時間：2023-09-22 09:45:48
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉一體化規劃，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞: 城鄉一體化規劃; 途徑; 內容與方法 Abstract: This paper is mainly about the integration of urban and rural planning connotation and denotation, summed up the past treatment of combination of urban and rural problems and shortcomings, and put forward the integration of urban and rural planning content and methods and the integration of urban and rural planning in sequence in the status of awareness, the integration of urban and rural planning theory, think that the integration of urban and rural construction and development of reference.
Key words: the integration of urban and rural planning; way; content and method
中圖分類號： TU98 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
前言
我國規劃隨著經濟社會的發展而不斷得以重視，在自身行業的發展中已日益形成了龐大的獨特體系。而且，隨著發展的需求，規劃系統不斷地補充與完善，業已形成相互聯系、相互作用的有機體系。據現階段規劃體系來看,既有宏觀,又有微觀,兩者之間又存在中觀的系統。既有綜合性,又有專業性,這些不同類型、不同層次的規劃在不同地域、不同行業內起著重要的作用 [1]。一、城鄉一體化規劃的內涵與外延內涵與外延是刻畫概念的2個方面。內涵是本質,外延是范圍。城鄉一體化是針對城鄉結合部,即城鄉交融或城鄉連接的地帶。這是一個帶有較為模糊性的地域范圍,它是沖破行政界限而因城與鄉內在聯系形成的模糊地域(地帶)。因而它的外延也必然是不確定的,確定的是內部關聯度較強的分野。因此,城鄉結合部,既不同于城市總體規劃的郊區規劃范疇,因為郊區規劃是被動式的輔規劃;也不同于鄉村規劃,因為鄉村規劃面對的對象是鄉村內部地域。按照區域規劃的某些理論,也很難明確地解決城鄉結合部的具體問題。如人口布局、勞動力布局、流動人口管理、產業布局、交通設施、倉儲設施等方面[2]。特別是社會主義市場經濟體制下的今天,因各種流動的不斷加強,承擔這些流動的載體建設客觀上要求科學預測與規劃。筆者將城鄉一體化規劃的概念擬定為:對城鄉結合部具有一定內在關聯的城鄉交融地域上各種物質與精神要素進行系統安排稱之為城鄉一體化規劃。
二、過去處理城鄉結合部問題的途徑與弊端一般而言,區域規劃是對一定地區范圍內進行科技、經濟、資源、社會、基礎設施協調發展的總體規劃。但在實際操作中,并未對城鄉結合部地區(或地帶)進行專題研究。如果將城鄉一體化規劃納入進去就會對區域規劃的內容起到補充完善的作用。對各級城鎮體系規劃而言,如省域城鎮體系規劃、市(縣)域城鎮體系規劃以及鎮(鄉)域村鎮體系規劃,是依照行政區劃的體制而劃定地域范圍,并未針對城鄉結合部地區(地帶)做出明確性的展開研究。因為過去的規劃序列層次缺乏這一現實及長遠來看都非常重要的規劃類型,所以給予城鄉一體化規劃明確的地位須早提上議事日程。如果不將城鄉一體化規劃成為獨立的研究課題,則不利于規劃的完整與系統性的建立,造成實踐中的規劃空白點產生及矛盾的解決滯后等問題會更加突出。一般而言,傳統及現實規劃中城鎮體系規劃是針對市縣域內各種聚落群體的空間組織部署。但實際應用上僅側重在對市縣域集政治、經濟、文化等中心為一體的市區(或縣城)的性質、規模及發展方向的宏觀論證與規劃,而對近郊衛星鎮并未能起到實質性的作用。 如總體規劃中的郊區規劃,只是以服務于市區(或縣域)為主要任務,而沒有從“融合”、“一體”的角度刻畫城鄉結合部的深刻內涵與外延。對于絕大多數的城鄉結合部,都存在著人口流動與管理、產業布局確定、發展方向定位性的預測、基礎設施的需求量等諸多的問題,而且與傳統行政意義上的區域規劃相比,其更具有活躍、動態、變動等因素。在規劃的宏觀安排上及戰略的選擇上具有極大的變化特點。為此,如不進行總體上的科學合理部署,一方面可能產生滯后的結果,另一方面可能產生阻礙城區的進一步發展或影響市區(縣城)的發展。同時,對農村地域的推動也將不利。 可以預見,城鄉結合部的區域類型在國家市場經濟體制下的今天,必以其強大的活力而為區域經濟和社會的發展發揮重大的作用,應該及時有效地給以足夠的重視,并及早地提到議事日程上來。反思過去種種規劃類型，可以得出一些基本的認識。
（一）認識之一
一般而言，區域規劃是對一定地區范圍內進行科技、經濟、資源、社會、基礎設施協調發展的總體規劃。但在實際操作中，并未對城鄉結合部地區（或地帶）進行專題研究。如果將城鄉一體化規劃納入進去就會對區域規劃的內容起到補充完善的作用。
（二）認識之二
對各級城鎮體系規劃而言，如省域城鎮體系規劃，市（縣）域城鎮體系規劃以及鎮（鄉）域村鎮體系規劃，是依照行政區劃的體制而劃定地域范圍，也未針對城鄉結合部地區（地帶）作以明確性的展開研究。
（三）認識之三
既然過去的規劃序列層次缺乏這一現實及長遠來看都非常重要的規劃類型。那么給予城鄉一體化規劃明確的地位便是應該提到議事日程上來的時候了。
（四）認識之四
如果不將城鄉一體化規劃成為獨立的研究課題，則不利于規劃的完整與系統性的建立。造成實踐中的規劃空白點產生及矛盾的解決滯后等問題會更加突出。
上述四點認識在筆者理論研究和實踐操作中感受最深。
可以預見，城鄉結合部的區域類型在國家市場經濟體制下的今天，必以其強大的活力而為區域經濟和社會的發展發揮重大的作用。我們應該及時的并有效地給以足夠的重視，并及早地提到議事日程上來。
關鍵詞 城鄉一體化 生態規劃 策略
一、城鄉一體化
城鄉一體化是我國現代化和城市化發展的一個新階段，是指在加快城市化發展的基礎上，發揮城市主題的輻射發動作用，要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。
二、生態規劃
生態規劃是指要通過生態辨識和系統規劃，運用生態學原理、方法和系統科學手段去辨識、模擬、設計生態系統人工復合生態系統內部各種生態關系，探討改善系統生態功能，確定資源開發利用與保護的生態適宜度，促進人與環境持續協調發展的可行的調控政策。其本質是一種系統認識和重新安排人與環境關系的復合生態系統規劃。
三、城鄉一體化生態規劃需遵循的原則
1.社會生態原則。這一原則要求生態規劃設計要重視城鄉一體化發展的整體利益，體現尊重、包容和公正，生態規劃要著眼于社會發展規劃，包括政治、經濟、文化等社會生活的各個方面。公平是這一原則的核心價值。
2.經濟生態原則。經濟活動是城鄉一體化最主要、最基本的活動之一，經濟的發展決定著城鄉一體化市的發展，生態規劃在促進經濟發展的同時，還要注重經濟發展的質量和持續性。這一原則要求規劃設計要貫徹節能減排、提高資源利用效率以及優化產業經濟結構，促進生態型經濟的形成。效率是這一原則的核心價值。
3.自然生態原則。這一原則要求生態規劃必須遵循自然演進的基本規律，維護自然環境基本再生能力、自凈能力和穩定性、持續性，人類活動保持在自然環境所允許的承載能力之內。規劃設計應結合自然，適應與改造并重，減少對自然環境的消極影響。平衡是這一原則的核心價值。
4.復合生態原則。現代城市的社會、經濟、自然系統是相互關聯、相互依存、不可分割的有機整體。規劃設計必須將三者有機結合起來，三者兼顧，綜合考慮，使整體效益最高。規劃設計要利用這三方面的互補性，協調相互之間的沖突和矛盾，努力在三者之間尋求平衡。協調是這一原則的核心價值。 以上這些原則都是普遍性的，但城市是地區性的，地區的特殊性又受自然地理和社會文化兩方面的影響。因此，這些原則的具體應用需要與空間、時間和人（社會）的結合，在特定的空間中有不同的應用。
四、城鄉一體化生態規劃建設的主要內容
1.高質量的環保系統的規劃及管理。對不同的廢棄物按照各自的特點及時處理和處置，同時加強對噪聲和煙塵排放的管理，使城市生態環境潔凈、舒適。
2.高效能的運轉系統的規劃及管理。包括暢通的交通系統，充足的能流、物流和客流系統，快速有序的信息傳遞系統，相應配套有保障的物質供應系統和城郊生態支持圈，完善的專業服務系統等。配合一些總圖落實有效的監督。
3.高水平的管理系統的規劃。包括人口控制、資源利用、社會服務、醫療保險、勞動就業、治安防火、城市建設、環境整治等。保證水、土等資源的合理開發利用和適度的人口規模，促進人與自然，人與環境的和諧。
4.完善的綠地生態系統的規劃管理。不僅應有較高的綠地覆蓋率指標，而且還應布局合理，點、線、面有機結合，有較高的生物多樣性，組成完善的復層綠地系統。嚴格設立綠線范圍和綠地率保障綠化不因城鄉建設而縮水。
5.高度的社會文明和生態環境意識的培養。應具有較高的人口素質、優良的社會風氣、井然有序的社會秩序、豐富多彩的精神生活和高度的生態環境意識，這是城市生態建設非常重要的基礎條件。
從生態規劃內容可以歸納出一些具體的城市生態規劃目標也是我們管理者需要注意到的地方：從人類的角度來說，城市中具有合理的人口規模，人與人、人與社會、人與自然之間關系和諧；從土地的角度來說，城市用地結構合理，開發有序，土地資源得到優化配置，城市功能獲得適宜的生態區位；從空間的角度來說，城市空間與其承載的城市功能相適應，具有高效、低耗的空間分布特征，城市空間的多樣性和異質性使得城市既呈現動態發展的態勢又保持穩定有序的結構；從環境的角度來說，城市功能的發揮不超過其環境容量的限制，促進城市健康、持續發展。
三、我國城鄉一體化建設的生態規劃對策
1、加強環境保護，打牢發展基礎。環境是人類社會發展的根基，必須堅持“循法自然、科學規劃、全面控污、行政問責、全民參與”，加強環境保護治理。在城鄉建設一體化進程中，因地制宜發展生態農業、生態工業、生態旅游業，逐步建立與當地環境承載能力相適應的環境友好型經濟結構和產業布局，做到環境保護與經濟發展的動態平衡。積極探索建立低碳經濟試驗區，探索一條適合本地區的低碳經濟發展的模式。提升城鄉文明素質。實現建筑民族化、村容整潔化、產業生態化、管理民主化。
2、堅持生態理念，促進城鄉和諧。創新扶貧開發模式，抓好自然條件差、貧困人口比重大、經濟社會發展滯后的行政村整村扶貧開發，促進基礎設施建設、產業發展和生態環境保護，促進農村經濟社會又好又快發展。促進城鄉和諧發展。大力發展生態旅游業，引導農戶發展充滿民族特色、文化濃郁的農家樂、漁家樂等形式的農家旅游、生態旅游、休閑度假旅游、民族文化體驗旅游，打造一批旅游文化名鎮、名村，帶動旅游相關行業的發展，促進城鄉群眾增收致富。
參考文獻
關鍵詞：城鄉一體化；鄉村景觀；景觀生態學；可持續發展
在工業化、城市化不斷推進的宏觀背景下，鄉村景觀規劃不能局限于鄉村的自我完善，而是應當順應城鄉一體化發展的歷史趨勢，傳統的鄉村面貌已經不能適應現代的生活和生產方式，面對嚴重的資源環境壓力，城鄉一體化下的鄉村景觀規劃是一個亟待解決的課題，如何安排鄉村土地及土地上的物質和空間，創造可持續發展的整體鄉村生態系統，統籌城鄉生態環境健康協調發展，實現產業、城鎮、生態等空間布局的優化與協調，建設可持續發展的鄉村人居環境顯得日益迫切。
1 中國鄉村景觀規劃現狀分析
近十幾年來，伴隨著經濟發展速度的加快，我國正步入城市化快速建設時期，在城市化社會、經濟結構和空間結構發生迅速、 重大變化的同時，鄉村景觀遭受了巨大的沖擊。與此同時，農業景觀中生物棲息地多樣性降低和自然景觀高度破碎化，土地利用和土地覆蓋方式的變化使得鄉村景觀的美學和生態效益遭受嚴重損害。因此，合理規劃鄉村土地利用和維護鄉村生態安全，已成為鄉村持續發展研究的緊迫任務。
在我國，鄉村景觀規劃已取得了一定進展。但新農村建設在取得初步成效的同時，部分地區的鄉村景觀卻沒有得到很好的保護和體現，鄉村景觀呈現出了與當地農業生產模式、農村居民生活方式不相適應的狀況，農業資源與生態環境問題日益突出，盲目的鄉村旅游開發，在帶動鄉村經濟的同時帶來了耕地、林地的破壞和水資源的污染。在規劃和建設中，有些部門甚至照搬大城市環境的景觀設計方式，造成了負面效果。具體表現在以下幾個方面：一是鄉村布局混亂，土地利用布局零散，尤其是農村居民點建設大多處于無序狀態；二是土地利用效率低下，耕地遭到蠶食或破壞，水土流失嚴重，土地質量差，損毀耕地的數量驚人；三是鄉村景觀特色消失，在建設過程中片面追求形式上的城市化，造成千村一面現象，破壞了千百年來保留下來的鄉土風貌和傳統地域文化景觀。
2 鄉村景觀規劃的原則與意義
2.1 鄉村景觀規劃的原則
2.1.1 鄉村地域的經濟功能：建立高效的人工生態系統。鄉村是重要的經濟地域單元，不同社會發展階段，鄉村形態不同，經濟地域功能不同，鄉村資源利用方式也不同。建立高效的人工生態系統，是鄉村景觀規劃的原則和出發點。
2.1.2 鄉村地域的自然生態功能：保持自然景觀的完整性和多樣性。由于人類活動對景觀的干擾程度低，景觀結構保存完好，景觀類型多樣，景觀生態具有多樣性的特征，是生物多樣性保護的基本場所，是鄉村的自然遺產，保持自然景觀的完整性和多樣性，成為景觀規劃的重要原則。
2.1.3 鄉村地域的社區文化功能：保持傳統文化的繼承性。鄉村社區文化體系，是具有相對獨立和完整的地方文化，是鄉村的文化遺產。鄉村文化的繼承性，是鄉村文化得以保存的根本。
2.1.4 鄉村地域的空間組織功能：保持景觀斑的合理性和景觀的可達性。鄉村空間結構表現在景觀斑、景觀道、景觀廊和景觀基所形成的景觀特征。同時，鄉村居民點體系、中心鎮、中心村、建制村與自然村，所形成的結構特征，廊、道、斑的合理性與村鎮體系的合理性，是景觀規劃的基本原則。
2.1.5 鄉村地域的資源載體功能：資源的合理開發利用。鄉村是土地資源、礦產資源和動植物資源的重要載體。資源的集約、高效和生態化利用，是提高鄉村經濟活動的效益，保護資源、保護生態環境、保護鄉村景觀的重要前提，也是推進鄉村可持續發展的重要基礎。
2.1.6 鄉村地域的聚居功能：改善人居環境，提高鄉村居民的生活質量。鄉村是人類發展和居住的重要地域，在發展中國家和落后地區，鄉村人口仍然是人口形態的重要構成。改變鄉村貧窮落后的面貌，改善鄉村人居環境，提高鄉村居民的生活質量，成為景觀規劃的重要原則。
2.1.7 鄉村地域的發展目標：堅持可持續發展原則。可持續發展理論，是對人類未來的重新認識和人類在發展過程中，重新理解與自然環境關系的基礎上，提出的全新的發展理念和發展模式。鄉村地域的發展目標，是實現區域的可持續發展和人類的可持續發展。
2.2 鄉村景觀規劃的意義
2.2.1 景觀規劃強調的是資源的合理、高效利用和傳統景觀的保護。景觀不僅是生態系統的載體，也是資源的載體，資源需求的不斷擴張和在更大規模基礎上的開發利用，是景觀破壞的重要原因之一。經濟的快速發展和社會的加速變革，使傳統景觀不斷遭受沖擊。
2.2.2 景觀規劃是在城市化與環境之間建立協調的城市、區域發展模式。鄉村景觀規劃研究，源于快速發展的城市化過程，同時又旨在指導城市化發展的方向和完善城市化發展的模式，使城市化過程建立在充分考慮區域景觀特征和環境特征與演變過程的基礎之上，建立協調的城市 、區域發展模式。
3 鄉村景觀的發展前景
農村特色經濟得到迅猛發展，產業結構不斷優化，農業、林業、牧業、水產養殖、果園種植等模式逐漸成熟，鄉村景觀規劃應體現出生態環保，富裕文明并富有地域性的特點。由鄉村生態景觀、鄉村生產景觀、鄉村聚落景觀等綜合構成新的鄉村景觀格局正在形成。
3.1 鄉村生態景觀
根據特定鄉村地區生態環境的地理狀況、地質條件和氣候物產，因地制宜、因勢利導地維持物種的原始構成，保持生態系統的完整性，構建特色生態景觀，注重資源利用與環境保護的關系，保護耕地、森林及其他植被種植面積，防止水土流失和土地沙漠化，構建生態環保的特色鄉村生態景觀。
鄉村生態景觀可以分為平原鄉村景觀和山地鄉村景觀。平原地區耕地面積視野開闊，規整的長方形農田景觀是鄉村景觀的本底。少量的村莊及房前屋后的綠化種植是鄉村景觀中的斑塊，縱橫交錯的灌溉水渠是廊道，綜合構成了平原地區鄉村網狀的自然景觀。鄉村農田景觀規劃要求在土地開發整理過程中，增加景觀生態工程的建設內容，協調農田生產與土地持續利用之間的關系，維持農田生物多樣性，建設平原鄉村環境。山地地形使景觀更能體現地理特點和地域特色，是鄉村景觀規劃的有利因素。山坡上自然生長的樹木是鄉村景觀的本底，村莊及其附近的少量農田是其中的斑塊，自然的河流和建設的公路是廊道。在人口密集的山區，人們對地形進行改坡型為梯型以便于農業生產，人口較少的地區則是以發展農牧業為主。在景觀上便表現出了梯田和草坡的不同特色，高原地區的地質環境，是水土流失嚴重的深層次原因，但又能夠構成獨特的自然景觀。
3.2 鄉村生產性景觀
農村是以從事農業生產為主的地方，鄉村生產性景觀是人類出于生存的需要，在改造自然的過程中爭取與其和諧相處，體現出自然安詳、天人合一的面貌。在綠色和生態環保概念日漸普及，農業和旅游業地位不斷提升的今天，走觀光農業發展的道路成為綠色經濟的主流。這種兼顧生態、經濟和社會效益協調發展的觀光農業生態園模式將具有廣闊的市場。新農村建設首先要發展經濟，優化農村產業結構，把農業與第三產業結合起來，大力鞏固和發展農業、林業、牧業、水產養殖及果園種植等產業，力爭體現產業結構特點，構建富裕文明的特色生產性景觀。
鄉村生產性景觀可以分為鄉村種植業景觀和鄉村養殖業景觀。鄉村景觀規劃恢復獨特的農業種植業，發展鄉村種植園景觀，保護集中的農田種植斑塊，改變因人類活動使鄉村自然植被斑塊減少的趨勢，因地制宜地增加植物綠化廊道的數量，提高鄉村景觀特征，豐富季象變化，在產業結構調整的基礎上，大力種植經濟效益高且觀賞性強的種類，建立苗木花卉基地，強化果樹、蔬菜等產業，拓寬中草藥等種植渠道，還農田以原始的生態景觀結構，同時增加植物種類以豐富景觀，調整落葉、常綠植物的比例，增添并豐富其植物種群和其它觀賞植物。養殖業景觀為鄉村景觀帶來豐富的內容和情趣。養殖業景觀包括牧業景觀和漁業景觀。在牧業景觀中，動物是最主要組成部分，社會各界對動物資源非消費性利用的趨勢在逐步增加，以觀賞、保護、研究為主要宗旨，加強保護動物的宣傳和教育，分析動物所需要的生活環境制定相應的環境建設措施，
3.3 鄉村聚落景觀
中國傳統村鎮聚落的選址大多依山傍水，體現了中國傳統文化所特有的風水觀和價值觀。坐北朝南，背山面水是中國傳統聚落和建筑選址的基本格局，由此形成的村莊聚落與自然環境巧妙地結合為一個有機整體，具有典型的生態學意義。我國地域的多樣性造就了豐富多彩的鄉村聚落景觀，徽州民居、北方四合院、陜北窯洞、閩南土樓、西南吊腳樓和傣家竹樓等等，不同的形式和風格體現了民族文化的多樣性特點，加強鄉村聚落景觀建設，保護有歷史文化價值的古村落和古民宅，充分挖掘鄉村村落的內涵和特色，注重鄉土特色、地方特色和民族特色。
4 結語
關鍵詞:土地利用規劃;城鄉一體化;創新
中圖分類號:F301.2文獻標識碼:A
推進城鄉一體化,統籌城鄉發展是全面建設小康社會的內在要求。黨的十七大和十七屆三中全會在新的歷史起點上明確提出統籌城鄉發展,推進社會主義新農村建設,要求建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,以促進國民經濟更好更快地發展。城鄉一體化建設包括布局一體化、產業一體化和社會保障一體化等,其順利實施需要各相關職能部門的積極參與。作為與之聯系較為緊密的國土管理部門,需發揮其重要的促進作用,在新一輪土地利用總體規劃修編當中統籌考慮城鄉一體化建設問題,通過城鄉用地結構及布局的有效優化來引導城鄉一體化建設發展。
本文主要從土地利用規劃與城鄉一體化建設的關系分析入手,提出新一輪規劃修編創新的思路和主要目標,并就如何在新一輪規劃修編當中推進城鄉一體化建設提出針對性政策建議。
一、土地利用規劃與城鄉一體化建設的關系
(一)土地利用規劃保障城鄉一體化建設用地,引導城鄉合理布局。作為統籌區域范圍內土地資源利用的綜合性規劃,土地規劃是城鄉一體化建設的重要指導,也是城鄉一體化建設的重要保障,其中土地利用總體規劃更是城鄉建設、土地管理的綱領性文件。城鄉各項建設占地都需要符合規劃,通過各項用地審批程序。土地規劃對各類用地均有布局和指標安排,一方面通過用途管制使得各類用地用得其所;另一方面在年度計劃中給予用地指標安排。把城鄉建設中涉及到的拆舊建新、各項基礎設施用地一一進行合理布局,節約利用,盡量安排不占用耕地和基本農田,保證了經濟社會發展和資源保護雙贏。土地利用規劃是城鄉建設發展的前提,對區域土地利用起到了不同的指導效果,也對城鄉一體化建設起到了重要的推動作用。
(二)城鄉一體化建設體現了優化布局、集約用地的規劃指導思想。城鄉一體化是城市發展的一個新階段,就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體,統籌謀劃、綜合研究,通過體制改革和政策調整,促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化,使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。城鄉一體化是縮短城鄉差距,實現城鄉協調發展的重要戰略之一。
目前,城鄉一體化建設的重點之一為新農村建設。在國土資源部出臺的支持社會主義新農村建設的六項措施當中,也把“加強農村用地規劃和管理,大力推進節約集約用地”放在了第一位。用地布局優化和集約用地是新一輪規劃的重要指導思想,建設用地布局講求集中集聚,建設用地需求注重內部潛力挖掘。新農村建設內容之一就是將農村居民點向中心村集中,完善農村基礎設施,通過集中生產生活建設為農民增收,同時也改善農民生活的環境。因此,城鄉一體化建設也充分體現了新一輪規劃布局優化、集約利用的指導思想。
綜上,土地利用規劃與城鄉一體化建設之間是一個相互促進的互動關系。土地利用規劃的編制與實施可以推進城鄉一體化建設,城鄉建設又好又快發展則將規劃落實到實處。
二、創新新一輪土地利用規劃,服務于城鄉一體化建設
(一)合理安排城鄉建設各項用地指標。在現行土地利用規劃中,地方建設用地指標高度集中在城市,以城市為重點層層預留指標,真正落實給農村的指標就寥寥無幾、甚至沒有。這樣,一方面阻礙乃至限制了農村各項非農建設的發展;另一方面也使得部分農戶建新住宅用地不足,導致違法亂建現象相對嚴重。
在新一輪規劃修編中可改變原來指標過于向城鎮傾斜的局面,考慮在建設用地指標中單列一塊指標專項用于新農村建設,切實保障新農村建設的用地需求,特別是農村基礎設施用地,即農村的飲水安全、農田水利、鄉村道路、能源等基礎設施建設以及教育和衛生等公共事業用地,在規劃中應予以重點保障。此外,在預留新農村建設用地指標時,應從農村經濟社會協調發展、保護耕地、村容整潔、方便生活等方面出發,通過全面了解、仔細盤算,對新農村建設將來用地數量與類型進行科學合理的預測,避免重走鋪攤子的老路,以體現節約、集約用地的要求。
(二)引導新農村建設合理有序布局。現行土地利用總體規劃或城鎮總體規劃通常著重考慮城鎮規劃區范圍的用地,而對農村土地的具體利用布局無詳細的規劃,只有一個概略的規模控制。由于村莊土地規劃的缺位,農民往往在老宅附近或自家承包地中選址建房,這也是造成村莊用地盲目無序發展的一個重要原因。
新一輪規劃修編可合理安排居民點的數量、布局和規模,改善村莊內部環境,引導村民合理建房,避免村莊的不合理擴張。對于不同類型的村莊改造與建設采用不同的控制手段:(1)對于現有村莊的改造,要在指標上給予適度傾斜,安排一定數量的用地指標保證其順利實施,布局上要符合鎮村布局規劃,盡量向中心村莊集中;(2)對于新建設的居民點,要嚴格控制其規模,布局以集約節約、交通便捷等為原則;(3)對于規模較小的村莊,要考慮劃入村鎮建設控制區逐步拆并,遠期規劃復墾為農用地,區內建筑物在拆除前只能維持現狀,不得改建和擴建,需要更新時,應集中到村鎮建設用地區建設。通過以上因地制宜的村莊規劃模式,引導新村鎮建設合理布局。
(三)進一步完善土地利用總體規劃指導下的各專項規劃。土地利用專項規劃是建立社會主義新農村建設長效機制的重要組成部分,包括開發整理、復墾整治、保護等許多方面,加強土地開發整理、城鄉建設用地增減掛鉤等規劃,將會更有力地促進社會主義新農村的建設。
在土地開發整理規劃方面,要進一步深化土地整理的規模與布局等內容,具體明確農村居民點用地保留與拆舊的范圍,確保耕地總量動態平衡目標能夠落到實處。
在城鄉建設用地增減掛鉤規劃方面,可以針對各地區位、經濟發展水平和農村居民點現狀特點的不同相應采用不同的農村建設用地整理模式:(1)靠近鎮區的地方,可以采用城鎮化模式,即結合農村城鎮化進程的推進,選擇靠近鎮區且有條件的地區對分散的自然村實行整體搬遷,有步驟、有計劃地向城鎮聚集;(2)遠離鎮區的僻遠區域,可以采用中心村模式,即結合農民新建住宅、拆除舊住宅等需要,使農民逐步搬遷到中心村。通過不同類型的整理模式,使城鄉建設用地增減掛鉤更具針對性和有效性。
(四)加強與相關規劃的銜接,服務于城鄉一體化。土地規劃在城鄉一體化建設推進過程中起著重要的作用,該規劃本身也需要與其他一些規劃進行“無縫對接”,才能靈活運用,真正發揮其引導作用,妥善處理好城鄉發展與用地的問題。一是與主體功能區劃相銜接。在用地布局上符合國家發改委提出的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能分區;二是與城鎮體系規劃相銜接。規劃當中建新區應該安排在城鎮和村鎮規劃區范圍內,土地利用規劃指標分配可有所傾向,確保“兩規”中村鎮建設規模協調一致,從而有效促地進城鄉發展建設;三是鎮村布局規劃相銜接。對于農村建設用地區的安排要充分考慮鎮村布局規劃,在空間布局上遵循鎮村布局規劃的布局要求。同時,在規模上本著實事求是的原則,依據拆遷戶數、人口數、土地利用條件、建設強度等,科學合理地確定保留和新建的農村居民點的面積,提高農村居民點用地的集約利用水平。
三、結論
綜上所述,新一輪規劃修編當中可以積極從城鄉一體化建設用地的指標和布局、不同類型規劃的引導作用以及不同類型規劃之間的銜接進行考慮,嘗試新的思路與做法,為真正實現“交通便捷、居住集中、用地集約”的城鄉一體化風貌打下良好基礎。
(作者單位:1.南京地鐵房地產開發分公司;2.無錫市房冠房地產評估交易有限公司)
主要參考文獻:
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關健詞：城鄉一體化 農村中心社區 農村一般社區
從2006年開始，鄂州提出“融入武漢城市圈”和“實現城鄉一體化”戰略構想，提出了鄂州市“一主三新十特”、其他鄉鎮村“四位一體”的城鄉一體化組群式大城市空間格局。為了破解城鄉二元結構，實現城鄉一體化，提出以城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務均等化為抓手，提升農業產業化、農村城鎮化檔次，率先在全省推進城鄉一體化的重點和難點問題上取得實質性突破，明確提出在市域范圍內構建100個左右農村中心社區的設想，希望借此改善農民的生活條件。鄂州市農村建設目前存在以下主要問題：一是農村土地集約程度低，居民點用地粗放鄂州市2006年農村居民點的人均建設用地規模接近200平方米/人，且分布極為分散；二是建設布局凌亂，不同功能用地混雜，生產生活相互干擾；三是村莊建筑質量低，地域風貌和特色逐步喪失；此外，公共服務設施特別是公益性設施缺乏，服務水平低下。
按照鄂州市城鄉一體化規劃建設的總要求，鄂州農村新社區規劃的目標是：通過城鄉總體規劃對市域“一主三新十特百新村（社區）”的空間布局體系的架構研究，提出城鎮發展與鄉村發展范圍，繼而確定農村新社區的概念、策略、規模及布局形式。
（一）農村新型社區的概念：
現狀農村村莊居民點通過城鄉規劃的指導，通過政策的控制、引導和激勵，向地域位置較中心、基礎條件較優越的地方集并，形成具有較大規模，基礎設施、環境設施和公共服務設施配套齊全，建筑和景觀風貌突出的新社區。新型社區分為兩類：農村新社區和城鎮新社區。
根據鄂州城鄉一體化規劃的實際，參考國內外城鄉建設的理論和實踐，綜合分析鄂州農村居民點的發展條件和潛力，把農村新社區分為三級：農村中心社區、農村一般社區、基層居民點。
（二）新型農村社區選址
（1）堅持經濟主導、長遠規劃。近期推動同一行政村范圍內的居民點遷并，逐步向新社區集聚；遠期鼓勵打破行政村界線進行遷并，合理集聚，繁榮村莊經濟。（2）堅持科學分析、公眾參與。對現狀村莊按區位、交通、產業結構、生態資源、基礎設施、鄉村風貌進行科學分析，選取最適合的居民點，同時，農村中心社區的選點必須充分征求鄉鎮管理部門、基層群眾的意見，二者結合，科學合理地確定農村中心社區選址。在農村中心社區建設和原有居民點撤并過程中，政府要在充分考慮廣大村民的意愿的同時注重引導和指導。（4）堅持合理分類、弘揚特色。通過對農村中心社區風貌特色的分類，加強對鄉村文化的保護和弘揚，保護傳統文化，不能讓鄉村文化隨著鄉村的集聚而消失。尤其要十分重視保護古村落、古民居、具有地域文化特征的建筑。由于歷史原因，某些名勝古跡所在處，即使所在村莊規模較小，但為保護這些文化景觀，在規劃時不僅需要保留，而且還應積極創造條件發展這些村莊。（5）堅持因地制宜、循序漸進。在農村中心社區選址過程中要因地制宜，根據實際情況循序漸進地進行，主要合并經濟落后、交通不便、人口稀少或已經空心化了的農村居民點。規劃居民點選址充分考慮地質、基礎設施條件和防洪、歷史文化和生態保護的要求，便于農業機械化作業，耕作半徑合理。
（三）農村新型社區發展策略
農村中心社區：按照選址布局的優勢和條件，綜合分析各行政村、居民點的區位、交通、基礎設施、資源、人口等因素，并考慮產業特征和風貌特色，在全市范圍內建設100個左右的中心社區，在政策上對這類型社區進行引導，引導、激勵農民向中心社區集聚，如政府在資金投入、土地政策、建房政策、設施政策、產業政策、戶籍政策、就業政策等方面予以傾斜，整合各方面資源重點扶持，鼓勵中心社區的發展，強化中心社區的作用。
明確農村中心社區的具體選址，依托條件優越的舊村建設新社區，政府整合各方面的資金重點投入農村中心社區的基礎設施建設，遷并周邊零散農村居民點，合并自然村或行政村，集中建設大型農村居民點（鼓勵統建），整理農業用地，建立農民經營共同體，推動農戶的經營聯合。
農村一般社區：對于小村、弱村、偏遠村和各項條件較差的村，可采取拆并的方式向一般社區集聚。原則上每個行政村保留一個中心居民點作為一般社區進行建設，政策上適當控制投入，嚴格限制其擴張，建設重點在改善村容村貌及環境衛生，完善基礎設施和加強生態環境建設。此類村莊應妥善處理新舊村之間的關系，積極推進舊村整治，適當延續原有村莊的空間格局，有序建設新村。農村一般社區原則上在未設農村中心社區的行政村中選擇1處設置。對偏遠地區、人口低于500人、條件更差的小型行政村可考慮不設置，同時通過政府出臺的鼓勵政策和措施引導此類行政村向鄰近的農村中心社區集并。
農村一般社區是農村零散居民點向農村中心社區過渡的農村聚集點，劃定村莊控制線，允許村民控制線界線范圍內進行改建、擴建和新建；盤活舊村內部的閑置土地，作為宅基地或配套設施用地。
（四）農村中心社區規模確定
基于“耕作半徑”確定農村中心社區平均規模：按照1.5公里的耕作半徑計算可得到每個居民點的耕地面積為706.5公頃，按2020年耕地保有量53100公頃（土地利用總體規劃指標）計算得只需76個居民點就可以滿足要求，按照24萬人的人口規模則平均每個居民點人口規模達到3000人以上。
基于“設施規模效益”確定農村中心社區平均規模：
設施的規模效益也是影響農村中心社區人口規模的一個重要因素，如果居民點人口較少并且分布分散則會使得設施的輻射半徑內對設施的有效需求不足，有效需求的不足又會造成設施服務質量下降(如小學隨著學生數的減少造成老師流失，教育質量下降)、資源浪費(如盡管村中人數稀少電力、電信道路等基礎設施還要通達和運營)或者村民使用不便(如學校撤并小孩需要遠距離到鎮區上學等)。因此村莊人口規模的下限往往與設施的規模效益緊密相關。國外的經驗認為，2000人規模的居民點是發展的趨勢，能比較完整的配置各項生活服務設施，而投資又較少。在國內據一些省市調查測算，未來中心村平均規模為1000人左右，特大村莊約3000人，考慮到農村的人口密度遠低于市區水平，可將居民點的最小規模定為1000-1500人。
規模確定結論：鄂州現狀行政村的平均人數為2747人，自然灣的平均人數僅為256人，考慮到現狀自然灣人數較少和未來城市化水平的提高，農村居民點的人口規模難以在規劃期內達到上述要求。依據前面所述，規劃考慮設置人口較多永久性的農村中心社區、人口較少過渡性的農村一般社區以及基層居民點三種類型農村居民點，農村中心社區由于具有輻射周邊的設施配置，對于設施的規模效益要求較高，要求平均人口規模達到2000～4000人（500―1000戶），用地規模按50平方米/人計，約為15―20公頃（200―300畝）。農村一般社區考慮到遷并行政村的難度(管理、歷史習慣等)，原則上只對行政村內部村民小組或自然灣進行遷并，平均人口規模達到1000～2000人（300―500戶），用地規模按70―80平方米/人計，約為10―15公頃（130―230畝）。
（五）農村中心社區規劃布點
規劃基于“層次分析法”評價現狀行政村發展潛力，對現狀村莊發展潛力的通過建立二級指標體系進行綜合判斷。一級指標(B 層)表達判定發展潛力的基本途徑和內容，概括為地理環境、村鎮規模、經濟發展、公共設施、集中程度5 項指標；二級指標(C 層)是一級指標的具體化，具有數量的可測度性，由13 項指標來進行判定。綜合上述評價體系及評價因子，抽樣對主城以外的293個行政村發展潛力進行評價。根據評價表對各個行政村的綜合評分，對各行政村的發展潛力進行等級劃分。根據以上評分結果，結合各行政村區位、交通及服務半徑等因素，明確農村中心社區的數量和位置，規劃期末鄂州市域共形成農村中心社區106個，農村一般社區78個，若干少量基層居民點。
農村中心社區按照風貌特色劃分，可分為田園型、生態型、文化型三類；按照產業發展定位劃分，可分為種植型、養殖型、林業型、商貿型、工業型及旅游型六大類；按照集并方式劃分，可分為依托現狀型、異地新建型兩大類；按照地理條件劃分，可分為平原型、水網型、山丘型三大類。針對上述各種分類方法，對各類型農村新型社區進行分類控制，并確定不同類型社區的規模和實施建議。
（六）實施措施建議
按照“政府主導、規劃引導、設施誘導、管理疏導”的工作方針：
一是建立政府指導、農民主體、社會參與的多元化資金投入機制。提高土地出讓收益用于農業土地開發和農村基礎設施、公共服務設施、市政設施建設的比重，以吸納農民自愿集聚進新社區。
二是制定配套的建設用地管理和新建房屋等規范性文件，提高城鎮管理水平，出臺鼓勵農村新社區特別是農村中心社區建設的優惠政策。
三是加緊選址建設農村中心社區示范，迅速展開農村新社區建設詳細規劃，以指導社區具體建設。
四是建議建立城鄉一體化發展的規劃管理機構，加強對新社區建設的規劃審批和實施監督管理。
五是建立輿論宣傳的長效機制，轉變農民舊有觀念，引導農民樹立新觀念、新意識，按規劃集聚建房。
作者簡介：
關鍵詞：城鄉規劃；管理一體化；方式；手段
由于我國近年來城市規模面積不斷提升，城市的邊界地區存在著大量鄉鎮地區，這部分地區承著農業生產的功能。但隨著城市規模的擴大，農業生產的耕地受到了不同程度的侵占。因此為了在城市面積擴張的同時推動周邊區域經濟發展，推動農業生產現代化進程，各地政府對城鄉地區的設計規劃要有統籌安排，要促進城鄉之間的經濟文化交流，推動祖國發展走向現代化。
1 城鄉規劃管理一體化概述
在國家發展水平到達一定階段后，城市化規模不斷擴張，城市與農村之間的界限逐漸被打破，城鄉之間的交流越發密切，最終實現城鄉一體化。經濟文化之間的交流、人口的流動以及政府部門主動的介入，都是推動城鄉一體化進行的動力。如何處理好高速發展的城市化進程與較為落后的農村經濟是城鄉規劃管理一體化工作的難點所在。
2 城鄉規劃管理一體化的問題
2.1 農業生產用地缺乏規劃
近年來我國農村可用耕地面積和農業種植效率不斷縮小，許多農村對農業用地的使部分用規劃缺乏科學指導，種植的農作物經濟效益低下、種植效率緩慢、難以為農民提供足夠的經濟利益，這就使部分村鎮為了提高農業用地的經濟效益將其改造為城市建筑用地，導致農業生產用地面積不斷縮減，并且部分城鄉政府對占用的農業耕地補償規劃工作不重視，導致農村的農業生產受到了影響。
2.2 城鄉規劃管理缺乏穩定性
在進行城鄉規劃的統籌安排工作時受到各地政府頒布的政策變動的影響，會導致投資方和設計規劃方案受到影響，從而導致政府和投資方之間相互推卸責任，使得城鄉規劃方案經常變動缺乏穩定。還有部分地方政府在規劃初期缺乏專業人士進行科學的指導，許多規劃方案由當地領導個人感覺規劃具體內容，導致方案缺乏足夠的穩定性。
2.3 建設投入資金匱乏
目前，中小城鎮由于地處偏僻規模狹小等原因，難以獲取足夠的發展資金完善基本設施建設。從金融經濟角度，中小城鎮當地的金融經濟基層組織相互兼并以節約開支成本，國家對各地經濟建設的扶持力度又偏向了大中城市。因此中小城鎮的發展需要大量資金的投入和土地價值的提升以推動經濟的發展。因此缺乏資金投入，難以獲得融資是阻礙中小城鎮經濟發展的根本原因。
3 城鄉規劃管理一體化實施的方式
3.1 整合目前規劃體系
對當前管理城鄉規劃工作的體系進行整合優化，建立起全新的輻射區域較大的規劃管理體系，以保證城鄉經濟相互促進共同發展，建立健全城鄉規劃管理體系，對當前這一體系中出現的各種問題進行分析解決，對當前的城鄉管理體系進行改革，主要針對城市建設工作中存在的管理漏洞。各地政府要主動承擔其城鄉規劃管理工作，實現對規劃管理地區的統籌安排。通過解放城鄉地區的生產要素，推動城鄉地區高速發展。
3.2 維護農村良好的生態環境
城鄉規劃管理一體化離不開當地各項生產要素的幫助，通過對鄉鎮企業的轉型升級，將工業生產中產生的工業三廢進行妥善處理，防止污染物破壞鄉鎮周邊的生態環境。在開展城鄉規劃管理工作時，要注重聽取群眾的意見，維護當地居民的利益，保護當地的特有文化和生態環境。因此城鄉規劃管理工作的開展要以科學發展觀為指導思想，實現可持續發展，確保人與自然間的和諧共處。
3.3 使用現代科技監測城鄉規劃動態
隨著科技的進步，各地政府在開展工作時也要與時俱進，引進先進的科學技術幫助開展城鄉規劃管理工作，要重視先進科技在城鄉規劃工作中能夠起到的作用，通過引進先進技術輔助各地政府部門進行管理。
3.4 培養專業城鄉規劃管理人員
由于大城市能夠為專業的城鄉規劃管理人員提供更多的就業機會和更好的工作待遇，中小城鎮極度缺乏專業的規劃管理人員，并且當前在城鄉規劃管理機構工作的工作人員缺乏足夠的專業素養，難以承擔城鄉規劃管理工作的工作任務。因此要重視起人才培養工作，可以從以下兩方面入手，一方面通過對當前崗位上的工作人員進行組織培訓，通過專業的培訓課程提高其專業素養。另一方面各地政府要給予一定的政策資金扶持，招收更多的專業人士來到中小城鎮進行工作，加快城鄉規劃管理一體化的推進速度。
3.5 政府機關應加強引導，努力搞好鄉鎮企業改革
政府部門要承擔起自身應盡的義務和責任。政府部門在城鄉規劃管理工作中承擔著至關重要的作用。因此，政府要對當地的鄉鎮企業等相關機構提供一定的指導幫助，推動各地鄉鎮企業產業結構升級轉型。例如提供適當的優惠政策、為有前途的鄉鎮企業提供部分資金貸款的支持等，通過多種方式推動城鄉經濟協調發展，使各鄉鎮企業實現經濟效益和社會效益的雙豐收，改善城鄉居民的生活水平，提高農業生產效益，為實現農業生產現代化打下堅實的基礎。
4 結語
在當前形勢下為保證城鄉規劃管理一體化的貫徹實施，保證城市和農村之間相互影響共同發展，就需要幫助建立起城鄉之間生產要素的聯系，強化城鄉之間的交流協作，使城市能夠帶動周邊鄉鎮地區經濟發展，周邊地區的發展再反哺城市。改變原本城鄉規劃管理的二元結構體系并且幫助城市和鄉鎮之間相互推動協調發展。城鄉規劃管理工作不是一成不變的，隨著社會的發展必然會產生許多新的問題，因此要不斷對當前的城鄉規劃管理體系進行創新完善，根據各地實際的發展情況開展工作。
1問題的提出
近一、二十年來，我國規劃工作隨著經濟社會的發展而不斷受到重視，而且，隨著發展的需求，規劃系統不斷地補充與完善，業已形成相互聯系、相互作用的有機體系。
據現階段規劃體系來看，即有宏觀，又有微觀，兩者之間又存在中觀的系統。既有綜合性，又有專業性，這些不同類型、不同層次的規劃在不同地域、不同行業內起著重要的作用。
但綜觀規劃層次體系，可以看出，還有一定地域范圍內規劃沒有納入進去。或者說是沒有明確地納入進去，這便是實踐中可以看到的矛盾較突出的城鄉結合部地域（地帶）。廣義上看，我國80％的人口居住在農村聚落，20％的人口居住在城市（城鎮）聚落。而城市（城鎮）與鄉村的交融地帶便客觀上產生了一種特定涵義上的“城鄉結合部”，這是一個不容忽視的客觀存在。
實現國家的城市化（或城鎮化）的快速增長必須重視城鄉結合地帶的有序控制和科學規劃，變無序的混亂、自發狀態為有序的合理組織狀態。
2城鄉一體化規劃的內涵與外延
內涵與外延是刻畫概念的兩個方面，內涵是本質，外延是范圍。城鄉一體化是針對城鄉結合部，即城鄉交融或城鄉連接的地帶。這是一個帶有較為模糊性的地域范圍，它是沖破行政界限而因城與鄉內在的聯系形成的模糊地域（地帶）。因而它的外延也必然是不確定的，確定的是內部關聯度較強的分野。因此，城鄉結合部，既不同于城市總體規劃的郊區規劃范疇，因為郊區規劃是被動式的輔規劃；也不同于鄉村規劃，因為鄉村規劃面對的對象是鄉村內部地域。按照區域規劃的某些理論，也很難明確地解決城鄉結合部的具體問題。如人口布局，勞動力布局，流動人口管理，產業布局，交通設施，倉儲設施等方面。特別是社會主義市場經濟體制下的今天，因各種流動的不斷加強，承擔這些流動的載體建設客觀上要求科學預測與規劃。
我們將城鄉一體化規劃的概念擬定為：對城鄉結合部具有一定內在關聯的城鄉交融地域上各種物質與精神要素進行的系統安排。
這是基于以下的認識所給出的：
2.1城鄉結合部是一種客觀存在。
2.2城鄉結合部是一種可以用空間來刻畫的地域范圍。
2.3城鄉結合部是打破行政界限，并因城市與鄉村的本質性內在聯系而形成的。因此，地域范圍是一種模糊性的。
2.4城鄉結合部不是城市部分與鄉村部分的簡單疊加，而是有機地統一在一起的空間范圍。
2.5城鄉結合部既可以是一定地域，又可以是一個地帶，也可以是其它形態，這要看反映城鄉結合的關聯度依據是如何界定的。
2.6城鄉結合部既然是一種空間范圍，相應也便有了各種物質載體，也有一些諸如文化等領域的精神載體。因此，同樣需要用系統學的原理與方法作為理論指導。
2.7城鄉一體化歸根結底是一種較為獨特的規劃形式。它與其它各類規劃應該具有同等法律效力，應納入規劃法律體系之中。
3過去處理城鄉結合部問題的途徑與弊端的總結反思過去種種規劃類型，可以得出一些基本的認識。
3.1認識之一
一般而言，區域規劃是對一定地區范圍內進行科技、經濟、資源、社會、基礎設施協調發展的總體規劃。但在實際操作中，并未對城鄉結合部地區（或地帶）進行專題研究。如果將城鄉一體化規劃納入進去就會對區域規劃的內容起到補充完善的作用。
3.2認識之二
對各級城鎮體系規劃而言，如省域城鎮體系規劃，市（縣）域城鎮體系規劃以及鎮（鄉）域村鎮體系規劃，是依照行政區劃的體制而劃定地域范圍，也未針對城鄉結合部地區（地帶）作以明確性的展開研究。
3.3認識之三
既然過去的規劃序列層次缺乏這一現實及長遠來看都非常重要的規劃類型。那么給予城鄉一體化規劃明確的地位便是應該提到議事日程上來的時候了。
3.4認識之四
如果不將城鄉一體化規劃成為獨立的研究課題，則不利于規劃的完整與系統性的建立。造成實踐中的規劃空白點的產生及矛盾的解決滯后等問題。
上述四點認識在筆者理論研究和實踐操作中感受頗深。
九十年代初期我們在黑龍江省訥河市、甘南縣、延壽縣、五常市等地參編市縣域城鎮體系和總體規劃過程中，即感受到城鄉結合部的一些矛盾無法用城鎮體系規劃或總體規劃中的郊區規劃來解決。
一般而言，傳統及現實規劃中城鎮體系規劃是針對市縣域內各種聚落群體的空間組織部署。但實際應用上僅側重在對市縣域集政治、經濟、文化等中心為一體的市區（或縣城）的性質、規模及發展方向的宏觀論證與規劃。而對近郊衛星鎮并未能起到實質性的作用。
再如總體規劃中的郊區規劃，只是以服務于市區（或縣域）為主要任務的，而沒有以“融合”、
“一體”的角度刻畫城鄉結合部的深刻內涵與外延。對于絕大多數的城鄉結合部，都存在著諸如：
人口流動與管理，產業布局確定，發展方向定位性的預測，基礎設施的需求量等諸多的問題，而且與傳統行政意義上的區域規劃，其更具有活躍、動態、變動等因素。在規劃的宏觀安排上及戰略的選擇上具有極大的變化特點。為此，如不進行總體上的科學合理部署，一方面可能產生滯后的結果，另一方面可能產生阻礙城區的進一步發展或影響市區（縣城）的發展。同時，對農村地域的推動也將不利。
可以預見，城鄉結合部的區域類型在國家市場經濟體制下的今天，必以其強大的活力而為區域經濟和社會的發展發揮重大的作用。我們應該及時的并有效地給以足夠的重視，并及早地提到議事日程上來。
4城鄉一體化規劃在規劃序列中地位的認識
城鄉一體化規劃由于其規劃的對象與一般的規劃既有共性，又有特殊性，因此，它作為一門獨立的專項規劃是明確的。但共性的存在又使其必須在規劃序列中占有一定的位置。
首先，它的規劃對象是一種區域（地域）。這就決定了它屬于一種區域規劃的類型。但又由于規劃對象的范圍確定性差的特點。在界定規劃對象（即一定范圍內的區域）時，首先要做的工作便是界定規劃對象的范圍，這需要引入定性與定量相結合的分析方法做前導性工作。因此，它就不同于行政意義上的省域、市域、縣域、鎮域、鄉域等區域規劃，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域專題規劃。因此，也決定了該項規劃的先決條件是劃定城鄉結合部的范圍，因此，與傳統規劃程序有別。
其次，城鄉結合部地區的各種物質與精神因素與廣義上的區域規劃總體上一致，但由于該區域的要素流動性較強，是一個各項要素均活躍的區域，因此，它應該在理論指導和方法論指導方面有自身的需求。這可以進一步地探索與研究。
再次，基于上述兩方面的認識，可以設想，城鄉一體化規劃應該說是一種區域規劃的變種。因此，它便應屬于區域規劃的一個組成部分。
5城鄉一體化規劃的理論基礎
任何一門學科的確立都必須有堅實的理論基礎做后盾，才能不斷地發展與完善。本文僅就城鄉一體化規劃前述的內容根據長期實踐的認識加以理論框架的建構，以期對城鄉一體化規劃的正確發展能有所啟示與指導。
5.1根基性理論
由于城鄉一體化概念的確立是根據我國社會主義初級階段發展理論走向二十一世紀時提出的，相應的社會主義市場經濟體制的確立，又再次賦予城鄉一體化發展的新內涵。因此，社會主義市場經濟理論便是城鄉一體化規劃的根基性理論。
5.2基礎性理論
由于城鄉一體化規劃是區域規劃的一個變種，因此，區域規劃理論的某些原理與方法便是它所應遵循的基礎性理論。
5.3方法學理論
由于城鄉一體化規劃的對象是一個有特色的開放的地域系統，因此，系統學理論必須引入。運用系統工程理論的原理和方法研究城鄉結合部區域的總體部署，是唯一解決這一特定地域上存在各種問題的一把鑰匙。
5.4技術學理論
因為城鄉一體化的概念是沖破現行的行政體制界限的，所以在進行各種要素的配置上須綜觀城市與鄉村兩大地域的特征。在布局規劃上更應注重與城市規劃、城鎮規劃、鄉村規劃步調一致。
5.5相關性理論
由于城鄉結合部的位置處在城鄉交叉地帶，具有或向城市，或向農村過渡的兩個方向。因此，
諸如，邊緣學理論，交叉學理論、門檻理論，社會學理論，經濟學理論，技術學理論都應該成為指導規劃實踐的理論。
6城鄉一體化規劃的內容和方法的初步探討
6.1規劃內容
規劃范圍的界定、規劃的依據、規劃的指導思想、規劃的期限、規劃所采用的理論與技術方法簡介、城鄉結合部的現狀調查及研究、城鄉結合的宏觀區域環境分析、城鄉結合部的總體發展戰略、城鄉一體化規劃一經濟發展規劃、社會發展規劃、資源開發利用規劃、環境保護規劃、基礎設施綜合規劃、居民點體系規劃（等級規模結構規劃、職能分工結構規劃、空間地域結構規劃）、措施的操作建議、可行性的分析與研究。
城鄉結合部的宏觀區位分析圖、城鄉結合部的規劃范圍界定圖、城鄉結合部區域現狀評價圖、
城鄉結合部發展方向方案圖、城鄉一體化規劃總圖、城鄉一體化規劃專項規劃圖、（經濟（產業）發展與布局圖、人口和勞動力發展與布局圖、環境評價及控制圖、資源可持續利用意向圖、居民點（聚落）體系規劃圖、城鄉結合部基礎設施布局圖）。
1.1城鄉發展的新階段：城鄉經濟社會發展一體化的提出 城鄉關系歷來是影響我國發展和穩定全局的戰略性問題，“城鄉互助”的思想作為基本經濟綱領在建國初期具有臨時憲法地位的《共同綱領》中就已經被提及（武力，2007）。但在實踐中，出于對快速實現中國工業化的戰略追求，在20世紀中葉后的漫長歲月中，城鄉關系的實質基本上是農業和農村支持工業和城市的發展。并通過一系列差異化的制度設計，形成并強化了城鄉的二元結構。
1.1.1改革開放前的強制性“以鄉促城”
1949―1978年，我國最根本的問題是解決吃飯問題并實現工業化，在“工業導向、城市偏向”的整體發展戰略和“挖鄉補城、以農哺工”的資金積累模式下，農業的意義除了解決吃飯問題外，更重要的是為工業化提供積累和降低成本‰這一時期的城鄉關系核心特征表現為：農產品不平等交易、城鄉勞動力之間的非自由流動、城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等，實際上是“城鄉二元結構”凸顯的過程。但這種城鄉二元帶有明顯的政府導向性色彩，即國家通過包括農產品統購統銷、制度和戶籍制度在內的一系列城鄉二元化的制度設計來強制性推行。本質上看，實際上是政府對城市和市民實行“統包”，對農村和農民實行“統制”。
1.1.2 2000年以前的市場化“以鄉促城”
1978年后，農村和城市都進行了市場化改革，激活了城鄉生產要素，釋放了城鄉的生產力。更為重要的是，城鄉之間帶有強制性色彩的制度藩籬逐漸被拆除，城鄉相對封閉的格局被打破，生產要素實現了一定程度的自由流動。市場化條件下，由于工業收益大于農業收益的市場效應，農村的勞動力、土地、資本等生產要素自發地快速向城市流動，極大地促進了城鎮化的發展。但是，由于城市利益集團的壓力和傳統體制的遺留，城鄉之間的差距、農民和農村的弱勢地位并沒有改變。城鄉關系中“以鄉促城”的格局由改革開放前政府導向下的強制性色彩，改變為利益集團和資本導向下的市場化色彩。
1.1.3新時期國家戰略主導下的“以城帶鄉”
進入21世紀以來，在科學發展觀的指導下。我國城鄉關系進入了新的發展階段。新時期，城鄉關系發生了戰略性轉型：首先，國家在戰略上對城鄉關系的認識由“城鄉分治”、“大力推進城市化”進入了“以工促農、以城帶鄉”的城鄉經濟社會發展一體化階段；其次，相應的城鄉改革，由經濟領域拓展到包括免征農業稅、農村義務教育免除費用、建立新型合作醫療等社會領域，也拓展到基礎事權、調整各級政府關系的體制領域。
1.2城鄉經濟社會發展一體化的內涵要求 城鄉經濟社會發展一體化是城鄉關系演進的最高階段，伴隨著工業化和城鎮化的深入發展而得以實現，并依賴于工業化和城鎮化的快速擴散。從內容主體上看，城鄉經濟社會發展一體化不僅僅是包括城鄉關系，還包括經濟與社會之間的關系，是對過去“重城輕鄉”的修正，也是對過去“重經濟輕社會”的修正，強調的是多元主體之間全面的統籌協調。
從內涵上看，城鄉經濟社會發展一體化的實現應該包括4個方面：①城鄉資源高效地綜合利用；②生產要素在城鄉之間的自由流動；③公共資源在城鄉之間的均衡配置；④城鄉經濟發展與社會發展的融合。
在內容上，城鄉經濟社會發展一體化包括城鄉經濟發展一體化和城鄉社會發展一體化兩個方面的核心目標。其中，城鄉經濟發展一體化的內涵是城市（鎮）與鄉村在產出效益上趨于一致，重點是促進城鄉經濟要素（包括組織、資源、市場、勞動力、技術、信息等）的多維傳播和融合。實現途徑包括：加快城鄉經濟發展、完善城鄉經濟結構、增加城鄉經濟聯系和優化城鄉經濟布局四個方面。城鄉社會發展一體化的內涵則是城市（鎮）與鄉村居民生活質量趨于一致，重點是城鄉居民具有同等的生活待遇和發展機會。實現途徑主要包括：加快城鄉社會建設、促進城鄉公平發展、均衡配置城鄉公共資源、統籌協調經濟發展與社會發展等幾個方面。
2 國內城鄉一體化規劃的研究與實踐探索
城鄉一體化是中國首創的詞匯，但其思想淵源卻早在馬克思、恩格斯的“城鄉融合”觀點中就有所體現。從本質上看，城鄉一體化解決的核心問題是“城鄉二元”。一直以來西方學術界對于“城鄉二元”的研究，基本上從兩條平行脈絡展開：一條是對于“經濟二元”的研究，側重點是工農產業關系，發端于劉易斯的“二元經濟結構論”；另一條是“空間二元”的研究，側重點是城鄉關系，代表人物是弗里德曼、麥基等。
3 新時期城鄉一體化規劃的理論思考
3.1主體與邊界
新時期的城鄉一體化規劃，既不能把它視為空間范圍擴大化后的城市總體規劃，也不能把它等同于傳統城鎮體系規劃的細化，而是應該定位為以優化“城鄉關系”為重點的區域規劃。規劃的內容乃至成果的表達方式，必須立足于政府的事權，面向操作實施。 需要明確的是，城鄉一體化規劃的實施主體是各級政府，而不是各個部門。按照“一級政府一級事權一個規劃”的思路，規劃強調整合同級政府各部門的事權，對于涉及城鄉經濟、社會發展的各項事業進行統籌考慮，對于涉及空間發展和資源利用的各類規劃進行綜合。
不同層級政府之間的城鄉一體化規劃，應遵循上級政府的規劃，以尊重下級政府依法享有的決策自為前提。省級層面的城鄉一體化規劃強調指導性，重點在于確定城鄉經濟社會一體化發展的目標體系和總體戰略，創新保障城鄉經濟要素自由流動的政策機制，明確實現基本公共服務均等化的途徑和設施配置指標體系，控制對省域整體發展不利的開發活動，提出城鄉資源統一利用、生態環境統一保護和城鄉基礎設施統一配置的方案。成果表達的最主要方式是在劃定空間禁止開發邊界的基礎上，進行政策性分區，凸顯規劃的綜合性和政策指引作用。市縣級層面的城鄉一體化規劃強化操作性，尤其對于城鄉產業發展、社會設施配置、人口流動、用地增減、基礎設施、資源利用和環境保護等內容要做到定量、定位。
關鍵詞：城鄉一體化；公共基礎設施；建設
中圖分類號：F252.23 文獻標識碼：A 文章編號：
城鄉一體化既是一個城鄉綜合的社會、經濟、空間發展過程，又是城鄉社會經濟發展的一個終極目標。公共基礎設施建設是城鄉一體化建設的重要內容，而環境衛生設施是公共基礎設施的一種。伴隨著人們生活水平的提高，生活垃圾產生量歷年增加，同時人們對生活環境質量的要求也逐漸增高，生活垃圾處理系統的建設和改善成為城鄉一體化進程中公共基礎設施建設的一項重要、緊迫的內容。轉運環節是整個生活垃圾處理系統的中間環節，是垃圾源頭管理與最終處置之間最重要的銜接部分，其布局對整個垃圾處理有著至關重要的作用，本文即重點研究轉運站的選址，以力求資源配置最優化[1]。
1 城鄉一體化概念、內容
由于城鄉一體化涵蓋的內容太多，很難系統全面的分析研究。近些年，各學者從不同的領域重點分析和研究城鄉一體化課題，有社會學、經濟學、人類學、哲學、系統學、生態學、地理學等等。不同領域的學者對實現城鄉一體化途徑理解不同，如社會學家認為城鄉一體化就是協調城鄉的社會事業發展，促使城鄉之間的生產要素循環流通，生產力合理布局，確保居民在居住、教育、就業、醫療等社會事業領域能享受相同待遇，縮小城鄉差距，高度共享城鄉資源。經濟學家則認為，城鄉一體化經濟發展的表現是通過制定平等的經濟政策，使得生產要素在市場機制的調節下自由運作，形成以城帶鄉、以鄉促城的良性經濟循環，實現城鄉經濟協調快速發展。生態學家認為要實現城鄉生態環境一體化，就必須解決經濟和環境的對峙、城市和農村對立的局面，建立統一的環境保護機制，促使城市和農村的生態環境有機融合，促進城鄉健康、可持續發展。研究空間布局的相關學者認為實現城鄉一體化需要調整和優化城鄉的空間結構，通過有效布局基礎設施、公共設施等點狀設施與各交通設施的線狀設施之間的結構，使得城鄉之間信息、物流等各要素流通方便順暢，促使城鄉協調發展[2]。
2 基礎設施規劃的特點
2.l系統性、獨立性
各個系統規劃的內容是完全相對獨立的，每一個系統都完整地自成體系，因此如何良好的管理和協調各個系統歷來是市政規劃管理棘手的問題。但各個系統規劃內容仍然存在共性，如各系統的組成部分可概括為源、管線、用戶三個部分，其中源包括各基礎設施系統主要供給部分的相關內容。如給水系統的水源，能源系統的熱源，環衛系統的垃圾處理站等合理位置的確定、設施規模選擇、設施建設要求等等。管線主要涉及如何布置、敷設及相應的管徑取值等內容。用戶則包括社會生產及生活用戶。
2.2規劃建設周期長，投資大
基礎設施規劃建設涉及面積廣，建設周期較長，短期收效小，需要投入的資金多，由此限制了投資渠道，國家政府投資成為主要資金來源。
2.3改良維修困難度大
由于基礎設施絕大部分是敷設在地下的，容易被忽視，往往等出現問題了才想起如何補救維修。
2.4協調、管理部門多
基礎設施規劃涉及十幾個小類，每部分管理的部門不盡相同，當需要協調的時候，各部門利益會出現沖突，處理難度比較大。
3基礎設施實現城鄉一體化的內容與方法
3.1 統籌城鄉基礎設施建設規劃，加強農村基礎設施建設
水資源是人類賴以生存最重要的元素，隨著人類社會的發展，水資源各種危機相應產生，為了人類未來發展考慮，科學合理的利用水資源顯得尤其重要。將水系統分為給水系統和排水系統來分析實現城鄉一體化涉及的內容。
1.基礎設施區域統籌建設
1）區域統籌建設范疇
基礎設施系統包含很多子系統，每個子系統都具有自身特點，但很多基礎設施具有區域性、外部性的特征，需要從區域整體出發去考慮其設施的建設與布置。如水系統中整體流域協調、水源保護、水資源開發利用等內容；能源系統中的電力、電信系統規劃；安全防災系統中防洪、防震等規劃；生態環境系統中生態環境分區規劃。
（1）水資源流域協調
水系統具有流域性，一個地區的水系統的流域可能不僅局限在規劃區域范圍內，還涉及其他地區，因此需要規劃流域協調區，完善流域的水域功能區劃（公共供水、灌溉、排水、防洪、漁業等）及流域水資源保護，如按照水資源保護要求及標準，控制協調流域內供排水、防洪排澇、灌溉等內容的設施建設。
（2）水源保護
水源保護包括飲水水源保護和其它水源保護（如風景水體保護、生態水體保護等），在各種水資源保護中應該優先保護飲水水源。首先結合現狀水源的分布情況，研究其分布是否合理，現有水庫的庫存量能否滿足附近區域的供給。在大區域缺少蓄水工程的地方，考慮建設水庫工程解決水源問題。從整個區域確定好水源后，依據《飲用水源保護區污染防治管理規定》、《飲用水水源保護區劃分技術規范（HJ/T338-2007）》等規范，劃分各等級飲用水源保護區范圍，確定各飲用水源保護區需要執行的標準。
3.2加強農村基礎設施建設
我國農村基礎設施建設環節薄弱，特別是西部不發達地區，很多農村基礎設施建設處于空白階段，農民的生活條件在很多方面得不到保障。我國農村人口基數大，要真正實現城鄉一體化發展，實現社會和諧發展，最關鍵的突破口就是農村建設。基礎設施建設作為支撐社會發展的物質基礎，其在農村的發展建設情況對提高農村生產生活水平和質量起著重要的作用。但基礎設施建設本身具有投資大、建設周期長等特點，因此需政府通過各種調控引導和投資建設手段，來加強農村基礎設施建設力度，并找到合適農村基礎設施建設的方法，實際地解決城鄉基礎設施差距問題。
4結論
總之，城鄉一體化是針對在社會經濟發展過程中城鄉之間存在的二元分割狀況提出來的，同時也是經濟發展到一定階段的必然要求。其中城鄉一體化規劃的一個重要內容是，加強農村基礎設施規劃建設力度，使城鄉基礎設施達到共建共享水平，并協調相關各類型、各層次規劃，使城鄉一體化中的基礎設施規劃能發揮對城鄉空間優化的引導與促進作用。
參考文獻
[關鍵詞]城鄉一體化；現狀；制約；對策
[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）07 — 0091 — 02
城市和農村的分離和對立是人類歷史發展的必然產物，聚集效應下，生產要素和社會資本不斷地向城市集聚，大部分的經濟活動在城市空間內發生。同時隨著經濟和社會的發展，我國城鄉二元結構矛盾日益嚴重，進一步制約了農村經濟的發展，城鄉之間的差距越來越大，城鄉一體化的思想應運而生。
城鄉一體化有兩層不同的含義，第一層含義是指在城市和農村行政區域范圍內，要求統一規劃，協調發展，利用城市先進的生產力帶動農村生產力的發展，城市工業化要同農村工業化、城市化結合起來，相互依存相互促進，但是二者承擔不同的產業活動。第二層含義是指城市和農村的對立消失，城市和農村結為一體，城市邊緣區消失，城市和農村的差別僅在于主體產業和景觀上的差別。這兩種含義都在于緩和城鄉矛盾、協調城鄉關系，第一種含義側重于實踐中的指導方針，而第二種含義側重于發展的目標。總而言之，城鄉一體化是協調城市和農村的關系，在政策、經濟、公共服務和社會保障等方面享受平等的待遇。
城鄉一體化的概念在黨的十六大明確提出，認為統籌城鄉經濟社會發展是全面建設小康社會的重大任務，十七大強調要求要建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。十再次明確提出城鄉一體化發展的戰略任務，同時提出要推動城鄉發展一體化，加快統籌城鄉發展力度，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。在新的歷史背景下，破解城鄉二元結構，推動城鄉一體化發展是落實科學發展觀、加快建成小康社會的必然要求，是推進農村發展改革、解決“三農”問題的根本要求，具有重要的現實意義。
一、城鄉一體化發展現狀分析
目前我國的城鄉一體化進程取得一定的成績，在一定程度上緩解了“三農”問題，但是城鄉矛盾和問題仍然很突出，主要體現在以下兩方面。
（一）城鄉之間經濟發展水平差距較大
我國農村經濟發展水平落后，農村和城市的居民家庭人均可支配收入相差甚遠，根據2012年的統計年鑒的相關數據計算得出，2011年城鎮居民家庭人均可支配收入為21809.8元，而農村的家庭人均純收入為6977.3元，差距為14832.5元，比例為3.126：1，而2009年、2010年的差距分別為12021.5元、13190.4元，明顯地說明了我國城鄉間經濟發展水平差距較大且呈擴大趨勢。同時農村人口的生活水平相對于城市人來來說也存在較大的差距，根據2012年的統計年鑒的相關數據表明，2011年農村的恩格爾系數為40.4，而城市的恩格爾系數為36.3，這一數據明顯表明了農村家庭收入的大部分支出用于基本生活必需品，生活水平較為低下。
（二）城鄉之間社會發展水平相差甚遠
在社會發展水平方面，農村在醫療、教育等社會事業，水電、交通、通信等公用事業和基礎設施服務，和城市相比都存在著較大的差距。例如，根據2012年統計年鑒數據計算得出，2011年城市人口平均每千人口衛生技術人員為14.19人，而農村僅為5.50人，比例為2.58：1，說明在醫療方面城鄉之間沒有一體化，且差距過大。城市的教育以及其他公共基礎設施的資金投入幾乎全部來自于國家，而國家對于農村的基礎設施、醫療等公共事業的投入相較而言少之又少，同時農村的社會保障機制極為不健全。在國家政策的導向下良好的社會資源均向城市聚集，這是資源配置不公平的表現，會不斷地拉大城鄉之間社會發展水平的差距。
二、城鄉一體化發展的制約因素
新制度經濟學的經濟增長與發展理論認為制度是經濟增長與發展的關鍵因素，其代表人物諾斯“認為經濟增長與發展的根本原因是制度的變遷，除非現行的經濟組織或者制度安排是有效率的，否則經濟增長不會簡單發生。我們有理由相信，有效的制度建設能夠推動城鄉一體化的發展、激發城鄉經濟發展的活力，為實現城鄉一體化提供制度保障。然而我國城鄉一體化發展中存在著很多的制度因素方面的制約，進行制度機制的創新改革是推動城鄉一體化發展的重點和難題，也是有效開展城鄉一體化進程的基本前提。
影響我國農村人口流動的制度十分顯著。其中，以戶籍制度和土地制度為最。現行的戶籍制度造成二元結構的分割嚴重，限制了人口城市化的進程，不利于農村人口要素向城市轉移。雖然現在國家準許農村人口進入城市，但是大多數是以進城務工的身份進入城市，“農民工”成了他們的代號，戶籍制度以“貨幣”為他們筑起了一道城市人的高墻，戶籍制度的存在使得他們僅僅是一個“二等市民”，他們并沒有享受到與城市人一樣的均等的城市教育、公共服務和社會保障等待遇。戶籍制度的二元分割會產生公共服務、教育、社會保障制度等的二元化，從而為城市和農村之間劃上了一條難以逾越的鴻溝，嚴重制約城市和農村的一體化進程。而土地制度也制約了農村人口向城鎮的自由流動，把農村人口限制在農村土地上。由于農民不能從土地獲取財產性收入，農民進城的物質基礎十分的薄弱，更多的農民選擇亦農亦工的狀態，往返于農村和城市之間。同時土地流轉機制也不健全，農村集體建設用地利用缺乏有限的制度規范，使之不能以合法的途徑進入工業化和城市化，在一定程度傻瓜阻礙了城鎮化的進程，制約著農村經濟的持續發展。在戶籍制度和土地制度的雙重制約下，加大了農民城鎮化的成本，農民脫離土地在城市扎根的困難，使得農民不敢貿然地離開農村離開土地。如此惡性循環，使得土地資源極大地浪費，嚴重制約了城鄉一體化的發展。
三、推動城鄉一體化發展的對策研究
城鄉一體化進程中重點在于農村的改革和發展，而改革現有的戶籍制度和土地制度是推進農村改革和發展的重點，推動和實現城鄉一體化，促進城鄉共同繁榮，首先要改革約束性的制度障礙，在此基礎上推進各項措施的進行。
（一）破解城鄉二元結構，改革和創新戶籍與土地制度
制度缺陷是推動城鄉一體化的最大的障礙，破解二元結構，改革和創新戶籍與土地制度，消除城鄉分割的根本性制度障礙，從而推動公共服務、教育和社會保障制度的改革，實現城鄉之間勞動力要素的自由流動，為農村人口向城市轉移創造制度條件。
首先，改革戶籍管理制度。我國現有的戶籍制度是在計劃經濟體制背景下建立起來的，對人口流動、尤其是對城市人口的流動有著嚴格的管理和控制，已經無法適應新形勢背景下的新要求。應該改革現有的劃分城市人口和農村人口的標準，以居住地劃分城市人口和農村人口，同時附加納稅時間條件，以職業劃分農業人口和非農業人口，實現城鄉戶口一體化管理。
其次，創新土地制度。推動城鄉一體化，要求破解城鄉二元結構，改革土地制度。要明晰各類的土地的產權，構建土地流轉市場，引入價格競爭機制確定土地流轉的價格，并完善土地流轉程序和土地征用補償機制，提高土地資源價格，增加農村人口的經濟收入，降低農村人口向城市轉移的成本。
（二）一體化城鄉規劃
我國的城鄉規劃不均衡、城鄉二元結構分割嚴重。城鎮各項規劃政出多門，大多數規劃以各自行政區位空間為規劃對象進行來編制，與農村的發展相分離，不能充分體現城鄉一體化發展的理念。在推進城鄉一體化的過程中，要統籌規劃城鄉的發展，將城市的發展和農村相聯系，把二者看成一個總體進行發展規劃，將城市和農村進行不同區位功能的劃分，每個功能區承擔不同的產業，是城市和農村相互銜接、相互促進發展。
（三）加大農村公共品的投入力度，完善農村的公共服務設施
加大農村公共品的投入力度，完善農村的公共服務設施是推進城鄉一體化的基本途徑。加大農村公共品的投入力度關系到農村人口的生存和發展的權利，關系到社會的長治久安。政府要加大對農村的政策性支出，加大財政轉移支付力度，加快農村公共服務設施的建設，以縮小城市和農村的公共服務差距，促進城鄉公共服務一體化。首先要加快農村的交通設施建設，改善交通運輸條件，從而打破農村的封閉落后狀態，加強農村和城市之間的練習。其次，加快農村的教育文化事業的發展，促進農村人力資源的開發和利用，提高農村人口的文化素質和傳統觀念的更新。再次，加快農村醫療衛生實施的建設，改善農村的醫療衛生條件，有利于提高農村的生活質量和農村經濟的發展；最后，加快農村水電等基礎設施的建設，全面改善農村的生產和生活條件。
（四）完善農村的社會保障體系的建設
不斷完善農村的社會保障體系，將農村人口納入社會保障網中使農村人口無后顧之憂，從而拉動農村消費結構，促進農村經濟社會的發展，為實現城鄉一體化打下堅實的基礎。目前我國農村的社會保障體系非常不完善，農村“養兒防老”的觀念根深蒂固，從而落入一個貧困的陷阱，不同于城市人口的社會保障，社會保障基金由個人、單位和國家三方共同承擔，社會保障的風險幾乎全部轉移到社會上，而農村人口的保障完全依賴于個人。這樣的社會保障體制是有缺失的，在一定程度上阻礙了農村人口的轉移，阻礙農業的發展，阻礙城市一體化的實現。
破解城鄉二元結構，推動城鄉一體化發展具有很深遠的意義，是一項志在必行的大工程，必須從制度改革方面著手，同時結合國家宏觀投入等政策實施，在全國范圍內有針對性地開展改革，從而實現城鄉一體化的格局。
〔參 考 文 獻〕
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一、建立健全工作機制
1．成立縣城鄉發展一體化工作領導小組。
2．設立縣城鄉發展一體化工作辦事機構。
3．建立城鄉發展一體化工作目標責任考核機制。
4．建立縣級領導包抓示范點制度。
二、研究制定工作方案和政策措施
參照市上和先進地區相關政策文件，緊密與上級主管部門對接，加強調查研究，進一步修改完善我縣城鄉發展一體化的工作方案和政策措施。
1．制定《縣推進城鄉一體化進程實施方案》。
2．制定《縣推進城鄉一體化進程加快示范鎮、示范村（社區）規劃建設的意見》。
3．制定《縣國土資源支持城鄉一體化發展改革的意見》。
4．制定《縣城鄉一體化發展農村產權制度改革意見》。
5．制定《縣城鄉一體化發展戶籍管理制度改革意見》。
6．制定《縣城鄉一體化發展公共服務體系改革意見》。
7．制定《縣城鄉一體化發展社會保障體系改革意見》。
8．制定《縣城鄉一體化發展社會管理創新意見》。
9．修訂完善《縣城鄉一體化發展農村土地承包經營權流轉改革意見》。
10．制定《縣金融財政支持城鄉一體化發展改革意見》。
三、加強制度建設
1．建立統籌城鄉工作聯席會議制度。每月召開一次統籌城鄉工作聯席會議，通報情況，研究問題，推動工作落實。主要由成員單位匯報上月重點工作進展情況，包抓領導和分管領導點評（縣委農工部牽頭負責，11月10日前提出意見，文件下發之日起執行）。
2．建立聯合督查制度。對重點工作任務由聯合督查室、考核辦、統籌辦跟蹤督查，限期辦理，并在縣委例會和縣長辦公會通報（縣聯合督查室牽頭負責，11月10日前提出意見，文件下發之日起執行）。
四、加快規劃編制進程
由縣住建局牽頭，縣委農工部、縣國土資源局、縣農林局、縣工業發展局、縣文體廣電局等部門協同，聘請專家學者，加強對《縣城鄉一體化規劃》編制工作進行指導，廣泛征求各方面的意見，確保規劃質量，力爭年底前前面完成編制任務。加強工作力量，年內完成鎮控制性詳規評審，編制完成總體規劃，和規劃建設工作。
五、加強示范鎮村建設
要在做好規劃編制的同時，切實抓好市、縣級示范鎮、村基礎設施建設，進一步完善服務功能，努力提高示范帶動功能。財政局要盡快制定方案，加強資金管理，落實示范鎮、村建設專項配套資金，確保示范鎮村建設形象進度明顯加快。
六、啟動農村產權制度改革工作
各有關部門要密切配合，快速制定工作方案，落實人員和經費，迅速推進“五權”登記發證試點工作。縣國土資源局年內全面完成全縣農村集體土地所有權確權登記發證工作，啟動示范鎮、村集體建設用地使用權和宅基地使用權確權登記發證工作，明年全面完成任務。縣農林局要建立縣級土地流轉服務中心、土地承包經營糾紛調解仲裁機構，并指導鎮（村）建立土地流轉服務中心（站）；進一步完善全縣農村林地承包經營權確權登記、發證工作，啟動示范鎮、村土地承包經營權的調查摸底、確權登記、發證工作。縣住建局積極啟動示范鎮村集體建設用地上房屋所有權的調查摸底、確權登記、發證工作。
1．概念界定
20世紀90年代，在我國道路客運大力發展和城鄉道路客運管理體制轉軌的情況下，全國各地紛紛提出在道路客運行業實行城鄉客運一體化發展。那么，什么是城鄉道路客運一體化呢？到目前為止，人們對城鄉道路客運一體化的概念及內涵并不十分清楚，可謂仁者見仁，智者見智。有相當一部分人把農村客運公交化和城鄉道路客運一體化混為一談，認為實施城鄉道路客運一體化就是推行農村客運公交化。其實，農村客運公交化只是農村客運的一種組織形式，是人們在探索城鄉道路客運一體化過程中對于農村客運提出的一種改革方向，并沒有包括城鄉道路客運一體化的全部。也有人認為城鄉道路客運一體化即長途客運、城市公交客運、出租客運由政府職能部門統一管理的一種管理體制。筆者認為城鄉道路客運一體化發展是一個國家城鄉經濟發展到一定水平，道路客運發展到一定階段所必然出現的發展過程。
我們認為給城鄉道路客運一體化下定義應注意以下幾個方面的因素：
第一，城鄉道路客運一體化是發生在城鄉道路尤其是農村道路十分暢通，場站等基礎設施水平比較高，城鄉客運實現網絡化運作的時期。這是城鄉道路客運一體化發展硬件方面應滿足的基本要求，是一體化發展的前提。
第二，城鄉道路客運一體化是一個漸進和逐步完善的發展過程，而不是結果。受社會經濟發展水平的影響，生產力的不同發展階段呈現出不同的發展程度，不同國家和地區發展程度也不同。
第三，城鄉道路客運一體化是雙向的，不是單方面的。并不是套用城間客運及城市客運的發展模式來發展農村客運，也不是農村客運公交化，而是兩者相互吸取有益于自身發展的積極因素，相互促進，協調發展的雙向演變過程。
第四，城鄉道路客運一體化發展并不是說最終達到城市客運和農村客運完全一樣，沒有差別，不應簡單地認為是縮小甚至是消滅城鄉客運差別的過程，而應是在具體實施過程中注重兩者內部以及兩者之間的有效銜接。
第五，城鄉道路客運一體化發展不單是道路、場站等基礎設施即硬件方面的一體化，還包括管理體制、運行機制、經營方式等軟件方面的一體化。后者相對來說更重要，較難以理順，是發展的重點與難點。
第六，城鄉道路客運一體化發展的關鍵是實施統一、協調、高效的城鄉道路客運綜合管理，以先進的管理技術為手段，以法制和體制為保障，充分發揮政府、市場、公眾的各種作用和組合優勢，不斷維護與更新道路交通基礎設施，逐步理順管理體制、運行機制，為城鄉居民提供更多更好的客運服務。
基于以上分析，城鄉道路客運一體化的定義可以是:城鄉道路客運一體化是在城鄉道路十分暢通，場站等基礎設施比較完備，城鄉道路客運網絡體系高效運作的條件下，城鄉道路客運相互融合，綜合利用各種客運資源爭取效益最大化和服務水平不斷地提高，以達到城鄉道路客運在管理體制、運行機制、經營方式等方面協調發展的過程。
2．推進城鄉道路客運一體化發展的意義
城鄉道路客運一體化發展，實行交通部門一家管理整個道路客運的新體制，有利于強化行業管理。同時還具有形成政令統一、事權統一、精簡機構、統一規劃、城鄉協調一致發展的新局面。
政令統一，可以杜絕相互扯皮、推諉等現象，提高管理效率。事權統一，有利于各種道路客運方式的有效銜接，方便人民特別是鄉村居民的出行和中轉換乘，為城市人口向郊區轉移創造便利條件，緩解城市壓力，同時增加客流量，帶來道路客運新的經濟增長點。機構精簡，效能提高，有利于真正實現從部門分散管理到綜合統一管理的重大變革。統一規劃，有利于道路客運資源的有效整合和充分利用，保持供需基本平衡，避免無序競爭與浪費。城鄉協調一致，有利于規范客運市場，為廣大經營者創造一個公開、公正、公平的競爭環境，充分激活其經營積極性。同時一體化發展帶來的良好的交通運輸條件可以優化投資環境、吸引投資，有利于城鄉經濟與道路客運相互促進，形成良性互動、共同發展的大好形勢。
二、客運一體化發展的客觀必然性
城鄉道路客運一體化發展思想的產生，有其客觀必然性。
首先源于農村客運發展的需要。我國農村天地廣闊，客運資源十分豐富。農村客運在加強鄉村與城市之間的人員和經濟往來方面發揮著重要作用，是發展農業、繁榮農村、致富農民的重要支持和保障。然而，由于長期受到農村經濟發展水平不高的制約，農村道路客運基本上處于粗放式的低層次發展狀態:經營者素質普遍不高，管理水平低下；車輛技術狀況差，安全性能低；道路等級低，缺乏場站等基礎設施；運輸組織結構松散，市場秩序混亂；市場管理不規范等。要徹底改變道路客運行業內多年來“頭（快速客運）重腳（農村客運）輕”的局面，推進客運一體化發展勢在必行。
其次是我國加入WTO后新形勢的需要，是構筑大交通格局的需要。大交通格局要求統一客運市場管理，徹底打破市場分割和行業壟斷。入世對于我國道路客運業可謂機遇與挑戰并存，尤其是老國有運輸企業，迫切需要改革。
再次是社會主義市場經濟發展的需要。我國交通經過最近十幾年的高速發展“，瓶頸”制約得到了緩解，但這只是相對比較低的經濟社會發展水平、運輸需求水平而言的，是初步的。社會主義市場經濟發展需要更加安全、便捷、快速、可靠的交通運輸作保障，交通運輸不僅要在數量上滿足要求，而且要在服務質量上與之相適應。
我國已經具備了城鄉道路客運一體化發展的硬件條件。近幾年，隨著全國各地高速公路聯網暢通工程、干線公路網絡化工程、縣鄉道路通達工程的全面推進，我國城鄉道路建設快速發展。到2002年底，全國高速公路里程達到2.52萬公里，公路通車里程175.8萬公里，農村公路總里程發展到130萬公里，全國營運客車總量140.9萬輛，鄉鎮通公路率達到99.4%，通班車率達到98%，行政村通公路率達到92.5%，通班車率達到81.9%。城鄉道路客運一體化發展能夠滿足我國社會主義市場經濟發展的需求，符合管理體制改革的要求，且發展的硬件條件已具備，是一種必然的發展趨勢。
三、客運一體化發展現狀及存在問題
一直以來，我國道路客運采取的是部門分管的管理體制，參與管理的部門包括交通、城建、公安等。這種管理體制有它形成的歷史原因，也曾起過積極作用。現在，這種多頭管理的狀況已不適應建立“大交通”系統的要求。很多地方轉變管理思維，將城市公交劃歸交通部門管理，為城鄉道路客運一體化創造了條件。有些城市已經在實踐中對城鄉道路客運一體化進行了有益的探索。如河南省鞏義市的管理一體化、客運網絡化；陜西省西安市提出打破城鄉交通隔離帶——“零公里”和實現客運交通“三化”，即長途客運駐點化、遠郊客運往返化、城市客運公交化的發展規劃，為該市一體化發展指明了方向。北京、上海、重慶、哈爾濱、深圳、武漢等大城市在政府機構改革中理順管理體制，將城鄉道路客運交由交通部門實行統一管理，加快了這些地區城鄉道路客運一體化發展步伐。
總體來看，尤其和市場經濟發達國家相比，我國城鄉道路客運一體化發展緩慢，尚處在探索階段，存在很多問題。由于部門利益的存在，致使管理體制改革困難重重，管理上的政出多門已成為制約一體化發展的最大瓶頸。另外，硬件建設滯后于客運發展，尤其是農村道路等級、場站等仍很落后。因此，我國的城鄉道路客運一體化發展還有很長的一段路要走。
四、客運一體化發展的基本模式及政策措施
1．城鄉道路客運一體化發展的基本模式
綜合各地城鄉道路客運一體化發展實踐及道路客運系統化發展的基本理論，城鄉道路客運一體化發展的基本模式可以是:管理主體、政策法規、站場設施、市場建設一體化。
管理主體一體化即實行由交通部門統一管理包括公路客運、農村客運、城市公交和出租汽車客運等。實踐證明一家管理已成為必然趨勢，是實現一體化管理的前提。
政策法規一體化主要是指對城鄉道路客運實行統一的發展政策和經濟政策（運價政策、稅收政策、投資信貸政策），采用統一的法律法規體系。站場設施一體化主要是指城鄉道路客運站點的選址、規模、等級、服務功能等由交通主管部門統一規劃、合理布局，使各站點能與其他各種運輸方式和各種客運服務方式有效銜接，與城鄉規劃相配套。
市場建設一體化主要指在無形市場建設方面，樹立城鄉道路客運市場一盤棋思想，對城鄉道路客運實行統一的市場準入制度、服務規范等。
2．推進城鄉道路客運一體化發展的政策措施
科學合理行之有效的政策措施是促進城鄉道路客運一體化快速發展的關鍵，推進城鄉道路客運一體化發展應從軟件和硬件兩個方面著手。
軟件方面：一是要提高認知度，加大宣傳力度，尤其是政府主管部門要予以重視，在具體政策措施方面給予適當扶持;二是要建立適應城鄉道路客運一體化發展的管理體制，發揮行業主管部門的導向作用，明確其管理職責，杜絕政企不分;三是建立道路客運現代企業制度，用市場機制構筑一體化發展格局;四是加快立法工作，完善法律制度，完善市場準入制度，把好市場準入關，規范客運經營行為。
硬件方面:一是加大道路建設規模，科學構筑城鄉道路網，尤其是城郊和鄉村公路建設;二是加快道路客運站場建設，尤其是簡易站的建設。鄉村簡易站數量太少，根本不能滿足城鄉道路客運發展的需要，因此要加大對簡易站的投資力度，擴大投融資渠道，以增加簡易站的數量，從而構筑一體化發展的有形市場。
