時間：2023-09-15 17:32:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村產權抵押融資，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
棗莊市作為人均耕地面積只有0.73畝的偏遠農業市，人多地少、經營分散，由于傳統農業收益低下，越來越多的農民選擇外出務工，土地流轉日漸活躍，一批以土地為紐帶的農民專業合作社應運而生，土地集中經營面臨的資金需求明顯增加。傳統的農村信貸模式已難以滿足現代農業多元化、量級大的融資需求。
棗莊市順應市場需求，積極協調各方組織推動農村土地使用產權抵押創新，但也面臨“金融機構對貸款風險如何覆蓋和控制”等諸多質疑。棗莊市金融機構的顧慮主要集中在四個方面：第一，流轉后的土地不是完全意義上的抵押品，只有耕地的增值收益才具有一定的抵押權能，一個不完整的抵押品如何保證貸款安全？第二，流轉土地在確保符合農地農用政策的前提下，土地流轉主體必須具有一定經濟實力，有穩定的收益來源，否則金融機構將承擔一系列政策和市場風險。第三，對耕地的增值收益設立抵押，面臨法律政策以及定價、確權等一系列技術性難題。第四，一旦發生自然災害或者農民隨意退出情況，將導致土地流轉合同失效，如何才能保證流轉土地抵押貸款的安全？銀行業金融機構反映出的意見和問題，正是農村土地使用產權融資所面臨的交易約束。不破除交易約束，融資創新活動將寸步難行。
為使流轉土地抵押融資能夠成功操作，自2008年開始，棗莊市探索推行了以發放農村土地使用產權證、成立農村土地使用產權交易所、發展農村土地合作社“一證一所一社”為核心的“三位一體”農村土地使用產權制度改革，賦予農村土地使用產權財產化權能，使其具備抵押資質，盤活了農村土地資本，緩解了農業規模經營的融資瓶頸難題。
對農村土地使用產權進行確權發證，賦予其財產化權能。從2008年開始，棗莊市嘗試把耕地使用權從土地承包經營權中單獨分離出來，強化土地使用權的產權地位，對其予以確認，由區（市）人民政府向農戶頒發《農村土地使用產權證》，在《農村土地使用產權證》記載的有效期限內，持證農戶可依法使用、經營或轉讓土地，也可以作價、折股作為資本從事合作經營、股份經營或抵押貸款。土地合作社流轉農戶的土地、受讓土地使用產權后，還可以拿全體成員的土地使用產權證，向土地產權交易機構辦理總的土地使用產權證。合作社憑總的土地使用產權證，向銀行抵押貸款，農村土地資源變成了資本，“死地”變成了“活錢”，一定程度上緩解了規模經營融資難題。棗莊市對農村土地使用產權進行確權頒證，保障持證農民擁有土地的流轉、收益和抵押三項權益，土地所有權歸集體、承包權歸農戶、使用權歸合作社，達到了盤活農村土地資本的目的，這是在充分尊重相關法律精神的前提下，對我國農村土地制度改革的一大突破性嘗試。
建立有形土地市場，搭建土地流轉平臺。在棗莊市農村土地使用產權制度改革中，雖然政府向入社農民頒發了土地使用產權證，但要實現農村土地使用產權流轉和抵押，就必須建立土地使用產權交易市場，對土地價值進行客觀公正評估。為避免土地私下流轉帶來的風險，支持土地抵押權能的實現，棗莊市建立了市、區、鄉（鎮）、村四級流轉服務網絡，搭建起土地流轉服務平臺。市級建立了“三農”服務中心，區級建立了農村土地使用產權交易服務中心，鄉（鎮）級建立了農村土地使用產權交易服務所，村級建立了農村土地流轉服務站。目前，棗莊市共成立農村土地使用產權交易所59個。2011年創建了全國首家農村土地資產專業評估機構——棗莊市普惠農村土地資產評估事務所，對農村土地使用產權價值、土地收益價值及各類農村資產進行評估。在農村土地使用產權抵押貸款中，農民、合作社或銀行憑土地使用產權證，向評估事務所申請評估，評估事務所依據評估標準對土地使用產權價值做出客觀公正的評估，為交易雙方提供參考。農村土地使用產權交易市場的建立，一是提供了土地使用產權交易的平臺，實現了土地的流轉價值，推動了農村土地的規模經營；二是為農村土地使用產權抵押提供了保障，一定程度上解決了農業發展資金不足的問題；三是土地資產評估事務所對土地進行客觀公正地評估，解決了信息不對稱以及制約農村土地流轉的市場缺位問題。
發展農村土地合作社，培育規模經營主體。基層群眾的創造力為棗莊市推行農村土地使用產權制度改革創造了條件。2008年，由山亭區徐莊鎮土山村8位農民牽頭，以土地使用產權作價入股，組建了全國首家農村土地合作社——徐莊土地合作社；同時，成立了中國第一家農村土地使用產權交易所——山亭區徐莊鎮農村土地使用產權交易所，280戶入社農民首次得到了地方政府發放的土地使用產權證；隨后，徐莊土地合作社以1700畝土地使用產權作為抵押，從農村信用社獲得了45萬元貸款，拉開了棗莊市土地資本化改革的帷幕。在農村土地使用產權制度改革中，棗莊市在順應農民土地規模經營意愿的基礎上，遵循“依法、自愿、有償”的原則，一方面鼓勵農民積極探索創新，另一方面對農民創新和探索給予引導和幫助，站在幕后“當導演做劇務”，而不是走到前臺直接操作，充分尊重了農民的意愿。在改革進程中，棗莊市規定，土地合作社必須在工商部門登記，取得法人資格；農戶可以憑借承包的耕地或果園等作為資本，自愿加入合作社。農戶入社后，須與合作社簽訂《土地承包經營權委托經營協議書》，并給入社農戶發放《合作社成員證》予以確認。土地合作社利用先進、高效的農業種植及管理技術，統一開發利用土地，也可憑借土地使用產權證向銀行抵押貸款，解決發展資金不足問題。
推動農村金融制度創新，加大涉農服務力度。為規范農村土地使用產權抵押貸款業務，人民銀行棗莊市中心支行會同市財政局、農業局等部門，出臺了《關于金融支持農村土地合作社發展的指導意見》、《棗莊市農村土地使用產權貸款管理暫行辦法》、《關于開展農民土地專業合作社信用評價支持農村土地使用產權制度改革的實施意見》，創新涉農信貸產品，拓寬農村融資渠道。這些文件明確規定：一是貸款對象為具有一定規模的、以土地為紐帶的農民專業合作社；二是貸款額度根據農民專業合作社信用狀況、資產負債情況、綜合還款能力和經營效益、土地使用產權及其收益評估總值等合理確定，最高不超過評估總值的60%；三是貸款期限根據生產周期和實際經營情況確定，原則上不超過3年，但不能超過《農村土地使用產權證》記載的剩余期限；四是貸款利率最高不超過基準利率的30%，農村土地使用產權價值由棗莊市普惠農村土地資產評估事務所評估認定；五是抵押登記部門為各鄉（鎮）農村土地使用產權交易服務所；六是當借款人不履行債務時，抵押權人有權通過轉讓、變現、訴訟等方式處置抵押物，從所得價款中優先受償。
棗莊市農村土地使用產權抵押融資提升了土地規模化經營水平，提高了農業組織化程度和土地收益，有效緩解了資金瓶頸難題。一是盤活了土地資本，為發展農村經濟注入了活力。自試點以來，累計發放農村土地使用產權抵押貸款5.04億元。二是促進了土地規模經營，為發展現代農業夯實了基礎。目前全市已發放農村土地使用產權證78210個，農民專業合作社發展到2877家，其中以土地為紐帶的合作社達到1102家，規模經營土地49.5萬畝，流轉入社比例74.9%；土地合作社平均經營土地面積449.2畝，平均資產246.2萬元，入社農戶數平均87.8戶。三是激活了農村勞動力資源，為農民增收開辟了新路徑。土地流轉到合作社后，進城農民既可以務工掙錢，又可以在合作社領到保底金和分紅，而留下來的農民通過在合作社和社辦企業打工，可以獲得工資性收入。全市土地合作社畝均收益3050元，人均增收70%，惠及農民近50萬人。四是推動了農村人口有序轉移，為新型城鎮化提供了動力。農地改革把越來越多的農民從土地上解放出來，進入城鎮生產生活，全市農村勞動力轉移7.23萬人，其中80%得益于農地改革的帶動。
農村土地使用產權融資創新的運行機理
融資創新載體的選擇。信貸契約的達成需要交易雙方都拿出相對對稱和對等的交易籌碼。金融機構讓渡資金使用權，客觀上要求農村借貸主體在利率之外還要提供與之相對稱的抵押標的物，以謀求風險的覆蓋。從棗莊市探索和實踐看，將農村抵押品的載體和平臺鎖定在農村土地使用產權上，較好地解決了融資載體選擇的難題。土地流轉預示著未來土地的規模化經營，隨著土地制度改革逐步配套完善，土地流轉將成為未來我國農業發展的主流趨勢。不僅如此，涉足土地流轉的市場主體絕非一般意義上的傳統農戶，他們既是農村先進生產力的典型代表，也是農村新增財富的創造者和擁有者，更是農村有效金融需求的承載者。棗莊的金融創新表明，只要抓住了農村土地使用產權和這個核心的交易客體，就等于抓住了傳統農業向現代農業轉變的主脈絡，抓住了現代農業土地規模經營和集約經營的大趨勢，抓住了農村現實和潛在的有效金融需求。以此為載體進行融資創新，必將加快農村土地流轉進程，促進金融與現代農業有效對接。
信息甄別功能的實現。農村信貸供給不足，很大程度上是信息不對稱情況下，銀行采取信貸配給策略造成的。而發現信息和甄別信息的真實性是信息搜尋的兩個重要環節，也是兩個至關重要的技術性難題。農業生產經營者主動向金融機構提供土地使用產權信息，可以降低金融機構的信息搜尋成本，一定程度上消除信息不對稱問題，解決傳統農村金融市場中存在的逆向選擇和道德風險。棗莊的土地合作社既然能把分散的農戶土地集中到自己手里，必然有一定的經濟實力、合適的項目安排以及有預期的增值收益，當然也附帶著大量的有效金融需求。自試點以來，棗莊市土地合作社累計獲得了4.17億元的土地使用產權抵押貸款。
金融創新的穩定性設計。農村土地使用產權抵押融資的穩定性主要取決于的基礎、承貸主體和客體、抵押土地處置機制三個方面是否穩定。第一，棗莊的農村土地使用產權制度改革始終堅持“三不變”原則，不違背國家現行的土地制度，即土地所有權不變、農民承包權不變、農地性質不變。第二，棗莊市堅持一個明確的導向——扶持農村土地合作社，發放的《農村土地使用產權證》僅限定在加入土地合作社的農戶范圍內，對試點社給予政策扶持，形成了激勵土地合作社發展的利益導向機制，確保土地長期被控制在農民手中。第三，建立農村土地產權交易市場，使土地供求信息收集更加容易，供求雙方交易更加便捷，交易行為更加規范，而且減少了交易摩擦，降低了交易成本。
制度變遷的行政推動。棗莊市政府及有關部門作為農村土地使用產權抵押融資創新的執行者和參與者，遵循市場原則。棗莊政府在土地流轉確權、建立土地交易市場和發展壯大土地合作社等眾多事務中建章立制，確保金融機構愿意涉足農村土地使用產權抵押貸款。
土地使用產權融資創新展望
近年來，全國各地圍繞有效活化農村生產要素、充分激活大量潛在的“沉睡”資產等目標，組織開展了大量富有成效的金融創新實踐。人民銀行棗莊市中心支行著眼于現代農業發展趨勢，將推動農村金融創新作為支持現代農業發展的抓手，把充分發掘利用蘊藏于農業農村中的大量財產和權益，作為破解農村信貸困局的著力點，積極引導和配合地方政府、有關部門及金融機構，大力組織開展農村土地使用產權抵押貸款融資試點工作，在較短時間內取得了明顯成效。但隨著金融改革創新不斷向縱深推進，來自相關法律法規、經濟社會制度等深度層面的束縛愈加明顯。盡快消除這些障礙、為深化金融創新鋪路架橋，已成為當前亟待解決的重要問題。
重塑土地承包經營權抵押的價值取向。在我國現行法律體系中，土地承包經營權表現為財產性與身份性的雙重屬性。財產權的基本特性在于其具有財產價值，主要體現在權利人對承包地享有占有、使用、收益和依法流轉的權利；身份屬性實質上是取得土地承包經營權的前提或資格，它是土地承包經營權發生的依據，但并非權利本身。現有的土地承包經營權性質理論上固化了權利與身份之間的關聯，強調農民與土地的捆綁性，對于土地資源以抵押方式獲得合理利用和效益最大化形成嚴重阻礙。因此，理清土地承包經營權的單一財產性質，成為突破土地承包經營權抵押制度障礙的理論前提。一直以來附加在農村土地承包經營權上的社會保障功能與耕地保護功能，也是阻礙現階段土地承包經營權抵押試點繼續深入的兩大因素。土地承包經營權抵押與發揮土地社會保障功能在階段目標上具有一致性，規范土地承包經營權抵押制度，比不切實際的固守農村土地的禁止流轉規則更能體現并實現農村集體和農民個體的土地收益權，通過對這種土地價值增值收益的合理分配，可以更好地促進土地社會保障功能的發揮。
繼續深化農村土地使用產權制度改革。2008年，國家尚未對農村土地承包經營權進行確權、頒證，棗莊市為入社農戶頒發《農村土地使用產權證》，保障農戶的土地流轉、收益和抵押三項權益，其創新價值是值得肯定的。目前，中央提出5年內完成農村土地確權登記頒證工作，山東省要求在3年內完成。在此背景下，《農村土地使用產權證》應從農戶中逐步淡出，由《農村土地承包經營權證》取而代之，并把《農村土地使用產權證》由單一的土地專業合作社向家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體延伸，強化其抵押融資功能。這樣考慮的理由有兩個：一是《農村土地承包經營權證》已經賦予土地承包戶占用、使用、收益及部分處分權能，是完整意義上的產權。現行法律和政策允許土地承包經營權以出租、轉包、入股等方式進行流轉，農戶以承包地入股合作社，雙方通過規范的土地流轉合同即可以實現。而當時給農戶頒發《農村土地使用產權證》的目的，主要是規避與法律的對抗性沖突，解決農戶土地承包經營權不能抵押問題，但土地使用權抵押貸款不是“萬能鑰匙”，單家農戶即使辦理了土地使用產權證，金融機構也不愿意介入，因此無法從根本上解決一般農戶的貸款難題，對一般農戶貸款完全可以通過其他多種方式予以解決。二是土地合作社、家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體是現代農業發展的主流。由于土地承包經營權的身份屬性，新型農業經營主體依法流轉取得的大規模土地，僅僅是一定期限內的土地使用權和收益權，其權利來源于與原土地承包戶的契約，并非取代原承包戶成為新的土地承包人。因此，為維護這些新型農業經營主體的合法權益，政府有必要繼續頒發《農村土地使用產權證》，賦予其再流轉權、收益權和抵押權，使之成為合法的抵押人，以維護交易安全和秩序穩定。
高度重視金融創新頂層設計和激發基層創新活力。總體而言，農村信用社、農村商業銀行等地方法人金融機構創新實踐活動較為活躍，國有和股份制銀行動能相對不足。原因在于，大中型銀行在市場定位上依然偏重于大企業、大項目，對“三農”業務尤其是農村信貸創新缺乏足夠的關注，在資源配置上缺少應有的投入。這樣一方面，即使分支機構具有創新意愿和條件，由于沒有上級授權而難以具體操作實踐，制約了創新業務的開展；另一方面，涉農信貸投入和農村信貸創新產品難以形成規模效應，在解決重點問題和關鍵障礙上缺乏足夠的影響力。因此，加強農村金融創新的頂層設計顯得尤為重要。建議各大中型商業銀行從總行層面研究設計金融創新的總體規劃，組織重點創新產品開發，并在流程設計、風險管控、考核監督等方面采取切實有效的措施。同時，要重視激發和保護基層機構金融創新的積極性和主動性，鼓勵支持類似棗莊的創新試點，對申請推出并切合實際的創新產品和服務模式，盡快研究審批和組織推廣，形成“自上而下”和“自下而上”相結合的金融創新工作格局。
關鍵詞：三權；抵押貸款；融資；現狀
1.“三權”
（1）農村居民房屋權：農村居民房屋是指農村居民依法在已批準撥用宅基地上修建的，具有房頂，四周有墻壁，層高在2.2米以上，供人們生產，生活，學習需要的建筑物。
（2）土地承包經營權：土地承包經營權就是公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經營權。該項權利的權利主體為公民或集體；權利客體為集體所有土地或國家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國有土地；權利內容由合同約定。
（3）林權：林權是指森林、林木和林地的所有權和使用權。
2.“三權”抵押融資
（1）農村居民房屋產權抵押貸款。以借款人自身所有的建筑，在本市范圍內集體土地上的農村居民所有的房屋作為抵押擔保的貸款。
（2）農村土地經營權抵押貸款。經濟組織、農戶自然人自愿以依法取得的土地經營權抵押發放的貸款。
（3）農村林權抵押貸款。在不改變林地所有權及林地用途的前提下，經濟組織、農戶自然人自愿將其依法可以流轉的森林、林木的所有權、使用權和林地使用權抵押發放的貸款。
3.三權抵押融資
1.理論意義
“三權”抵押貸款是縮小三個差距、促進共同富裕的重要抓手，它可以有效盤活農村資源，提升農村金融活力，緩解農民貸款難，增加涉農投資，是促進百姓增收致富的重要途徑。特別是釋放了林業資源的巨大潛能。
2.現實意義
通過三權抵押融資，對于農戶來說，在一定程度上解決了農戶融資難的問題，給予農戶發展農村產業提供了資金的保障，但是在取得融資資金的過程中也存在抵押物價值不夠的情況，對于政府而言，促進本村經濟的增長，對于實現共同富裕的目標又更近一步，做到了全心全意“為人民服務”的宗旨。對于銀行，通過對農戶的貸款，在一定程度上實現了自己的盈利目標。也促進自身經營結構的優化。總之。在一定基礎上帶動了農村經濟的發展。從實際來說：林權的抵押開發了林業的巨大發展潛力，促進林業多元化的發展，畢竟林權抵押的范廣，廣達農戶愿意用林權抵押貸款，因抵押風險較低。
4.前進村“三權”融資現狀
1.總量
在整體上土地抵押融資的比例最大，林權和房屋權抵押融資較少，并且不愿意融資的農戶占據主要部分。本村抵押融資主要集中在家庭勞動力豐富的家庭，經濟實力相對較強，對未來有一定展望，積極性高的農戶。
2.結構
本村農戶數在40戶左右，在整體上說，土地抵押占據“三權抵押融資”的總量最大，占本村的10%左右，宅基地的抵押占4%左右，林權抵押2%左右。首先，在土地抵押上說，土地的抵押主要集中在成片，并且地形平坦開闊，在土質和水源上存在巨大優勢的區域，其主要原因是能夠使土地形成專業化，規模化經營。帶動農村經融的良好發展。其次，在宅基地上說，主要集中在房屋具有一定較高的抵押價值的家庭，且家庭的收入來源確定，沒有負債，信用度較高的農戶。
糾其原因在，農戶的房屋有一定價值銀行才愿意貸款給農戶發展經濟。最后，林權抵押在整個重慶市的抵押都較少，本村更是微乎其微，自我認為是本村在林權的發展上還沒有具體的發展方向，且農戶不敢冒險。
5.問題
（1）覆蓋農戶太少，金融機構缺失，“三權”抵押中僅僅只有農村居民是直接到戶，各個戶主均可用自己的房屋產權證和林權證去銀行辦理抵押獲得融資。（2）法律法規障礙，由于“三權”抵押是一項開拓性的工作，除了林權改革較早之外，農村土地承包經營權和農村居民房屋權抵押都是屬于農村領域的深水區，因《擔保法》、《物權法》、《土地管理法》等法律法規的約束，“三權”的處置存在一定的法律障礙，特別是農村居民房屋的抵押。
（3）進展不平衡，相對來說，只有林權的抵押較為多一點，其他兩方面更是少之又少。
（4）未完全建立順暢的評估機制，目前農村“三權”資產評估主要存在2個問題，一是缺乏專業的評估機構和健全的價值評估制度。
（5）出現風險不僅化解難，而且還會滋生出其他費用。
（6）配套市場體系建設有待進一步加強和完善。抵押登記、評估和交易等配套市場，是金融機構開展農村“三權”抵押貸款的重要前提和基礎，對農村“三權”抵押融資發展起著至關重要的作用，需要進一步的加強和完善。
綜上所述，相關部門努力提高“三權”抵押融資的范圍，積極拓寬農戶的融資渠道，這有助于民營企業解決資金瓶頸，進一步發展壯大。我們相信“融資難”問題的解決將會給農村經濟發展帶來更加美好的明天。（作者單位：西南大學應用技術學院）
參考文獻：
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[2]范琨.通過“三權”抵押融資示范效應讓農民靜態資產流動起來[N].《農村金融時報》，2012.3.
2015年6月，為確保全省農村產權（含農村承包土地經營權）抵押融資試點工作順利推進，四川省農村改革現場工作會在省分行的協助下在武勝縣成功召開，自此全省農村產權（含農村承包土地經營權）抵押融資全面推開。
一、四川省農村土地經營權抵押貸款發展現狀
截至2016年7月末，四川省10個試點縣（市、區）累計發放農村承包土地經營權抵押貸款598筆、金額8.31億元，面對巨大的市場空間，未來業務市場發展前景廣闊。數據顯示，多家銀行均參與了農村土地經營權抵押貸款，但發展情況仍較為緩慢，分析其市場吸引力不足，主要源于市場機制發展不健全，表現為以下兩個方面：
（一）頒證確權進度緩慢
農村土地流轉經營權證頒證需要通過承包人向所在地鄉鎮申請、鄉鎮初審同意、農業局實地核查、農業局頒證等諸多環節，并且涉及農戶等特殊群體性利益，頒證進度十分緩慢，導致全省確權頒證進度不平衡，影響土地經營權抵押貸款進度。
（二）土地經營權流轉難
一是法律判決對農民利益保護。在發生權屬糾紛時，政府相關部門出于社會穩定的考慮會偏向農戶的利益訴求，增加了農村承包土地經營權流轉的隨意性和不穩定性。二是流轉機制不完善。全省土地經營權流轉機制搭建運行效果不一，部分區域即使搭建完畢，但依舊操作困難，成為限制農村土地經營權抵押貸款發展的瓶頸。
二、農村土地經營權抵押貸款發展風險
（一）土地經營權估值風險
土地經營權估值方法有三種，即成本法、市場法和收益法，但因缺乏成熟交易市場、產量估計困難、環境影響較大等因素，實施過程均會面臨一定困境。
目前，個別銀行土地經營權評估模式主要依賴于政府機關評估模式。但農業局專家庫成員水平無衡量資格標準，評估方式簡單且無可靠依據，同時因評估工作為其附加工作（無義務，免費服務），金融機構無法追究其評估偏差的責任，評估結果的客觀性和專業性均無法得到有力保證。
（二）抵押辦理風險
四川省未對土地經營權抵押建立統一操作系統，缺乏高層設計。農業局對土地經營權抵押，無系統操作控制，主要依賴手工統計臺賬。業務發展擴大后，難以規避同片土地流轉經營權重復抵押的風險。
（三）經營權期限不確定風險
農村承包土地經營權建立在承包方按期按約定支付租金的基礎之上，如承包方未如約支付租金則流轉經營權自動失效，在貸款機構辦理的流轉經營權抵押隨之失效。
（四）風險補償金扣劃風險
四川省內部分區縣政府與銀行間簽訂的農村產權抵押融資風險補償金相關協議，規定風險補償金的用途僅限于對集體林權、土地經營權等農村產權直接抵押貸款的損失補償。而基于前述風險，多數商業銀行農村承包土地經營權抵押貸款附加抵押或保證擔保，是否符合風險補償金損失補償條件有待商榷。
（五）業主違約成本較低風險
農村土地流轉經營方獲得土地經營權政策補貼的形式包括：免費使用（政府補貼）、半價支付（另一半政府補貼）。業主取得土地流轉經營權所支付的成本較低，則可能存在業主方以投資為幌子，騙取溝渠、大棚修建等政府補貼資金，及銀行貸款風險。
三、農村土地經營權抵押貸款發展建議
完善農村土地流轉經營權及抵押協議簽署流程。建議四川省政府牽頭指導農村土地流轉經營權合同，并附加同意抵押條款。如此，農村土地流轉經營權及抵押協議可合二為一，避免協議重復簽署，節省人力物力。另一方面，附加條款的擬定，須經相關法律部門審核，增強法律效力。
調查評估土地上附著物種植/養殖周期，建議貸款機構合理設定還本計劃。評估農村土地經營權價值，除考慮剩余流轉土地經營權價值外，主要參考評估附著物經濟價值。若貸款到期時點，土地附著物早已出售，則抵押物價值將大幅削減，尤其針對養殖行業。因此，建議參考土地附著物種植/養殖周期，制定合理信貸周期。
當前，重慶農村經濟體制改革尤其是產權制度改革取得了重大進展，林權確權頒證、農村居民房屋和農村土地經營權確權工作基本完成，為農村金融服務改革創新奠定了基礎。市委、市政府在全國率先推開農村“三權抵押”貸款工作，翻開了重慶農村金融服務的新篇章。
開展農村“三權”抵押貸款工作
具有重大現實意義開展農村“三權”抵押貸款是市委、市政府加快推進農村金融服務改革創新的戰略部署，是農村投資的重大改革舉措，是統籌城鄉金融服務的重要突破，是金融事業發展的重要契機。對盤活農村資源、解決農村資金瓶頸、激發農民創業熱情、加快農村經濟社會發展具有重要作用，是促進農業農村發展和農民增收的重要手段。長期以來，缺乏有效抵押物、從銀行貸款難問題一直是制約農村經濟發展的瓶頸。原有的農戶小額信用貸款經過多年發展，在滿足農民生產生活小額資金需求方面發揮了積極作用，但由于各種原因致使發展中存在一些問題，亟需從政策、資金上予以扶持。開展農村土地承包經營權、居民房屋和林權抵押貸款和農戶小額信用貸款，能有效破解農民及農村中小型企業在生產、發展中所遇到的資金難題。據統計，全市有3000多萬畝耕地、6000多萬畝林地、300多萬畝宅基地，估計價值超過1萬億元，如果這些資源得到有效“盤活”，將有大量資金流向農村，即使抵押10%，也可為農村增加投入1000多億元，資金流入必然會改善農村的基礎設施，加大農業產業發展力度，促進農民增收致富。潼南作為農業大縣和貧困縣更具重大現實意義。
潼南開展農村“三權”抵押貸款的基本思路和做法
市委三屆九次全會明確提出，到2015年實現農村“三權”抵押融資1000億元以上。潼南縣根據自身實際情況，提出了到2015年力爭實現全縣農村“三權”抵押融資40億元的奮斗目標。總體思路是：深入貫徹落實科學發展觀，以建設全面小康社會為目標，以推進城鄉統籌、發展現代農業為核心，以拓寬農村居民增收渠道為重點，制定完善三權抵押貸款工作政策體系，完善工作機制，完善農村金融機構體系建設，扶持農業支柱產業和特色產業，突破“三農”融資難題，加快農村脫貧致富步伐，推動農村經濟社會跨越式發展。目標任務是：根據縣委、縣政府要求，我縣農村“三權”抵押融資的目標任務為2011年力爭實現投放5億元，2012年力爭實現累計投放15億元，2015年力爭實現累計投放40億元。形成以縣農村商業銀行為牽頭銀行，農業銀行、民生村鎮銀行、郵儲銀行為骨干，其他駐潼金融機構為補充的投放體系。縣農商行、農業銀行、民生村鎮銀行、郵儲銀行按5:2:2:1的比例分擔任務。主要做法是：建立健全組織機構保障體系。成立了由分管副縣長為組長，相關部門負責人為成員的“三權”抵押融資工作領導小組，負責統籌協調和研究解決推進工作中存在的重大問題。下設“三權”抵押融資工作領導小組辦公室，負責處理日常事務。縣農委、國土房管局、林業局抽調工作人員，專職從事“三權”確權頒證和抵押登記相關工作。各相關金融機構相應成立“三權”抵押貸款工作領導小組，加強三權抵押貸款業務開展和貸款發放管理工作。各鎮（街道）成立相應的組織領導機構，落實專門工作人員，協助配合縣級業務部門和金融部門開展工作，扎實推進“三權”抵押融資工作。完善金融組織及資金保障體系。鼓勵駐潼金融機構到農村基層設置網點，促進農商行、民生村鎮銀行、郵儲銀行等擴大基層網點建設，實現全縣新型農村金融機構全覆蓋，大力開拓區域和農村市場。加大招商引資力度，積極引進涉農商業金融機構和境外貸款公司落戶潼南，實現與大銀行功能互補，重點服務“三農”、微型企業和中小企業，豐富我縣金融體系建設。積極引進和鼓勵各涉農保險公司將分支機構建設向我縣農村全面延伸，提高涉農保險密度和深度。創新農村金融服務模式。各金融機構結合“三權”抵押實際特點，簡化服務流程，擴大基層分支機構負責人發放貸款額度審批權限，建立完善科學、合理的風險管理制度和責任追究制度，充分調動基層工作人員參與“三權”抵押工作的積極性，更加方便服務廣大群眾，在實踐中不斷探索總結更快捷高效的新型農村金融服務模式。金融機構特別是農村基層分支機構變“坐等營業”為“上門服務”，主動出擊，積極探索農戶客戶經理包片、基層負責人包鎮街、信貸員包村服務等新型服務方式，推動信貸服務方式創新。創新“三權”抵押貸款投放激勵政策。把“三權”抵押融資工作開展情況納入各駐潼金融機構年度金融目標任務考核。修訂印發《潼南縣金融機構支持地方經濟發展考核獎勵辦法》，縣政府每年出資100萬元進行單項考核獎勵。把“三權”確權糾錯查漏、“三權”抵押融資目標任務完成情況納入對各鎮、街年度目標考核，對按時完成工作任務的單位給予獎勵，對沒有完成任務的單位啟動問責。各金融機構向基層分支機構和信貸員傾斜政策，適度降低基層機構和信貸員承擔的責任，鼓勵大膽開展工作，并建立本系統人才選拔、提拔等激勵機制，充分調動基層工作人員的工作積極性。
開展農村“三權”抵押貸款急需解決的重難點問題
由于農村“三權”抵押貸款是一項嶄新的工作，還處于積極探索和不斷完善的過程。目前，從潼南開展“三權”抵押貸款的情況來看，還有一些急需解決的問題。一是風險補償問題。“三權”抵押貸款的主要投放方向是我市的農業大縣和相對貧困的區縣，而這些區縣的財力又相對薄弱，能否及時足額配套15%的風險補償專項資金關系到金融機構對貸款投放的信心。同時，及時出臺“三權”抵押貸款的財政貼息標準和操作流程也是推動此項工作的關鍵。二是“三權”資產交易問題。貸款逾期后，抵押物的處置變現是金融機構非常關注的問題。可由農委、國土、林業等主管部門牽頭，搭建專門的“三權”資產交易平臺，及時對“三權”資產進行處置；同時，組建專業的“三權”抵押擔保公司勢在必行，這樣才能夠有效解決各貸款金融機構的后顧之憂。三是“三權”資產評估問題。“三權”資產的評估值必須有專業評估機構的評估結論作為重要的法律依據，目前的評估機構在林權和農村房屋的評估上存在缺失，急需完善和規范。同時，評估取費標準的制定也關系著農戶的切身利益。
在農業保險方面，目前部分銀行在辦理涉農貸款時，僅僅辦理農戶人身和企業財產保險，而在種植業保險業務方面尚未涉及，并且國家政策性相關支農保險機構也還沒建立，因此在出現自然災害等不可控風險時將會難以有效防范。在農業風險補償機制方面，四川省農村信用社等支農主力軍，還沒享受到按照貸款余額的一定比例給予補貼的相關政策。同時，在遭受自然災害等意外風險時，貸款的損失沒有其他方式可以彌補，只能依靠合作社自身的積累消化，導致相關政策性風險不斷增加。
在政策允許的條件下，探索符合當地的擔保抵押方式。一是政府提供擔保平臺。由于參加合作社的大多為普通農戶，其財產和擔保能力有限，很難辦理大額抵押和聯保貸款。政府應積極推動成立擔保基金、擔保公司為合作社擔保，以解決抵押擔保難問題。二是相關部門應擴大貸款抵押物范圍。增強金融機構向合作社的放貸動力，建立房權、林權、經營權等抵押貸款制度和信用擔保制度，并盡快建立土地流轉平臺，積極推動土地流轉，激活合作社成員的土地資產。三是擴大小額信用和聯保貸款額度。建議涉農金融機構在研究合作社貸款時，可酌情提高合作社社內成員小額和聯保貸款的份額，以有針對性地解決合作社規模化和產業化延伸的大量資金需求。嘗試建立以產權抵押融資為重點的農村金融服務體系。例如，崇州市通過完善政府農業投融資平臺，探索農村產權抵押貸款，組建產業風險互助基金，為現代農業發展提供了資金保障。一是運用農村產權改革成果，探索發展土地家庭經營農戶、土地股份合作社、土地適度規模經營公司或業主三種土地承包經營權抵押融資模式，2010年全市實現土地承包經營權抵押貸款5宗、332萬元。二是建立農業風險互助基金，開展果蔬種植等風險互助保險。如2010年9月榿泉鎮生建村蔬菜種植業主3家，投保面積1100畝、投保品種12個、交納風險互助保險費11016元，獲得風險互助保險賠付43650元。為進一步完善農村金融服務體系，還將積極籌備組建村鎮銀行，拓寬農業融資渠道。
四川省相關政府部門應出臺優惠政策，鼓勵民間資本投資合作社，建立和擴大專項合作社貸款補償和利息補貼基金，以財政支持、稅收減免、貸款貼息和擔保費用補貼補助等形式，加大對合作社的資金扶持力度。還應積極加強農民專業合作社內部的規范化建設，不斷健全和完善農民專業合作社的法人治理機構，增強相關金融機構對農民專業合作社融資的信心。同時，逐步建立農民專業合作社金融信貸專門擔保基金，把符合相關涉農政策規定的農民專業合作社列入金融信貸擔保支持的對象，為農民專業合作社融資提供政策上的保障，有效降低合作社經營風險。建議相關銀行業金融機構充分認識農民專業合作社在農村經濟發展中的重要地位，針對合作社的特殊性，建立專門的信貸管理機制予以支持。積極深入實地進行調查研究，根據合作社的運行模式、業務經營、管理水平創新金融服務，探索適合合作社需要的、針對性的金融服務產品。根據農業生產周期和經營方式以及合作社生產性資金需求特點，科學制定貸款的額度、利率、期限，滿足合作社發展生產的資金要求。并且，涉農銀行機構對符合貸款條件的合作社貸款給予優先支持。
四川省農民專業合作社融資難題不是一天兩天就能解決的,需要我國宏觀政策的調整,需要完善農村金融服務體系,需要非銀行金融機構的支持,當然也需要合作社本身的資金積累。隨著合作社的發展和社會主義市場經濟的不斷深化,可能還將會出現新的融資方式。當然，解決合作社的資金問題并不意味著它以后的發展就一帆風順,也不意味著其它問題的解決,但是資金問題的解決將會積極地促進當地合作社的發展,在一定程度上削弱其它問題對合作社發展的制約。
本文作者：陳輝工作單位：西南財經大學中國西部經濟研究中心
（一）農村產權確權頒證工作滯后
目前，全縣除林權確權頒證全部完成外，其他農村產權確權頒證工作進展緩慢。農村土地承包經營權確權頒證工作只在試點街道開展資料收集、實地踏勘、技術設計編寫、航拍等基礎性工作，農村宅基地使用權確權發證39056宗（發證率較小），農村集體土地所有權證辦理1413宗，農村房屋權屬登記發證數很少約有110戶。
（二）未建立農村產權交易平臺，農村產權抵押物登記交易難
目前，元江縣尚未建立農村產權交易平臺，因此，農村產權抵押物登記交易手續辦理困難，產權價值認定沒有形成合理合法的評估價值體系和辦理評估費率標準，規范開展農村產權抵押貸款還存在諸多困難。
（三）擴大“三權三證”抵押貸款有法律限制
《物權法》第一百八十二條規定，“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押，以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押”；《物權法》第一百八十四條和《擔保法》第三十七條規定，除法律規定可以抵押的外，耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押；國家政策對農村宅基地等集體非經營性建設用地的流轉仍沒有放開，規定“不得進入市場”。
（四）農戶及涉農微型企業的金融意識、信用意識、創新意識有待增強
大多數農戶缺乏應用信貸資金自主創業發展經濟的意識，存在按時不能償還銀行貸款風險；大多數涉農微型企業成立時間短，規模小，自有資本偏少，財務制度不健全，管理人員創新意識、信用意識不強，企業發展定位不明，市場營銷思路不清，進而難于取得銀行業金融機構的信貸支持。
（五）風險防范體系不夠健全
目前，元江縣只有四家擔保公司，其開展擔保業務范圍不廣，只涉及大型企業和政府性基礎設施領域，加之收取的擔保費用高，而大多數涉農微型企業承受不了；由于農戶及涉農微型企業保險意識不強，自愿購買小額貸款信用保證保險的少之又少。
（六）“三農”金融服務水平不高
一是沒有獨立設置金融管理部門，只以金融工作領導小組及辦公室的形式來組織開展相關金融工作；二是鄉鎮（街道）除了農村信用社和農行元江支行設置營業點外，其他金融機構沒有設置營業點，也沒有發展成立村鎮銀行；三是涉農信貸投放力度不夠，有些金融機構從貸款的經營成本出發，很不愿意發展農戶及微型企業貸款產品，且金融機構設置貸款條件門檻高、辦理程序煩瑣，導致大部分有貸款需求的農戶及微型企業融資難。
二、解決對策
（一）加快推進農村產權確權頒證工作
各涉及履行農村產權確權頒證工作職能部門，提高認識，加強工作力度，加快推進農村產權確權頒證工作，使農村產權具有法律效應，為金融機構開展農村產權抵押貸款創造條件，促進農村產權抵押貸款進一步發展。
（二）積極建立農村產權抵押登記及產權交易機構
鼓勵和支持社會各界成立農村產權抵押登記及產權交易中心，搭建農村產權抵押物登記及市場交易變現平臺，有效解決農村產權抵押物登記及交易難問題，為金融機構開展農村產權抵押貸款創造條件。
（三）創新以“三權三證”為重點和突破口的農村產權抵押融資試點
建議中央、省、市出臺政策解決農村居民房屋所有權抵押貸款與法律有抵觸的問題，創新擴大農村產權抵押貸款業務，實現資源向資本、資本向資金轉變。
（四）加強宣傳工作力度
開展“金融知識進萬家”宣傳活動，利用宣傳冊、電視、報紙、網絡、手機短信等多種平臺，廣泛宣傳“三農”金融保險知識、政策、產品，經營管理知識，信用體系建設，提升社會公眾對金融保險知識、政策、產品的認知度，調動并引導公眾增強金融保險意識和信用意識，用好用足金融保險政策和金融保險資源，促進農民增收致富。
（五）完善涉農貸款風險分擔機制
引導保險機構與涉農金融機構建立覆蓋廣、多層次、政策互補、風險共擔的銀保合作機制，開展與借款人相關聯的各類保險業務，建立銀保合作新模式，分散信貸風險，繼續推進農村小額信貸保證保險試點和小額借款人意外傷害保險試點。鼓勵和支持組建涉農專業融資擔保公司，進行“三農”融資信貸風險擔保。
（六）提高“三農”金融服務水平
2016年，遼源市將進一步深化農村改革，進一步釋放農村經濟活力。
（一）積極推進農業適度規模經營。努力破解規模過小這一當前農業現代化的最大制約，擴大農業經營規模，將更多現代生產要素、經營模式、發展理念引入農業，推進農業機械和科技成果應用，開拓農產品市場，提高農業組織化、產業化、市場化水平。一是創新規模經營模式，積極利用專業合作、股份合作、土地流轉、土地入股、土地托管等多種形式，發展農業適度規模經營。二是著力培育新型經營主體，支持農業的生產用地、新增生產補貼等政策要向新型經營主體傾斜，增強新型經營主體輻射帶動能力。按照職業農民培育政策指導意見，建立和完善認定管理辦法，培育新型職業農民1650人。三是完善農業社會化服務體系，實施農業社會化服務支撐工程，建立政府購買農業公益試點。抓好東遼縣現代農業示范區農村土地流轉服務中心建設，啟動承包地有償退出試點，引導長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地經營權。支持代耕代收、統防統治、農資供應、飼料配送等服務業發展，鼓勵科技人員建立農業社會化服務公司。
（二）深化農村集體產權制度改革。繼續抓好農村土地確權工作，力爭2016年底前完成。啟動農村集體資源性資產確權登記頒證、經營性資產折股量化到集體經濟組織成員。穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，建立和完善“三權分置”辦法。充分發揮市級農村產權交易中心作用，推動農村產權流轉交易。依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊。按照國家和省相關工作部署，探索將土地整治增加的耕地，作為占補平衡補充耕地的指標。通過金翼蛋品2000萬只一村一場蛋雞養殖、正旭食用菌產業園、東遼黑豬公司20萬頭黑豬擴建、東霖草編60萬件草編等產業和項目，大力扶持村集體經濟、尤其是43個貧困村集體經濟的發展。完善集體林權制度改革。在完成主體改革任務的基礎上，進一步抓好配套改革措施的跟進和落實，大力發展林業專業合作社，引導林權規范有序流轉，鼓勵發展家庭林場、股份合作林場。加快經營組織創新，探索放活經營權、落實處置權、保障收益權的有效途徑和措施。
（三）推進農村金融創新。一是擴大農村土地經營權抵押貸款試點，在東豐縣沙河鎮、那丹伯鎮試點的基礎上，東豐整縣開展農村土地經營權抵押貸款，探索積累經驗，逐步在全市推廣。大力支持農業銀行擴大業務覆蓋面，積極引導其他金融機構參與農村土地經營權抵押貸款。二是加快農村土地收益保證貸款進度，在東豐、東遼兩縣試點的基礎上，把龍山區、西安區、開發區吸收進來，力爭實現土地收益保證貸款全覆蓋。完善政策措施，簡化相關流程，降低貸款門檻，提高農村土地收益保證貸款針對性和可操作性。三是啟動畜牧物權抵押融資試點，加強與農業銀行等金融部門合作，適時開展畜牧物權抵押融資試點，激活畜牧養殖企業資產，有效解決養殖戶發展資金不足問題。四是全面落實農業保險政策，加強與安華、安盟、人保等保險公司合作，加快建立財政支持的農業大災風險分散機制。
（四）抓好供銷合作社綜合改革試點工作。深入貫徹國家、省綜合改革實施意見，制定符合市情的供銷合作社改革實施方案，推進市、縣及基層供銷社的綜合改革。堅持合作經濟基本屬性，推動多種形式的聯合與合作。堅持改革創新，著力破解制約發展的體制機制障礙，著力推進基層組織建設，在經營、服務和管理上不斷創新，充分釋放和激發供銷合作社動力、活力，提升為農服務能力。
（五）扎實做好糧食流通工作。一是落實好國家糧食收購政策，做好政策性糧食收購庫點布設和收儲管理工作，加大糧食流通監督檢查力度，保證糧食收購市場順暢有序。二是強化政策性糧食監管，通過人防、技防等措施，采取駐庫監管、聯合巡查和庫存檢查等方式，保證政策性糧食庫存數量真實、質量完好。積極推進“糧安工程”，指導企業積極申報倉儲設施建設項目，爭取國家和省財政資金支持。三是穩妥推進“糧食銀行”試點，加大“糧食銀行”宣傳推廣力度，力爭再擴大1～2戶“糧食銀行”試點。四是繼續完善地方糧食收儲保障體系，加強倉儲規范化管理，做好糧食企業安全監管，提高地方糧食收儲保障能力。五是認真落實糧食安全省長責任制，充分認識新形勢下確保糧食安全的極端重要性和復雜性，要按照糧食安全省長責任制的要求，切實承擔起保障糧食安全的主體責任，全面加強糧食生產和流通能力建設。各縣區和有關部門要高度重視，把貫徹落實糧食安全省長責任制作為重點工作，列入績效考核，狠抓落實。
關鍵詞：農村金融；農村經濟；金融改革
一、麗水市農村金融改革試點的背景
浙江是一個經濟大省，而麗水地處浙江省西部，又是一個有著“九山半水半分田 ”之稱的典型山區，經濟相對落后，城鄉差距較大。為了傾力支持“三農”和新農村建設，早在 2007 年麗水就開始了農村的金融改革。2012年5月，中國人民銀行、浙江省人民政府聯合《關于在浙江省麗水市開展農村金融改革試點工作的通知》 ，從此麗水正式成為了全國農村金融改革和金融創新的示范區和先行區。目前麗水正在努力踐行農村金融改革的試點工作。
二、麗水市農村金融改革的主要成效
1.林權抵押貸款
麗水市森林覆蓋率達 80%以上，森林面積 2100 多萬畝，約占全浙江省的四分之一，林木蓄積量 5900多萬立方米，約占全省的三分之一。相對麗水210多萬農民來說，人均資源豐富。2006 年，麗水部分金融機構開始推出了“林權抵押貸款”業務，使廣大林農的青樹變成了資本。為了深化林權改革，2008年麗水再次推出了“林權 IC 卡”，憑借“林權 IC 卡”林農可以高效便捷地從金融機構貸到資金。一個覆蓋全市的“林權抵押貸款”金融服務體系就此建立。據統計，截至2012年12月底，全市“林權抵押的貸款”金額達到了30.2億元，居浙江首位，惠及了20余萬林農，但不良貸款率僅為0.17%。
2.信用貸款模式
由于以前農村沒有建立信用體系，所以銀行不敢放貸。麗水全市從農戶信用等級的評價入手，在政府的支持下，率先在全國建立了縣、市兩級聯網型的“農戶信用信息數據庫”，解決了農戶與金融機構之間的信息不對稱問題，也有效降低了金融機構在貸前調查方面的成本支出，農戶在信貸時也更加簡便和節省時間。截至2012年第一季度，麗水市行政村的信用評價面達到了100%。全市評定出信用農戶32.79萬家，已有32.01萬家信用農戶獲得了金融機構約94.21億元貸款，并且有14.35萬信用農戶獲116.65億元信用貸款，真正實現了“信用惠農”。
3.設立助農取款服務點，增加麗水特色抵押物
麗水有 2852 個行政村，大量行政村地處偏僻。以前金融網點少，農民上鎮里取錢既耽誤時間又浪費交通費。近年來在政府支持和各金融機構的配合下，麗水市在農村便利店設立服務點并配上三樣東西――一臺驗鈔機、一個保險箱、一臺專用 POS 機，為農民提供小額取款服務。除了一些城中村與鎮中村，已經有 2114 個行政村設立了服務網點，實現了我國首個“銀行卡助農取款服務”在農村的全覆蓋。截至 2012 年 9 月底，全市已經通過POS 機累計辦理小額取現 48.26 萬筆，轉賬4162 筆，涉及金額分別為9291.66 萬和98.68 萬元。在抵押方面不僅有了林權抵押貸款，還創新出了石雕抵押貸款、茶園抵押貸款和香菇倉單質押貸款等與麗水經濟主體接軌的金融產品。
三、麗水農村金融改革過程中存在的主要問題
1.金融產品單一，無法滿足農村發展多元化的需求
由于農村的先天條件不足，金融創新環境不如城市，金融機構還在使用以前開發的金融產品，主要集中在基本的存款、貸款和支付結算類業務，種類少且傳統，很難滿足農民的多重需要。農業保險沒有普及，保障能力不足。近幾年來，該市有了農業保險的試點，對農業保險加大了補貼力度，并且也制定了一些優惠政策推動農業保險進程。但是，實際運行中農業保險往往回報率小、風險大，加上保險公司以經濟效益為目的，原有的農業保險項目出現日趨萎縮現象，很多地區農民甚至還不知道有農業保險。
2.金融機構單一，競爭機制缺乏
麗水市目前還有40多個鄉鎮無固定金融網點，雖然這些無固定金融網點的鄉鎮目前采取專用 POS 機的方式沖當網點，但也滿足不了農民對金融服務的多重需求。而且只有農村信用合作社才是真正意義上服務于農戶的唯一金融機構。農業發展銀行是一家政策性金融機構，其金融產品直接與農民對接的非常稀少，由于考慮利潤的最大化，它只承擔政策性金融服務和負責支農資金的撥款。農村郵政儲蓄在農村只吸收存款，很少放貸，農村資金的很大一部分通過郵政儲蓄轉存到人民銀行，導致資金從農村流向了城市，使本來就短缺的農村資金雪上加霜。麗水農村金融改革試點推出以來市場上也出現了村鎮銀行和一些小額貸款公司等貸款機構，但是它們的客戶還是部分中小企業和一些城鎮個體工商戶，大多數農戶沒有受益。由于農村金融供給主體機構單一、農村金融機構嚴重缺位、缺乏競爭機制、沒有市場的自發調節和約束限制，資源的優化配置作用沒有發揮出來，致使農村金融機構網點少、金融產品得不到創新、農村資金流失嚴重。
3.部分農戶抵押物單一，農地產權不明晰
在農村金融活動中，由于普遍缺乏可交易流轉的、有效的抵押擔保品，廣大農村經濟主體很難獲得金融機構的信貸資金支持。一是近年來麗水范圍內全面推出了林權抵押貸款的新模式并且正在努力創新石雕抵押貸款、茶園抵押貸款、香菇倉單質押貸款等模式。但是，麗水農戶大多只有自己的林權，擁有石雕、茶園、香菇倉的畢竟是少數小微企業或者個體工商戶，這就造成了一部分農戶抵押物數量有限。二是農村產權改革滯后，農村土地抵押融資功能也得不到發揮。土地是農民的重要資產之一，不僅有社會保障功能而且有金融功能。很多國家已經證明了農村土地的融資功能并且取得了很好的效果。一些發達國家和地區早就建立起了農村土地金融制度。世界農村金融實踐證明，農村金融的改革不能缺少農地金融。農地金融可以優化資源配置，提高農業效率，吸引農業信貸資金投入。深化農村產權改革，研究和探索農地抵押融資功能可以更大范圍地解決農戶抵押物缺乏、融資難的問題。在目前的法律層面上，由于農村土地產權不清晰，農村社會保障嚴重不足與農地使用權流轉機制還沒有建立等各方面因素的約束，麗水的土地抵押信貸只停留在理論討論階段，實際運行還不可能。
4.單個農戶信貸需求量少，金融機構信貸管理成本高
高額的利息加上中國式的“小農經濟”的特點，農戶投資小，金融機構對農戶也存在“惜貸”或“懼貸”的現象，大多農戶信貸需求一般只控制在5萬以內。受麗水市政府政策約束，農戶信貸利率一般都是基準利率或是有一些微調，調整幅度也低于其他商業性銀行的個人信貸業務的利率，因此出現了為農村金融提供服務的金融機構綜合回報低的現象。大量行政村地處偏僻、交通不便，金融機構如要準確了解農戶投資基礎與環境必須深入農村，在實際工作中會給金融機構人員調研帶來很多麻煩。農村人口外出務工流動性高、文化層次相對較低等因素都給管理工作帶來很大不便，貸后管理的成本與收益不匹配。
四、麗水農村金融改革的對策與建議
1.創新農村金融產品、增加服務種類、控制服務風險
很多國家的經驗表明，小型銀行、小額貸款公司等金融機構具有地緣、信息和靈活性強的優勢，它們可以在農民“貸款難”中發揮優勢。麗水不同地區的農村產業結構相差很大，慶元農民生產香菇、青田農民養殖田魚 、遂昌農民種植薯脯、縉云農民賣麻鴨等。各級鄉政府和小型金融機構應該認真做好市場調研工作，熟知產業分布、人民生活水平、金融服務需求，只有深入了解農民，才能實現金融產品創新與各地區產業結構和需求的無縫對接。同時農村金融機構要為農戶經營提供咨詢的平臺，引導農戶的投資行為，適應當地農業產業結構和優惠政策，確保農戶不盲目投資為金融機構帶來高風險。目的是增強金融產品服務的有效性和針對性，提高服務效率。了解需求后要大力推進金融創新，及時開發和從外部引進適合農民需要的金融產品。積極探索和完善農業保險機制，政府應該加大財政力度支持農業保險制度的完善。農業金融保險可以提高農戶償還貸款能力并且提高農戶信用水平。
2.鼓勵和支持各種金融機構到農村設立網點，完善競爭機制
提高農村金融服務效率和創新農村金融產品必然要有競爭，而競爭必須要有多個競爭主體即金融機構。因此，加快農村金融組織發展要堅持以優化市場競爭格局為導向，逐步建立和及時完善農村金融市場競爭機制。一是繼續深化農村信用社改革，提高農村信用社的融資能力，加大對“三農”的信貸支持力度，改善服務水平，繼續發揮農村金融主體作用。二是政府應該支持、鼓勵、引導郵政儲蓄銀行、村鎮銀行、農業銀行等到農村設立機構、開辦業務，培育和諧可持續的競爭性農村金融環境，同時各金融機構要加快業務轉型和金融產品創新。
3.積極探索新的擔保方式，努力推進農地產權改革
一方面，麗水大量的中青年在外地開超市，而其父母在麗水老家務農，這個現象已經成為麗水地區的一個特點。因此，在創新擔保物過程中完全可以拿超市作為抵押物。鑒于麗水農村地區生產經營的實際情況，可以把農產品、生產設備、半成品等動產作為抵押物。近年來由于永康的帶動，麗水很多農民也有了自己的私營小廠、小作坊，他們的庫存、機器設備、應收賬款等也可以作為抵押物。因此，金融機構應該積極創新抵押方式，盡量探索符合麗水農村特點的抵押擔保品。另一方面，深化農村產權制度改革，建立農地金融制度。近幾年麗水的集體林權改革已經使農村廣大經濟主體受益。應該借鑒這種成功的經驗，加大農村土地經營權改革力度，讓每一個經濟主體都能用耕地承包經營權作為抵押物。農地金融就是農戶為取得發展所需資金用土地產權的抵押方式作為信用保證，以實現農戶投資的增長。目前麗水農村改革試點中還沒有實行農地金融制度，農地的融資功能沒有體現。基于農地金融制度的可行性和農村金融改革進一步深化的必要性，在改革中建設農地金融制度勢在必行。
4.創新農村經濟組織，降低金融機構管理成本
改革開放以來，麗水人民過上了更好的生活，但是農民還是停留在“小農經濟”的模式，一家一戶的生產不能形成規模經濟。隨著麗水經濟的高速發展，零亂的農戶很難形成規模化經營的劣勢越來越突顯。如果形成規模的農戶組織，銀行就有信心大規模地放貸，同時減少管理費和風險。要徹底改變農村經濟組織形式，必須要在原有的基礎上支持農民專業合作社的發展，鼓勵農業產業化的進程，探索農民資金互助社的創建等多種新模式，讓金融機構更放心、更省心地與一個規模經濟組織談判。此外，要構建農村產權市場的交易體系從而實現農村民用房和土地經營權等農村產權合理的流轉，降低農村金融服務中的交易成本。
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一、調查的基本情況
1、企業融資情況
企業資金的主要來源排在第一位的是內部積累，約占85％，第二位是銀行、信用社貸款，第三位是民間或中介機構借貸。96％的企業近年來資金缺口普遍較大，95％的企業有融資需求。這些資金需求的主要用途依次是：擴大再生產、維持正常生產，技術研發和更新、將產品推向市場。除上述原因外，有少量企業既有維持正常生產的需要，也有償還銀行貸款和企業拖欠問題。
目前，企業選擇貸款銀行，市區主要是四大國有銀行。其次是招商、交通、華夏等股份制銀行，而四大國有銀行排序是農行、建行、工行、中行。農村主要是農村信用社和少量地方股份制銀行，如深發、浦發、民生。有少數企業通過擔保公司貸款。被調查企業，近3年來獲得的銀行貸款分別是：50萬元以下的113家，50-100萬元的41家，100-500萬元的55家，500-1000萬元的42家，1000萬元以上的82家。在這些企業中，以外資企業居多，其中貸款1000萬元以上的32家，占貸款在1000萬元以上82家的39％。貸款企業中，能100％及時還貸的有298家，還貸率在90％以上的10家，80％以上的17家，70％以上的10家，有近60家企業還貸率只能達到50％。目前企業在向銀行貸款所遇到的問題依次是：抵押不足、貸款利率高、找不到擔保機構或擔保人、企業規模小無銀行授信等級、抗風險能力弱。由于擔保機構費用大，被調查企業中有84家是通過擔保機構融資，占21％。當前，造成企業融資難的主要原因依次是：金融機構對中小企業的政策歧視、政府扶持不夠和企業自身原因。
2、動產抵押擔保融資情況
對動產抵押這種擔保融資形式。有56％的企業完全不了解，29％的企業略知，只有15％的企業了解。近三年企業擔保融資的形式依次是：不動產抵押、保證、動產抵押和少量動產質押。抵押中使用最普遍的是土地、廠房：其次是設備、原材料、半成品、產品。對浮動抵押概念了解的企業僅占6％，50％的企業略知，45％的企業完全不知道。了解和學習過《擔保法》、《物權法》的企業僅占四分之一，對《物權法》與《擔保法》在動產抵押登記中的新變化，90％的企業不了解。
3、調查中反映的意見建議情況
關于政府在企業融資中的作用，44％的企業認為很大和比較大，認為一般的占40％，認為沒有作用的占14.7％。針對中小企業融資問題，企業對政府的建議依次是：建立和完善中小企業金融機構體系、發展中小企業資本市場、放寬金融政策、引導金融機構向中小企業傾斜、搭建銀企合作平臺、發展創業投資基金、設立更多的信用擔保機構、規范民間借貸管理。對金融機構的建議依次是：放寬貸款條件、降低貸款利率及附加成本、簡化審批手續、擴大抵押登記特別是動產抵押擔保的范圍、開展浮動抵押業務、改進銀行管理與服務水平。針對中小企業遇到的問題，作為企業今后的努力方向依次是：提高效益、增加積累、擴大規模、加強企業信用和財務管理、用好現有抵押品。
二、當前中小企業融資中存在的問題與原因
從調查情況看，當前企業在融資方面存在的問題主要是：
1、資金需求量大
被調查企業多數屬成長階段的企業，具有一定的規模，購銷客戶、市場相對穩定。由于流動資金在企業資產中占用的比例較大，因此，普遍存在資金短缺問題。有95％的企業急需融資。近70％的企業認為“制約企業發展的首要因素”是資金，大大高于“人才、經濟環境、管理、技術”等。調查顯示，急需資金在100萬元的148家，100-500萬元的111家，500-1000萬元的64家，1000萬元以上的57家。經初步匡算，400家中小企業資金缺口約在20-25個億。
2、融資渠道不暢
目前，企業生產經營主要靠自有資金，由于融資渠道不暢很難保證企業正常發展的需要。如李滄區的中小企業產品多為大型裝備、汽車、化工、金屬等企業配套，而上游原材料的采購主要集中在鋼鐵、金屬、化工等大型企業，由于地位不平等，處于弱勢地位的中小企業在原料采購中需要及時付清貨款，而銷售時又受需方大企業的限制，無法及時收回貨款，導致資金周轉期較長。由于無法籌措資金，企業只能采取限制產能等消極措施，客觀上抑制了企業的發展。
3、銀行貸款困難
目前，銀行、信用社等金融機構在執行國家信貸政策中，對貸款人要求較高，一律按照國有大中型企業授信的標準執行，而調查中，有45％的中小企業沒有金融機構授信。銀行對中小企業一般不貸。即使放貸，利率也比較高，一般按基準利率上浮20-30％。在抵押物方面，多數國有商業銀行只愿做不動產，即土地、房屋。不愿做動產，即設備、原材料、半成品、產成品。這與南方一些省市及我省其他市、縣差異性較大。被調查企業中占93％的企業因動產不能抵押而貸不到款。青島安安包裝印務有限公司年營業額700多萬元。由于企業規模小，沒有廠房，成立幾年來始終貸不到款。近期，因購置設備急需資金，不得已將自己的一臺進口印刷設備賣給了杭州某租賃公司，取得資金后購買新設備，再以新設備作抵押給杭州租賃公司，然后再租賃其出售的舊設備繼續生產，可謂費盡周折。目前，多數中小企業特別是處于成長階段的企業往往沒有屬于自己產權的土地、房屋，基本是靠租賃的形式解決廠房問題，這一點在市內四區和五市城區特別突出，約占被調查企業的95％。在擔保人方面，由于企業規模小、資產少、抗風險能力差等原因，一般企業、自然人也不愿意擔保。貸款手續繁瑣，一般中小企業對資金的需求具有“急、頻、少”的特點，即要得急、次數多、數額少，而金融部門出于防范風險的考慮，履行程序手續多、時間長，許多商機往往“時過境遷”。各種評估、公證費用通常都在基準利率的基礎上上浮20-30％，無形中增加了企業的負擔。
在動產抵押中，銀行由于自身利益的緣故，對抵押人的抵押物價值大打折扣。按照《物權法》的規定，抵押物可以重復抵押，以期獲得更多的信貸利益，而且可以實行浮動抵押，即企業可將預期的產品進行抵押。但是目前，除深圳發展銀行已在我市開展多筆浮動抵押業務外，建行剛剛開始做，其他金融機構都尚未開展。在動產抵押方面，近年來不少銀行已將原來普遍實行的押2貸1，變成押3貸1，甚至變成押10貸1。青島邦源科技
有限公司是一家生產無縫內衣運動裝面料的高新技術企業，其設備大多進口，價值一個億，但兩家國有商業銀行在抵押中只按10％和30％貸款。青島吉爾利塑制織有限公司將價值1000多萬元的設備抵押，2007年獲得銀行貸款470萬，2008年僅貸到200萬元。出于自保和風險考慮，銀行的謹慎貸款政策使企業的貸款更加困難，資金來源進一步收縮。據統計，青島市工商局今年辦理的抵押登記企業中，除續押和還舊貸新外，新增企業不足三成。
4、擔保機構費用高
由于銀行貸款的困難，部分中小企業把目光投向了擔保公司，去年以來增加較多。但是，費用高、程序多、周期長，也令企業十分頭痛。以貸款100萬元為例，剔除擔保利率、評估費、公證費、登記費等有關費用外，企業實際得到的貸款只有80萬，且本應由擔保公司向銀行繳納的20％的保證金，也要由企業承擔，這已變成擔保公司的行規。即使這樣，擔保公司對動產抵押業務也興趣不大。
5、民間借貸成蔓延趨勢
調查顯示，民間借貸資金占貸款總額的36％。實際走訪企業了解的數字比這個要大，其中占85％的內部積累中，有相當一部分是靠企業內部集資、向親朋好友借款、股東之間相互拆借、有的甚至用個人信用卡籌集。民間借貸程序相對簡單，但利率相對較高，無論短期或中長期一般都要高出國有商業銀行的4-8個點，一些中介機構還要加收2％的中介費。應當承認。民間借貸對緩解中小企業融資難確實發揮了很大作用。但是，由于利率較高，企業負擔較重，如果數額較大，時間再長一點，無疑是個沉重的包袱。因此，調查中有的企業寧肯限產壓庫，甚至半停產也不搞民間借貸。由于法律法規對民間融資尚未放開，只是在部分地方進行試點，長此以往。必定會使大量社會資金形成“體外循環”，干擾國家正常的儲蓄和信貸政策，同時也給經濟秩序和社會穩定帶來一些不安定的因素。
調查中還發現，目前農村的中小企業貸款基本是通過農村信用禮，國有四大商業銀行基本沒有或很少，地方股份制銀行在城陽、膠州相對多一點。因此。農村中小企業特別是鄉鎮以下企業貸款更為困難。隨著城市化發展進程的加快和產業結構的調整及新農村建設的發展，越來越多的中小企業將向下轉移，這個矛盾將愈加突出。最近，渣打銀行正在膠州等農村開展保證型貸款業務的調查和推廣。
導致中小企業融資難的主要原因：一是抵押能力不足。調查中近50％的企業缺乏土地、房屋等不動產，而有374家企業動產得不到抵押變現；二是企業信用度低。多數中小企業成立時間不長，無論從規模還是管理都存在不同程度的問題，尤其是財務管理不規范，以單代賬、賬外經營、現金交易的現象都普遍存在，短時間內還很難達到國有大中型企業的管理水平，得不到相應的信用認定和授信等級；三是產品技術含量低，市場競爭力不強。相當一部分企業是為大企業配套，一旦遇到市場波動和外部環境變故，企業馬上就會出現經營困難；四是法律法規意識淡薄。調查中。接近90％的企業不了解或完全不了解《擔保法》、《物權法》有關抵押內容，有56％的企業完全不知道動產抵押擔保融資的形式，93％的企業不了解浮動抵押，400家企業中近3年有四分之三企業沒有做過動產抵押。
三、做好中小企業抵押融資工作的建議
作為國民經濟的重要組成部分，中小企業發揮了重要的作用，已成為改革開放發展社會主義市場經濟不可替代的重要力量。它不僅關系國民經濟的穩定。還關系到勞動就業這個民生之本的穩固。當前，對中小企業而言，首當其沖的是資金缺乏，當務之急是盡快給予“輸血”，幫助其渡過“危險期”，使其盡快“康復”。要從長遠發展的角度采取相應政策，切實解決困擾中小企業發展中的融資難問題。
1、優化中小企業發展環境，運用法律、經濟、行政等多種手段支持中小企業健康有序發展
要根據地方財政實力，適當安排一定專項基金，對項目好、有發展、信譽好的中小企業給予資金支持。要參與和支持銀行、擔保機構和有實力的國有大企業為中小企業搭建寬領域、多渠道、多形式的資金供需合作平臺。鼓勵和參與組建市、區擔保機構，完善中小企業擔保體系。在政策允許的情況下，向社會發放政府債券，吸收社會民間閑散資金，鼓勵經濟效益好的企業入股。用政府、企業和社會的資金來解決中小企業貸款難問題，允許和放開企業間相互融資，放寬民間借貸的限制。對在支持中小企業發展中做出突出貢獻的銀行和擔保機構給予政策支持和物質獎勵。同時，鼓勵中小企業開展自救。鼓勵支持中小企業通過集合發債，私募基金、產權交易、民間借貸、風險投資、典當等形式多元化、多渠道融資。
2、創新中小企業信貸業務，增加服務項目，提高貸款額度
銀行要向中小企業傾斜，國有商業銀行要從保增長、促發展的大局出發，延伸商業銀行服務機構，增加服務網點，特別要加大對農村網點的增設。建立適應中小企業發展的融資體系。要放寬信貸標準，增強抵押融資的扶持力度。改變目前中小企業貸款門檻高、手續繁、成本大的現狀。要下放權限，改變貸款審批過于集中、程序復雜繁雜的運行機制。降低中小企業信貸成本。通過增加中小企業抵押物品種，特別是對動產抵押擔保的開展，促使中小企業盤活包括設備、原料、半成品、產成品等資產。要盡快推廣開展浮動抵押業務，提高企業貸款能力。為防止動產抵押中的信用風險。建議銀行在辦理動產抵押擔保時，可對企業產品的相關權利證書增設權利質押，以提高銀行對企業產品的控制力。
3、加強抵押融資方面法律、法規的宣傳，擴大中小企業對法律、法規的知曉度
針對調查中相當一部分中小企業對動產抵押融資業務不熟悉的現狀，工商部門、銀行等金融機構要加大動產抵押有關法律、法規的宣傳培訓力度，廣泛宣傳新頒布的《物權法》、《動產抵押登記辦法》等相關內容，積極引導企業依照法律、法規的規定開展抵押業務，鼓勵和支持企業與銀行、企業與擔保公司、企業與企業之間開展多種形式的動產抵押。加強抵押登記機關、銀行和中小企業之間的溝通與協調，形成互通信息、多位互動的“三位一體”動產抵押登記服務體系，為中小企業提供更加快捷、便利、有效的服務。
[關鍵詞]土地流轉 問題 對策
[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2015）12-0021-02
十七屆三中全會后，土地流轉工作成為新一輪中國農村改革的重點。我國農村土地流轉呈流轉規模擴大、流轉速度加快的態勢。截至2014年底，淄博市現有家庭承包經營耕地面積2481484畝，農村土地承包經營權流轉面積502242畝，占家庭承包經營耕地總面積的20.2%，流轉范圍有待進一步擴大。如何進一步加快農村土地合理流轉，推動新農村建設快速穩步發展，成了淄博市當前面臨的一項長期而重要的任務。
一、當前農村土地流轉中存在的問題
（一）土地流轉流程不規范
一是自發流轉、隨意性較強。現在在農村的土地流轉中，諸如戶與戶之間的代為耕種、轉包、互換等大都是口頭約定，多數無書面合同，容易導致出現流轉糾紛。二是土地流轉的主體確定不夠嚴謹、規范。按照農村土地承包經營權流轉管理辦法規定：土地流轉沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定農戶的承包地流轉。但應用到實際當中，多為農村居委會或者合作社出具花名冊，農戶在上面簽字即為同意將自己的土地流轉，以簽字為準。這樣容易出現農戶反悔的情況，特別是在農產品價格不斷上漲的情況下很容易出現糾紛。三是合同制訂不夠嚴謹。在農村實際簽訂的合同中，主要體現的是農戶的意愿，內容按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定的合同細節來看，多數明顯不夠規范，內容也不全面，甚至權力和義務不對等，有的還顯失公平。
（二）土地流轉市場化程度低
淄博市土地流轉的模式大多是上級牽線搭橋、熟人介紹、中介或合作社引進以及農戶間口頭約定的流轉，真正通過產權交易平臺的相對較少。
（三）土地流轉規模化難度大
一是土地規模流轉涉及較多農戶，每戶的實際情況又不盡一樣，意見不統一，要求很難兼顧，難以協調。二是規模土地中地塊質量不一。因規模土地涉及面積較廣，土地質量難免有優劣之分，對于地塊位置好，土地肥沃度高的地塊，很多農戶不愿意流轉，也阻礙了土地規模流轉。三是全市人均耕地偏少，農民對于土地的情節依然很重，把土地看作自己最后的保障，只要守著土地，粗放耕作也好，撂荒也罷，也不愿將自己的土地流轉出去。四是農戶關于土地流轉的認識不到位。很多農戶缺乏相關的法律、法規意識，認為土地流轉是對現有承包地的調整，害怕自己失去土地，特別是有的農戶擔心政策變化后，自己失去土地的承包權，就沒有依靠了。五是開發業主的短期行為極大地挫傷了農民的流轉積極性，導致農民不愿意流轉。
（四）流轉土地的“非糧化”現象突出
在土地流轉實踐中，由于種糧效益比較低下，經營業主受利益的驅使，流轉土地基本上都是用于從事高附加值項目的生產經營，流轉土地的“非糧化”現象較為突出，這與《基本農田保護條例》的政策規定相悖。
（五）流轉雙方的利益不能完全得到保障
除了農戶關于土地流轉的認識不到位外，現在土地流轉的風險保障機制尚不完善，這也使農民顧慮重重：農民擔心土地受讓方能否及時兌現租金、項目是否能夠長期穩定運作等現實問題；另一方面土地受讓方也就農民法律意識淡薄、單方毀約等行為心存芥蒂，雙方主體的主觀判斷導致其積極性不高。這就要求必須建立相應的風險保障機制，以提升雙方積極性，推進土地流轉。當下存在的具體問題有：一是農戶考慮的租金兌現風險，業主因投資失敗和市場變化等原因，不能及時兌現農戶租金；二是面臨結算風險，從目前簽訂的土地流轉合同來看，淄博市土地流轉費的結算80%以上是以現金形式分年度兌現，客觀上造成業主將物價上漲和貨幣貶值的風險轉嫁給農民，特別是中長期合同，使農戶取得的土地實際收益呈下降趨勢，損害農民利益，造成不穩定因素；三是面臨土地還耕風險，對于流轉出去的土地，土地受讓方為了自己經營需要，難免會進行一系列的基礎設施建設和臨時性建筑建設，有的還要對土地進行硬化、整理，這不僅打亂了原有土地承包地塊的界線，還可能在期滿后無法復耕、還原退還給土地出讓方，農戶鑒于此也不愿將土地流轉出去，限制了土地流轉的規模和效益。
（六）土地受讓方經營融資問題多
規模流轉經營的業主，相關的設施、道路以及水利等的投入需要大量資金，但現在政策又不允許用流轉的農地及臨時建筑抵押貸款，現有的農村涉農貸款不是手續繁瑣就是對貸款人資格限制及其嚴格，業主經營資金受到極大限制，不利于發展。
二、建議與對策
為了更好地將土地資源活躍起來，以更大限度地提升土地潛能發揮，促進農村市場經濟發展，推進現代農業建設，離不開土地流轉。為此，現提出如下建議：
（一）進一步積極穩妥推進土地確權，確保流轉
農村土地承包經營權確權是進一步明晰土地承包關系，強化對土地承包經營權的物權保護，保持現有土地承包關系穩定并長久不變的根本手段，也是保障農民權益、促進農業發展、保持農村穩定的制度基礎，可以加快農村土地流轉的基礎性工作，是保證土地流轉正常進行的基本前提。下一步應在農村土地承包經營權確權登記頒證工作的基礎上，按照依法依規、一村一策的原則，認真搞好城郊村、園區村和問題復雜村的土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決“兩田制”等歷史遺留問題， 做到應確盡確，保質保量完成確權登記頒證任務。
（二）完善土地流轉相關管理制度，規范流轉
要加強對土地流轉的引導和指導，按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的要求，建立健全土地流轉機制和制度。一是完善土地流轉監控體系。重點監控土地流轉是否為農民意愿的真實反映，是否出現改變土地用途、進行商業開發的現象，是否有侵害農民土地承包權益的違法行為，確保土地流轉行為規范、價格公平合理，更好地保障農民利益。二是落實抵押擔保權。積極探索農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”的有效實現形式。按照國家和地方的統一部署，認真搞好土地經營權證書的監制、頒發和管理工作，為實現土地經營權流轉和抵押擔保提供鑒證。開展土地經營權抵押、擔保試點，探索建立抵押資產處置機制。三是加強矛盾糾紛處理。加快建立健全“鎮村調解、縣市仲裁、司法保障”的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。
（三）搞好農村產權流轉交易市場建設，服務流轉
堅持公益性、便利化原則， 現階段重點建設農村綜合產權流轉交易市場。盡快研究制定農村產權交易流轉市場健康發展的實施意見，規范和提升區縣、鎮（辦）農村土地承包經營權流轉交易和抵押融資服務平臺，積極擴大交易品種，規范交易程序和交易方式，建立交易規則，合理劃分區縣、鎮（辦）兩級市場功能，逐步建成農村綜合產權流轉交易市場，推進農村產權公開、公正、規范交易。強化基層農村經濟經營管理體系建設，理順農村土地經營權流轉交易管理職能，完善縣、鎮、村三級服務網絡。一是縣級要在已經建立的土地流轉中心的基礎上，完善土地流轉產權交易市場，配備相關人員以設備，建立縣級農村土地流轉信息網絡，建設土地流轉信息平臺，并按照相關政策要求提供相應的財政支持，為鄉鎮土地流轉工作提供指導。二是在鄉鎮一級設立收集、相關土地流轉信息的服務中心，并為流轉主體提供好相應的法律法規咨詢、合同簽訂指導以及所必需的價格評估等幫助。三是相關的合作社、村委會或是土地流轉信息員要積極收集本村土地流轉供求信息，并及時上報鄉鎮，同時做好土地流轉的協助工作。四是規范、幫助、指導建立土地流轉合作社以及流轉中介，以第三方的力量促進土地流轉。通過縣、鄉、村三級服務系統和中介力量的共同努力，更好地服務、推進土地流轉。
（四）努力為土地流轉提供更好的扶持政策，推動流轉
一是優先支持糧食規模化生產。國家對發展農業生產的各項惠農補貼新增部分要優先落實到從事糧食規模化生產的專業大戶、家庭農場、農村合作社等經營主體。按照國家統一要求，開展按照實際糧食播種面積或產量對生產者進行補貼的試點工作，開展對運行規范的糧食生產規模經營主體實行目標價格保險試點和營銷貸款試點，探索用糧食作物、生產及配套輔助設施抵押融資的具體操作辦法。二是大力扶持新型農業經營主體。積極創新投入機制，采取產業基金、貸款擔保、融資增信、股權投資等市場化手段，促進財政政策與金融政策配套聯動。在扶持方式上，由補助、獎勵、貼息等手段逐步向擴大授信范圍、降低貸款門檻、財政資金撬動、社會資金參與、專業擔保服務等方向拓展。三是切實加強對農村生產經營與管理人才的教育培訓，形成一支適應農業規模經營發展的農村人才隊伍。
（五）加強風險防控，保障流轉
一是加強流轉土地的用途管制，嚴禁借土地流轉之名違規從事非農建設。嚴厲查處通過“以租代征”這些違法行為進行非農建設的活動，嚴厲禁止將耕地進行“非農化”應用的行為。二是規范土地經營權流轉行為。土地承包經營權屬于農民家庭，流轉的收益應該歸土地流轉的受讓方所有。具體期限是有土地流轉的出讓方和受讓方在法律規定的范圍內商定。三是土地經營規模要合理，不能盲目貪大，要切實依據當地的農業機械化水平、農業的社會服務能力以及當地的自然、經濟等各方面的條件來確定，以發揮規模效益、群眾滿意為衡量標準，防止盲目追求規模，防止出現損害農民積極性，阻礙經濟發展的現象。四是要對工商企業租賃農戶承包地的有效監控。
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土地承包經營權抵押貸款分類和“棗莊模式”
（一）土地承包經營權抵押貸款分類
農村抵押貸款品種缺失是導致農村金融市場難以形成的重要原因之一。近些年各地陸續開展以土地承包經營權作為抵押物的試驗，以期破解農村融資難題。從目前來看，主要歸結為以下三類。以信用為核心的小額循環信用貸款模式。這一模式主要做法是依靠農戶互保、公眾監督等措施，防范貸款農戶違約風險，可循環多次向農戶發放小額度貸款。在實際操作中，貸款農戶以其承包地經營權抵押給為其擔保的農戶，所以可歸結為土地承包經營權抵押貸款一類。但這種模式并非是真正意義的抵押貸款，而是建立在信用擔保基礎上的貸款，可以滿足農戶小額信貸需求。由于金融機構管理成本高、風險大，擔保農戶與貸款農戶易出現糾紛等原因，這種模式的激勵效應大大降低。以抵押為核心的土地經營權抵押融資模式。農民將承包地的經營權直接抵押給金融機構，屬于土地承包經營權抵押貸款的最直接、簡單模式。金融機構承擔了對抵押的土地經營權證估價，以及當貸款農戶發生違約時抵押品處置等任務，增加了金融機構管理難度，積聚了過多風險。優點在于破解了農戶小額信用貸款中的信息約束問題。以擔保為核心的第三方機構擔保貸款模式。這種模式是由第三方機構（擔保公司、土地信用合作社）為農業經營主體貸款向金融機構提供擔保，同時要求貸款主體提供反擔保。相比以上兩類，這種模式主要作用在于容易滿足農戶、新型經營主體大額借款需求，緩釋了金融機構風險，降低其管理成本，提高了參與積極性。但主要難點在于，也需要建立有效抵押品處置機制與風險防范機制，否則風險只是轉嫁給了第三方擔保機構。從土地承包經營權抵押擔保貸款角度來看，以上三種模式是一種“市場化”漸進過程。從在信貸基礎上融入土地承包經營權抵押因素，到單一貸款提供主體模式，再到加入了第三方機構分擔風險，體現了市場主體逐漸增多，市場體系逐漸完善，市場力量逐漸增強。
（二）土地承包經營權抵押貸款的“棗莊模式”
山東省棗莊農村改革試驗區開展土地承包經營權抵押擔保貸款，屬于上述分類的第三種模式，同時也具備自己的特點，形成了“以擔保機構為核心，產權流轉交易和土地資產評估相配套”為特點的“一體兩翼”的模式。“一體”是成立融資擔保公司，為合作社土地經營權抵押貸款提供擔保。早在2008年棗莊市開展農村土地使用產權制度改革，試點農村土地流轉，開展土地確權登記頒證。在此基礎上，棗莊市開展土地經營權抵押貸款試點，并于2012年注資1億元成立金土地融資擔保公司，為合作社貸款融資提供擔保，解決農業經營主體資金需求大、缺少有效抵押物，以及金融機構參與積極性低等融資難問題。具體做法見圖1。首先，有貸款需求的合作社向信用社提出以土地經營權抵押貸款申請，以農經局頒發的土地使用權屬證作為抵押，由信用社對申貸的合作社初審。初審通過后，向金土地融資擔保公司發出擔保要求，擔保公司聯合農經局一同到申貸合作社實地考察，包括申貸合作社理事長個人相關信息，申貸金額、期限、用途等內容。同時，要求申貸的合作社提供反擔保，一般為第三方信用擔保或者房產抵押等方式。擔保公司根據考察結果和反擔保審核情況，對是否擔保、以及擔保金額和期限等反饋給信用社，信用社根據風險情況決定是否放款。
合作社、擔保公司、信用社三方最終形成如下關系：申貸合作社與信用社簽有規定了貸款金額、期限等內容的貸款合同，以及規定了以土地使用權或其他財產物權作為抵押的抵押合同；金土地擔保公司與信用社之間簽有規定了擔保金額、期限等內容的擔保承諾函，以及規定了擔保公司承擔80%、信用社承擔20%風險分攤比例的保證合同；金土地擔保公司與申貸合作社簽有規定了保證金（貸款金額的10%）和擔保費的保證合同，以及連同反擔保第三方簽署的信用反擔保合同。
“兩翼”是建立農村產權流轉交易市場、農村土地資產評估機構，為土地承包經營權抵押貸款提供配套機制。一是在風險防控方面，棗莊市建立農村產權交易市場，應對土地經營權作為抵押品的處置難題。2013年11月，棗莊市成立了國有法人獨資企業——棗莊市農村產權交易中心。同時該交易中心職能向鄉鎮延伸，將各級農村土地使用產權交易所升級為農村產權交易服務所。目前，全市已初步形成了貫穿市、區（市）、鄉鎮的三級交易平臺服務體系。交易范圍由目前的土地使用產權延伸到各類產權等九大類，實現各類農村產權進場交易192宗，其中涉及農民承包地7.74萬畝，為金融機構處置土地使用權等產權抵押物提供了制度保證。二是在規范抵押貸款方面，棗莊市成立了農村土地資產評估機構，規范了土地承包經營權抵押貸款行為。2011年，棗莊市建立了農村土地資產專業評估機構——棗莊市普惠農村土地資產評估事務所，對農村土地使用產權價值、土地收益價值及各類農村資產進行專業評估。目前，該評估事務所擁有職業評估師10名，聘任兼業評估師73名，先后對320余家市、區（市）級改革試點合作社的土地收益和使用產權價值進行了免費評估，累計評估總價值29.3億元，規范了農地抵押貸款和交易行為。
“棗莊模式”的作用與困境
（一）“棗莊模式”的作用
引入擔保公司，緩釋了銀行風險，提高了銀行參與積極性。由于管理成本高、土地承包經營權不易處置等原因，導致銀行業參與積極性不高，傳統的土地承包經營權抵押貸款模式效率低。棗莊所選擇的模式，引入了金土地融資擔保公司，承擔80%的違約風險損失，降低了銀行風險承擔比例，提高了參與積極性。截至目前，全市涉農貸款余額504.22億元，較去年增長5.53%，總體上有效提高了銀行業參與土地承包經營權抵押貸款積極性，增加農村金融有效供給。
引入擔保公司，滿足新型經營主體大額貸款需求，促進現代農業發展。在農村金融市場中，家庭農場、合作社、種養大戶等新型經營主體，是信貸需求滿足程度較低的群體，也是最迫切希望解決貸款難問題的群體。棗莊試驗區開展土地承包經營權抵押貸款，針對新型經營主體開展擔保業務，通過金土地擔保公司發揮杠桿效應，撬動更多金融資金支持“三農”發展，滿足新型經營主體經營所需的大額貸款需求。截至目前，棗莊市土地承包經營權累計抵押貸款5.76億元，其中家庭農場抵押貸款870萬元，農業企業抵押貸款2000余萬元，平均每個合作社利用農村土地承包經營權抵押貸款近37萬元。其中，金土地擔保公司已為全市90家土地合作社累計擔保貸款金額為1.67億元，為新型經營主體發展，提供了有效的資金支持。
（二）“棗莊模式”面臨的困境
抵押品處置仍存在局限，缺少有效土地使用權流轉二級市場。棗莊試驗區建立的農村產權交易市場，已經貫穿到全市各鄉鎮，但只涉及土地流轉的“初次”交易，即由承包農戶流轉給新型經營主體，尚未形成機制完善、流轉規范的新型經營主體間流轉的“二級市場”交易。在前不久的棗莊試驗區各部門座談會上，據中國人民銀行棗莊市中心支行副行長羅亮森介紹，目前農村產權交易中心交易量占比較小、不活躍，現有的192宗產權交易全部為初次流轉交易，基本沒有再次流轉交易。在發生違約情況下，金融部門處置作為抵押物的土地使用權難度很大，仍未有效解決土地承包經營權抵押貸款風險處置的后續配套問題。
土地使用權市場評估困難，缺少土地承包經營權貸款定價制度設計。棗莊市目前已成立了普惠農村土地資產評估事務所，從事農村土地使用產權價值、農村土地經營價值及農村有關資產類評估。但由于農村產權交易市場發育緩慢，尤其缺乏土地流轉“二級市場”，導致對土地流轉評估沒有相對獨立的評估價值作參照，缺少中性的市場評估，帶有主觀成分。在棗莊實地調研中，多位貸款主體反映土地經營權的評估價值低于實際價值，發放貸款額度也相對較低。進一步，將導致金融機構對土地承包經營權的貸款無法定價，扭曲市場配置農村資金資源作用。
土地承包經營權抵押貸款制度缺乏整體規范，不利于抵押品后續處置。目前，仍有較多農民承包地流轉不正規，沒有正式流轉合同，大多是口頭協議。即使簽訂了流轉協議，協議對土地位置、面積、流轉期限、流轉價款等內容沒有詳細規定，協議雙方權利不明確。在流轉協議不明確情況下，產權不能得到清晰界定，不利于金融機構對該抵押品實施處置。例如，流轉土地的經營主體抵押給金融機構的實際上是流轉土地一定年限的經營權，當采取非一次性付清租金的方式時，雖然租期較長，但抵押有效使用年限僅是已支付租金年限，在還貸違約情況下，金融機構要收回經營權，就會出現與農民的租金糾紛。擔保公司作用范圍有限。主要體現在三點上：一是與擔保公司合作的金融機構過少。就棗莊市而言，僅有山東省農村信用聯社1家合作銀行面向全市服務。由于合作銀行少，涉農擔保貸款金額月平均擔保余額小，公司業務放大倍數有限，難以發揮擔保公司的產業引導作用和規模效應作用。二是擔保公司對貸款主體反擔保形式要求嚴格。棗莊金土地擔保公司要求反擔保的形式為企業或者公務員的信用擔保，以及房產等不動產抵押。限制了合作社等主體申請擔保貸款途徑，也提高了合作社等經營者的融資成本。三是貸款費用、利息成本較高。目前擔保公司收費標準在擔保期限1年的收費貸款金額的1.5%，兩年的收費2%。銀行則根據高風險高利率的原則對承包經營權抵押貸款制定了較高的利率，調研中發現最高的利率比基準利率上浮了50%之多。通過以上三點反映出該土地承包經營權抵押貸款模式的作用范圍有限。
政策建議
從上文分析來看，類似“棗莊模式”以第三方機構擔保為核心的土地承包經營權抵押貸款模式具有一定局限性，在土地流轉交易市場等配套制度不健全情況下，風險防控仍然具有不足之處。為此，在“棗莊模式”基礎上，應建立一套土地承包經營權抵押貸款風險防范制度，避免第三方機構擔保模式的弊端，主要由環環相扣的三個步驟組成。
完善農村土地流轉交易二級市場。目前各地均建立了或正在建立農村產權流轉交易中心，應進一步加強對土地初次流轉交易規范，避免流轉中的“口頭協議”，在書面合同中也要明確流轉土地的座落、面積和質量等級，規范好流轉的期限、租金支付方式以及違約處理辦法等，為二次流轉打好基礎。政府部門要積極推進土地二次流轉交易，為流轉主體（一般為合作社、大戶等）提供公證、土地質量評估等服務，實現土地使用權市場價值，為土地承包經營權抵押變現營造有效交易市場，對土地使用權價值評估提供中性的市場參考，實現土地承包經營權流轉交易的良性循環。
建立以市場化運營的貸款風險補償金。由政府牽頭建立貸款風險補償金，財政資金先期注入啟動資金，同時要求借款人按照一定貸款比例（例如貸款額的0.5%-1%）向補償金注入資金，充分保證補償風險金總額充裕。在運營時，摒棄簡單的補償金融機構做法，轉變為：當土地經營權在上述流轉交易二級市場拍賣、交易失敗時，完全由政府補償金出資回購，后期酌情處理；處置土地經營權補償不了應償付額度時，由風險補償金部分按照比例出資補償。該做法充分尊重了土地承包經營權作為抵押物的價值，按照市場化手段控制抵押貸款風險，避免了土地承包經營權僅作為抵押擺設的尷尬。
關鍵詞:農村土地使用權;土地流轉;金融支持
Abstract:Via investigation and research on the practice of reform on assignment of the land-use rights and financial support in Shandong and Henan province, this paper, by comparing the differences and sameness among the typical cases of assignment of the land-use rights, indicates that the case in Zaozhuang is the most practical one and should be popularized. On analyzing the main problems in the present transference of land-use rights, this paper gives suggestions on how to promote reform on the transference of land-use rights.
Key Words:land-use rights,assignment of the land-use rights,financial support
中圖分類號:F830.6文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2009)07-0003-04
農村金融是現代農村經濟的核心,建立現代農村金融制度,需要毫不動搖地推進農村改革發展,加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,加大金融支持三農的力度,發展適度規模經營。筆者在對山東、河南兩省推進土地使用權流轉的改革實踐進行深入調研的基礎上,總結歸納了土地使用權流轉的典型案例和經驗,分析了存在的主要問題,提出了進一步推進土地流轉和加大金融支持的政策建議。
一、案例基本情況
近年來,山東、河南兩省各級地方政府按照“依法、自愿、有償”原則,鼓勵農民因地制宜,以股份合作、轉包、出租、轉讓等多種形式流轉土地承包經營權,推進適度規模的農村,取得了較大成效。從各地實踐看,土地承包經營權流轉的典型案例主要包括棗莊案例、泰安寧陽案例、濰坊案例、青島膠州案例和信陽案例。
(一)棗莊案例
1. 以農村土地合作社為發展平臺,形成規模優勢。在認真總結農民自發進行土地流轉經驗的基礎上,棗莊市以土地合作社作為土地流轉的基本平臺加以推廣,2008 年5 月以來已成立山亭徐莊、滕州龍珠等多家農村土地合作社。土地合作社的運作模式是:農戶以土地承包經營權入股加入土地合作社,合作社發給入社農民《合作社成員證》予以確認,農民憑證按股份獲得土地收益。
2. 發放土地使用產權證,明晰權利邊界。為明晰流轉土地產權邊界,棗莊市創設了全國首批農村土地使用產權證。截至2008年底,棗莊已核發土地使用產權證686個,涉及土地4560畝。持證人在3年的產權期限內,可以作價入股、合作經營或向銀行業機構辦理抵押貸款。
3. 建設農村土地使用權交易立體市場,搭建流轉平臺。棗莊建立了市、區(市)、鄉鎮三級農村土地使用權市場網絡,農民、合作社或銀行可憑土地使用產權證到土地使用權交易所進行土地使用產權交易,土地交易所對涉及土地進行評估。
4. 主動創新信貸產品,金融跟進配套服務。為滿足融資需求,人民銀行棗莊市中心支行出臺了《關于金融支持農村土地合作社發展的指導意見》,引導棗莊市金融機構主動創新信貸產品,按照“多行進入、分類抵押、一證多貸”的方式積極加大信貸力度。目前,該市金融機構累計向土地合作社社員或理事發放聯戶聯保貸款354 萬元。
(二)泰安寧陽案例
1. 健全土地流轉配套機制。寧陽縣出臺《關于完善農村土地承包經營管理促進規模經營的意見》等,鼓勵開展土地經營權流轉、工商企業投資農業、龍頭企業建設農產品基地的政策,先后建立土地流轉管理體制、縣、鄉村三級土地流轉服務機制、土地流轉財政扶持機制和土地開發整理機制,規范土地流轉。
2. 土地流轉形式多樣化。一是按照“公司+基地+農戶”的模式,依托農業龍頭企業帶動土地流轉,全縣年銷售收入過100萬元的農業龍頭企業達到68家。二是按照“股份+合作”模式,借助農民專業合作社平臺助推土地流轉,全縣農民專業合作組織總數達到364個,入社(協會)農戶9萬戶,流轉土地1.8萬畝。三是加大勞務輸出,促進5萬畝農田以“托管”方式進行流轉。
3. 土地流轉規模較大。截至2008年10月底,寧陽縣開展土地流轉的村莊共302個,占全縣的53.36%,參與農戶3.7萬戶,流轉面積7.6萬畝。
(三)濰坊案例
在農地適度規模經營基礎上,濰坊市形成了多種較具特色的土地使用權流轉形式。三種有代表性的模式如下:一是“農業龍頭企業+自屬種養基地+農戶”模式。農業龍頭企業以租賃承包形式向農戶或村集體取得一定時期的土地使用權,與基地農戶按比例共同投資生產。二是“農民專業合作社+種養基地+農戶”模式。農村專業合作社以租賃承包形式向農戶或村集體取得土地使用權,由社員農戶分別投資生產。三是“農民土地股份合作社+自屬專業公司+職工農戶”模式。合作社以入股形式取得農戶和村集體土地使用經營權,成立專業公司經營入股土地。目前,農地使用權流轉改革成效顯著,全市農地流轉面積已占總面積的5%。
(四)青島膠州案例
膠州市著力推動和規范土地流轉、促進規模經營。據調查,該市土地流轉面積達11萬畝,占總耕地面積的13.7%;參與流轉的村莊563個,占村莊總數的69.4%;參與農戶3.6萬戶,占農戶總數的18%。
1. 以專業合作社為土地流轉的主要載體。2008年2月以來,膠州市通過農業龍頭企業出資設立和農民自發成立等方式成立土地股份合作社36家,土地流轉面積4.9萬畝,占全市流轉面積的44.5%,涉及農民9000戶,占全部流轉農戶數的25%。
2. 地方政府建立三級土地流轉市場,加強規范引導。膠州市搭建政府主導、市場運轉、規范長效的市、鎮、村三級土地流轉平臺,實行土地流轉一站式服務,保證土地流轉健康、有序地進行。
(五)信陽案例
信陽市作為河南省“農村改革發展綜合試驗區”,積極探索農村土地承包經營權流轉工作,取得了一定成效。
1. 積極搭建農村土地經營流轉平臺,規范、服務土地流轉行為。如羅山縣建立了縣、鄉、村三級土地流轉交易市場和服務網絡,健全了土地流轉登記備案制度、流轉合同管理制度、流轉檔案管理制度,進一步規范了土地流轉工作。
2. 農村土地經營權流轉取得初步成效。信陽市吸引“城市工商資本下鄉” 參與土地流轉,已扶持、培育各類農業產業化經營組織3500多家,其中市級以上重點龍頭企業117家,共帶動了全市50%左右的農戶參與土地流轉。
3. 金融機構豐富支農信貸產品,加大金融支持。金融機構積極加強信貸產品創新,為農村土地經營權流轉提供信貸資金和金融服務支持。如,截至2008年底,僅羅山縣楠桿鎮就利用368公頃土地的承包經營權作抵押共向農村信用社辦理貸款876萬元。
二、對幾個土地流轉典型案例的比較分析
土地流轉是指土地使用權的流轉,擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。因此,推行土地使用權流轉,其前提是清晰農民的土地產權,否則流轉就無法保障;其活力在于建設土地流轉交易市場,否則流轉就無法實現;其動力在于政府的積極推動和監管,否則就不能保證土地流轉的健康、有序、規范進行;其核心在于金融機構的大力支持,否則規模化、資本化的目的就很難實現。對幾個典型案例進行分析比較(詳見表1),有助于研究確定土地流轉改革的發展路徑。
(一)幾個典型案例的共同特點
一是對農村土地承包經營權利進行了確權。幾個地方政府部門都向農民發放了《農村土地承包經營權證》,有助于明確農民權利界限,一定程度上解決土地流轉行為和土地合作社融資面臨的產權界定難題。
二是政府建立了土地流轉交易市場。棗莊、泰安寧陽、青島膠州、信陽均建立了不同層次、不同形式的土地流轉交易市場,農民、合作社可以到交易市場進行土地經營權交易,貸款銀行也可以通過市場將設定抵押的土地經營權進行變現。
三是政府對土地流轉積極推動,正確引導。地方政府通過建立土地流轉制度,加強監管,積極推動土地流轉健康、有序、規范地進行。在流轉形式上,因地制宜,鼓勵流轉形式多樣化。
四是金融支持“三農”力度逐步加大。農村土地流轉一定程度上解決了金融支農擔保難的問題,解決了“三農”貸款難的問題。特別是棗莊市創設了農村土地使用產權證,得到了法院的認可,調動了銀行參與的積極性。金融機構主動創新信貸產品,探索創新土地產權證抵押貸款、合作社創業帶頭人貸款等七類信貸支持模式,信貸支持力度不斷加大。
(二)幾個典型案例的差異比較
一是土地產權證明有所區別。與其他地方相比,棗莊市創設了全國首批農村土地使用產權證,向加入土地合作社的農民頒發了《農村土地使用產權證》,進一步明晰了流轉土地的產權,有效解決了土地使用權量化入股和融資困難等問題。
二是交易市場的模式和完善程度不一。棗莊市建立了市、區(市)、鄉鎮三級農村土地使用權交易市場,膠州市建立了市、鎮、村三級土地流轉服務中心,有的只有二級或一級。其中,鄉鎮一級成為主要交易市場。相比較而言,棗莊市的土地流轉交易市場比較完善、規范。
三是土地流轉發展的側重點不同。農村土地承包經營權流轉形式主要包括入股、租賃、轉讓、互換等幾種,但近年來以土地入股成立專業合作社逐漸成為主要的模式。其中,棗莊、膠州和濰坊的專業合作社發展勢頭更為強勁。
通過比較,棗莊案例的明顯優點在于清晰界定了權利邊界,完善了交易市場,有利于土地的流轉和金融機構抵押權的實現,其以合作社為平臺的“四位一體”做法也是目前各地典型案例探索的主要方向。因此,筆者認為棗莊案例有較強的借鑒和推廣價值,如果吸收膠州的政府扶持、濰坊的市場化經驗,其發展前景可以更加寬廣。
三、存在的問題
目前,各地推進土地流轉和規模經營的改革舉措取得了一定的成果,農村“融資難”的問題得到了緩解。但是總體上看,該項改革仍處于試點階段,在實踐中還存在著各種困難和問題。
(一)土地承包經營權抵押融資面臨法律障礙
《物權法》第184條和《擔保法》第37條均規定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押,《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條進一步明確,“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效”。雖然《物權法》規定“法律規定可以抵押的除外”,為土地流轉改革預留了出口,但是目前尚無明確的相應法律規定。即使棗莊市政府向參與土地流轉的農戶發放了《農村土地使用產權證》,其抵押的合法性還值得商榷。對土地承包經營權抵押的禁止性規定,一方面造成“抵押難”問題,影響了金融支持“三農”工作的順利開展;另一方面影響了農民的權益,因為耕地承包經營權是農民手中最具有價值的財產,不允許其進行抵押融資,就是限制了農民土地使用產權的擔保權能。
(二)一些地方土地流轉存在不規范的現象,管理機制不完善
由于缺少具體操作制度,土地流轉過程中不規范的問題日益突出。一是農戶之間的土地承包經營權流轉多采取口頭協議的形式,留下糾紛隱患。二是有的鄉村集體經濟組織未經農戶同意,便將土地流轉給第三方經營。三是部分鄉村干部越權直接充當土地流轉主體。四是個別鄉村組織隨意改變土地承包關系,違反規定借承包經營權流轉之機改變土地的農業用途。
(三)農村土地承包經營權流轉的流動性不強
一些地方尚未建立統一的土地交易市場,缺乏完善的市場規則,影響了土地流轉的順利開展。部分地方政府部門未能按規定對所有農民的土地承包經營權進行確權、登記、頒證,導致土地流轉無法有效流動。而土地承包經營權流轉必須遵循的“不得改變土地集體所有性質,不得改變農業土地用途”的原則,一定程度上限制了農村土地承包經營權的可流通性、可交易性。
(四)土地承包經營權抵押評估制度有待完善
一是評估機構缺乏法定資質。當前,土地承包產權的評估認定主要由鄉鎮的司法所、經管站及土管所進行,而這些機構缺乏法定資質。二是土地使用權貸款抵押評估的科學性、準確性有待提高。三是評估登記缺乏有效監督,其公正性、準確性缺乏公信力。
(五)金融機構難以有效行使抵押權
一是違約處置難。如果貸款出現違約風險,鑒于農村土地承包經營權的特殊性,由哪個部門來處置、如何執行、如何再流轉等問題存在操作難度。二是土地流轉期限過短。棗莊等地方的土地使用產權證期限暫定為3 年。但3 年有效期較短,如果抵押人在合同期內不履行或不能履行債務,抵押權人面臨抵押權到期滅失的風險,無法予以變現。
四、對策建議
(一)健全完善土地流轉配套法律制度
應當充分總結各地的土地流轉經驗,修改《物權法》、《擔保法》等相關法律,取消對土地承包經營權抵押的限制,允許其依法進行流轉和設定擔保。為提高法律的可操作性,盡快制定規范農村土地承包經營權流轉的行政法規和規章,明確土地流轉具體操作程序,探索建立農村土地承包合同糾紛仲裁、調解制度。
(二)以專業合作社為突破口推進土地流轉改革
土地經營權流轉改革的實踐表明,必須在堅持“三不變”原則的基礎上因地制宜進行積極探索。鼓勵各地方政府從本地實際出發,創新農村土地流轉形式和規模經營方式,為進一步推進農村土地流轉改革提供充分的實踐支撐。可以借鑒棗莊、膠州、濰坊等案例經驗,在有條件的地方推廣建立土地合作社。各級政府應加快培育良好的外部環境,給予適當的財政補貼,促進各類土地合作社的發展壯大。
(三)優化土地流轉交易市場環境
鼓勵地方政府建立土地流轉服務組織,搭建土地流轉和交易市場,為流轉提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉登記、價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等服務,逐步建立完善流轉服務平臺和網絡,培育良好的流轉市場環境。
(四)優化土地流轉金融生態環境
一是適當引入競爭機制。要在發揮農村政策性金融作用的基礎上,形成多種金融機構并存、分工合理、功能互補、可持續發展的多層次農村金融組織體系,維護適當競爭。二是發揮政策優勢,加強窗口指導,研究制定金融支持農村土地流轉和規模經營的指導意見,加大對土地流轉經營和規模經營的信貸支持力度。三是科學設計農村土地抵押貸款制度。制定土地流轉貸款操作指引,鼓勵、引導農戶以土地承包經營權合股方式連片集中經營。
(五)完善土地承包經營權抵押評估制度
一是建立完善土地承包經營權抵押評估準入制度,明確抵押評估中介機構的資質條件,增強土地使用產權評估抵押的合法有效性。二是科學確定評估依據和標準。通過建立土地評估信息數據庫,跟蹤分析、加工交易信息,不斷調整、完善評估依據和標準,切實維護銀行和農民的合法權益。三是加強農村征信系統的建設。擴充和完善征信信息來源,提高數據的準確性、實用性和及時性,為各金融機構投放信貸提供服務。
(六)健全土地使用權抵押貸款配套機制
一是合理確定土地使用產權期限。既要考慮農業生產周期和貸款償還,又要防范農民失地風險,在設定土地流轉及抵押時,土地使用產權期限以5-10年為宜。二是建立貸款風險防范補償機制。由農村土地合作社建立風險基金,政府部門建立還貸周轉金、風險補償基金,按一定比例分擔土地合作社的貸款損失。三是引入商業性保險保障機制,通過政策性和商業性保險的介入,有效降低合作社土地使用產權的抵押貸款風險。
參考文獻:
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