時間：2023-09-14 17:44:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村集體資產評估管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、任務完成情況
1.摸清底數，清產核資全面完成。全區128個村已全部完成清產核資。共清理賬面資產877994706.00元，其中經營性固定資產為4062444.12元，經營性在建工程39269106.94元。核實資產751025194.20元，其中，經營性固定資產為24100440.21元，經營性在建工程20219348.55元。
2.結合實際，集體經濟組織確認身份全面完成。區委、區政府出臺《區農村集體經濟組織成員身份確認指導意見》，指導各村（居）做好成員身份確認工作。各村（居）根據實際，因地制宜，進行成員身份確認、登記備案工作，建立了成員登記備案制度。截至目前，已全面完成集體經濟組織成員身份確認工作。
3.規范程序，股份合作制完成改革。探索制定了《區農村集體（股份）經濟合作社章程（示范文本）》、《區農村集體（股份）經濟合作社管理辦法（試行）》嚴格按照任務要求，高位推動、統籌推進、示范帶動，采取“因村施策、分類實施”的辦法，根據集體經營性資產有無差別對各村改革工作進行分類指導，因地制宜做好股權確認具體指導，建立了20個村（居）股份經濟合作社。
4.務實推進，賦予農民集體資產股份權能。探索制定了《區農村集體經濟組織成員登記備案管理辦法》、《區農村集體資產股權設置與管理辦法（試行）》等文件，對農村集體資產股權設置臺賬，對集體經濟組織成員信息、股份、權益做了備案和規定，區統一制定股權證，由村股份經濟合作社向全體股東以戶為單位發放了股權證，賦予農民股權權利，保障了農民權益。
二、工作舉措
1、高位推動，創新三級聯動的工作格局。把農村集體產權制度改革作為全區重點工作，成立工作領導小組，鎮（街道）和村（社區）相應建立工作領導小組，形成“三級書記”抓改革，定期調度，強力推進的工作機制。
2、領導重視，發揮領導帶頭的主導作用。區領導親自召開動員會、部署會、專題培訓會和調度會，向全區干部群眾鮮明地亮明了政治態度和工作態度，堅定推進和做好此項改革的強大決心。區委、政府主管領導不定期召開改革工作調度會，加快推進工作進度，同時深入鎮、村召開推進會議或現場觀摩，聽取工作進展，部署下步工作，確保改革穩步推進。區級帶動，鎮（街道）傳動，區直相關部門、村（居）聯動，開啟了全區各村（居）干部農民群眾的合力推動改革新局面，有力保障了改革任務的嚴格落實，各項任務按要求如期完成。
3、組織高效，完善逐級優化的推動模式。涉及改革任務的區直部門、鎮（街道）、村（居）均成立工作專班，負責此項改革的推動落實。村（居）建立領導小組外，還建立了清產核資和宣傳發動群眾等各項工作的專項小組，吸收村（居）各方面各層次有代表性群眾參與，力求各項工作從上全面發動、從下嚴密推進，群眾普遍認可，改革真見實效。
4、同步跟進，強化動態跟蹤的保障措施。即強化宣傳引導、強化業務、強化技術、強化督導四個機制。通過服務機制配套運行，實現改革過程中的宣傳村民全覆蓋、培訓村級骨干全覆蓋、技術指導全程跟蹤、工作督導全程跟蹤，確保工作進展村民全知曉，改革各項任務不走樣。
5、兵團作戰，促使全區改革的齊行并進。區始終將改革工作作為重要任務來抓，舉全區之力，全力推進改革進程。分組督導。從部門抽調人員組成督導組，出動全局30多人，分9個工作組，做到人人分包，村村俱到，有針對性的進行督促協調，保障速度與質量并進，堅決按照時間節點完成改革任務；技術指導。農業農村局按階段任務對鄉鎮辦、村居干部進行培訓，采取具體到村、走訪到戶、面對面進行指導的方式，定期進行技術指導。幫助村居制定方案、填寫表格、規范檔案，及時上傳村居情況，傳達上級精神。
6、多樣宣傳，嚴格把好改革的總體方向。為統一思想認識，把握改革方向，我區統一印制《宣傳手冊》《農村集體產權制度改革知識手冊》《致農民朋友的一封信》等多樣宣傳資料，以“講實務、親大眾”的風格，采取多種形式，解讀農村集體產權制度改革精神。
7、精準培訓，補齊基層干部的能力短板。根據工作需要，突出抓好專業知識培訓，精準發力，采取“集中培訓與按需分類培訓相結合、理論培訓和實地參觀相結合、業務學習與問題交流相結合”三結合的方式，切實搞好培訓，提升基層工作人員水平。
三、取得成效
1、清查核實資產情況。全區128個村都進行了清產核資工作，在清產核資過程中，將資源性資產、經營性資產及非經營性資產這三類資產都全面納入清查范圍；128個村填報的農村集體資產清產核資報表完整，數據準確，全部都是依據2017年12月31日的數據進行填寫。涉及到呆賬及死賬等年代久遠不能收回的債權債務，全部按照規范化的賬務處理制度進行了處理。固定資產卡片及臺賬和報表數據一一對應；各村填報的資產負債匯總表和農經站統計的年報數據相銜接，資源性資產清查登記匯總表全部根據國土調查數據填寫，規范、準確。清產核資的各項流程全部符合要求。
2、明確產權歸屬情況。全區128個村的集體資產所有權全部確權到各自的集體經濟組織成員集體；依據中央的相關政策，區級將政府撥款、減免稅費等形成的資產確權到集體經濟組織成員集體；對于盤盈、盤虧的資產，按照資產評估制度，進行了合理的資產評估并全部入賬核算。
3、納入平臺管理情況。全區128個村的清產核資數據已經在2019年6月底前準確完整的錄入到清產核資管理系統，各鄉鎮主管部門也完成了各村清產核資數據的審核、校驗及上報工作。
4、規范操作程序情況。全區128個村全部成立專門的清產核資工作小組，制定了清產核資方案并向鄉鎮備案；全區在實行集中培訓的基礎上又分鄉鎮開展了培訓，每個村都培養了政策業務明白人；128個村合理、規范的完成了清產核資工作，清產核資結果進行了公示和確認；各村集體資產按照資產的類別全部入賬核算，資產資源全部納入臺賬管理；在各村清產核資工作結束后，積極組織鄉鎮專職人員對村里的清產核資工作進行檢查驗收，并出具驗收報告；通過驗收以后，各鄉鎮主管機構及時將各村的資產負債匯總表及資源性資產清查登記匯總表上報到區，并對清產核資資料進行整理歸檔。
5.維護了農村社會穩定。以“宜寬不宜嚴”為原則，保障了出嫁女、在校大學生、服兵役及服刑人員等弱勢、特殊群體的權益，有效化解了農村一些長期積累的矛盾糾紛和歷史遺留問題，維護了農村社會和諧穩定。
四、存在的主要問題
全區的農村集體資產產權制度改革工作總的來說質量高，清查全面，程序規范，數據準確，尤其是區級層面力度大、措施硬、資料全。但也存在一些問題：
1、一些村農村集體資產清產核資報表中，固定資產登記表、應收款及應付款登記表的數據存在勾畫、涂抹情況。
2、產改工作中一些村工作開展情況的照片只有電子版照片，紙質會議照片不全。
3、固定資產卡片及臺賬一些內容填寫不全。
4、一些村現金賬面數及銀行存款中，現金盤點表及銀行對賬單不全。
5、債權債務確認書填寫不完整，審批人等一些內容為空，沒有填寫完整。
6、一些村產權制度改革的檔案資料沒有按照檔案管理辦法整理存檔不規范。
摘要：新時期如何創新農村產權流轉交易制度，推進農業現代化發展是我國現代農業發展進程中破解小農生產經營模式，促進農業生產規模化經營的重要路徑與方式。本文著重從拓展農村產權交易內容，建立農村綜合產權流轉交易體系；構建農村產權交易服務機制，培育農村產權流轉交易市場體系；構建農村產權交易服務機制，培育農村產權流轉交易市場體系等三個方面進行了分析和闡述，并提出了自己的觀點和看法，以期對當前的農業現代化發展有所理論借鑒。
關鍵詞：創新 產權流轉 交易制度
以土地承包經營權為主的農村生產要素產權流轉交易，是我國農業在向現代化演進過程中的必然現象。一方面，由于農業人口的轉移，以承包耕地經營權為代表的農村生產要素有了流轉和集中的可能；另
方面，越來越多的農產品開始走向集約化、專業化、組織化生產，這種社會化生產也進步要求農村生產要素能夠實現流轉交易。目前，以土地承包經營權為主要流轉交易內容的農村產權交易市場在全國各地逐漸興起。據統計，截止到2012年底，我國農村承包集體耕地的農民家庭約2.3億戶，其中有近4440萬戶發生了流轉出承包耕地的行為。以各種形式流轉的承包耕地，已經相當于農戶承包耕地總面積的21.23%。全國農村簽訂耕地流轉的合同份數約31.07萬份，占流出承包耕地經營權家庭數量的70%；簽訂流轉合同的耕地面積占流轉總面積的651.7%。創新農村產權流轉交易制度，已成為建設現代農業的必然要求和重要途徑。
一、拓展農村產權交易內容，建立農村綜合產權流轉交易體系
農村產權流轉交易需要從整體上架構，組織農村有形產權和無形產權的評估交易，建立統一的、綜合性的產權流轉交易體系，促進農村各種生產要素的自由流動，擴展市場容量，降低交易成本，改變部門分割的現狀。一是要拓展農村產權交易品種，除各地已普遍開展的農村土地承包經營權、農村集體林地的使用權和林木的所有權、農業類知識產權、農村房屋所有權等交易品種外，可以考慮增加農村集體經濟組織“四荒地”使用權、農村集體經濟組織養殖水面承包經營權、農民閑置宅基地使用權、農村集體經濟組織股權、農村生產性設施使用權等交易品種，使交易品種更多、交易范圍更廣。二是要歸并農村產權交易產品，將分屬國土、房產、水務、農業、林業、知識產權等部門的產品進行整合，搭建統一的交易平臺，既避免各自為戰、重復投資建設，也方便農民、農村集體經濟組織、投資業主咨詢和交易。三是要加強市場引導，吸引更多交易主體。充分利用行政資源，加大宣傳力度，對獲得財政、信貸重點支持的項目開展交易業務和配套服務，試行農村土地經營權抵押貸款等業務，引導農民和投資者進場交易，提高各類市場主體進行農村產權交易的積極性。
二、構建農村產權交易服務機制，培育農村產權流轉交易市場體系
保障農村產權高效順暢流轉，為農村資源要素的發現和兌現搭建堅實的橋梁，需要建立完善的農村產權交易服務機制，培育全面開放的市場體系。是要提供完善的中介服務，開展農村產權資產評估、詢價、經紀、糾紛仲裁等業務。二是要提供便捷的融資服務，開展金融創新，通過與金融機構合作，開展農村土地經營權抵押貸款等農村產權融資服務。農村生產要素通過確權、評估后抵押給銀行等金融機構，使農民獲得資金，這樣方面可以增加農民的收入，深刻改變農民的生產方式和生活方式，另一方面可以極大地拉動內需，緩解農村經濟社會發展的融資瓶頸制約。這種融資形式的農村產權流轉交易對促進農業現代化發展具有重大現實意義。三是要提供豐富的信息服務，利用網絡平臺，廣泛征集農村產權轉讓、受讓信息，建立農村綜合產權交易信息庫。四是要開展形式多樣的培訓服務，針對投資主體、產權受讓主體信息不對稱的問題，積極組織推介、對接、培訓、咨詢活動。五是要開發特色產業項目，根據收集的特色信息，圍繞現代農業規劃和各地產業特點及農業設施、交通、運輸變化趨勢，發掘培育一批特色產業項目。通過培育和完善農村產權流轉交易市場，逐步改變觀念，將農村的全部生產要素資源轉變為資產，并在全面普查、全面分配、全面確權、全面登記、全面頒證的基礎上，將這些資產逐步實現資本化，進而培育和發展壯大農村產品市場、要素市場和資本市場，從而在此基礎上徹底改變農村資本要素市場發育滯后的狀況。
三、堅守“三農”政策紅線，健全農村產權流轉交易法律規范體系
今年的中央號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”農村產權流轉交易必須不觸及十八億畝耕地的紅線，不改變土地集體性質，不改變土地用途，不損害農民的土地承包經營權。因此，要進步總結全國近年來農村以承包土地經營權為重點的農村生產要素流轉的實踐與經驗，完善相關的法規和政策，適時出臺全國性的指導政策，建立和完善法律規范體系，使農村資源全要素產權的流轉更加規范化。一是要規范農村產權交易活動的運營，實施統監督管理、統交易規則、統信息、統交易鑒證、統收費標準、統平臺建設。二是要公開披露農村產權交易活動全過程信息，陽光運營，接受交易主體、相關部門、企業和農民的有效監督。三是要嚴把“農用地”、“耕地”、“基本糧田“和“流轉不改變用途”等重要關口，對于定要改變用途的流轉土地，嚴格審批程序，采用“指標置換”、“耕地補造”的辦法確保耕地紅線不突破。四是要加強法制建設，出臺《農村產權登記托管管理辦法》、《農村土地經營權評估辦法》等相關管理制度，制定完善農村產權交易的法律法規和政策，開展法律政策培訓，有條件的管理部門和交易機構聘詰律師及咨詢機構作為法律顧問，以保證農村產權交易活動全部全程依法進行。四是嚴守法律底線，對于某些需要突破現行有關法律法規的交易活動，不直接與現行法律沖突，而是采取變通的方式，使之與現行法律銜接。
關鍵詞：集體林權制度；改革；對策建議
中圖分類號：F326.23 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-09-0178-1
農村集體林權制度改革是農村系列改革的繼續和深化，是將黨和國家土地承包政策從耕地向林地延伸的一項重大舉措。集體林權制度改革是一件惠及全縣林農，促進農民增收的實事。但集體林權制度改革涉及面廣、情況復雜、任務艱巨，改革中不可避免地會面臨諸多困難和問題。研究和破解這些重點和難點問題，是確保此次集體林權制度改革健康、順利開展的關鍵所在。
1 永靖縣集體林權制度改革現狀
改革開放以來，永靖縣集體林權制度經歷了林業“三定”、“四荒地”轉讓拍賣等一系列改革，在一定程度調動農民愛林、護林、造林、管林的積極性，使永靖縣農村經濟向生態化方向發展邁出了可喜的步伐。
永靖縣國土總面積18.64萬公頃，現有林業用地8.35萬公頃，占全縣總土地面積的44.8%。其中國有林地1.91萬公頃，集體林地3.97萬公頃，個體林地2.47萬公頃，分別占林業用地面積的22.9%、47.5%、29.6%，全縣森林覆蓋率達到12.7%。我縣被列為甘肅省中部地區林改試點縣以來，堅持以“生態受保護、農民得實惠”為出發點和落腳點，突出群眾的主體地位，遵循先行試點，積極探索，穩步推進原則，共勘界確權3.95萬公頃，頒發林權證1963份，其中確權到戶3.71萬公頃，其它方式確權0.24萬公頃。
2 集體林權制度改革工作中存在的問題
在肯定我縣集體林權改革已經取得階段性成效的同時，也不能忽視其中或明或隱存在的許多問題。這些問題如果處理不好，其產生的負面效應將是不可忽視的。突出表現在：一是群眾認識不足，缺乏林改的自覺性、主動性。二是生態公益林補償低，管護形勢嚴峻。林改的基本政策導向是“管住公益林，放活商品林”。放活商品林容易，但要想管住生態公益林不容易。三是林業融資制度不健全，發展存在資金不足的難題。林權改革之后，廣大林農造林育林的積極性明顯提高，但是由于農村經濟不發達，面臨著造林金費不足的困難。四是集體林地流轉存在隱患，影響林改績效。五是缺乏完善的政策和法規作支撐，阻礙改革進程。
3 完善集體林權制度改革的對策建議
通過上面對林權改革存在問題的分析，不難看出，在林權制度改革中應重點把好明晰產權確定、分類經營管理、規范流轉程序、完善融資渠道、轉變政府職能等關鍵環節，確保 高質量完成集體林權制度改革的各項工作。
3.1 還權于民，夯實明晰產權基礎
在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權的主體地位。產權明晰后，及時核（換）發全國統一式樣的林權證。明晰產權、勘界確權是這次林權制度改革最重要的基礎性工作，在實際工作中，既考慮現實又考慮歷史，既考慮改革又考慮發展和穩定。對以前林地流轉不規范、誰占誰有等歷史遺留問題，本著尊重歷史、尊重事實、依法依規的原則，妥善處理；對群眾不理解、因歷史遺留問題糾紛較多的地方，本著先易后難的原則，待條件成熟后再開展改革；對出現的各種山林糾紛，認真梳理調處，逐步加以解決，為改革的順利推進創造條件。
3.2 放活經營管理，完善林業分類經營
林業分類經營機制就是實行商品林、公益林分類經營管理的辦法。對商品林，農民可以依法自主決定經營方案和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業、發展森林旅游業等。創新生態公益林管護和補償機制。一是落實主體。借鑒商品林林改的程序、原則和做法，根據群眾對山林依賴性程度，因地制宜采取聯戶管護、專業承包管護、委托管護等形式，進一步落實管護主體，把生態公益林管護的責任、限制性經營的權力、補償與林下利用等收益有機結合起來，建立責權利相統一的管護機制，使廣大群眾參與到生態林管護中來。
3.3 規范流轉程序，搭建林地流轉平臺
在不改變林地所有權、林地用途的前提下，鼓勵森林、林木的所有權和林地使用權合理流轉。在做好產權明晰工作的同時，規范林地、林木流轉程序，及時打造森林資源流轉平臺。一是政府部門要出臺森林流轉管理辦法，對森林資源流轉程序進行規范。二是林業部門設立林權登記管理機構，加強林地、林木產權管理。三是成立森林資產評估機構。縣林業局以森林資源調查技術隊伍為基礎，成立森林資產評估機構。
3.4 拓寬融資渠道，確保林業資金支撐
主要是通過林權抵押貸款和森林保險制度創新，來解決融資困難和森林保險的問題。在林權抵押貸款上，明確森林資源資產抵押貸款條件，規范貸款程序，完善金融支林配套制度，形成政策性融資、商業性融資、合作性融資等多種形式的支林局面。
3.5 轉變政府職能，強化林業體制改革
1．注重制度設計。寧國市制定了《寧國市林權抵押貸款管理辦法》、《寧國市森林資源資產評估辦法》，宣州區制定了《農村房屋發證與抵押流轉改革試點工作實施意見》，郎溪縣出臺了《關于大力發展家庭農場的實施意見》和《郎溪縣示范家庭農場認定管理辦法(試行)》。當地農林、國土、房管、財政、金融、法院等單位也制定了相應的配套措施，為推進“三權”抵押貸款提供了良好的制度環境。
2．做好頒證確權。宣州區1994年即啟動農房確權頒證工作，目前農房宅基地確權頒證已完成83．9%;寧國市2007年6月啟動林改，目前全市集體林權確權頒證完成97．5%;郎溪縣2013年5月啟動農村土地承包經營權確權工作。上述頒證確權工作都將有今年完成。
3．組建服務平臺，完善風險補償機制。寧國市設立了林權交易平臺，為抵押貸款提供多種服務;郎溪縣也將于近期設立農村土地流轉交易平臺。為降低貸款風險，宣州區設立風險補償專項基金，對按新增農房抵押貸款金額的5%撥付風險補償金。此外，當地還積極拓展涉農保險品種，新增林業等政策性農業保險品種以規避運營風險。
4．嚴控貸款風險。一是金融機構細化“三權”抵押貸款條件、額度、期限、利率、風險管理、抵押登記、抵押處置制度。二是限定抵押條件，以提高處置流轉率。如農房抵押貸款規定不得為他人作抵押擔保，且抵押權人僅限于金融機構，以控制過度放開風險。三是擴大處置范圍。如《宣州區農村房屋抵押貸款實施辦法(試行)》規定，抵押處置的房屋經房管、國土等主管部門審核后，可在全區范圍內轉讓，農房處置受讓人由集體組織(村)內部成員之間擴大至城市居民。
二、“三權”抵押貸款的外部制約因素分析
1．我國現行法律未能為“三權”抵押貸款提供充分依據，抑制了其進一步發展和推廣。以宅基地使用權為例，《物權法》184條和《擔保法》第37條規定，耕地、宅基地、自留地、自留山集體所有的土地使用權不得抵押。《土地管理法》第8條規定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。第62條規定，一戶村民只可以擁有一處宅基地。由于宅基地證是村民合法擁有房屋和用地的權利憑證，且其只可以在集體內部成員之間轉讓，不得向非集體組織成員轉讓。宅基地申請標準上的限制，實際上是變相限制了宅基地的出讓。［2］同時，由于現實中的“房地一體主義”，宅基地使用權的受限也使農房抵押、流轉難以在法律上成為有效。再以土地經營權為例，《農村土地承包法》第32條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒溝、荒丘列為可以抵押，卻將耕地承包經營權抵押排除在外。而根據物權法定原則，“法無規定即禁止”，因此也缺乏明確的法律支持。
2．金融機構難以有效處置抵押物，降低了“三權”抵押貸款發放的積極性。以林權抵押貸款來看，宣城市目前共產生15筆逾期貸款，但還沒有信用合作機構成功處置抵押山林的案例。從農房抵押貸款來看，雖然宣州區在試點進程中將農房處置受讓人由集體組織(村)內部成員之間擴大至宣州區范圍，但戶籍等配套制度尚未跟進，導致實際無法執行;本地農民受傳統觀念影響，礙于情面不愿去購買抵押房屋，城鎮居民和農村集體經濟組織外的村民因法律、政策限制又不能購買抵押房屋。此外，在農村社會保障體系未全面建立的情況下，農房處置后可能將導致農民無安居之所，進而影響社會穩定。此外，土地承包經營權規定不能改變集體性質，不能流轉到集體之外，不能改變土地用途，這造成了此類權益難以流轉處置。
3．土地價值難以有效評估。由于農村土地長期歸集體所有，既沒有城市中成熟的土地評估制度，也缺乏良好的評估經驗和手段。如果盲目開展“三權”抵押貸款，可能對農民切身利益造成不利影響，甚至危害農民的基本生活保障。現階段有必要結合農村實際研究制定農村土地評估制度，為拓展“三權”抵押貸款做好準備。四是市場風險較大，需要相關政策支持。由于農村土地和宅基地的特殊性以及林業生產易受氣候、環境等自然因素影響的特點，加大了農村企業和農戶生產經營的風險，需要在推行“三權”抵押貸款的同時建立風險補償基金等政策措施支持。
三、“三權”抵押貸款的內部影響因素分析
依據現有研究成果和調查問卷的測評結果，綜合考慮農村“三權”抵押貸款貸款以及研究區域自身特點，本文將影響因素分成三大類型:［3］
1．戶主特征變量。(1)性別。女性由于與男性相比就業能力較弱、思想較為保守，獲取“三權”抵押貸款需求意愿也相對較弱。(2)年齡。年齡愈大的人投資行為愈加保守，投資意愿薄弱，風險承受能力較弱，因此“三權”抵押貸款需求意愿愈弱。(3)學歷。學歷愈高，視野更開闊，接受新事物和新知識速度愈快，對貸款投資收益的預期會更高，對“三權”抵押貸款需求意愿也更強。(4)是否有外出打工經歷。有過外出打工經歷的農戶相對見多識廣，具有社會資本和人脈關系優勢。
2．家庭特征變量。(1)是否有人(曾)擔任村領導。家庭里有人擔任過村領導，思想更開放，更容易獲得信息，對“三權”抵押貸款制度的認知和接受速度更快，貸款需求相對也更強。(2)非農就業人口占家庭總人口比重。非農就業人口占家庭總人口比重愈高，對農業生產性經營的依賴性和積極性愈低，通過“三權”抵押貸款來增加農業生產性投入的意愿也愈低。
3．社會經濟特征變量。(1)家庭可支配收入用途。家庭可支配收入用于擴大再生產比存放銀行高的農戶更傾向于申請“三權”抵押貸款。(2)距離縣城遠近。距離縣城愈近，產品的運輸成本愈低，農戶的生產經營積極性也愈高，“三權”抵押貸款的需求也愈強。(3)生產資金是否不足。生產資金愈不足，“三權”抵押貸款的需求也愈強。(4)有無民間借貸經歷。有民間借貸經歷的農戶對農戶信貸需求具有顯著的正向影響。(5)農業收入占家庭總收入比例。農業收入占家庭總收入比例愈高，農戶對農業生產性經營依賴度與重視程度愈高，從而更愿意通過“三權”抵押貸款來增加農業產業化投入，進一步提高收益水平，由此假設農業收入占家庭總收入比例愈高，“三權”抵押貸款需求意愿愈強。
四、樣本分析及模型構建
以安徽省宣城市農戶“三權”抵押貸款的需求意愿為因變量，以農戶自身、家庭及社會經濟特征為自變量，由于因變量是一典型的二元選擇問題，農戶在需要與不需要“三權”抵押貸款之間進行選擇的概率是由所決定的，故選擇建立Logistic回歸模型。本文運用SPSS軟件對調查數據行進了二元Logistic回歸分析，采用向后逐步似然篩選進行變量選擇，自變量進入回歸方程的顯著性水平為0．10，運行結果如表2。從估計結果看，X1、X2、X3、X5、X6、X7、X10、X11等8個變量通過顯著性檢驗。模型整體擬合效果較好、檢驗基本可行。戶主自身特征對農戶農村“三權”抵押貸款需求意愿的影響。性別和學歷對農村“三權”抵押貸款意愿有顯著正影響，年齡對農村“三權”抵押貸款意愿有顯著負影響，符合預期。性別和學歷影響系數為2．190和0．761，且系數為正，表明男性和學歷較高的人依靠投入增加收益的愿望更強;年齡的影響系數－2．153，表明年齡愈小的農戶對農村“三權”抵押貸款意愿愈強。農戶家庭特征對農戶農村“三權”抵押貸款需求意愿的影響。非農就業人口占家庭總人口比重對農村“三權”抵押貸款意愿有顯著負影響，是否有人擔任村領導有正影響。非農就業人口占家庭總人口比重影響系數為－3．5，表明非農就業人口占家庭總人口比重愈大，農戶愿意貸款進行農業投資意愿愈小，因此對農村“三權”抵押貸款需求意愿愈小。而家中有人擔任過村領導，對“三權”抵押貸款意愿較大。社會經濟特征對農戶農村“三權”抵押貸款需求意愿的影響。農業收入占家庭總收入比例、距離縣城遠近、有無民間借貸經歷對農村“三權”抵押貸款意愿有顯著正相關。家庭農業收入占家庭總收入比例影響系數為2．965，表明農業收入占家庭總收入比例愈大，農戶愈愿意進行農業投資，對農村“三權”抵押貸款意愿也愈強;距離縣城遠近影響系數為0．66，表明距離縣城愈近的農戶對農村“三權”抵押貸款意愿愈強。有無民間借貸經歷影響系數為2．541，表明有民間借貸經歷的農戶對農村“三權”抵押貸款意愿愈強。
五、法律政策建議
1．修訂相關法律制度，為農村土地、林地和宅基地的流轉提供法律支持。吸收各地農村“三權”抵押貸款的試點經驗，適時修改《土地管理法》、《物權法》和《擔保法》中關于抵押品的限制性條款，構建適合現代農業發展的“三權”流轉法制平臺。
2．有效解決抵押物處置問題。建立農村產權交易中心，在國發〔2011〕38號文和〔2012〕37號文的政策框架內，組織開展承包地、農房、林權的招標拍賣、掛牌交易，同時推進農業保險、農業擔保公司組建等配套建設，完善農業要素市場建設。
1．缺乏完善的農地使用權流轉機制
發展農地金融的關鍵在于建立完善的農村土地流轉機制。現階段，我國還未建立完善的土地流轉制度，嚴重制約了我國農地金融的發展。由于有效的農村土地流轉機制的缺位，當農戶不能償還欠款時，貸款機構對農地的拍賣變現實際上是一種不可置信的威脅，即貸款償還缺乏硬性的約束，農戶缺乏按期償貸的積極性，農地抵押貸款往往不能如期收回，這將導致大量不良貸款的產生，嚴重威脅金融系統的安全。而從現階段農村業已存在的土地流轉實踐來看，目前土地流轉多出于農民的自發行為，這種流轉是偶然性的交易，是基于長期共處產生的信任，而且僅限于封閉的初級群體。大范圍、跨地域的土地產權流轉市場還遠未形成，這就大大降低了土地使用權的流動性，不利于培育活躍的土地產權流轉市場，從而難以形成土地使用權的公允價值。
2．缺乏公平科學的農地估價體系
農地金融實質是農地資源的金融化。無論是將其作為信貸抵押資產還是將其予以證券化，都必須以其經濟價值的量化作為前提，因此必須對其自身價值進行科學準確的評估。當前我國對城市土地價值的評估已積累了不少經驗，評估模型亦愈加完善，也形成了多家大型的評估機構，培養了不少資產評估人才。但是科學評估農地價值方面，國內無論在行業經驗還是專業人才方面，都處于空白階段，缺乏全國統一的農地分等、定級估價體系。這些因素導致了現階段對農地價值的評估具有相當大的難度。
3．農業保險的缺位
由于農業生產面臨著自然風險、市場風險等多種風險因素，農業保險回報率低，同時缺乏必要的政策支持和相應的法律法規依據，加之現有保險機構日益注重商業化經營，業務重心逐漸轉移到城市，近十幾年來農業保險業務日趨萎縮，農業保費收入占財產險保費收入的比例在低點徘徊，而農業保險的賠付率卻比較高，如果加上營業稅和其他相關費用，保險機構幾乎無盈利空間。因此，營利性商業保險機構大多不愿涉足農業保險。而農地金融發展初期，銀行對以農地使用權抵押進行放貸的農地金融模式存在較大顧慮，會相應的提高對貸款農戶風險程度的評估，從而使其“惜貸”。因此若沒有相應的農業保險作為配套舉措，農地金融很難持續開展下去。
4．農村社保發展不完善
土地對于農民而言，不僅僅是生產資料和可以保值增值的資產，更重要的是其承載著社會保障功能，包括生存保障和就業保障。一些農民對農地金融參與意愿不是很強烈，主要是考慮到一旦經營虧損，喪失還債能力，很可能會徹底失去土地。屆時，自己將失去生存和就業保障。盡管當前我國農村社會保障制度在近些年已經有了很大改觀，新型農村社會養老保險試點2010年覆蓋24%的縣，2011年覆蓋60%的縣。截至2011年5月底，參加新農保人數達1.9億人，5170萬人領取養老金；截止2011年底參加新型農村合作醫療人數8.36億人4，2012年度新型農村合作醫療基金的籌集標準提高到每人每年300元，其中中央及地方財政補助240元。在肯定成績的同時，我們必須承認當前社會保障針對的只是農民最基本的、最低層次的醫療和養老保險需求，且覆蓋面小、保障水平低，若考慮通貨膨脹因素，這些保障支出甚至不能保證農民最基本的生活。因此現階段，我國農村社會保障供給依然嚴重不足。農村社會保障體系發展的不完善直接導致農民對發展農地金融的響應程度不高，農地金融發展缺乏群眾基礎。
二、當前發展農地金融的政策促進
要進一步發展農地金融服務，中央及各級地方政府必須在以下方面做出努力。
1．完善農地法律體系
要建立健全農村土地法律體系。對于土地使用權，應給予更明晰、更全面的定義，對其內涵、地位、界限、法律形式以及所有權主體的經濟地位、法律地位、財產地位及其職責權利范圍進行界定。在此基礎上推行農地承包經營權的抵押貸款，實現農地產權的市場化、股權化和資產化。為此，應盡快修訂現有的《土地承包經營法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等一批法律法規，消除土地承包(流轉)經營權抵質押貸款的法律障礙，確保農村土地有序健康的流轉，為承辦農村土地經營權抵質押貸款的金融機構提供法律支持，提高參與積極性。在修改《土地管理法》的過程中，做好與其它不動產登記工作的銜接，真正建立以土地為核心的不動產統一登記制度，提高不動產登記的法律地位。盡快出臺《農村集體建設用地流轉管理辦法》，以規范集體建設用地流轉交易和管理行為，促進流轉的依法有序進行。
2．創新農村土地流轉機制
發展農地金融的核心在于依靠以“轉包、出租、互換、轉讓、股份合作”等多種形式存在的農地流轉制度。由于我國人多地少、土地資源緊張的基本國情將在長期范圍內存在，因此，如何在為農民提供多種土地流轉方式的同時保證我國農村土地能夠實現流轉而避免流失，對堅守“18億畝耕地紅線”并進而保障我國糧食安全具有深遠而重大的意義，也成為在創新農地金融過程中中央及各級政府必須首要關注的問題。建議由政府牽頭組建土地使用權流轉市場，積極探索合理的土地流轉價格形成機制，從而培育活躍的發達的土地產權交易市場，為農村房屋產權、宅基地使用權、林權、土地承包經營權交易提供平臺，增強農地流轉的法律效力,確保農村土地高效、有序流轉。同時積極創新土地流轉載體，推進農村土地使用權的證券化，從而加速農村土地使用權的流轉。
3．建立科學的農地價格評估體系
不斷完善農地估價方法，建立科學合理的農地價格評估體系，是農地金融機構與農戶能否達成借貸協議，土地債券能否順利發行和流通，進而推動農地金融邁入實質性進程的關鍵。而在城市土地評價方面，我國已建立了分等、定級和估價的理論和技術體系，這為建立科學化、信息化、覆蓋全國的農地估價體系提供了充分的借鑒。應在此基礎上，結合農地自身的屬性和生產周期特點以及地區經濟發展水平加以合理改進，制定適合我國國情的農地價格評估方法和評估程序。同時，鼓勵和支持國內評估機構參與農地評估業務，培養大批專業素質高的評估人才，建立農地評估資格認證機制。鑒于國外農地估價發展較為成熟，可適當引入競爭機制，讓國外先進評估機構參與到農地估價市場，以推進我國農地估價行業的發展。
4．加大農業保險建設
農業保險建設是當前農地金融發展的基礎性工程。加大農業保險建設需要多管齊下、多步跟進，具體包括法規制度建設、農業風險規劃管理、農業保險業務安排、農業保險服務體系、農業再保險安排和巨災風險轉移分散機制等。從當前的實際來看，最為急需解決的是開發農業保險資源，由財政牽頭建立農地抵押融資風險補償資金，在省級、區縣分別建立“三權”抵押融資業務損失及再擔保機制，加大對參與農業保險業務的保險機構的財政補貼；增開適合農村經濟發展水平的農業保險險種，加強農業保險業務創新；提高農業保險管理能力，最大限度地加強農業保險風險防范，特別要注重防范道德風險；加強農業保險宣傳力度，提高農戶保險意識，拓寬農業保險覆蓋范圍。
5．建立完善的農村社會保障體系
農村土地承包經營權的流轉這一重要的物權變動行為，引起社會的廣泛關注及討論。土地承包經營權流轉制度是我國農村土地制度的一項重要內容。實行土地承包經營權健康有序地流轉，對優化配置農村土地資源、穩定和發展農村經濟，推進我國農業的現代化進程，具有重要的現實意義。本文在分析農村土地承包經營權的概念及特征的基礎上，揭示了我國農村承包經營權流轉所面臨的制度缺陷及現實問題，對如何完善我國土地承包經營權制度提出了一些對策和建議。
關鍵詞：土地承包經營權；流轉；完善
眾所周知，我國是一個農業大國，農業是國民經濟的基礎，因此加強農業的基礎地位，穩定和發展農村經濟具有重要的戰略意義。農村經濟的穩定與發展的核心是土地問題，沒有良好的土地制度的支撐，農村經濟的發展也就無從談起。構建我國良好農村土地制度的一個重要方面就是要建立科學合理的農村土地承包經營權的流轉機制,以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發利用率，發展我國農村經濟。但由于相關法律制度的極不完善，加上規范的農村土地市場尚未形成，導致農村土地承包經營權流轉過程中出現很多問題，不利于農村土地承包經營權健康有序地流轉，也不利于農村經濟的穩定與發展，因此必須盡快完善我國農村土地承包經營權的流轉制度。我國理論界對土地承包經營權的流轉制度給予了充分的關注和研究，紛紛從不同的立場和視角提出各自的看法和建議，有力促進了我國農村土地承包經營權流轉理論的豐富和發展。但是，由于農村土地權利本身的復雜性，以及農村土地承包經營權流轉作為較為新生的社會現象，進入人們研究的視野的時間不是很長，也由于其他社會因素的制約，目前，我國理論界關于農村土地權利流轉的研究成果較為有限，未形成深入系統的學術專著，其理論研究的深度和廣度有待加強。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎上，對我國農村土地承包經營權的流轉進行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對完善我國土地承包經營權流轉制度的有所裨益。由于本人的學識有限，錯誤紕漏之處在所難免，敬請指正。
一、土地承包經營權流轉的概念及特點
（一）土地承包經營權流轉的概念
我國法律雖然對土地承包經營權的流轉作了一些相關規定，但是土地承包經營權流轉在立法上仍未有一個準確的定義，理論界對土地承包經營權流轉也理解不一。有人認為“農村土地承包經營權流轉是指在農村土地承包期內,承包方以轉包、轉讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權轉移給第三方從事農業生產經營的經濟現象”[1]；還有人認為“農村土地使用權流轉就是指在保持集體土地所有權主體不變、確保家庭承包經營制度長期穩定的前提下，土地使用權在不同市場主體之間的轉移與交易”。筆者認為，所謂的農村土地承包經營權的流轉，是指在土地承包經營權的物權性質得以確定的前提下，在不改變農村土地所有權性質及土地的農業用途的基礎上，土地承包經營權人依法自愿將取得的土地承包經營權以轉讓、轉包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉移給他人的行為。這一定義需從以下幾個方面進行理解：
第一、農村土地承包經營權的流轉是一種用益物權變動的行為。農村土地承包經營權首先在立法上應將其界定為一種物權，這是構建土地承包經營權流轉制度的基礎。我國新頒布的《物權法》明確規定了土地承包經營權的相關內容，這是農村土地承包經營權物權屬性的有力明證，從土地承包經營權的權利內容來看，它是一種排他性的支配權，這也完全符合物權的特點。此外，將土地承包經營權界定為物權，對農村土地流轉的實踐操作及權利受到侵害后的司法保護具有積極意義。因此土地承包經營權是一種用益物權，土地承包經營權流轉是用益物權的變動行為。
第二、農村土地承包經營權流轉未改變農村土地所有權性質。農村土地承包經營權流轉不管以何種方式進行，農村土地所有權的性質始終不變，其性質仍然是農村集體所有。“土地承包經營權只是一種新型的用益物權，而不是完整的所有權。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權，不包括最終的處分權，因此承包人對土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經營權的流轉過程中土地集體所有的性質不會改變。
第三、土地承包經營權流轉不改變土地農業用途性質。土地是極其寶貴的資源，我國的基本國情是人多地少，耕地面積有限。為保護我國日益減少的耕地資源，實現農村經濟的持續發展，《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都明確規定：受讓方應按照法律法規的規定，不得改變流轉土地的農業用途。因此，對于流轉后的土地必須用于農業生產，絕不能挪作他用。所以土地承包經營權流轉是一種不改變土地農業用途的權利轉移。
（二）土地承包經營權流轉的特點
根據調查，當前我國農村土地承包經營權流轉呈現如下特點：
1、土地流轉規模擴大，速度加快
自我國加入WTO以來，增加農民收入，調整農業結構成為農村工作的重點，不少地方政府和有關部門高度重視農村土地的流轉問題，并采取有效措施大力促進土地承包經營權的流轉。在政府部門的大力倡導之下，土地流轉的規模擴大，速度加快。
2、土地流轉區域不斷擴張
過去農村土地承包經營權流轉主要發生在農村二、三產業比較發達，農民非農收入較高且穩定的沿海發達地區以及大中城市的郊區和郊縣，非發達地區的農民因為就業途徑較少，家庭收入對土地依賴度高，土地流轉情況很少發生。但隨著社會的發展和經濟體制改革的深入，非農產業的發展和農村剩余勞動力的流動，現在發生土地流轉的地域擴展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內陸省份。
3、土地流轉形式多樣化
目前，農村土地承包經營權流轉有多種形式，大致有轉包、轉讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對于上述方式，我國法律明確規定的有轉讓、轉包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規定，但在我國農村土地流轉實踐中客觀存在。筆者認為，既然法律將土地承包經營權界定為一種用益物權，其以何種方式流轉應充分尊重權利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關法律規定，權利人可按照自己的實際需要靈活地選擇各種方式進行流轉，因此，當前土地承包經營權流轉具有多樣化特點。
4、土地流轉的利益分配的多樣性
農村土地流轉的利益分配正從過去“先有集體統一收入，再分配補償給流轉土地的農戶”的單一形式，發展為集體統收統分、農戶直接轉包獲取土地流轉收入、農戶入股合作經營、集體與農戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農村土地承包經營權流轉的利益分配呈現多樣性[3]。
二、土地承包經營權流轉制度所存在的問題
我國法律雖然已允許土地承包經營權以一定的方式進行流轉，但“法律對土地承包經營權流轉的規定過于籠統而簡單，未形成完備的法律體系，其系統性、針對性、可操作性不強，其缺陷和不足顯而易見”[4]。但我國法律在缺位的同時又給土地承包經營權流轉作了一些不必要的限制，如對流轉主體資格、流轉范圍和方式等進行過于嚴格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護和支撐，加之現實中不利因素的影響，如土地承包經營權流轉市場極不成熟、相關配套制度缺失等，導致土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現各種問題，如農民利益受損、非法改變土地用途、流轉程序混亂、流轉糾紛增多、土地資源的效益未能充分發揮等等。這些問題的存在嚴重制約著土地承包經營權合理有序地流轉，使得土地承包經營權流轉不僅不能達到預期的社會效益，反而產生負面效應，從而影響農村的穩定與發展。因此必須將土地承包經營權流轉中的問題逐一進行深入分析，然后找出相應的對策和措施，建立健全農村土地承包經營權流轉機制。筆者現從土地承包經營權流轉制度在立法方面的缺陷以及在現實中所存在的問題這兩方面來進行分析。
（一）土地承包經營權流轉制度的立法缺陷
1、土地產權規定不明確
土地產權是市場交易的基礎，產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地市場健康運行的基礎，而我國現行法律并未對農村土地產權進行明晰界定，導致農村土地產權關系極不明確。《土地管理法》規定，農村集體土地屬農村集體所有，然而，我國存在三級農民集體，土地所有權分別為鄉（鎮）集體、村民委員會和村民小組掌握，因此農村土地所有權的代表不明確。此外，農村集體同時扮演著土地所有者和經營管理者的雙重角色，其職責規定不明確。由于土地產權關系混亂，導致各方的權責利不明確，使得各利益主體行為極不規范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。這種模糊不清的產權關系不利于土地資源的優化配置，從而直接阻礙了土地承包經營權的合理流轉[5]。
2、流轉方式規定不明確
《土地承包法》第32條規定：“通過家庭承包取得的土地經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其它方式流轉”。我國法律對土地承包經營權流轉方式的規定，筆者認為存在如下缺陷：
第一、“其他方式”規定不明確。“其他方式”到底是何種方式，是否可以任意創造，不得而知。而且，也不能從任何其他規定中看到相關的說明。新頒布的《物權法》也沿襲這種提法。筆者認為不妥，雖然法律規定的兜底條款既有靈活性的一面，適應與時俱進的需要，但對廣大農戶而言，如果沒有法律和政策上的明確指引，必然會影響其對土地流轉可能性的判斷，從而影響土地承包經營權流轉的順利進行。
第二、關于抵押方式規定不明確。《農村土地承包法》第49條規定，通過家庭承包以外的其它方式如招標、拍賣、公開協商等承包“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）農村土地所取得的土地承包經營權可以抵押，而家庭承包取得土地承包經營權則未允許抵押。此種規定很不合理，隨著社會的發展，一些動產、不動產所蘊含的動態經濟潛能已經大大超過其靜態價值。這些財產被過多限制或不能抵押，其經濟效用就不能得到最大程度的發揮，從而阻礙農村經濟發展[6]。既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓，就應該允許其可以進行抵押，這也符合擔保法的原理。從新頒布的《物權法》依然不認同抵押的流轉方式來看，筆者認為立法者的價值取向還沒有改變，仍然覺得抵押風險性太大。這種想法，低估了農民的經營能力和對風險的估測能力，事實上“農民是理性的，他們并不保守，也不反對現代化。他們對價格有足夠的反應，他們在行為努力上具有與其它社會階層同樣的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我國的現實情況不是農民的市場和經營意識有無達到立法和政策層面的問題，而是農民手中沒有足夠的流動資金，無法擴大生產，進行集中經營。行之有效的辦法就是允許農民以手中的土地承包經營權進行融資，從而促進農業資源的合理利用。所以，筆者認為我國法律應認同抵押這一流轉方式。
第三、關于繼承的方式表述不明確。我國現行法律在土地承包經營權繼承問題上沒有使用“繼承”這一概念，而是變通地表述為“由繼承人繼續承包”。而新頒布的《物權法》則對繼承沒有做出任何規定。筆者認為，這是立法上的失誤，既然林地能夠繼承，為什么草地、耕地就不能繼承？同一權利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂；而且，禁止耕地、草地的經營權繼承，會嚴重影響農民對土地的長期規劃，不利于發揮其積極性。因此，從立法的同一性和著重保護農民利益的角度出發，法律應允許土地承包經營權以繼承的方式流轉。
3、流轉存在嚴格的限制性規定
我國現行法律對農村土地承包經營權流轉的主體和范圍進行嚴格限制。如《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”；《農村土地承包經營權管理辦法》第九條規定：“受讓方應當具有農業經營能力”；互換則要求是在同一集體經濟組織的承包方之間進行；轉讓要求受讓方只能是從事農業生產經營的農戶且轉讓方必須有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源；入股則限定在承包方之間；轉包則限定在本集體組織內部等。這些限制性的規定使得“農民退出土地的成本非常高”[8]，導致一些缺乏經營能力而又想退出的農民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經驗、擁有先進技術設備的經營組織和承包個人則無法進入農地從事生產經營，從而使得土地的利用率和農戶的種地積極性受到極大影響，農業的市場化和規模化進展緩慢。同時，土地承包經營權轉讓須經發包人同意的規定也極不合理，我國法律并未對同意的條件做出明確的界定，如發包人不同意，即使能產生高效益的轉讓亦屬無效，這項規定極大束縛了土地承包經營權的有效流轉。
（二）土地承包經營權流轉制度的現實問題
由于立法的缺陷和現實中各種不利因素的制約，我國現行的土地承包經營權流轉機制在土地流轉實踐中運行不暢，面臨諸多問題，現分述如下：
1、農村土地流轉市場極不成熟
農村土地流轉需要成熟的土地市場的支撐，健全的土地市場能為土地流轉提供規范的交易場所，從而促進農村土地快捷有效地流轉。但現實當中，我國的農村土地市場還只是初具雛形，極不成熟，其主要體現在：第一、農村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經營權價格的估算缺乏相應的參考標準。第二、缺乏完善的市場運行機制，農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，土地流轉受地方政府的控制較大，土地產權還不能實現跨區域流動。第三、缺乏完善的中介機構的服務，當前農村土地流轉缺乏完備的中介服務機構，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地保險機構和土地融資機構等。由于缺乏完善的市場服務體系和有效的市場運行機制，農村土地流轉市場極不成熟，導致土地供求信息受阻，信息輻射面狹小，從而導致土地市場供求失衡；同時使得農村土地的商品化程度偏低，農村土地承包經營權的資產價值不能充分體現，市場化操作相當困難，因而嚴重阻礙了土地承包經營權合理有序的流轉。
2、土地承包經營權流轉過程中侵權現象嚴重
近年來，土地承包經營權流轉過程中，農民權益受到嚴重侵害的問題較為突出,主要體現在：一是以權力剝奪農戶的自主決策權，有些地方違背農民意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉，把土地流轉作為增加地方收入和福利的手段,抑或作為政府決策者“政績”的形象工程；有些地方為了降低開發成本和便于招商引資，借土地流轉為名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長期地價出讓土地承包經營權，這些強制性的土地流轉，勢必損害農民的切身利益；二是隨意調整承包地，分出所謂的“口糧田”、“機動田”，在本已分到各戶的承包地中切出機動田，由集體甚至村干部個人掌握；三是在土地承包經營權流轉過程中與民爭利。這些行為嚴重侵犯了農民的土地承包經營權，影響了農民的正常生產生活。
3、土地承包經營權流轉程序不規范
農戶之間的土地轉包、互換等土地流轉，多是自發性的流轉，相互之間只是口頭協議，沒有簽訂書面的文字合同或契約來規范流轉雙方的權利義務，這就造成土地承包關系的混亂，致使土地流轉工作無序進行。有的農戶之間雖簽有協議，但協議內容簡單，標的物不明確，權利義務規定不清楚，違約責任不祥，易引發合同糾紛。此外，農戶之間自發的土地承包經營權流轉的期限較短而且極不穩定，流轉雙方大多約定為一年一變，使得受讓方沒有長期保障，不肯對土地作較多投入，只維持現狀，生怕資金無法收回，從而造成土地資源的浪費。這都不利于土地承包經營權的有效流轉。
4、農村社會保障體系的缺失
我國農村并沒有建立完備的社會保障體系，農民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的社會保障，以化解失業、疾病等風險，“均等地占用土地并盡可能多地擁有土地資源是一種最有效的社會保障，中國農村現行票據分配土地的制度安排是一種最典型的土地型社會保障制度”[9]。因此，在我國農村社會，土地依然承擔著主要的社會保障功能。由于土地的最低社會保障功能沒有一個替代物，因此大多數農民仍把土地看作是“活命田”，寧可粗放經營，甚至荒蕪棄耕，也不輕易流轉土地。由于不能使農民和土地有效分離，這就極大地限制了土地的流轉，導致土地承包經營權流轉效率低下。
5、土地承包經營權流轉糾紛解決機制的缺失
《農村土地承包法》規定，因土地承包經營或流轉發生糾紛的，可請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等協調解決，也可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或直接向人民法院。而當前的現實情況是，一方面，大多數地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地糾紛的規范化制度，也缺乏相關的法律條文與仲裁根據，另一方面，現在土地承包經營權的流轉范圍和規模卻越來越大，許多程序不規范的土地承包經營權的流轉導致了越來越多的糾紛，這二者的矛盾使得農村中許多土地流轉糾紛無法得到及時合理的解決，從而阻礙了土地承包經營權的順利流轉，也影響了農村的穩定。
三、完善土地承包經營權流轉制度的對策及建議
如前文所述，我國農村土地承包經營權流轉制度極不完善，既有立法上的缺陷，也有現實中的問題，從而制約了農村土地承包經營權健康有序地流轉，影響了農村社會的穩定，阻礙了農村經濟的發展。因此我國農村土地承包經營權流轉制度亟待完善，這就要求：一方面要從立法上完善土地承包經營權流轉的相關規定，使土地承包經營權流轉的法律制度具有針對性、系統性和可操作性；另一方面又要加強農村土地流轉市場的建設與發展，加快相關配套措施的建立與完善。同時，政府要切實履行自身的職責，采取有效措施，加強對土地承包經營權流轉的服務引導與規范管理，這樣才能促進農村土地承包經營權合理有序地流轉，實現農村土地資源的社會效益。筆者現具體從以下幾個方面來進行集中論述。
（一）土地承包經營權流轉制度的立法完善
1、建立健全農村土地產權制度，明確土地產權主體
土地產權明確是交易的前提，沒有明晰的產權制度，在農村土地承包經營權流轉過程中就會導致相關物質利益關系的混亂，農民的合法權益易受到侵害。明確土地產權，就是要明確土地所有權的主體代表，其關鍵問題是要統一集體所有權的主體，取消鄉（鎮）、村以及村民小組三級所有的分化現象。具體做法是明確農村土地產權的主體是村集體，按照我國有關法律法規和農村實際情況，應當確立村民委員會作為集體土地所有權主體的代表。因為村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任，最適宜充當農村土地所有權的代表，法律應賦予其相應的權利義務，使其很好地行使土地所有權人的職責并承擔相應的義務。其他組織因缺乏相應的資質和條件，不便充當農村土地的所有權的代表。鑒于農村土地產權的重要性，筆者強烈建議立法機關根據當前我國農村的實際情況，制定頒布《農地產權法》來確立合理的農村土地產權制度，進一步穩定和明確農村土地產權關系，以加強對農民土地權利的保護。
2、修改法律關于土地承包經營權流轉的不合理規制
如前文所述，我國現行的法律法規對農村土地承包經營權的流轉設置了許多不合理的限制規定。法律對土地經營權流轉的不合理限制與土地經營權的物權屬性不相吻合，其實質是對農民行使土地權利的一種干預，我國新頒布的《物權法》既然已經把土地承包經營權明確界定為物權，就應該賦予農民相應的支配權，“所謂物權之直接支配性，指物權人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入，對標的物即得為管領處分，實現其權利內容之特性”[10]。立法對農村土地經營權流轉進行限制的本意是考慮到農村保障制度并未健全，土地依然是農民的生活保障，盲目轉讓土地的風險性太高，容易造成農村社會的不穩定，其實這種擔心是多余的，既低估農民的經營能力，也不符合社會實際，農民是理性的，他會根據自身利益的需求來決定是否處分其土地承包經營權。同時，在現實生活中，隨著農村二、三產業的發展及市場經濟的建立與完善，農民的就業途徑更為廣闊，收入來源也日益多樣化。農民與土地的關系也日趨松散，依賴土地而生存的現象將越來越少。因此，法律對農村土地承包經營權的流轉做如此嚴格的限制完全沒有必要，只會造成土地流轉的成本過高，導致土地的閑置，阻礙土地流轉和土地效益的發揮，進而阻礙農村經濟的發展。因此，筆者建議取消對土地承包經營權流轉的不合理限制，尤其是廢除土地承包經營權的轉讓須經發包人同意的規定，從而為土地承包經營權自由流轉創造一個良好的法律環境，實現土地資源的優化配置。
3、完善土地承包經營權的流轉方式
(1)要賦予農村土地承包經營者的農地抵押權。我國法律對土地承包經營權抵押基本持否定態度，這與物權屬性不相吻合。農地如果不能作為抵押物進入市場，既不利于土地資源的優化配置，也不利于農村非農產業的發展，更延緩了農村信用市場的發展，也與市場經濟條件下農業發展對融資的極大需求不相適應。此外，土地承包經營權作為物權，物權人對其權利在效力上具有可處分性。因此，我國法律要賦予土地承包經營權人的抵押權。
(2)要允許土地承包經營權以繼承的方式進行流轉。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續投入以及促進農業穩定發展的角度，允許其繼承人繼續承包利大于弊。考慮到社會公平，為平衡農戶間的利益及農村集體的利益，可以采取繼承人與發包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。在具體設計時，可作如下規定：第一，在發生土地承包經營權繼承時，應當首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權法》、《土地管理法》、《農業法》等有關農地管理的規定。第二，可借鑒臺灣地區的立法，從事農業生產的繼承人可優先于非農產業的繼承人分得農地使用權，對于非務農的繼承人，可以繼承其他財產。如其他財產不足其繼承份額，可以進行金錢補償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務農人口，除非該繼承人自此從事農業生產經營活動，否則應在規定時間內，將土地承包經營權轉讓給從事農業生產的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權進行登記上的分割，否則會導致農地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個農地使用權，則在保證使用權完整的前提下公平分配；如不足分配，則對未分得的繼承人折價補償，對于多余的地塊或無法分配的情形，則由繼承人共有，或將土地承包經營權變賣或折價。因此，無論是在理論上，還是在實踐中，土地承包經營權完全可以以繼承的方式流轉。
(3)其他流轉方式可予以一定的明確，同時，我國法律還應鼓勵土地承包經營權人采取多種方式流轉，如入股、出典、委托轉包、家庭聯產承包合作經營、交付土地承包經營權由他人代耕代種等等。
(二)加強政府在土地承包經營權流轉中的作用
1、加強政府的服務與管理職責
在土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、服務與管理職責。筆者建議設置專門的職能機構如農村土地流轉中心或管理委員會等，負責農村土地承包經營權流轉的管理工作。其具體職能可設定為：在堅持農民自愿有償的前提下，積極引導符合流轉條件的農民實行土地流轉；規范操作程序，指導農民依法簽訂好土地承包經營權流轉的書面合同，并建立健全土地流轉檔案，詳細登記流轉農地的面積、位置、質量、等級、價格與期限；仲裁處理土地流轉糾紛；監督流轉后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發生等；為農民提供法律、金融、市場、信息等方面的服務，幫助農民解決在土地承包經營權流轉過程中遇到的實際困難[12]。
2、規制政府行政權力、保障農民權益
在明確政府指導和監督管理的職責的同時，對于政府部門的行政權力也必須予以一定的規制，以防止其權力的濫用，避免對農民合法權益的損害。因此，必須通過嚴密的監督和制約體系將政府部門的行政權力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規范和方便政府部門行使職權，保障農民的合法權益、促進土地承包經營權健康合理地流轉。筆者建議各地方立法機構，可按照農村土地承包法的規定，制定符合地區實際的土地承包經營權流轉的地方性法規和實施細則，使政府部門的指導、服務與管理工作落到實處，從而促使土地承包經營權的有效流轉。
（三）完善土地承包經營權流轉制度的配套措施
1、培育農村土地流轉市場
如前所述，我國當前的農村土地市場極不成熟，其市場功能還不能很好的發揮和體現，那么如何培育我國農村土地市場呢？筆者認為，除了要建立規范的土地產權制度，明確農戶是農村土地承包經營權流轉市場的直接交易主體之外，現階段必須作到如下幾點：
首先，要著手研究建立土地承包經營權流轉市場的運行機制，重點是土地承包經營權的價格機制、土地承包經營權交易的中介機制、土地承包經營權收益分配機制的建設。就農地承包經營權的價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學的方法確定與國有土地使用權價格相協調的農村土地承包經營權流轉市場的基準地價，由土地管理部門定期公布；就土地承包經營權流轉的中介機制而言，土地承包經營權流轉市場的發展需要配套的市場中介服務體系，要建立包括咨詢、地價評估、仲裁等機構及相關制度，并做好農村土地流轉的保險等工作；就農地承包經營權流轉的收益分配制度而言，應當使土地承包經營權流轉的收益在交易當事人之間合理分配，以保護各方的合法權利。
其次，要建立健全農村土地承包經營權流轉價格評估制度，即由具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地管理部門審定。
最后，要使農村土地承包經營權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農村土地承包經營權流轉市場的透明度。建立健全法律法規約束、金融約束、產權約束、內部責任義務約束等。
2、規范流轉程序
鑒于我國目前土地承包經營權流轉程序極不規范，流轉糾紛日益增多，為促進土地承包經營權健康有序地流轉，穩定和發展農村經濟，必須建立相應的機制來規范土地承包經營權的流轉程序。針對農村社會土地流轉現狀，筆者建議采取如下具體措施：
第一，修改合同法的相關內容，在合同法里邊增設有關農村土地承包經營權流轉的有名合同，明確規定流轉主體的權利義務關系，使雙方權利義務法定化，對土地承包經營權流轉的主要合同條款予以明確規定，以供當事人在簽訂土地流轉合同時予以借鑒，同時法律應強制規定當事人在進行土地承包經營權流轉時必須簽訂書面合同，把書面合同作為合同生效的要件之一。第二，設立合同備案程序，即當事人簽訂土地流轉合同后必須報專門的職能機構備案，如果合同內容不符合法律規定或有不適當的地方，職能機構可以建議當事人對其進行補充和修改。第三，在合同履行過程中，設立監督程序，即由土地管理機構對當事人履行合同的情形進行合法監督，以保證土地承包經營權流轉合同依法有序地履行。
3、加快農村社會保障體系的建設
一是要創造必要的條件，對流轉出土地承包經營權的農戶統籌安排，重新就業，以減輕市場經濟競爭對部分農戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯系的農村保險基金，發展農村保險事業，形成涵蓋整個農村的災害補償體系，保障農戶具有再生產經營的能力；三是逐步建立以集體和農戶自我保障為基礎，政府予以一定扶持的社會保障機制，并大力發展多種形式的社會保障基金，村社合作醫療和經濟互助會等群眾急需的互助保障組織，促進農民醫療、養老、互助等農村社會保險體系的發展；四是對殘疾人、五保戶、貧困戶等特殊人群進行多層次的扶持，創造條件為他們提供必要的生活保障，從根本上解決他們將土地承包經營權轉讓之后的后顧之憂[13]。
