時(shí)間：2023-09-12 17:10:24
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村集體土地管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
第一條 為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)范征用集體土地管理工作，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，結(jié)合西寧實(shí)際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱征用集體土地，是指政府為社會(huì)公共利益及城市發(fā)展的需要，依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用的行為。
本辦法適用于西寧市市轄區(qū)范圍內(nèi)的集體土地。
第三條 西寧市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)全市集體土地統(tǒng)一征用工作。各區(qū)人民政府土地行政主管部門依據(jù)本辦法的規(guī)定負(fù)責(zé)組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)集體土地征用工作。
任何單位和個(gè)人不得違法征用集體土地。
第四條 征用集體土地必須嚴(yán)格貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策。征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限按國家法律規(guī)定執(zhí)行。
第五條 征用集體土地必須符合西寧市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求。
根據(jù)西寧市土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對(duì)近期投資建設(shè)項(xiàng)目確定使用的集體土地實(shí)行規(guī)劃控制。新村建設(shè)預(yù)留用地嚴(yán)格按政府批準(zhǔn)的新村規(guī)劃和城市規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)。
第六條 征用集體土地嚴(yán)格執(zhí)行年度建設(shè)用地計(jì)劃，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度。
第七條 征用集體土地應(yīng)依法擬定征用土地方案和征地補(bǔ)償安置方案，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。
被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，應(yīng)當(dāng)服從國家建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)的需要，積極配合征地工作的實(shí)施，不得阻撓征地工作的正常進(jìn)行。
第二章 征地程序
第八條 征用土地利用總體規(guī)劃確定建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體土地并需將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按下列程序辦理。
（一）根據(jù)建設(shè)需要和規(guī)劃要求，由市人民政府土地行政主管部門確定征地范圍，擬定征用土地方案、耕地占補(bǔ)平衡方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和呈報(bào)說明書，分批次逐級(jí)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。
在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃而占用農(nóng)用地的，由市人民政府土地行政主管部門確定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的范圍，擬定耕地占補(bǔ)平衡方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和呈報(bào)說明書，逐級(jí)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；
（二）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征用土地方案經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)向被征土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公告并組織實(shí)施；
（三）被征土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)根據(jù)公告規(guī)定的時(shí)間，到區(qū)人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝^(qū)人民政府土地行政主管部門完成征地補(bǔ)償?shù)怯浐螅瑧?yīng)將結(jié)果報(bào)市人民政府土地行政主管部門；
（四）由市人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案及征地補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果，會(huì)同區(qū)人民政府?dāng)M訂征地補(bǔ)償方案，并向被征土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村再次公告，聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的意見。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由區(qū)人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償爭議不能影響征地方案的實(shí)施；
（五）征地補(bǔ)償方案經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，由市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)與被征地單位簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議。
第九條 對(duì)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的建設(shè)用地范圍以外的集體土地征用并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按下列程序辦理：
（一）用地單位持有關(guān)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，到市人民政府土地行政主管部門申請(qǐng)建設(shè)用地；
（二）市土地行政主管部門對(duì)材料齊全，符合條件的建設(shè)用地申請(qǐng)，應(yīng)在收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)擬定征用土地方案、耕地占補(bǔ)平衡方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、供地方案和呈報(bào)說明書，修編土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)；
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征用土地方案經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)后，按本辦法第八條第（二）、（三）、（四）、（五）項(xiàng)的規(guī)定辦理。
第十條 征用農(nóng)村集體土地，不需變更土地使用性質(zhì)的，由市土地行政主管部門擬定征用土地方案、供地方案和呈報(bào)說明書，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)后予以公告并按本辦法第八條第（三）、（四）、（五）項(xiàng)的規(guī)定辦理。
第三章 征地補(bǔ)償安置
第十一條 征用土地的，按照被征用土地的原用途予以補(bǔ)償。
土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗所有者所有。
征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者在征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。
第十二條 征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)另行制定。
征地方案公告之日起，搶種的農(nóng)作物、搶建的設(shè)施不予補(bǔ)償。
第十三條 對(duì)耕地全部被征用的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以村民小組為單位，每戶劃撥國有土地15平方米作為商業(yè)服務(wù)用地，由村民小組統(tǒng)一集中建設(shè)。政府核收征地成本費(fèi)或沖減征地款。
第十四條 被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員符合下列條件之一的，可將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口：
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人耕地被征用后實(shí)際占用133平方米（0．2畝）以下的；
（二）撤銷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建制的。
第十五條 土地被征用后原負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅相應(yīng)核減。
第十六條 自征用土地方案批準(zhǔn)之日起被征土地即為國有土地。被征農(nóng)村集體耕地，在政府未開發(fā)利用前仍由被征用耕地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民耕種，不得撂荒。
第四章 集體土地的規(guī)劃控制
第十七條 集體土地的規(guī)劃控制是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展建設(shè)需要，將集體土地作為城市建設(shè)儲(chǔ)備用地的行政行為。
第十八條 集體土地規(guī)劃控制范圍由市人民政府土地行政主管部門擬定，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后，由區(qū)人民政府公告。
第十九條 規(guī)劃控制范圍內(nèi)的土地按國有土地進(jìn)行管理，建立地籍檔案。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得改變?cè)恋赜猛尽⒉坏蒙米匀φ肌⒊鲎狻⑥D(zhuǎn)讓土地，嚴(yán)禁耕地撂荒。
建設(shè)單位需在規(guī)劃控制范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)的，依法辦理建設(shè)用地手續(xù)。
第五章 罰則
第二十條 違反土地法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由區(qū)人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第二十一條 違反本辦法征用集體土地的，由市人民政府土地行政主管部門依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。
第二十二條 土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，未構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第六章 附則
第二十三條 市轄縣征用集體土地可參照本辦法執(zhí)行，也可參照本辦法制定自己的具體管理辦法。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地； 土地流轉(zhuǎn)； 流轉(zhuǎn)原則； 流轉(zhuǎn)方式
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念界定
（一）農(nóng)村土地
對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究首先需要界定農(nóng)村土地的內(nèi)涵，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村土地指農(nóng)民集體和國家所有但依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的各類土地。范圍主要有:農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地與國家所有依法歸農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)用地。
（二）土地流轉(zhuǎn)
土地流轉(zhuǎn)包括兩種情況：土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)包括土地的買賣、贈(zèng)與、征收等。在我國目前土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，所有權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上是從集體所有流向國家所有，即只允許農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校饕菄疫M(jìn)行征地時(shí)土地的所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要是國家通過征收的程序?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍＾r(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，因?yàn)槲覈F(xiàn)行立法原則上不支持宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)1。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則是指在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，貫穿于整個(gè)流轉(zhuǎn)過程的總的指導(dǎo)思想和基本準(zhǔn)則，在土地流轉(zhuǎn)中，發(fā)揮著指導(dǎo)、約束、和補(bǔ)充功能。
（一）農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的原則
農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的原則主要是土地征收過程中應(yīng)該遵守的原則。主要包括依法原則、合理補(bǔ)償原則。
1、依法原則
我國現(xiàn)行《憲法》第十條明確規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償"，同時(shí)，在《土地管理法》第二條中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。
2、合理補(bǔ)償原則
我國憲法明確規(guī)定對(duì)土地實(shí)行土地征收的要給予補(bǔ)償，我國《物權(quán)法》第四十二條明確規(guī)定"征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。"《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作出了具體的規(guī)定。
（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則
1、依法原則
依法原則指土地流轉(zhuǎn)必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定，主要是依照《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)。依法原則要求流轉(zhuǎn)的期限合法、流轉(zhuǎn)的用途合法、流轉(zhuǎn)的程序合法。
①流轉(zhuǎn)的期限合法。
《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限都做出了硬性規(guī)定。這就要求流轉(zhuǎn)雙方在協(xié)商土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限時(shí)，不能超過承包期的剩余期限。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最長的期限：農(nóng)地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。
②流轉(zhuǎn)的用途合法
對(duì)于流轉(zhuǎn)的土地，流入方必須遵守法律、法規(guī)的規(guī)定，《物權(quán)法》第一百二十本條規(guī)定：未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。這就要求：流轉(zhuǎn)的土地，非經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，不能用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
③流轉(zhuǎn)的程序合法
流轉(zhuǎn)的程序合法主要是指流轉(zhuǎn)必須履行法定的程序，流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)該簽訂書面的流轉(zhuǎn)合同，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出申請(qǐng)。受讓方再次流轉(zhuǎn)的，必須取得原承包方的同意。
2、意思自治原則
《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。本條所體現(xiàn)的就是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意思自治原則。
3、堅(jiān)持有利發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)的原則
在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變的前提下，適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較充分的村，鼓勵(lì)整體集中連片流轉(zhuǎn);對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還不夠充分的村，鼓勵(lì)農(nóng)戶相互流轉(zhuǎn)，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的種類根據(jù)人的主觀意愿，土地流轉(zhuǎn)可分為主動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)和被動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)。
（一）主動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)
主動(dòng)土地流轉(zhuǎn)指在平等的基礎(chǔ)上，根據(jù)本人的意愿將其所有的土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)，遵循一定的程序轉(zhuǎn)讓給他人占有、使用、收益和處分的行為。我國農(nóng)村土地的主動(dòng)流轉(zhuǎn)主要是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其可以分為：低層次的土地流轉(zhuǎn)、市場行為的土地流轉(zhuǎn)和資本化的土地流轉(zhuǎn)。
1、低層次的土地流轉(zhuǎn)
低層次土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，是比較初級(jí)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類型形式，主要包括互換、代耕代種。
2、市場行為的土地流轉(zhuǎn)
市場行為的土地流轉(zhuǎn)是指通過市場手段，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人從而得到一定的收益的行為。目前我國主要有四種類型：一是出租，二是土地使用權(quán)買賣，三是土地信托，四是反租倒包2。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點(diǎn)就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點(diǎn)的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào),以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對(duì)法律規(guī)定的斷章取義。
對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。”《土地管理法》第六十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實(shí)施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個(gè)人依法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對(duì)我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實(shí)施兼并而取得、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈(zèng)、繼承、購買）的個(gè)人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個(gè)條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當(dāng)然在對(duì)待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實(shí)現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。
對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對(duì)此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對(duì)于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對(duì)出租對(duì)象則沒有限制。這是一個(gè)特殊情況。
對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對(duì)法律規(guī)定理解的曲解和錯(cuò)誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對(duì)于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進(jìn)行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達(dá)上又用了絕對(duì)性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對(duì)農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時(shí)，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈(zèng)等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時(shí)，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對(duì)該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對(duì)于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對(duì)于出賣者不能再申請(qǐng)宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對(duì)于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時(shí)間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個(gè)性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個(gè)性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個(gè)性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進(jìn)一步如何實(shí)現(xiàn)具體針對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進(jìn)一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級(jí)政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報(bào)、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。
第四，與時(shí)俱進(jìn)，修改不應(yīng)時(shí)代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個(gè)明顯帶有時(shí)代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過以上四個(gè)方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的情形或付諸于司法實(shí)踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國擔(dān)保法
4）中華人民共和國商業(yè)銀行法
5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）
6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號(hào)）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號(hào)
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號(hào)
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定
第一條 根據(jù)《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于本省行政轄區(qū)內(nèi)的一切土地。
第三條 各級(jí)人民政府要認(rèn)真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，切實(shí)加強(qiáng)土地管理，嚴(yán)格控制和制止亂占濫用土地的行為，合理開發(fā)利用土地資源。
第四條 依法實(shí)行土地有償使用制度和土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。
第五條 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，配備專職土地管理員，具體辦理土地管理事宜。
使用土地千畝以上的企業(yè)、萬畝以上的農(nóng)、林、牧場，應(yīng)確定相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)本單位的土地管理工作，并接受當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)。
第六條 對(duì)認(rèn)真執(zhí)行《土地管理法》和本辦法，在管理、使用、保護(hù)、開發(fā)土地和在科研、宣傳教育等方面作出顯著成績的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第七條 下列土地屬于國家所有：
（一）除法律規(guī)定屬于集體所有以外的城市市區(qū)的土地；
（二）依法征用的土地；
（三）依法確定給全民所有制單位、集體所有制單位、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人使用的國有土地；
（四）依照法律規(guī)定屬于國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、水面、河灘、戈壁、沙漠、冰川等。
第八條 農(nóng)村和城市效區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬集體所有；承包地、宅基地和自留地、自留山，屬集體所有。
集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。
村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于本村兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。
第九條 依法使用國有土地的全民所有制單位、集體所有制單位，依法使用和承包經(jīng)營國有土地和集體土地的個(gè)人，只有使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)。
第十條 集體土地所有者、國有土地使用者和集體土地建設(shè)用地使用者，必須依法向所在縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地登記。跨縣使用土地的，應(yīng)分別向土地所在縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地登記。
縣級(jí)人民政府土地管理部門組織調(diào)查，核準(zhǔn)權(quán)屬、界址和面積后，統(tǒng)一登記造冊(cè)，報(bào)縣級(jí)以上人民政府核準(zhǔn)，頒發(fā)國有土地使用證、集體土地建設(shè)用地使用證或集體土地所有證，確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)。
第十一條 依法使用國有土地或集體土地的單位和個(gè)人，不得買賣、非法轉(zhuǎn)讓土地和擅自改變土地的用途。依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)，或因買賣、轉(zhuǎn)讓地上附著物而涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，需要辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換土地證書的，應(yīng)向縣級(jí)土地管理部門申請(qǐng)，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第三章 土地的利用和保護(hù)
第十二條 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門應(yīng)依法建立土地調(diào)查和地籍管理制度。土地管理部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)調(diào)查資料進(jìn)行土地的分等定級(jí)，為科學(xué)管理土地提供依據(jù)。調(diào)查計(jì)劃由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門制定，經(jīng)同級(jí)人民政府審查，報(bào)上一級(jí)人民政府土地管理部門批準(zhǔn)執(zhí)行。
第十三條 土地管理部門依法建立土地統(tǒng)計(jì)制度。土地統(tǒng)計(jì)人員依法行使土地統(tǒng)計(jì)職權(quán)。土地所有者和使用者必須如實(shí)提供有關(guān)文件、資料，不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)或偽造篡改。所提供統(tǒng)計(jì)資料不實(shí)的，土地管理部門可責(zé)令更正或組織調(diào)查核實(shí)。統(tǒng)計(jì)核實(shí)的數(shù)據(jù)，任何單位和個(gè)人不得擅自更改。
第十四條 縣級(jí)以上人民政府組織土地管理部門和有關(guān)部門編制土地利用總體規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。未經(jīng)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，不得擅自修改。
土地利用總體規(guī)劃要符合國土規(guī)劃；各部門的用地規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃；在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用要符合城市規(guī)劃；城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
各級(jí)人民政府審批占用耕地，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和省下達(dá)的年度非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的控制指標(biāo)。
第十五條 各級(jí)人民政府土地管理部門應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，會(huì)同有關(guān)部門編制年度用地計(jì)劃和土地開發(fā)計(jì)劃，并納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。
第十六條 未經(jīng)劃撥使用的國有土地，均屬國有儲(chǔ)備土地，由當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）人民政府土地管理部門登記造冊(cè)，負(fù)責(zé)管理。
第十七條 各級(jí)人民政府應(yīng)在有利于生態(tài)平衡和水土保持的前提下，采取優(yōu)惠辦法，鼓勵(lì)、支持集體和個(gè)人有計(jì)劃地開發(fā)荒地、荒山、河灘，充分利用閑散零星土地。
第十八條 開發(fā)利用國有荒地、荒山、河灘等用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的集體和個(gè)人，須向當(dāng)?shù)乜h土地管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，辦理使用手續(xù)，取得使用權(quán)。開發(fā)一千畝以下的，由縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，報(bào)州、市人民政府或地區(qū)行署備案；一千畝至五千畝的，由州、市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)，報(bào)省人民政府備案；五千畝以上的，由省人民政府批準(zhǔn)。
第十九條 各級(jí)人民政府應(yīng)鼓勵(lì)、支持承包經(jīng)營耕地的集體和個(gè)人不斷改善經(jīng)營管理，增加土地投入，改良土壤，提高地力，禁止掠奪式經(jīng)營。
第二十條 任何建設(shè)用地，都必須遵循經(jīng)濟(jì)、合理的原則。城市建設(shè)要同改造舊城區(qū)結(jié)合起來。村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)充分利用原有的宅基地和空閑地。一切建設(shè)者都要十分珍惜耕地，可利用荒山、荒坡的，不得占用耕地；可利用劣地的，不得占用良田。
第二十一條 下列土地未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門或省人民政府許可，不得占用或征用：
（一）國家或省劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地；
（二）國家或省劃定的名、優(yōu)、特、稀農(nóng)產(chǎn)品和高產(chǎn)糧、棉、油生產(chǎn)基地，以及城市長期保留的蔬菜生產(chǎn)基地；
（三）國家鐵路、公路用地，重要水利、水電工程和人畜飲用水源等重要設(shè)施用地；
（四）重要的軍事和科學(xué)實(shí)驗(yàn)基地。
第二十二條 經(jīng)批準(zhǔn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)需占耕地的，按國家有關(guān)規(guī)定繳納耕地占用稅后，辦理劃撥手續(xù)。
第二十三條 建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)征用的耕地和其他有收益的土地，以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位興辦農(nóng)場占用的耕地，滿一年還未使用的，由土地管理部門收取荒蕪費(fèi)。荒蕪費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為同類土地年產(chǎn)值的二倍。荒蕪一年以上二年以內(nèi)的，加倍收取。超過兩年的，由土地管理部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證。土地荒蕪費(fèi)只能用于土地的開發(fā)和整治。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)及個(gè)人建房占用耕地和其他有收益的土地，未使用的，依照前款規(guī)定，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府收取荒蕪費(fèi)，列入鄉(xiāng)財(cái)政收入。超過兩年不使用的，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。
集體或個(gè)人承包經(jīng)營的耕地荒蕪一年不種的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進(jìn)行批評(píng)教育，限期恢復(fù)耕種。超過一年的，按該耕地產(chǎn)值的一至二倍收取荒蕪費(fèi)，列入鄉(xiāng)財(cái)政收入。二年以上仍不耕種的，加倍收費(fèi)，并由發(fā)包單位收回，另行發(fā)包。
第二十四條 按《土地管理法》第十九條規(guī)定收回的國有土地，可按審批權(quán)限，撥給符合使用土地條件的單位有償使用。未劃撥使用的耕地，可以臨時(shí)讓農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人有償耕種。在耕種期間，不得種植多年生作物，國家建設(shè)需要時(shí)應(yīng)立即交還，土地上有青苗的，用地單位酌情付給青苗補(bǔ)償費(fèi)。
第二十五條 使用集體所有土地，有下列情形之一的，由集體土地所有者收回土地使用權(quán)，另行安排使用：
（一）不按批準(zhǔn)或協(xié)議規(guī)定的用途使用的；
（二）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶后，原使用的承包地、自留地、自留山、飼料地；
（三）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶遷移后騰出的宅基地，非農(nóng)業(yè)戶居民遷移后騰出的宅基地，農(nóng)村居民在規(guī)定期限內(nèi)不使用的宅基地，按村鎮(zhèn)規(guī)劃新建住宅后騰出的舊宅基地；
（四）農(nóng)村承包經(jīng)營戶不使用的土地。
第二十六條 縣（市、區(qū)）人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)挖砂、采石、取土等要統(tǒng)籌安排，合理布局，應(yīng)利用不適宜種植的土丘、荒坡，不準(zhǔn)毀田。
單位和個(gè)人從事經(jīng)營性挖砂、采石、取土的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣（市、區(qū)）土地管理部門會(huì)同礦管部門審批，劃定范圍，頒發(fā)臨時(shí)土地使用證。挖砂、采石、取土后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)耕地的，由用地單位或個(gè)人予以復(fù)墾；無力復(fù)墾的，每畝按一千元至三千元向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府繳付土地復(fù)墾費(fèi)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。復(fù)墾后由土地管理部門負(fù)責(zé)檢查、驗(yàn)收。
任何單位和個(gè)人不經(jīng)有關(guān)部門允許，不得以任何借口堵截河流、毀斷道路、棄土堆石等，破壞土地現(xiàn)狀。
第二十七條 不得占用耕地建墳。逐步建立公墓區(qū)和推行火葬。
第四章 國家建設(shè)用地
第二十八條 建設(shè)單位用地按下列程序辦理：
（一）申請(qǐng)選址，建設(shè)單位必須持國務(wù)院主管部門或縣級(jí)以上人民政府按照國家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向擬征（撥）地所在的縣級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)，經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府審查同意后，進(jìn)行選址。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)選址，應(yīng)取得城市規(guī)劃管理部門的同意。涉及環(huán)境保護(hù)、安全防火、軍事重地、文物保護(hù)和林業(yè)等方面的，須征得有關(guān)部門同意。
（二）核定面積，簽訂協(xié)議。建設(shè)地址選定后，建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件、用地范圍圖、總平面布置圖、年度基本建設(shè)計(jì)劃、地理位置圖及有關(guān)資料，向征（撥）地所在地的縣（市、區(qū)）土地管理部門正式申報(bào)建設(shè)用地面積。縣（市、區(qū)）土地管理部門審核后，組織建設(shè)單位和被征（撥）單位及有關(guān)部門，依法商定征（撥）用地面積和補(bǔ)償、安置方案，簽訂征地協(xié)議書，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
（三）劃撥土地。用地申請(qǐng)按審批權(quán)限經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，由所在地的縣（市、區(qū)）土地管理部門核發(fā)建設(shè)用地許可證，根據(jù)建設(shè)進(jìn)度一次或分期劃撥土地。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要使用的土地，應(yīng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，不得化整為零。分期建設(shè)的，應(yīng)分期征地，不得越期征用。
（四）建設(shè)項(xiàng)目竣工經(jīng)主管部門驗(yàn)收，縣（市、區(qū)）土地管理部門核查實(shí)際用地后，辦理土地登記手續(xù)，發(fā)給土地使用證。
第二十九條 因搶險(xiǎn)救災(zāi)、緊急軍事行動(dòng)等急需要用地時(shí)，可先占用，并按批準(zhǔn)權(quán)限盡快補(bǔ)辦用地手續(xù)。
第三十條 各級(jí)人民政府審批征用土地的權(quán)限；
（一）征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，或征用耕地和其他土地疊加達(dá)到二千畝以上的，由省人民政府審查后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
（二）征用耕地十畝以上（菜地、園地三畝以上），不足一千畝；其他土地二十畝以上，不足二千畝的，由省人民政府批準(zhǔn)。
（三）征用耕地超過三畝，不足十畝；菜地、園地超過一畝，不足三畝；其他土地超過十畝，不足二十畝的，由州、市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)，報(bào)省人民政府備案。
（四）征用菜地一畝以下，耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，報(bào)州、市人民政府或地區(qū)行署備案。
第三十一條 征用集體土地，用地單位按如下標(biāo)準(zhǔn)支付被征地單位費(fèi)用：
（一）土地補(bǔ)償費(fèi)
1、征用菜地、園地、水澆地、水田按征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的四至六倍補(bǔ)償。征用旱地按三至五倍補(bǔ)償。上述各類土地壓有砂面的，每畝可另補(bǔ)該地一至三倍的砂面費(fèi)。
2、征用棄耕地，可按附近同等土地作物征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的三倍補(bǔ)償。
3、征用從未耕種過的無收益的土地，一般不予補(bǔ)償。
4、征用林地、牧場、草原、漁塘、宅基地等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由州、市人民政府或地區(qū)行署規(guī)定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。
（二）青苗補(bǔ)償費(fèi)
被征耕地上青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)季作物產(chǎn)值，無苗的按當(dāng)季實(shí)際投入給予補(bǔ)償。
（三）地上附著物補(bǔ)償費(fèi)
被征土地上的樹木、建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府作出規(guī)定，報(bào)省人民政府備案。從協(xié)商征地之日起，搶種的樹木和搶建的建筑物、構(gòu)筑物不予補(bǔ)償。
（四）安置補(bǔ)助費(fèi)
1、征用耕地，按照《土地管理法》第二十八條第二款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。
2、征用宅基地、空閑地、棄耕地以及荒地、荒山，不付給安置補(bǔ)助費(fèi)。
3、征用林地、牧場、草原等安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由州、市人民政府或地區(qū)行署規(guī)定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。
按照上述標(biāo)準(zhǔn)支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，可適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的二十倍。
（五）新菜地開發(fā)建設(shè)基金
征用城市郊區(qū)、工礦區(qū)、縣城城關(guān)的菜地，除支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)外，還要繳付新菜地開發(fā)建設(shè)基金。蘭州市所屬區(qū)、縣按《蘭州市蔬菜基地管理辦法》執(zhí)行，其他地區(qū)按每畝三千元至八千元繳付。
第三十二條 年產(chǎn)值的計(jì)算方法，根據(jù)統(tǒng)計(jì)年報(bào)算出征地前三年的平均產(chǎn)量，乘以國家規(guī)定的價(jià)格。國家沒有規(guī)定價(jià)格的農(nóng)副產(chǎn)品，按當(dāng)?shù)厥袌瞿昃C合平衡價(jià)格計(jì)算。耕地的年產(chǎn)值包括該耕地上的各類作物有價(jià)值的主、副產(chǎn)品（如秸桿等）的產(chǎn)值。
第三十三條 被征土地上的青苗、附著物補(bǔ)償費(fèi)，屬個(gè)人的付給個(gè)人，屬集體的付給集體。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)歸被征地單位所有，應(yīng)集中管理，列專戶儲(chǔ)存，用于發(fā)展生產(chǎn)、多余勞動(dòng)力的安置和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不得挪作他用，任何單位和個(gè)人不得占用。土地管理部門和銀行、信用社負(fù)責(zé)監(jiān)督。
第三十四條 計(jì)稅面積的土地被征用后，應(yīng)依法減免農(nóng)業(yè)稅。糧油合同定購任務(wù)的調(diào)整，由縣級(jí)以上人民政府按有關(guān)規(guī)定辦理。
因興修小型水利占用計(jì)稅面積土地的，不減農(nóng)業(yè)稅和糧油定購任務(wù)，按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或縣（市、區(qū)）人民政府調(diào)劑解決。
第三十五條 因耕地被征造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，由土地管理部門組織被征地單位、用地單位和所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府廣開生產(chǎn)門路，妥善安置，并鼓勵(lì)、支持自謀職業(yè)。安置不完的，用地單位可申請(qǐng)合同制工人招工指標(biāo)，選招符合條件的人員到用地單位或其他全民、集體所有制單位就業(yè)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。
在城市郊區(qū)以蔬菜生產(chǎn)為主的，征地后被征地單位人均菜地在零點(diǎn)三畝至零點(diǎn)五畝的，每征一畝最多招一人；人均菜地不足零點(diǎn)三畝的，每征一畝最多招二人。
在產(chǎn)糧為主的地區(qū)，征地后被征地單位人均耕地在零點(diǎn)五畝至零點(diǎn)七畝的，每征一畝最多招一人；人均耕地不足零點(diǎn)五畝的，每征一畝最多招二人。
第三十六條 農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被一次征完或征地后人均耕地不足零點(diǎn)一畝、又不具備遷村條件的，征地前須經(jīng)省人民政府同意，方可與農(nóng)民協(xié)商征地。征地報(bào)告經(jīng)省人民政府審查批準(zhǔn)后，可將原有農(nóng)業(yè)戶口全部或部分轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。全部轉(zhuǎn)戶后剩余的零星土地，由土地管理部門作為國有土地管理。
第三十七條 依法開采地下礦產(chǎn)資源造成集體所有耕地地面塌陷的，應(yīng)由開采者負(fù)責(zé)整治，并對(duì)造成的損失給予適當(dāng)補(bǔ)償。不能整治利用的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可作征地處理。
第三十八條 施工單位在施工過程中需要的臨時(shí)用地，應(yīng)在已征地范圍內(nèi)解決；無法解決的，可提出借地?cái)?shù)量和期限的申請(qǐng)，并持與被借地單位簽訂的臨時(shí)用地協(xié)議，經(jīng)批準(zhǔn)方可使用。借地不足十畝的，由縣（市、區(qū)）土地管理部門批準(zhǔn)；十畝至二十畝的，經(jīng)縣（市、區(qū)）土地管理部門審核，報(bào)州、市或地區(qū)土地管理部門批準(zhǔn)；超過二十畝的，經(jīng)州、市或地區(qū)土地管理部門審核，報(bào)省土地管理部門批準(zhǔn)。借期一般不得超過二年，確需延長借用期限的，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批。借用期間，用地單位應(yīng)按所借土地的年產(chǎn)值逐年予以補(bǔ)償。在臨時(shí)用地上不得興建永久性建筑或擅自改變土地用途。工程竣工后，所借土地要及時(shí)歸還，不得轉(zhuǎn)讓，并負(fù)責(zé)恢復(fù)土地原貌，或支付相應(yīng)的費(fèi)用。
第三十九條 國家建設(shè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)后由土地所在縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一征用。用地單位須按征地費(fèi)用總額（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金等）的百分之三至四向縣（市、區(qū)）土地管理部門繳付土地管理費(fèi)；使用荒地、荒山、河灘、戈壁等土地的，按每畝四十元至一百元繳付土地管理費(fèi)。
蘭州市的城關(guān)、七里河、安寧、西固四區(qū)按征地費(fèi)總額的百分之三收取土地管理費(fèi)，其中百分之七十自留，百分之十和二十分別提交省、市土地管理部門。
其他縣（市、區(qū)）按征地費(fèi)總額的百分之四收取土地管理費(fèi)，其中百分之七十五自留，百分之十和十五分別提交省、地（州、市）土地管理部門。
土地管理費(fèi)列為地方財(cái)政的預(yù)算外資金，用于土地管理，不得挪作他用。
第四十條 城市非全民所有制企事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，比照本章規(guī)定辦理。
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第四十一條 對(duì)農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)和個(gè)人建房用地，實(shí)行申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、劃撥、登記、發(fā)證制度，由縣（市、區(qū)）人民政府分別發(fā)給集體土地建設(shè)用地使用證。
第四十二條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，須持縣以上人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目文件、平面圖，向縣（市、區(qū)）土地管理部門申請(qǐng)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，向縣（市、區(qū)）土地管理部門申請(qǐng)。上述用地均參照本辦法第二十八、三十條的有關(guān)規(guī)定辦理用地審批手續(xù)。
第四十三條 嚴(yán)格控制占用耕地特別是菜地和水澆地建房。農(nóng)村居民建房應(yīng)服從村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，盡量利用原有宅基地、空閑地、荒地、荒坡等非耕地。建房申請(qǐng)，須經(jīng)所在村村民小組群眾同意，村民委員會(huì)審查，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。新占耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)。
原住房在良田內(nèi)的農(nóng)戶，自愿搬遷到山坡、荒地上居住的，可適當(dāng)放寬住房面積，所退耕地可由該戶承包使用。
出賣、出租房屋的，不得再劃給宅基地。
第四十四條 回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的職工、干部、軍人的建房用地，由本人向村申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后予以安排，占用耕地的，須由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
回鄉(xiāng)定居的海外僑胞、港澳同胞、外籍華人建房用地，由縣（市、區(qū)）人民政府審核批準(zhǔn)，其建房用地面積，可適當(dāng)放寬。
以上建房用地均按本辦法第三十一條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)。
第四十五條 農(nóng)民建房用地的限額和標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的限額，由省人民政府規(guī)定。
第四十六條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地，參照本辦法第三十一條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，妥善安置被征用地農(nóng)民的生活和生產(chǎn)。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施、公益事業(yè)用地，應(yīng)盡量在規(guī)劃區(qū)內(nèi)調(diào)劑。占用集體耕地的，予以適當(dāng)補(bǔ)償，具體標(biāo)準(zhǔn)由縣（市、區(qū)）人民政府規(guī)定。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)占用的耕地，不減免農(nóng)業(yè)稅，不調(diào)整糧油定購任務(wù)。
第四十七條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶居民使用耕地或其他土地建房，農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個(gè)體工商戶、個(gè)人合伙從事專業(yè)性生產(chǎn)占用集體土地的，參照本辦法第三十一條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，支付費(fèi)用。
第四十八條 農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)和個(gè)人建房占用耕地的，均應(yīng)按規(guī)定繳納耕地占用稅和土地管理費(fèi)。
第六章 罰 則
當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)及成因
流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)：一是集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)已成為普遍現(xiàn)象。通過調(diào)查，近三年來慈利縣有97戶宅基地流轉(zhuǎn)，占調(diào)查總戶數(shù)的4%，由此推斷，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與城市居民住宅地流轉(zhuǎn)不相上下。流轉(zhuǎn)私下交易的多，辦正式手續(xù)的少。調(diào)查的買賣宅基地11宗，只有2戶辦理過戶手續(xù)；出租的無一人與國土資源部門或村委會(huì)、村民小組簽訂租賃合同。
二是流轉(zhuǎn)的形式多樣，但以租賃為主。一是由集體經(jīng)濟(jì)組織直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。二是農(nóng)民直接以轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)形式連帶轉(zhuǎn)讓，出租集體建設(shè)用地使用權(quán)，特別是縣城區(qū)零陽鎮(zhèn)十個(gè)居委會(huì)及集鎮(zhèn)所在地，并且出租比轉(zhuǎn)讓的多。三是征為國有土地后再出讓，補(bǔ)辦轉(zhuǎn)讓、出讓手續(xù)，但數(shù)量減少。四是鄉(xiāng)企改制處置，鄉(xiāng)集體性質(zhì)的土地，先征為國有，再通過政府指定的交易機(jī)構(gòu)掛牌轉(zhuǎn)讓。
三是流轉(zhuǎn)的主體多元化。轉(zhuǎn)讓方和出租方既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地所有者和村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有者，又有個(gè)人等土地使用者。受讓方既是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，也有其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員及黨政干部和職工。
流轉(zhuǎn)的原因：一是城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。城市、集鎮(zhèn)是政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是農(nóng)民打工的集散地，一部分賺到錢的農(nóng)民向往城鎮(zhèn)生活，進(jìn)城鎮(zhèn)購房，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，造成原宅基地閑置。另一部分打工或經(jīng)商者，收入不高或剛起步，只有到城郊交通方便的村租廉價(jià)農(nóng)民住宅地營生，郊區(qū)農(nóng)民也愿將寬裕的住宅出租，撈點(diǎn)收入補(bǔ)貼家用。再者處于集鎮(zhèn)地位，公建專業(yè)市場難以滿足商業(yè)發(fā)展的需要，將原來的住宅變?yōu)榈赇佋俪鲎猓斐杉?zhèn)宅基地出租市場異常活躍。
二是現(xiàn)行的法律規(guī)定變相造成地下交易。《土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村建設(shè)用地也不準(zhǔn)直接入市。法律的規(guī)定其根本出發(fā)點(diǎn)是保住18億畝耕地不減少。實(shí)踐證明采取堵的辦法是解決不了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題，因?yàn)榈嘏c人、地與社會(huì)這種關(guān)系是復(fù)雜的，復(fù)雜的關(guān)系采取單純的堵辦法是解決不了問題的。從物權(quán)上來看，集體建設(shè)用地包括農(nóng)民宅基地是一種物權(quán)，是土地資產(chǎn)，不是資源，應(yīng)有其價(jià)格，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民應(yīng)該從中獲得完整的占有、使用、收益、處置權(quán)益。我們?cè)趯?shí)際操作中，農(nóng)民宅基地如要流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，必須征為國有再出讓，參照國有劃撥土地轉(zhuǎn)讓，簽訂出讓合同，補(bǔ)交評(píng)估價(jià)40%的出讓金及16%的稅費(fèi)，土地的純收益大部分歸政府，村、組基層組織沒有收益，農(nóng)民只得小頭，非農(nóng)民所愿，必然造成基層組織不管事，私下交易暗流涌動(dòng)。加之集體建設(shè)用地涉及面廣，如征為國有，形成國有土地在集體土地中零星點(diǎn)狀分布，不利于權(quán)屬管理。盡管國家采取世界上最嚴(yán)厲的措施杜絕直接買賣集體所有土地也是徒勞的，只是將花樣翻新，只賣房子不賣地，把房價(jià)抬高，用民間契約代替手續(xù)、證書。
三是保護(hù)耕地的政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。國家鼓勵(lì)農(nóng)民建房利用荒山荒坡，獎(jiǎng)勵(lì)措施僅僅是審批面積增大，但在荒山、荒坡上開墾一個(gè)宅基地需要幾千元或上萬元，且交通不便。到公路邊上占田修房，交通方便，省開發(fā)費(fèi)，現(xiàn)在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民建房只需5元錢的工本費(fèi)，大都削尖腦袋找批地之路，或者干脆硬性占地，造成違法事實(shí)。國土資源部門執(zhí)法只有制止（停工通知），無拆除權(quán)，更沒有強(qiáng)制力，請(qǐng)法院執(zhí)行費(fèi)時(shí)費(fèi)力，如何談得上用世界上最嚴(yán)厲的措施保護(hù)耕地呢？
集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)帶來的影響
一是擾亂國有土地市場正常秩序。集體建設(shè)用地使用權(quán)通過隱形交易的方式私自流轉(zhuǎn)，雙方協(xié)議低價(jià)買賣，不辦理任何手續(xù)，逃避稅費(fèi)，其土地收益歸個(gè)人所得；給城市居民到郊區(qū)購買農(nóng)民住宅地造成可乘之機(jī)，把本來應(yīng)到政府指定的土地交易市場去購買國有土地的，轉(zhuǎn)到郊區(qū)購買農(nóng)民宅基地，嚴(yán)重?cái)_亂了國有土地市場正常秩序。
二是制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國長期以來對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有諸多限制，集體建設(shè)用地不能依法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)只有在地下市場中進(jìn)行，其土地收益歸個(gè)人所得，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地享有所有權(quán)而無半點(diǎn)收益，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
三是引發(fā)社會(huì)矛盾和產(chǎn)權(quán)糾紛。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行為和結(jié)果得不到法律的承認(rèn)和保護(hù)，當(dāng)轉(zhuǎn)讓、出租行為發(fā)生后，雙方一旦產(chǎn)生矛盾和糾紛，對(duì)簿公堂時(shí)法院只能判交易無效，在一定程序上損害了承租人和買方的利益，助長了村民在處理宅基地交易問題上的無理行為。
四是導(dǎo)致土地違法案件屢屢發(fā)生。一部分農(nóng)民將自家房屋部分或整體出租收取租金，獲得了不菲的經(jīng)濟(jì)收益。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，造成很多農(nóng)戶在原有宅基地紅線外私搭亂建，甚至違法建房或私下買賣土地建房，批不到土地，就違法占地，導(dǎo)致違法占地屢禁不止。
規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議
一是解放思想，提高認(rèn)識(shí)。人們常說“身體在于運(yùn)動(dòng)，資本在于流動(dòng)”，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)、涉及面廣、矛盾糾紛多，這就需要我們充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村建設(shè)用地問題的復(fù)雜性，進(jìn)行深入細(xì)致的分析和總結(jié)，推動(dòng)政策、制度創(chuàng)新，給出解決農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的答案。按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十條“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”及《湖南省國土資源廳關(guān)于服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》第五條的規(guī)定，積極推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，按照“存量改革先行、推動(dòng)增量改革”的原則，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，給集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以合法的出口，不失為治理“空心村”的明智之舉，將一戶想修而修不了的舊宅基地實(shí)行貨幣補(bǔ)償（買賣）得到合理有效的利用，從而達(dá)到節(jié)約用地的目的。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與國有土地流轉(zhuǎn)，不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，而且對(duì)壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決有錢辦事和穩(wěn)定集體經(jīng)濟(jì)組織，解決有人辦事，變官方管理為官民齊抓共管，控制集體建設(shè)用地供應(yīng)總量，及時(shí)堵住集體建設(shè)用地私下交易的漏洞，實(shí)現(xiàn)國家所有土地、集體所有土地“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場”的格局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二是土地法律和地方法律應(yīng)緊跟《物權(quán)法》作相應(yīng)的修改。《物權(quán)法》未公布之前，現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，代表集體土地的所有權(quán)人是一個(gè)虛擬的集體經(jīng)濟(jì)村委會(huì)、村民小組，是一個(gè)自治組織，不能代表集體管理所有的土地，集體土地存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)權(quán)不明確的問題。而今《物權(quán)法》已頒布實(shí)施，其第六十條明確對(duì)集體所有的的土地行使所有權(quán)：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。從法律上首次賦予村委會(huì)、村民小組代表集體行使所有權(quán)，是農(nóng)村集體土地當(dāng)然的所有權(quán)人。集體建設(shè)用地所有權(quán)與一般物權(quán)或國有土地所有權(quán)具有同一性質(zhì)，應(yīng)該同國有土地一樣，所有權(quán)人應(yīng)具有完整的占有、使用、收效、處置的權(quán)力，土地管理法要予以跟進(jìn)。同時(shí)，建議將《土地管理法》第四十三條修改為“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，可以依法申請(qǐng)使用國有土地，也可以依法申請(qǐng)使用集體建設(shè)用地”，增加一條“農(nóng)民集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)”。同時(shí)對(duì)法律責(zé)任的相關(guān)條文也要進(jìn)行修正，才能做到有法必依、違法必究。
三是省人民政府應(yīng)制訂具體的流轉(zhuǎn)辦法。制度是土壤，收成皆出于此地。省人民政府要出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法，確定流轉(zhuǎn)的范圍與條件、流轉(zhuǎn)的方式及收益分配的比例等。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提必須遵守土地用途管制制度，也就是要符合土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，納入土地利用年度計(jì)劃農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的總量控制，還要服從農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地土地收益增值分配政策，實(shí)行計(jì)劃指導(dǎo)，謹(jǐn)防建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的“李鬼”出現(xiàn)。
城市、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)時(shí)，須征得2/3以上村民或村民代表同意，辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，保留集體土地性質(zhì)，由買方向國家交納土地評(píng)估費(fèi)10%的土地收益金，向村委會(huì)或村民小組交納土地評(píng)估費(fèi)10%的收益金，買賣雙方參照國有土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交稅費(fèi)。在城市、集體規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須依法征為國有，辦理國有出讓手續(xù)，由買方向國家交納評(píng)估費(fèi)30%的土地出讓金，向村委會(huì)或村民小組交納評(píng)估費(fèi)10%的收益金，買賣雙方按規(guī)定補(bǔ)交稅費(fèi)。集體建設(shè)用地的房屋出租，出租方每年向村委會(huì)、村民小組交納承租費(fèi)10%的收益金。以上收益金的開支用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的公益事業(yè)（水利、機(jī)耕道等）建設(shè)、獎(jiǎng)勵(lì)在荒山荒坡上建住宅的農(nóng)民及村、組干部的部分工資。收繳原則：村民得大頭，國家主要通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅賦的形式分享。確定流轉(zhuǎn)的方式與年限：立足于“兩種產(chǎn)權(quán)，一個(gè)市場”，參照國家劃撥土地管理辦法的規(guī)定，流轉(zhuǎn)方式是集體建設(shè)用地使用權(quán)允許轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股，并按照國有土地出讓的標(biāo)準(zhǔn)確定使用年限。
四是加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的地籍調(diào)查。國土資源行政主管部門應(yīng)組織基層國土資源所開展農(nóng)村建設(shè)用地地籍調(diào)查，摸清各村宅基地實(shí)際使用情況，對(duì)各村存在一戶多宅及宅基地閑置現(xiàn)象按成因進(jìn)行分類，分情況進(jìn)行處理。
五是建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所受理，報(bào)縣局進(jìn)行土地評(píng)估及定價(jià)，核實(shí)所交收益金及出讓金，再統(tǒng)一到辦事大廳窗口辦理轉(zhuǎn)讓審批及登記手續(xù)。
六是恢復(fù)收繳開墾費(fèi)，并確定村委會(huì)、村民小組行使所有權(quán)收取新供用地收益金，從源頭上嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)用新供集體建設(shè)用地的進(jìn)口。法律規(guī)定交納的開墾費(fèi)，不應(yīng)被政策否定，從嚴(yán)格管理農(nóng)用地確保18億畝耕地不減少來說，應(yīng)該交納。按占旱土的收10元/m2、占水田收15元/m2，所得收益用于一家一戶辦不了的公益事業(yè)，如興修水利、機(jī)耕道等，極大地改善人居環(huán)境和生產(chǎn)條件，鞏固集體經(jīng)濟(jì)組織，壯大和發(fā)展公益事業(yè)，最終達(dá)到集約節(jié)約用地的目的。國家要制訂相應(yīng)的政策，對(duì)新供用地確定村委會(huì)、村民小組收取一定的收益金。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
七是加強(qiáng)執(zhí)法力度，打擊非法流轉(zhuǎn)、違法占地的行為。建立相關(guān)的舉報(bào)、巡查制度，對(duì)不按程序、不按規(guī)定流轉(zhuǎn)的，要嚴(yán)厲打擊；同時(shí)要堅(jiān)決打擊違法占地以及利用集體土地搞商品房開發(fā)等違法用地行為，嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名行違法之實(shí)。
【關(guān)鍵詞】集體土地；國家征收；土地流轉(zhuǎn)；開發(fā)模式
1 國家法律規(guī)定的一般模式――實(shí)行土地征收制度，國家壟斷土地一級(jí)市場
我國實(shí)行生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，而土地作為生產(chǎn)資料中的重要因素，具有社會(huì)主義的公有性。因此，在我國的土地管理體制中，無論是國有土地還是集體土地，為了維護(hù)土地公有的基本制度，保護(hù)耕地和其他農(nóng)業(yè)用地，保持國家對(duì)地產(chǎn)市場的調(diào)控能力，國家禁止所有權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。土地所有權(quán)的不可交易性，意味著國有土地的所有權(quán)是唯一的和不可出讓、不可改變的，國有土地所有權(quán)在任何情形下都不得轉(zhuǎn)為集體所有權(quán)；集體土地除了被依法征收而成為國有土地外，其所有權(quán)性質(zhì)也是不能改變的。
所有權(quán)是民事主體對(duì)物的全面的支配權(quán)，是物權(quán)體系的根基，也是物權(quán)法許多規(guī)則的基礎(chǔ)。但是，出于公共利益的需要，國家依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收是國家以行政權(quán)取得集體、單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，是物權(quán)變動(dòng)的一種極為特殊的情形，是所有權(quán)的一種被動(dòng)流轉(zhuǎn)方式。征收導(dǎo)致所有權(quán)的喪失，對(duì)所有權(quán)人造成損害的應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益（圖1圖2）[2]。
2 法律一般模式的局限性
2.1 不利于自下而上的城市化進(jìn)程
土地所有權(quán)流動(dòng)具有單向性，使得我國土地所有權(quán)正常轉(zhuǎn)化的唯一法律形式為國家征收。與此相適應(yīng)，法律規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地。國家壟斷了土地一級(jí)市場，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。
這樣的管理模式，對(duì)于我國自下而上的城市化進(jìn)程十分不利。其對(duì)于農(nóng)用地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)限制以及其流轉(zhuǎn)管理的單一方式，直接導(dǎo)致了村辦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展困境。另外，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接周邊城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成了障礙，不利于打破我國的“二元經(jīng)濟(jì)體制”。
2.2 限制了農(nóng)民對(duì)于集體土地的平等使用權(quán)力
雖然通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有諸多限制。如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；《土地管理法》規(guī)定集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)；《擔(dān)保法》規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，不利于土地資源的有效配置和市場化運(yùn)作。這就相當(dāng)于剝奪了農(nóng)民土地的所有權(quán)，阻礙了非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)存量盤活。政府作為農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一仲裁者，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的壟斷性權(quán)力。而農(nóng)民作為集體用地的實(shí)際使用者，其使用權(quán)力沒有得到公平的體現(xiàn)[2]。
3 集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)開發(fā)模式
3.1 政府主導(dǎo)型模式
3.1.1 編制建設(shè)規(guī)劃，確保集體土地的有計(jì)劃流轉(zhuǎn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制建設(shè)規(guī)劃。農(nóng)民集體建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。放開了對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)、私營或者聯(lián)戶辦企業(yè)以及村民自建住宅等對(duì)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制。集體建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一開發(fā)，采用招標(biāo)、拍賣等市場方式提供土地使用權(quán)。
3.1.2 建立《集體土地流轉(zhuǎn)許可證》審批管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場
通過《集體土地流轉(zhuǎn)許可證》管理制度的建立，規(guī)范農(nóng)村集體用地的流轉(zhuǎn)開發(fā)。土地所有者和流轉(zhuǎn)雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請(qǐng)并填寫《流轉(zhuǎn)申請(qǐng)表》，然后市、縣土地行政主管部門對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核，填寫《流轉(zhuǎn)呈批表》報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)，頒發(fā)《流轉(zhuǎn)許可證》，流轉(zhuǎn)雙方按合同約定支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用并辦理土地登記。
圖 3 土地流轉(zhuǎn)及土地增值收益分配
3.1.3 合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，保障各方利益
在土地收益的分配上，土地所有權(quán)人與市、縣、鎮(zhèn)人民政府等共同參與。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉(zhuǎn)收益。以蕪湖為例，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值的收益，按土地所有者、鎮(zhèn)、縣(區(qū))、市各2：5：2：1分配。這樣的分配方式，保障了各方的利益，在土地所有者與管理者之間形成共同利益關(guān)系，能有效的推進(jìn)集體土地的流轉(zhuǎn)開發(fā)[3]。
3.2 自下而上推動(dòng)型模式
與政府主導(dǎo)模式相對(duì)應(yīng)的，還有自下而上的，由企業(yè)來推動(dòng)集體土地流轉(zhuǎn)的開發(fā)模式。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，大城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到核心輻射力的影響，承接了部分產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，形成了“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)場不進(jìn)城”的城市化局面。這些地方的集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)生最早，具有典型的自下而上性。
3.2.1 以行政村和村民小組作為土地安排的主體
以行政村和村民小組為單位，建立集體經(jīng)濟(jì)組織，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的情況下，對(duì)集體土地進(jìn)行規(guī)劃，分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，由集體經(jīng)濟(jì)組織出面以土地招商引資。以廣東省南海縣為例，由村民小組將集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排，然后以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或物業(yè)出租的形式進(jìn)行開發(fā)，避免了國家征地壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的格局，為農(nóng)民利用自己的土地推進(jìn)工業(yè)化留下了較大的空間。
3.2.2 以政府的相關(guān)政策管理作為后續(xù)手段
在由村民組織進(jìn)行用地安排的同時(shí)，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場，還需要同時(shí)有政府的政策手段對(duì)其進(jìn)行約束，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，避免土地流轉(zhuǎn)的混亂，保障經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。以廣東省為例，對(duì)于自下而上的土地流轉(zhuǎn)過程，其于2005年6月出臺(tái)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》這一地方規(guī)章，同年10月1日起在全省范圍內(nèi)實(shí)施以對(duì)省內(nèi)大范圍的集體土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行規(guī)范。其中明確指出允許流轉(zhuǎn)的開發(fā)用途，如興辦各類工商企業(yè)，包括國有、集體、私營企業(yè)，個(gè)體工商戶，外資投資企業(yè)(包括合資、合作、外商獨(dú)資企業(yè)、“三來一補(bǔ)”企業(yè))，聯(lián)營企業(yè)等；興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；興建農(nóng)村村民住宅等。另外，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給予了明確界定，并且明確了其相應(yīng)的管理形式[4]。
3.2.3 以合理的利益分配作為最終保障
自下而上的推動(dòng)模式，村民小組作為推動(dòng)的主體，其土地出讓利益需要首先受到保護(hù)。而政府作為后續(xù)市場的管理者，需要處理好在同村民小組進(jìn)行利益分配時(shí)的協(xié)調(diào)，保障廣大農(nóng)民作為最終受益者的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。以廣東省為例，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定了集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得土地收益的管理和使用方式。要求將其納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中50%以上存入銀行專戶，專款用于農(nóng)民社會(huì)保障安排，不得挪作他用[5]。
4 結(jié)語
集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遇到的重要問題。對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)的絕對(duì)限制對(duì)于在市場經(jīng)濟(jì)下我國城鎮(zhèn)的建設(shè)十分不利。以自上而下、自下而上兩種方式作為突破口，適時(shí)將集體土地流轉(zhuǎn)納入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系，完善土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式，合理分配流轉(zhuǎn)收益，保障農(nóng)民利益，是當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)迫切需要解決的問題。
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Abstract: About the rural collective construction land directly enter the market transactions, There are ministry of Land and only trial conducted in some cities as pilots, and had no promotion. With the development and opening of Binhai New Area, it will have i new investment and development boom. The contradiction between the limited land resources and increasing demand for construction is becoming more and more evident. Binhai New Area, as the second comprehensive reform pilot area after Shanghai Pudong New Area, the first try to enjoys preferential policies to advance. This paper disscuss the practical significance and the objective background of practicing the circulation at Binhai New Area.
關(guān)鍵詞: 濱海新區(qū);集體建設(shè)用地;流轉(zhuǎn)
Key words: Binhai new area;collective construction land;circulation
中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-4311(2010)19-0237-02
0引言
黨的十六屆五中全會(huì)把“推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)等條件較好地區(qū)的開發(fā)開放,帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”寫入了“十一五”規(guī)劃綱要,將濱海新區(qū)的開發(fā)開放納入全國總體發(fā)展戰(zhàn)略布局。近日,國務(wù)院在批復(fù)天津市城市總體規(guī)劃中表示,將天津定位為環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心。這都使濱海新區(qū)迎來了重大的歷史性發(fā)展機(jī)遇,必將掀起新一輪的投資熱潮。目前,一大批國內(nèi)外知名企業(yè)以前所未有的關(guān)注和熱情前來濱海新區(qū)投資發(fā)展,招商引資陡然劇增,無疑對(duì)各類建設(shè)用地的需求會(huì)大量增加。但同時(shí),現(xiàn)有的可利用建設(shè)用地將成為制約濱海新區(qū)發(fā)展速度的因素之一。為此在《國務(wù)院推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》中,正式宣布天津?yàn)I海新區(qū)成為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū), 濱海新區(qū)可以在有利于土地節(jié)約利用和提高土地利用效率的前提下,創(chuàng)新土地管理方式,加大土地管理改革力度,開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面的改革試驗(yàn)。因此,加大城區(qū)內(nèi)部現(xiàn)有存量土地整理力度,充分利用城市邊緣農(nóng)村的建設(shè)用地,合理解決農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是目前亟待解決的問題。
1集體建設(shè)用地及其流轉(zhuǎn)的定義及相關(guān)法律規(guī)定
1.1 定義本文所稱集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)及其他設(shè)施使用并依法辦理了使用手續(xù)的土地。
本文所稱集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指在土地所有權(quán)不變的前提下,土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移、再轉(zhuǎn)移的行為,包括轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、抵押等。
1.2 相關(guān)法律規(guī)定《憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”;“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”;“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。
《民法通則》第七十四條規(guī)定“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。
《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”,“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”;第四十七條規(guī)定“征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”;六十三條規(guī)定“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是,符合土地利用總體規(guī)劃,并依法取得建設(shè)土地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后,該幅土地的使用權(quán)方可有償出讓”。
現(xiàn)行法律規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國有土地”,即集體土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設(shè)用地供地渠道的單一性,使得集體土地各種產(chǎn)權(quán)不僅先天發(fā)育不足,而且后天還受到種種歧視,集體建設(shè)用地一直游離于土地市場之外。即使進(jìn)入市場。也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉(zhuǎn),一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法,利少弊多,其最大的弊端就在于人為制造了國家所有制和農(nóng)民集體所有制在土地收益權(quán)上的不平等。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,如何確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)資源的合理利用,如何切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),維護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定,已成為從中央到地方各級(jí)政府普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在《憲法》承認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)并存的今天,國有土地、集體土地不同的“出身”不應(yīng)該影響各自主體產(chǎn)權(quán)的地位。如同國家對(duì)城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)擁有土地處置、收益等相應(yīng)權(quán)利一樣,農(nóng)村集體土地的處置、收益權(quán)也應(yīng)交還給集體土地所有者。兩種產(chǎn)權(quán),納入同一市場,可促使其互為補(bǔ)充,共同發(fā)展。
2實(shí)行非農(nóng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的客觀背景
2.1 自然條件因素濱海新區(qū)陸地面積為2270平方公里,其中農(nóng)用地727平方公里,建設(shè)用地1211平方公里,未利用地(灘涂、鹽堿地、荒地)331平方公里。但多數(shù)未利用地和一部分農(nóng)用地將作為生態(tài)區(qū)來建設(shè),無法轉(zhuǎn)移為建設(shè)用地。
2.2 適應(yīng)濱海新區(qū)發(fā)展的客觀要求近年來,濱海新區(qū)一直面臨著建設(shè)用地緊張的問題。2006年,天津市下達(dá)濱海新區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)是1239公頃,占全市的指標(biāo)總量34%,這已經(jīng)是2005年下達(dá)濱海新區(qū)土地利用計(jì)劃指標(biāo)的4.3倍,但仍是杯水車薪。新區(qū)內(nèi)項(xiàng)目開工和土地需求依然在持續(xù)升溫。以前我們的模式是先引進(jìn)項(xiàng)目再去征地,但征地報(bào)批周期長,整個(gè)從組織到報(bào)批完成征地的過程,大體需要近半年的時(shí)間。這往往導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺,要么項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行數(shù)年,批文仍未辦下來。現(xiàn)在新區(qū)工業(yè)引進(jìn)項(xiàng)目很快,但沒有足夠的存量土地來支撐。在目前的土地壓力下,盡快流轉(zhuǎn)1211平方公里建設(shè)用地中的非農(nóng)集體建設(shè)用地,增量供應(yīng)新區(qū)工業(yè)建設(shè)用地的需求已非常明顯。
2.3 與我國土地征用制度本身的缺陷有關(guān)在中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長、基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大的背景下,中國土地征用量逐年攀升,因城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè),每年征用土地將近20萬公頃,由此產(chǎn)生的農(nóng)民失地問題日益嚴(yán)重。被征地農(nóng)民的農(nóng)民身份沒有改變?yōu)榫用?得不到城市居民的同等待遇,享受不到城市化成果,一次性得到較低的補(bǔ)償費(fèi),也不足以解除失去土地后的農(nóng)民長期的后顧之憂。農(nóng)民因?yàn)榕c土地有著天然的感情,在沒有一系列相應(yīng)保障措施條件下是很舍不得其土地被國家征走的,因?yàn)橥恋厥撬麄冑囈陨娴淖罨緱l件。不少失地農(nóng)民在諸如就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障等方面不可能真正與城市居民享有同等權(quán)利,由此造成這一大批“非農(nóng)業(yè)人口”進(jìn)了城卻離不開村。為了維持基本的生活,且大量農(nóng)村待業(yè)人員的存在也成了潛在的社會(huì)不穩(wěn)定因素,反過來,又加劇了農(nóng)村人多地少的矛盾。因此,因征地引發(fā)的農(nóng)村已占全國農(nóng)村的65%以上,征用農(nóng)民土地引出的一些矛盾,是當(dāng)前某些地方不穩(wěn)定的主要因素之一。
3與傳統(tǒng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式的比較
現(xiàn)有法律是禁止集體所有的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的。集體所有的建設(shè)用地如要流轉(zhuǎn),必須先由國家征用成為國有土地之后,再出讓給使用權(quán)人。這種做法一是增加了土地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié);二是使得農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重?fù)p害;三是使農(nóng)村的工業(yè)化、城市化受阻。
4濱海新區(qū)推行非農(nóng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義
4.1 我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)十分明顯,長期以來都是犧牲農(nóng)業(yè)來促工業(yè)發(fā)展。到了現(xiàn)在,這種趨勢還十分普通。從全國各地發(fā)生的征地糾紛上訪案件有增無減的統(tǒng)計(jì)數(shù)字中也可看出,當(dāng)前為工商企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)征地搞建設(shè)的實(shí)在太多了,農(nóng)民只得到幾萬元每畝的征地補(bǔ)償費(fèi),而其所占用的工商企業(yè)卻擁有50年使用期,50年后,按現(xiàn)行政策其土地所有權(quán)就歸為國有,農(nóng)民得了幾萬元錢就永遠(yuǎn)失去了生存基礎(chǔ),按照當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)水平和生活條件,被征地農(nóng)民得到幾萬元每畝的征地補(bǔ)償費(fèi)后,其上半輩子的日子是可以過的,但下半輩子或者下一代就難以保證了。而推行非農(nóng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度,沒有改變農(nóng)民的土地集體所有權(quán)性質(zhì),所以土地還在農(nóng)民手中,被征地農(nóng)民吃了定心丸,也不會(huì)上訪鬧事。這樣既保護(hù)了被征地農(nóng)民的正當(dāng)利益及今后的生活保障,又減少了當(dāng)前出現(xiàn)的大量土地被簡單地以租代征現(xiàn)象,減少土地違法犯罪行為的發(fā)生。而且,從另一方面來講,農(nóng)民的集體土地所有制得到進(jìn)一步的明確,杜絕了失地農(nóng)民的產(chǎn)生。
4.2 非農(nóng)集體建設(shè)用地直接入市打破了“非經(jīng)政府征地,任何集體土地不得合法流轉(zhuǎn)”的傳統(tǒng),代之以一個(gè)征地制與集體土地直接入市制并存的新時(shí)期。在今后的建設(shè)用地市場上,國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià),土地市場的“城鄉(xiāng)分割”態(tài)勢將被打破。同時(shí),合法的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可拓展用地空間,為農(nóng)民致富提供啟動(dòng)資金,增進(jìn)農(nóng)民福祉。
5濱海新區(qū)推行非農(nóng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考
5.1 應(yīng)尋求、推動(dòng)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定,賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí),在強(qiáng)化規(guī)劃控制的前提下,允許并鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。政府有關(guān)部門應(yīng)積極研究并制定適合濱海新區(qū)實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法,以使相關(guān)法律具有可操作性。
5.2 要明確集體土地所有權(quán)的主體,從而增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力,從根本上促進(jìn)非農(nóng)集體建設(shè)用地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。
5.3 要強(qiáng)化非農(nóng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序,以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。
總之,集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理,既要體現(xiàn)有償、有限期、有流動(dòng)的“地改”總體要求,又要兼顧國家、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民三者的利益。通過法律規(guī)章的保駕護(hù)航,將其統(tǒng)一納入公平、公正、公開的土地市場,真正實(shí)現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)一體化管理的目標(biāo)。
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陜西省宅基地管理辦法最新版第一條為加強(qiáng)全省農(nóng)村宅基地的管理，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地秩序，保護(hù)農(nóng)村村民的合法權(quán)益，根據(jù)國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，特制定本實(shí)施辦法。
第二條本辦法適用于全省行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的利用和管理。
前款所稱農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民依法取得土地使用權(quán)建設(shè)住宅及其相關(guān)附屬物的農(nóng)民集體所有土地。
第三條縣級(jí)以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理工作。
第四條農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。
第五條農(nóng)村村民建設(shè)住宅必須堅(jiān)持符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的原則;堅(jiān)持節(jié)約和集約用地的原則;堅(jiān)持實(shí)施新村規(guī)劃和土地整理相結(jié)合的原則。
第六條城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村購置宅基地或以買房為名，變相購置宅基地。國土資源行政主管部門不得為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買的住宅發(fā)放集體土地建設(shè)用地使用證，國家另有規(guī)定的除外。
第七條各級(jí)國土資源行政主管部門在農(nóng)村宅基地管理監(jiān)督過程中，除了按照國家有關(guān)規(guī)定收取土地登記證書工本費(fèi)外，不得收取任何費(fèi)用，不得代收應(yīng)由其他部門收取的相關(guān)費(fèi)用，更不允許搭車收費(fèi)。
第八條嚴(yán)格實(shí)行農(nóng)村村民一戶一處宅基地的法律規(guī)定。農(nóng)村宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn):平原每戶不超過133平方為(二分)，川地、原地每戶不超過200平方為(三分);山地、丘陵地每戶不超過267平方米(四分)。
城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村民鼓勵(lì)集中建住宅樓。縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門可根據(jù)同級(jí)人民政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地的具體標(biāo)準(zhǔn)和住宅樓的面積審查用地。
第九條農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度用地計(jì)劃。占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)村通過建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤，縣(市、區(qū))國土資源管理行政主管部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。
第十條縣(市、區(qū))可根據(jù)省、設(shè)區(qū)市下達(dá)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，于每年6月30日以前，一次性向省、設(shè)區(qū)市人民政府申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后由縣(市、區(qū))依法按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地。
第十一條農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐級(jí)審核，批量報(bào)縣(市、區(qū))批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐宗落實(shí)到戶。
第十二條農(nóng)村本集體經(jīng)濟(jì)組織成員符合下列條件之一的，可以申請(qǐng)使用宅基地:
(一)申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的戶主是達(dá)到法定結(jié)婚年齡的完全民事行為能力人;
(二)按《婚姻法》有關(guān)規(guī)定確需分戶建房，原宅基地面積低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的;
(三)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)回原籍落戶的;
(四)因發(fā)生或?yàn)榉烙匀粸?zāi)害需要搬遷的、或?yàn)閷?shí)施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整宅基地的;
(五)符合縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他條件的。
第十三條村民有下列情況之一的，不得安排宅基地:
(一)一戶已有一處符合規(guī)定面積宅基地的;
(二)出賣、出租房屋后重新申請(qǐng)宅基地的;
(三)不屬于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的(包括戶口已遷出的);
(四)縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他條件不應(yīng)當(dāng)使用宅基地的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證至少有一個(gè)子女與其父母共同占用同一處宅基地。
第十四條農(nóng)村村民申報(bào)和取得宅基地使用權(quán)應(yīng)該按下列程序辦理:
(一)符合申報(bào)條件的農(nóng)村村民建房時(shí)應(yīng)向所在村民小組或村委會(huì)提交書面申請(qǐng)。涉及建新繳舊的，村委會(huì)應(yīng)與申請(qǐng)戶簽訂交還舊宅基地的合同;
(二)村(組)在接到申請(qǐng)后五日內(nèi)對(duì)申請(qǐng)資料進(jìn)行核實(shí)，并將申請(qǐng)人的情況在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行公告，公告日期不應(yīng)少于七日;
(三)經(jīng)核實(shí)符合申請(qǐng)宅基地條件的用戶，應(yīng)如實(shí)填寫由縣(市、區(qū))統(tǒng)一規(guī)定的《農(nóng)村宅基地申請(qǐng)表》，由村委會(huì)簽署意見連同公告結(jié)果一并報(bào)轄區(qū)國土資源所;
(四)轄區(qū)國土資源所受理宅基地申請(qǐng)后，應(yīng)在十五個(gè)工作日之內(nèi)實(shí)地審查申請(qǐng)是否符合條件，擬用地是否符合規(guī)劃，寫出現(xiàn)場勘查意見，并按照當(dāng)年度分配下達(dá)的宅基地用地指標(biāo)，依據(jù)先急后緩的原則，初步確定建房對(duì)象，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府簽署意見后，由轄區(qū)國土資源所上報(bào)縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門審核;
(五)縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門接受申請(qǐng)后應(yīng)在二十個(gè)工作日內(nèi)完成審核，
并上報(bào)縣(市、區(qū))人民政府批準(zhǔn);
(六)批復(fù)下發(fā)后，應(yīng)將縣(市、區(qū))人民政府審批結(jié)果在申請(qǐng)人所在村組進(jìn)行公告，公告期應(yīng)不少于五天;
(七)公告期結(jié)束之日起十五日內(nèi)無異議的，轄區(qū)國土資源所應(yīng)會(huì)同村組管理人員按照批準(zhǔn)的面積、規(guī)劃位置和原現(xiàn)場勘查情況，劃定用地方位四至，并做好現(xiàn)場工作記錄;
(八)村民住宅建成后，轄區(qū)國土資源所應(yīng)會(huì)同村組管理人員，實(shí)地對(duì)照檢查。是否按照原批準(zhǔn)面積和要求使用土地。
第十五條經(jīng)縣(市、區(qū))人民政府批準(zhǔn)后的村民宅基地，一年內(nèi)必須進(jìn)行建設(shè)，基建完工后60日向縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門申請(qǐng)辦理集體土地使用權(quán)登記，頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》。
第十六條經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，由于住宅轉(zhuǎn)讓、繼承等原因造成集體土地使用權(quán)變更的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自變更之日起三十日內(nèi)，向縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門申請(qǐng)辦理集體土地使用權(quán)變更登記，換發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》。
第十七條集體土地使用權(quán)被依法收回的，當(dāng)事人或本集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)自接到通知之日起三十日內(nèi)，向縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門申請(qǐng)辦理集體土地使用權(quán)注銷登記，繳回原宅基地使用權(quán)人的《集體土地建設(shè)用地使用證》。
第十八條有下列情況之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組可以申請(qǐng)收回土地使用權(quán):
(一)為實(shí)施村莊和集體建設(shè)規(guī)劃，需要調(diào)整宅基地的;
(二)為村鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要調(diào)整宅基地的;
(三)不按照批準(zhǔn)用途建設(shè)使用連續(xù)達(dá)兩年以上的;
(四)宅基地依法批準(zhǔn)并劃定后，超過一年未建房的;
(五)因撤銷、遷移等原因不再使用和已失去居住使用價(jià)值的房屋占用宅基地的。
依照前款第(一)、(二)項(xiàng)規(guī)定收回宅基地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人在宅基地上的合法房屋及附屬物應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。
第十九條農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)應(yīng)召開村民大會(huì)或村民代表會(huì)議，并按下列程序辦理:
(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)寫出擬收回宅基地使用權(quán)報(bào)告，附具相關(guān)證據(jù)材料、
合法的房屋證明和地上附屬物補(bǔ)償協(xié)議;需要安置的，還應(yīng)當(dāng)有安置協(xié)議，以及行政處理的相關(guān)文書等，報(bào)送轄區(qū)國土資源所;
(二)轄區(qū)國土資源所在縣(市、區(qū))人民政府規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)報(bào)送的材料進(jìn)行審核，報(bào)縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門;
(三)縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門在本級(jí)人民政府規(guī)定的期限內(nèi)，對(duì)報(bào)送的材料進(jìn)行審查，按照《行政許可法》的規(guī)定或按利害關(guān)系人的要求組織聽證，聽取利害關(guān)系人的陳述、申辯后，提出審查意見，上報(bào)縣(市、區(qū))人民政府審批;
(四)宅基地使用權(quán)收回決定批復(fù)，由轄區(qū)國土資源所在決定收回宅基地所在地予以公告。對(duì)宅基地使用權(quán)收回決定不服的，當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟;
(五)宅基地使用人應(yīng)當(dāng)在宅基地使用權(quán)收回決定批復(fù)下達(dá)之日起三十日之內(nèi)，主動(dòng)到縣(市、區(qū))人民政府國土資源部門辦理注銷土地登記。
第二十條違反本辦法第十條、第十一條和第十五條規(guī)定審批宅基地或者發(fā)放集體土地使用證的主管人員或直接責(zé)任人員，由其所在單位或上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)，根據(jù)《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》進(jìn)行處理。
第二十一條本辦法自20xx年10月1日起施行。
宅基地如何轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，有下列轉(zhuǎn)讓情況，應(yīng)認(rèn)定無效：
(1)城鎮(zhèn)居民購買;
(2)法人或其他組織購買;
(3)轉(zhuǎn)讓人未經(jīng)集體組織批準(zhǔn);
(4)向集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓;
(5)受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。
2、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須同時(shí)具備以下條件：
(1)轉(zhuǎn)讓人擁有二處以上的農(nóng)村住房(含宅基地);
(2)同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員轉(zhuǎn)讓;
(3)受讓人沒有住房和宅基地，符合宅基地使用權(quán)分配條件;
一、現(xiàn)狀與問題
經(jīng)過二十余年土地管理法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，農(nóng)村宅基地管理基本走上了法制化、規(guī)范化的軌道，對(duì)于保障農(nóng)民居住權(quán)利、加強(qiáng)耕地保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展，農(nóng)村宅基地本身性質(zhì)以及面臨的環(huán)境發(fā)生了很大變化，農(nóng)村宅基地管理也不斷顯現(xiàn)一些問題，有的問題還表現(xiàn)得比較突出。加快對(duì)宅基地管理的改革創(chuàng)新成為當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注與熱議的重點(diǎn)，當(dāng)前有些地區(qū)探索實(shí)施的一些改革模式也招致評(píng)論與爭議。歸納起來，當(dāng)前宅基地管理存在的問題主要有：
1.建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農(nóng)村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，盡管在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中有些地方制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃，但規(guī)劃的控管作用并不明顯，加上農(nóng)村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農(nóng)民建房選址比較困難，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中往往出現(xiàn)公路修到哪、自己的責(zé)任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現(xiàn)象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。
2.違法占地現(xiàn)象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現(xiàn)實(shí)需求與土地法規(guī)政策約束之間的矛盾，農(nóng)民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險(xiǎn)；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉(zhuǎn)讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農(nóng)民不等批準(zhǔn)“先斬后奏”。這些都導(dǎo)致農(nóng)村違法建房案件易發(fā)多發(fā)。
3.流轉(zhuǎn)遭遇瓶頸，改革勢在必行。隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中，一些在農(nóng)村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現(xiàn)處置。另外在某些情況下，如城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，城鎮(zhèn)人口和貧困地區(qū)的農(nóng)民希望跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)購買宅基地，這些年出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)”房就是鮮例。按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅(qū)使，這些年農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓和房屋買賣時(shí)有發(fā)生，自發(fā)形成農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)的隱形市場。加快集體土地管理改革創(chuàng)新，促進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)已迫在眉睫。
二、原因剖析
困擾當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機(jī)制體制方面的原因。
1.現(xiàn)行法規(guī)政策欠完善，操作性不強(qiáng)。至今，我國還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，數(shù)量少，效力層次低。如對(duì)農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來看，在以人為本的執(zhí)法環(huán)境中，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，可操作性不強(qiáng)且難以執(zhí)行到位，導(dǎo)致村民違法占地建房得不到有效制止。
2.規(guī)劃管理滯后，農(nóng)村陋習(xí)影響深遠(yuǎn)。長期以來，在規(guī)劃管理上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入很少，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊沒有規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無章可循，雜亂無序。總體上來看，農(nóng)村宅基地只在土地利用總體規(guī)劃上確定一個(gè)數(shù)字規(guī)劃，與實(shí)際差距較大，沒有落實(shí)到具體村莊和地塊的點(diǎn)面上，村莊規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃普遍缺乏。
3.執(zhí)法過于疲軟，監(jiān)管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對(duì)土地管理的重視程度一度上升，監(jiān)管政策也相繼出臺(tái)雪但在土地執(zhí)法上，還一直處于“軟肋”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在土地強(qiáng)制執(zhí)行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規(guī)未賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員一些必要的強(qiáng)制執(zhí)行方面的權(quán)力。土地問責(zé)過松過軟。
三、工作建議
加強(qiáng)新形勢下的農(nóng)村宅基地管理，必須對(duì)當(dāng)前宅基地本身的性質(zhì)、功能以及環(huán)境有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規(guī)、機(jī)制體制人手，勇于創(chuàng)新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。
1.健全宅基地管理法律法規(guī)。要借《土地管理法》修改之機(jī)，加快農(nóng)村宅基地立法工作，國家可出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，同時(shí)要配套建立完善的違法處理、管理收費(fèi)、失職問責(zé)等方面的政策文件，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政的措施，使農(nóng)村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進(jìn)行修改完善，特別要注重其可操作性，增強(qiáng)法規(guī)政策的執(zhí)行力。
一、城中村土地存在的方式
城中村是城市發(fā)展到一定階段的特定現(xiàn)象的產(chǎn)物，是城市在發(fā)展中不可避免的課題。所謂城中村是城市在發(fā)展的總體規(guī)劃中不得不保留的仍在實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)。結(jié)合本市的實(shí)際，我們可以初步把城中村化為三種形態(tài)，每種形態(tài)的土地存在方式也各不相同。
1、已被改造的農(nóng)村（城市化的農(nóng)村）。這種城中村的農(nóng)用地已經(jīng)基本上被征用完。剩余的只有村民的宅基地和村辦集體企業(yè)用地。如原細(xì)河區(qū)所屬的沙海村，就屬于這種情況，沙海村現(xiàn)已更名為沙海管委會(huì)。正在建設(shè)中的阜新市的玉龍新城就是在細(xì)河區(qū)六家子村所轄的土地的原址上開工建設(shè)項(xiàng)目起來的。“玉龍新城”的規(guī)劃建設(shè)對(duì)于擴(kuò)展我市的城市骨架、完善城市功能、提升城市文化環(huán)境品位、擴(kuò)大城市人口規(guī)模，加快我市城市化的進(jìn)程將會(huì)起到積極的推動(dòng)作用。
2、已被城市包圍的農(nóng)村（典型意義上的城中村）。這種城中村除有村民的宅基地和村辦集體企業(yè)用地外，還有部分農(nóng)用地還未被征用。但隨著城市化的改造進(jìn)程，這種村莊已完全被城市所包圍。如阜新蒙古族自治縣城區(qū)內(nèi)的東關(guān)村與西關(guān)村現(xiàn)在是街道與村委會(huì)并存。
3、已列入城市規(guī)劃進(jìn)行初步的城市化改造以及尚未進(jìn)行城市化改造的農(nóng)村。這種農(nóng)村處于城市的邊緣地帶，其土地存在的現(xiàn)狀與真正意義上的農(nóng)村并無區(qū)別，農(nóng)用地、村民的宅基地和村辦集體企業(yè)用地都還存在。阜新市城區(qū)周邊的細(xì)河區(qū)所轄的四合鎮(zhèn)、海州區(qū)所轄的韓家店鎮(zhèn)、太平區(qū)所轄的水泉鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)都是典型的例子。
二、城中村土地現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因。
城中村土地現(xiàn)狀是伴隨著城市化的進(jìn)程而逐步形成的。1978年我國農(nóng)村開始實(shí)行長期土地承包制度后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市絕對(duì)支配農(nóng)村的體制被打破，市場經(jīng)濟(jì)使城市對(duì)郊區(qū)農(nóng)村的“指令”或“指導(dǎo)”影響越來越弱，城市已不可能借助行政手段無償或低償獲得近郊農(nóng)村土地，而只能通過經(jīng)濟(jì)方式與村鎮(zhèn)協(xié)商。對(duì)于土地出讓中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額的多少，“城、鄉(xiāng)”雙方并非總能順利達(dá)成一致。為降低補(bǔ)償成本，也為了避免處理與城中村相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會(huì)管理問題，城市在征地中有意避開城中村，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系，這是城中村產(chǎn)生的直接原因。城中村土地征用補(bǔ)償金偏低是普遍存在的現(xiàn)象。
三、城中村土地改造的目標(biāo)。
前面已經(jīng)談到，根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。這意味著對(duì)于目前現(xiàn)存的城中村，其土地性質(zhì)均要由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)化為國家所有。但問題在于，這個(gè)轉(zhuǎn)化過程如何實(shí)現(xiàn)？從某種意義上說，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化問題是“城中村”改制的難點(diǎn)之一。之所以難，一是因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的生存之本，在轉(zhuǎn)制過程中必須充分考慮如何切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，同時(shí)還要考慮到政府利益、社會(huì)利益；二是由于“城中村”土地改制必須滿足一定的前提條件，是以前期的改制工作為基礎(chǔ)的，必須在農(nóng)轉(zhuǎn)非和撤村轉(zhuǎn)居之后才能進(jìn)行；三是土地改制涉及行政村多，面積較大，歷史遺留問題多，如一戶多宅、一宅超面積、集資房等情況比較多，處理難度大。農(nóng)民也怕變成城市戶口后無業(yè)可就，無田可耕。怕失去已有的既得利益。怕政府承諾不兌現(xiàn)，在改造中的經(jīng)濟(jì)損失得不到合理的補(bǔ)償。
另一方面，正如我們前面所分析的，本市城中村土地存在的現(xiàn)狀是三種形態(tài)并存，而每種形態(tài)中的土地存在形式又各不相同。那么，在進(jìn)行城中村改造時(shí)，就又存在如何平衡的問題。
四、城中村改造過程中土地轉(zhuǎn)化的法律途徑。
1、對(duì)城中村土地轉(zhuǎn)化方式的分析：
（1）集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有農(nóng)用地，土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生變化，但使用權(quán)權(quán)屬不變。如果城市建設(shè)使用時(shí)，則需按照出讓或劃撥的方式辦理用地手續(xù)；反之，轉(zhuǎn)制后的集體經(jīng)濟(jì)組織如按原用途繼續(xù)使用時(shí)，則是無償?shù)模喈?dāng)于劃撥使用。
（2）集體農(nóng)用地（村集體留用土地）和村民宅基地，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，集體和村民享有土地使用權(quán)。其使用也是無償?shù)模喈?dāng)于劃撥使用。同時(shí)享有的優(yōu)惠政策是，轉(zhuǎn)讓時(shí)免交土地出讓金，這意味著轉(zhuǎn)讓金將歸現(xiàn)在的村集體和村民所有。
以上轉(zhuǎn)化方式，其有利的一面是：在城中村土地改造（轉(zhuǎn)化）過程中，政府無須提供大量的資金給原土地所有者或使用者進(jìn)行補(bǔ)償，就可實(shí)現(xiàn)土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，這樣可以減輕政府的財(cái)政壓力；村集體和村民的收益主要體現(xiàn)在以后土地開發(fā)的轉(zhuǎn)讓過程中，即土地二級(jí)市場。
其不利的一面是：集體農(nóng)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)閲修r(nóng)用地時(shí)，原土地的所有者（村集體）和使用者（承包戶）將得不到任何補(bǔ)償；建設(shè)單位進(jìn)行城市建設(shè)使用時(shí)，則需按照出讓或劃撥的方式辦理用地手續(xù)，所付的出讓金也是上繳國家的。
2、我們建議的方式極其法律依據(jù)。
從全國看，大量正在進(jìn)行或準(zhǔn)備進(jìn)行改造的“城中村”并無可供量化的村級(jí)集體資產(chǎn)，更無傳統(tǒng)意義中的村級(jí)集體企業(yè)可以提供足夠的就業(yè)崗位。此時(shí)，村民變市民，無非是以失去承包農(nóng)地為代價(jià)，換取一份并無多少實(shí)際意義的城市戶口本罷了
農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，所得到的補(bǔ)償金不能完全彌補(bǔ)實(shí)際損失。又由于農(nóng)民文化技術(shù)偏低，造成了部分農(nóng)民生活水平略有下降，由此引發(fā)的社會(huì)問題，也成為影響城市健康發(fā)展的障礙因素。 征用農(nóng)村集體土地，是涉及被征農(nóng)民工切身利益的大事，當(dāng)前征地補(bǔ)償安置工作中出現(xiàn)了不少問題。
城中村土地改造的核心問題。城中村土地改造核心問題是農(nóng)民失去土地以后無以為業(yè)，如何使農(nóng)民失地不失保，失地不失業(yè)，讓失地農(nóng)民安居樂業(yè)，就成為城中村土地改造關(guān)鍵問題。對(duì)此，政府可組建專門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司，撤村改制，將城中村所屬企業(yè)及土地、村屋等不動(dòng)產(chǎn)折合成股份，使城中村農(nóng)民徹底脫離土地，成為集團(tuán)公司股東。具體辦法可參照廣州市的關(guān)于農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法
改造后的土地利用方式 。依法建立有利于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地使用制度。在穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有制、家庭承包經(jīng)營政策的基礎(chǔ)上，在不改變土地用途的前提下，允許土地使用權(quán)進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)，并依法辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。小城鎮(zhèn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)行公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以使用集體土地。小城鎮(zhèn)內(nèi)的單位和個(gè)人也可以以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)。
加強(qiáng)農(nóng)民集體所有土地管理。農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地要根據(jù)國家土地管理法和省的實(shí)施辦法，依法取得建設(shè)用地指標(biāo)。未經(jīng)依法批準(zhǔn)的農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
參考文獻(xiàn)：
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1、反饋意見：縣城區(qū)部分村民在未辦理任何相關(guān)合法手續(xù)，就在集體土地上建私房。
整改措施：加強(qiáng)日常巡查與督查，加大對(duì)違法違規(guī)用地、違法建筑的監(jiān)管力度，努力做到違法行為的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理、及時(shí)報(bào)告，確保違法違規(guī)用地、違法建筑現(xiàn)象得到有效控制。
2、反饋意見：土地私下非法交易現(xiàn)象較為嚴(yán)重。有的鄉(xiāng)、村農(nóng)戶將集體土地或宅基地通過私下交易轉(zhuǎn)賣給了他人建私房，甚至有的還將拆遷安置土地非法轉(zhuǎn)讓給他人建私房，從中非法獲利。
整改措施：進(jìn)一步強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察，設(shè)立舉報(bào)電話，鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾當(dāng)好信息員，嚴(yán)厲打擊土地私下非法交易等行為。
3、反饋意見：一些項(xiàng)目法人獲得土地使用權(quán)后“圈”而不用，造成土地長期閑置。
整改措施：研究制訂閑置土地管理辦法，通過采取征收閑置費(fèi)等方式來制約一些企業(yè)“圈”而不用的行為。
4、反饋意見：為獲取拆遷補(bǔ)償款而違法建房的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等一批重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)速度加快，由于受以往一些重點(diǎn)工程拆遷較高補(bǔ)償?shù)挠绊懀恍┤藶榱双@取政府或開發(fā)商拆遷補(bǔ)償費(fèi)，在即將開發(fā)或可能開發(fā)利用的地段突擊建房。這些房屋質(zhì)量低劣，根本無法居住，目的只有一個(gè)，等待拆遷，獲取較高補(bǔ)償。
整改措施：逐步完善拆遷補(bǔ)償辦法，不斷規(guī)范房屋拆遷行為，嚴(yán)格區(qū)分合法建筑與非法建筑，對(duì)合法建筑按標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，對(duì)非法建筑一律不予補(bǔ)償。
5、反饋意見：“城中村”亂搭亂建現(xiàn)象比較普遍。隨著市中心城區(qū)和縣城規(guī)劃區(qū)面積的不斷擴(kuò)大，“城中村”農(nóng)民要求建房的問題越來越突出，一些人利用房前屋后空地、曬場、行人通道“見縫插針”亂搭亂建，甚至利用耕地非法建房，房屋加層現(xiàn)象也較多。這些房屋布局零亂，建筑密集，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境較差。
整改措施：加快《縣城市總體規(guī)劃》和《縣土地利用總體規(guī)劃》編制、修編及實(shí)施工作，進(jìn)一步規(guī)范縣城和鄉(xiāng)村建設(shè)。在強(qiáng)力整治違法違規(guī)用地和違法建筑的同時(shí)，積極引導(dǎo)農(nóng)民集中建房，依法按程序報(bào)批，規(guī)范操作。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地使用權(quán) 農(nóng)村房屋所有權(quán) 農(nóng)民利益保護(hù)
〔中圖分類號(hào)〕DF521；C912.82 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕 1000-7326（2008）06-0058-04
一、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村房屋所有權(quán)
衣食住行是人的最基本要求。在農(nóng)村基本解決溫飽問題之后，農(nóng)民住房這一基本權(quán)利就突出地?cái)[在我們面前。但是，我國法律對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)的取得、行使和保護(hù)沒有明確的規(guī)定，只對(duì)農(nóng)村村民宅基地的取得、行使相關(guān)權(quán)利有相應(yīng)的限制性規(guī)定。例如，《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。《物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。該法第153條同時(shí)規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。法律的嚴(yán)重缺位造成八億農(nóng)民住房這一基本權(quán)利得不到充分的保障，也更突出了我國長期以來存在的二元經(jīng)濟(jì)，乃至二元社會(huì)的深層次問題。
在我國城市化進(jìn)程中，長期靠過度剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來發(fā)展工業(yè)和城市。城市和農(nóng)村兩大經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)被人為地割裂開，這就是所謂的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其發(fā)展的嚴(yán)重后果是導(dǎo)致我國的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，即在一國之內(nèi)人為地劃分為城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民兩個(gè)社會(huì)和階層。其主要表現(xiàn)為：
1. 工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”。從統(tǒng)購統(tǒng)銷到實(shí)行合同訂購，國家通過“剪刀差”從農(nóng)民那里拿走6000－8000億元。據(jù)專家測算，通過“剪刀差”、征地、農(nóng)民工務(wù)工等方式，全國農(nóng)民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻(xiàn)。
2. 城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距，并且這種收入差距不斷加大，導(dǎo)致社會(huì)貧富分化加劇。1978年前我國城鄉(xiāng)收入比是2.6?1，而到2003年，收入比卻升至3.2?1。
3. 1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉(xiāng)分治”的戶籍管理制度，中國公民由此被分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴(yán)的兩個(gè)世界。農(nóng)村的孩子只有考上大學(xué)或參干才能合法地從一個(gè)世界（農(nóng)業(yè)）轉(zhuǎn)換到另一個(gè)世界（非農(nóng)業(yè)），這造成了城市居民和農(nóng)村居民在競爭起點(diǎn)上的不平等。
4. 城市居民和農(nóng)村居民在基本權(quán)利和社會(huì)福利方面的實(shí)際不平等。這些具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村居民在求學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和自由遷徙等基本權(quán)利方面和城市居民不平等；（2）農(nóng)民在享受政府公共產(chǎn)品供給方面與城市居民有天壤之別；（3）農(nóng)民和城市居民的社會(huì)負(fù)擔(dān)不一樣，城市居民對(duì)國家的責(zé)任主要是納稅，并且個(gè)人所得稅有起征點(diǎn)，而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻多種多樣，既有人力也有金錢負(fù)擔(dān)，并且金錢方面的負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)為“費(fèi)”，這種亂攤派、亂收費(fèi)是沒有起征點(diǎn)的。（4） 農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)等問題上與城市居民享有的權(quán)利不平等。
在這種“以鄉(xiāng)養(yǎng)城、城鄉(xiāng)隔離”的體制下，涉及城市居民房屋所有權(quán)的法律、法規(guī)有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》（2007年10月28日修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權(quán)，還可以享有城市房屋所有權(quán)。而在農(nóng)村，涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《土地管理法》，農(nóng)民在自己賴以生存的土地上，僅能享有一處宅基地的使用權(quán)，不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(quán)（即不能領(lǐng)有國家房屋登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一頒發(fā)、全國通用的《房屋所有權(quán)證》）。
物權(quán)是個(gè)人獨(dú)立自主的前提，任何法律人格都建立在完全的物權(quán)之上，沒有獨(dú)立自主的物權(quán)也就沒有獨(dú)立的法律人格。物權(quán)法的基本功能就在于保護(hù)個(gè)人對(duì)社會(huì)財(cái)富的擁有，其結(jié)果是激發(fā)個(gè)人對(duì)財(cái)富的不斷追求，而個(gè)人對(duì)財(cái)富的增長又能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)財(cái)富的增長。個(gè)人財(cái)富的增長，也是一個(gè)人全面發(fā)展和個(gè)性解放的前提，在這個(gè)意義上，擁有財(cái)富的個(gè)人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，才能享受幸福的生活。應(yīng)該說，在個(gè)人的財(cái)富當(dāng)中，占有較大比例的部分是以房屋不動(dòng)產(chǎn)的形式表現(xiàn)出來的，在農(nóng)村尤為如此，我國農(nóng)民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護(hù)少數(shù)人的物權(quán)，多數(shù)法律還在繼續(xù)維護(hù)、確認(rèn)城市和農(nóng)村、非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口這種不平等的現(xiàn)狀，這是現(xiàn)行法律的最大缺陷。
二、農(nóng)村房屋所有權(quán)方面的法律規(guī)定及其缺陷
雖然我國《憲法》第13條規(guī)定公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。但憲法本身并未對(duì)“合法”進(jìn)行明確規(guī)定，而交由其他法律來界定。
《民法通則》第3條規(guī)定當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等。第5條明確規(guī)定，公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。該法第75條同時(shí)規(guī)定，公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲(chǔ)蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。對(duì)于以上條文所提到的“合法”，《民法通則》本身依然沒有做出具體的規(guī)定或解釋，而又交由其他法律、法規(guī)來進(jìn)一步落實(shí)。
《物權(quán)法》第2條規(guī)定，因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，適用本法。本法所稱物，包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。《物權(quán)法》中涉及房屋所有權(quán)制度的主要條款包括該法第9條（不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外）和第30條（因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力）。因此，根據(jù)《物權(quán)法》的以上規(guī)定，可以大膽推斷：農(nóng)村的房屋可能因?yàn)椴粚儆凇昂戏ńㄔ臁被颉拔唇?jīng)登記”而不發(fā)生物權(quán)的效力。
從《憲法》到《民法通則》，再到最近才制定、實(shí)施的《物權(quán)法》，雖然法律一再強(qiáng)調(diào)公民在法律面前一律平等、公民的權(quán)利受法律的平等保護(hù)，但筆者認(rèn)為至少在房屋所有權(quán)方面，城市居民和農(nóng)村居民是顯然不平等的。
從城市的房屋所有權(quán)制度的演變來看，在進(jìn)行住房制度改革以前，我國在城鎮(zhèn)實(shí)行國家統(tǒng)一分配的福利性分房制度（公有住房租用制度，即公有房居住者僅有使用權(quán)而沒有其他的權(quán)利）。上世紀(jì)80年代末“房改”以后，由原來的公房制度逐漸過渡為現(xiàn)在的商品房制度，即房屋統(tǒng)一由開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)，購房者（主要是城市居民）在自由競爭的房地產(chǎn)市場上購買房屋，取得房屋的所有權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》、《建筑法》等法律、規(guī)章的規(guī)定，開發(fā)商在城市進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)必須取得《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房銷售(預(yù)售或現(xiàn)售)許可證》（簡稱“五證”）等合法手續(xù)才能將房屋向社會(huì)銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關(guān)稅費(fèi)之后，憑購房合同及完稅證明等手續(xù)便可向國家相關(guān)部門申領(lǐng)房屋產(chǎn)權(quán)證。所以，在城市購買商品房，只要符合法律規(guī)定的條件，是完全可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記并取得不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬證書。從法律意義上看，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)（對(duì)于房屋而言是房屋所有權(quán)人依法對(duì)其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利）的證明。實(shí)行商品房制度以后，在城市逐漸形成房地產(chǎn)市場。
對(duì)于農(nóng)村居民而言，在現(xiàn)行的法律框架下，法律只是籠統(tǒng)地說“合法的財(cái)產(chǎn)受保護(hù)”，但怎樣才讓農(nóng)民的房屋變成“合法”卻沒有法律規(guī)定。首先，《房地產(chǎn)管理法》和《房屋權(quán)屬登記管理辦法》都是“城市”的（《建筑法》雖未冠以“城市”，但該法第83條規(guī)定，搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時(shí)性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第2款規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。這對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)問題又留下令人費(fèi)解的尾巴），沒有一部全國統(tǒng)一適用的建設(shè)法、住宅法，農(nóng)村的房屋當(dāng)然會(huì)被不動(dòng)產(chǎn)登記“拒之門外”。既然農(nóng)村的房屋未經(jīng)國家統(tǒng)一規(guī)劃并進(jìn)行權(quán)屬登記，根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)的房地產(chǎn)規(guī)定，是否農(nóng)民的房屋都是“非法建筑”？八億農(nóng)民的房屋所有權(quán)被法律有意無意地遺忘！其次，房地產(chǎn)的原則是“地隨房走”，在農(nóng)村卻變成“房隨地走”，即農(nóng)村只有宅基地方面的規(guī)定，卻沒有房屋方面的法律規(guī)定。并且現(xiàn)行的法律限制一戶農(nóng)民只能申請(qǐng)一塊宅基地（與一個(gè)城市居民可以同時(shí)合法擁有多處房產(chǎn)形成鮮明對(duì)比），并且該宅基地只能在本村，這無疑將農(nóng)民緊緊地捆綁在自己的土地上，失去了遷徙自由。再次，農(nóng)民只能將其房屋轉(zhuǎn)讓給本經(jīng)濟(jì)組織的成員，并且一旦轉(zhuǎn)讓就不能再申請(qǐng)宅基地。而城市居民可以將其房屋轉(zhuǎn)讓、出租給任意人，并且轉(zhuǎn)讓后還可以再購買房屋。因此，從這點(diǎn)來看，農(nóng)民的民事權(quán)利能力是受到限制的，我國的房地產(chǎn)市場只存在于城市，農(nóng)村是沒有房地產(chǎn)市場的。那么，農(nóng)村是否需要房地產(chǎn)市場？農(nóng)民能否屬于住房消費(fèi)者？限制農(nóng)民的民事權(quán)利能力是否合理？其答案是不言自明的，住宅權(quán)是最基本的人權(quán)，農(nóng)民和城市居民作為同一個(gè)國家的公民理應(yīng)在法律面前人人平等。
三、對(duì)完善農(nóng)民房屋所有權(quán)法律和保護(hù)農(nóng)民利益的展望
我國《土地管理法》之所以規(guī)定農(nóng)民只能以“戶”為單位申請(qǐng)一處宅基地，并且農(nóng)民的房屋只能在本村內(nèi)轉(zhuǎn)讓，除了受到二元經(jīng)濟(jì)思想的影響之外，據(jù)說還是出于對(duì)耕地、農(nóng)用地的保護(hù)――從而保證我國的糧食生產(chǎn)及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)？雖然我國已實(shí)行堪稱世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)法律，但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝，到2003年減少至18.51億畝，至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓房屋、宅基地并不能達(dá)到保護(hù)耕地的預(yù)期目的。
另外，近一段時(shí)間來我國某些大城市房價(jià)居高不下，毗鄰這些城市的農(nóng)村和開發(fā)商聯(lián)合進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，由于土地的性質(zhì)是集體的，因此無法辦理正規(guī)的產(chǎn)權(quán)證（購房者只能領(lǐng)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府頒發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證”或“榮譽(yù)村民證”）。但其房屋價(jià)格比市場價(jià)低一半，有的甚至只有市價(jià)的三分之一，所以這類建在集體土地上的房產(chǎn)還出現(xiàn)銷售火爆的現(xiàn)象，這就是引人注目的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。就此問題，建設(shè)部還曾在2007年6月18日通過新聞發(fā)言人的形式向社會(huì)“購買新建商品房風(fēng)險(xiǎn)的提示”，其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。目前，有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但在安置過程中，擅自擴(kuò)大銷售對(duì)象，以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)。有些項(xiàng)目允諾辦理的‘鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)’、‘小產(chǎn)權(quán)’，均不符合法律規(guī)定，不受法律保護(hù)”等內(nèi)容。所以，“小產(chǎn)權(quán)房”問題成為政府、農(nóng)村集體組織、本地農(nóng)民、開發(fā)商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實(shí)，“小產(chǎn)權(quán)房”問題也是市場和行政管制、農(nóng)村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現(xiàn)，也是農(nóng)民爭取合法房屋所有權(quán)、渴望開放農(nóng)村房地產(chǎn)市場的一種正當(dāng)回應(yīng)。
《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地和宅基地歸村集體所有，他們當(dāng)然有權(quán)決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來，政府壟斷土地的一級(jí)市場，政府以很低的價(jià)格從農(nóng)民手中強(qiáng)行征收土地，然后以幾十甚至幾百倍的高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，“賣別人的地來給自己賺錢”。農(nóng)民當(dāng)然明白其中的潛在利益，希望能獲得高額補(bǔ)償。其結(jié)果是導(dǎo)致農(nóng)民和政府在征地補(bǔ)償過程中的對(duì)立情緒和沖突，也彰顯了法律的不合理和不公平。因此，筆者認(rèn)為，將來應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面來保護(hù)農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益。
1. 打破城鄉(xiāng)隔絕、地域界限和身份限制，構(gòu)建全國統(tǒng)一、公平競爭和城鄉(xiāng)和諧的大市場（包括房地產(chǎn)市場），通過市場機(jī)制，對(duì)城鄉(xiāng)資本、人員、技術(shù)信息等市場要素進(jìn)行公平、自由的流動(dòng)。除了準(zhǔn)許農(nóng)民到城市自由擇業(yè)、居住之外，還應(yīng)允許城市居民到農(nóng)村買房甚至投資，最終實(shí)現(xiàn)“把窮人留在城市（哪怕只住廉租屋），讓富人住在農(nóng)村（有條件的還可住別墅）”。這樣，帶動(dòng)國家和民間資本對(duì)農(nóng)村的投資，興建幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等配套公共設(shè)施，改善農(nóng)村的居住和投資環(huán)境，也使農(nóng)民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路，讓農(nóng)民充分享受現(xiàn)代化的成果和城市文明。通過城鄉(xiāng)的雙向交流，可以使城市的房價(jià)降下來，緩解交通堵塞；也可促使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展。
2. 統(tǒng)一法制，使城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利在法律上真正人人平等，讓城鄉(xiāng)居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權(quán)制度方面，應(yīng)設(shè)立全國統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，對(duì)于符合法律規(guī)定條件的農(nóng)村房產(chǎn)給予登記并頒證。那種認(rèn)為農(nóng)民的房屋不重要或其房產(chǎn)價(jià)值低而不給予登記的看法是毫無根據(jù)的，法律應(yīng)重在疏導(dǎo)而不是堵塞。法律應(yīng)預(yù)設(shè)適當(dāng)?shù)臈l件，只要農(nóng)民的房屋符合法律規(guī)定的條件就能領(lǐng)到房屋產(chǎn)權(quán)證，引導(dǎo)農(nóng)民向“規(guī)范建房、合理利用土地”的健康方向發(fā)展。
