時間：2023-09-13 17:15:21
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有企業資產管理規定，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條為了規范和加強行政事業單位、國有企業國有資產管理，合理配置和有效利用國有資產，保障和促進各項事業發展，根據有關規定，結合我縣實際，制定本辦法。
第二條本辦法適用于全縣行政事業單位、國有企業（含國有獨資、各類國有控股、參股國有企業）的國有資產管理活動。
第三條本辦法所稱的國有資產，是指行政事業單位、國有企業占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即國有(公共)財產。
行政事業單位、國有企業國有資產包括國家調撥給單位的資產，單位按照國家規定組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。
第四條行政事業單位國有資產管理活動，應當堅持資產管理與預算管理相結合、資產管理與財務管理相結合、實物管理與價值管理相結合和所有權和使用權相結合的原則，推行實物費用定額制度，促進行政事業資產整合與共享共用，實現資產管理和預算管理的緊密統一。
國有企業依法享有經營自，應遵守國家的法律法規及各項規定，合法經營，對其經營管理的國有資產承擔保值增值責任。
第五條管理機構及其職責。縣財政部門（縣國有資產管理辦公室）是政府負責行政事業單位、國有企業國有資產管理的職能部門，對行政事業單位和國有企業的國有資產實施綜合管理。其主要職責是：
(一)根據國家有關國有資產管理的規定，制定本縣國有資產管理的規章制度，并對執行情況進行監督檢查；
(二)研究制定行政事業單位實物資產配置標準和相關的費用標準，負責組織產權登記、產權界定、產權糾紛調處、資產評估監管、資產清查和統計報告等基礎管理工作；
(三)按規定權限審批行政事業單位、國有企業有關資產購置、處置和利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等事項，組織行政事業單位長期閑置、低效運轉和超標準配置資產的調劑工作，建立行政事業單位國有資產整合、共享、共用機制；
(四)推進本級有條件的行政事業單位實現國有資產的市場化、社會化，加強事業單位轉企改制工作中國有資產的監督管理；
(五)負責全縣行政事業單位和國有企業單位國有資產收益的監督管理；
(六)建立和完善行政事業單位國有資產管理信息系統，對行政事業單位和國有企業國有資產實行動態管理；
(七)監督、指導全縣行政事業單位、國有企業的國有資產管理工作。
第六條國有資產日常管理。單位負責對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。其主要職責是：
(一)根據國有資產管理的有關規定，制定本單位國有資產管理的具體辦法并組織實施；
(二)負責本單位資產購置（限額以下）、驗收入庫、維護保管等日常管理，負責本單位資產的賬卡管理、清查登記、統計報告及日常監督檢查工作；
(三)負責辦理本單位國有資產配置、處置和對外投資、出租、出借和擔保等事項的報批手續；
(四)負責本單位用于對外投資、出租、出借和擔保的資產的保值增值，按照規定及時、足額繳納國有資產收益；
(五)接受主管部門和同級財政部門的監督、指導并向其報告有關國有資產管理工作。
單位應當按照本辦法的規定，明確管理機構和專門人員，做好本單位國有資產管理工作。
第二章行政事業單位國有資產管理
第七條資產配置。行政事業單位國有資產配置是指財政部門、主管部門等根據單位履行職能的需要，按照國家有關法律、法規和規章制度規定的程序，通過購置或者調劑等方式為單位配備資產的行為。
行政事業單位國有資產配置應當符合規定的配置標準；沒有規定配置標準的，應當從嚴控制，合理配置。
行政事業單位向財政部門申請用財政性資金購置規定限額以上資產的，除國家另有規定外，按照下列程序報批：
(一)年度部門預算編制前，單位資產管理部門會同財務部門審核資產存量，提出下一年度擬購置資產的品目、數量，測算經費額度，報主管部門審核；列入年度部門預算。
(二)經財政部門批準的資產購置計劃，單位應當列入年度部門預算，并在上報年度部門預算時附送批復文件等相關材料，作為財政部門批復部門預算的依據。
對于行政事業單位長期閑置、低效運轉或者超標準配置的資產，原則上由縣產權交易中心進行調劑，并報縣財政部門備案。
行政事業單位用其他資金購置規定限額以上資產的，報主管部門審批；主管部門應當將審批結果定期報同級財政部門備案。
行政事業單位購置納入政府采購范圍的資產，應當按照國家有關政府采購的規定執行。
第八條資產使用。行政事業單位資產的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔保等方式。單位應當建立健全資產購置、驗收、保管、使用等內部管理制度。
行政事業單位應當對實物資產進行定期清查，做到賬賬、賬卡、賬實相符，加強對本單位專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術、商譽等無形資產的管理，防止無形資產流失。
行政事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等應當進行必要的可行性論證，并提出申請，經主管部門審核同意后，報同級財政部門審批。
行政事業單位應當對本單位用于對外投資、出租和出借的資產實行專項管理，并在單位財務會計報告中對相關信息進行充分披露。
財政部門和主管部門應當加強對行政事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等行為的風險控制。
行政事業單位對外投資收益以及利用國有資產出租、出借和擔保等取得的收入，應當按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。
第三章國有企業國有資產管理
第九條國有企業合并、分立、轉讓、中外合資、公司制改建等涉及資產變動的，應按規定的權限報經批準。建立出資人制度，對國有資產依法行使資產受益、重大決策和選擇管理者等權力。
第十條國有企業以資產進行抵押擔保應符合《中華人民共和國擔保法》等規定，充分考慮被擔保單位的資信和償債能力，并按照國有企業內部管理制度規定的程序、權限審議決定后報縣國有資產管理部門批準。
第十一條國有企業對外投資，必須符合國家產業政策和國有企業發展戰略，做好可行性研究，納入財務預算管理，并明確投資項目決策者和實施者應承擔的責任。涉及國有劃撥土地使用權的，國有企業應當按照國家有關規定辦理。國有企業向境外投資，應當符合國家有關規定，辦理境外資產權屬關系，承擔有限責任。
第十二條國有資本收益管理。國有資產管理部門，負責國有企業國有資本收益收繳工作，國有資本收益包括：
（一）國有企業（含國有獨資國有企業，下同）應上繳國家的利潤、股利、紅利、股權轉讓（包括配股權轉讓）收入；
（二）縣政府授權的投資部門或機構，經營國有資產投資形成的收益應上繳的部分；國有企業產權轉讓收入；
（三）國有企業破產財產依法分配后的剩余部分；
（四）國有企業置換職工身份后剩余國有資產的變現收入；
（五）其他按規定應上繳的國有資本收益。
第四章產權登記與資產評估
第十三條產權登記。行政事業單位和國有企業應當向國有資產管理部門申報、辦理產權登記，并由國有資產管理部門發給產權登記證。
行政事業單位、國有企業辦理法人年檢、改制、資產處置和利用國有資產對外投資、出租、出借、擔保等事項時，應當出具《國有資產產權登記證》。
行政事業單位和國有企業應當按照以下規定進行國有資產產權登記：
(一)新設立的單位，辦理占有產權登記；
(二)發生分立、合并、部分改制，以及隸屬關系、單位名稱、住所和單位負責人等產權登記內容發生變化的事業單位，辦理變更產權登記；
(三)因依法撤銷或者整體改制等原因被清算、注銷的單位，辦理注銷產權登記。
國有資產管理部門應當在資產動態管理信息系統和變更產權登記的基礎上，對各單位國有資產產權登記實行定期檢查。
第十四條資產評估。行政事業單位和國有企業有下列情形之一的，應當對相關國有資產進行評估：
(一)整體或者部分改制的國有企業；
(二)以非貨幣性資產對外投資；
(三)合并、分立、清算；
(四)拍賣、轉讓、置換資產；
(五)整體或者部分資產租賃給非國有單位；
(六)確定涉訴資產價值；
(七)法律、行政法規規定的其他需要進行評估的事項。
行政事業單位和國有企業有下列情形之一的，可以不進行資產評估：
(一)經批準行政事業單位整體或者部分資產無償劃轉；
(二)行政事業單位下屬的單位之間的合并、資產劃轉、置換和轉讓；
(三)發生其他不影響國有資產權益的特殊產權變動行為，報經同級財政部門確認可以不進行資產評估。
行政事業單位和國有企業應當如實向資產評估機構提供有關情況和資料，并對所提供的情況和資料的客觀性、真實性和合法性負責。任何單位不得以任何形式干預資產評估機構獨立執業。
第五章產權糾紛處理
第十五條行政事業單位與其他國有單位之間發生國有資產產權糾紛的，由當事人協商解決。協商不能解決的，可以向同級或者共同向上一級國有資產管理部門申請調解或者裁定，必要時報有管轄權的人民政府處理。
行政事業單位與非國有單位或者個人之間發生產權糾紛的，單位應當提出擬處理意見，經主管部門審核并報同級財政部門批準后，與對方當事人協商解決。協商不能解決的，依照司法程序處理。
國有企業產權糾紛處理按國家有關規定辦理。
第六章資產清查和信息管理
第十六條資產清查。行政事業單位和國有企業應在每年十月份進行一次全面性國有資產清查，調整賬務。有下列情形之一的，應當進行資產清查：
(一)根據國家專項工作要求或者本級政府實際工作需要，被納入統一組織的資產清查范圍的；
(二)進行重大改革或者整體、部分改制的；
(三)遭受重大自然災害等不可抗力造成資產嚴重損失的；
(四)會計信息嚴重失真或者國有資產出現重大流失的；
(五)會計政策發生重大更改，涉及資產核算方法發生重要變化的；
(六)同級財政部門認為應當進行資產清查的其他情形。
資產清查的內容和程序按國有資產管理部門有關規定辦理。
第十七條行政事業單位和國有企業應當按照國有資產管理信息化的要求，及時將資產變動信息錄入管理信息系統，對本單位資產實行動態管理，并在此基礎上做好國有資產統計和信息報告工作。
第七章資產處置
第十八條資產處置。行政事業單位、國有企業資產處置，是指行政事業單位、國有企業對其占有、使用的國有資產進行產權轉讓或者注銷產權的行為。處置方式包括出售、出讓、轉讓、對外捐贈、報廢、報損以及貨幣性資產損失核銷等。
行政事業單位、國有企業處置國有資產，應當嚴格履行審批手續，未經批準不得自行處置。
第十九條行政事業單位處置重大國有資產，按下列規定辦理：
（一）行政事業單位處置資產（包括調撥、轉讓、報損、報廢等），應向主管部門或同級國有資產管理部門報告，并履行審批手續，未經批準不得隨意處置。
（二）調撥、變賣、報廢、報損資產處置。房屋、車輛（含摩托車）及單臺（件）儀器、設備，行政事業單位批量處置的設備，必須報縣國有資產管理部門審批，進入產權交易中心處置。鄉鎮級所屬單位5千元以上（含5千元），占用單位必須提出書面申請，經主管部門審查同意后，報國有資產管理部門審批。規定限額以下的資產處置由占有單位提出書面申請，報主管部門審批，并報同級國有資產管理部門備案。
國有資產管理部門對單位國有資產處置事項的批復，是單位調整相關會計賬目的憑證。
行政事業單位、國有企業資產處置收入屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。
第二十條國有企業國有資產處置。國有企業國有資產在不同國有企業法人單位之間的轉移，原則上實行有償轉讓，因特殊原因需進行無償劃撥的，應當經縣人民政府批準。國有企業國有資產進行產權交易，要按照程序審批后，由縣產權交易中心組織交易。
國有企業固定資產和流動資產的毀損報廢，按照財政部《企業財務通則》規定辦理。
國有企業處置重大國有資產，按下列規定辦理：
國有企業每次處置國有資產價值在3萬元以上的（含3萬元），須按規定程序報經國有資產管理部門批準；3萬元以下的，須報國有資產管理部門備案。
國有企業以現金、實物資產或其他無形資產作為資本，設立國有企業或與他人資本組建國有企業，或收購、兼并其他國有企業的，必須事先提出申請，連同投資項目可行性研究報告，報經縣國有資產管理部門批準。
國有企業對外投資應建立資產經營責任制，國有企業法定代表人對投出的資產承擔保值增值責任。
國有企業處置國有資產的收入，只能用于生產性支出，不得用于消費性支出。
第八章監督檢查與法律責任
第二十一條國有資產管理部門、主管部門、行政事業單位、國有企業及其工作人員，應當依法維護國有資產的安全完整，提高國有資產使用效益。違反本辦法規定的，依據《財政違法行為處罰處分條例》的規定進行處罰、處理、處分。
行政事業單位和國有企業國有資產監督，應當堅持單位內部監督與財政監督、審計監督、社會監督相結合；事前監督與事中監督、事后監督相結合；日常監督與專項檢查相結合。
違反本辦法有關國有資產管理規定的其他行為，依據國家有關法律、法規及規章制度進行處理。
第九章附則
第二十二條社會團體和民辦非國有企業單位中占有、使用國有資產的，參照本辦法執行。實行國有企業化管理并執行國有企業財務會計制度的事業單位，以及事業單位創辦的具有法人資格的國有企業，執行本辦法。
一、國有企業資產的概念與分類
所謂企業資產，是指“企業擁有或者控制的能以貨幣計量的經濟資源，包括各種財產、債權和其他權利。”其基本特征有四點：其一，資產的主體是經濟實體；其二，資產與企業的關系以擁有或者控制為標志；其三，資產要能以貨幣計量；其四，資產的存在形態包括各種財產、債權和其他權利。所謂國有資產，我國的理論界和政府部門較多地是從法律的現實操作角度來解釋，即將國有資產定義為所有權屬于國家的一切財產。《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)以現行法律的規定為依據，對國家所有的財產范圍作了列舉性的規定(見《物權法》四十六條至五十二條)。本文所講的國有企業資產是指國家以各種形式形成的對企業投資及其收益等經營性資產。
國有企業資產依據不同的標準。可以作不同的分類。按照其存在形態劃分，可以包括有形資產和無形資產兩大類。
有形資產是指具有價值形態和實物形態的資產，主要包括固定資產和流動資產。固定資產是指使用年限在一年以上。單位價值在規定標準以上，為生產商品、提供勞務、出租或經營管理而持有，并在使用過程中保持原來物質形態的資產，如機器設備、房屋及建筑物等；流動資產是指企業在生產經營活動中可以在一年或一個經營周期內變現或耗用的資產，包括存貨、貨幣現金、應收賬款和預付款項及其他流動資產等。其中存貨是有實體形態的流動資產，包括庫存原材料、半成品、產成品等。
無形資產是指不具備實物形態，卻在一定時期里能夠帶來經濟效益的資產。按能否獨立存在進行劃分，無形資產可以分為可確指無形資產和不可確指無形資產。可確指的無形資產是可單獨取得、轉讓或出售的無形資產，具體指專利權、專有技術、商標權、土地使用權等；不可確指的無形資產是不可單獨取得，離開企業就不復存在的無形資產，如商譽。它潛在地存在于企業生產經營之中，企業可以因經營出色、技術雄厚、管理高效及歷史悠久等因素，使其在與同行業相同的生產條件下，獲得高于正常投資報酬能力所形成的價值。
二、國有企業檔案與資產的關系
國有企業檔案作為企業各項生產經營及其管理活動的真實歷史記錄，是國有企業資產的組成部分。
國家檔案局、國家經委、國家計委于1987年3月聯合的《國營企業檔案管理暫行規定》(國檔發[1987]7號)中第一次提出并定義性表述了企業檔案的概念。即“企業檔案是企業在各項活動中形成的全部檔案的總和。其構成是以科學技術檔案為主體。包括計劃統計、經營銷售、物資供應、財務管理、勞動工資、教育衛生和黨、政、工、團工作等方面檔案。”為了進一步加強企業檔案工作。規范企業檔案管理，更好地為企業發展服務，國家檔案局、國家經貿委、國家計委于2002年7月又聯合了《企業檔案管理規定》(檔發[2002]5號)。該文件將企業檔案的概念表述為“企業在生產經營和管理活動中形成的對國家、社會和企業有保存價值的各種形式的文件材料。”2007年10月國家檔案局又印發了《企業檔案工作規范》(征求意見稿)，在該文件草案中，除企業檔案概念的表述基本同《企業檔案管理規定》以外，還明確規定“企業檔案是企業資產的重要組成部分，企業檔案工作是企業生產、經營和管理的基礎工作。”
國有企業檔案與資產具有密不可分的關系，為了便于進一步分析國有企業檔案與資產的關系，本文從檔案記載和反映對象的具體形態角度對企業檔案進行劃分，即將企業檔案分為具有對應實體形態的檔案和無對應實體形態的檔案兩大類。前者具體指產品生產檔案、設備儀器檔案、基本建設檔案等；后者具體指科技研究檔案、黨群工作檔案、行政管理檔案、經營管理檔案及生產技術管理檔案等。
職工個人檔案是一種不同于上述對物與事劃分的特殊的檔案類型，雖然企業職工個人檔案是企業了解職工的重要信息，是加強人力資源管理的重要依據，但限于目前法規性文件對資產概念的解釋，職工不在資產定義范疇，所以本文也不對企業職工個人檔案的資產性進行分析。
一般而言。國有企業檔案不具有獨立的資產性，而是與其所記載的對象或內容共同構成資產，即有對應實體形態的檔案和無對應實體形態的檔案分別是企業有形資產和無形資產的組成部分。
1、有對應實體形態的檔案是企業有形資產的組成部分
有對應實體形態的檔案是國有企業固定資產和流動資產的構成要素。設備儀器是決定企業素質和效益的基本要素，在全部資本中占有相當大的比重，而設備儀器檔案是伴隨設備儀器購進、安裝調試、使用維修保養及更新改造等過程形成的已歸檔保存的文件材料，是保證設備儀器正常運行的依據。設備儀器檔案的內容是否完整和準確直接影響到設備儀器能否有效地發揮作用，能否實現保值增值。因此，設備儀器檔案應該是設備儀器這一固定資產的構成要素，評估設備儀器的價值應該包括對其檔案的評估。
房屋及建筑物也是國有企業的～項重要的固定資產。影響房屋及建筑物價值的主要因素有：建房用地的土地使用權的出讓或轉讓價格的用地因素。房屋周邊的城市建設基礎設施、地段、環保和治安等環境因素。房屋及建筑物的地基、結構、用料、消防等安全因素。除此以外，還應包括作為對房屋及建筑物使用管理維護和更新改造依據與憑證的竣工檔案是否完整、準確的因素。竣工檔案應該是構成房屋及建筑物這一固定資產的組成部分。
可見，設備儀器、房屋及建筑物這些“硬件”在其有效使用期間離不開對其起保證與依據作用的“軟件”——檔案。兩者作為一個整體共同構成企業的固定資產。
此外。在產品的設計、生產過程完成后會形成一套完整的產品檔案，雖然產品檔案不會與產品一起走入交易市場變現，但其保存價值往往取決于產品的價值，并且在產品的再生產過程中包含產品檔案所起的憑證和借鑒參考作用。由于企業產品的生產既會在一定時期內具有重復生產的穩定性，又需要根據技術的進步和社會需求的變化不斷進行更新換代，因此，可以認為產品檔案與流動資產具有密切關系，在評估產品的價值時，應該考慮產品檔案的管理和利用因素。
2、無對應實體形態的檔案是企業無形資產的組成部分
無對應實體形態的檔案是國有企業可確指資產和不可確指資產的構成要素。雖然無形資產沒有具體對應獨立的實體形態，但它們往往是依賴于實體發揮作用，從而推動企業的生產經營活動。如專利、專有技術或技術秘訣，是無形資產，但它們要依賴于設備儀器、廠房、原材料等有形資產發揮作用，并具有獲利能力。而把有形和無形資產聯結起來的是現行科技研究文件，包括設計圖紙、試驗記錄和試驗結果、加工流程設計、配方、原材料質量與用量的研究文件等。可見，現行科技研究文件是可確指的無形資產的記錄載體，是企業無形資產的組成部分。由于科技研究檔案與科技研究文件是處于不同工作階段的同一事物，所以。它同樣也是作為可確指的無形資產的記錄載體，通過作用于有形資產，體現著無形資產的價值，使企業資產發揮經濟效益。
無對應實體形態的檔案，如黨群工作檔案、行政管理檔案、經營管理檔案及生產技術管理檔案等，是企業不可確指的無形資產的組成部分，它們真實記錄著企業科技水平、企業文化及經營管理狀況等，并伴隨企業生產、經營發展的始終，是企業商譽等不可確指的無形資產的構成要素。
三、國有企業檔案資產的特性
從國有企業檔案與企業有形資產和無形資產的關系角度分析企業檔案資產的特性，可以得出以下三點：
1、載體性
企業檔案是伴隨企業各種有形和無形資產的形成而產生。并與其共同發揮作用。載體性體現為企業檔案是真實記錄企業各種資產形成與現狀的附著物。有對應實體形態的檔案真實記錄著有形資產的狀況，無對應實體形態的檔案真實記錄著無形資產的狀況。因此，在資產評估時，評估機構必須占有與被評估資產有關的全部檔案資料。并對待評估資產的賬目、賬卡、數據等進行核對。企業檔案應該納入資產化管理軌道，參與企業的資產評估。如中國某國有航空企業。與德國某企業合資建立一家中外合資企業中方占有51％的股權，即由中方控股，德國企業主要是以其技術入股。在合資時，由于中方沒有把檔案作為一種資產來作價，合資以后，當企業在生產遇到問題需要德國企業提供有關參考技術圖紙時，德方卻要求另外付費。
需要明確的是，企業檔案是記錄企業資產的載體，但它不等于資產的全部，對資產，特別是對無形資產的評估除考慮其形成成本外，還要計算其獲利的能力。據有關材料介紹，一項獲發明獎的技術，企業利用后最低直接經濟效益能超過200萬元，而發明者認為就幾張圖紙，技術轉讓費給5000元就不錯了。顯然，發明者將技術圖紙的價值等同于了技術資產的全部價值。可見。明確企業檔案是企業資產的記錄載體，而其本身不等于資產的全部，對于科學地判定資產的載體價值和資產獲利能力，客觀地評估企業資產的價值具有重要意義。
2、機密性
國有企業檔案是企業在生產經營及其管理活動中形成的原始歷史記錄，其中記載有不為競爭對手和公眾所知悉的，能給企業帶來經濟利益的技術信息和經營信息。如專有技術、經營秘訣等。《企業檔案管理規定》第十條規定：“企業采取有效措施對檔案進行安全保管，并切實加強對知識產權檔案和涉及商業秘密檔案的管理。”因此，在一定時期，企業檔案，特別是其中的科技研究檔案、生產技術檔案和經營銷售檔案等作為企業資產的組成部分，具有較強的機密性。
影響國有企業檔案資產機密性的因素主要有：其一，時間因素。隨著時間的推移，如果企業不注重專有技術和經營秘訣的總結、發展和完善，那么企業檔案則會自然喪失其科技和經濟價值，從而降低其機密性；其二，傳播因素。由于專有技術和經營秘訣可以通過訂立合同的形式進行轉讓，因此，轉讓的次數越多，特許使用者越多，則失密的可能性就越大；其三，管理因素。因檔案管理者失職或保密措施不嚴，會給以不正當手段竊取商業秘密的人以可乘之機，造成企業檔案失密。
3、壽命的復雜性
國有企業檔案作為企業資產的組成部分，其壽命的復雜性表現在它的保管期限與其所記載的有形或無形資產的壽命既有一致性，又有差異性。
關鍵詞：制度環境 境外審計 國有企業
國有企業是特殊性質的企業，正是由于這種特殊的地位和貢獻，在一些OECD國家，國有企業仍很大程度上代表該國的GDP、勞動力市場及資本市場。國有企業的發展狀況不僅取決于本國的宏觀經濟政策，還取決于政府對國有企業監督做出的特殊制度安排。審計作為監督方式之一，在考察國有企業經營績效和國有資產整體的保值增值方面都發揮了重要的作用。審計制度作為實施審計的基礎環境，會對審計產生整體影響。國有企業審計制度的合理程度會在很大程度上影響國有企業財務報表發生重大錯報的可能性，同時也對會計盈余的操縱空間和審計風險有重要影響。因此，了解國有企業所處的特殊制度環境對剖析境外國有資產審計存在的問題有所啟示。本文從政府機關對國有企業的審計職責安排和國有企業境外審計制度兩個角度深入分析了制約國有企業境外審計的瓶頸因素，并提出改進建議，以推進境外國有資產審計順利進行。
一、主要政府機關的國有企業審計職能配置
政府職能就是政府根據社會需求，依法對社會生活領域進行管理的職責和功能，這種職能通常分為政治職能、經濟職能和管理職能（張立民、聶新軍，2007），而政府審計職能是按照社會對政府審計的需要確定政府審計應當履行的職責和功能，是一種理想的潛在的政府審計能力（劉莉莉，2008），因此，政府審計職能屬于政府管理職能范疇。新國有資產管理體制下，負有國有資產審計監督職責的政府部門主要是審計署、國資委和財政部。審計署對國有企業進行審計監督是法定職責。《憲法》第九十一條規定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督。《審計法》第二十條規定，由審計機關對國有企業的資產、負債、損益進行審計監督，而對于國有資本占控股地位或者主導地位的企業，依據2010年修訂的《審計法實施條例》第十九條規定，也應當接受審計機關的審計監督。《企業國有資產法》規定，國務院審計機關依照《審計法》對屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。目前審計署對國有企業開展財務審計工作主要依據《國家審計基本準則》、《專項審計調查準則》等業務準則和《審計人員職業道德準則》。對中央企業進行經濟責任審計的主要依據是《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》。在對中央企業進行財務審計時，由于審計機關審計力量有限和審計人員的相關專業知識不足，就會要求社會審計力量加入國有企業審計領域，補充政府審計力量的不足。基于這一現狀，2006年6月28日審計署《審計署聘請外部人員參與審計工作管理辦法》，規定了審計署可以聘請社會中介機構參與國有企業和金融機構資產、負債、損益和主要負責人任期經濟責任審計，再結合《審計法》的相關規定，“社會審計機構審計的單位依法屬于審計機關監督對象的，審計機關按照國務院的規定，有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查”，可以看出，審計機關委托社會審計機構對國有企業審計后，可以再對注冊會計師出具的審計報告質量進行監督。
國資委是生產型中央企業的管轄機構，對中央企業的經營管理負有直接監督責任。國資委的審計監督方式有兩種：一種是通過國務院外派監事會對中央企業的財務活動和企業負責人的經營管理行為進行直接監督，類似于過程監督，另一種是國資委委托注冊會計師對國有企業的年度決算報告進行審計，類似于結果監督。2000年實施的《國有企業監事會暫行條例》賦予了監事會較大的審計自由裁量權，主要表現在：第一，審計范圍比較廣。不僅有權審計企業財務會計報告的真實性和合法性，還能對企業負責人的經營管理行為開展經濟責任審計。第二，審計時間安排比較自由。可以定期審計，也可不定期專項檢查。第三，審計權限比較大。監事會開展監督檢查時，除了可以使用社會審計的所有審計方式外，還有權在企業召開與監督檢查事項有關的會議，并聽取企業負責人的匯報。監事會對中央企業的財務監督是實時的過程監督，這種實時監督不僅依靠監事會自身發揮作用，還與國務院其他部委如財政部等聯合一起，形成強大的監控網絡，這些部委之間相互溝通中央企業的運作情況，隨時互通信息，為國有資產的安全完整提供強有力的支持，一旦發現企業經營行為可能危及國有資產安全和完整時，監事會有權向監事會管理機構或國務院報告。第四，如果監事會認為某些事項比較重要，可以建議監事會管理機構聘請注冊會計師審計，或向國務院建議由國家審計機關進行審計。總之，外派監事會對中央企業進行財務監督已成為一種比較認可的監督制度。
除了外派監事會進行直接審計監督外，國資委還可以委托會計師事務所對中央企業編制的年度財務決算報告進行結果監督。2004年國資委《中央企業財務決算審計工作規則》（以下簡稱規則）規定，由注冊會計師對中央企業的年度財務決算報告進行審計，國資委對企業年度財務決算的審計質量進行監督。為配合這一規定的實施，國資委連續了一系列補充規定，對會計師事務所招標和輪換做出進一步說明，包括《中央企業統一委托會計師事務所工作施行辦法》、《中央企業財務決算統一委托審計管理辦法》、《中央企業統一委托審計評標計分體系》、《中央企業財務決算審計有關問題解答》、《關于中央企業2006年財務決算審計備案的通知》。筆者認為，由國資委統一委托會計師事務所對中央企業進行審計與一般意義上的注冊會計師審計有較大差異，在會計師事務所的選擇、事務所審計年限、事務所的職責分工和審計范圍等方面做出了不同規定，反映出國家強制性干預注冊會計師審計的特點。這些差異性規定主要有：（1）通過公開招標或企業推薦報國資委核準，由國資委統一委托會計師事務所進行審計。特別是對于國有控股企業，由于有其他股東的參與控制權，《規則》建議采用企業推薦報國資委核準確定。公開招標方式在定價方面給了國資委較大定度的空間，容易滋生尋租行為，而由企業推薦報國資委同意的方式也沒有從根本上改變國資委當家作主的現狀，因此，在注冊會計師審計的準備階段就體現了國家干預注冊會計師對央企審計的傾向。（2）特別規定了參與審計的會計師事務所的數量和審計年限。企業年度財務決算審計原則上統一委托一家會計師事務所承接，根據中央企業集團子企業分布地域較廣的現實情況，可由企業總部委托多家但上限不超過五家。承接審計業務的會計師事務所審計年限不少于2年，并且同一家會計師事務所的連續審計年限不超過5年。這種對會計師事務所的數量做出的強制性規定并沒有合理的依據，央企集團的子公司少則十幾家，多的可達幾十家、上百家，有的企業主體資產分布在海外，僅五家或者更少的審計師審計，審計力度遠遠達不到深入現場查出高風險領域的重大錯報漏報問題的程度，而對審計年限做出規定也沒有必然帶來央企審計質量的提高（汪月祥、孫娜，2009）。（3）明確規定參與中央企業集團審計的主審會計師事務所職責。主審會計師事務所承擔的審計工作量一般不低于50%，負責整體審計工作的安排和審計質量控制，對出具的企業年度財務決算審計報告負最終責任。（4）擴大了注冊會計師審計范圍。一般意義上的注冊會計師審計范圍是資產負債表、利潤表、現金流量表、股東權益變動表及報表附注，而對央企審計的會計師事務所還包括國資委要求的專項審計事項和央企要求的其他專項審計事項。（5）中央企業審計標準的多元化。會計師事務所應當遵守的審計標準主要有《中國注冊會計師執業準則》、《中國注冊會計師職業道德守則》、國家有關財務會計制度和國資委對年度財務決算工作的相關要求，這些標準比一般上市公司審計的標準要多，注冊會計師執行央企集團審計工作的復雜程度遠遠超過單個上市公司，會計師事務所應當具備一批審計技能過硬的注冊會計師隊伍才能承接這類審計業務。（6）審計報告類型和披露內容存在的差異。通常情況下，會計師事務所出具的報告是年度財務決算審計報告，如果國資委提出了專項審計要求，就還包括專項審計報告。如果注冊會計師對年度財務決算報告發表保留意見，企業應當將導致保留意見的事項在年度財務決算報告中說明，而如果發表否定意見或無法表示意見，企業應當以專項報告的形式予以說明。這兩種做法都將注冊會計師年度審計報告中屬于說明段的內容以特定的形式對外披露，與一般的注冊會計師審計報告不同。在審計報告的內容方面，年度財務決算審計報告中應當對應納入而未納入合并范圍的子企業對資產和財務狀況的影響作重點說明。筆者認為，這一特殊規定具有合理性，考慮到了大多數中央企業有多個境內外子公司，有的子公司對集團公司有重要影響，管理層將有重大影響的境內外子公司不納入合并范圍就不能客觀反映整個集團的經營狀況，如果將該情形在審計報告中予以說明不僅可以規避境外子公司未納入合并范圍帶來的審計風險，明確審計責任，還可以向財務報表使用者提供有用的會計和審計信息。
2000年7月1日的《會計法》第三十一條規定，財政部門有權對會計師事務所出具審計報告的程序和內容進行監督。這說明財政部對注冊會計師審計報告質量進行監督是法定職責，如果國有企業年度財務報表委托注冊會計師審計，財政部就能依法對國有企業財務報表的審計質量進行監督。不過，財政部還有更重要的職責，就是制定企業國有資產管理的相關制度。一個國家的任何一項工作都是在本國的政治、經濟、法律框架下進行的（廖洪，2007），因此，財政部制定的國有企業審計制度是否合理對國有企業審計實踐和國有企業的保值增值有重要影響。新國有資產管理體制建立以來，財政部在制定國有資產審計監督制度方面有哪些成果，以保障國有資產的安全和完整？筆者將國資委成立前后由財政部的國有企業審計的相關制度進行了整理，到目前為止，財政部的9個關于國有企業審計的法規中，有效的僅有三個，分別是《財政部關于改進和加強企業年度會計報表審計工作管理的若干規定》（以下簡稱《若干規定》、《財政部關于對經社會審計機構審計的中央國有企業年度會計報表進行抽審的通知》和《關于對社會審計機構審計中央國有企業年度會計報表質量進行抽審的實施意見》。三個法規的共同特點是對社會審計機構的執業行為進行了規范。《若干規定》主要對國有企業和會計師事務所的雙方審計關系人的審計行為，包括審計委托方式、約定的審計范圍、審計收費方式和會計師事務所變更等做出了要求。后兩個法規主要從監督的角度對經會計師事務所審計的中央企業年度會計報表的審計質量如何抽查進行了規范。筆者認為，僅僅依據財政部目前有效的三部部門法規對中央企業集團的審計行為進行規范還遠遠不夠，主要表現在：第一，中央企業集團資產龐大，經營業務的復雜性和境內外的子公司分布地域廣泛性，決定了集團財務報表編制的難度大，注冊會計師要對集團財務報表進行有效的審計，既要強化自身的審計技能，更重要的是，需要國有企業審計方面的法律法規支持，使注冊會計師審計國有企業有章可循。第二，目前有效的三部法規中有兩部法規屬于抽審性質，真正規范國有企業委托注冊會計師審計的法規只有一部《若干規定》。最近幾年我國會計審計準則發生了巨大變化，很多內容與國際準則基本上趨同，而《若干規定》在2004年，規定的內容沒有跟上最新形勢的變化，對注冊會計師實施國有企業審計很難發揮指導作用。第三，從我國國有企業發展形勢看，國資委成立以來，大力推進中央企業合并重組，中央企業集團已從最初的189家合并至2010年上半年的125家，這意味著央企集團數量變少而資產規模在變大，集團內部的各種利益關系更加復雜，審計的復雜性在增加，這些現狀都從客觀上要求我國政府應當盡快健全國有企業審計方面的法律法規。只有比較完備的國有資產審計法規才能為大型國有企業開展境外審計提供有力的法律支持。
二、其他政府機關的審計職能安排
《股票發行與交易管理暫行條例》規定，國務院證券委員會（以下簡稱“證券委”）是全國證券市場的主管機構，依照法律、法規的規定對全國證券市場進行統一管理。1998年，國務院證券委員會與中國證監會合并成立新的中國證監會。中國證券監督管理委員會（以下簡稱“證監會”）是證券委的監督管理執行機構，依照法律、法規的規定對證券發行與交易的具體活動進行監督管理。由于國家控股的各類公司制企業是不承擔政策目標、以市場效率取向為主的真正意義上的現代企業（楊肅昌，2003），因此，在監管范圍上，凡是在我國證券市場公開發行股票的國有上市公司都是證監會的監督對象，接受與非國有上市公司相同的監督管理。證監會對上市公司審計監督方面的規定主要與注冊會計師審計有關，比如，國有上市公司均應遵守《證券法》第五十二條、第六十五條和第六十六條的規定，聘請注冊會計師對年度報告進行審計。在監管方式上，中國證監會不直接參與國有上市公司的審計，而是與中國注冊會計師協會共同對全國的注冊會計師和會計師事務所進行許可證管理，間接保證年度報告的審計質量。體現共同監督作用的法規例如2003年財政部、證監會的《注冊會計師執行證券、期貨相關業務許可證管理規定的補充規定》中就對中注協的《注冊會計師執行證券、期貨相關業務許可證管理規定》的內容進行了補充。
中國注冊會計師協會（以下簡稱中注協）是行業自律性組織，負責管理全國注冊會計師行業的各項工作。在中央企業審計中，會計師事務所扮演裁判和運動員兩種角色，既可能接受委托進行年度決算報告的審計也可能對年度決算報告的審計報告進行再審計，這就使得中注協在國有企業審計中只能發揮輔助協調作用。體現輔助協調作用的法規例如1999年8月中注協的《關于積極配合完成對社會審計機構審計的國有企業年度會計報表抽審工作的通知》。
其他政府部門如國家稅務機關和工商管理部門也會定期或不定期進行審查，這種審查需要遵守《稅收征管法》和《稅收征收管理法實施細則》等法律標準，通常以強制性和臨時性突擊檢查為主，與審計監督有本質差別。
三、國有企業境外審計制度安排
境外審計是審計國際化發展的表現形式，是國有資產審計職能的延伸，境外審計質量的好壞與國有資產審計體制是否合理、職責履行是否到位關系密切。對境外國有資產進行審計監管的政府機關主要是審計署、國資委和財政部，這三個部門的境外審計法規主要內容如下：
審計署主要依據《審計署境外審計工作內部管理暫行辦法》（以下簡稱管理辦法）進行境外審計，可以是財務收支審計或者經濟責任審計，境外審計的目的是以財務收支的真實性為基礎，促進境外國有資產的管理，保障國有資產的安全有效。國資委的境內國有企業審計主要通過外派監事會進行定期或不定期審計，并且委托會計師事務所審計年度財務決算報告。國資委開展的境外企業審計根據《規則》和5號令《中央企業財務決算報告管理辦法》（以下簡稱財務決算管理辦法）的規定由所在國家（或地區）的審計師進行審計，同時境外企業及其境內母公司的內部審計機構可以開展境外審計。可以看出，國資委雖然提出了境外企業按其所在國家（或地區）的規定審計，并且允許內部審計機構審計，但沒有對境外審計師出具的審計報告的有效性以及怎樣利用境外審計師的審計工作成果提出建議。財政部對境外企業如何審計曾產生過爭議， 1998年財政部《關于印發國有企業年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》規定，“中國注冊會計師不對境外企業進行審計”，但由誰審計沒有明確。2000年又《關于國有企業年度會計報表注冊會計師審計若干問題的通知》將該規定變更為“由所在地注冊會計師審計”。2004年財政部將這兩個法規廢除，重新《若干規定》，并明確提出“在境外投資設立的企業，其年度會計報表審計按照所在地有關法律規定執行”，可以看出，財政部最終就“由境外審計師審計”達成了一致意見，并且全盤認可境外子企業經境外審計師審計的工作成果。
從以上法規看出，境外審計的法律法規存在以下幾個方面的問題： 1.審計署對審計境內的國有企業可以依據《審計法》、《企業國有資產法》等法律法規，但是進行境外審計時，能夠直接指導境外審計工作的只有《管理辦法》，不能直接依據《審計法》，因為該《管理辦法》的一些規定與《審計法》的規定并不一致，例如《管理辦法》認為境外審計可以是財務審計也可以是經濟責任審計，而《審計法》認為審計機關對國有企業的審計只能是財務收支審計。再如《管理辦法》認為境外審計可以根據被審計單位的具體情況以國家審計和內部審計的名義進行，而《審計法》并沒有這樣的規定。可見，審計署將境外審計看作為另一種獨立的審計類型，進行境外審計也有另行遵循的標準――《管理辦法》。筆者認為，目前僅僅將《管理辦法》作為審計署境外審計的遵循標準并不可取，該《管理辦法》僅是內部試行，適用范圍小，權威性不大。從時間維度來看，《管理辦法》的實施時間是2002年，已經陳舊過時，完善修訂已迫在眉睫。從范圍維度看，該辦法僅在審計機關內部有效，該標準的權威性和公平性令人質疑，這是制約政府審計機關進行境外審計工作比較重要的問題。2.國資委對國有企業的審計主要遵循《規則》和《財務決算管理辦法》，并提出境外企業審計要走兩條線，即注冊會計師審計和內部審計同時進行。《國有企業監事會暫行條例》規定監事會有權聘請會計師事務所進行審計，那么進行境外審計時，是否有必要將內部審計與境外審計師審計結合起來，以利于監事會成員從境外審計師了解更多境外企業的實際情況，沒有明確的規定。3.財政部全盤接受境外審計師的審計報告不可取。因為境外審計師的審計報告是否合理適當并沒有公認的評價標準，如果境外審計師被境外企業收買審計意見，出具失真的審計報告如何處理，這些問題監管部門還沒充分考慮。4.財政部認為境外企業應當由其所在國家（或地區）的審計師進行審計，而國資委認為在央企進行年度財務決算時，實體在境內的境外子公司由境內會計師事務所統一審計。可以試想，如果境外子公司由央企統一委托的會計師事務所進行審計，而同時也接受了境外審計師的審計，境內審計師是否可利用境外審計師的工作成果，如何利用等值得探討。5.我國約有10%的央企境外子企業設立在英屬維爾京群島、開曼群島、馬紹爾群島等離岸區域，這些區域的法律極力保護公司股東的商業秘密，并不對外披露公司財務報表信息，如何進行境外審計也是應當考慮的問題。
四、改進國有企業境外審計的對策建議
（一）完善政府境外國有資產審計的法律制度
審計署、國資委和財政部作為中央企業境外審計的主要監督部門，制定的部分法規有待進一步改進，主要表現在：第一，審計署目前實行的《管理辦法》屬內部辦法，適用范圍小，權威性不大，應當對其進行全面修訂或者新的境外審計暫行辦法，擴大境外審計的影響，提高境外審計的法律地位。無論采取哪種方式《管理辦法》，都應當在法規中增加境外審計目標、境外審計程序、境外審計范圍、境外審計人員的權利義務以及法律責任等必要內容，以增強適用性。第二，協調《管理辦法》與《審計法》的不一致之處。《管理辦法》認為境外審計可以是財務審計也可以是經濟責任審計，而《審計法》認為審計機關對國有企業的審計只能是財務收支審計，兩者的不一致適當調整為佳。第三，建議財政部增加國有企業境外審計暫行條例等類似的行政法規。目前財政部的國有企業審計方面法規很少，有效的只有《財政部關于改進和加強企業年度會計報表審計工作管理的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）、《財政部關于對經社會審計機構審計的中央國有企業年度會計報表進行抽審的通知》和《關于對社會審計機構審計中央國有企業年度會計報表質量進行抽審的實施意見》，這三個法規時間較早，很多內容跟不上會計審計實務日新月異的變化，并且國有企業審計的這些法規都沒有涉及境外審計問題，導致國有企業境外審計法律法規非常缺乏，這方面的法律規范很有必要。第四，建議財政部修訂《若干規定》的部分條款，增強該法規在境外審計方面的適用性。例如將第二條“企業在境外投資設立的企業，其年度會計報表審計按照所在地有關法律規定執行”修改為“企業在境外投資設立的企業，其年度會計報表審計由我國與東道國的政府部門協調相關法律后再執行”，這樣就避免了我國注冊會計師開展境外審計“無章可循”的問題。再如第九條“企業年度會計報表審計由中國注冊會計師和境內依法設立的會計師事務所依法進行”，如果國有企業設立境外企業，境外企業的年度財務報表審計是否可以由境外審計師進行沒有規定。建議修改為“企業年度財務報表審計由境內設立的會計師事務所考慮該國有企業會計信息保密性后，根據國有企業的境外投資情況，決定由境內或境外會計師事務所依法審計”。
（二）建立境外離岸區域的審計合作制度
我國上市央企有部分境外企業設立在離岸區域，這些區域的法律監督制度比較寬松，容易出現監督缺失，建立該區域內中央企業境外資產的審計監督合作是當務之急。建議我國應當與該區域的政府協商簽訂審計監督協調方面的協議，通過雙方政府的協商，努力促進我國注冊會計師進入離岸區域開展審計，解決該領域的境外央企缺乏審計監督的問題。Z
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（山東大學資產與實驗室管理部 山東·濟南）
摘要：黨的十和三中、四中全會對理順國有資產管理體制、加強國有資產管理提出了明確要求。進一步規范和加強高校所辦企業國有資產管理，是深化企業改革、確保國有資產安全完整和保值增值的迫切需要。本文結合工作實際，對高校企業資產管理、國有資本經營預算資金和文化產業專項資金管理中出現的問題、產生原因進行分析研究，提出進一步規范和加強高校企業國有資產管理的工作建議。
關鍵詞 ：高校企業；國有資產管理；問題與對策
高等學校校辦企業是高校技術創新和科技成果轉化的基礎、產學研結合的基地。在帶動行業技術進步、促進高校教學科研與國家經濟建設實際相結合、彌補教育經費不足以及促進教育事業和經濟建設發展等方面發揮著重要作用。2015年，教育部國有資產專項檢查組對部屬高校檢查過程中指出校辦企業國有資產管理存在著諸多問題，各高校針對檢查要求提出了整改意見，對進一步規范高校校辦企業國有資產管理健康發展具有重要指導意義。
一、高校企業資產管理存在的問題
(1)學校投資企業未劃轉資產經營公司，未建立起學校國有資產保值增值防火墻。未劃轉資產經營公司的校辦企業（屬于學校一級企業）的經營風險會直接影響到出資人權益，給國有資產造成損失。
(2)財務核算不規范、賬實不符。有些企業工商執照已經吊銷，學校未沖減長期投資——對企業投資，導致賬實不符；有的投資商看好高校科研技術，以捐贈股權的方式使學校享有一定股權比例，實質是隱性使用高校無形資產投資而未經上級主管部門審批，未履行無形資產投資評估備案手續；有的高校資產管理部門用學校非貨幣性資產投入校辦企業而未在學校財務部門辦理相關入賬手續。
(3)對管理不規范、長期虧損、扭虧無望企業未及時清理，實施關、停、并、轉；校辦企業改制、清算未履行清產核資、評估備案和產權登記程序；校辦企業負責人履職待遇（公務用車超標）或業務支出違反相關規定；高校處級（含）以上領導干部違反規定兼職取酬。
二、國有資本經營預算資金和文化產業專項資金管理存在的問題
(1)國有資本經營預算資金執行不合規。納入國有資本收益上繳的企業戶數不完整，個別企業未納入國有資本收益上繳范圍；國有資本經營預算資金未按規定用途使用，執行中還存在項目庫建設滯后，部分項目的選擇和調整隨意性較大，部分預算資金投向房地產等國家鼓勵國有資本退出的一般競爭性領域。
(2)文化產業專項資金執行不合規。文化產業專項資金未建立銀行專戶進行專賬核算，項目實際執行進度緩慢，會計處理不規范。
三、校辦企業國有資產管理出現問題的原因
(1)高校經營性資產監管體制尚未完全理順。部分校辦企業未劃轉至資產經營公司統一管理，對跨校區、跨地區對外投資的企業存在監管不到位現象；學校未對直接出資的校辦企業建立經營業績考核機制。
(2)由于高校合并等客觀原因造成校辦企業歷史遺留問題較多。教育部直屬高校在2000年前后經歷了大規模的合并，目前的高校大部分是由過去的多所本科、專科、高職合并而成，合并前各高校的隸屬關系（由部屬、省屬、市屬）、管理模式等各有不同。
首先，院、系辦企業產權不夠明晰，管理不規范。其次，整合校辦企業資源帶來歷史遺留問題。合校前，多數校辦企業成立于上世紀八、九十年代，成立之初，企業國有資產管理、財務管理不夠規范，歷史遺留問題延續至今。合校后，高校成立，將資產優良企業劃轉資產經營公司，對于經營效益低下，虧損的企業進行了關、停、并、轉，由于當時認識的局限性，導致在關停并轉企業的過程中，存在不規范之處。如對已經吊銷的校辦企業清理不徹底，企業注銷清算未按規定履行資產評估備案手續，國有股權比例變動未履行評估備案手續、國有股權轉讓未履行評估備案及掛牌交易等手續。
(3)高校對法律法規的學習，統籌管理的力度都有所欠缺。近幾年來，高校普遍存在國有資產管理法規意識淡薄的情況，企業成立、股權變更或改制過程中，往往重視工商稅務等規范要求，忽略了國有資產法規要求。
四、規范和加強高校企業國有資產管理的工作建議
(1)進一步理順國有資產管理工作體制并完善運行機制。堅持以管資本為主加強對校辦企業國有資產監管，加快建立事企分開、權責明晰的國有資產監管體制機制；將學校所有投資企業股權（包括孵化的高科技企業）全部劃轉到資產經營公司，由資產經營公司集中統一監管；學校要落實對資產經營公司監管職責，參與資產經營公司重大決策。
(2)加強對校辦企業國有資產管理。根據所投資企業具體情況，制定分類考核辦法；加強對派出的股東代表、董監事成員以及企業高級管理人員履職情況進行考核；學校應對長期虧損、扭虧無望的企業，依法依規關、停、并、轉；對與學科建設無關、對教學科研無促進作用或長期不向高校分配利潤的企業，要盡快撤出投資；對產權鏈條過長難以監管的企業，要壓縮產權層級或退出投資；加快推進學校所屬企業改制，制定詳盡改制方案，嚴格按規定開展清產核資、產權界定、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產價值；學校要根據中央深化國有企業負責人薪酬制度改革精神，規范校辦企業負責人薪酬管理，建立綜合考核評價制度。清理學校處級（含以上）領導干部在校辦企業任職、兼職行為，杜絕兼職取酬現象發生；學校要按照中央有關規定，合理確定并嚴格規范校辦企業負責人履職待遇、業務支出，制定管理實施細則，細化管理規定，嚴格審核程序，明確相關標準；對工商已經注銷、財務賬面仍未核銷的投資，學校應按照準則、制度等相關規定要求獲取核銷的相關資料，報教育部審批或備案，并進行投資核銷，做到賬實相符；按照《中央國有資本經營預算編報辦法》完整申報國有資本收益戶數；加強對文化產業專項資金的管理，按照專款專用原則進行資金使用，項目實施按照預算批復進度執行，同時按照《企業會計準則》正確的進行會計處理；對于股權結構變動、股權轉讓、企業注銷未按規定履行評估備案及校辦企業未按規定履行產權登記事項，建議要按照教育部及相關文件規定辦理。
高校校辦企業國有資產管理存在的問題大多屬于歷史遺留問題，單靠學校本身已經無法解決。從2008年起，財政部、教育部為進一步加強事業單位國有資產管理，陸續制定了有關的管理辦法。2012年，教育部根據財政部文件要求，制定了直屬高校國有資產管理辦法。2015年，教育部頒布了《教育部關于進一步加強直屬高校所辦企業國有資產管理的若干意見》，進一步規范和加強了高校所辦企業國有資產管理，確保國有資產保值增值，促進高校所辦企業的健康發展，實現《教育規劃綱要》提出的“推進產學研用結合，加快科技成果轉化，規范校辦產業的發展”的任務。
參考文獻
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行政事業單位，是以增進社會福利、提供各種社會服務為直接目的的社會組織。它們一般不以盈利為直接目的，所以行政事業單位的國有資產是其履行社會管理責任、為社會提供公共服務的物質前提。由于這些單位的固定資產的所有權屬于國家，因此行政事業單位的固定資產是國有資產的重要組成部分。行政事業單位的國有資產管理效率的提高，有利于實現國有資產的優化配置和行政事業單位的更好的可持續發展。根據2012年行政事業單位的決算數據，截至2012年12月31日，全國行政事業單位資產總額14.77萬億元，扣除負債后凈資產總額9.60萬億元，行政事業單位凈資產約占全部國有凈資產總額的三分之一。從資產構成看，流動資產占43.30%，固定資產占47.60%，對外投資占1.93%，無形資產占0.54%，其他資產占6.63%。行政事業單位的固定資產日趨增加，因此對財政管理的要求也必須不斷提高，但是目前我國行政事業單位固定資產管理工作還存在很多問題，應該采取相關措施和手段改善固定資產和財政資金的使用效率，提高行政事業單位的效率。
二、當前行政事業單位國有資產管理工作中存在的問題
（一）對管理國有資產的認識不足，管理效率低
行政事業單位的管理者沒有充分重視行政事業單位的國有資產管理，這是導致國有資產管理工作效率不高而且混亂的一個客觀原因。目前國家對于性質事業單位是按照行政區域設置，同時分部門進行管理，而單位的國有資產就歸部門所有，所以具有很大的區域限制性。再加上，很大單位沒有管理信息系統，或者系統落戶，信息技術的缺乏使得行政事業單位內部的資產信息難以進行集中管理，不能及時有效地分配國有資產和財政資金。另一方面，我國行政事業單位運行所需的資金主要依靠政府財政撥款，只需要編制預算就可以取得所需資金，所以單位和部門都從自身的使用和需要為出發點，編制預算方案，利用財政部門的預算資金不斷購置資產，但是由于不能有效的管理，購置后使用又不充分，固定資產的使用效率大大降低。隨著科技的進步，行政事業單位的許多國有資產的價格很高，但是由于缺乏規范和科學的管理，很多單位對資產實物的管理比較放松，容易出現賬實不符的現象，最終導致國有資產管理工作的漏洞，甚至帶來國有資產的流失。
（二）國有資產管理制度存在漏洞，法律約束不健全
在經濟高速發展的今天，制度和法律的建立往往落后于現實世界的需要。盡管國家設計和建立了一系列的制度去指導和規范固定資產管理工作，但是在實際工作中出現了很多漏洞和不足。其中，最顯著的問題就是現有的固定資產管理法律體系和管理制度卻遠遠滯后于行政事業單位的國有資產管理的現狀。而相應的法律法規的缺失導致了現實管理工作的混亂無序和低效率，無章可循的條件下，很多地方行政事業單位隨意管理固定資產，更嚴重的是，有時候有的決策是由個別領導拍桌子決定，在管理過程中即使出了風險和損失，也沒有相應的約束和懲罰措施。雖然財政部對于行政事業單位的固定資產的管理工作做出了一些規定，但是對于具體的管理工作的實施并沒有做出詳細而系統的規定，只是一個框架性的規定。各級政府相關的管理部門盡管也制定了局部性的法律法規，但是部分法規、制度的規定不一致甚至有矛盾，使執行部門無所適從。再加上行政事業單位沒有足夠重視對國有資產的管理，管理工作不規范，就算有規章制度也沒有得到貫徹實施，只是流于形式。
（三）國有資產所有權虛置，缺乏科學合理的激勵約束機制
盡管行政事業單位不以盈利為目的，但任何組織和單位存在都要實現其價值。行政事業單位的資金來源于國家財政撥款，不需要單位自己籌措資金實施項目，所以一些單位就利用國家的政策支持，不加節制地利用財政撥款，但資金使用效率低，花費很多資金，取得的成果差強人意，不能與所花費的資金相匹配。因此，行政事業單位的國有資產管理過程中缺乏科學合理的激勵約束機制，資源的使用效率很低，行政事業單位運行的有效性和可持續性也受到影響。目前我國還沒有全國性的統一的機構去管理行政事業單位的國有資產，行政事業單位的國有資產只是由各個部門或者單位自行管理。因此行政事業單位國有資產的所有權虛置，產權不明晰。很多國有資產的使用單位，甚至使用資產的個人就自然成為了這些資產的實質上的占有者，成為其實際的控制者。當前我國行政事業單位國有資產管理工作中存在很多問題，但是國有資產的所有權不明晰，是這些問題的最根本的原因。
（四）國有資產管理與單位預算管理、財務管理沒有有機的結合
由于行政事業單位對于國有資產缺乏統一規范的管理制度，沒有將資產集中起來進行管理，而相應的監管部門也同樣是分別進行監督，而且與行政單位的財務管理沒有很好的結合起來。具體可能表現為：單位購置資產之后并沒有及時按照財務制度辦理財務手續；資產在使用過程中管理隨意，沒有按照規定報廢、報損，這些管理過程中的不規范操作最終使得資產的臺賬與單位所擁有的資產實物不符，無法進行正常的財務管理，缺乏對資產有效的財務監督。另一方面，行政事業單位的資產管理與單位的預算管理嚴重脫節，部分單位預算編制簡單，申請之前沒有進行認真調研分析，由于資金來源于財政撥款，很多單位只重視資產購置，但是對資產的管理效率低，只求購買和擁有資產，不想辦法提高資產的使用效率，最后導致了財政資金的使用效率也受到了影響。
三、改善行政事業單位國有資產管理的建議
（一）樹立管理固定資產的理念，重視固定資產的管理
行政事業單位與企業不同，它不以盈利為目的，工作宗旨是為了實現社會服務，因此不能或者很難用物質或者貨幣來估計這類單位的工作成果、為國家和社會的貢獻。所以，這與以盈利為目的、但同時還要保障國有資產增值保值的國有企業，以及以利潤最大化為目標的企業，其經營目的有著根本的不同。因此，行政事業單位的主管部門和具體管理者必須轉變觀念，認識到國有資產對于完成自身職能的重要意義。首先，行政事業單位從領導到普通員工都要開始重視對國有資產的管理，把管理國有資產當做是自己的責任，并且內化自己的具體工作，做到全員參與，共同管理，在具體的工作過程中加強和重視對國有資產的管理和保護。同時，行政事業單位要轉變對固定資產的重視購買，輕視管理的錯誤態度和做法，應充分調動單位每一個工作人員的積極性，在提高員工工作效率的同時，資產的使用效率也得到改善和提高。同時，要提高國有資產管理工作的透明度，細化管理規定和管理行為，從而使將管理行為落到實處，實現科學合理的管理。
（二）建立健全國有資產管理制度，加強監督管理
隨著市場經濟的不斷發展，建立健全國有資產管理制度是改善國有資產管理的前提。所以，隨著時代進步和社會發展，我國行政事業單位在改革的過程中，一方面需要對已經不符合現實情況的制度進行必要的修改和調整，同時，對于出現的新情況，需要建立一些新的制度和規定來對其進行規范。我國不僅需要建立健全比較完善的行政事業單位國有資產管理制度，還有采取措施保證制度能在行政事業單位中有效地得到實施，從而達到改善國有資產管理工作的目的。同時，針對目前國有資產管理制度沒有得到有效實施的現象，我們還需要建立比較完整的監督管理機制，將內部監督與外部監督有機地結合起來。首先，行政事業單位在其內部根據單位的實際情況，可以建立一套內部控制制度和資產管理制度，明確資產管理工作人員責任，及時處理資產管理工作中發現的問題；同時，國家也可以建立相應的監督部門，加大對行政事業單位國有資產管理工作的監督管理，對于容易出現問題的工作環節增強審計投入。
（三）明確行政事業單位國有資產的產權和管理主體，建立科學的激勵約束機制
為了改善行政事業單位國有資產管理工作，理清各級各部門各單位的責任，對國有資產進行分級管理，做到產權明晰、權責明確，進而才能改善國有資產的配置效率，提高使用效率。在產權明晰的基礎上，建立科學合理有效的激勵約束機制，明確各級部門和單位的責任，可以實現資源的公平配置，進而促進行政事業單位可持續發展。總之，需要借助市場的方法，明確國有資產在行政事業單位中的產權、管理權，將資產的收益和管理責任掛鉤，才能提高其使用效率。
（四）將固定資產管理與財務管理、預算管理相結合
為了提高固定資產管理的效率，需要資產的財務管理制度，并且要將資產管理與財務管理有機地結合。行政事業單位需要在遵照國有法律法規的基礎上，結合本單位實際情況，制定出相應的資產管理辦法，并將其與財務管理制度相結合，在購置、使用、處置等資產整個壽命中實施全面系統的財務管理和監督管理，全面掌握本單位的資產狀況，使得資產臺賬能夠及時充分反映所擁有的資產情況，提高會計信息的質量。同時，行政事業單位也要重視對單位預算的管理，將資產管理和預算能管理進行有機結合。強化預算約束機制，科學合理地編制預算，提高預算方案的執行力度，充分利用財政撥款，科學、合理地購置、使用和配置資產。行政事業單位應該將資產管理與財務管理和預算管理結合起來，系統地管理所擁有的財務資源，提高國有資產和財政資金的使用效率。
四、結論
采礦權處置的總體要求
企業改制資產進入新公司的基本標準是“公司的資產應獨立完整、權屬清晰”。中國證監會在《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則第1號――招股說明書》（2003年修訂）中，明確要求對“土地使用權、采礦權、探礦權及主要經營性房產取得和占有的情況”作出說明；在《公開發行證券公司信息披露的編報規則第12號――法律意見書和律師工作報告》中也要求對發行人的主要財產情況作出說明并發表法律意見。
據此，礦山開采企業改制成立股份公司要達到資產獨立完整的要求，就必須擁有采礦權。采礦權應成為礦山企業資產的一部分，與礦山企業的其他資產構成一個完整的整體。如果沒有采礦權，礦山企業的其他資產將失去意義，礦山企業也不可能進行合法和持續的經營。可見，企業改制時采礦權與有形資產同時整體進入新公司，是公司資產獨立完整的原則要求，即新公司取得和擁有采礦權必須是沒有瑕疵的，不僅取得的過程合法，而且擁有的結果也要合法。
采礦權處置應遵循的法律規定
規范企業改制中采礦權處置的具體法律、法規，包括《中華人民共和國礦產資源法》、《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓審批有關問題的規定》、《探礦權采礦權轉讓使用費和價款管理辦法》、《探礦權采礦權價款轉增國家資本管理辦法》，等等。此外，還包括企業所在地政府主管部門制定的一些具體管理條例或實施細則。因此，企業改制中對采礦權問題的處理，政策性非常強，應全面學習了解相關法律法規，以使企業改制順利進行。
采礦權的取得方式
采礦權的取得方式分為出讓取得、無償劃撥取得、轉讓取得、作價出資取得、租賃取得以及直接變更取得等。
1．采礦權出讓。采礦權出讓是指登記管理機關以批準申請、招標、拍賣等特定方式向礦業權申請人授予礦業權并由申請人交納采礦權價款的行為。采礦權按出讓方式一經取得之后，股份公司即可依法行使包括自行開采、抵押、轉讓、作價出資等處分權，且無須再交納采礦權價款。通過出讓方式取得采礦權，一般發生在符合條件的礦山企業滿足特定資格的情況下，往往很難與礦山企業的改制過程正好匹配，因而股份公司以采礦權出讓方式從原企業獲取采礦權的情況較少發生。
2．采礦權無償劃撥。因采礦權屬國有資產范疇，如果經過國土資源部和財政部的共同審批同意，可以將采礦權價款經過評估后作為國有資本金無償劃撥給企業，企業對這部分國有資產負有保值增值的責任。這種方式主要適用于全民所有制企業。
企業改制成立股份公司時，如果新公司的股東全部是100％的國有企業，則新公司間接是100％國家所有，應該可以適用全民所有制企業的待遇，直接將礦山企業改制前擁有的采礦權無償劃撥給新公司。這樣的處理在企業改制中雖然有不少案例可循，但是并沒有現成且明確的法律規定，相反，國家已經開始改變包括采礦權在內的礦業權的無償劃撥方式。比如鎢的采礦權，按照國土資源部的規定（國土資發[2003]22號），2003年采礦證到期的鎢礦開采企業，不再無償辦理延續登記手續。如果新公司并不不是100％的國有企業，而是股權多元化的擬上市公司，那么無償劃撥方式并不適用。即便在投資主體全部是國有企業情況下新公司先以無償劃撥方式取得了采礦權，當新公司的股權結構發生變化，比如國有企業轉讓股權后新公司成為股份公司時，新公司也將面臨著補交采礦權價款的問題。屆時，如果屬轉讓的，礦業權價款作為專項財政收入，應向國土資源管理部門交納；如果屬作價出資的，所形成的出資權益作為國有資產管理。
3．采礦權轉讓。礦業權轉讓是指礦業權人將礦業權轉移的行為，包括出售、作價出資、合作勘查或開采、上市等方式依法轉讓礦業權。轉讓采礦權，應當具備下列條件：礦山企業投入采礦生產滿1年；采礦權屬無爭議；按照國家有關規定已經繳納采礦權使用費、采礦權價款、礦產資源補償費和資源稅；國務院地質礦產主管部門規定的其他條件等。
采礦權轉讓須經審批，國務院地質礦產主管部門負責由其審批發證的礦業權轉讓的審批。省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門負責其他礦業權轉讓的審批。轉讓合同需經審批機關批準后生效，轉讓雙方應按規定到原登記發證機關辦理礦業權變更登記手續。受讓方為外商投資礦山企業的，應到具有外商投資礦山企業發證權的登記管理機關辦理變更登記手續。
通過出讓方式取得的采礦權在轉讓時，新公司只須向轉讓人交付轉讓價款即可，不須再向國家繳納采礦權價款。通過無償劃撥取得的采礦權在轉讓時，應以評估確認的結果為底價向受讓人收取礦業權價款或作價出資。
4．采礦權作價出資。作價出資實際上也是轉讓的一種形式，是指礦業權人依法將礦業權作價后，作為資本投入企業，并按出資數額行使相應權利，履行相應義務的行為。通過出讓方式取得的采礦權在作價出資時，原企業取得相應的出資權益，采礦權則轉移到改制后設立的新公司。通過無償取得的由國家出資勘查形成的采礦權在作價出資時，須經國務院地質礦產主管部門會同財政部或國有資產管理部門批準，并以經確認的評估結果作為依據，所形成的出資權益作為國有資產，按照國有資產的管理規定由國有資產授權單位（可以是原持有采礦權的國有企業）持有，全部或部分轉增企業的國家資本金。礦業權人改組成上市的股份制公司時，可將礦業權作價計入上市公司資本金，也可將礦業權轉讓給上市公司向社會披露，但在辦理轉讓審批和變更登記手續前，均應委托評估礦業權，評估結果報國務院地質礦產主管部門確認。
5．采礦權租賃。此方式從出租人角度即是礦業權出租，是指礦業權人（改制前企業）作為出租人將礦業權租賃給新公司，并向新公司收取租金的行為。礦業權出租應當符合本文所述采礦權轉讓的條件。原企業在礦業權出租期間繼續履行礦業權人法定的義務并承擔法律責任，新公司按約支付采礦權租金但不直接擁有采礦權。出租國家出資勘查形成的采礦權的，應按照采礦權轉讓的規定進行評估、確認并處置。由于租賃方式也要適用轉讓的程序，因此租賃合同需經批準。
6．采礦權直接變更。已經取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形，需要變更采礦權主體的，經依法批準，可以將采礦權轉讓他人采礦。按此規定，采礦權變更實質是一種礦業權轉讓行為，變更采礦權主體是通過轉讓采礦權的方式實現的，即采礦權變更需要符合采礦權轉讓的相關規定。如果采礦許可證不經轉讓而是直接變更至新公司名下，這種直接變更的方式是存在瑕疵的，即結果可能合法，但是程序不合法，極有可能存在將來補交采礦權價款的風險。
采礦權的價值認定及評估問題
采礦權的價值認定即采礦權價款，類似于土地出讓金，是指國家將其出資勘查形成的礦業權出讓給采礦權人，并按規定向采礦權人收取的價款。采礦權價款以采礦權評估作為依據，評估結果須經國土資源管理部門確認。無論股份公司通過改制以哪種方式獲得采礦權，因采礦權的價值直接決定或影響股東的出資金額、股權比例及新公司的凈資產和未來的凈資產收益率，是企業改制過程中各股東方及新公司自身需要關注的一個重要問題。按照相關規定，采礦權價款可分批分期繳納。此外，根據國務院《礦產資源開采登記管理辦法》第12條的規定，特定情況下可以減免采礦權價款，比如“開采邊遠貧困地區的礦產資源的”；“開采國家緊缺的礦種的”等等。因此，在企業改制中如果新公司不可避免需要交納采礦權價款，應充分爭取這些優惠政策，以降低企業的改制成本。
關于采礦權的評估和確認事宜，中國證監會曾于1999年11月10日致函國土資源部。在該函中，中國證監會強調，其在對礦業企業改制成立的股份公司股票發行上市進行合規性審核工作中，對采礦權及其轉讓評估等問題，要求企業依照有關法律、法規進行處置，并如實披露；同時要求企業提供有關的有效法律證明文件和律師意見書。由此可見，采礦權的評估和確認是擬將其資產裝入上市公司的企業在改制過程中處置采礦權時十分重要的一個程序。
根據國土資源部分別于1999年3月30日和2000年10月31日的《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》和《探礦權采礦權評估資格管理暫行辦法》的規定，采礦權的評估應由依法取得礦業權評估資格的評估機構進行。并且，采礦權的評估必須以礦產資源儲量報告或與評估有關的其他地質報告為依據，礦產資源儲量報告中的礦產資源儲量必須符合礦產資源儲量評審認定辦法的規定。對于評估結果，由國土資源部門確認。這些規定對于企業改制中采礦權的評估工作具有實質的指導作用。
國有企業財務管理制度
第一條 嚴格執行《會計法》、《審計法》及《關于印發<縣黨政機關差旅費管理辦法>、<縣黨政機關會議費管理辦法>、<縣黨政機關培訓費管理辦法>的通知》等財務管理有關制度，認真落實中央八項規定及省、市、縣各類實施細則，厲行節約，壓縮開支，勤儉辦事。同時，按照財政部門規定的開支范圍和標準，規范票據審核，對不符合財務管理規定的票據堅決不予報銷，杜絕一切不合理開支。
第二條 財務支出實行“一支筆”審批、國庫集中支付制度，按規定權限審批。300元以下由公司經理直接審批；300元至1000元經公司負責人同意后，上報糧食稽查大隊領導批準后，方可支出；1000元以上提交公司董事會議研究決定后，上報大隊領導批準后，方可支出。報銷條據必須是符合規定的正規票據，由經手人簽字，并說明支出事由，報賬員初審，按支出權限審批后報銷。
第三條 凡能通過電話、信函辦理的事務不派人出差，一人能辦的事，不派兩人，能合并辦理的事不得分別辦理；職工出差前要填寫派差單，由派差領導簽字后方可外出，出差期間的車船費、住宿費超過報銷規定標準以外費用由個人自行承擔。
第四條 外出參加會議、培訓，單位原則上不安排車輛，由參訓人員根據具體情況選擇往返交通工具，乘坐飛機要經稽查大隊領導同意，按規定標準統一訂票。參訓期間，由舉辦單位統一安排食宿的，不得報銷會議、培訓期間的食宿費和市內交通費，只報銷往返會議、培訓地點的差旅費。
第五條 實行月報賬制度，報賬員提前通知干部職工整理上交報銷票據，經分管領導統一審核后，匯報主要領導審定后，按程序報賬。
第六條 辦公用品購置，由出納定期統計制定采購計劃，匯報公司經理簽字同意后統一購買，屬政府采購的按程序進行辦理；個人未經同意在外購買的任何物品，一律不予報銷。
第七條 公司機關文件、資料，原則上在公司內部印制；需在外面印刷的，必須經公司經理同意后，方可在外印刷；大宗印刷的書籍、圖冊和噴繪的版面等，由公司董事會研究提出方案，匯報稽查大隊領導同意后，安排印制；職工個人私自印刷資料產生的費用不予報銷。
第八條 按照“誰使用、誰保管，誰損壞、誰負責”的原則，報賬員統一建立單位固定資產清冊，逐項明確到人，每半年進行一次清理核對，做到賬物相符；維修公物由人秘股統一負責辦理，維修事項須經分管領導審批；需報廢的公物，提請黨組會議研究同意后，由報賬員按國有資產管理部門規定的程序辦理報廢手續；職工調離或離退休時，須交清公共財物后，方可辦理有關手續。
持續實行了12年半的境外上市財務門檻規定，終于在離2012年年底不到兩周之際正式終結。這和筆者早前的預測一致。取而代之的，是中國證監會的2012年第45號公告——“關于股份有限公司境外發行股票和上市申報文件及審核程序的監管指引”。
在香港市場，有兩種股票被列為“中概股”。一種是紅籌股，即上市主體在境外，而主營業務在內地；另一種是上市主體的注冊地和業務都在內地，被稱為H股。
按照中國證監會1999年7月14日的《關于企業申請境外上市有關問題的通知》規定：“凈資產不少于4億元，過去一年稅后利潤不少于6000萬元，并有增長潛力，按合理預期市盈率計算，籌資額不少于5000萬美元”，只有符合這樣條件的內地企業才會取得海外發行放行條。
由于在香港上市的內地企業須滿足很高的資產、稅后利潤要求，且國家也傾向于讓大型國有企業赴港融資，因而，迄今為止，在香港上市的所謂H股公司，可以被加上一個標簽“大H股”。而低于這一財務門檻的內地中小企業，可以相對稱為“小H股”。
45號文新規的進步只在于去除境外上市的財務門檻，但企業不能自由選擇上市地點——先獲得中國證監會審查批準的實質并沒有改變。也就是說，國內中小企業赴境外上市，仍須取得中國證監會的“放行條”；必須提交的行政許可申請文件仍多達13項，其中8－9項是必備資料。
那么，這種行政許可審查是否有必要呢？除了中國證監會在收到公司申請文件后，可就涉及的產業政策、利用外資政策和固定資產投資管理規定等事宜征求有關部門意見之外，實在看不出這種審核的針對性和目的性何在。
如果中國證監會是為了履行對擬上市企業進行篩選把關的職責，明顯屬于管得過多，管了不該管的事。實際上，境外上市地都有明確和嚴謹的上市管理條例，有保薦機構和中介提供專業意見，沒有見過有任何上市地向中國證監會提出要求其協助把關的請求。即便證監會主動做了這項工作，也不會愿意主動承擔審核之后出現的各種風險和問題。從公告提出的要求企業報送審批的文件內容來看，這樣的審核并不能起到篩選把關的作用。
要求企業境外上市必須先取得“放行條”的行政許可做法，仍有很多可寬可嚴、可被審批人員自行裁奪的空間，給官員尋租留下了空間。如幾個標明“如適用”便需提供的文件：行業監管部門出具的監管意見書；國有資產管理部門關于國有股權設置以及國有股減（轉）持的相關批復文件；募集資金投資項目的審批、核準或備案文件。
這種自由裁量權的存在，導致企業除須花費很大精力和時間應付境內、境外兩個證券監管機構的監管之外，也無法確保是否能得到境外上市批準以及何時可以得到批準。盡管45號文指出，公司在收到中國證監會的受理通知后，可向境外證券監管機構或交易所提交發行上市初步申請；收到中國證監會行政許可核準文件后，可向境外證券監管機構或交易所提交發行上市正式申請。假如企業最終未能得到批準，那么向境外交易所提交發行上市初步申請的努力就白費了。所有這些資料的準備，企業很難靠自己的能力做完，包括審計、法律、招股說明書（草稿）、申請報告等，基本上相當于境內上市要提交的所有資料，都需要聘請投行專業人員去做。企業有可能為了降低成本，先雇用一批國內投行人員準備報送中國證監會的行政許可文件，在得到境外上市批準之后，再聘請香港的全套投行人馬，可能所有的工作又必須重新做一遍。
45號公告表面上降低了內地中小企業境外上市的財務門檻，但實際上，企業承擔的上市成本卻有可能大大提高。由于審批機關自由裁量權的存在，仍可能滋生大量的腐敗尋租現象，這和A股上市過程中所包含的隱含成本和不確定性在本質上是一樣的。監管機構可以為了暫時疏解上市排隊現象而“大放水”，也可以因種種自由裁量的原因關小“水龍頭”，而企業會糾結于選擇兩難境地。作為投行專業人員，我們呼吁監管機構放棄不必要的監管，僅對涉及國有股權和是否符合產業政策、利用外資政策進行審查，杜絕行政審批腐敗和尋租。
會議認為，支持有條件的企業按照國際通行規則對外投資和跨國經營，是對外開放新階段的重大舉措，對于更好地利用國際國內兩種資源、兩個市場，推進經濟結構調整，增強企業國際競爭力，促進國際交流合作、共同發展，具有重要意義。
會議指出，改革開放以來，我國企業的對外投資、工程承包、勞務合作等有了很大發展，一些企業的跨國經營能力逐步提高，形成了一批具有比較優勢的產品和產業，增強了經濟發展的動力和后勁。但從總體上看，我國企業的對外投資合作還處于起步階段，迫切需要正確引導，及時規范。會議認為制定《關于鼓勵和規范我國企業對外投資合作的意見》是完全必要的。為了抓住經濟全球化和區域合作的機遇，鼓勵有條件的企業積極穩妥地參與國際經濟技術合作，進一步提高對外開放水平，會議強調：（一）堅持相互尊重，平等互利，優勢互補，合作共贏。（二）加強政策引導，統籌協調，規范秩序，合理布局，防止無序競爭，維護國家利益。（三）完善決策機制，落實企業境外投資自，科學論證，審慎決策，防范投資和經營風險。（四）加強境外國有資產監管，健全評價考核監督體系，建立項目安全風險評估和成本核算制度，實現資產保值增值。（五）遵守當地法律法規，堅持工程項目承包公開公正透明，重信守諾，履行必要的社會責任，保障當地員工合法權益，注重環境資源保護，關心和支持當地社會民生事業。（六）提高境外工程承包建設水平，提高產品質量和效益，不斷增強企業的綜合競爭力。（七）加強安全教育，健全安全生產責任制，保障境外中資企業、機構的人員和財產安全。（八）加快人才培養，注重培養適應國際化經營的優秀人才，提高企業跨國經營管理能力。（九）營造友好的輿論環境，宣傳我走和平發展道路的政策主張，維護我國的良好形象和企業的良好聲譽。
會議還研究了其他事項。
11月1日，總理主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《關于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》和《公安機關組織管理條例（草案）》。
會議認為，電力工業是國民經濟和社會發展的重要基礎產業。“十五”期間，我國電力體制改革取得重大進展，政企分開、廠網分開基本實現，發電領域競爭態勢已經形成，新型電力監管體制初步建立，電力工業快速發展，有力地支持了國民經濟和社會的發展。
會議指出，“十一五”時期要抓住電力供需矛盾緩解的有利時機，鞏固已有改革成果，把電力體制改革繼續推向深入，重點解決電源結構不合理、電網建設相對滯后、市場在電力資源配置中的基礎性作用發揮不夠等突出問題。要通過體制機制創新和法制建設，轉變電力工業增長方式，促使電力企業提高效率、降低成本、改善服務，促進電力行業穩定、健康、協調發展和安全運行，為經濟社會又好又快發展提供可靠保障。
會議指出，“十一五”期間深化電力體制改革的基本原則是：堅持以改革促發展，堅持市場化改革方向，堅持整體規劃、分步實施、重點突破。主要任務是：（一）抓緊處理廠網分開遺留問題，逐步推進電網企業主輔分離改革。（二）加快電力市場建設，著力構建符合國情的統一開放的電力市場體系，形成與市場經濟相適應的電價機制，實行有利于節能環保的電價政策。（三）進一步轉變政府職能，堅持政企分開，健全電力市場監管體制。
會議強調，電力工作直接關系國民經濟發展、社會穩定和群眾生活，電力體制改革必須堅持從中國實際出發，處理好發揮市場在電力資源配置中的基礎性作用與加強改善市場監管的關系，處理好改革、發展、穩定、安全的關系，處理好電力建設與電網建設的關系，處理好電源、調度、售電之間的關系。要切實加強對電力體制改革的領導，精心組織，穩妥推進，毫不放松安全生產，確保電力安全可靠供應，確保人民群眾得到質優價廉的電力服務。
會議認為，為了規范公安機關組織管理，保障公安機關及人民警察依法履行職責，根據《中華人民共和國公務員法》和《中華人民共和國人民警察法》，制定《公安機關組織管理條例》十分必要。《條例》對公安機關的機構設置、警察職務、編制經費、管理和待遇等方面作出了明確、具體的規定。會議決定，《公安機關組織管理條例（草案）》經進一步修改后，由國務院公布施行。
會議還研究了其他事項。
11月8日，總理主持召開國務院常務會議，研究國有資本調整和國有企業重組工作，審議并原則通過《中華人民共和國外資銀行管理條例（草案）》。
會議認為，近年來，我國國有資產管理體制改革取得重大突破，國有經濟布局和結構調整取得重要進展，國有企業改革不斷深化、經濟效益顯著提高，對完善社會主義市場經濟體制、促進國民經濟持續快速健康發展，發揮了重要作用。
會議指出，實行國有資本調整和國有企業重組，完善國有資本有進有退、合理流動的機制，是經濟體制改革的一項重大任務。必須堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度；堅持政府引導和市場調節相結合，充分發揮市場配置資源的基礎作用；堅持加強監管，嚴格產權交易和股權轉讓程序，防止國有資產流失，確保國有資產保值增值；堅持維護職工合法權益，充分調動和保護廣大職工參與國有企業改革重組的積極性；堅持加強領導，統籌規劃，慎重決策，穩妥推進，維護企業正常的生產經營秩序，確保企業和社會穩定。
會議提出，要通過國有資本調整和國有企業重組，進一步提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力。為此，一要推進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，加快形成一批擁有自主知識產權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢企業。二要加快國有企業股份制改革，完善公司法人治理結構，提高上市公司質量，增強企業活力和競爭力。三要加快國有大型企業的調整和重組，促進企業資源優化配置。四要加快建立國有資本經營預算制度，統籌使用好國有資本收益，促進企業結構調整和技術進步。
會議認為，為適應對外開放和經濟發展的需要，加強和完善對外資銀行的監督管理，促進銀行業穩健運行，有必要制訂《中華人民共和國外資銀行管理條例》。會議決定，《中華人民共和國外資銀行管理條例（草案）》經進一步修改后，由國務院公布施行。
11月15日，總理主持召開國務院常務會議，研究深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，加強政府自身建設。
會議認為，黨的十六大以來，我國行政管理體制改革邁出重要步伐，各級政府的經濟調節、市場監管職能逐步完善，社會管理職能得到強化，公共服務職能不斷加強，行政監督機制進一步健全，依法行政能力和水平不斷提高。
會議指出，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容。面對經濟社會不斷發展的新形勢，必須認真貫徹黨的十六大和十六屆六中全會精神，繼續深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。當前重點要抓好：（一）完善宏觀調控體制、機制和方式，發揮市場配置資源的基礎作用，健全市場監管體系，保持經濟平穩較快發展。（二）加強和改善社會管理與公共服務，完善社會政策，著力解決人民群眾反映強烈的教育、醫療、就業、社會保障及收入分配等方面的突出問題，為群眾辦實事，維護社會公平正義與和諧穩定。（三）全面推進依法行政，加強民主監督、行政監督和社會輿論監督，防止濫用權力，堅決懲治、商業賄賂等腐敗行為，塑造政府良好形象，提高政府公信力。
在我國，保險公司作為大量資金的供給者，以投資者的角色“入市”得到普遍認可之后，保險公司作為資金需求者而“上市”，即進入資本市場尋求資金的問題又出現。中國證監會和中國保監會都曾表示歡迎保險公司發行上市，而保險公司發行上市也已被保險業界認為是籌集更大的保險資本，從而保證保險公司可持續發展和加快發展的最優策略選擇。那么，中資保險公司上市有何意義？上市的條件是否具備？有哪些上市方案可供選擇？上市需要考慮哪些問題？本文擬對上述問題進行探討。
一、保險公司上市的意義
保險公司上市兩年前就被業內外人士所關注，保險公司如果成功上市，不僅可以迅速提高公司的品牌知名度，增強客戶對公司的信心，有效提升公司在市場競爭中的整體實力，而且對于公司的規范發展有極大的促進作用。另外，保險公司上市問題之所以為人們所密切關注，也不僅僅是因為上市可以為保險公司解決融資的問題，更重要的是解決保險公司的機制問題。通過公開上市，分散股權，建立起多元化的股權結構，可以規范保險公司，使其向現代保險企業的方向發展。可以說，通過上市解決保險公司存在的多種問題是保險公司上市的真正目的。
（一）可以擴充資本金融資渠道，增強公司自身競爭力
資本金是企業存在、發展的基礎，是企業實力及信譽的象征，而保險業的有關法律規定更使資本金在保險公司的發展中具有舉足輕重的地位——資本金直接關系到保險公司承保能力和償付能力的高低。對承保能力，我國《保險法》第98條和第99條明確規定，“保險公司對每一危險單位的自留額不得超過其實有資本金加公積金總和的10％，財產保險公司當年自留保費不得超過實有資本金加公積金之和的4倍。”而《保險公司管理規定》在第六章中對償付能力作了詳細規定，其中第81條及第82條明確規定：“保險公司應具有與其業務規模相適應的最低償付能力。”“保險公司的實際償付能力為其會計年度末實際資產價值減去實際負債的差額。”承保能力不足使保險公司即便擁有巨大的市場份額，也不得不通過再保險降低風險自留額，從而使到手的承保利潤易主。而償付能力有限不僅影響保險公司市場形象及其保險產品的吸引力，而且有可能進一步危及保險公司的存續。
改革開放以來，我國保險業一直處于快速發展之中，但融資渠道卻十分狹窄。對國內保險公司來說，目前擴充資本金的主要手段還依賴私募和合作，與公開發行股票相比，其募集范圍小、股權流動性差、變現難等弊端十分明顯。而資本金數量不足，來源渠道單一且不穩定正是國內保險公司償付能力始終難以提高的關鍵所在。償付能力的不足往往又會直接降低保險公司對風險的抵御能力。目前這一系列連鎖反應正成為困擾中國保險業健康快速發展的“瓶頸”。此外，目前國內保險公司普遍存在著資本量較小、資金運用渠道狹窄的問題，這使得保險公司在拓展新業務或增設分支機構時，常常面臨資金短缺的窘迫。保險公司如果成功上市，將可以募集到大量的新的資本金，獲得優質資產注入企業。而優質資產的注入，可使公司股本結構更趨合理，從而大幅度提高保險公司的償付能力和承保能力，滿足保險企業業務發展的需要，大大提高保險公司的綜合實力。在國內，保險資金只能間接進入資本市場，總量很小，渠道也十分狹窄，“瓶頸”尚難突破，從而要大幅度提高風險防御力、競爭力還存在較大的困難。一旦保險公司上市成功，可以預計保險資金人市的量肯定將會有效放大；并且，由于保險公司上市籌集了更多的資金，隨著資金規模的擴大，保險公司在安排投資組合策略時將更加從容，這不僅可以分散投資風險，提高投資收益，而且可以有效地提高自身的市場競爭力。因此，股市融資為廣大保險機構開辟了新的資金來源途徑，能夠實現資本來源渠道的多元化，形成良好的資本補充機制，同時還能帶動保險公司經濟效應和安全性的相應提高，增強其競爭能力。
（二）上市有利于保險公司法人治理結構的建立與完善
保險公司上市的目的，除了融資以外，更重要的是解決保險公司的機制問題。目前中國保險業存在股權結構單一導致的微觀經營治理低效問題。從目前已經提出上市申請的保險公司來看，主要是股份制公司，而股份制公司的國有股在總股份中占據了絕大部分比例，可以說是國有股“一股獨大”。其在內部控制、激勵與約束、經營機制等方面還存在很多不足。而就三大國有獨資保險公司而言，國有獨資制度阻礙了現代企業制度及法人治理結構的建立，行政干預使三家公司經營機制的轉變、經濟效率的提高遠遠滯后于現代競爭對其提出的要求。保險公司上市后，就要按證券市場法規要求進行改制，通過公開上市引入社會股東，可以降低國有股比例，建立多元的股權結構和完善的公司治理結構，建立真正意義上的股東大會、董事會和監事會，形成規范的委托關系；其運作不僅要嚴格遵守《公司法》的規定，同時要遵守上市條件、收購合并條件，定期向投資者進行會計信息披露，投資者通過“用腳投票”和“用手投票”方式表達自己的意愿，激勵和約束經營者；股東大會、董事會、管理層之間職責界定十分清楚，各司其職，而且其行為要接受公眾監督，有很高的透明度，這將極大地推動公司法人治理結構的完善。此外，通過境內外股票上市，可以改變資本結構，這體現著一種重大的制度安排。
（三）上市將提高保險公司的經營透明度和社會監督力度
保險公司上市意味著我國保險企業資本投入只有國有資本、企業法人資本和外商資本的現狀將得到改變，民營和私人資本將大量涌入。因此，保險公司上市后，要受到來自各方面的監督，如各種投資咨詢機構和證券分析員的監督，審計、會計和律師事務所等中介機構的監督，證券交易所以及證券監管部門的監督等等。在廣泛的監督下，任何一個重大失誤都會立即導致公司股價下跌，減少公司價值；任何一次違規操作，都隨時有可能被發現和公開，給公司造成巨大損失，甚至被驅逐出證券市場。保險公司要按上市公司的要求定期公布自己的各種數據及經營狀況，公司經營活動的透明度隨之提高。而隨著經營透明度的提高，保險公司在經營管理、制度建設、財務狀況等方面都必須更加規范，公司必須加強管理，以減少各種浪費和成本，通過科學決策認真分析產品市場，評估投資風險。公司還必須注重財務結構，保持利潤穩定增長，保持企業的穩健經營。同時，理性的保險公司也將會更加關注保險監管機構的各項政策規定和調控干預，這將大大提高保險監管機構宏觀調控的有效性，促進宏觀調控經濟手段的運用，從而可以促進保險公司穩健發展。，上市還有利于保險公司本身商譽的提高，使客戶對保險公司的知名度有所認可，有利于上市保險公司在激烈的市場競爭中擴展業務范圍，取得更多的市場份額。
（四）上市為保險公司資本營運開辟了廣闊的天地
目前國際保險資本正進行大規模的兼并與重組，這將大大提高跨國保險公司的綜合競爭力，從而也使我國保險市場的開放面臨著極丈的壓力……保險公司上市使其資源運用的領域大大拓展，使保險公司可以在資本市場上通過分拆股票、配送股票、發行新股、發行認股權證、發行可轉換債券等方式進行再融資，為公司開展資產營運創造高效、便捷的前提條件。此外，保險公司可以組合運用多個金融專業市場的資源，積累橫跨保險市場與資本市場運作的寶貴經驗，熟悉收購兼并、股權置換、資產重組等各種資本營運手段。過去5年中，全球保險業并購案達5114件，涉及金額達1100億美元。這些并購交易，絕大多數是通過資本市場實現的。中國的保險企業本身實力就弱，上市后通過市場力量的兼并和重組將為構筑中國的“保險航母”創造有利條件。
（五）保險公司上市有利于證券市場的多樣化及多元化發展
由于金融行業的監管較嚴，金融類上市公司一般都是業績優良運作規范的公司。國際經驗表明，金融板塊股票往往表現頗佳，很多金融股（如香港股市的匯豐銀行、恒生銀行；紐約股市的大通曼哈頓、美林證券）都在資本市場上扮演著“藍籌股”、“龍頭股”的角色。截至1999年年底，在紐約證券交易所上市的金融類企業約有900家，占上市公司總數的30％；在NASDAQ上市的也有900多家，占上市公司總數的19％；東京交易所有160多家，香港也有40多家。而現在中國滬深證券交易所上市的多為制造類企業，金融類上市公司只有7家，金融業在證券市場極低的比重與其在國民經濟中的地位極不相稱，也使上市公司的行業結構發展嚴重失衡。保險公司上市可以改善金融企業的上市結構，有助于形成一個完整的金融企業上市板塊，促進市場規模的擴大，刺激股市升溫和改善市場結構。由于金融企業具有總股本大、流動性好、業績相對穩定等特點，故其對資本市場的穩定與發展具有積極意義。通過境外上市還能架起國際投資者與中國保險市場的橋梁，實現投資主體多元化，為國際投資者提供分享中國保險發展的商機。保險企業上市還可分流部分儲蓄存款，為廣大投資者提供更多的投資渠道，完善投資者投資組合。
二、我國保險公司上市環境分析
1.宏觀經濟狀況。隨著改革開放進程的加快，我國經濟得以不斷發展；國民經濟運行勢態良好，2000年的GDP首次超過一萬億美元。GDP的穩定增長無疑為保險公司上市融資起到了關鍵作用。同時，改革開放以來，GDP的分配格局發生了巨大變化，GDP分配中城鄉居民分配的比重（加上二次分配）在70％以上，規模越來越大，進而為我國保險公司上市融資提供了廣闊的空間。
2.宏觀政策因素。雖然國家并沒有明確表示允許保險公司上市，但是從宏觀層面看，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，市場化進程的加快，我國正在實現著從：財政直接注資一銀行間接融資一資本市場直接融資“的戰略轉變，可以說保險公司上市符合國家的宏觀政策要求。
3.資本市場狀況。以股票市場為代表的國內證券市場自創立運作以來，按照“法制、監管、自律、規范”的，已經有了長足的發展。月前我國證券市場建設日趨規范，建立了嚴格的監管體系；出臺了《證券法》等一系列法律法規；擁有完善的組織管理體系，交易制度也不斷規范。保險公司上市，一方面有利于自身的發展，另一方面也有利于資本市場的完善，可實現保險公司與資本市場的雙贏。
4.投資者的預期。在我國，產險公司的承保利潤一直較好，壽險公司受近年來降息的影響盈利狀況不甚理想，但是保險基金運用渠道的逐步放開，將使擁有大量資金的壽險公司的盈利能力大大提高。因而總的來看，投資者將會看好作為朝陽產業的我國保險業的未來。
通過以上分析可以看出，我國已基本具備保險公司上市的條件。但是，保險公司上市決不能“一哄而上”，保險公司上市必須滿足國家《公司法》、《證券法》、《股票發行與交易管理暫行條例》等有關規定。只有符合上市公司條件的保險公司才能夠依法申請上市籌資。根據《股票發行與交易管理暫行條例》第7條的規定，“股票發行人必須是具有股票發行資格的股份有限公司。”因而，客觀上講，根據上市程序，國有保險公司應該先實行股份制改造，明晰產權，為上市創造條件。而保險股份有限公司是依據現代公司模式組建的，成立3年以上、連續3年盈利、資產質量狀況良好、內控制度比較完善的保險股份有限公司，可以先行申請上市。
三、中資保險公司上市的方案選擇改制和上市分階段進行與同步進行的比較。
對于國有獨資保險公司來說，要實現上市目標，必須首先進行股份制改造，從組織形式上變更為保險股份有限責任公司。在這一進程中，有兩種方式可供選擇：一是改制與上市分階段進行，即第一步是先實行股份制改造，按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理利學”的現代企業制度要求，重在進行資產重組和機制轉換；第二步是股份制公司運行一段時間后，待條件成熟時再擇機上市。二是改制與上市同步進行，即國有獨資保險公司按照上市條件進行重組改制，成立股份公司后隨即上市募股。第一種方案考慮了國有獨資保險公司改制上市的復雜性，在操作中較為穩妥，但這一方式需要經過兩個階段，對公司的資產進行兩次審計評估，時間較長，費用較高，臣在第一階段即私募引入其他投資者時，由于缺乏市場詢價，往往經過艱苦談判也難以確定價格或者對公司估值折扣很大，價格偏低，不利于國有資產保值增值。第二種方案是基于國務院給予國有企業的特殊政策而在法律上才變得可行。1994年國務院令第160號《國務院關于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》第6條規定：“國有企業或者國有資產占主導地位的企業按照國家有關規定改建為向境外投資人募集股份并在境外上市的股份有限公司，以發起方式設立的，發起人可以少于5人；該股份有限公司一經成立，即可以發行新股。”這一方式使改制與上市同步進行，縮短了籌備時間，節省談判和交易成本，能迅速完成企業改制并籌集到資金，同時國際資本市場對公司價值評估較為客觀公正，有利于國有資產的合理估值。但該方式要求公司到境外募股上市，必須得到國家有關部門的批準，且公司本身必須符合境外資本市場的要求。
2.分拆上市與整體上市的比較。
為了打破國有獨資保險公司在國內保險市場的壟斷局面，一種改革思路是將現有的兩家經營直接保險業務的國有獨資保險公司按區域或資產狀況進行分拆重組，組建數個獨立的保險公司，增加保險市場主體，提高保險市場的競爭性，再將經營業績較好、資產質量較高的部分上市。這種對其他行業大中型國有企業行之有效的分拆上市的辦法對加人世貿組織后的中國保險業而言是難以適用的：其一，雖然目前國有獨資保險公司在國內保險市場上處于壟斷地位，但這種狀況是因國家政策性保護而形成的，加人世貿組織后，隨著這種政策性因素的逐步消失，國有獨資保險公司的市場份額會顯著降低。相對外資保險公司，國有獨資保險公司在資產規模、管理技術和人員素質等方面已有很大的差距，如果再進行分拆上市，國有獨資保險公司更難以與外資保險公司相抗衡；其二，與其他行業不同，保險業務經營有其特殊性。保險經營是以大數法則為基礎的對風險的管理過程，但風險的發生是偶然和不確定的，保險公司只有承保大量的風險和標的，才能使危險發生的實際情況更接近預先計算的危險損失概率，以確保其經營的穩定性。而擴大承保數量、提高承保能力需要相應比例的自有資本，如果保險公司資本規模偏小，不僅其業務拓展受到限制，而且任何一次稍具破壞力的風險事故都可能導致保險公司遭受巨額損失甚至破產。
因此，分拆上市對于資產規模小且已經實現產壽險分業經營的國有獨資保險公司來說并不適宜。
3.境內上市與境外上市的比較。
從時間上看，保險公司在境內上市即在國內資本市場發行A股，必須在股份公司設立后經過1年的輔導期，故完成改制上市工作至少需要兩年時間，上市的效率較低。在境外上市（如到香港發行H股或紐約發行N股等）可以在較短的時間內迅速實現上市目標；從資金需求來看，境外資本市場容量大，有利于上市公司擴大籌資規模，滿足其資金需求，而國內股市規模較小，上市公司如果融資規模過大，很有可能導致首次發行（IPO）失敗。由于我國保險公司本身凈資產規模并不大，在保持國有資本控股的前提下，向社會公眾發行的流通股數額也不會太多（估計不超過50億元人民幣），國內資本市場完全可以容納。從對推進國有公司轉換經營機制的力度來看，境外資本市場和監管部門對公司上市的要求很高，在進行上市準備和申請的過程中，需要聘請具有國際資質的會計師、評估師、律師、管理顧問、財務顧問等多家中介機構幫助公司一起策劃和推進公司制度改革和創新，在對公司原狀進行分析診斷的基礎上建立新的體制、機制、管理和經營架構。公司在境外上市后，一方面要接受有關證券監管部門的監督，另一方面要受到國際資本市場成熟的投資者的監督，這樣，公司直接置于市場的競爭與監督之中，嚴格按照市場機制進行運作，這對于建立市場化的競爭機制、激勵機制和管理體制，使保險企業成為符合現代市場經濟要求的經營主體有著積極的作用。而在國內資本市場發行A股，國有企業經營機制的轉變難如人意，許多改造成股份公司的國有企業在A股市場上市后在經營管理上并無多大改觀，顯然，境外上市比國內上市更能有效地推進公司經營機制的轉換。從政策上來看，國家允許國有企業境外上市，但國有企業境外上市除必須符合國外證券交易所的上市條件外，還必須符合國家的產業政策，屬于國家重點支持的大型企業，以能源、交通、原材料等基礎設施、基礎產業和高新技術產業為主。目前尚無一家國內金融企業境外上市（2002年7月中銀香港首次公開發行H股，但其是在香港注冊的公司，業務集中在香港本地，不列入境內金融企業范圍）。保險公司能否開創金融企業境外上市的先河，還取決于國家有關部門對加人世貿組織后我國保險產業發展形勢的判斷和相應決策，而保險公司在國內A股上市已得到國家有關部門的認可和支持。
中資保險公司選擇國內上市或是境外上市，取決于公司自身的經營狀況、發展戰略和政府的政策取向。根據其他行業企業上市的經驗，如果政策允許，可以考慮同時利用境內和境外資本市場兩種資源，即同時在境內和境外上市或先境外上市再境內上市（之所以不選擇先境內上市再境外上市，是因為目前國內資本市場對A股公司估值普遍遠高于境外資本市場，如果首發A股，A股股東難以同意以較低的發行價格到境外資本市場發行股票。在我國的上市公司中，僅同仁堂一家公司采取這種方式上市）。
同時利用境內外資本市場兩種資源具有許多優點。首先，國有公司在境外上市，受到融資額不得超過股本總額25％的政策限制，境外上市后國有股仍然居于絕對控股地位，對于中小規模的公司而言，通過境內上市可以降低國有股的股權比例，解決國有股“一股獨大”的問題；其次，公司在多個證券市場擁有自己的投資者群體，具有廣泛的股東基礎，可以提高股票的流動性，增強公司的長期融資能力；最后，公司在不同的證券市場上市可以提高其在這幾個市場的知名度和品牌效應，增強客戶對公司的信心，從而對其保險產品的營銷起到良好的推動作用。
四、中資保險公司上市需要考慮的幾個問題
1.控股公司的設立與存續資產的處理。
國有獨資保險公司改制上市后，主營業務及相關資產全部進入上市公司，存續公司作為母公司擁有上市公司的國有股股權，成為上市公司的控股機構。《公司法》第12條規定：“公司可以向其他有限責任公司、股份有限公司投資，并以該出資額為限對所投資公司承擔責任。公司向其他有限責任公司、股份有限公司投資的，除國務院規定的投資公司和控股公司外，所累計投資額不得超過本公司凈資產的50％，在投資后，接受被投資公司以利潤轉增的資本，其增加額不包括在內。”由于國有獨資保險公司改制上市后，主要業務和資產已納入上市公司，存續公司作為控股機構除上市公司業務外僅剩少量非經營性資產和與保險業務無關的資產及業務，因此，需按《公司法》的要求向國家有關部門申請將存續公司即母公司設立為控股公司。
經全面重組后，留在控股公司的存續資產主要包括原國有獨資保險公司承擔部分社會職能所建成的學校、招待所、培訓中心等非經營性資產和《保險法》出臺前原國有獨資保險公司對外投資所形成的與保險業務無關的資產及業務。對于承擔社會職能所形成的非經營性資產，要逐步從控股公司中分離出來，通過拍賣、并購、移交地方政府；納入當地社會保障體系等方式實現社會化經營；對于對外投資所形成的與保險業務無關的資產和業務，由于大部分實際上已成為不良資產和虧損，根據財政部現行規定，這些不良資產可在5年內平均核銷，但為減輕控股公司的負擔，可向財政申請在重組當年予以一次性核銷。
2.資產管理公司的設立。
投資作為保險業的一項核心業務，在保險市場競爭加劇、承保利潤逐年降低的大趨勢下，已成為增加公司利潤、增強股東信心的重要環節。中資保險公司的資金運用多數一直是通過公司內部進行管理的，在投資的技能、人才、經驗和組織架構等方面存在著明顯的不足，在《保險法》出臺以前缺乏法律依據和獨立監管的情況下，曾經出現過許多問題，形成了大量不良資產，投資收益十分低下。從世界范圍來看，各國金融保險集團為實現保險投資效率和效益的最大化，都對保險投資實行專業化管理，擁有專業的投資人才、投資技能、投資流程和組織架構。國外保險公司的普遍做法是，將投資交由與保險公司同屬于一個集團或控股的投資子公司運作，同時集團設立專門的戰略資產分配、戰術資產分配和證券選擇或績效評估等部門負責統籌調配資源和防范風險。中資保險公司上市時，可考慮設立全資或控股的資產管理公司，將上市公司的保險投資業務交由資產管理公司實行專業化管理和運作，以提高保險資金運用的效率和效益。這一方面可增強對上市公司股東的吸引力，另一方面也為公司適應金融混業經營趨勢，向國際金融保險集團發展積累有益的經驗。
近年來，*省新干縣緊緊圍繞國土資源的可持續利用和經濟效益的最大化這個“雙贏”目標，在加強土地資產管理的同時，不斷加強土地資產經營，認真貫徹執行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，最大限度地發揮土地資產的經濟、社會和環境效益，取得明顯成效。據統計，*1年5月以來，全縣經營性土地使用權實行“招拍掛”出讓的23宗，總面積6.4128公頃，土地出讓金收益1435萬元，受到了省、市有關部門的肯定。在工作中，他們的主要做法是創新“一條思路”、做活“三篇文章”、加強“三項監督”。
一、提高認識，轉變觀念，創新“一條思路”。實行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓，既可以最大化地顯現土地資產價值，提高土地使用效率，更可以有效地防止“暗箱”操作，從源頭上遏制腐敗。對此，縣委、縣政府有著清醒的認識和超前的意識，牢固樹立“以地生財”觀念，把招標拍賣掛牌出讓經營性土地作為經營城市的一種重要手段抓緊抓實，把土地這塊“黑蛋糕”做強做大。早在1994年，該縣便成立土地使用制度改革領導小組，制定了《關于加強土地使用制度改革的決定》等一系列規范性文件。95年土地使用制度改革進入實質性操作階段，當年拍賣國有土地20宗，收取土地出讓金55萬元。96年在縣城塘頭開發區建造農民一條街時，實行“招拍掛”出讓制度，使每個平方米的土地、房產價增值到1*多元，在當時一舉產生了轟動效應。98年一塊座落在縣城黃金地段，面積為266平方米的土地賣得每平方米2920元的好價錢，當時這在全省縣城土地拍賣價格中也算得上冒了個尖。掘到第一桶金后，使初嘗甜頭的縣委、縣政府思路更清晰了，信心更足了。尤其是國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》和國土資源部、監察部《關于嚴格實行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的通知》下發后，該縣更是“起早趕市”、搶占“頭班車”，明確規定：凡是房地產開發、商業、旅游、娛樂等經營性項目用地；對大宗用地凡有兩個以上意向用地者，都必須以招標拍賣掛牌方式出讓。為此，先后成立了縣土地清理整頓領導小組、土地清理兌現領導小組、經營性土地清理組，并從縣國土資源局、縣監察局、縣財政局等有關部門抽調人員集體辦公，做到專人專崗專職。同時，還一連下發了《新干縣人民政府關于強化土地運作的意見》、《新干縣土地儲備辦法》、《新干縣土地交易管理規定》等五個規范性文件，從而形成了全縣經營性土地“一個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的工作格局，使全縣經營性土地公開交易工作逐步走向了法制化、規范化、制度化軌道。
二、立足縣情，把握重點，做活“三篇文章”。近年來，新干縣在努力盤活城區一些閑置土地的同時，緊緊圍繞國企改革、小城鎮規劃和市容市貌建設等重點工程，選準主攻方向，挖掘土地資源，開辟“第二戰場”。一是抓了國企改革房地產拍賣工作。針對國有企業改革中存在的個別企業主管部門擅自處置企業房地產、降價賤賣、“暗箱”操作、擾亂全縣企業改制資產拍賣的市場秩序、導致國有資產流失嚴重的現狀，縣委、縣政府及時下發了干發[*1]8號文件，明確規定國有企業改革的所有土地，不論經營性土地還是工業等其他用地，都要實行公開拍賣，縣里還專門成立了國企改革房地產拍賣工作組，具體負責全縣國企改革房地產拍賣工作。*1年以來，該縣共對商業、林業、農業、糧食、物資、經貿等7個系統的33家改制企業的房地產進行了公開拍賣，拍賣土地面積492.15畝，變現資金1948.24萬元，使全縣的國企改革工作穩步推進，也得到了各企業和企業主管部門的充分肯定。二是抓了小城鎮建設土地的開發拍賣工作。該縣堅持走“借地生財”、“靠地建鎮”的路子，充分挖掘土地資源潛力，確保土地升值增值，在小城鎮建設中大打“土地牌”，大唱“土地戲”，在政府未投資一分錢、群眾未出資一分錢的情況下，建造了一座座城市功能配套設施齊全的小城鎮。素有吉安市“北大門”之稱的大洋洲鎮，在創建“全國100個示范小城鎮”建設中，僅靠公開拍賣28宗土地，便獲得土地收益近500萬元。地處贛*岸的三湖鎮，交通不便，但由于縣國土局和三湖鎮政府的成功運作，拍賣沿街28宗土地，面積4494.1平方米，便獲得539萬元土地出讓金，有力解決了小城鎮建設中的資金短缺問題。三是抓了城區一些閑置地段的土地開發利用工作。新干縣城中心原有一塊老廣場，面積小，綠化差，而旁邊不遠處有一塊數千平方米的大水塘，由于流水不暢，雜草叢生，以致臭氣熏天，嚴重影響了市容市貌。針對這種現狀，縣委、縣政府果斷決策，科學規劃，采取辟山填塘的辦法，硬是在縣城中心區辟出了一塊占地2.5萬平方米的廣場用地。廣場建成后，縣委、縣政府將廣場邊緣的25宗店面用地拋向市場，采取公開招標拍賣掛牌出讓的方式，共拍賣土地1144平方米，變現資金504萬元，首次創下了新干縣每平方米價值5500元的“黃金價”。接著在靠近廣場的新干賓館店面拍賣中又創下了每平方米12600元的紀錄，這些拍賣在社會上引起強烈反響。
三、主動介入，全面參與，加強“三項監督”。為確保經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓工作有序開展，做到公開、公平、公正，新干縣各有關職能部門擺正各自位置，充分發揮職能作用，通力協作，密切配合，加強監督檢查，營造良好的外部工作環境。一是加強制度監督。該縣注重加強制度建設，始終把制度建設擺在重要位置，切實抓緊抓好，先后建立健全了建設用地供應總量控制和編制供應年度計劃制度、國有土地使用權公開交易制度、基準地價定期更新和公布制度、集體決策制度、土地登記資料公開查詢辦法、城市建設用地集中供應制度和出讓前向紀檢監察機關告知制度等七項制度，對招標、開標、評標、定標及評標專家的組成等都作出了嚴格規定，從而使“招拍掛”工作有章可循，有規可依，有效規范土地交易行為。同時對公開出讓計劃、公開土地信息、公開集體決策、公開程序、公開競價、公開結果等“六公開”制度的執行情況，進行全面檢查，發現問題，及時督促整改。二是加強紀律監督。今年，省監察廳、國土資源廳《關于開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作方案》下發后，新干縣紀檢監察機關充分發揮職能作用，大膽履行工作職責，主動參與，全程介入，并配合主管部門，在做好宣傳發動、全面調查摸底的同時，把工作重點放在監督檢查有關部門和領導干部執行國家有關法律法規和決定命令的情況上，及時糾正經營性土使用權出讓違規操作的做法，今年對兩起私自交易經營性土地的問題，縣監察局、縣國土局及時下發通知書，解除無效協議，收歸土地儲備中心，按規定程序進行出讓，有效遏制了土地交易中腐敗現象的滋生蔓延。三是加強司法監督。對土地市場涉及的壟標、串標等現象，該縣公安部門加大了對房地產拍賣市場的治安管理整頓力度，重拳出擊，依照有關法律嚴厲查處，狠剎一些不法分子的囂張氣焰。*1年，在七琴鎮糧油公司房地產拍賣過程中，社會上一些閑雜人員四處活動，威脅投標人，進行壟標，致使該宗土地沒有競拍成功，造成了嚴重的社會影響。發現情況后，縣委、縣政府極為重視，公安機關及時出擊，查處了10多名不法分子，并處于罰款，確保了拍賣工作順利進行，從而有效地凈化土地市場。
一、停止實物分配住房
（一）停止住房實物分配，新購、建職工住房，除1999年1月1日前批準規劃報建、1999年12月31日前竣工的公有住房可按照《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號）規定的成本價向職工出售外，其余經濟適用住房實行政府限價向職工出售、并按規定標準向購房職工發放貨幣化補貼，或采取職工集資合作的方式興建。
（二）對現有公房，除調劑一部分騰空舊房作為廉租住房或周轉房外，可售公房要按照國發〔1994〕43號文規定的成本價向職工出售，一律停止標準價售房。各市、縣都要嚴格執行售房政策和價格標準，不得違反規定增加優惠折扣項目或提高折扣幅度。
（三）職工租住的公有住房，除因房改政策規定暫不宜出售的外，要按照國家房改政策要求和租金改革規劃逐年提高租金標準，爭取2000年住房租金達到占當地（指市、縣，下同）雙職工家庭平均工資的15％。
職工租住政策規定暫不宜出售的公有住房，租金標準達到當地當年雙職工家庭平均工資的8％后，不再提高。
在逐年提高租金標準的同時，要考慮職工的承受能力，對離休老干部、經濟困難的職工家庭戶以及經民政部門確定的社會救濟戶、享受國家撫恤的烈士遺屬和孤老優撫戶，可適當減免住房租金，提供廉租住房，具體辦法由市、縣人民政府制定。
要按規定搞好住房租金計收工作，租金收入納入單位住房基金，實行專戶管理。
二、逐步實行住房貨幣化分配
（四）停止實物分配住房后，逐步實行住房貨幣化分配。住房貨幣化分配包括逐步提高職工住房公積金的繳存比例和按規定向職工發放住房補貼。
（五）房價收入比（即建筑面積為60平方米的成套經濟適用住房的平均價與當地雙職工家庭年平均工資之比）在4倍以上，且財政、單位原有住房建設資金可轉化為住房補貼的地區，可向未享受政府住房優惠或資助的職工（指未按房改政策購買公有住房或經濟適用住房，也未參加集資合作建房，或僅享受住房租金補貼、住房租金減免而未享受政府其他形式住房資助的職工。下同）發放住房補貼。發放住房補貼可以采取職工購買自住住房（包括購買經濟適用住房和商品住房，但按房改政策購買公有住房或參加集資合作建房除外）時一次性發放方式，也可以采取按月發放方式，由單位根據實際情況自行選擇，職工個人只能享受其中一種。
（六）住房補貼額為每平方米補貼標準與應補貼面積的乘積。每平方米補貼標準按不高于當地新建經濟適用住房平均價格與平均每平方米建安工程費之差測定。經濟適用住房平均價格按保本微利原則，根據當年經濟適用住房建設的征地和拆遷補償費、勘察設計和前期工程費、建安工程費、住宅小區基礎設施建設費（含小區非營業性配套公建費）、管理費、貸款利息、稅金和3％以下的利潤等8項因素計算。由當地人民政府每年測算審核，并報經省人民政府批準后公布實行。
職工購買經濟適用住房，在本人應享受控制標準之內的面積實行政府限價，并可按規定標準給予購房補貼；超標面積部分實行市場價，不給予購房補貼。2000年以后，根據社會經濟發展狀況，在進一步完善住房貨幣化分配的前提下，逐步過渡到由職工個人自行解決住房，加快住房社會化、商品化的步伐。
購房補貼資金可從單位住房基金中支付。地方財政建立住房補貼基金，列入預算內管理，用于支付經費來源屬財政撥款的行政事業單位中單位住房基金不足的職工購房補貼。企業和自收自支事業單位的職工購房補貼由單位自籌解決。
補貼資金在職工購買住房時直接劃入售房單位，用以支付購房款，不得由職工提現或挪作他用。
（七）有條件采取按月發放住房補貼方式的單位，具體分配方案報房改部門核準。按月發放的住房補貼按住房公積金的管理辦法，由住房資金管理機構統一管理，專款專用。
（八）貫徹國務院的《住房公積金管理條例》（國務院令第262號），全面實行住房公積金制度。各市、縣財政預算內單位，應全面普及住房公積金制度。自收自支的事業單位和各類企業，包括國有和集體企業、股份制企業、外資及港澳臺投資企業、聯營企業、私營企業都要加緊推行住房公積金制度，保障勞動者的合法權益。經濟條件好的單位應逐步提高住房公積金繳存比例。經濟困難的單位，可適當降低住房公積金繳存比例，先入軌后提高。工資收入低于當地最低工資標準的職工，由單位辦理一定期限的緩繳手續。
三、積極促進居民住宅業的發展
（九）國務院決定把海南作為全國盤活房地產試點地區。在處置海南積壓房地產期間，海口市、三亞市、瓊山市要按照《海南省人民政府關于嚴格控制海口市、三亞市、瓊山市新建商品房有關問題的通知》（瓊府〔1999〕6號）的有關規定，嚴格控制新建商品房，其他市、縣可根據本地的社會經濟發展狀況和中低收入職工的住房需求情況，根據土地利用總體規劃和城市建設總體規劃，編制經濟適用住房建設計劃，納入地方經濟發展計劃，以行政劃撥方式提供經濟適用住房建設用地，按照統一規劃，統一建設，分步實施，以銷定建，逐步完善的辦法建設經濟適用住房小區。經濟適用住房小區實行政府限價銷售。具體銷售價格根據經濟適用住房的實際建設成本和3％以下的控制利潤以及地段差價調節等因素確定，由經濟適用住房主管部門會同物價等部門共同核定，并報當地人民政府審定執行。要加強領導，落實銀行貸款，多渠道籌集建設資金，加快工程建設，樹立住宅小區的樣板項目，發揮示范作用。
（十）經濟適用住房建設實行招標投標制度，用競爭方式確定開發建設單位和施工單位。面向社會銷售的經濟適用住房小區建設，政府主管部門要與開發建設單位簽訂合同，約定建筑標準、質量等級、工程造價、竣工日期、工程監理等，并對購房者資格進行審核。開發建設單位應嚴格執行合同，保證住房質量。工程竣工后主管部門要抓緊辦理房地產權屬登記手續，做到建好一幢，完稅一幢，辦證一幢。住房交付使用時，開發建設單位須向購房戶提供《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》，并按合同約定抓緊辦理購房戶房地產權證。
（十一）單位可以在符合城鎮發展規劃和土地利用總體規劃，并妥善解決配套建設的前提下，利用自有土地組織職工集資合作建房。本單位職工集資合作建房所用的自有土地，原屬劃撥的，仍保留劃撥使用權性質，申請用地變更登記，免收土地出讓金。職工參加單位集資合作建房，個人出資額原則上不得低于建安工程費。單位集資合作建房只能出售給本單位、本系統職工，不準對外銷售。建房竣工交付使用后，經房改部門核定產權比例，房產部門給予辦理房產權屬登記手續。
（十二）要按照《海南省城鎮經濟適用住房管理規定》（省政府令第57號）要求，落實經濟適用住房建設的優惠政策，取消各種沒有法律、法規依據的攤派、集資和收費；對經有批準權限部門批準的各種行政性收費，已經免征的，繼續免征，未免征的，減半征收；小區內經營性配套費用不得攤入住房成本，供水、供電、供氣、電信設施等配套費用逐步通過調整公用事業價格的辦法解決。
（十三）根據居民的實際需求，有計劃地將部分產權明確、無借貸糾紛或其他訴訟事項的現存商品住宅，轉化為經濟適用住房，允許單位按規定購房并按房改政策向職工出售，或按經濟適用住房有關政策給購房職工發放住房補貼。房地產開發企業銷售這部分住房應繳而未繳的稅費，經經濟適用房主管部門核準后，可按經濟適用住房有關政策辦理。
（十四）加強售后房屋維修、管理服務。職工購買的住房，室內各項維修開支由購房人負擔。已售公有住房從售房收入中按規定比例提取共同部位、共用設施的維修基金；維修基金不足支付共同部位、共用設施維修費用的，由有關購房戶共同分擔。新建住宅小區實行社會化、專業化新型物業管理，成立業主管委會，擇優選聘物業管理企業，由物業管理企業按與業主管委會簽訂的合同做好物業管理和服務。合同應約定服務期限，合同期滿后通過競爭方式重新選聘。物業管理企業要采取各種措施提高效益，減少收費，提高服務質量，為居民創造良好的生活環境。
（十五）支持居民在統一規劃的住宅區內，購買宅基地自建低層獨立式住宅，逐步提高居民的居住水平。
四、發展住房金融，拓寬住房融資渠道
（十六）省和各市、縣都要建立健全房改資金管理機構和管理制度，進一步加強對住房公積金等住房資金的管理，接受財政、審計等部門的監督，確保住房資金專用于住房建設、住房維修和購房補貼。
（十七）房改資金管理機構要與銀行、保險部門互相配合，積極開展住房公積金政策性個人住房抵押貸款業務，支持參加住房公積金的職工購、建或大修自住房。
（十八）積極爭取商業銀行、保險機構的支持，開展商業性個人住房抵押貸款業務，或者住房公積金政策性貸款與銀行商業性貸款相組合，保證貸款安全，適當擴大貸款比例，延長貸款期限，更有效地提高職工購、建房支付能力。
（十九）經濟適用住房建設堅持以個人出資為主的投資體制。新建經濟適用房小區要堅持住房預售，根據需求確定建設規模，同時要發動職工集資合作建房。以預售房款和職工集資款作為建房的主要資金來源，以住房基金和銀行貸款配套支持，確保較高的建設資金到位率，促進工程順利建設。
五、培育和規范職工已購公有住房和經濟適用住房交易市場
（二十）在認真查處房改過程中違紀違法行為的基礎上，逐步建立職工已購公有住房、經濟適用住房和普通商品房統一的住房交易市場。職工已購公有住房和經濟適用住房，除原房屋買賣協議中有限制上市交易約定的，以及法律、法規規定不得上市交易的情形外，在取得房屋所有權證后可依法上市交易。職工擁有全部產權的，可依法進行房屋買賣、產權交換和租賃；擁有部分產權的，經產權共有單位書面同意，可依法進行房屋買賣和租賃，按現行房改政策規定補足成本價款取得全部產權后，也可依法進行房屋產權交換。
（二十一）職工已購公有住房和經濟適用住房上市交易，按房屋所在城市房地產轉讓或房屋租賃的程序辦理交易手續，并照章繳納稅費。
其中，職工擁有部分產權的住房出售或租賃，必須經產權共有單位同意，且在同等價格條件下產權共有單位有優先購買權或承租權。出售或租賃的收益在繳納交易稅費后的余額，按原定產權比例在產權共有人之間進行分配。產權共有單位所得的收益納入單位住房基金管理。
（二十二）職工已購公有住房和經濟適用住房上市交易中所得收益，依法繳納個人所得稅。計算住房出售應納稅所得額時，原購房支付的總房價款列為其中的減除項目。
（二十三）職工已購公有住房和經濟適用住房上市交易后，不得再按房改政策規定購、建公有住房和經濟適用住房或享受政府其他住房資助。
六、推進企業的住房制度改革
（二十四）要切實解決國有企業和國有資產管理改革中的職工住房問題，進一步深化企業住房制度改革。
未改制的國有企業在國有資產委托運營或授權管理中，未列入委托或授權資產的公有住房，可按照出售公有住房的政策規定向職工出售；已列入委托或授權資產的公有住房，經委托方和被委托方，或授權方和被授權方協商同意，修訂協議，也可按照出售公有住房的政策規定向職工出售。售房收入納入產權單位的單位住房基金管理。
國有企業在改制重組中，已從企業總資產中作為非經營性資產剝離的公有住房，可按出售公有住房的政策規定向職工出售，售房收入納入改制重組后的企業的單位住房基金管理。
（二十五）股份有限公司、有限責任公司和股份合作制企業的職工住房，未作價入股的，可參照出售公有住房的政策規定向職工出售，售房收入納入單位住房基金管理。已作價入股的職工住房，可由公司或股份合作制企業遵循資本保全原則，制定具體售房方案，提請股東會或股東大會審議通過（其中股份有限公司還須經證券管理部門審批同意），報房改部門辦理。為保全資本金（或股本金），可適當上浮售房價格，售房中給予職工的折扣優惠可支用公益金彌補。售房收入要按規定提留住宅共用部位和共同設備維修基金，并劃歸單位住房基金專戶管理，其余的作為資本金（或股本金）回收。
（二十六）鼓勵有條件的企業主要通過提高住房公積金繳存比例和發放住房補貼等方式，實行住房貨幣化分配。
七、加強領導，嚴肅紀律，確保房改工作順利推進
（二十七）各市、縣都要貫徹執行國務院的有關方針政策和省委、省政府的統一部署，加強對房改工作的領導，結合本地區實際制定具體的實施方案和配套辦法，報經省人民政府批準后實施。中央駐瓊單位和省屬單位的房改工作，按照屬地政策，實行分級管理。新的房改方案一經批準出臺，必須按期實施，不允許違反規定超期執行舊辦法。
