時間：2023-09-18 17:32:37
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇企業國有資產監督管理法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第三條 省政府和西寧市、各自治州政府分別設立國有資產監督管理機構。其中企業國有資產較少的自治州和海東行署，經省政府批準，可以不單獨設立國有資產監督管理機構，但應當確定有關部門行使國有資產監管職責。
第四條 省政府國有資產監督管理委員會（以下簡稱省國資委）是代表省政府履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構。
西寧市、各自治州政府國有資產監督管理委員會（以下簡稱州、市國資委）是分別代表本級政府履行出資人職責，負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構。
省國資委對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。
第五條 省國資委履行出資人職責的國有獨資企業、國有控股和國有參股企業，由省政府確定，授權省國資委公布，并報國務院國資委備案；西寧市、各自治州政府國資委履行出資人職責的國有獨資企業、國有控股和國有參股企業，分別由本級政府確定并公布，或授權本級政府國資委公布，并報省國資委備案。
國有資產監督管理機構代表本級政府履行出資人職責的企業，以下統稱所出資企業。
第六條 各級政府應當嚴格執行國有資產管理法律、法規，堅持政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，堅持政企分開，實行所有權與經營權分離。
國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責。
第七條 所出資企業及其投資設立的企業，享有有關法律、行政法規規定的法人財產權和企業經營自主權。國有資產監督管理機構應當支持企業依法自主經營，除履行出資人職責以外，不得干預企業的生產經營活動。
第八條 所出資企業應當努力提高經濟效益，對其經營管理的企業國有資產承擔保值增值責任，接受國有資產監督管理機構依法實施的監督管理，不得損害企業國有資產所有者和其他出資人的合法權益。
第九條 國有資產監督管理機構的職責和義務，依照《條例》和《青海省政府國有資產監督管理委員會主要職責、內設機構和人員編制規定》（青辦發[2004]9號）的規定執行。
第十條 國有資產監督管理機構應當根據國家有關規定，結合本地區國有資產監督管理的實際，建立健全適應現代企業制度要求的企業負責人的選用機制和激勵約束機制。
第十一條 國有資產監督管理機構依照有關規定，任免或者建議任免所出資企業的企業負責人：
（一）任免國有獨資企業的總經理、副總經理、總會計師及其他企業負責人；
（二）任免國有獨資公司的董事長、副董事長、董事，并向其提出總經理、副總經理、總會計師等的任免建議；
（三）依照公司章程，提出向國有控股的公司派出的董事、監事人選，推薦國有控股的公司的董事長、副董事長和監事會主席人選，并向其提出總經理、副總經理、總會計師人選的建議；
（四）依照公司章程，提出向國有參股的公司派出的董事、監事人選。
第十二條 省政府和西寧市、各自治州政府、海東行署對所出資企業的企業負責人任免另有規定的，按照有關規定執行。
第十三條 國有資產監督管理機構應當依照有關規定，確定所出資企業中的國有獨資企業的企業負責人的薪酬，提出國有控股企業負責人的薪酬標準。依據考核結果，決定其對所出資企業派出的企業負責人的獎懲。
第十四條 國有資產監督管理機構審核批準其所出資企業中的國有獨資企業的重組、股份制改造方案和所出資企業中的國有獨資公司的章程。
第十五條 國有資產監督管理機構依照法定程序決定其所出資企業中的國有獨資企業的分立、合并、破產、解散、增減資本、發行公司債券等重大事項。其中，重要的國有獨資企業分立、合并、破產、解散的，應當由國有資產監督管理機構審核后，報本級政府批準。
國有獨資企業決定其投資設立的子公司的資產重組、股份制改造、公司分立、合并、破產、解散、增減資本、發行公司債券、對外投資、重大產權處置、任免企業負責人等重大事項時，應當向國有資產監督管理機構報告，并按規定權限辦理。
第十六條 國有資產監督管理機構依照公司法的規定，派出股東代表、董事，參加所出資企業中國有控股和國有參股公司的股東會、董事會。
第十七條 所出資企業中國有控股的公司、國有參股的公司（包括其所屬的全資、控股和參股的子公司）的股東會、董事會決定公司的分立、合并、破產、解散、增減資本、發行公司債券、企業投資、產權處置、任免企業負責人等重大事項時，國有資產監督管理機構派出的股東代表、董事，應當事先向國有資產監督管理機構報告或請示，并依照國有資產監督管理機構的指示發表意見、行使表決權。
國有資產監督管理機構派出的股東代表、董事，應當將其履行職責的有關情況及時向國有資產監督管理機構報告。
第十八條 國有資產監督管理機構決定其所出資企業的國有股權轉讓。其中，轉讓全部國有股權或者轉讓部分國有股權致使國家不再擁有控股地位的，報本級政府批準。
第十九條 國有資產監督管理機構依照國家有關規定擬訂所出資企業收入分配制度改革的指導意見，調控所出資企業中的國有獨資企業、國有控股企業工資分配的總體水平。
第二十條 國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業進行國有資產授權經營。被授權經營國有資產的國有獨資企業應當建立和完善規范的現代企業制度，對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督，并承擔企業國有資產的保值增值責任。
第二十一條 國有資產監督管理機構對其所出資企業國有資產收益依法履行出資人職責，建立國有資本經營預算制度，監督管理國有資產收益的收繳、分配和使用，并接受同級財政部門監督。
第二十二條 國有資產監督管理機構對其所出資企業的重大投融資計劃、發展戰略計劃，依照本省發展規劃和國家產業政策履行出資人職責；所出資企業在進行項目或股權投資時，要做好可行性研究，明確投資項目決策者和實施者的責任，重大投資要經國有資產監督管理機構核準或備案；所出資企業不得進行高風險和違規投資，確保國有資產安全。
第二十三條 所出資企業中國有獨資企業、國有控股企業負責人和國有股東代表應當慎重對待和嚴格控制對外擔保產生的債務風險。
第二十四條 國有資產監督管理機構向其所出資企業中的國有獨資企業派出監事會，建立事前、事中和事后相結合的監督制度；監事會的組成、職權、行為規范等，依照《國有企業監事會暫行條例》的規定執行。
第二十五條 國有資產監督管理機構依法對所出資企業中的國有獨資企業、國有控股企業財務進行監督，建立和完善國有資產保值增值指標體系，維護國有資產出資人的權益。
第二十六條 所出資企業中的國有獨資企業、國有控股企業應當加強內部監督和風險控制，依照國家有關規定建立健全財務、審計、企業法律顧問和職工民主監督等制度。
第二十七條 所出資企業中的國有獨資企業、國有控股企業應當按照規定定期向國有資產監督管理機構報告財務狀況、生產經營狀況和國有資產保值增值狀況。
第二十八條 所出資企業中的國有獨資企業、國有控股企業未按本辦法第二十二條和第二十三條的要求進行投資或違規擔保的，由國有資產監督管理機構對企業負責人和其他直接責任人依法給予紀律處分；造成企業損失的，企業負責人和其他直接責任人應負賠償責任；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。
第二十九條 非經營性國有資產仍由財政部門管理；凡非經營性國有資產、國有土地和礦產資源轉入經營性國有資產、以及地方金融機構中的國有資產的監督管理，經政府授權，由國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，依法進行監督管理。
第三十條 本辦法實施前制定的有關企業國有資產監督管理的規定與本辦法不一致的，依照本辦法的規定執行。
一、我國國有資產管理體制的發展歷程
改革開放后，我國對國有資產管理體制進行了比較大的修改，主要體現在：1978至1984年，政府確定了以擴大企業自為突破口的方針；1985至1992年， 我國加強對國有企業的改革，先后嘗試了眾多的方式，如股份制、租賃制、資產經營責任制及承包經營責任制等形式；1994年，國務院公布施行《國有企業財產監督管理條例》；黨的十六大，明確提出在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性；九屆人大以前，就開始起草了《國有資產管理法》， 并在九屆人大形成了草案初稿；十一屆人大，通過了《國有資產管理法》，標志著國有資產管理又進入了一個新的里程碑。
二、國外國有資產管理體制借鑒
在國有資產管理模式方面，從主導者看主要有：以國家財政部為核心的兼職管理模式，其代表國家有美、德、法諸國，又稱為“兩層”管理模式；以國家專職國有資產管理部門（控股機構）為中心的意大利管理模式，又稱為“三層”管理模式。
（一）“兩層”管理模式
“兩層”管理模式是指政府直接管理國有企業的資產。實現該模式的國家通常是國有企業較少、國有資產規模較小，如美國、加拿大、法國、德國和巴西等國采用的是這種模式。
1.美國的國有資產管理。在美國，政府對國有企業實施非常嚴格的管理，按國有資產所處的不同領域以立法形式進行監管。投資企業中的經營性的國有資產以《政府公司控制法》為基礎，由財政部負責管理；處于行政服務性、非營利性的國有資產則以《美國聯邦財產和管理法》為基礎，由美國行政服務總局負責管理。此外，在美國還有大批國有企業被出租給私人壟斷組織自主進行生產經營，政府除委派代表參加企業董事會外，還在開發新技術過程中指導企業工作，并向國有混合公司提供固定資本和流動資本，承擔研究失敗的風險，鼓勵企業參與市場競爭。
2.德國的國有資產管理。德國屬于聯邦制國家，在其國有資產管理體制中， 財政部處于核心地位。財政部負責審批國有企業的成立、解散、合并、股份購買與出售等重大資產經營決策措施，規定國有企業必須向政府提交的資產經營計劃。財政部僅以出資人的身份對企業行使管理權，其企業的經營績效主要是用市場指標來評價，而不是以實現政府政策目標所做出的貢獻來評價。
（二）“三層”管理模式
“三層”管理模式是指在政府與國有企業之間設立國有資產營運機構來進行管理，這種模式較適用于國有企業較多，競爭性產業比例較高和國有資產規模較大的國家。目前，新加坡、意大利、英國等國采用這種模式。
1.意大利的國有資產管理。意大利對國有資產的管理分為三個層次：首先， 由政府專門的委員會制定控股公司的政策目標，檢查計劃的執行情況，審查控股公司提出的國家撥款申請，協調政府不同部門的政策等；其次，成立了政府專職管理國家參與企業的機構―國家參與部。國家參與部對企業的人事任免、監督等活動進行管理和協調；最后，由意大利的三大國家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，負責管理國家擁有的企業股份，督促國家參與企業執行政府指示，指導、協調企業的投資、經營和生產活動，向企業提供必要的財政支持和人才、技術服務，并通過控股公司購買或出售企業股份、行使股權，確保國有資產的保值、增值。
2.新加坡的國有資產管理。新加坡政府在對公用事業行業、壟斷行業、涉及國家安全及與國計民生有密切相關的行業進行管理時。首先，由議會進行立法， 設立法定機構來管理這些國有資產。針對不同行業，新加坡政府根據本國的公司法成立了數家國有控股公司，由國有控股公司來對眾多的所控制企業進行持股和管理，。國有控股公司的設立，使企業運作不受政府過多行政性干預，專業化管理方式有利于推進公司的市場化運作，對協調各政府部門間的關系，加強對下屬公司的監管也大有裨益。
從國外國有資產管理體制的實踐來看，主要有以下幾點經驗值得我國國有資產管理改革作為借鑒：一是政府對企業不必管理過多過細，通過設立專門的國有資產管理機構，管好主要的方面即可，對企業的過多干預必然會導致企業發展處處受制；二是避免國有控股公司的目標多重，應側重于資本控股經營方面，放手讓國有企業按照市場經濟原則與其他企業進行公平競爭；三是國有企業的公司治理結構可由社會各階層人員構成，應由職業經理人來負責企業的日常運作，而不只是政府官員；四是建立有效的約束和激勵機制。國外通常對經營者實行高社會聲譽并用的激勵機制建立經理人市場，以擇優錄取。對經營者實行財產抵押制度，使其權責對等，制定專門的法律，以約束經營者的行為。
三、對我國國有資產管理體制改革的建議
（一）嚴格依法管理國有資產
加強對國有資產管理的立法并嚴格執行，是西方發達國家在國有資產監督管理方面的一個共性。西方發達國家依法設立國有企業，以法律形式明確政府與企業的權責利關系，界定了各自行權的范圍，避免了政府不斷干預，確保了國有企業的獨立地位和經營自，依法管理國有資產限制了政府的過度干預。同時， 多數國家都要求國有企業依法接受外部審計和國家審計，并以法律保證監督的獨立性，確保國有資產的保值增值。
（二）強化監督機制和激勵機制
我國應該加強預防國有資產的流失，治理企業腐敗，搞好資產評估，準確量化國有資產。國有資產定價應以市場為基礎，由市場的供求關系決定，進一步落實產權責任主體，建立規范的交易決策和運作制度，防止少數人權力過分集中， 搞暗箱操作；健全國有企業經營者激勵長效機制，明確上市公司對經營者實施股票激勵制度的股票來源渠道，應允許經營者將股權通過指定的產權交易進行交易，交易價格由市場決定。
（三）建立科學有效的國有資產管理體制
以國家所有為前提，以出資人為根據，合理劃分中央和地方的國有資產范圍，并賦予其完整而又統一的權力與責任。堅持以國家所有為前提，區分國有資產的不同類型，確立專門的國有資產管理機構，在分別確定中央政府或地方政府代表國家履行出資人角色之后，需要進一步落實專門的國有資產出資人代表機構。同時，政府應研究出臺相應政策，對業已成立的國有資產管理委員會進行有效的監督和約束，防止其權力過大，要逐步健全國有資產經營體制，構建三層管理體制：第一層設立國有資產監督管理委員會，作為出資人主體對政府的負責，主要職責是管資產、管產權；第二層控股公司是資本運營主體，在國有資產調控的范圍內決定具體投資行為，選派國有資產產權代表；第三層國有資產所投資的具體公司為經營實體，是國有資產能否增值的決定性環節。
（作者單位為人民銀行泰安市中心支行）
參考文獻
(一)實行社會主義市場經濟的必然要求我國是社會主義大國，國有資產是社會主義政權的基礎，是政府提供公共產品和公共服務的基本保障，也是人民享有權益的公共財富。計劃經濟時期主要依靠行政手段、通過下達指令性計劃的辦法來管理、運用國有資產，這顯然已經不能適應社會主義市場經濟新形勢的需要，必然要求抓緊研究制定企業國有資產法，將實踐證明是正確的、成功的有關國有資產管理的主要措施、辦法制度化、法律化，依照法律的規定把國有資產管理好、運用好、保護好，把國有資產權益實現好、維護好。
(二)確保改革順利進行的迫切需要近年來，我國國有經濟的總體實力進一步增強，在國民經濟中繼續發揮著主導作用。這是國有資產管理體制和國有企業的改革所取得的偉大成就。但也應該認識到，由于以前對國有資產和財富的管理更多依賴行政的方式和政策的治理，制度性缺漏較多，行政性決策的隨意性較強，管理體制不完善，且處于社會與經濟的轉型期，各種侵吞、侵害國有資產及其權益的事件層出不窮，國有資產流失現象比較嚴重，這種狀況與我國經濟發展的現實及依法治國的需要極不相符。如何維護國有資產權益，保障國有資產安全，防止國有資產流失，成為社會關注的焦點問題。為了保障企業國有資產安全、防止國有資產流失，迫切需要進一步完善國有資產管理和監督的法律制度。《企業國有資產法》的頒布使我國數十萬億國有資產的監管問題有法可依，國有資產的管理步入了法治新時代。
(三)貫徹落實《物權法》的要求我國已經先后頒布實施了《公司法》和《物權法》，為公司治理和物權保護提供了一般意義上的法律保護模式。而《企業國有資產法》則是上述兩法的拓展和延續，從國有企業的公司治理和國有資產的物權保護兩個方面，提供了相對特殊的保護措施。所以該法承擔著與前述兩法有效銜接的責任。《物權法》著眼于物權的一般性，強調對抽象權利主體的一體保護，無法針對國有資產的特殊性作出量體裁衣的具體規定。因此有必要頒布《企業國有資產法》，落實《物權法》的相關規定。
二、《企業國有資產法》的特點
(一)全面涵蓋經營性國有資產國有資產一般劃分為經營性資產、行政事業性資產以及資源性資產。對于行政事業性資產。其管理可依據《行政單位國有資產管理暫行辦法》；對于礦產、水、土地、森林等資源性資產，一般都有專門的單行法進行規定。《企業國有資產法》規定，“國有資產是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益”，“金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定”。這意味著包括金融企業國資在內的各類企業國資都適用本法規定，同時又考慮了金融資產的特殊性，使其與現有商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法、保險法等金融類法律和有關行政法規對金融企業監管的特別規定相銜接。這樣安排出于兩點考慮：其一，巨額金融資產在國有資產中占有相當大比例，不容忽視。其二，目前，金融風險不僅影響虛擬經濟還影響實體經濟，危及國家經濟安全。而我國的現狀是不同類型的金融資產分屬不同的監管部門，這不利于金融風險的防范和控制。把游離于國有資產管理體系外的金融資產納入本法，為以后出現統一的金融國有資產出資人留下空間。
(二)清晰界定國有資產出資人，明確出資人責任長期以來，各級政府對國有資產只履行管理職能卻不承擔所有者責任，造成所有者的實際缺位和淡化。《企業國有資產法》規定：國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，以及國務院和地方人民政府授權的其他有關部門、機構，按照本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。從而根本上解決了長期困擾國有資產管理的“出資人缺位”現象。《企業國有資產法》明確規定履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即所謂的“管人、管事、管預算”。同時，在公司治理環節，履行出資人職責的機構依照法律、行政法規的規定，制定或者參與制定國家出資企業的章程，履行出資人職責的機構需委派股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會議，并按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權，并將其履行職責的情況和結果及時報告委派機構；履行出資人職責的機構應當依照法律、行政法規以及企業章程履行出資人職責，保障出資人權益，防止國有資產損失；履行出資人職責的機構應當按照國家有關規定，定期向本級人民政府報告有關國有資產總量、結構、變動、收益等匯總分析的情況。履行出資人職能對所出資企業的監管，不同于行使社會公共管理職能的政府部門的行政監管，與“政企分開、政資分開”的原則并不矛盾。另一方面，對國資委重新進行了定位，只作為出資人，其監督職能被剝離了。這就打破了以前用部門監管作為主概念的法律關系，為厘清委托人、出資人、經營人、監管人、司法人關系打下了法理基礎。
(三)完善國企高管管理機制
導致國有資產流失的原因，除制度缺失、管理不嚴外，更重要的是“人為”。確保在國有資產管理過程中選好人、管好人，成為企業國資法的一大亮點。《企業國有資產法》第二十二條規定，履行出資人職責的機構依照法律、行政法規以及企業章程的規定，任免或者建議任免國家出資企業的相關高級管理人員。其中對國有獨資企業的董事和高級管理人員的人事安排的要求較為苛刻，一旦選任，被選任者不得在其他企業兼職；國有資本控股和參股公司的董事、高級管理人員相對寬松，只要求不允許在經營同類業務的其他企業兼職。原則上，國有獨資公司的董事長不得兼任經理，國有資本控股公司的董事長不得兼任經理。此外，為考核國家出資企業管理者的績效，本法設立了經營業績考核和任期經濟責任審計考核兩項制度。履行出資人職責的機構應當對其任命的企業管理者進行年度考核和任期考核，并依據考核結果決定對企業管理者的獎懲，按照國家有關規定，確定其任命的國家出資企業管理者的薪酬標準。國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司的主要負責人，應當接受依法進行的任期經濟責任審計。
(四)構建國有資產監督體系實踐中，國家出資企業的合并、分立、改制、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產等事項，不僅與出資人權益關系重大，也是發生國有資產流失的主要環節。企業國有資產法不僅對關系國有資產出資人權益的重大事項進行了規定，明確了重大事項的決定權限和審批程序，還從企業改制、關聯方交易、資產評估和國有資產轉讓等各個方面進行詳細約束。如企業國有資產法第四十二條規定，企業改制應當按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產的價值。第五十條規定，資產評估機構及其工作人員應當獨立、客觀、公正地對受托評估的資產進行評估。第五十四條規定，國有資
產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。對管理層收購問題，法律明文規定，可以向企業的高管或近親屬，或這些人所有或實際控制的企業轉讓的國有資產，在轉讓時，上述人員或企業應與其他受讓參與者平等競買，轉讓方應如實披露有關信息。第五十四條規定，除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息，征集受讓方；征集產生的受讓方為兩個以上的，轉讓應當采用公開競價的交易方式。而這也是國家第一次用法律的形式保障了產權交易所的地位和作用。此外，企業國有資產法還從人大監督、行政監督、審計監督和社會監督四個層面，構建了國有資產監管制度體系。
道越來越多，但對信托創新產品的認識和了解卻又相對不足；另一方面，一些信托投資公司等金融機構內部風險管理存在著疏漏或松懈，一旦經營失敗卻極易引發市場動蕩甚至誘發一系列的金融危機。因此，加強對國有資產信托的監管既是有效防范信用風險的需要，也是信托投資公司穩健經營的需要。
一、國有資產信托監管體制：現狀與未來
監管是監管主體為了實現監管目標利用各種監管手段對監管對象所采取的一種有意識的主動的干預和控制活動。[1]金融監管的目的、目標和原則決定了金融監管的內容。[2]目前，世界上許多國家對銀行業和其他金融服務業的監管仍采用分業監管的體制，我國也不例外。在借鑒國際先進經驗和充分考慮到我國國情的基礎上，我國從大一統的金融監管體制過渡到現階段的分業經營和分業監管體制，它適應了中國初步建立市場經濟條件下的經濟、金融發展的狀況，有效地保障了金融業的穩健運營。[3]從目前的狀況來看，我國國有資產信托實行的是雙重監管模式，一方面要接受國有資產監督管理機構的監督管理；另一方面又要接受信托業監督管理機構的監督管理，而這兩種監管均來自政府部門。于前者而言，這種監管是現行國有資產管理體制的必然要求，對于國有資產任何形式上的利用以及形態上的轉換，各級、各地國資委作為出資人代表，必須嚴把審計評估、資產出讓、產權交易、債務處理、運行監督以及民主參與關，必須嚴格執行國有資產監督管理的法律法規；于后者來說，這種監管又是現行金融監管體制的必然結果，按照我國《銀行業監督管理法》第2條第3款的規定，由國務院銀行業監督管理機構（即銀監會）對信托投資公司及其業務活動進行監督管理，通過促進信托業的合法、穩健運行，維護公眾對信托業的信心，以保護信托業的公平競爭，提高信托業的競爭力。2004年銀監會下發的關于信托業監管的文件有70多個，明顯加快了信托業監管的制度建設。針對一些人認為現在對信托業的監管過嚴了，中國銀監會有關部門負責人曾表示，在現階段，任何關于信托公司應該放松監管的說法，都不利于保護委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業的整體發展。[4]總之，目前對國有資產信托的監管主要是從上述對國有資產的監管和對信托投資公司的監管這兩個方面進行的。一方面，各級國有資產監督管理委員會代表國家履行著對國有資產出資人的監管職能；另一方面，國務院銀行業監督管理委員會按照《銀行業監督管理法》的規定對信托投資公司這一非銀行金融機構進行監管。對于這種監管模式，一些人提出了自己的擔心，即這種監管方式要么可能導致多重監管，降低監管效率，不利于國有資產信托的發展；要么可能出現監管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩定與風險。
筆者認為，這種擔心并不是多余的，但必須說明的是，對任何國家來說，其所選擇的具體監管方式，不僅有其經濟尤其是金融發展程度方面的因素，同時也與其長期的歷史監管模式和監管習慣不無關系。不以具體的環境為基礎即對一種具體的監管模式作出必然優或劣的判斷，未免會失之武斷。隨著國有資產信托的發展，合理確定其監管體制已成為順理成章的事情，筆者認為，在一個新興的金融市場中，在一個沒有健全的行業管理組織和高度自律的環境下，政府部門對于國有資產信托市場的監管是無可替代的，而且這種雙重監管模式的選擇完全適合我國國有資產信托發展的實際情況，雙方監管的目標和重點并不相同。但是，反對政府管制的觀點無疑也提醒著政府管制有著其相伴而來的缺陷，應當在加強政府監管的同時，通過各種措施將政府監管所帶來的消極影響降低到最小限度，如由于市場準入困難而造成的實際的壟斷、市場參與者的道德風險等。從長遠的發展趨勢上看，必須要在政府監管的基礎上，強調與培育市場參與者及自律組織的積極主動性，最終形成政府、自律組織、市場參與者等各個層面上的合理管理和監督，最終促使國有資產信托健康發展，有效防止國有資產流失，實現國有資產的保值增值以及經濟效益和社會效益的統一。
二、我國國有資產信托監管主體的體系架構
對國有資產信托監管模式的選擇，直接觸及監管組織的體系結構、監管方式和監管效率等金融監管的基本問題，也決定著監管目標的實現程度以及監管實施的成本大小等重要事項。因此從理論上對國有資產信托的監管主體展開研究是十分必要的，它構成了對國有資產信托監管模式選擇的基礎性前提。監管主體從性質和權力來源上，可以細分為兩類或者兩個層面：其一是政府部門，即狹義的行政監管當局。其權利由國家賦予，負責制定監管的各種規章制度并負責實施此類制度，任何市場主體違反規章制度，會遭受行政處罰乃至刑事處罰。其二是各種非政府性質或者半官方的民間機構、行會組織。其權力主要來自于成員對機構的章程、決策的普遍認可，違反了其規定一般不會必然引發法律上的責任，卻可能遭到機構的紀律處分。[5]在我國的金融領域，由于銀行、證券、保險、信托等金融行業之間的交叉和滲透日益明顯，已經形成了一家金融機構需要多家監管機構共同實施監管的局面。就國有資產信托來說，前述現行的國有資產監管主體體系構成是存在缺陷的。應該看到，國資委和銀監會是政府意志的代表，而政府監管在一定條件下的無效或失靈是不可否認的。政府在市場經濟中的缺陷主要表現為：政府干預若無限擴張，就會導致設置龐大的機構，人員臃腫，超出政府應該調控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補市場機制的短處，反而妨礙了市場機制作用的正常發揮。或者，由于政府制定法規、政策的失誤和實行措施的不得力等原因，也會出現政府的無效干預。所以說，政府對金融業的監管是必要的，但其作用是有缺陷的，甚至可能出現監管失靈的情況。[6]目前看來，行業自律與市場約束機制的不足，使得政府監管在整個監管體系中承擔的責任畸重，其風險承擔能力與責任不相匹配，進而導致如果放松行業監管將被迫承擔監管不力的責任；而一旦管制過嚴，市場的創新空間被阻礙，又不利于提高整個行業的市場競爭力。這種進退兩難的困境的直接表現就是監管體系構成要素失衡，責任風險不能有效分散，造成了監管當局在監管政策取向方面缺乏連貫性，業界對監管政策不能形成穩定預期。[7]從世界范圍來看，在新的形勢下，金融監管體制發展的一個新趨勢是，對銀行業和其他金融服務業實行統一的監管，英國、日本、韓國都成立了統一的“超級”監管機構，對國內所有的（或絕大部分）金融業進行監管，顯然我們不能無視國外金融業監管發展中出現的這種趨勢，從長遠角度看，國有資產信托的政府監管主體不宜太多，應適當進行集中。
建立以政府監管、行業自律與市場約束為特征的三位一體的監管主體體系，是實現市場風險識別和風險承擔責任的合理分散和匹配，促進國有資產信托市場健康穩步發展的重要保障。信托行業的自律組織是不可或缺的市場管理者，其通過會員共同制定的規則可以有效約束行業內部的經營行為和交易行為等，緩解監管者與被監管者之間博弈過程中的緊張關系，進而維護金融安全，同時也可以有效節約政府監管的成本支出。如果說政府監管對國有資產信托產品市場所采取的管理、制裁或處罰等所產生的只是外部的強制效應，那么，利用信托行業自律組織的自律意識進行自我約束、自我管理，則可以充分發揮內部約束的效果，從而構成前者有效發揮作用的基礎。自律組織處于維護行業信譽和運行安全的考慮，所制定和執行的自我監管標準和規范較之法律規定而言要求要高出很多，這些高標準的監管規范在信托產品市場的第一線進行實時、動態的風險監控，可以很好地彌補政府金融監管部門監管能力的局限性，不但會節約實施有效監管的成本，而且會提高整個信托市場的監管效率，成為政府監管的有益補充。
與此同時，加強對信托公司市場行為的約束同樣重要，筆者認為，在這一方面，建立國有資產信托的受托人破產隔離制度是其中的關鍵。該制度不僅是保護國有資產信托受益人和委托人利益的必然要求，而且從根本上看，是有效保護國有資產、防止國有資產流失的重要措施。我國《信托法》對破產隔離有所論及，但其所提供的機制尚不完全。完整的信托破產隔離應該包括兩個方面，即信托財產與委托人破產風險的隔離和與受托人破產風險的隔離，任何一個方面的不完善都不是真正意義上的破產隔離，信托制度也將失去其應有的本源魅力。[8]信托破產隔離與信托財產的獨立性密切聯系在一起，受托人破產時，如果純因其固有財產管理不善所致，且受托人沒有對信托財產發生道德風險，這種情況下信托財產與受托人破產是絕緣的，受托人破產后處理信托事務的權利義務由新受托人承繼；但如果受托人在管理信托財產過程中發生了對信托財產的道德風險，那么顯而易見該信托財產的安全便無法與受托人破產風險相隔離，受托人的道德風險足以威脅信托財產的安全性。[9]筆者認為，現時增強國有資產信托受托人破產隔離功能的關鍵，是對受托人道德風險實施有效的約束和控制，為此，可以將基金托管中獨立托管人制度引入國有資產信托中，明確規定托管人的資格和職責。[10]三、我國國有資產信托監管重心的轉移
在現代經濟社會中，如果沒有恰當的監管，任何金融市場都難以運作良好。恰當、可靠、有效的監管能保證市場效率，減少不確定性，增強市場信心；而糟糕的監管會使金融市場虛弱多病，不當監管甚至導致金融市場的災難。因此，金融市場的競爭力，在相當程度上依賴于監管體系的組織能力和相應的支持性制度。[11]筆者認為，就國有資產信托的監管來說，在建立和完善監管主體制度的同時，監管重心應從目前的合規性監管逐漸向信托風險的防范和化解上轉化。
目前的合規性監管有著其深刻的現實原因，其主要表現就是信托市場的運行主體體系本身存在諸多不足，一方面，信托公司作為市場化的主體，其法人治理結構、內部風險控制體系亟待完善，濫用關聯交易進行利益輸送等違背受托人誠信義務的行為仍時有發生，這種惡意侵占其他市場主體利益的傾向與真正的市場化原則是背道而馳的；另一方面，信托產品的投資者應該是具有一定風險識別和承擔能力的主體，但現實的情況是大多投資者極不成熟，在追求信托高收益的同時卻不愿意承擔相應的風險，期望由政府和銀行為自己的投資風險買單，這一想法實際上折射出信托市場需求的一些非市場化因素。因此，維護社會穩定與遵守市場紀律成為了檢驗信托市場化運行的試金石。[12]顯然，在這一過程中僅僅實行合規性監管是遠遠不夠的，信托公司作為專業化的金融機構，風險和收益始終是永恒的話題，其在實現委托人利益最大化的同時，控制相關的風險是其成功履行自身財產管理人職能的關鍵。
從微觀層面看，國有資產信托在信托市場上涉及的風險主要有市場風險、信用風險、流動性風險、營運風險以及法律風險等。整體而言，2003年信托產品在風險控制方面采取了多種措施，具體包括財政支持[13]、資產抵（質）押[14]、第三者擔保[15]、貸款保險[16]、銀行信譽[17]、優先/次級結構[18]和發行公司本身的信用等。相比之下，雖然2003年和2002年在信托產品的設計中采用的風險控制措施種類仍然相同，但對各種措施的使用側重點有所不同。以政府信用為例，在2003年的比重有顯著下降，即由原來的36.84%下降到11.81%，從而反映了信托投資公司在信托產品開發中注意規避可能由于政府信用濫用而導致的風險，并力圖通過其他市場化的風險控制措施來達到同樣的目的。而采用資產抵押和質押以及依靠信托公司自身信用的比重則明顯上升，均由過去的5.26%分別達到2003年的14.96%和23.62%。總體上講，在信托產品的風險控制措施安排方面表現出較好的發展態勢。但是，不同的信托產品其所面臨的風險并不完全相同，越是在這種情況下，加強對國有資產信托的風險防范和控制方面的監管就變得更為重要一些。
應該明確的是，監管重心的上述轉化其最終目的仍然是為了促進國有資產信托市場中合格市場主體地位的確立，這種確立絕不是以信托機構股權結構中國有成份和民營成份比例的變化作為決定性因素，更不是只要簡單的實現國退民進就可包治百病。筆者認為，構建股權結構合理、法人治理結構完善以及內部風險控制健全的信托投資公司才是其真正市場主體地位成立的關鍵。應該說對這個問題信托業界基本形成了共識，而且最近一段時間信托投資公司的監管部門制定的關于強制信息披露、關聯交易控制以及信托公司評級分類等措施的出臺，也從外部推動了信托公司加快完善相關法人治理結構和內部風險控制措施的步伐，但如何根據各個公司的實際情況，將這些原則與要求引入到公司的日常經營管理中去，建立切實可行的制度，則尚需時日，所以構建以資本充足率為核心的風險管理體系和以透明度建設為重點的公司信息披露制度，是國有資產信托監管中不可忽視的重點所在。只有這些制度和體系真正得到完善，信托公司作為一個“受人之托，代人理財”的專業金融機構的市場主體地位才算真正得到確立，國有資產信托的安全也才會有更可靠的保障。
四、我國國有資產信托監管體系的配套制度建設
關鍵詞：行政事業單位；國有資產管理；問題；對策
為了加強行政事業單位資產的管理，2006年以來，國家、省、市相繼出臺了《行政單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第35號)、《事業單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第36號)、《河南省行政事業單位國有資產管理辦法》(市政府108號令)和《周口市行政事業單位國有資產管理辦法》(市政府1號令)，開展全國行政事業單位資產清查，研究資產管理信息系統，加強國有資產配置、使用、處置、收益等方面管理。通過這一系列舉措，周口市行政事業單位國有資產管理工作取得重要進展，但如何深入持久地貫徹落實一系列辦法，使行政事業單位的國有資產管理逐步走上規范化、科學化、法制化的軌道，是周口市行政事業資產管理工作亟待研究解決的問題。
一、周口市行政事業單位國有資產管理現狀和存在問題
2005年5月，周口市機構改革成立周口市人民政府國有資產管理委員會(以下簡稱市國資委)，當時，市委市政府考慮到周口市市屬企業國有資產存量較少的實際情況，把財政部門行政事業單位國有資產管理的職能和人員一并劃入了新成立的市國資委，當時，市國資委既管企業國有資產，又管行政事業單位國有資產，新機構組建到正常辦公，已到年底。但是，2006年5月，財政部就出臺了35.36號令，明確行政事業單位國有資產管理的職能部門是財政部門，這樣，造成了行政事業單位國有資產管理職能的不理順，以致產生以下突出問題。
(一)多頭管理，分工不明
由于職能不理順，對行政事業單位國有資產監督的部門很多，有國資部門、財政部門、主管部門、審計部門等，他們都有對國有資產監督的責任，但由于舊體制下形成的管理理念，管理機制和管理方式的影響很深，慣性很強，導致政出多門，各行其是，形成大家都管又都不管的狀況。
(二)只重形式，忽視效果
具體表現為重管理權力的歸屬，輕監督責任的落實，重預算的編審，輕資產管理與財務管理的結合，從而造成資產清查年年搞，搞來搞去老一套，前清后亂，流于形式。
(三)審計監督不力
由于多種因素的影響，審計監督體系未能發揮應有的作用，縣(市)級行政事業單位一般不是審計重點，因而被審計部門忽視，國家審計顧不上，社會審計忙不上，內部審計跟不上(一般無內審人員)，這樣行政事業單位就形成了審計“真空”地帶，即使審計也是走過場，對發現的問題，主管財政部門不追，社會審計無權處理，導致只查不改，不了了之。
(四)管理制度形同虛設，有章不循，有法不依
不少行政事業單位由于執行不力或部門之間配合不夠，尤其是與財務管理脫節，因而造成不良的后果。一是資產管理人員不了解會計賬上資產的存量情況，財會人員對資產實際使用情況也不甚了解；二是資產的處理沒有嚴格的審批、劃撥、借用、變賣、核銷，所得收入不入賬或設立賬外賬；三是拍賣資產未有資產評估的中介單位進行評估，擅自定價；四是對于無償調入或捐贈的資產未納入單位資產管理的范疇，形成賬外資產等。這樣不僅造成家底不清、賬實不符，而且在出現問題時，相互推諉，難以分清責任，不可避免地造成財產損失。
(五)管理意識不強，重錢輕物，重購置輕管理的現象較為普遍
長期以來，國家對行政事業單位的投入大部分為財政撥款，使不少單位對資產的使用和管理缺乏責任感，一般只重視經費的爭取和使用，而忽視財產的合理配置，一方面不斷向財政申請增加投入，投資興建或購置資產，而且標準越來越高，對一些尚能使用的資產提前更新，使原有資產處于閑置狀態；另一方面對已購的資產管理不到位，較長時間不清查、不盤點，導致家底不清、賬實不符，不僅容易造成資產流失，也使財政監管部門不能真實掌握國有資產存量的情況，增加了監督管理的難度。
(六)管理手段落后，管理效益低下
目前許多單位資產統計和管理還是手工方式，即使一些部門、單位利用計算機進行管理，也由于其采用的資產管理信息系統不統一，數據無法分析利用，不能適應資產動態化管理的需要。
二、理順國有資產管理職能，加大行政事業單位國有資產監管力度
為了理順國有資產管理職能，加強行政事業單位國有資產管理，2008年3月，市委市政府決定把市國資委履行的行政事業單位國有資產管理職能劃歸市財政局，人員、編制一并劃回，成立周口市行政事業單位國有資產管理辦公室，出臺《周口市行政事業單位國有資產管理辦法》(市政府1號令)，明確財政部門是行政事業單位國有資產管理的職能部門，建立“財政部門――主管部門――行政事業單位”各司其職、各負其責的行政事業單位國有資產管理模式，徹底理順了周口市行政事業單位國有資產管理職能。
職能得到理順，成立了專司機構，市政府又出臺了管理辦法。市財政局準備以政府1號令為依托，從基礎管理人手，加大行政事業單位國有資產監管力度。
(一)加大市政府1號令的宣傳力度，盡快制定與之配套的規章制度，在規范統一管理上下功夫
在電視臺、周口日報設立專欄，宣傳行政事業單位國有資產管理政策法規，讓社會各界和行政事業單位廣泛了解，提高依法管理和自覺遵守行政事業單位國有資產管理法規的自覺性。
圍繞《周口市行政事業單位國有資產管理辦法》，我們還將著手制定《周口市財政局行政事業國有資產管理內部工作規程》、《周口市市直行政事業單位國有資產對外出租、出借管理辦法》、《周口市市直行政事業單位國有資產配置管理辦法》、《周口市市直行政事業單位國有資產收入(益)收繳管理辦法》等相關制度辦法，逐步建立和完善行政事業單位國有資產管理規章制度，形成一整套統一、規范的行政事業資產管理法規體系，使我市行政事業單位國有資產管理工作逐步走上法制化、規范化軌道。
(二)抓好行政事業單位資產管理的幾個重要環節，在重點管理上下功夫
1 抓好資產配置環節的管理
資產配置環節是實現資產管理與預算管理相結合的重要環節。資金管理與資產管理是一個事物的兩個方面，資金管理是價值形態的管理，資產管理是實物形態的管理，行政事業單位國有資產是由財政資金轉化為實物形態形成的，財政資金的分配，離不開對行政事業單位存量資產的掌握，單位資產的使用管理，也離不開財政資金的支持，二者的有機結合，對優化資產管理，從源頭上控制資產形成具有重要意義。因此，在資產配置環節，要嚴格根據財政部35、36號令和《河南省行政事業單位國有資產
管理辦法》(省政府108號令)的規定，按照資產管理與預算管理相結合的原則，對有規定配置標準的資產，嚴格按照標準進行配備；對沒有規定配備標準的資產，從實際需要出發，從嚴控制、合理配備。能通過調劑解決的，原則上不重新購置。行政事業單位購置有規定配備標準的資產，必須由本單位資產管理部門會同財務部門審核資產存量后，提出擬購置資產的品目、數量，報財政部門審批。經財政部門審批同意，各單位方可將資產購置項目列入單位年度部門預算。未經批準，不得列入部門預算，也不得列入單位經費支出。對資產占用超標的單位，可考慮采取收費、單位間調劑、少撥運行維護費用等方法，真正把資產存量盤活。市財政局準備下半年制定市級行政事業單位國有資產配置標準，試編明年資產購置預算。
2 抓好資產使用環節的管理
在資產使用環節，重點是保障資產的安全完整，提高資產使用效率。財政部門應督促行政事業單位建立和落實資產管理責任制。切實將資產管理工作落實到具體人員；行政事業單位資產管理部門要建立健全資產使用責任制，對資產的存量、增減變動、分布等情況進行及時、準確的登記，建立賬、簿、卡，定期、不定期與財務部門核對賬目；對大型、貴重、精密儀器、設備逐臺(件)建立技術檔案；對各類實物資產分門別類地建立完善的保管、領用、交還制度，適時進行實物點驗，切實做到賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。對造成資產損壞、丟失和浪費的，追究責任，區別情況做出處理。同時，大力倡導修舊利廢，減少浪費，最大限度地提高資產完好率。
為了更好地落實資產管理責任制，市財政局下發《關于建立行政事業單位國有資產專管員制度的通知》(周財資[2008]5號)，在全市范圍內建立了行政事業單位國有資產專管員制度。采取單位推薦，財政部門培訓、考試，核發資產專管員聘書，明確資產專管員職責，同資產專管員簽訂目標管理責任書，切實落實資產管理責任制。目前，市直246個行政事業單位全部明確了資產專管員，縣市區也在推廣這一制度。
3 抓好資產出租、出借和處置環節的管理
一是嚴格履行國有資產處置和對外出租、出借審批手續，未經批準。不得擅自處置和對外出租、出借；二是嚴格規定資產處置必須由行政事業單位資產管理部門會同財務部門、技術部門進行審核鑒定，提出意見，按審批權限報送審批；三是資產處置和對外出租、出借要嚴格按照公開、公正、公平的原則進行。資產的出售與置換要采取拍賣、招投標、協議轉讓及國家法律、行政法規規定的其他方式進行；四是資產處置和對外出租、出借要由財政部門集中統一進行。扶溝縣從1995年起，對行政事業單位的汽車、房屋和稅務、工商部門的抵稅、罰沒物品等由財政局國資股集中統一處置，每年兩次，迄今為止處置資產總額達300多萬元。沈丘縣財政局通過公開競價轉讓國有資產，實現增值1572.9萬元，增值率為179.35％，有效防止了資產處置過程中的部門化和暗箱操作。近期，我們對市財政局和市教委等部門原辦公樓的處置，從履行審批、產權歸屬調查、資產清查、資產評估、處置方式、處置收入收繳等各環節，嚴格履行程序，為市直單位資產處置起到了示范作用。
4 抓好資產有償使用和處置收入環節的管理
行政事業單位國有資產收入包括國有資產處置收入和有償使用收入兩部分，它們是政府非稅收入的重要組成部分，加強對這兩部分收入的管理，有助于維護政府資產的安全性和完整性，防止國有資產流失。行政單位國有資產處置收入和有償使用收入及事業單位國有資產處置收入，要實行“收支兩條線”管理，上繳財政國有資產收益專戶或國庫，支出按照政府履行職能需要由財政統一安排。事業單位國有資產有償使用收入，將按照激勵與約束并重的原則進行管理，要嚴格論證和審批管理。既要嚴格控制經營行為，又要搞好資產運營，保證資產有效使用和保值增值。市政府1號令明確市級設置行政事業國有資產收益專戶，今年4月，市財政局下發《關于規范市級行政事業單位國有資產有償使用和處置收入專戶收繳的通知》(周財資[2009]5號)文件，規范市直行政事業單位國有資產收益收繳管理，有效約束行政事業單位資產收入隨意支出的行為，目前，市級國有資產收益專戶累計并實現收入3000多萬元。
5 抓好資產信息化管理
按照資產信息化管理的要求，市財政局從自身抓起，開展了市財政局固定資產登記與信息化管理工作，實現固定資產管理“到單位、到房間、到人員”，建立完善、規范的固定資產實物臺賬、價值臺賬和信息化管理庫，做到鼠標輕輕一點，資產狀況清清楚楚。通過財政部門自身的信息化管理，總結出成熟經驗，然后，推廣到各行政事業單位，建立起一個與行政事業單位之間資產管理的信息交流平臺，實現全市行政事業資產從人口到出口各個環節的動態管理，促進資產管理精細化、科學化，提高財政資金的使用效益，實現資產管理的共享、共用。
1.1起步階段(1989年——1990年)
我國資產評估行業起步于上世紀80年代末、90年代初。1989年國家體改委、國家計委、財政部、原國家國有資產管理局共同了《關于出售國有小型企業產權的暫行辦法》和《關于企業兼并的暫行辦法》，同年，原國家國有資產管理局了《關于在國有資產產權變化時必須進行資產評估的若干暫行規定》。1990年7月原國家國有資產管理局成立了資產評估中心，負責對資產評估項目和評估行業的管理工作。這標志著我國資產評估工作的起步。
1.2快速發展階段(1991年——1997年)
1991年以國務院第91號令形式了《國有資產評估管理辦法》。同時資產評估機構管理暫行辦法、資產評估收費管理辦法等評估行業基本法規、制度的起草和工作也相繼完成。這些工作的完成，為建立我國的國有資產評估項目管理制度、資產評估資格管理制度等提供了法律依據，推動了我國資產評估行業在初期階段的快速發展。
1993年12月，中國資產評估協會成立，并于1995年代表我國資產評估行業加入國際評估準則委員會(IVSC)。協會的成立標志著中國資產評估行業經過幾年的快速發展，已經開始成為一個獨立的中介行業。我國評估行業管理體制也走向政府直接管理與行業自律管理相結合的道路。
1993年至1998年間，評估機構和評估從業人員的數量迅速增加，同時建立了注冊資產評估師制度，完善了資產評估行業準入制度，了資產評估操作規范意見等技術性規范，資產評估行業空前發展。
1.3發展完善階段(1998年至今)
1998年資產評估協會劃歸財政部，政府管理與行業管理相對分離。2000年，國務院辦公廳轉發財政部《關于改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作意見的通知》(［2001］102號)，之后財政部相繼制定了《國有資產評估違法行為處罰辦法》等六個配套改革文件。這些措施是國有資產評估管理方式上的重大變革，財政部將評估項目的立項確認制度改為備案、核準制，加大了評估師在資產評估行為中的責任。這次重大改革標志著我國資產評估行業發展進入到一個強化自律管理的新階段。
2001年，根據國務院清理整頓鑒證類中介機構領導小組和財政部的統一安排，中國資產評估協會與中國注冊會計師協會合并。合并后的中國注冊會計師協會對評估和審計兩個行業、兩種資格進行管理，同時保留中國資產評估協會的牌子，在國際交流和評估行業統一管理工作中使用。
2003年國務院設立國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）。財政部有關國有資產管理的部分職能劃歸國資委。財政部則作為政府管理部門負責資產評估行業管理工作。這次改革從源頭上徹底解決了長期以來國有資產評估管理與資產評估行業管理不分的局面，實現了國有資產評估管理與資產評估行業管理完全分離，使評估行業在形式和實質上都真正成為一個獨立的中介行業。
2003年12月，國務院辦公廳101號文轉發財政部《關于加強和規范評估行業管理的意見》。根據文件精神，2004年2月，財政部決定中國資產評估協會繼續單獨設立，并以財政部名義了《資產評估準則——基本準則》、《資產評估職業道德準則——基本準則》。根據101號文件的要求，財政部組織在全國范圍內對資產評估行業進行全面檢查，進一步推動了我國資產評估行業的健康發展。
截止到2005年8月，我國已有3400多家評估機構，30000多人通過考試取得注冊資產評估師資格，其中22000多人為執業注冊資產評估師。自1998年以來，全國資產評估行業累計完成國有資產評估約15萬億元。我國的資產評估行業是適應市場經濟的發展并在政府大力扶植下產生和發展起來的，十多年來，在國有企業改制、資本市場和證券市場建設、中外合資合作等經濟行為中發揮了重要作用。但也不可否認，資產評估行業在我國的發展還存在諸多問題。
2我國資產評估行業發展存在的問題
2.1評估行業多頭管理，不適應評估行業發展的要求
目前，評估行業多頭管理，在經濟生活中先后介入評估行業的部門有財政(國有資產)、國土資源、建設、計劃(物價)等9家部門，設立的執業資格有注冊資產評估師、注冊房地產估價師、注冊土地估價師、注冊鄉鎮企業資產評估師、農村集體資產評估員、價格鑒證師、礦業權評估師、舊機動車評估師、珠寶首飾鑒定師等。雖然在2001年國務院清理整頓經濟鑒證類社會中介機構的活動中，價格鑒證師已淡出中介服務市場，注冊鄉鎮企業資產評估師被并入注冊資產評估師，集體資產評估員資格被取消，珠寶首飾評估也被納入到了評估業的組成部分中，但目前我國依然有五六種評估執業資格。其中在經濟活動中影響較大的有注冊資產評估師、注冊房地產估價師和土地估價師三種職業資格。
各職業資格各有業務規范，各有收費辦法，在實際工作中既造成了評估質量的不統一，又造成了重復評估、重復收費的局面；既加重了企業的負擔，又造成了社會資源的浪費；還導致了評估行業無序競爭、條塊分割。而且評估行業的多頭管理局面導致了諸多不良后果，形成許多地方評估機構小、散、亂，服務單一，市場競爭乏力，甚至一些中小城市及經濟欠發達地區的評估機構出現難以生存的情況。這些問題，使得評估機構難以發展壯大，評估標準不統一，也使得社會對行業的認知度不高。
2.2評估法制不健全，不利于行業的統一管理
律師行業有《律師法》，注冊會計師行業有《注冊會計師法》，而資產評估行業卻沒有相應的法律。我國目前的評估法規體系是以《國有資產評估管理辦法》為核心、中央政府頒行行政法規和中央政府部門頒布的規章為主、部分省市出臺地方性評估規章補充、行業協會輔之以自律規范并有國家其他法律法規配套的法律體系。這一法律體系曾經發揮過積極作用，但由于立法層次不高、不能完全適應我國經濟發展的現狀，已極大地影響到了行業發展。
2.3評估人員復雜，隊伍不過硬
資產評估強調的是評定估算，如果從業人員缺乏必要的專業訓練和職業道德，其評估的結果可想而知。同時評估作為一個完整的知識體系涉及到會計、審計、機械、建筑、經濟法規及經濟學等方面的內容，而目前我國的資產評估人員大多是由會計人員或機械、建筑工程人員構成，其知識結構單一，評估范圍受限。同時評估師隊伍學歷層次低，我國本科以上學歷人數在50%左右，遠低于美國的85%以上的水平。這種局面既不利于資產評估理論上的研究和創新，又不利于專業資產評估人員的培養。
2.4理論研究相對滯后，評估準則體系尚待完善
應當說經過十多年的發展，我國的資產評估理論已有了長足的發展，對于資產評估目的、評估主體、評估假設、價值類型、評估原則等基本形成了統一認識，對于評估的三大方法及其程序以及評估報告的格式和內容也都有了深入地探討。但不可否認在一些資產評估理論問題上我們和先進國家還有很大差距，諸如從經濟學的角度探討資產評估相關問題，資產評估結果如何為會計報告服務等。更重要的是我國目前的資產評估理論更多的是從便于指導實務角度論述的，如會計學原理那樣的資產評估原理還是空白。我國的評估準則體系包括資產評估準則、資產評估職業道德準則、資產評估質量控制準則和資產評估后續教育準則四部分。但目前頒行的只有兩個基本準則(《資產評估準則——基本準則》、《資產評估職業道德準則——基本準則》)、一個具體準則(無形資產準則)，其他多以指導意見、指南的形式出現，雖說也基本滿足了評估實踐的需要，但與發達國家相比我國的評估準則體系急需完善。
3發展資產評估行業的對策
3.1統一資產評估管理，變多頭管理、政出多門為“一言堂”
所謂“一言堂”就是將注冊資產評估師、土地估價師和房地產估價師等職業資格盡快統一起來，并出臺統一的評估準則及行業執業標準。前文已述及，由于我國的資產評估管理政出多門，才導致評估標準的不統一、評估行業的惡性競爭；也正是緣于此，評估行業的發展及認可程度才不如另外兩個中介行業。這是解決我國評估行業發展諸多問題的關鍵。顯然這樣做會觸動一些部門的利益，但從行業的長遠發展來看，利大于弊，長痛不如短痛。
3.2加快立法程序，盡快出臺統一的行業管理法律
解決了資產評估行業的統一管理問題，出臺統一的行業管理法律既是行業管理的需要，也是行業發展的需要。
3.3發展學歷教育，提高評估人員素質
我國的評估人員素質參差不齊，對此行業協會應與教育部門協商資產評估學歷教育的發展。雖然我國目前有些院校已開設了資產評估的專科教育，本科教育也已有個別開設。但各個學校的課程設置差異較大，這也需要協會出面予以協調統一。
[關鍵詞] 國企產權改革法治化
產權是企業的生命源泉。經過20多年的探索實踐，國企改革進入以“產權改革”為核心的新階段。由于我們國家的國有企業改革現在不是法律主導型而是政策主導型的，在由“有弊端的國企”向“有活力的產權多元化企業”轉變過程中，國有資產流失，職工權益被侵害等與轉型期尚不完善的民主法制建設與個體強烈的尋租沖動相結合，成為國企產權改革背后洶涌的暗流，不但侵害著國有資產和職工權益，也深刻地侵蝕著人們的改革信心。沒有產權改革的法治化，產權改革缺少評判正誤的準繩。國企改革歷史和現實的考量呼喚著國企產權改革的法治化道路選擇。
一、國企產權改革的法理分析
近年來，我國學術界使用的“產權”一語，較多地受到英美財產法和美國產權經濟學的影響。從法律上分析，產權是所有權在現代市場和現代企業制度的交互作用下的轉化形態，它保持了所有權的一些基本屬性和權能。產權的首要作用是劃分財產的歸屬。首先，法人的人格以財產為基礎，而產權代表著法人作為財產擁有者的法律地位。其次，企業產權是財產權利整合的結果，它使眾多的分散的財產集合為由一個民事主體支配的一體化財產。界定產權，就是要確定人們相互之間的物質利益邊界，以建立互通有無的前提。如果不界定產權，價格機制不能起作用。因為，資源的市場流動過程就是一個財產權轉讓的過程。隨著國有企業股份制改革方向的確立和公司制愈益普及，國有企業在形式上與其他企業的區別越來越少，僅剩下“國有”的特殊性尚存。因此下文所指國企產權均從公司這一企業法律形態上講產權。從世界范圍看，現代公司的產權結構是股權與公司財產所有權的有機結合，即股東享有股權，公司對其財產享有所有權，股權與公司所有權契合在一起。
改革開放以來，我國的國有資產經營經歷了一個逐步摸索、不斷發展完善的過程，大體經過了擴權讓利、利改稅、承包制和轉換企業經營機制，建立現代企業制度四個階段。相應地從法理上概括可以把國企產權變革結構劃分為三個歷史階段，一是改革開放之前的物權模式階段即國家所有、國家經營的階段 (國營企業階段)。此階段國家既是所有權人，又是經營權人，加上指令計劃、指導性計劃的資源配置方式，國有企業長期以往不可能有競爭力。二是債權模式階段即國家所有、企業經營階段，就是國家按照承包合同，租賃合同，享有債權，主要是以兩權分離理論做支柱。但后來發現有兩大問題難以解決:一是承包期內“掠奪式”經營的問題。二是企業承包合同簽定的公平、公正問題。后又選擇第三種模式，股權模式，也叫公司制模式即企業所有、企業經營，國家不享有所有權也不享有債權，享有股權。在相關市場主體的立法完善上，有關企業產權的規定也有著一條曲折并逐漸清晰的路徑。
隨著國企改革的深入，政企不分、產權不明和所有者缺位等成為阻礙改革進程的突出問題，政府開始建立法人制度，希望通過法人制度使國有企業成為自主經營、自負盈虧、獨立核算的經濟實體。由此帶來的問題，就是企業中的國有資產到底是歸國家所有還是歸企業所有? 國有企業對其所占有、使用的國有財產又擁有一些什么樣的權利呢?囿于時代背景，當時理論界一般認為，國有資產屬于全民所有，國有企業享有的是一種由國家授予的財產經營權。1986年《民法通則》第82條規定“全民所有制企業對國家授予它經營管理的財產依法享有經營權……”，便是這種觀點在立法上的直接反映，也是我國立法上第一次出現了有關“授權經營”的字樣。這種觀點影響了我國而后出臺的一系列法律。1988年4月13日通過的《全民所有制工業企業法》第2條第3款對經營權的具體內容作出如下規定:“企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利”。有些學者將經營權形象地描繪成“兩個半權”，即企業財產的占有、使用和依法處分權由企業享受，收益權和“依法”之外的處分權仍由國家保留。1992年的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》第6條對企業經營權作了類似《企業法》第2條的規定。但這種所有權與經營權簡單分離，并不能產生企業作為法人所必須的產權基礎。
繼十四大確立市場經濟體制目標之后，十四屆三中全會決定又將理順產權關系、建立現代企業制度作為構建市場經濟體制框架的基礎和首要環節，明確提出了“法人財產權”概念，在企業產權理論上有所突破。這些政策性規定被隨后頒布的《公司法》所吸收。該法第4條明文規定，“公司享有由股東投資形成的全部法人財產權……公司中的國有資產所有權屬于國家”。這表明我國政策、法律在企業產權定性上又創設了新的法律術語―公司(企業)法人財產權，以此界定企業法人與其擁有的財產之間的權利的法律屬性。有學者評價法人財產權是企業經營權與法人所有權之間折衷調和的產物，較之經營權大有進步，較之法人所有權又未到位。1994年7月24日由國務院施行的《國有企業財產監督管理條例》即持此種主張。2006年1月1日起實施的新《公司法》的第3條仍然規定：公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。
為改變大型國企產權單一及“一股獨大”的種種弊端，自十六屆三中全會以來，我國各地開始了國退民進、產權多元化的國有企業股份制改革，國有大中型企業改革步入深水區，進人實質性新階段。但同時由于國有產權的先天不足，國有產權的主體不清晰以及虛置的產權代表實際上的弱勢地位，缺乏產權界定制度、缺乏科學的定價體系和操作細則以及產權代表者的身份的抽象性，在國退民進的產權改革過程中，出現了自賣自買、暗箱操作、盈余管理等損害投資人和企業職工的合法權益，并導致國有資產大量流失等突出問題，引發了人們對產權改革方向正確性的激烈爭論。筆者認為國有資產流失一方面是由于與改制相關的法律法規不健全、不完備或對法律法規執行不力造成的，另一方面也是對股權、法人所有權的理論認識扭曲和對公司法人格的漠視相關。
二、國企產權改革的路徑選擇
產權改革實際上就是要在市場經濟模式下，建立一個能夠符合市場經濟的自我循環運轉的產權體系，而在這里面國有企業產權制度的改革是核心的內容。現代產權經濟學的理論前提，實際上可歸納為兩點:第一，產權的界定是產權轉讓的先決條件。第二，產權的轉讓受交易成本的制約。交易成本主要有兩種:時間的成本和信息的成本。這些成本在交易的的不同階段，體現為（1)談判和締結合同的成本;（2)履行合同的成本(3)合同不履行時獲取補救的成本。很明顯，這些成本都與法律制度有著密切的關系。在不同類型的產權制度下，交易成本是不同的。所以，科斯定理指出企業或政府的制度安排取決于交易費用的大小，政府的作用是通過有效的制度供給，尋求降低交易費用的途徑，以提高經濟運行的效率。筆者認為，深化國有企業產權改革，實現國有資產保值、增值，必須樹立正確的產權理念，以法治化為歸依。
1.樹立正確的產權理念
我國傳統企業的產權自始即非市場經濟的產權制度。在企業產權制度改革中有一種重大誤解，即似乎否認股權的所有權性質和承認公司財產所有權就意味著必然削弱和損害股東的利益，特別是國有企業公司化時，把國有資產轉化成股權似乎就是損害國家所有權，或者說是國有資產的流失。如前所分析，我國相關產權立法沒有采用法人所有權的概念，而是走一條從經營權到法人財產權的曲折道路。從法律意義上講，“法人財產權”一語本身不能使法人對其財產的權屬性質明確化，即未能界定出法人財產的權屬性質，使法人財產權的獨立性陷入抽象化，以及使法人產權重新陷入模糊化。嚴格來說，我國在立法上設立法人財產權，仍然是脫胎于以所有權和經營權兩權分離理論為基礎而設計的一種法律制度，其法律關系所指向的對象是那些實物形態的國有資產，國家不想喪失對實物形態的國有資產所有權的最后控制。由于所有權是上位的權利，在與經營權之間的此長彼消關系中，所有權總是處于優勢地位。經營權從屬于所有權，必然導致企業經營者聽命于政府和政府可以隨時和隨意任免企業經營者的局面。而且，在所有權和經營權之間，始終無法劃出一個清晰的邊界。“兩權分離”的根本缺陷在于，它的理論出發點是國家（政府）本位，而不是企業本位。它的思路是以國家所有權為依托，通過在強化企業責任機制的條件下擴大對經營者的委托授權來實現國家利益的極大化。由于經營者的行為憑借的是政府的授權而不是企業的產權，經營者實際上是對政府負責而不是對企業負責。目前國有企業經營權和法人財產權理論在理論和實務界還有很大的影響力，使國有企業對其所擁有資產沒有真正落到實處，在一定程度甚至影響到了國有企業的獨立法人人格。在國企產權改革中應正本清源，樹立法人所有權概念，強調國家對其經營性資產享有的是價值形態的國有股權，尊重企業獨立的法人人格。
2.確立法治化的目標
在國有企業改革的市場化目標之外，還應該確立一個同樣重要的目標，即法治化的目標。通過國有企業改革，一方面要實現經濟主體性質的轉變，同是還要把經濟主體的行為規范從計劃經濟的行政框架轉變到市場經濟的法律框架之中。以前國企改革基本上沿襲了傳統的政策化、行政化的路線，不重視法律的作用，因此導致了包括國有資產流失在內的方方面面的問題和矛盾，為了規范國企改革，應當明確法治化的目標，把整個國有企業改革的運行盡快納入到法治化的軌道上來。
3.盡快出臺國有資產管理法
一部公司法加一部國有資產監督管理條例不可能囊括國企改革的方方面面，不可能把改革當中涉及到的利益沖突都通盤考慮進去，考慮到國家人缺位或者是國家人在職能履行方面還不是非常到位，應盡快出臺國有資產法，從而為強化國家所有權人的保護，強化國家股東的保護奠定一個法治基礎。但在國有資產法的內容中應從觀念上解決國有企業與國家或政府的關系問題，區分國家或政府的三種角色:國資總老板或抽象的所有權人，國資具體老板或出資者（股東）、占用者，社會經濟管理者。在三種角色的設置中，不得有利益沖突，角色扮演不得錯位，擔當角色的機關及其工作人員應具有可問責性，并在角色定位準確、清晰的基礎上落實責任。
4.完善國企產權交易的法律環境
一、創造良好的企業外部環境
l、完善資本市場環境。資本市場的高效運作,必須具備合理的市場結構和良好的監管機制。我國目前的資本市場存在著諸多不足,主要表現為:(1)國家對資本市場管理仍有行政干預的現象;(2)市場割據,流動性不足;(3)市場價格機制尚未健全;(4)監督不力。對此,應采取以下對策:一是減少行政計劃因素;二是進一步改進和完善市場結構;三是增進市場流動性;四是完善市場的價格機制;五是建立與整個經濟開放程度相適應的高度權威的管理體制。
2.完善法律制度。(l)完善證券法律制度,規范證券機構、發行公司和上市公司;(2)擴展金融市場容量,完善金融法規體系;(3)完善公司法律制度,規范公司的合并、分立和破產等行為;(4)完善國有資產管理法律制度,規范國有資產監督管理、國有企業產權界定、國有資產評估以及國有資產產權登記行為。
3、改善政治環境。應逐步建立和完善社會保障制度,卸下企業的包袱,增強企業的競爭力。政府應該采取積極、有效的財政政策和貨幣政策,刺激投資,增加就業。這要具體做好下列工作:(1)打破社會保險分散管理格局,建立全國統一的社會保障管理體制;(2)建立健全社會保障基金營運的管理制度。
4、凈化社會中介環境。資本運營是一項系統性、操作性極強的活動,這一活動的各個環節,均需中介機構參與運作,中介機構的行為直接關系到資本運營的成敗。要建立并規范包括信息網絡、金融機構、會計師事務所、律師事務所、資產評估所在內的中介機構。
二、營造必備的企業內部環境
首先,要提高企業管理者自身的素質。管理者應做到:(1)提高自身業務水平,用現代知識武裝自己;(2)解放思想、更新觀念,學習科學的管理方法并運用于實踐;(3)提高創新能力,不拘泥于現狀;(4)牢固樹立風險觀念和競爭觀念。
其次是重視對人的管理。做到:(1)強化職工培訓,提高全員文化素質和技術水平;(2)充分發揮每個人的特長和優勢;(3)弘揚先進,培育職工的團隊精神;(4)關心職工生活,不斷理順職工思想情緒;(5)不斷增強職工“主人翁”地位,加強民主管理,健全激勵機制。
三是要提高企業財務管理能力。(1)要立足現有基礎,積極盤活存量資產;(2)對外拓寬融資渠道,對內抓好產品生產,降低產品成本,以增強企業的競爭能力;(3)應不斷優化內部資本結構,擴大直接融資的渠道和比例,降低資金成本,提高盈利能力;(4)完善企業的科學決策體系,無論進行投資、擴大經營規模、拓寬經營項目或是兼并其他企業,都要在科學決策的基礎上進行;(5)建立對資本運營項目的考核制度。
三、加強企業結構調整,優化企業資本結構
企業資本的優化配置要處理好四個關系:一是資本的產業結構關系。企業通過多個產業的投資,既可以避免單一行業經營的風險,又可實現資本的優化組合。二是資本的產品結構關系。在企業發展過程中,要根據市場需求和競爭態勢將資本投放在不同的產品上,使不同的產品滿足不同層次顧客的需求。三是資本的空間結構關系。企業應考慮不同地域的資源條件、自然條件、投資環境和市場需求,調整企業的經營戰略。四是資本的風險結構關系。資本收益總是和一定的風險相關的。因此,要注意投資的安全性。首先,要實行投資主體多元化,通過合資、合作等辦法吸引多個投資者聯合進行項目投資,共同分享利益,分擔損失風險;其次,要保持合理的資產負債率;再次,進行投資的風險組合。投資要在不同的產業,不同風險的項目間進行組合,既保證資本的安全性,又保證資本的增值性。使之做到:運行協調、供求平衡、資產流動和風險適度。
四、拓寬融資渠道,實現多元化資本經營
籌資已成為企業一項重要而經常的活動,那種靠企業自我積累或傳統的間接融資渠道,已不能滿足企業的資金需要。在資本市場,企業可以自身的法人財產權實現直接融資,也可以股權出讓和轉讓的形式以及以存量資產出讓、土地置換、發行債券等形式籌資。
五、理順國有企業產權關系,培育資本運營動力機制
一是要重塑國有資產所有權主體,增強所有權虛擬化程度。將有競爭性、經營性的國有資產折成股份,組成一批國有控股公司,建立法人產權,代替國有資產管理部門,成為國有資產所有權的主體和一級企業法人,行使資產收益權和處置權,成為資本市場的主體。二是要改革國有資產管轄權制度,將管轄權由政府部門讓渡給作為企業法人的國有控股公司,政府的資產管理方式則相應由收益權、處置權直接行使過渡到政策法律的制定,為企業資本運營營造法制化、規范化的市場氛圍。三是要廣泛建立法人產權制度,架構以企業法人產權為核心的企業資本運營體系。
六、理順商品經營與資本經營的關系,建立企業資本運營的聯動機制
國有企業資本運營的根本目標是為了擴大主導產品或主營業務的規模,使企業商品生產經營達到規模經濟。因此,企業的資本運營應該有利于剝離企業非經營生產,提高企業資本質量,使商品經營成果直接轉換成資本經營成果,提高資本運營效率和商品經營效率。資本運營要在有關聯的企業之間進行,盡量減少無關聯企業的兼并,以合理的市場結構,形成企業適度的競爭狀態。拋棄或防止資本運營中一哄而上的做法,將資本運營行為和商品生產經營的切實需要緊密結合,規劃出有序的、漸進的資本運營軌道。
七、正確認識市場規模與資本規模的比例關系,建立有序的資本擴張機制
處理好國有企業資本運營中資本規模與市場規模的關系,應該注意以下幾點:一是企業資本擴張不能依靠行政命令搞外延式的擴張,而要著重培育國有企業通過資本的運營和相關生產能力的配置增強競爭力,占領市場份額所引起資本利潤率的提高來轉增資本的機制。二是國有企業的資本運營過程中資本擴張必須重在存量盤活,而不是鋪攤子,搞重復建設,通過存量重組,擴大相對市場份額。三是國有企業的資本運營必須注重無形資產的運營,通過創立品牌,運用品牌的市場滲透力來達到資本規模和市場規模的統一發展。四是國有企業目前資產狀況是固定資產大于流動資產,存量大于流量,資產負債比率和凈資產比率都相當低。要有效的達到規模經濟即資本規模和市場規模的統一,還需依靠政府制定兼并政策、產業化政策和市場容量擴張政策來扶助和指導,以加速國有企業資本運營擴張機制的培育。
八、處理好國有資產管理與企業法人治理的關系,完善資本運營的決策機制
企業資本運營必須正確定位,明確決策的權限和管理責任,形成良好、快捷、有效的決策機制。一是建立和完善企業資本運營決策的分權模式,明確劃分決策權限。國有資產管理部門或國有控股公司的決策權,應限于當企業資本運營涉及資產所有權在不同性質的主體之間重組或變更時作出明確的選擇;而當資本運營在相同所有權主體之間發生,則只需企業法人批準;至于企業的資本運營只涉及所有權的派生權能如經營權、占用權,則其決策權利屬于法人。二是明晰企業資產決策的責任,構建資本運營決策的風險約束機制。國有資產管理部門或國有控股公司資產運營決策的任務是促進企業中國有資產的價值保值和有利于提高資本的生產配置效率,降低資本運營風險。王是建立資產運營決策的價值實物協同機制,促進國有企業資本運營
決策的回饋循環。資產運營決策必須將經營性資產和非經營性資產剝離,對經營性資產的運營決策確定價值量化指標,企業法人則根據這些指標運營法人財產,完成價值量化指標與資本運營協同,使國有資產運營決策形成回饋循環。
九、加強資產評估管理,力求評估結果正確公平
資本運營離不開資產評估。只有準確、完整、合法地評估目標企業的資產與負債,合理確定轉讓價格,才能保證國有資產不被侵蝕。
1、制定統一的資產評估標準。對同一資產用不同的評估方法,評估的結果往往會有較大的差異,但不同方法共存是與資產評估對象、評估要達到的目的及評估的經濟環境相關的,即這三者的結合狀態是決定采用哪種評估方法的內在依據。對企業整體分析時應主要采用重置成本法;對企業以某項固定資產投資入股時,則主要采用重置成本法和現行市價法;在外部條件允許時,也可以考慮使用收益現值法,非特殊情況時,一般不采用清算價格法。
2、加強對評估結果的確認工作。資產評估結果是否合法、真實,標準和方法是否正確、科學,資料是否完整等都需要進行審核和鑒定,以保證評估結果正確無誤、公平合理。
3、加強對評估機構的管理。資產評估工作是一項十分復雜的系統工程,具有較強的專業性,并非任何組織和機構都可以從事該項業務。對資產評估的從業人員,應納入法制化、規范化管理的軌道。
十、強化企業財會工作,促使企業資本有效運營
1、只要是兩家或兩家以上企業的經濟資源和經營活動因資金紐帶關系而置于一個管理機構或集團控制之下,就應當編制合并會計報表。
2、準確地確認和計量企業的負債,并對壞帳發生的可能性和大小進行合理地估計。
一、我國行政事業單位國有資產的屬性
1. 行政事業單位國有資產的內涵
我國行政事業單位國有資產是指國家所有并由行政事業單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經濟資源總和，是指為行政事業單位履行其職能而配備的物質手段，是行政事業單位提供公共產品與服務的重要物質基礎(不包括由社會大眾共同使用的公共設施與公共工程等公共產品)。
2. 行政事業單位國有資產分類
按行政隸屬層次劃分，我國行政事業單位國有資產分為中央行政事業單位國有資產和地方行政事業單位國有資產。其中地方行政事業單位國有資產，又可進一步細分為省(自治區、直轄市)級行政事業單位國有資產、市(地)級行政事業單位國有資產、縣級行政事業單位國有資產以及鄉(鎮)級行政事業單位國有資產。
行政事業單位國有資產的形成：既包括由財政預算撥款形成的資產，也包括行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，還包括接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。
行政事業單位國有資產使用單位性質，可分為國家機關的國有資產、事業單位的國有資產、黨派和社會團體的國有資產等。
從行政事業單位國有資產價值形態來看，可以分為流動資產、固定資產、無形資產、對外投資和其他資產。
3. 我國現行行政事業單位國有資產管理體制
根據1995年原國家國有資產管理局、財政部制定的《行政事業單位國有資產管理辦法》，目前行政事業單位國有資產實行“國家統一所有、政府分級監管、單位占有和使用”的管理體制。但在實際操作過程中，由于現行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關系，結果常常導致國有資產的部門所有和單位所有現象。
二、我國行政事業單位國有資產管理存在的主要問題
我國目前行政事業單位國有資產管理主要存在四大問題：
1. 資產配置不合理
由于缺乏合理統一的配置標準，或標準沒有被嚴格執行，導致中央部門、單位之間配置不公平。有的部門行政、事業人員編制很少，卻占用很大的一棟辦公樓，空余的辦公用房用于經營出租或閑置，而有的單位卻要耗費大量財政資金租房辦公；有的部門一味追求辦公設備、辦公家具上檔次，超標準配備辦公家具；有的單位寧愿多花錢買新設備，對正在使用的設備卻不肯花錢進行正常的保養和維修，造成設備快速老化；還有的單位資產購置時，存在隨意性和盲目性，造成重復購置或不合適的購置，許多辦公用品和生產設備到貨之日，即是閑置之時等等。
2. 資產處置效率不高
對于資產閑置和利用效率不高的資產，不能及時地進行調配。有的單位占用的國有資產為部門、單位所有，寧肯閑在家里，不許用在別處，影響了國有資產的管理效能。
3. 資產流失嚴重
改革開放以來，我國行政事業單位利用國家撥付的非經營性資產從事生產經營活動，獲取利潤、租金等收入，形成非經營性資產轉為經營性資產現象。如政府各部門所管轄的招待所由對內服務轉為對外經營，學校的校辦工廠由為學生提供實習場所為主轉為學生實習與生產經營并重等。
我國行政事業單位國有資產的“非轉經”是轉軌時期的特殊產物，它曾對彌補財政經費不足、促進政府機構改革與職能轉變等發揮了一定的作用。但是，隨著經濟體制改革的不斷深化，“非轉經”的負面影響越來越大，其中之一就是“非轉經”導致國有資產的大量流失。
主要表現為，一是“非轉經”過程中非經營性資產本身的流失。一些非經營性資產被廉價租賃或承包給集體或私人經營使用，導致國有資產的流失；“非轉經”單位由于資產來源的無償性，缺乏資產保值增值的壓力與動力，從而導致資產使用過程中的大量浪費，引起國有資產的流失。
二是“非轉經”產生的收益的流失。非經營性資產是國家撥付給行政事業單位用于完成國家行政事業任務的財政性資產，“非轉經”所產生的收益也應該屬于國家所有。然而，在實際運作中，無論是利用非經營性資產對外投資所得的投資收益，還是對外出租得到的租金收入等，大部分都被提供這些非經營性資產的行政事業單位視為單位集體所有，作為單位職工福利或存入單位“小金庫”，在單位內部分配使用，而沒有上交國家財政；而利用非經營性資產興辦的經濟實體，其利潤也大多在該經濟實體與提供資產的行政事業單位之間進行分配，導致了國有資產的大量流失。
無形資產作為一種特殊、重要的資產，部分行政事業單位在轉讓無形資產時，沒有進行合理計價，更沒有通過法定資產評估機構進行評估，無形資產的低價或無償轉讓現象時有發生，導致了行政事業單位無形資產的嚴重流失。
三是在處置資產過程中存在不規范現象，導致行政事業單位國有資產流失。有些行政事業單位在處置閑置資產和淘汰設備過程中，資產未評估或評估過低，有的甚至隨意報廢尚有相當使用價值的設備，導致國有資產流失。
4. 資產使用效率不高
由于資產配置不合理，重復購置嚴重，使用過程中缺乏規范化管理，結果導致行政事業單位普遍存在資產閑置與使用效率不高的現象，其中在固定資產方面表現尤為突出。一是部分辦公用房、公務用車使用效率不高，部分單位辦公用房閑置或出租。二是部分專業化設備重復購置，使用效率很低，有的甚至每年只使用幾個小時。三是由于決策失誤導致部分設備購置后無法使用或者面臨更新換代，造成資產浪費。
出現以上問題的原因主要是：(1)缺乏合理、有約束力的資產配置標準，資產購置的隨意性較大。(2)存在較為嚴重的攀比心理，盲目追求高標準、大而全。(3)資產購建資金來源的多樣性。(4)缺乏資產使用效率的考核標準。(5)產權管理不嚴。各地雖然都制定了有關產權管理的規章制度，但執行卻不嚴格。(6)日常管理混亂。有的單位固定資產無專人管理，有的單位雖有專門的固定資產管理人員但管理人員和財務人員的分工責任不明確；資產管理部門與財務部門帳實不符。
三、我國行政事業單位國有資產管理存在問題的原因
行政事業單位國有資產管理存在的問題的原因是多方面的，主要原因有：
1. 對行政事業單位國有資產認識上的誤區
第一，在我國國有經濟體系中，以國有企業為主體的經營性國有資產受重視，從中央到地方(省市)都成立了國有資產監督管理委員會，對經營性資產專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業單位國有資產卻沒有得到應有的重視，致使行政事業單位國有資產管理改革既滯后于整體經濟改革，又滯后于國有企業改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導致了行政事業單位國有資產管理相對落后。第三，對行政事業單位國有資產產權問題的認識偏差。行政事業單位國有資產的所有權屬于國家，由各級地方政府代行所有權，各行政事業單位只是資產的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業單位國有資產被使用單位當作本單位所有。這一方面使行政事業單位之間的資產調劑難以進行，影響資產的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業單位國有資產的流失。
2. 管理體制不順
長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致我國行政事業單位國有資產管理體制不順。首先，目前我國行政事業單位國有資產管理的機構設置不合理。在中央設有機關事務管理局，在省級，大部分省設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產管理；在省級以下，許多地方沒有設機關事務管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設機關事務管理機構。另一方面，機關事務管理局本身只能管理行政機關資產，而對大量的事業單位、社會團體等的資產無法進行管理，許多單位沒有專門的資產管理部門或專責資產管理人。其次，行政事業單位國有資產的各級管理部門職責不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門(或國資部門)的管理權限不清，各級機關事務管理局與資產具體占有使用單位的管理權限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業單位主管部門的資產管理權限不清，行政事業資產具體占有使用單位內部財務管理與資產管理權限不清等等。第三，部分行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的相脫節造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。第四，行政事業單位國有資產管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節現象。部分地區資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業務上是相對獨立的，從而使行政事業單位國有資產管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業單位國有資產有效管理。
3. 管理機制不健全
行政事業單位國有資產管理缺乏從資產形成、使用到處置的有效管理機制。
在資產形成與配置方面：一是存在一定程度的財政預算軟約束現象，導致行政事業單位國有資產形成過程的失控；二是缺乏公正合理、有約束力的財產配備標準，造成資產配置的隨意牲；三是各單位資金來源渠道的多樣性，以及不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協調性，容易造成資產配置不公與重復購置。
在資產使用方面：一是缺乏客觀公正的資產使用效率評價標準與評價方法，以及有效的約束機制與激勵機制，從而無法對資產的使用效率進行有效的評估，不利于資產使用效率的提高；二是缺乏嚴格、規范、先進的管理手段，導致行政事業單位國有資產使用效率普遍較低；三是資產的實物管理與價值管理相脫節，導致行政事業單位普遍存在賬外資產現象；五是使用單位之間資產調劑困難，影響資產的使用效率。
在資產處置方面：一是缺乏規范的行政事業單位國有資產處置程序，導致處置過程的隨意性；二是缺乏行政事業單位國有資產高效的處置途徑，導致資產處置過程的浪費與腐敗。
4. 管理制度不健全，法制化建設嚴重滯后
隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，行政事業單位國有資產的管理出現了許多新情況、新問題，但是有關的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業單位國有資產管理法規。各級立法機關與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業單位國有資產管理的法律與規章制度，但部分法規、制度之間互有矛盾，使執行部門無所適從。
四、我國行政事業單位國有資產管理體制改革的構想
在改革的過程中，需要從理論高度重新認識行政事業單位國有資產的經濟性質，同時借鑒別國或地區的先進經驗與成功作法，結合中國的實際情況，探索改革的總體思路，最終確立與社會主義市場經濟體制相適應的我國行政事業單位國有資產管理體制。
(一)我國行政事業單位國有資產管理體制改革的理論依據
我國行政事業單位國有資產管理中面臨的各種問題，在很大程度上都源于對行政事業單位國有資產的認識上的誤區，特別是對市場經濟條件下行政事業單位國有資產的經濟性質認識不足。因此，在改革過程中，首先必須認真探討行政事業單位國有資產的經濟屬性。
1. 行政事業單位國有資產的特征
一般來說，行政事業單位國有資產具有以下特征：資產配置的非生產性。行政事業單位國有資產是為各級黨政機關、事業單位和人民團體開展工作而配置的資產。行政事業單位使用這些資產的目的是非盈利的，是通過使用和占用這些資產為社會提供公共服務的，以保證經濟與社會的正常運轉，推動和促進社會的全面發展。因此，行政事業單位國有資產的配置具有非生產性。
資產補償的間接性。在行政事業單位國有資產的形成方面，不論是資產初始配置、消耗性補償，還是資產規模擴大的資金來源，都不能直接從行政事業單位國有資產使用的結果中獲得，而只能來源于財政收入；即按照公共選擇理論，利用公共預算手段，通過公共支出方式形成行政事業單位國有資產。從這個角度看，行政事業單位國有資產與公共財政特別是公共支出、公共選擇和公共預算等具有天然的相關性。
資產使用的無償性。與行政事業單位國有資產按公共支出方式形成相適應，行政事業單位國有資產在占有和使用方式上具有無償性。也就是說，處于非生產領域的行政事業單位，可以采取無償方式來占有和使用由公共支出形成的行政事業單位國有資產，從而順利有效地開展行政事業工作，為社會提供公共服務。
2. 行政事業單位國有資產的經濟性質
在傳統計劃經濟時代，政府為政治權力行使者、國有資產所有者和生產經營組織者的統一體，既要履行社會經濟管理任務，又要承擔整個國家經濟建設任務，同時還要具體安排和指揮企業生產經營。在這種三位一體的單一財政模式下，行政事業單位國有資產成為各級政府履行上述三重職責的物質手段。
隨著以市場為取向的經濟體制改革目標的最終確立和改革進程的不斷推進，政府作為政權所有者對全社會管理的職能，與作為國有資產所有者對國有資產進行管理的職能相分離。
在具有中國特色的社會主義市場經濟條件下，我國的公共財政主要范圍包括：(1)提供公共產品與勞務，如公安司法、教育衛生等；(2)治理環境污染等；(3)維持競爭秩序，如制定有關政策法規，實施反壟斷措施等；(4)調節收入分配；(5)穩定經濟等。此外，政府還要彌補市場殘缺，培育市場體系，促進市場經濟進一步完善。行政事業單位國有資產是行政事業單位履行公共財政范圍內各項職能的基礎條件和必要保證。
(二)行政事業單位國有資產管理的國際經驗借鑒
由于國情不同，從嚴格意義上講，國外沒有與中國行政事業單位國有資產完全對等的資產范疇，但許多成熟市場經濟國家的政府財產范疇與我國的行政事業單位國有資產有許多類似之處，分析它們的管理經驗對我國行政事業單位國有資產管理體制改革具有一定的借鑒意義。
1. 政府財產不參與市場競爭
在市場經濟發達的國家，政府是社會管理者，它凌駕于全社會的經濟組織和個人之上，依靠其擁有的政治權力去規范企業和個人的市場行為和活動過程。在市場競爭領域，各企業和個人在政府確定的行為準則內，以平等的地位按市場等價交換原則來追求自己的目標函數最大化。政府是獨立于企業和個人的執法者，一般不介入市場競爭領域。只有那些不盈利的，而社會又十分需要的公益公共性領域才由政府投資。因此，發達市場經濟國家對政府財產的使用領域都有嚴格的規定，即政府財產只用于履行行政職能與提供公共公益等市場失效的領域。如新加坡政府對每一法定機構(類似于我國的事業單位)都以立法手段規定其活動范圍，禁止其介入市場有效的競爭性領域。
2. 政府財產管理的法制化
法制化是發達市場經濟國家管理政府財產的一個主要特征。它保證了政府財產管理的規范化、制度化與透明度，提高了政府財產管理效率。如美國的《政府公司法》是一項綜合性法規，從總體上規定了與政府公司有關的規則制度。此外，美國還對每一家政府公司，由國會通過單行法規，對該公司的設立目的、董事會組成、經營方式、經營范圍、資產管理等作出非常細致的規定。日本的《國有財產法》明確規定了國有財產的范圍、管理及處置國有財產的機關、管理和處置國有財產的具體手續、違反法律的處罰等。此外，日本還有許多特別法，如《國家公務員宿舍法》等等，構成了較為完整的政府財產管理的法律體系。
3. 政府財產管理的專業化
對部分政府財產實行專業化管理也是發達市場經濟國家在政府財產管理中較為普遍采用的一種方式。如美國聯邦政府總務署，是政府總務和后勤服務部門，統一管理聯邦政府的行政事業性資產。加拿大聯邦政府建設和服務部，負責聯邦政府的財產管理、政府采購、辦公用房管理、物業管理等。我國香港特別行政區對公務用車實行專業化管理，具體表現在兩方面：一是設政府車輛管理處，負責與公務用車有關的統籌管理工作。如采購公務用車，審核政府各部門添置及更換公務用車的申請，協助制訂政府內部運輸服務政策；為所有部門提供車輛管理方面的指引，負責訓練及考核駕駛公務用車人員的技術水平并頒發駕駛許可證，提供公務用車的臨時租車服務等。二是每個部門設專人任部門運輸主任，管理部門的運輸資源，確保部門車輛有效、恰當地使用。
香港對公務用車的使用范圍與條件作出十分嚴格的規定，如政府人員在非公事或非規例準許的情況下使用公務用車，被視為濫用，除要向政府繳交涉及費用外，還可能受紀律處分；規定除非政府車輛管理處處長明文批準，否則公務用車不得出租給任何商業機構；只有在無公共交通工具可達或絕對必要情況下，才能使用公務用車接載有關人員等等。
4. 嚴明的監督制度
為了防止政府財產管理中的瀆職行為與腐敗現象，許多國家建立了嚴明的政府財產管理監督制度。如美國對使用政府財產的政府公司，設有國會聽證會、公民監督、政府審計三層監督制度。按照這種監督制度，政府公司如要獲得預算撥款，必須將公司的經營狀況、資產負債情況等向聽證會詳細報告，并接受質詢；公民如發現政府公司的“問題”可直接向政府公司提出質詢，并進行調查；美國對政府公司的審計監督由聯邦審計局進行，審計局的工作方式是獨立的，不受任何行政干預，審計結果向國會報告。日本也有較為嚴格的監督制度，主要由日本國會、會計檢察院等機構負責包括政府財產在內的國有財產的監察工作。
(三)我國行政事業單位國有資產管理體制改革目標
根據社會主義市場經濟條件下的行政事業單位國有資產的經濟性質，借鑒發達國家與地區的政府財產管理經驗，建立與社會主義市場經濟體制相適應的，資產形成科學、使用合理、處置優化、監督公正、管理高效的行政事業單位國有資產管理體制。
首先，它是與我國社會主義市場經濟相適應的行政事業單位國有資產管理體制，不同于計劃經濟體制下的傳統體制。在計劃經濟體制下，財政不僅承擔著提供公共產品的功能，還直接介入國有企業的經營管理，參與各種贏利性投資經營活動。與此相應，行政事業單位國有資產不僅是國家提供公共產品的物質手段，也是國家參與贏利性投資的物質基礎之一。按照社會主義市場經濟改革的基本要求，我們所設想的新型行政事業單位國有資產管理體制，將在保留原有行政事業單位國有資產管理體制的合理因素的基礎上，一方面改革原有體制下資產所有者、管理者、使用者責權利不清等一系列不合理現象；另一方面借鑒西方國家的成功經驗，以公共預算為主要渠道配置行政事業單位國有資產，從而形成我國社會主義市場經濟條件下的新型行政事業單位國有資產管理體制。
其次，它是與公共財政密切相關的資產管理體制。也就是說行政事業單位國有資產只能作為提供公共產品和服務、彌補市場失效的物質手段，而不能介入市場有效的競爭性領域。與此相應，現有行政事業單位的外延必須重新界定，部分事業單位必須被剝離出公共支出體系；成為自負盈虧、自主經營的企業單位。因為在社會主義市場經濟條件下，有相當一部分現有的事業活動項目，可以按企業方式經營并獲得市場平均利潤率，市場機制能夠有效地配置這部分社會資源。根據公共財政理論，這部分活動不應由公共財政來負擔，相應此事業單位應不再納入政府的公共支出體系。
最后，它是一套系統的完整的行政事業單位國有資產管理體制，不僅包括行政事業單位國有資產管理的機構設置，而且涵蓋了從資產形成、使用到處置的全過程資產管理制度；此外還涉及與行政事業單位國有資產管理有關的監督機制的建立、管理人才的培養等一系列相關問題。
(四)我國行政事業單位國有資產管理體制改革的主要內容
從社會主義市場經濟體制的基本要求出發，根據上述行政事業單位國有資產管理體制改革的原則與目標，我國行政事業單位國有資產管理體制改革包括以下主要內容。
第一，按照社會主義市場經濟體制的基本要求，建立由資產宏觀管理部門、二級管理部門和微觀管理部門組成的行政事業單位國有資產分級授權管理體系。
第二，采用公共預算和政府采購方式，建立配置標準公正、配置手段科學的行政事業單位國有資產形成機制。
第三，按照集中化、專業化等原則，建立包括資產使用臺賬制度、責任制度和管理網絡系統等內容的行政事業單位國有資產使用機制。
第四，通過市場和計劃相結合的處置手段，建立由資產內部調劑、交易與租賃、報廢制度等構成的行政事業單位國有資產處置機制。
第五，加強法制化建設，建立包括定期匯報、派駐監管等內容的行政事業單位國有資產監督機制，可以考慮組建行政事業單位國有資產監督委員會。
第一條為全面貫徹、實施國家財政法律、法規，促進依法理財，規范執法行為，提高依法行政水平，保證財政行政監督管理工作有效運行，結合工作實際，制定本制度。
第二條本制度適用于分局全體行政執法人員。
第二章組織領導
第三條分局成立行政執法責任制工作領導小組，負責對行政執法責任工作的領導和監督，分局長為領導小組長。
第四條行政執法責任制工作領導小組下設辦公室，辦公室成員由財政分局各股室人員組成，負責統籌安排、落實行政執法責任制的日常工作。
第三章行政執法職責、分工
第五條財政分局是鎮政府主管財政收支、政府采購、財稅政策、財務會計、集體資產監督管理工作的綜合經濟管理部門，主要職責是：
1、貫徹、執行財政、稅收、國有資產監督管理的法律、法規，組織擬訂鎮財政、集體資產、財務會計方面的地方性管理規章、辦法和制度，并監督實施。
2、擬訂財政發展戰略、中長期財政規劃，執行中央與地方、國家與企業的分配政策，制定鎮級對村級的財政分配體制，提出運用財稅政策實施宏觀調控和綜合平衡社會財力的建議。
3、編制年度鎮級財政預決算（草案），向鎮人代會匯報執行情況，并組織執行。
4、制定財政預算收入計劃，監督各項財政收入，監繳集體資產收益、行政事業性收費和罰沒收入和其它各項預算外收入，負責農業稅、耕地占用稅、契稅的征收和管理。
5、管理和監督各項財政支出，管理鎮級預算外財政專戶及各項政府性基金，管理鎮政府貸款業務，管理財政預算內行政機構、事業單位和社會團體的非貿易外匯。
6、擬訂、執行全鎮規定的財政開支標準，《企業財務通則》、《事業單位財務規則》、《行政單位財務規則》，管理鎮級財政社會保障支出，組織實施對社會保障資金使用的財政監督，執行社會保障資金財務、基本建設財務和涉外企業財務制度，審核和監督管理財政性投資，管理鎮政府采購工作。
7、貫徹、執行會計、財務制度和財經紀律，對鎮屬企業、外商投資企業、行政事業單位財務活動進行監督、管理。負責管理對鎮屬行政事業單位、財政投資項目、各村（居民）實行會計集中核算、委派，制定集體資產管理辦法。
8、指導管理會計工作，審批、頒發會計人員從業資格證書，管理財會人員，指導管理社會審計工作。
9、負責鎮屬企業和行政事業單位資產的統計工作，做好清產核資工作。
10、制定財政教育規劃，組織財政人員業務培訓，負責財政宣傳和信息工作。
第六條分局的主要執法范圍：
1、單獨執法范圍：《預算法》、《會計法》、《農業稅條例》、《預算法實施條例》，國務院《關于實行分稅制財政管理體制的規定》、《關于加強預算外資金管理的決定》、《關于違反財政法規處罰的暫行規定》，《國庫券條例》、《總會計師條例》、《企業財務會計報告條例》、《契稅暫行條例》、《耕地占用稅條例》、《國家金庫條例》，省《罰沒財務管理條例》、《預算審批監督條例》、《行政事業性收費和政府性基金票據管理規定》、《財政總預算會計制度》、《企業財務通則》、《企業會計準則》、《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》、《事業單位預算管理若干規定》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》等財政法律、法規、規章。
2、共同執法范圍：《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》、《企業所得稅暫行條例》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《立法法》等法律、法規、規章。
3、配合其它部門執法范圍：國家《保密法》、《檔案法》、《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，省《規范性文件備案的規定》等法律、法規和規章。
第七條財政分局行政執法責任制分工：
1、分局長對分局行政執法工作承擔領導責任，各股（室）負責人對本股（室）行政執法工作承擔主管責任，行政執法人員是行政執法直接責任人，對其行政執法行為承擔直接責任。
2、按規定，分局黨支部統一領導、指導、協調全面行政執法責任制工作。
3、各股（室）根據職能劃分，規范職、權、責的范圍、內容，建立起工作崗位責任制，進一步明確執法依據、內容、范圍、程序和主要職責。
4、分局確定一名工作人員行政執法責任制聯絡員，全面負責行政執法責任制的貫徹、執行工作，定期向市財政局、鎮政府反饋情況。
第四章行政執法工作規則
第八條分局行政執法工作基本原則：
1、依法行政原則，所有行政行為必須以現行有效的法律、法規、規章為依據，做到主體、內容、形式合法，符合法定權限和程序，執法人員不得怠于履行職責、。
2、合理行政原則，對法律、法規規定行政行為人可自由裁量事項，必須在法定界限內綜合考慮各方面因素作出合理決定。
3、執法資格原則，執法人員必須是正式工作人員，具有良好的政治業務素質，并經過崗位培訓，取得省《行政執法證》。
4、行政執法案件登記原則，對行政執法案件的立案、調查、處理情況必須進行登記和存檔。
5、重大執法事項集體討論決定原則，對重大執法事項必須由主管領導召集各股（室）有關人員集體討論。
第九條分局具體行政行為的工作制度：
1、分局作出審批、登記、許可具體行政行為要做到事實清楚，有明確法律、法規依據，符合法定權限，處罰適當。
2、各股（室）對職責范圍內的審批、登記、許可各類具體行政行為要依據法定程序進行。法定程序規定不具體的，可結合實際工作依法制定相應辦事程序。
3、有關執法人員要以分局名義，不得單獨以執法股（室）、個人名義作出具體行政行為。
4、法律、法規、規章規定具體行政行為要具備一定形式的，應當采取法定形式；有期限規定的，要在法定期限內作出。
5、行政執法人員作出重大行政處罰決定前，要把調查結果提交主管領導同意后才可實行。
6、行政執法人員在行政執法中，要出示表明執法人員身份或者執行公務的專用證件。
第五章對執法行為的監督
第十條為保障財政法律、法規、規章的正確實施，執法人員依法行政，分局定期對貫徹、落實執法責任制情況進行自查，發現問題及時糾正，檢查結果送鎮政府。
第十一條執法人員要把執法依據、范圍、程序予以公開，其中，涉及行政審批、登記、許可事項的，要公開辦理條件、程序、期限；符合法定條例的，必須及時辦理；不予以辦理的，一定說明理由。涉及收費的，公布收費標準和依據。作出具體行政行為時，應當告知當事人依法享有申辯、申請行政復議，提起行政訴訟的權利。
第十二條執法人員在執法中有怠于職責、、吃請索賄的，依照有關規定給予紀律、行政處分。由于違法行政侵犯行政管理相對人的合法權益，導致分局作為國家賠償義務機關的，分局作出賠償后，依據國家《賠償法》有關規定責令有故意或者重大過失的行政執法人員承擔部分或者全部賠償費用。
第十三條財政分局自覺接受鎮政府、上級主管行政部門、人民群眾的監督，對公民、法人和其它組織就侵害其合法權益的行政執法行為提出檢舉和控告事項的，要認真受理、秉公辦事，不得對舉報、控告人進行打擊報復。
第十四條財政分局年底對行政執法人員行政執法情況進行考核，把其作為公務員考核、晉升、評比的重要標準。依法行政，成績突出的，予以表揚和獎勵。越權、失職、失察、、行政不當的，依法追究責任。
第六章行政執法過錯責任追究
第十五條過錯責任追究堅持實事求是、有錯必究、教育與處罰相結合原則。
第十六條構成行政過錯的行政行為包括以下三類：
1、經人民法院終審審理，裁定撤銷或者變更的。
2、經上級行政機關或者復議機關撤銷、糾正的。
3、經分局查實確認，有下列情形之一的視為過錯：
⑴濫用、超越職權，認定事實不清，主要證據不足，適用法律、法規錯誤的。
⑵不符合法定程序，不履行法定職責，處罰顯失公正的。
⑶其它給行政管理相對人造成重大損害，在社會上造成不良影響的。
第十七條分局發生應追究責任的行政執法過錯，先由分局對上級部門承擔行政責任，對受損害的相對人承擔國家賠償責任。后對構成過錯的行政行為決定者、執行法人員追究過錯責任。確因客觀原因造成違法行政的，不承擔責任。
第十八條過錯責任劃分如下：
1、因執法人員主觀原因（匯報事實有誤、隱瞞實情），導致決定者決定失誤，造成過錯的，由其承擔責任。其中，能夠而疏于分辨實情的，承擔部分責任。
2、因行政行為決定者主觀故意或者重大過失造成過錯的，由其承擔責任。下級決定者、執法人員明知決定違法盲目執行的，承擔次要責任。
3、應當經審批未審批的，由決定者、執法人員分擔責任；經審批程序的，由審批決定者承擔責任。
第十九條過錯責任追究種類：A.內部批評教育。B.書面檢查，通報批評。C.調離工作崗位。D.取消執法資格。E.黨紀、政紀處分。F.辭退。
論文關鍵詞:營業財產構成轉讓法律制度
論文摘要:本文針對營業財產含義的界定、性質與特征、構成、轉讓以及我國營業財產制度的立法與實踐展開闡述，淺析了營業財產法律制度中的相關問題，以期完善我國公司、企業立法中的營業財產法律制度
一、營業財產含義的界定
關于營業一詞，最初用于大陸法系國家制定的商法典中，我國因為沒有制定商法典，就沒有明確規定營業制度。在商法理論界，有學者認為，護營業“一詞有兩個含義:一為主觀意義，指營業活動，即以營利為目的而進行的連續的、有計劃的、同種類的活動(行為);一為客觀意義，指營業財產，即供進行營業活動之用的有組織的一切財產以及在營業活動中形成的各種有價值的事實關系的總體。這主要是從主客觀兩個方面來認識營業。營業活動之所以能夠進行，是以有組織的營業財產為基礎的，而營業組織也由于營業活動而不斷達到更高的程度可見主觀意義上的營業和客觀意義上的營業是相互緊密聯系的。
在我國沒有制定商法典的背景下，營業與營業財產的概念使用難免發生混亂，其實從國內學者對營業含義的界定來看，客觀意義上的營業就是指我們所說的營業財產。營業就其概念而言主要是指能夠實現營利目的的各項財產以及事實關系的集合體。這樣我們應當把營業財產和主觀意義上的營業區分開來，讓其作為一個獨立的概念存在。
二、營業財產的性質與特征
從性質上來說，營業財產具有集合性而成為獨立的客體，營業財產由無形要素和有形要素構成，其中每一種要素又包含多種構成要素。作為商法特有的一個概念來說，營業財產具有白己的特征，主要表現在以下幾個方面:
第一，營業財產具有有機整體性。即”為了一定的營業日的而有機組織起來的、具有生產活力的財產的總和在物的財產上加營業活動必不可少的事實關系”，展現出”實際上比構成營業的財產的總和有更大的價值”這也就體現了營業財產不同與傳統民法財產的有機整體性。
第二，營業財產具有可變性。營業財產的范圍時常處于變化之中，公司或企業由于各種原因可以增加或減少這些營業財產，但這種增加或減少并不影響營業資產的獨立性。
第三，營業財產具有權屬的可控制性。無論這種資源的表現形式如何，無論是否最后能載入資產負債表，無論是否是有形財產，凡企業可控制的資源，都可納入營業財產。
第四，營業財產具有權屬的可轉讓性。營業資產在整體卜，屬于企業可控制的經濟資源，具有財產權利的屬性范疇。依照財產權利自由處分原則，營業財產權利人有權處置該財產口
三、營業財產的構成
由于我國沒有明確規定營業財產制度，對于怎樣界定營業財產的構成，學術界沒有形成定論。謝懷拭先生的觀點認為營業財產包括積極財產(資產)與消極財產(負債)，如各種不動產、動產、無形財產、債權等，另外還包括專有技術(1l1loW一How)、信譽、顧客關系、銷售渠道、地理位置、創業年代等在內的所謂”事實關系”這種觀點成為國內的主流觀點。借鑒主流觀點，筆者認為營業財產的構成要素包括四個，即積極構成、消極構成、在營業活動中形成的各種有價值的事實關系和人力資本。積極構成是指營業財產必須具備的構成要素，消極構成是指不得具備的構成要素。其中，積極構成要素分為有形構成和無形構成。有形構成是指那些能被人看的見摸得著的要素，主要包括:1.公司、企業的一些機器、設備、器材和原材料等。2‘公司、企業生產制造的待銷售的產品。3.公司、企業的建筑物，如土地使用權和作為其經營場所的建筑物的所有權。無形構成包括:1公司、企業的名稱。2公司、企業的工業產權3.公司、企業對其營業場所的租賃權。4公司企業的顧客名單權。
營業財產的消極構成主要是指公司、企業正常經營活動中形成的各種負債。
對于公司、企業的人力資本是否也是屬于營業財產在理論界也是有爭議的。現在好多學者通過對人力資本進行經濟學、法學的分析，認為人力資本是符合出資適格性條件的，是完全可能成為股東的出資形式的。筆者認為既然人力資本可以作為公司、企業的一種出資形式，那么它當然也是營業財產的構成部分。
四、營業財產的轉讓
從概念上來說，營業財產轉讓主要是指通過簽訂合同的形式將用于公司、企業營業的全部財產或部分重要財產作為一個有機的整體進行轉讓的活動。在轉讓的整體財產中，不僅含有公司、企業的一些機器、設備、器材、原材料和公司、企業生產制造的待銷售的產品等動產，公司、企業的建筑物等不動產，還包括公司、企業的名稱、工業產權、營業場所的租賃權、顧客名單權等無形財產。當然還包括公司、企業正常經營活動中，形成的各種負債。對于那些構成營業財產的事實關系如商業信譽、顧客關系、地理位置、銷售渠道等內化于企業又無法用貨幣直接估量的財產因為和營業財產是一個整體也應當是轉讓的標的.作為具有人身屬性的人力資本的所有權來說是不能單獨轉讓的，但是其可以通過公司、企業之間勞動合同的轉讓而一并轉讓。在這種情況下人力資本和其他構成營業財產的要素結合在一體，作為一個整體轉讓，這也體現了營業財產轉讓的特殊性。
從性質上講營業財產轉讓屬于買賣行為，但不同于單個財產的轉讓。營業財產轉讓的客體則是一個由多方主體按照一定的資源配置組成的正在運行的整體，它的轉讓涉及到公司、企業的方方面面，與單個財產轉讓不同的是營業財產轉讓受讓公司、企業后即可以直接營業。
五、我國營業財產制度的立法與實踐
我國沒有明確規定營業財產制度，在公司企業法中也沒有營業和營業財產的相關規定，只有在商法總論里面涉及到商行為的有關規定時才能看到有關營業的規定。但事實上其他法律卻已經實際采用了營業和營業財產的概念。我國工商管理法規及稅法明確規定了營業的概念。在行政管理方面，廣泛使用營業場所、營業性演出、營業網點和營業期限等相關概念。針對國有資產轉讓遇到的實踐問題，國務院以及原國有資產管理局、財政部以及國有資產監督管理委員會等還頒布了大量的行政法規和部門規章。
關鍵詞：煤礦企業；企業統計；指標體系
中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2013）16-0134-02
統計工作質量下降直接影響到企業的管理和經營質量，究其當前其下降原因，筆者認為存在以下四點：第一，管理層或者一些統計工作人員不能夠正確認識統計工作的職能和作用，如將其納入計劃經濟副產物中，認為市場經濟以市場為主導，從而不重視產品產量、質量等各項指標的統計。第二，認為統計工作主要是用來應付政府，是一個形式的工作。因而一些企業采用虛假的數據以蒙混過關，統計指標很隨意。第三，認為統計工作實際意義不大，也就是充實一下工作總結而已。只有在年末總結會議中或者職代會報告中，才能見到統計報表中的以下諸如原煤產量、進尺、單產、單進等統計數據。第四，一些管理人員重財務而輕統計。因為財務成果直接反映企業盈利情況，統計卻只反映煤礦產量，缺乏實際說服力。
1 煤礦企業統計工作的意義
從定義上看，煤炭工業企業統計指的是正確運用統計學原理，采用數字體現出企業的經營情況的基本信息，達到從表面看本質，指導企業管理工作的目的。其研究對象是一個企業生產和經營時大量經濟現象的數量表現，其目的是發現經營問題，從而改善企業的經營質量。筆者認為煤礦企業統計工作至少存在以下方面的作用。
反映企業基本情況：如企業的人員構成、生產發展、產品質量、資產、盈虧、負債等方面的情況，反映企業的規模和結構特點。可為企業管理者提供決策依據，使其清楚了解企業的盈虧情況，把握市場動向，可使得企業生產經營情況更加透明，讓社會各界人士能夠對企業產生信譽感和好感，而對企業結構的把握可以及時找出企業經營癥結的所在；反映企業的速度與效率：反映出企業生產產值、產量及增長等情況以及全員效率，生產及回采、掘進、洗煤效率等情況，可指導企業實現利益最大化；反映企業的數量特征：如產銷存、質量、設備等情況和其他產品指標。反映企業生產經營相關情況：統計工作不僅反映企業指標，還要做市場調查統計工作，進行綜合比較分析，目的還是服務于企業的經營，提高競爭力；使管理者能清楚了解企業年、月的生產經營效果：這可以指導管理層進行計劃的編制和管理，從而做出正確的建議和調整措施；為管理人員決策提供可靠依據：統計工作主要是收集企業內部和市場調查中的大量信息，整理成數據，經過分析得出結論，能有效指導管理人員做出決策，使企業良性發展。
2 當前做好煤炭企業統計工作的建議
2.1 建立完善的企業統計指標體系
對于某個企業，建立合理的統計指標體系，首先需對企業的特點和需要有著充分的了解。市場經濟背景下，企業之間競爭劇烈，管理者必須做出科學的決策以幫助企業將利潤最大化以立于不敗之地，這就要求掌握到盡可能多的企業內部投入產出及市場外部的信息。當前，企業的統計對象不僅包括原來的產品產量、物資消耗、銷售等，還要包括資金、市場、成本、效益等方面的內容。所以統計指標體系要做的是同時滿足國家宏觀管理和企業微觀管理的雙重需要。
下面，我們可結合同煤集團的情況進行分析。依據國家相關規范和統計口徑來合并統計指標，依據國家相關會計合并報表進行財務指標的合并，包括以下方面：（1）綜合指標：現價工業總產值及增加值等；（2）生產指標：原煤產量、礦井產量、回采工作面單產、掘進進尺、采煤及掘進機械化程度等；（3）固定資產投資指標：工程量完成指標，工程進度、投資結構完成指標等；（4）能源消費指標：綜合能源消費量、噸原煤企業綜合耗能量、噸原煤企業綜合耗電量、每噸水泥綜合能耗、噸鋼綜合能耗等；（5）其他專業指標：煤炭銷售、煤炭質量、建筑業、勞動工資、人事、機電設備、電力、環境保護、醫療衛生等21個專業的統計指標；（6）財務指標：資產總額、營業收入、利潤、成本、資產負債率等。上述的統計指標體系就比較科學，對統計行為的規范、統計數據的準確合理有著積極意義，在很大程度上促進了企業管理水平的提高。
2.2 收集審核匯總，提供各種統計信息
收集、審核并匯總各級單位向統計部門上報的各種信息和本企業其他職能部門負責匯總的信息以及超過企業范圍內但有價值的各種信息。做好統計部門、行業協會部署的各種統計報表填寫工作，主要目的是協助管理者做好決策工作。
下面，我們可結合同煤集團的情況進行分析。集團報表即是按照國家統計局出臺的《企業集團統計報表制度》的相關規定合并集團下屬各單位統計指標，同時遵守當地《大同煤礦集團公司統計報表制度》相關規范要求。統計管理具體方法如下：如果下屬單位在大同市內，可直接將統計報表上報給集團公司各主管單位；如果下屬單位位于朔州市、忻州市內，則將統計報表上報給集團公司主管單位，而且還要抄報當地統計局；如果公司屬于參股單位，按規范要求上報統計報表，提供單位的經營情況信息。集團公司需依據相關規范匯總收集來的統計報表，構成集團統計報表，上報給國家統計局、國務院國有資產監督管理委員會、中國煤炭工業協會、山西省統計局等其他相關部門。對于每月一日、六日統計部門可提供全公司上個月主要指標，像原煤、進尺、產值、其他副產品、銷售產值等以及固定資產投資完成狀況，讓集團公司管理人員能夠充分了解和把握直接下屬單位生產及投資情況，便于及時發現和解決問題。
2.3 對統計信息進行綜合分析
像生產進度等指標，可以通過一種信息做出簡單的分析，但綜合分析應是主要手段，像企業產銷增減可通過收集的生產、銷售、質量、盈虧等各種信息從多個角度進行綜合分析，綜合分析還可以較為準確地對企業未來發展情況進行估測。同煤集團要求公司統計科于每月中旬匯編統計資料，提供的信息包括產品產量、營業收入、利潤、產銷存、煤質及各單位工資、人員情況。
2.4 順應企業經營多元化發展方向
在最基本的調查信息的基礎之上，在企業屬性指標上添加多方面的經濟指標，例如固定資產投資指標、能源實物消耗量、科技投入、員工的工資等。經濟指標可分為業務指標和財務指標兩項內容，前者反映企業的行業特性存在多種經營，屬于共性，包括工業總產值及銷售產值、建筑業產值、服務業指標等。財務指標屬于特性，反映企業的企業資產、負債、所有者權益、費用及利潤等特性，其體現在收入科目上，例如工業產品主營和其他銷售收入、利息收入等范疇。而共性指標還包括工資、能源消耗、科技投入、投資等其他指標，企業經營情況能采用“一張表”進行全方位反映。
2.5 明確規范各職能部門統計職責
像煤礦這類企業，需要收集的統計資料光靠公司內部信息統計是不夠的，必須了解其他相關部門，如勞資部門對機構人數、工資情況的掌握，基建部門對投資情況的掌握，營銷部門對銷售情況的掌握。所以，為了保證統計資料系統的完整性，企業需要明確規范各職能部門統計職責，要求各部門遵循規定的時間、范圍及方式上報其統計報告。
2.6 加強統計人員素質培養，發揮其參謀作用
企業必須重視對公司統計人員的培訓工作，要求其除了掌握必須的統計分析基本知識和必要的經濟原理及計算機相關知識外，還要對本企業的業務工作流程及各部門職責十分熟悉，對企業的生產經營、財務、人員、能源、科技開發等情況有著清楚的了解。企業的供銷、投入與產出、資產、人員等基本情況可通過該指標體系簡單地反映出來，所以，煤礦企業的統計工作人員需將該套指標系統的功能最大程度發掘出來。一般通過綜合不同的數據指標可發現新的信息。對比分析企業的資產、負債等財務指標及人員、工資、產值、銷售、盈虧等指標；對比分析本企業和其他同類企業的經營狀況。從宏觀和微觀兩個角度思考經濟效益，支持管理層決策，提高參謀質量。設置獎勵和職位制度，激勵員工積極參與統計工作，協調各部門。
3 結語
工業統計作為企業管理、監督的重要手段之一，其已成為管理層進行企業經營政策制定及決策下達的重要支持。企業管理人員和統計人員必須認識到統計工作對企業的重要意義，最大程度發揮統計工作的功能，服務于企業的管理，提高企業經營效益。
參考文獻
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