時(shí)間：2023-10-12 09:41:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
土地是人類賴以生存和發(fā)展的最寶貴的資源，也是一種不可再生資源。人類在生產(chǎn)生活中通過根據(jù)土地的質(zhì)量情況來協(xié)調(diào)安排土地的使用價(jià)值，這個(gè)過程稱為土地利用。充分合理的利用土地資源以及協(xié)調(diào)處理好土地資源和人類的生產(chǎn)生活關(guān)系顯得極其重要，為此土地利用規(guī)劃則應(yīng)需而產(chǎn)生。土地利用規(guī)劃是在充分了解和掌握土地資源的性質(zhì)、規(guī)模、容量和承載力前提下，并結(jié)合社會(huì)綜合環(huán)境和自然環(huán)境，對(duì)土地資源做出行之有效的利用并賦予土地價(jià)值的過程。其目的在于更好實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益和滿足人們的生活、生存、生產(chǎn)需求，從而能夠達(dá)到資源的可持續(xù)利用。廣西賀州市八步區(qū)仁義鎮(zhèn)龍珠村作為賀州市新農(nóng)村建設(shè)的典型事例，其土地利用規(guī)劃在適應(yīng)“美麗廣西，清潔鄉(xiāng)村”政策方案實(shí)施中，得到了科學(xué)有效的規(guī)劃和利用，能夠充分的發(fā)揮土地的作用，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人文的發(fā)展提供了有力保障。
二、龍珠村土地利用規(guī)劃的變化走向
1、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化趨向
隨著農(nóng)村土地利用規(guī)劃的變化以及人口的增加，深刻的改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的地域結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展，并形成一定的商業(yè)小圈，廣大農(nóng)村地域凝聚起大量的新興小城鎮(zhèn)。此外，原有的城鎮(zhèn)街道隨之農(nóng)村規(guī)劃用地的延伸也得到了拓展，使得城鎮(zhèn)、街道與農(nóng)村新興小城鎮(zhèn)相互接軌，形成片狀、條狀、帶狀分布使得農(nóng)村向城鎮(zhèn)化方向發(fā)展。
2、農(nóng)村村民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)向
在政策背景下農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)大化，使得農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，與此同時(shí)，耕地面積的下降解放了生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村大規(guī)模剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，但主要是年輕力壯、較高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移朝著外出務(wù)工方向發(fā)展，并且能夠有效的增加農(nóng)民的個(gè)人收入，逐漸的提高自身的生活水平。在住房建設(shè)等方面趨向于城鎮(zhèn)聚集地發(fā)展，引發(fā)農(nóng)民的居住地向城鎮(zhèn)推進(jìn)，農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民身份發(fā)生轉(zhuǎn)變。就從事的生產(chǎn)生活來看，該村的耕地逐漸的開始以規(guī)模化耕作，實(shí)行土地承包。村民轉(zhuǎn)讓出使用權(quán)，轉(zhuǎn)向從事工業(yè)生產(chǎn)或者從事商業(yè)活動(dòng)，脫離了土地開始以商人和工業(yè)生產(chǎn)者的身份謀發(fā)展。在農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，了解到在一個(gè)家庭中由之前的1個(gè)人從事商業(yè)或者工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)增加到3個(gè)人從事此類活動(dòng)。此外，在居住地上越來越多的村民轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)或市區(qū)置業(yè)，該村30%以上的家庭在城鎮(zhèn)或市區(qū)擁有自己的用房，農(nóng)村居民呈現(xiàn)向城鎮(zhèn)居民的地域上轉(zhuǎn)變。
3、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的工業(yè)化走向
在該村土地利用規(guī)劃中，農(nóng)村建設(shè)用地的增加，主要用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，農(nóng)村農(nóng)用地向工業(yè)建設(shè)地和農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)上。使得該村由單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)變成了多元化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)推動(dòng)了農(nóng)村工農(nóng)商的發(fā)展，間接或直接使農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成為工業(yè)用地、建設(shè)用地等非農(nóng)形式，大大的推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化方向發(fā)展進(jìn)程。通過農(nóng)村土地利用規(guī)劃在此背景下該村的產(chǎn)業(yè)布局上出現(xiàn)了塊狀分布，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上第一產(chǎn)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)并重。農(nóng)村中涌現(xiàn)出磚廠、石灰廠、木材加工廠、食品加工廠、打火機(jī)制造廠等，隨著工業(yè)化的發(fā)展也上出現(xiàn)了文化投資、餐飲服務(wù)等相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
三、龍珠村土地利用規(guī)劃的效益
1、產(chǎn)生良好的生態(tài)效益
土地利用規(guī)劃的生態(tài)效益是指在開展土地利用規(guī)劃過程當(dāng)中形成與自然界生態(tài)之間在相互碰撞、相互摩擦之間，以至人類的土地利用方式與自然界生態(tài)逐漸融合和相互作用后所產(chǎn)生的積極有效影響。該村在進(jìn)行土地利用規(guī)劃中，有效的結(jié)合了“清潔鄉(xiāng)村，美麗廣西”這一有利政策，對(duì)村里的綠化用地進(jìn)行調(diào)整規(guī)劃，從建設(shè)用地的美化、綠化到居住地的美化、綠化使得村容村貌變得更加的整潔有序，有效地改善了農(nóng)民的生活環(huán)境、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活。由此可見，土地利用規(guī)劃的變化能夠引起生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化。
2、提升了經(jīng)濟(jì)效益
土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中對(duì)人類所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在規(guī)劃的過程所需的成本與所產(chǎn)生的總價(jià)值之間的關(guān)系，能夠衡量出在利用規(guī)劃中是否體現(xiàn)其規(guī)劃的合理性和科學(xué)性。該村的土地利用規(guī)劃使農(nóng)村向城鎮(zhèn)化推進(jìn)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，可以清晰的了解到該村的土地利用規(guī)劃能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。土地利用規(guī)劃所帶來的生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于規(guī)劃成本，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
3、取得明顯的社會(huì)效益
土地利用規(guī)劃的社會(huì)效益主要表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，對(duì)物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的影響。土地利用規(guī)劃需要對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的中長(zhǎng)期發(fā)展做出積極有利的影響，利用規(guī)劃理念去引導(dǎo)和鼓勵(lì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展方向和人民訴求。該村通過土地利用規(guī)劃在建設(shè)用地和綠化用地的實(shí)際利用中建設(shè)“十個(gè)一”（一室、一會(huì)、一隊(duì)、一網(wǎng)、一景、一長(zhǎng)廊、一場(chǎng)地、一基地、一品、一標(biāo)兵）來引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮屣L(fēng)民風(fēng)的發(fā)展，不斷地提高農(nóng)村的精神文明建設(shè)水平。此外，在土地利用規(guī)劃的決策程序上，采取民主決議和村規(guī)協(xié)議等方式，使當(dāng)?shù)卮迕竦拿裰鳈?quán)益受到的保障，增強(qiáng)村民參與自治的意識(shí)。
四、關(guān)于土地利用規(guī)劃的建議
1、堅(jiān)持人與自然的和諧發(fā)展，創(chuàng)建生態(tài)和諧美麗新農(nóng)村
農(nóng)村土地利用規(guī)劃是一個(gè)綜合性的工程建設(shè)，需要顧及當(dāng)下的同時(shí)還要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，考慮到國(guó)計(jì)民生。通過運(yùn)用規(guī)劃手段完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民收入的提高。治理農(nóng)村的衛(wèi)生死角和改造農(nóng)村土地流失坡地、堤壩、可以建設(shè)好整潔干凈美麗的農(nóng)村，保持好農(nóng)村的生態(tài)平衡。修繕和修建農(nóng)村的文化娛樂場(chǎng)所，可以促進(jìn)農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，改善農(nóng)民的生活條件，潛移默化的改變農(nóng)民的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供有利經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化保障。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地;利用規(guī)劃;弊端;完善對(duì)策
中圖分類號(hào):TU982.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B 文章編號(hào):1009-9166(2010)017(C)-0260-01
目前我國(guó)各地對(duì)土地利用規(guī)劃的有效實(shí)施,促進(jìn)了用地管地觀念的轉(zhuǎn)變,有效遏制了建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張,一定程度上保護(hù)了基本農(nóng)田。提高了土地利用水平;另一方面,通過合理安排用地,確保重點(diǎn)工程等各類建設(shè)項(xiàng)目用地的合理需求,為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展提供了用地保障。規(guī)劃實(shí)施制度化確保了土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用得以落到實(shí)處。但是,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃實(shí)施也存在比較突出的問題。規(guī)劃的實(shí)施缺乏效力,甚至有的地方規(guī)劃形同虛設(shè),不但使土地的利用偏離最優(yōu),而且令國(guó)家浪費(fèi)大量用于規(guī)劃的人力物力。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端
1、規(guī)劃的權(quán)威性不夠。有人說:“規(guī)劃規(guī)劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領(lǐng)導(dǎo)一句話。”其實(shí)不然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的,一旦形成就應(yīng)具有法律效力。但是,在實(shí)際實(shí)施的時(shí)候,土地利用計(jì)劃不與規(guī)劃配套,二者的指標(biāo)往往不相吻合,沒有遵守“預(yù)測(cè)―規(guī)劃―計(jì)劃”這樣一個(gè)合理的過程,造成規(guī)劃架空,難以落實(shí)。審批用地不按照規(guī)劃進(jìn)行,審批用地的過程中,未堅(jiān)持在規(guī)劃指導(dǎo)下有計(jì)劃地審批用地,出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項(xiàng)目走,頻繁進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整的被動(dòng)局面。
2、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí)。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí),影響了規(guī)劃的合理性及其實(shí)施。如某城市統(tǒng)計(jì)的規(guī)劃基期的城市建設(shè)用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相比有較大差距,但該市當(dāng)時(shí)只認(rèn)可統(tǒng)計(jì)面積,結(jié)果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小,給目前的規(guī)劃實(shí)施造成了很大困難。還有一個(gè)城市,4次調(diào)查4個(gè)結(jié)果,每次相差幾萬畝。可以說,一些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施造成了不良影響。
3、規(guī)劃內(nèi)容剛性強(qiáng),實(shí)施難度大。規(guī)劃制定一些剛性指標(biāo)是必要的,但實(shí)施過程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補(bǔ)充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當(dāng)。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實(shí)到具置,在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實(shí)際發(fā)展過程難以按照規(guī)劃設(shè)想實(shí)施。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善
1、建立新的規(guī)劃理念與理論。充分借鑒國(guó)際上的“理性發(fā)展”理念,妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí),緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題,保證土地資源永續(xù)利用;在編制過程中應(yīng)由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變;并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界,從而解決城市無序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題;大膽借鑒和吸收國(guó)外的和相鄰學(xué)科(如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等)的相關(guān)理論,特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
2、協(xié)調(diào)土地利用與生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)。全國(guó)現(xiàn)有村莊320多萬個(gè),自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活習(xí)俗等千差萬別,農(nóng)民長(zhǎng)期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習(xí)一時(shí)難以改變。受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響,絕大多數(shù)農(nóng)民喜歡單門獨(dú)院、前庭后作的居住方式,農(nóng)民對(duì)于集中居住也不能完全接受。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)尊重農(nóng)民習(xí)慣與科學(xué)合理規(guī)劃之間的關(guān)系,做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。過去,有些地方把建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市,以城市為重點(diǎn)層層預(yù)留指標(biāo),分到最后,農(nóng)村這一塊就沒有多少指標(biāo)了。這樣,阻礙或限制了農(nóng)村的發(fā)展,導(dǎo)致農(nóng)村違法用地的大量產(chǎn)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。
3、加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的銜接。當(dāng)前國(guó)家和地方有關(guān)部門都在編制新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃,比如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調(diào),修編中應(yīng)主動(dòng)介入各類相關(guān)規(guī)劃。
4、加強(qiáng)公眾參與,開放編制規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的制定和實(shí)施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,同時(shí)又需要多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作,公眾參與能夠集思廣益,使規(guī)劃更為科學(xué)。可以采取包括問卷調(diào)查、公開征詢意見、社會(huì)聽證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽取各方面意見特別是不同意見;在規(guī)劃修編階段應(yīng)設(shè)置專門的接待時(shí)間,進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復(fù),這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利,開門、開放編制規(guī)劃,又保證規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。
5、提高規(guī)劃技術(shù)含量。應(yīng)用地理信息(3S)技術(shù),在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過程實(shí)現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入土地規(guī)劃,通過人―機(jī)交互系統(tǒng),提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。
作者單位:陽(yáng)西縣國(guó)土資源局
參考文獻(xiàn):
[1]趙哲遠(yuǎn),華元春,吳次芳,趙建強(qiáng).基于遙感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)研究――以杭州市余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)為例.中國(guó)土地科學(xué),2009年第07期.
Abstract: Rapid urbanization changes the land use/cover dramaticly, which affects the regional eco-environment and causes various socio-economic issues. Further land use/cover change research will help to mitigate or improve the impact. From the number of structure, spatial distribution and characteristics of landscape pattern, the paper analyzes the landscape characteristics of land-use change by
land-use type map of Zengcheng Country, which is on the same time of different years.
關(guān)鍵詞： 城市化；土地利用；動(dòng)態(tài)特征；城鄉(xiāng)結(jié)合部；增城區(qū)
Key words: urbanization；land use；dynamic characteristics；urban-rural fringe zone；Zengcheng District
中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-4311（2014）23-0316-02
0引言
城郊區(qū)是一個(gè)隨著城市化的發(fā)展而出現(xiàn)的處于鄉(xiāng)村和城市之間的特殊地域?qū)嶓w，是受城市化、工業(yè)化進(jìn)程影響最顯著、最敏感，人地矛盾最尖銳的地帶。城郊受制于分別來自城市和鄉(xiāng)村的各種作用力，也正是這種區(qū)域上的特定位置使得其土地利用不同于其他地區(qū)的最為顯著的特點(diǎn)就是其土地利用結(jié)構(gòu)復(fù)雜、極不穩(wěn)定、總是處于不停的變動(dòng)之中。城郊是城市的昨天，鄉(xiāng)村的明天，對(duì)城郊土地利用變化特征進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[1]。
在當(dāng)前，對(duì)土地利用空間結(jié)構(gòu)的研究，尤其是對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)分析方法的探討已經(jīng)成為土地科學(xué)研究的焦點(diǎn)，廣大學(xué)者相繼提出了多種研究方法。其中，遙感技術(shù)具有覆蓋范圍廣，信息量大，獲取信息快，更新周期短等特點(diǎn)，為土地利用狀況提供了有效的信息。與傳統(tǒng)方法相比，節(jié)省了野外調(diào)查花費(fèi)的大量時(shí)間，提高了結(jié)果的時(shí)效性，增大了研究結(jié)果的價(jià)值含量，對(duì)快速城市化的土地資源合理配置與有效利用有著重要的意義。
增城區(qū)位于珠江三角洲東北部、廣州東部，背靠大廣州，南與東莞隔江相望，東臨惠州，北界從化、龍門。總面積1616平方千米。總?cè)丝?03.67萬人（2010年第六次人口普查結(jié)果）。因地處連結(jié)香港、深圳、廣州三個(gè)大都市的中部，被稱之為“黃金走廊”。是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在快速城市化過程中土地利用發(fā)生數(shù)量、空間上的變化。并且，增城本是農(nóng)業(yè)大縣，是典型的農(nóng)村，經(jīng)過多年的發(fā)展到今天成為廣東省縣域經(jīng)濟(jì)的排頭兵，已正式撤市設(shè)區(qū)，并入廣州市。增城模式受到各方推廣，對(duì)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)有重要的參考價(jià)值與借鑒作用[2-3]。2014年增城正式撤市設(shè)區(qū)，成為廣州市的一部分。
1研究方法和技術(shù)路線
本次研究的數(shù)據(jù)使用的是覆蓋增城全市的遙感影像，分別為1990年與2005年兩個(gè)時(shí)相。其中，土地類型分類體系參照中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合研究區(qū)土地覆被特點(diǎn)和遙感信息的可判性建立。此外，有關(guān)研究區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于廣州年鑒或增城年鑒，相關(guān)政策資料來自中國(guó)知識(shí)資源總庫(kù)文獻(xiàn)[2-3]。
土地利用的空間結(jié)構(gòu)和數(shù)量結(jié)構(gòu)變化研究使用ArcGIS的空間分析模塊將兩個(gè)時(shí)期的土地利用類型圖進(jìn)行疊置分析，得到兩個(gè)時(shí)期的土地利用類型變化圖，統(tǒng)計(jì)分析其屬性數(shù)據(jù)，生成1990-2005年增城區(qū)土地利用類型轉(zhuǎn)變化轉(zhuǎn)移矩陣。
2土地利用變化特征分析
2.1 土地利用變化的數(shù)量結(jié)構(gòu)特征
城市化發(fā)展過程中城市的建設(shè)以及土地利用規(guī)劃作為人類活動(dòng)對(duì)地表的影響使土地利用發(fā)生數(shù)量、空間上的變化，不同土地利用類型間發(fā)生相互轉(zhuǎn)化。增城區(qū)1990-2005年各類土地利用類型之間的轉(zhuǎn)移面積百分比如表1所示。
由表1可知，從1990年開始，經(jīng)過15年的發(fā)展，各類土地利用類型間轉(zhuǎn)化的比例很大，只有林地這種土地利用類型比較穩(wěn)定，只有18.93%轉(zhuǎn)化為非林地。耕地的主要轉(zhuǎn)化類型為林地、園地，轉(zhuǎn)化率達(dá)到四成，值得注意的是建筑交通用地作為城市化進(jìn)程中標(biāo)志性的快速增長(zhǎng)并且蠶食耕地的土地利用類型，在這里并沒有作為耕地的主要轉(zhuǎn)出類型而存在。
轉(zhuǎn)化為建筑用地的土地利用類型最要為綠地和水域，占轉(zhuǎn)入比例的57.6%，而建筑用地則主要轉(zhuǎn)化為林地和水域。從相關(guān)文獻(xiàn)中得知，主要是由于政策轉(zhuǎn)變，北部地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，并在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行大幅度植樹造林，蓄水造湖等工程導(dǎo)致，在遙感影像上則表現(xiàn)為北部丘陵山地間的農(nóng)村居民點(diǎn)減少。交通用地的轉(zhuǎn)入類型主要是水域、園地、耕地，三者占轉(zhuǎn)入比例的66%以上。體現(xiàn)城市化過程中對(duì)耕地、園地、水資源等的侵占。根據(jù)相關(guān)資料顯示，在未來一定時(shí)段內(nèi)，為了特顯增城“黃金走廊”作用并吸引資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)，作為基礎(chǔ)設(shè)施的交通道路數(shù)量還會(huì)有大幅的上升。
由上述分析可知，增城區(qū)的土地利用變化與一般城市化進(jìn)程中建筑交通等城鎮(zhèn)用地侵占耕地、林地、園地和綠地等的狀況不同，增城區(qū)已進(jìn)入理性發(fā)展的階段。根據(jù)文獻(xiàn)記載，上世紀(jì)90年代初工業(yè)起步初期的增城的發(fā)展是粗放型的，導(dǎo)致了環(huán)境的嚴(yán)重污染和生態(tài)的嚴(yán)重惡化。從2000年開始，增城轉(zhuǎn)變了發(fā)展策略，走上可持續(xù)發(fā)展之路，進(jìn)行了生態(tài)環(huán)境大整治，積極護(hù)綠造綠，并且對(duì)土地利用進(jìn)行了科學(xué)的規(guī)劃。據(jù)記載，從2000年起截止2004年，增城區(qū)累計(jì)引進(jìn)社會(huì)資金5000多萬元，營(yíng)造各種速生豐產(chǎn)林1萬多公頃。走可持續(xù)發(fā)展的道路成為增城后發(fā)優(yōu)勢(shì)。體現(xiàn)了城市化過程中人類活動(dòng)的影響不單單在于破壞生態(tài)環(huán)境，在發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，只要能夠及時(shí)調(diào)整發(fā)展方向，科學(xué)規(guī)劃，就做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)齊頭并進(jìn)，甚至以生態(tài)促發(fā)展。
2.2 城市化進(jìn)程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地侵占耕地狀況分析
將兩個(gè)時(shí)相的土地利用類型圖進(jìn)行空間疊置與合并處理。其中，將建設(shè)用地和交通用地合為城鎮(zhèn)建設(shè)用地一類，耕地為一類，其他土地利用類型為一類，進(jìn)行疊置分析后，得到1990-2005年建設(shè)用地侵占耕地狀況圖（圖1），直觀地體現(xiàn)了城市化發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地對(duì)耕地的侵占情況。
圖1顯示，被侵占耕地最主要分布于南部和中西部平原地區(qū)，并且多沿交通路線產(chǎn)生，分布于道路兩旁。該區(qū)域?yàn)橹榻侵藓恿鳑_積平原，土壤肥沃，耕地?cái)?shù)量眾多。并且由于被規(guī)劃為工業(yè)區(qū)，有多條交通線路經(jīng)過；靠近廣州市，眾多房地產(chǎn)樓盤星羅棋布，故該區(qū)域成為耕地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地最多的區(qū)域。
中心城區(qū)周邊的耕地主要是由于城鎮(zhèn)中心區(qū)用地向外擴(kuò)張，由次級(jí)城郊轉(zhuǎn)化而成。主要分布于原中心城區(qū)周邊，并有沿主要交通道路向次級(jí)城區(qū)蔓延的趨勢(shì)。其中主要向西蔓延連接中新鎮(zhèn)，向南蔓延連接新塘、石灘。由此體現(xiàn)了城市化發(fā)展，人口增多等因素?zé)o可避免地發(fā)生侵占耕地的狀況。
相關(guān)文獻(xiàn)資料表明，從2004年起，增城區(qū)根據(jù)因地制宜科學(xué)發(fā)展，保護(hù)環(huán)境走可持續(xù)道路等發(fā)展原則與策略，在區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建南中北“三大主體功能區(qū)”：南部建設(shè)重點(diǎn)開發(fā)的新型工業(yè)集聚區(qū)，中部建設(shè)優(yōu)化開發(fā)的大都市副中心生活安居與文化產(chǎn)業(yè)區(qū)，北部建設(shè)限制工業(yè)開發(fā)的都市型農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游示范區(qū)。重點(diǎn)建設(shè)“兩城三中心”：“兩城”，即荔城區(qū)和新塘城區(qū)，市區(qū)努力建設(shè)成為生態(tài)良好、文化繁榮、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的文化產(chǎn)業(yè)和國(guó)際化會(huì)議休閑城；新塘努力打造成廣州東部生態(tài)工業(yè)衛(wèi)星城。“三中心”，即石灘、中新、派潭三個(gè)中心鎮(zhèn)，石灘創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)鎮(zhèn)，中新創(chuàng)建增城中部工業(yè)明珠，派潭創(chuàng)建生態(tài)旅游特色鎮(zhèn)。圖3.3所顯示的被侵占耕地的分布總體來說與上述文獻(xiàn)體現(xiàn)的土地利用規(guī)劃不謀而合，充分反映了正確的發(fā)展方向和科學(xué)的土地利用規(guī)劃對(duì)一個(gè)區(qū)域城市化進(jìn)程有舉足輕重的影響，兩者相輔相成。
3結(jié)論
數(shù)量結(jié)構(gòu)的研究結(jié)果顯示，增城區(qū)城市化發(fā)展過程中雖不可避免地占用了耕地、綠地等自然資源，但侵占量很少，并無以犧牲地表自然覆被為代價(jià)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，甚至林地的比重還有所增加。查閱相關(guān)文獻(xiàn)與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)后得知，增城區(qū)在城市化初期的發(fā)展模式也是粗放型的，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)水平的提高，對(duì)自然資源的破壞程度有所減輕，而且努力恢復(fù)生態(tài)面貌，積極提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，走上可持續(xù)發(fā)展道路，城市化發(fā)展進(jìn)入理性階段。空間分布與景觀格局特征的研究結(jié)果顯示，土地利用的多樣化趨勢(shì)明顯，空間分布變得更復(fù)雜，并向土地利用規(guī)劃所劃的三個(gè)功能圈方向發(fā)展，體現(xiàn)了科學(xué)的土地利用規(guī)劃的重要性。
參考文獻(xiàn)：
[1]程琳琳.大城市郊區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)變化及土地利用可持續(xù)利用評(píng)價(jià)研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理專業(yè)，2006.
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)邊緣帶；土地利用；土地規(guī)劃
城鄉(xiāng)邊緣帶，也稱城鄉(xiāng)結(jié)合部、城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，是指位于城市與鄉(xiāng)村之間，以土地的城市和鄉(xiāng)村利用方式相混合為典型特征，人口和社會(huì)特征具有城鄉(xiāng)過渡性質(zhì)的一個(gè)獨(dú)特地域。城鄉(xiāng)邊緣帶是一種全新的地域組織單元，這一地帶的出現(xiàn)使原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為三元結(jié)構(gòu)，即城市、城鄉(xiāng)邊緣帶及鄉(xiāng)村。
隨著我國(guó)城市化速度的加快，土地需求日趨旺盛，城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用產(chǎn)生了一系列問題，本文通過分析城鄉(xiāng)邊緣帶土地利用問題產(chǎn)生的原因，提出解決這些問題的一些對(duì)策。
一、城鄉(xiāng)邊緣帶土地利用的問題及產(chǎn)生的原因
1.農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地空間交錯(cuò)，用地矛盾突出
城鄉(xiāng)邊緣帶鄰近大中城市，“具有顯著的城鄉(xiāng)功能相互滲透的空間結(jié)構(gòu)特征”[2]，土地使用性質(zhì)表現(xiàn)出與城市距離相關(guān)的空間過渡性，即隨著與城市距離的增加，非農(nóng)業(yè)用地逐漸減少，農(nóng)業(yè)用地遞增。但是由于我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，原本有序的梯度推移逐步演化為無序的空間推進(jìn)，加之城市具有沿通達(dá)性較好的道路系統(tǒng)和城市“飛地”的形式擴(kuò)展，[3]土地的利用結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)用地不斷轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用地，使得農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地在城鄉(xiāng)邊緣帶形成犬牙交錯(cuò)的空間布局，引發(fā)了突出的用地矛盾。
2.人口流動(dòng)頻繁，耕地迅速減少
我國(guó)城市的空間擴(kuò)張形式主要表現(xiàn)為圈層式的無序蔓延以及沿交通線路的扇型輻射，城市的快速擴(kuò)張必然帶來人口的加速流動(dòng)。一方面，城市內(nèi)部的老城區(qū)改造，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速，大批城市人口動(dòng)遷到城鄉(xiāng)邊緣帶；另一方面，大量鄉(xiāng)村人口、外來流動(dòng)人口因城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及自身對(duì)城市的向往而紛紛走向城市，但是由于城市中心地帶的地價(jià)昂貴，外來人口收入不高，于是在城鄉(xiāng)邊緣帶聚集。綜合這兩方面因素，城鄉(xiāng)邊緣帶成為人口增長(zhǎng)幅度、人口流量最大的地區(qū)，引起非農(nóng)業(yè)用地尤其是住宅用地需求大增，農(nóng)用耕地面積迅速減少，嚴(yán)重影響了我國(guó)長(zhǎng)期的糧食安全。
3.土地亂占亂用，浪費(fèi)嚴(yán)重
長(zhǎng)期以來，我國(guó)鄉(xiāng)村空間正逐步受到城市蔓延的壓縮，是一種“被動(dòng)式”的增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)研究更多的將目光投向城市，片面認(rèn)為“城市化”就是城市越多越好，越大越好，掀起了一陣又一陣的“造城運(yùn)動(dòng)”，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用方面就是城市不斷的擴(kuò)張，鯨吞著鄉(xiāng)村的農(nóng)用土地。一方面，許多地方政府由于管理與規(guī)劃的滯后，大批的農(nóng)用土地征而不用，征而亂用，造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，由于工農(nóng)產(chǎn)品巨大的剪刀差，城鄉(xiāng)邊緣帶居民務(wù)農(nóng)積極性不高，大量資金、勞動(dòng)力開始投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，引起耕地大面積的閑置荒蕪，耕地資源的極大浪費(fèi)。
4.土地利用方式復(fù)雜多樣，污染嚴(yán)重
城鄉(xiāng)邊緣帶因處于城鄉(xiāng)交接的地帶，所以一、二、三產(chǎn)業(yè)兼而有之，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展又呈現(xiàn)無序的特征，在土地利用方面表現(xiàn)為類型復(fù)雜多樣，用地方式極不穩(wěn)定，并且具有較大的自發(fā)性。
第一，作為城市的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)地，由于長(zhǎng)期使用化肥，有毒有害物質(zhì)殘留導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力下降，影響了土地的長(zhǎng)期生產(chǎn)率。
第二，城鄉(xiāng)邊緣帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盲目發(fā)展導(dǎo)致空間布局上極為分散，規(guī)模小而占地量又非常大，多與居民點(diǎn)、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)相互混雜，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)廢水、廢氣、廢渣的處理手段非常落后，污染嚴(yán)重。
二、解決城鄉(xiāng)邊緣帶土地利用問題的可行途徑
1.集約利用土地，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用
土地的集約利用是指在合理利用的基礎(chǔ)上，通過增加土地單位面積投入，不斷挖掘土地潛力，逐步提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，以節(jié)約寶貴的土地資源。城鄉(xiāng)邊緣帶的非農(nóng)用土地大部分是由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化過來的，因此，為了實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的目標(biāo)，只有走集約利用的途徑，才能為后代留下更多的土地資源。土地的集約利用一方面要求在城鄉(xiāng)邊緣帶的土地在空間上統(tǒng)籌分配、合理安排各項(xiàng)用地，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益的最大化和最優(yōu)化，另一方面還要求遵循土地報(bào)酬遞減規(guī)律，限制對(duì)土地的盲目投入，過度的利用，以免用地結(jié)構(gòu)失衡，降低土地的使用效率。
2.運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，建立動(dòng)態(tài)的土地利用機(jī)制
城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，隨著城市的蔓延，城鄉(xiāng)邊緣帶的土地也不斷由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，舊的城鄉(xiāng)邊緣帶逐漸融入城市，新的城鄉(xiāng)邊緣帶又不斷產(chǎn)生。傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃與管理手段落后，傳統(tǒng)的剛性土地利用規(guī)劃思維已無法滿足土地可持續(xù)利用的要求，土地利用變化中的許多不確定性、不可預(yù)測(cè)性等綜合因素迫切要求編制具有廣泛適用性的土地利用彈性機(jī)制，建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)邊緣帶環(huán)境變化的應(yīng)變系統(tǒng)，并不斷完善。這就需要運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)、地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統(tǒng)（GPS），定性、定量、定期對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用進(jìn)行研究，并及時(shí)反饋給有關(guān)土地規(guī)劃部門，建立土地利用監(jiān)控的長(zhǎng)效機(jī)制。
3.控制人口流量，嚴(yán)格保護(hù)耕地
針對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶因人口急劇增長(zhǎng)而帶來的土地超載問題，應(yīng)采取相關(guān)措施，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律的手段，一方面嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，控制城鄉(xiāng)邊緣帶的自然人口增長(zhǎng)率，另一方面加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，減少外來人口的數(shù)量。同時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，用法律的手段嚴(yán)格保護(hù)耕地，杜絕大量占用耕地，建設(shè)住宅以供出租現(xiàn)象。此外，還應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶的居民進(jìn)行集中化的社區(qū)居住管理，加強(qiáng)宣傳培養(yǎng)居民保護(hù)耕地，珍惜土地的思想意識(shí)。
4.明確土地權(quán)屬，綜合整治環(huán)境污染
一直以來，城鄉(xiāng)邊緣帶由于特殊的地理位置，土地權(quán)屬不一，城市與鄉(xiāng)村的相關(guān)管理部門權(quán)責(zé)不明晰，逐漸淪為“誰都能管誰都不管”的區(qū)域，造成了土地管理混亂，土地污染嚴(yán)重的后果。相關(guān)土地管理部門應(yīng)聯(lián)合加大管理力度，明確不同土地地塊的權(quán)屬，運(yùn)用法律的手段綜合整治土地的污染。
第一，針對(duì)土地肥力下降的趨勢(shì)，應(yīng)倡導(dǎo)合理施肥，減少土地化肥的施用量，增加有機(jī)肥料。
第二，優(yōu)先發(fā)展無污染項(xiàng)目，對(duì)星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取集中化管理，對(duì)某些污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取嚴(yán)格的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”等整改措施，減少對(duì)環(huán)境的污染。
結(jié)束語：
土地城市化是城市化的重要內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式，人口城市化、產(chǎn)業(yè)城市化與土地城市化之間應(yīng)該具有協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。當(dāng)人口城市化與產(chǎn)業(yè)城市化超越土地城市化的時(shí)候，必然會(huì)出現(xiàn)城市擁擠不堪、生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象，反之則會(huì)出現(xiàn)大量耕地被占用、城市土地閑置浪費(fèi)的問題。正確處理好城市化進(jìn)程中城市建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)的矛盾、解決好城市化進(jìn)程中城市建設(shè)資金不足與土地財(cái)政的問題、真正做到城市土地尤其是開發(fā)區(qū)土地的集約節(jié)約利用，就能在人多地少的約束條件下實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，保障我國(guó)城市化進(jìn)程的快速平穩(wěn)推進(jìn)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；“兩規(guī)合一”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃；研究
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
黨的十以來，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，都應(yīng)當(dāng)緊緊抓住新土地利用總體規(guī)劃修編契機(jī)，踐行“兩規(guī)合一”機(jī)制，從有效破解當(dāng)前土地緊性約束問題。
由于原來的土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊分布規(guī)劃存在很多的問題和區(qū)別，因此導(dǎo)致“兩規(guī)”銜接難、執(zhí)行難；同時(shí)，農(nóng)村居住點(diǎn)相對(duì)比較分散，而且農(nóng)民建房管理工作落實(shí)不到位，尤其是土地利用呈現(xiàn)出粗放性特點(diǎn)，現(xiàn)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大桎梏。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中的問題分析
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，雖然土地流轉(zhuǎn)和利用水平有了一定程度的提高，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃過程中依然存在中而一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.1 兩規(guī)分離導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地供需脫節(jié)
從理論上來講，城市規(guī)劃建設(shè)與土地利用規(guī)劃管理，均屬于實(shí)施規(guī)劃管理范疇，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)集中中在鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃與布局；而對(duì)周圍村莊的規(guī)劃建設(shè)，則僅僅體現(xiàn)在宏觀層面的重點(diǎn)中心村、中心村以及基層村結(jié)構(gòu)管理。在土地利用規(guī)劃過程中，以耕地、基本農(nóng)田保護(hù)為主導(dǎo)觀念，在分配指標(biāo)上強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)并重，不同類型的村莊規(guī)劃指標(biāo)統(tǒng)一。在分開編制條件下，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)土規(guī)有指標(biāo)不顧及空間問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中有空間卻不顧指標(biāo)等現(xiàn)象，由此造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村以及指標(biāo)聯(lián)系非常的松散，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)出現(xiàn)了嚴(yán)重緊缺現(xiàn)象，以致于空心村現(xiàn)象非常普遍，供需嚴(yán)重脫節(jié)，這在很多村莊規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)分配過程中，均有明證，結(jié)果是實(shí)際需求指標(biāo)僅為分配指標(biāo)半數(shù)。在項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)下，對(duì)掛鉤村莊進(jìn)行增減、舊村改造以及新項(xiàng)目選址依靠企業(yè)自覺，在該種情況下土地流轉(zhuǎn)只是局限在個(gè)別的村莊，而難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。
1.2 一套班子、兩張圖，管理難度非常的大
實(shí)踐中可以看到，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)利用的統(tǒng)計(jì)分配與標(biāo)準(zhǔn)之間，存在著一定的差異性，規(guī)劃管理工作難以落實(shí)到實(shí)處，土地流轉(zhuǎn)實(shí)際可操作性差。一般而言，城規(guī)中所確定的用地自下而上疊加偏大；然土規(guī)主要是對(duì)總量進(jìn)行嚴(yán)格控制，其所強(qiáng)調(diào)的是自上而下式的細(xì)化和分解。由此可見，兩規(guī)劃的分配方式存在著較大的差異性，所以兩規(guī)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)出入非常的大。由于城規(guī)、土規(guī)劃分不同，因此土地流轉(zhuǎn)用地空間很難保持一致。比如，靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)域的公路兩側(cè)綠地建設(shè)過程中，在規(guī)劃過程中納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地管理范疇。然而，土規(guī)中卻無法實(shí)現(xiàn)，即便是數(shù)據(jù)上相同，空間邊界上也無法做到統(tǒng)一。基于上述兩規(guī)上的差異，“兩規(guī)合一”管理制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地管理過程中，城規(guī)、土規(guī)不相符現(xiàn)象非常的普遍。
2、土地流轉(zhuǎn)“兩規(guī)合一”背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃策略
基于以上對(duì)傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃中的兩規(guī)問題、現(xiàn)狀分析，筆者認(rèn)為在當(dāng)前兩規(guī)合一的背景下，要想做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，可從以下幾個(gè)方面著手：
2.1全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的全域規(guī)劃
城規(guī)、土規(guī)的全域規(guī)劃，實(shí)際上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)為技術(shù)支撐的，其中土規(guī)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，而城規(guī)中只對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地給出了明確指標(biāo)，在落實(shí)到村時(shí)只明確了相應(yīng)的布點(diǎn)，空間落實(shí)難。城規(guī)與土規(guī)之間的對(duì)接，只是數(shù)據(jù)信息上的銜接而已，城規(guī)對(duì)土地空間的不落實(shí)，造成了兩規(guī)之間的銜接沒有基準(zhǔn)底圖，而且城規(guī)因缺乏土地利用數(shù)據(jù)而對(duì)拆村并點(diǎn)沒有話語權(quán)，同時(shí)這也是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中城規(guī)缺位的主要成因。由此可見，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行全域覆蓋，可在兩規(guī)合一基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的有效流轉(zhuǎn)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)類型，將信息及時(shí)反饋到鄉(xiāng)級(jí)土規(guī)管理部門，然后結(jié)合土規(guī)要求，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的建設(shè)用地規(guī)模；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容，并且落實(shí)好土規(guī)指標(biāo)、確定村莊建設(shè)規(guī)模和擴(kuò)展邊界，并在此基礎(chǔ)上劃定村莊用地布局，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)、空間圖紙之間的一致性。總之，只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃建設(shè)的全覆蓋，才能確保在土地流轉(zhuǎn)利用的一盤棋，才能真正的做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)與布局之間的完全一致性和無縫銜接。
2.2土規(guī)與城規(guī)之間的優(yōu)化結(jié)合
在土地規(guī)劃建設(shè)過程中，其所需的流轉(zhuǎn)土地指標(biāo)是從市、區(qū)到縣鄉(xiāng)逐級(jí)分解的，對(duì)于到鄉(xiāng)的指標(biāo)再進(jìn)行拆分，然后分配到鎮(zhèn)區(qū)、村莊。在村莊用地規(guī)劃過程中，因其關(guān)系到國(guó)家規(guī)定的耕地保護(hù)硬指標(biāo)，所以土規(guī)重點(diǎn)在鄉(xiāng)村。較之于金字塔頂?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)而言，鄉(xiāng)村土規(guī)中有明確的量約束，就像是一個(gè)蛋糕，大小以及確定了，置于怎樣拆分和分配，土規(guī)中沒有明確的規(guī)定。然而，城規(guī)卻對(duì)此有較為明確的規(guī)定，利用城規(guī)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)蛋糕的合理分配。在具體的執(zhí)行過程中，因過于重視對(duì)終極發(fā)展藍(lán)圖的追求，以致于對(duì)近期指導(dǎo)意義不大。土規(guī)指標(biāo)的剛性特點(diǎn)，可促使城規(guī)的規(guī)劃和布局，從而滿足近期鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展要求，使規(guī)劃執(zhí)行力增大，二者結(jié)合在一起，不僅可以增強(qiáng)其可控性，而且還具有了可調(diào)節(jié)性。實(shí)踐證明，只有將重“鄉(xiāng)”與重“城”的兩規(guī)，有機(jī)地結(jié)合在一起，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)合理性。
2.3關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的“兩規(guī)合一”的反思
首先，應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)劃理想與制度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，實(shí)現(xiàn)了兩規(guī)的全域化規(guī)劃，其中土規(guī)中的用地分配更為合理，而城規(guī)也實(shí)現(xiàn)了全域化規(guī)劃。從理論上來講，當(dāng)前的形勢(shì)下已趨于理想化狀態(tài)。然而，從“兩規(guī)合一”以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀來看，雖然規(guī)劃中充分征求了意見，但拆村的出發(fā)點(diǎn)仍是村莊建設(shè)節(jié)約用地，并以此來發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)。在該種情況下建立的復(fù)墾型村莊，圖紙上雖然已經(jīng)不存在，但實(shí)踐中距真正的實(shí)施相差甚遠(yuǎn)。對(duì)于那些發(fā)展機(jī)遇比較好的村莊而言，可以在建設(shè)區(qū)迅速開建，復(fù)墾村并未及時(shí)變成基本耕地，加之增減掛鉤未跟上，以致于造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。針對(duì)這一問題，筆者建議增減掛鉤項(xiàng)目一旦立項(xiàng)，就可以流轉(zhuǎn)；將拆舊村與流轉(zhuǎn)指標(biāo)落地項(xiàng)目掛鉤，這一次才能實(shí)現(xiàn)拆舊村、建新村以及增加耕地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)用地的有機(jī)結(jié)合，才能有效節(jié)約用地。
其次，進(jìn)一步明晰兩規(guī)對(duì)接層次。土規(guī)可直接指導(dǎo)用地審批，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地上只能大致給出一點(diǎn)指導(dǎo)意見，不能指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地性質(zhì)審批。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理部門多次因擴(kuò)建學(xué)校、市政道路建設(shè)以及新增沿街商業(yè)圈而要求城規(guī)更新和修改，對(duì)土地規(guī)劃審批進(jìn)行指導(dǎo)。在不斷的解釋過程中，凸顯出一個(gè)很重要的問題，即城規(guī)、土規(guī)之間的對(duì)接出現(xiàn)了偏差。因此，在實(shí)際操作過程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰量規(guī)的對(duì)接層次，不能簡(jiǎn)單地將總規(guī)來批地，以免造成不良后果。
3 結(jié)束語
總而言之，在土地利用規(guī)劃過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地增減相掛鉤，積極開展土地綜合整治工作，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、合理配置土地資源，提高土地凈增流量，抓住“兩規(guī)合一”的契機(jī)，努力破解當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中的“緊性約束”，以此來拓展社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。
參考文獻(xiàn)：
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[關(guān)鍵詞] 3S技術(shù) 廈門 聲環(huán)境功能區(qū)劃
1 引言
環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異對(duì)區(qū)域進(jìn)行的合理劃定，其目的是基于區(qū)域空間的資源環(huán)境承載能力，通過辨析面臨的環(huán)境問題和環(huán)境保護(hù)壓力，分區(qū)制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和明確環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策措施。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，將遙感（RS）、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）緊密結(jié)合起來的“3S”一體化技術(shù)，因其具有快捷、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)、大范圍的對(duì)地觀測(cè)能力及強(qiáng)大的空間信息處理和分析能力，已被廣泛應(yīng)用于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域[1-3]。將3S技術(shù)應(yīng)用到環(huán)境功能區(qū)劃中，不僅節(jié)約時(shí)間，而且可以在很大程度上提高區(qū)劃成果的精度和科技含量[4-5]。本文以廈門市聲環(huán)境功能區(qū)劃為例，探討3S技術(shù)在環(huán)境功能區(qū)劃中的應(yīng)用，以期為相關(guān)行業(yè)規(guī)劃提供借鑒。
2 資料和工具
基礎(chǔ)資料：（1）廈門市基礎(chǔ)地理空間信息數(shù)據(jù)，包括水系、居民點(diǎn)、鐵路、道路、行政區(qū)界、等高線等數(shù)據(jù)圖層；（2）2008年1:55000廈門市地圖；（3）2008年11月覆蓋廈門市的福衛(wèi)二號(hào)衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，包括全色和多光譜兩種數(shù)據(jù)；（4）2008年廈門市土地利用規(guī)劃圖；（5）大型公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)圖。
硬件配置：手持Trimble JUNO SB GPS、PC機(jī)、掃描儀、打印機(jī)等。Trimble JUNO SB手持GPS集合了GPS接收機(jī)、衛(wèi)星導(dǎo)航、數(shù)碼相機(jī)和掌上電腦等多種功能，最主要的是該GPS可以把預(yù)先配準(zhǔn)的地圖、規(guī)劃圖和遙感影像等圖像信息文件導(dǎo)入,便于外業(yè)調(diào)查的現(xiàn)場(chǎng)定位和實(shí)時(shí)查詢。
軟件平臺(tái)：ESRI.ArcGIS Desktop9.3地理信息系統(tǒng)軟件、ERDAS9.2遙感圖像處理系統(tǒng)軟件、GPS Pathfinder辦公軟件。GPS Pathfinder辦公軟件用于外業(yè)計(jì)劃、建立數(shù)據(jù)字典以及GPS采集數(shù)據(jù)的處理、編輯和傳輸?shù)取?/p>
3 區(qū)劃步驟
3.1 基礎(chǔ)底圖制作。在ArcGIS桌面軟件ArcMAP中新建環(huán)境功能區(qū)劃地理數(shù)據(jù)庫(kù)（如quhua.mdb），在庫(kù)中導(dǎo)入廈門市基礎(chǔ)地理空間信息數(shù)據(jù)（包括水系、居民點(diǎn)、鐵路、道路、行政區(qū)界、等高線等），建立統(tǒng)一的坐標(biāo)系統(tǒng)，并對(duì)各數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、符號(hào)化和標(biāo)注，達(dá)到合適的畫面效果。
3.2 遙感影像處理。將具有高空間分辨率的全色波段影像與具有豐富光譜信息的多光譜影像進(jìn)行融合計(jì)算，可以形成兼有高空間分辨率和多光譜彩色信息的融合影像，因此本區(qū)劃同時(shí)選用福衛(wèi)二號(hào)衛(wèi)星遙感影像中的全色和多光譜兩組影像數(shù)據(jù)，其中全色波段空間分辨率為2m，多光譜空間分辨率為8m，覆蓋廈門全市共需2景影像。本區(qū)劃利用ERDARS9.2對(duì)遙感影像圖進(jìn)行幾何校正、影像融合、影像拼接和影像增強(qiáng)，得到覆蓋廈門市的衛(wèi)星遙感影像圖[2-3]。
3.3 相關(guān)圖件的配準(zhǔn)。打開ArcMAP軟件，在環(huán)境功能區(qū)劃地理數(shù)據(jù)庫(kù)（quhua.mdb）中分別導(dǎo)入廈門市地圖、遙感影像圖、土地利用規(guī)劃圖、大型公園圖、風(fēng)景名勝區(qū)圖和水源保護(hù)區(qū)圖等，依據(jù)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)中的水系、道路、行政邊界等信息，利用ArcMAP的配準(zhǔn)工具（Georeferencing）比照重要標(biāo)識(shí)點(diǎn)進(jìn)行配準(zhǔn)。如為紙質(zhì)圖件，需預(yù)先掃描形成電子圖件后再配準(zhǔn)。如無現(xiàn)成的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，可在地圖或遙感圖上預(yù)先選擇若干控制點(diǎn)，控制點(diǎn)的選擇首先應(yīng)考慮在整幅圖的中心，并在四周均勻分布。對(duì)這些控制點(diǎn)進(jìn)行GPS測(cè)定和調(diào)查，根據(jù)這些控制點(diǎn)的GPS實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行影像配準(zhǔn)。
利用配準(zhǔn)后的廈門市地圖和遙感影像圖對(duì)廈門市基礎(chǔ)地理空間信息數(shù)據(jù)（如海陸邊界、道路、居民點(diǎn)等）進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和更新，得到更為全面和真實(shí)的廈門市地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。
3.4 區(qū)劃草圖制作。在環(huán)境功能區(qū)劃數(shù)據(jù)庫(kù)（quhua.mdb）中新建“聲區(qū)劃”面狀要素，其屬性值中增加“聲功能區(qū)類型”字段。以配準(zhǔn)后的廈門市土地利用規(guī)劃圖為區(qū)劃的參考依據(jù)，依據(jù)《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096-2008）中聲環(huán)境功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照區(qū)域土地利用類型繪制相應(yīng)的聲功能區(qū)圖斑，其中，覆蓋土地規(guī)劃圖中的文教區(qū)、無居民海島、山體、鄉(xiāng)村以及近期未開發(fā)的發(fā)展備用地等區(qū)域的圖斑定義為1類聲環(huán)境功能區(qū)，其屬性“聲功能區(qū)類型”值設(shè)為1；覆蓋土地規(guī)劃圖中商業(yè)金融、集市貿(mào)易區(qū)以及居住、商業(yè)、工業(yè)混雜區(qū)的圖斑定義為2類聲環(huán)境功能區(qū)，其屬性“聲功能區(qū)類型”值設(shè)為2；覆蓋土地規(guī)劃圖中的工業(yè)用地、工業(yè)研發(fā)用地和倉(cāng)儲(chǔ)物流用地的圖斑定義為3類聲環(huán)境功能區(qū)，其屬性“聲功能區(qū)類型”值設(shè)為3。根據(jù)大型公園、風(fēng)景名勝區(qū)和飲用水源保護(hù)區(qū)分布圖，將轄區(qū)內(nèi)的大型公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和水源保護(hù)區(qū)覆蓋范圍劃為1類聲環(huán)境功能區(qū)，其屬性“聲功能區(qū)類型”值設(shè)為1。4類聲環(huán)境功能區(qū)定義為交通干線兩側(cè)，單獨(dú)繪制圖斑會(huì)造成區(qū)劃圖視野雜亂，因此本區(qū)劃對(duì)4類聲環(huán)境功能區(qū)不專門創(chuàng)建圖斑，而是以道路和鐵路標(biāo)示，并在區(qū)劃文本中加以文字說明。此外，由于各類聲功能區(qū)面積應(yīng)不小于1km2，對(duì)區(qū)劃圖中小于1km2的圖斑不單獨(dú)劃區(qū)。
以“聲功能區(qū)類型”字段值作為“聲區(qū)劃”功能區(qū)的分類指標(biāo)，并按照《城市區(qū)域環(huán)境噪聲適用區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》中對(duì)噪聲功能區(qū)的符號(hào)和顏色要求，設(shè)置“聲區(qū)劃”各類功能區(qū)的標(biāo)注、符號(hào)和顏色。
3.5 實(shí)地調(diào)查。依據(jù)土地利用規(guī)劃圖、遙感影像圖和區(qū)劃草圖，合理選擇調(diào)查路線，確定重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象，如土地利用規(guī)劃和遙感影像圖反映的土地利用現(xiàn)狀不一致的區(qū)域、重點(diǎn)工業(yè)區(qū)邊界和區(qū)劃功能區(qū)邊界等。將廈門市地圖、土地利用規(guī)劃圖、遙感影像圖和區(qū)劃草圖導(dǎo)入GPS，結(jié)合GPS的導(dǎo)航功能，引導(dǎo)測(cè)量人員到達(dá)調(diào)查地點(diǎn)。在調(diào)查中，詳細(xì)記錄區(qū)劃草圖中各功能區(qū)的土地利用現(xiàn)狀和邊界位置（地名或道路名稱）等，同時(shí)進(jìn)行拍照。
3.6 區(qū)劃結(jié)果。根據(jù)實(shí)地調(diào)查的結(jié)果對(duì)區(qū)劃草稿進(jìn)行修正，對(duì)于近期內(nèi)區(qū)域功能與規(guī)劃目標(biāo)相差較大的區(qū)域和通過規(guī)劃環(huán)評(píng)的區(qū)域，以近期的區(qū)域規(guī)劃用地主導(dǎo)功能作為噪聲區(qū)劃的主要依據(jù)，對(duì)于未建成的規(guī)劃區(qū)，按其規(guī)劃性質(zhì)或區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，結(jié)合可能的發(fā)展劃定區(qū)域類型。利用ArcMAP中的屬性融合空間分析功能，將“聲區(qū)劃”屬性中“聲功能區(qū)類型”字段值相同又相鄰的圖斑合并為一個(gè)圖斑。按照區(qū)劃專題圖制作要求，在區(qū)劃圖中添加標(biāo)題、圖例、比例尺和指北針等要素，完成廈門市聲環(huán)境功能區(qū)劃專題圖的制作（見圖1），同時(shí)利用ArcGIS中的ArcCatalog工具將修正過的廈門市地理信息空間數(shù)據(jù)、環(huán)境功能區(qū)劃數(shù)據(jù)、土地利用規(guī)劃和遙感影像數(shù)據(jù)等導(dǎo)入Geodatabase數(shù)據(jù)庫(kù)中保存，建立廈門市聲環(huán)境功能區(qū)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，便于以后的查詢和下一次修訂工作的展開。
4 結(jié)語
在本次廈門市聲環(huán)境功能區(qū)劃中，GIS展示了強(qiáng)大的空間分析功能，RS提供了重要的數(shù)據(jù)支持和劃分依據(jù)，而GPS則是數(shù)據(jù)精度驗(yàn)證和功能區(qū)劃實(shí)際操作的標(biāo)尺。基于3S技術(shù)的環(huán)境功能區(qū)劃，充分利用3S技術(shù)在數(shù)據(jù)采集和空間分析上的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了功能區(qū)劃的計(jì)算機(jī)管理，極大地提高了區(qū)劃的效率和精度。通過3S技術(shù)建立的廈門市聲環(huán)境功能區(qū)劃空間數(shù)據(jù)庫(kù)，不僅能更好地管理各種基礎(chǔ)資料，便于修改、編輯圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，而且能更加方便地進(jìn)行動(dòng)態(tài)查詢和更新，為廈門市的環(huán)境噪聲管理和噪聲治理提供決策依據(jù)。
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關(guān)鍵詞：國(guó)土資源部門 國(guó)土資源管理 新農(nóng)村建設(shè)
筆者結(jié)合基層工作實(shí)際，談?wù)勑罗r(nóng)村建設(shè)中如何加強(qiáng)國(guó)土資源管理。
1.正確認(rèn)識(shí)國(guó)土資源管理與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)系
1.1新農(nóng)村建設(shè)需要國(guó)土資源部門強(qiáng)化農(nóng)村土地管理
（1）國(guó)土資源部門在土地管理上首先不能有重國(guó)有土地管理，輕農(nóng)村集體土地管理的思想，要將農(nóng)村集體土地作為一件大事來抓，不能偏廢。其次是法律法規(guī)要到位。重點(diǎn)要制定和完善農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)村宅基地管理，農(nóng)村集體建設(shè)用地管理等法律法規(guī)。第三是管理措施要到位。農(nóng)村土地管理體制要加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)，基層土地管理人員素質(zhì)要提高，以利農(nóng)地保護(hù)和管理。
（2）完善土地用途管制，嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。要按照用途管制的原則，確保農(nóng)地農(nóng)用，確保農(nóng)村各項(xiàng)用地嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃的用途使用。要按照科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性的原則，建立農(nóng)地總量動(dòng)態(tài)平衡制度代替耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。要編制科學(xué)性、指導(dǎo)性、操作性較強(qiáng)的鄉(xiāng)、村土地利用總體規(guī)劃。要鼓勵(lì)土地承包權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。在確保糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定發(fā)展的前提下，千方百計(jì)提高土地利用效益。
（3）全面推行農(nóng)村土地整理。農(nóng)村土地整理包括農(nóng)用地和建設(shè)用地的整理。它不僅改善農(nóng)、林、水、路排灌系統(tǒng)，增加耕地面積，而且還可以改善農(nóng)村生活環(huán)境，是維護(hù)農(nóng)村風(fēng)貌和自然景觀，增進(jìn)農(nóng)村休閑游憩功能的一項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)的重要工作。
1.2新農(nóng)村建設(shè)需要國(guó)土資源管理部門的全面支持
（1）新農(nóng)村建設(shè)需要科學(xué)合理編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃。新農(nóng)村建設(shè)要在節(jié)約集約用地的前提下，科學(xué)合理地編制好土地利用規(guī)劃或村莊建設(shè)規(guī)劃。通過優(yōu)化鎮(zhèn)村布局，合理安排農(nóng)村建設(shè)特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，引導(dǎo)居民適當(dāng)集中，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益上為廣大農(nóng)民進(jìn)行政策引導(dǎo)和技術(shù)支持。
（2）新農(nóng)村建設(shè)需要國(guó)土資源管理部門加大土地開發(fā)整理力度。國(guó)土資源部門通過組織農(nóng)民開展農(nóng)村建設(shè)用地以及農(nóng)用地的整理，不僅能夠迅速改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，整治生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，而且還可以大大增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量，防范自然災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。
2.加強(qiáng)國(guó)土資源管理，支持服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的幾點(diǎn)思考
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)土地政策提出了新的要求，涉及土地規(guī)劃、耕地保護(hù)、集體建設(shè)用地管理、土地征收征用等方面，迫切需要國(guó)土資源部門提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，采取有力措施，切實(shí)提供堅(jiān)強(qiáng)的政策服務(wù)與保障。
2.1在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中國(guó)土資源部門必須堅(jiān)持嚴(yán)格依法依規(guī)管理的原則
堅(jiān)持依法依規(guī)管理國(guó)土資源，與支持新農(nóng)村建設(shè)并不矛盾。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，國(guó)土資源管理部門依法履行工作職責(zé)，切實(shí)貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決防止以新農(nóng)村建設(shè)為名亂占濫用、大肆違法批（圈）占土地特別是農(nóng)用地，堅(jiān)決查處土地違法案件，與維護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、根本利益是一致的。
（1）堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的原則。我國(guó)人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足，這是我國(guó)國(guó)情的一個(gè)重要特點(diǎn)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村涉及的建設(shè)項(xiàng)目離不開土地的供給。但也必須實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，切實(shí)貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。
（2）堅(jiān)持節(jié)約集約用地的原則。節(jié)約集約用地是由我國(guó)土地利用基本國(guó)情決定的，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持發(fā)展的客觀需要，也是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)2.46億畝，人均用地185平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這既說明我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地總量很大，粗放、低效利用現(xiàn)象嚴(yán)重；也說明農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用的潛力還很大。
（3）堅(jiān)持因地制宜、切實(shí)可行的原則。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，不能一刀切，不注重形式，不盲目而行，要統(tǒng)籌兼顧、區(qū)別對(duì)待、分類實(shí)施，堅(jiān)持因地制宜的原則。國(guó)土資源管理部門就要依法突出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等重點(diǎn)建設(shè)，保障農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、飲水安全、農(nóng)村能源、村鎮(zhèn)規(guī)劃、人居環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生教育社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，健全土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快征地改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)保障與可行相一致。
2.2國(guó)土資源部門采取切實(shí)措施，支持服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)
（1）加強(qiáng)農(nóng)村用地的規(guī)劃管理，為新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。要充分發(fā)揮好土地利用規(guī)劃對(duì)村莊、集鎮(zhèn)等專項(xiàng)規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用，努力提高土地規(guī)劃的實(shí)用效能，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)制定土地利用年度計(jì)劃，合理安排新農(nóng)村建設(shè)用地，重點(diǎn)安排生、生活、公共基礎(chǔ)設(shè)施等急需的基礎(chǔ)工程建設(shè)用地，進(jìn)一步提高審查報(bào)批效率和服務(wù)水平。國(guó)土資源部門要主動(dòng)介入新農(nóng)村建設(shè)的各類相關(guān)規(guī)劃。
（2）嚴(yán)格保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，提高糧食生產(chǎn)能力。
（3）積極推進(jìn)土地開發(fā)整理，切實(shí)征收和用好土地收益。
關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃 村發(fā)展規(guī)劃
中圖分類號(hào)：F26文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）25-0045-02
一、村發(fā)展規(guī)劃概述
1.村發(fā)展規(guī)劃的概念。村發(fā)展規(guī)劃是將村莊建設(shè)規(guī)劃與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的村域規(guī)劃。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺少具體的空間形態(tài)分析，而傳統(tǒng)村莊規(guī)劃缺乏對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意義，村發(fā)展規(guī)劃將兩者有機(jī)結(jié)合顛覆傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制方法理念，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下村莊規(guī)劃編制的技術(shù)革新。
2.村發(fā)展規(guī)劃的特點(diǎn)。（1）因地制宜。村發(fā)展規(guī)劃結(jié)合自然生態(tài)資源、文化資源、生產(chǎn)資源為農(nóng)村發(fā)展方向進(jìn)行策劃與指導(dǎo)，能夠結(jié)合村莊特點(diǎn)因地制宜，具有較強(qiáng)的針對(duì)性與實(shí)用性。（2）拓展用地空間。村發(fā)展規(guī)劃通過技術(shù)創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)規(guī)劃方法，結(jié)合土地利用規(guī)劃，在規(guī)劃技術(shù)上拓展建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、未利用地等用地分析方法。
3.村發(fā)展規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的比較分析。一是村莊規(guī)劃按照深度不同分為村莊布局規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃，作為規(guī)劃許可依據(jù)的村莊規(guī)劃主要指村莊建設(shè)規(guī)劃，村莊規(guī)模較小的村莊一般一次性做建設(shè)規(guī)劃編制，而不編制村莊總體規(guī)劃，村發(fā)展規(guī)劃包括了村莊總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容；二是傳統(tǒng)村莊規(guī)劃主要研究對(duì)象是村莊建設(shè)用地，而村發(fā)展規(guī)劃的研究對(duì)象包括了村莊建設(shè)用地和農(nóng)用地等非建設(shè)用地；三是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中居住用地較大，公共服務(wù)設(shè)施用地和產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)重不足，不能適應(yīng)村莊發(fā)展要求；村發(fā)展規(guī)劃的公共服務(wù)設(shè)施用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地適應(yīng)村莊發(fā)展要求。
4.編制村發(fā)展規(guī)劃的意義。編制村發(fā)展規(guī)劃首先能夠解決用地發(fā)展空間的難題，為農(nóng)民增收指明方向，從一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)上分類進(jìn)行用地分析與空間布局，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，村發(fā)展規(guī)劃通過對(duì)居住用地、公共設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行分析，如何挖掘用地潛力，既保護(hù)耕地不被占用，又豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收；其次能夠在不占用耕地的條件下促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村莊規(guī)劃如何適應(yīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，在技術(shù)上進(jìn)一步創(chuàng)新編制方法；而且還能夠解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)無序布局引起的社會(huì)矛盾，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃管理，規(guī)范了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地開發(fā)與利用，制止違法建設(shè)現(xiàn)象，化解農(nóng)村矛盾并維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
二、村發(fā)展規(guī)劃編制的法律地位分析
1.與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法原則一致。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年6月頒布，并于2009年1月開始實(shí)施。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法無論從立法原則以及具體法律規(guī)定都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精神。現(xiàn)行村莊規(guī)劃的編制方法與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的產(chǎn)物，無法適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而且與城市規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有很大的區(qū)別，如居住用地標(biāo)準(zhǔn)過大，公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)過低等等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無法打破。由此可見，現(xiàn)行村莊規(guī)劃無法適應(yīng)新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，需要進(jìn)一步進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。村發(fā)展規(guī)劃正是城鄉(xiāng)規(guī)劃法背景下重大的技術(shù)突破與嘗試，充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精神，是對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的最大尊重。
2.符合各地地方法規(guī)、政府規(guī)章的要求。新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，各地方政府多通過地方法規(guī)或地方政府規(guī)章等形式出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展問題進(jìn)行了規(guī)定，如，浙江省委、省政府聯(lián)合印發(fā)的《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綱要》提出編制縣市域總體規(guī)劃，要求按照城鄉(xiāng)全覆蓋原則進(jìn)行規(guī)劃編制，并通過縣市域總體規(guī)劃，解決城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接的問題。村發(fā)展規(guī)劃是村域全覆蓋的規(guī)劃，用地分析打破了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的技術(shù)方法，不僅對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃研究，同時(shí)結(jié)合土地利用規(guī)劃研究農(nóng)業(yè)用地與未開發(fā)用地，真正從技術(shù)上落實(shí)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃兩規(guī)銜接。
3.為農(nóng)村發(fā)展空間提供規(guī)劃許可與規(guī)劃服務(wù)的法律依據(jù)。村發(fā)展規(guī)劃通過規(guī)劃技術(shù)分析手段，突破農(nóng)村發(fā)展障礙，為農(nóng)村發(fā)展空間提供規(guī)劃許可與規(guī)劃服務(wù)的法律依據(jù)。農(nóng)村發(fā)展有兩大障礙，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向過于單一，制約農(nóng)民增收，二是用地空間尤其是建設(shè)用地空間限制農(nóng)村發(fā)展。在當(dāng)前宏觀調(diào)控的背景下，各地的土地資源非常有限，土地資源配置的重心多在中心城區(qū)和園區(qū)開發(fā)，而農(nóng)村所獲的建設(shè)用地指標(biāo)即便是住宅用地指標(biāo)都難以滿足，更難以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃沒有結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，更對(duì)于建設(shè)用地之外的建設(shè)項(xiàng)目無法進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)，如農(nóng)家樂項(xiàng)目大多位于生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的非建設(shè)用地，由于沒有規(guī)劃引導(dǎo)，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)家樂都是違法建筑。村發(fā)展規(guī)劃拓展了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，解決了農(nóng)村發(fā)展空間的用地不足難題，為農(nóng)村發(fā)展空間提供了規(guī)劃許可與規(guī)劃服務(wù)的法律依據(jù)。
三、村發(fā)展規(guī)劃的用地分析
1.產(chǎn)業(yè)用地空間分析。一產(chǎn)用地主要包括農(nóng)村合作社、養(yǎng)殖業(yè)用地等。將農(nóng)村合作社用地納入一產(chǎn)用地進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃，便于結(jié)合農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大規(guī)模化生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率。農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)往往是自發(fā)式布局，沒有規(guī)劃引導(dǎo)，對(duì)村莊生活影響較大，對(duì)環(huán)境破壞較大，容易引起矛盾糾紛，影響社會(huì)穩(wěn)定，將養(yǎng)殖業(yè)用地規(guī)劃納入一產(chǎn)用地規(guī)劃，能夠?qū)︷B(yǎng)殖業(yè)的合理布局進(jìn)行規(guī)劃，減少養(yǎng)殖對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境的影響，同時(shí)在空間形態(tài)上引導(dǎo)循環(huán)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二產(chǎn)用地包括來料加工、農(nóng)產(chǎn)品深加工、小商品生產(chǎn)用地等。二產(chǎn)用地按照傳統(tǒng)理論屬于工業(yè)用地，但是村莊往往沒有大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地指標(biāo)，受到發(fā)展的制約，導(dǎo)致三合一用房的火災(zāi)安全事故頻發(fā)。因此有必要對(duì)此類用地納入村莊發(fā)展規(guī)劃，提出村莊工業(yè)生產(chǎn)用地布局應(yīng)在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，用地指標(biāo)在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一平衡。三產(chǎn)用地包括農(nóng)產(chǎn)品販銷、生態(tài)旅游、文化旅游、休閑旅游、農(nóng)家樂等服務(wù)業(yè)用地等。課題組提出將三產(chǎn)用地規(guī)劃納入村發(fā)展規(guī)劃，充分重視了自然資源和文化資源作為生產(chǎn)力的重要作用，并且依據(jù)不同服務(wù)類型對(duì)于用地的不同要求，對(duì)三產(chǎn)用地提出了不同的規(guī)劃要求，其中：農(nóng)產(chǎn)品販銷不需要專門的市場(chǎng)用地，可以直接結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行販銷，只需要在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地配置少量的基礎(chǔ)設(shè)施如沙石路徑和農(nóng)產(chǎn)品展銷臨時(shí)工棚等；生態(tài)旅游和休閑旅游用地需要結(jié)合原有自然條件，把村莊作為風(fēng)景區(qū)或旅游區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，即在規(guī)劃的過程中需要結(jié)合景區(qū)規(guī)劃或旅游區(qū)規(guī)劃進(jìn)行；農(nóng)家樂服務(wù)用地規(guī)劃可作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)配套項(xiàng)目，進(jìn)行農(nóng)業(yè)觀光園等規(guī)劃。
2.居住用地、綠化用地和古民居用地分析。按照土地用途，可以將農(nóng)村用地分為居住用地、綠化用地和古民居用地等，相應(yīng)的，村發(fā)展規(guī)劃可以配套進(jìn)行居住用地、綠化用地和古民居用地分析與規(guī)劃。居住用地規(guī)劃中應(yīng)著重考慮居住用地規(guī)模、房屋間距布局等因素，應(yīng)本著因地制宜的原則，間距標(biāo)準(zhǔn)不能僵化套用技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)房屋實(shí)際居住使用情況進(jìn)行壓縮，以滿足消防和視覺安全距離為基本要求。綠化用地規(guī)劃在傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃中屬于建設(shè)用地范疇，與生產(chǎn)性生態(tài)用地剝離，不利于環(huán)境管理與生態(tài)建設(shè)。村發(fā)展規(guī)劃概念下的綠化用地規(guī)劃結(jié)合村莊原有生產(chǎn)性生態(tài)用地進(jìn)行綠化用地配置，主要內(nèi)容包括：一是村莊里的空地用菜園布局；二是結(jié)合果樹、花卉苗木、茶園進(jìn)行公園化建設(shè)，在果園、苗木園、茶園、菜園、竹林里配上沙石路徑，局部配置健身器材、甚至石燈與竹凳。同時(shí)課題組提出生產(chǎn)性生態(tài)用地公園實(shí)質(zhì)上就是弱化版的城市公園綠地，兩者之間的區(qū)別在于城市公園綠地的服務(wù)對(duì)象更多，配套設(shè)施更豐富，多了地下排水設(shè)施、公廁、路燈、小賣部等設(shè)施，而村莊綠地只要有少量的沙石路徑和休息凳子就能基本滿足農(nóng)村生活要求。農(nóng)村傳統(tǒng)古民居較多，古民居保護(hù)是文物保護(hù)部門和規(guī)劃管理部門的最大難題之一。實(shí)踐中，村民處于資金、房屋使用以及維修工序等因素，不愿意維護(hù)原有古民居，鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部由于建設(shè)用地指標(biāo)等因素，對(duì)維護(hù)古民居也沒有積極性，直接導(dǎo)致農(nóng)村中古民居保護(hù)工作矛盾突出。鑒于文物保護(hù)法提出屬于文保點(diǎn)的古民居項(xiàng)目不占用建設(shè)用地指標(biāo)，課題組提出村發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)包含古民居用地規(guī)劃內(nèi)容，通過合理利用古民居，促進(jìn)農(nóng)村文化旅游的發(fā)展，同時(shí)對(duì)古民居的保護(hù)起到良好的作用。
四、村發(fā)展規(guī)劃編制原則、范圍、依據(jù)
1.編制原則。村發(fā)展規(guī)劃應(yīng)在村莊建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及其他各類專項(xiàng)規(guī)劃，根據(jù)村所處的空間環(huán)境、村莊規(guī)模、資源條件、歷史傳統(tǒng)、地形地貌和產(chǎn)業(yè)特色等采取不同的引導(dǎo)發(fā)展策略，制定村發(fā)展規(guī)劃，以此拓展農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)工作。村發(fā)展規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持以人為本、生態(tài)優(yōu)先、集約發(fā)展、因地制宜的原則進(jìn)行規(guī)劃編制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)友好型新農(nóng)村。
2.編制范圍與年限。村發(fā)展規(guī)劃包括村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃，村發(fā)展規(guī)劃總體范圍以村域行政區(qū)劃為規(guī)劃用地規(guī)模，村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃包括村域內(nèi)的建設(shè)用地與農(nóng)用地、未利用土地的用地范圍，村莊建設(shè)規(guī)劃為村莊建設(shè)用地范圍。村發(fā)展規(guī)劃的年限原則按照立足五年、規(guī)劃十年的要求編制與實(shí)施。結(jié)合村莊整治的要求，做好近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)的制定。
【關(guān)鍵詞】土地利用問題；城鄉(xiāng)結(jié)合部
城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與鄉(xiāng)村二元地域結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上衍生出來的過渡性區(qū)域，是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地的復(fù)合區(qū)，具有明顯的過渡性特征，主要表現(xiàn)為兩方面：一、是土地利用的水平梯度大。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市化的前沿陣地、城市建成區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)之間的“急變帶 ”，城市土地不斷地向外擴(kuò)張，原有的農(nóng)用土地不斷地變?yōu)楦鞣N用途的非農(nóng)用地；二、是用地空間分布混雜交錯(cuò)。受城市擴(kuò)張、道路系統(tǒng)修繕、市政公用設(shè)施建設(shè)用地的飛躍式擴(kuò)散以及規(guī)劃管理滯后等因素的影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的性質(zhì)和強(qiáng)度、地域空間結(jié)構(gòu)和地理景觀等方面表現(xiàn)為從城市向農(nóng)村的過渡，用地形態(tài)大多呈現(xiàn)出城市型用地與農(nóng)型用地混雜交錯(cuò)的格局。
城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市或中心區(qū)域以及其他地區(qū)生產(chǎn)要素向農(nóng)村擴(kuò)散的結(jié)果，他的位置是隨著城市圈的擴(kuò)大逐漸向外移動(dòng)的，這也導(dǎo)致了該區(qū)域土地利用情況的復(fù)雜性，國(guó)有土地、集體土地相互交錯(cuò)、緊密相連，城鎮(zhèn)用地、村屯居民點(diǎn)用地、一般農(nóng)田，甚至是基本農(nóng)田均有分布，城市發(fā)展需要向外擴(kuò)張，保證糧食產(chǎn)量需要保護(hù)耕地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要土地支撐，環(huán)境保護(hù)需要限制非農(nóng)建設(shè)，要協(xié)調(diào)各方面的土地供給，保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展困難重重。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用是一個(gè)涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個(gè)具有全局性和前瞻性的戰(zhàn)略問題，需要有整體的思想、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和戰(zhàn)略的措施方能達(dá)到理性的效果。
1、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的主要問題
（1）城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用情況，是城市化進(jìn)程中土地利用情況的直觀體現(xiàn)，該區(qū)域的土地供需矛盾往往是最尖銳的。城市化結(jié)果的一個(gè)重要標(biāo)志是城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴(kuò)大。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中的比重逐漸下降，城市化不但為農(nóng)業(yè)提供了大量的生產(chǎn)資料，引起農(nóng)業(yè)發(fā)生質(zhì)變，使封閉性農(nóng)業(yè)變成為開放性農(nóng)業(yè)，使耕地經(jīng)營(yíng)向縱深發(fā)展，大大提高了土地利用率和土地產(chǎn)出率。與此同時(shí)，伴隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，城市規(guī)模的逐步擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化，在區(qū)域之間和產(chǎn)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)土地再分配，由第一產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)用地，在這個(gè)過程中表現(xiàn)出耕地?cái)?shù)量的減少和質(zhì)量的退化，并且完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施吸引了更多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市人口增加導(dǎo)致城市用地繼續(xù)擴(kuò)張，形成惡性循環(huán)。
（2） 在城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用過程中，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市發(fā)展的擴(kuò)展區(qū)域，土地價(jià)格一般低于城市中心地區(qū)，在這一地區(qū)開發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工廠土地出讓費(fèi)用相對(duì)較低，一些地方為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不惜引進(jìn)環(huán)境污染較重的企業(yè)落戶建廠，嚴(yán)重污染了周邊生態(tài)環(huán)境和居民的生活環(huán)境，并且由于城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育服務(wù)設(shè)施不足，具有生態(tài)功能的綠地覆蓋面積難以保證，加之生產(chǎn)生活排污得不到科學(xué)的控制和合理的處理，該區(qū)域的空氣質(zhì)量、水環(huán)境以及土壤環(huán)境都受到了不同程度的污染。
（3）城鄉(xiāng)結(jié)合部土地規(guī)劃執(zhí)行力度不強(qiáng)，監(jiān)管力度不夠，土地市場(chǎng)混亂。城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地用途變化快，監(jiān)管不嚴(yán)，雖有規(guī)劃確不能完全按照規(guī)劃執(zhí)行，非法占地情況時(shí)有發(fā)生，有些地方為了保證招商引資，甚至專門為某些經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)可觀的大項(xiàng)目進(jìn)行土地規(guī)劃的修改，更有甚者規(guī)劃編制實(shí)施不到一年，就進(jìn)行調(diào)整，致使土地規(guī)劃失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性和法律效力。同時(shí)農(nóng)村集體土地需要先征為國(guó)有才能進(jìn)行城市建設(shè)，土地征收過程復(fù)雜，時(shí)間較長(zhǎng)，在利益的驅(qū)使下，未批先建的違法占地情況屢禁不止，并且集體土地流轉(zhuǎn)不暢，導(dǎo)致大量城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地進(jìn)入非正規(guī)渠道進(jìn)行交易，使土地利用管理難度增加。
（4）城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬不清，涉及土地權(quán)屬的法律糾紛難以處理。城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的土地權(quán)屬問題，一方面是由于歷史遺留問題造成的權(quán)屬不清，另一方面是集體土地農(nóng)民私自買賣、租賃，雖然這種交易雙方有協(xié)議，但是由于土地不能進(jìn)行合法的變更登記，對(duì)于土地權(quán)屬范圍就無法受到法律的保護(hù)，在發(fā)生法律糾紛時(shí)，難以對(duì)土地的權(quán)屬以及各項(xiàng)權(quán)利作出正確的處置。
（5）城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃布局不一致，影響土地正常使用。由于各地土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃編制時(shí)間各不相同，在規(guī)劃編制時(shí)期，政策背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要發(fā)生變化，或者城市規(guī)劃編制部門與土地規(guī)劃編制部門配合不夠緊密等，導(dǎo)致城市規(guī)劃劃定的城市發(fā)展區(qū)域與土地規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)域存在不一致，致使城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用審批時(shí)，出現(xiàn)不符合城市規(guī)劃或者不符合土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響城市的正常發(fā)展需要。
2、關(guān)于解決城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題的對(duì)策
城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題不只是土地本身，同時(shí)也是社會(huì)問題，甚至是政治層面和制度層面的問題。通過對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問題加以歸納，可以將產(chǎn)生土地利用問題的原因分為四個(gè)方面：一、是人和土地結(jié)合的問題；二、是資本和土地結(jié)合的問題；三、是技術(shù)和土地結(jié)合的問題；四、是制度與土地結(jié)合，以上四方面不只是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的問題，也是土地利用過程中所有問題的根本原因。針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：
（1）提高全民尤其是決策者對(duì)土地資源可持續(xù)利用的認(rèn)識(shí)，讓土地資源和水資源、礦產(chǎn)資源一樣受到大家的重視和保護(hù)。經(jīng)過多年的宣傳教育，人們對(duì)水資源和礦產(chǎn)資源等有了足夠的可持續(xù)利用意識(shí)，但是土地資源確被大家所忽視，“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策只在土地部門內(nèi)部得到了貫徹，而地方?jīng)Q策者往往更注重經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展速度，忽略了土地的保護(hù)和可持續(xù)利用，應(yīng)加強(qiáng)地方?jīng)Q策者對(duì)土地資源的重視程度，根據(jù)土地資源利用情況制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，作為政績(jī)考核的一項(xiàng)內(nèi)容，約束決策者隨意布局，亂占耕地。
（2）充分考慮各部門發(fā)展的用地需求，編制具有前瞻性、可操作性的土地規(guī)劃。在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)各部門溝通，由上級(jí)主管部門召開部門協(xié)調(diào)會(huì)，凡是與土地利用有關(guān)的部門必須參加并提出用地發(fā)展需求和意見，全力配合國(guó)土部門編制規(guī)劃，國(guó)土部門根據(jù)各部門近年土地使用情況和需求，重點(diǎn)考慮城市規(guī)劃部門和環(huán)境保護(hù)部門的意見，綜合平衡用地指標(biāo)，進(jìn)行城鄉(xiāng)結(jié)合部土地規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和土地資源可持續(xù)利用。
（3）嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃，嚴(yán)肅查處違法用地。有了可行的土地規(guī)劃，要嚴(yán)格執(zhí)行，才能發(fā)揮土地規(guī)劃宏觀調(diào)控土地利用的作用，城鄉(xiāng)結(jié)合部是土地規(guī)劃執(zhí)行的薄弱地帶，該區(qū)域不按規(guī)劃用途使用土地，私搭濫建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為了制止這種違法行為，國(guó)土部門應(yīng)會(huì)同城市建設(shè)部門定期組織聯(lián)合查處違法用地行動(dòng)，將超標(biāo)用地的居民點(diǎn)強(qiáng)行拆遷，并對(duì)查處的違法用地情節(jié)嚴(yán)重的，追究法律責(zé)任。
關(guān)鍵詞：土地利用；問題；對(duì)策
中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2012）-05-0039-1
土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)和生活資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好壞與農(nóng)民生活質(zhì)量的高低都與土地利用息息相關(guān)，因此，深入研究我國(guó)農(nóng)村土地利用中存在的問題并提出相關(guān)對(duì)策，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地利用具有重要和積極的現(xiàn)實(shí)意義。
1 農(nóng)村土地利用中存在的主要問題
1.1 耕地?cái)?shù)量減少，土地質(zhì)量下降
當(dāng)前在我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的收入水平普遍不高。一些農(nóng)民為了增加收入，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，擅自改變土地用途，例如占用基本農(nóng)田挖塘養(yǎng)魚，在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)發(fā)展林果業(yè)，在自留地上建造墳?zāi)沟龋@些行為都造成了耕地的減少。此外，近年來生態(tài)環(huán)境惡化，土地荒漠化、鹽堿化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這也是耕地日趨減少的原因之一，耕地保護(hù)迫在眉睫。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)普遍不高，農(nóng)藥、化肥的廣泛使用，土地生態(tài)環(huán)境的破壞等都導(dǎo)致農(nóng)村土地質(zhì)量下降，提高土地質(zhì)量已成為農(nóng)村土地利用研究中的重要問題，維持和提升土地質(zhì)量有利于實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。
1.2 土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低
我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行，具體形式有包干到戶和兩種。無論是包干到戶還是，土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模都比較小，機(jī)械化程度較低，土地集約利用程度低。我國(guó)農(nóng)村土地基本上按照家庭人口平均分配，有些土地被分割成若干塊，田埂等占了不少耕地，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，這樣也不利于機(jī)械化生產(chǎn)。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)水平并未有顯著提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低也是農(nóng)村土地利用中存在的突出問題。
1.3 土地污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問題突出
農(nóng)民為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加土地受益，廣泛使用農(nóng)藥、化肥。這些化學(xué)物品滲透到土壤中，破壞了土壤環(huán)境，對(duì)土地造成了污染。隨著城市化進(jìn)程的加快，土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，也引發(fā)了土壤侵蝕，水土流失加劇。在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的生活和生產(chǎn)污水和固體廢物直接排放，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污也不達(dá)標(biāo)，這些都導(dǎo)致了嚴(yán)重的土地污染。土地荒漠化、土地鹽堿化也都破壞了土地生態(tài)環(huán)境，土地生態(tài)環(huán)境問題日益突出和嚴(yán)重。
1.4 違法占地和拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重
違法占地是農(nóng)村土地利用中長(zhǎng)期存在的問題。隨著農(nóng)民生活水平的提高，對(duì)居住環(huán)境質(zhì)量的要求也日益提高，大批農(nóng)戶開始新建或修繕住宅，農(nóng)村居民點(diǎn)周圍的耕地被大量侵占。農(nóng)民片面的追求經(jīng)濟(jì)利益，占用基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的耕地發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。為了發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始出現(xiàn)，一些農(nóng)用地非法被改為建設(shè)用地，造成農(nóng)地減少。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，加之我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不合理，純農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的收益比較低，許多農(nóng)民放棄土地收入，轉(zhuǎn)而前往城市尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)地拋荒、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。
2 農(nóng)村土地利用對(duì)策
2.1 加強(qiáng)法制建設(shè)，完善管理體制
在保護(hù)耕地和提高土地質(zhì)量方面加強(qiáng)政策引導(dǎo)和完善相關(guān)政策法規(guī)。對(duì)于土地污染、違法占地、拋荒等現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)督，并且建立相應(yīng)的懲戒制度。要進(jìn)一步深化土地管理制度改革，建立健全土地法規(guī)的配套機(jī)制。要加強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)用地和建設(shè)用地的管理，參照相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行監(jiān)管。各級(jí)土地管理部門要堅(jiān)持做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，健全一整套嚴(yán)格、科學(xué)、有效的土地管理制度，以確保糧食安全，對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、村、組可以層層簽訂《基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書》，將基本農(nóng)田保護(hù)落實(shí)到田土塊和責(zé)任人。
2.2 加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民意識(shí)
要加大國(guó)家宏觀調(diào)控政策的宣傳，引導(dǎo)各級(jí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，正確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源消耗、城鎮(zhèn)擴(kuò)張與生態(tài)和諧的關(guān)系，把用地觀念統(tǒng)一到國(guó)家的政策要求上來。要加大節(jié)約集約用地政策的宣傳，引導(dǎo)全社會(huì)積極參與到轉(zhuǎn)變土地利用方式上來。集體土地所有權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的核心，依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑，也是構(gòu)建和諧村鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)治久安的重要措施，更是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，解決農(nóng)村土地管理問題的有效手段。政府要加強(qiáng)對(duì)《土地管理法》及其相關(guān)法律的宣傳力度，增強(qiáng)各級(jí)土地管理部門的憂患意識(shí)，要珍惜和合理利用每一寸土地。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民的宣傳，增強(qiáng)其保護(hù)土地的意識(shí)，使其意識(shí)到合理利用土地的重要性。“保護(hù)方寸地，留與子孫耕”，要堅(jiān)決制止農(nóng)村耕地被亂占用的現(xiàn)象進(jìn)一步蔓延，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展。
2.3 科學(xué)規(guī)劃，合理利用土地
注圍繞城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)步要求，制定集體土地實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)的土地供應(yīng)計(jì)劃，以及相關(guān)的運(yùn)作機(jī)制；在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，運(yùn)用集體土地資源做好集體土地城鎮(zhèn)建設(shè)所應(yīng)取得的土地收益，搞好集體自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地所需的計(jì)劃管理；建立集體經(jīng)濟(jì)組織自己的以土地非農(nóng)租賃使用的供應(yīng)渠道，向社會(huì)提供在土地利用總體規(guī)劃及其用途管制允許前提下的建設(shè)用地機(jī)制，以滿足地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求；重發(fā)揮土地利用規(guī)劃的龍頭作用，嚴(yán)把土地“閘門”，把好征地第一關(guān)，從嚴(yán)控制征地規(guī)模。
2.4 依靠科學(xué)進(jìn)步，提高土地利用效率
堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以土地資源節(jié)約集約利用為主方向，以挖掘存量農(nóng)村土地潛力為主抓手，從根本上轉(zhuǎn)變土地利用方式。要加大節(jié)約集約用地政策的宣傳，引導(dǎo)農(nóng)村積極參與到轉(zhuǎn)變土地利用方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提高發(fā)展質(zhì)量的社會(huì)實(shí)踐中去，切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地觀念，把用地觀念統(tǒng)一到提高土地利用效率上來。對(duì)加強(qiáng)耕地保護(hù)的要求要越來越嚴(yán)，強(qiáng)調(diào)質(zhì)數(shù)并舉，保有量不減少、質(zhì)量有提高，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。在土地集中流轉(zhuǎn)，可考慮建設(shè)農(nóng)民新村，改善農(nóng)民生活居住條件。部分有相對(duì)固定收益的農(nóng)戶（比如長(zhǎng)期在外務(wù)工），還可結(jié)合戶籍制度改革等，促使其向城鎮(zhèn)集中，減少農(nóng)村人口，提升土地整體使用效率。
參考文獻(xiàn)
[1] 張晏.呂苑鵑.轉(zhuǎn)變土地利用方式 提高土地利用效率[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2011,(05).
（中經(jīng)評(píng)論·北京）我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的正式頒布和實(shí)施，改變了我國(guó)長(zhǎng)期以來主要依靠政策規(guī)定、合同約定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的狀況，標(biāo)志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得了直接的法律保護(hù)，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)提供了法律保障，其意義重大而深遠(yuǎn)。但是，我們也必須看到，《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時(shí)期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時(shí)期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國(guó)家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢(shì)必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。
一、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀的評(píng)估與分析
（一）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)申仍然可能受到村集體的侵害
《農(nóng)村土地承包法》對(duì)村集體調(diào)整、處置農(nóng)民的承包地做了嚴(yán)格的限制，但是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不會(huì)因此在短時(shí)期內(nèi)就可免受集體經(jīng)濟(jì)組織和村干部的侵害。這是因?yàn)椋?/p>
第一，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系和利益沖突不可能因?yàn)閲?guó)家穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的法律文本的出現(xiàn)而得以化解。雖然伴隨人口增長(zhǎng)類型的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口不斷向外流動(dòng)轉(zhuǎn)移，我國(guó)鄉(xiāng)村人口在1995年達(dá)到最高值8．59億人之后開始出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，2001年下降至7．96億人，農(nóng)戶家庭數(shù)量增速也明顯放緩，這些都為穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系提供了一定的條件；但是，在許多地區(qū)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系沖突和利益沖突不可能因?yàn)榉晌谋镜某霈F(xiàn)而得以迅速化解，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的土地調(diào)整不可能在短期內(nèi)從根本上消除。只要土地調(diào)整存在，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就有可能受到侵害。
第二，國(guó)家的外在法律制度規(guī)則內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則需要時(shí)日。《農(nóng)村土地承包法》雖然照顧到了農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，但是，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)來說，這一法律畢竟是一項(xiàng)外在的制度規(guī)則。《農(nóng)村土地承包法》以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化為基本立法取向，但是，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，基于平等的社員權(quán)，農(nóng)民要求進(jìn)行土地調(diào)整，而國(guó)家物權(quán)化的立法取向要求穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這二者之間必然會(huì)發(fā)生沖突。這就決定了外在的國(guó)家法律制度規(guī)則要真正內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民自覺的內(nèi)在制度規(guī)則需要時(shí)日。
第三，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求遠(yuǎn)高于市場(chǎng)供給、流轉(zhuǎn)又缺乏第三方監(jiān)督的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織很容易在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。我國(guó)人多地少，城鎮(zhèn)化相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移緩慢，由人口和勞動(dòng)力流動(dòng)、遷移拉動(dòng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)供給遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求。在這種情況下，受利益驅(qū)動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)組織很容易憑借集體土地所有權(quán)強(qiáng)制性地要求農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地，從而使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受侵害。
（二）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在國(guó)家土地征用中事實(shí)上集體性地受到了侵害
我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期延續(xù)下來的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)各類建設(shè)用地一律由國(guó)家統(tǒng)一行政劃撥，建設(shè)用地增量則主要來自國(guó)家對(duì)集體和國(guó)有農(nóng)地的征用。改革開放后，面臨耕地被大量占用的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了更好地運(yùn)用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關(guān)系，保護(hù)耕地，國(guó)家從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外，所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國(guó)家權(quán)力來征用。在
1998年修訂的《土地管理法》中正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制制度相結(jié)合，成為政府實(shí)施土地利用規(guī)劃管理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制的重要措施。
我們知道，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，由于土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)換，土地價(jià)格會(huì)從農(nóng)用地價(jià)格的水平上漲至建設(shè)用地價(jià)格的水平，從而出現(xiàn)土地漲價(jià)，即土地增值。這種土地增值發(fā)生在土地用途轉(zhuǎn)換的情況下，而土地用途轉(zhuǎn)換又以土地利用規(guī)劃和土地用途管制為前提。事實(shí)上，土地利用規(guī)劃由于限定了不同區(qū)位土地的開發(fā)利用方向，因此，也就預(yù)先設(shè)定了土地發(fā)展權(quán)。那些規(guī)劃待轉(zhuǎn)用的農(nóng)用地，由于規(guī)劃允許進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，因此享有土地發(fā)展權(quán)，其市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)升高至建設(shè)用地價(jià)格水平；而那些規(guī)劃禁止轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，由于不能用來開發(fā)建設(shè)，土地發(fā)展權(quán)受到限制，其市場(chǎng)價(jià)格會(huì)保持在農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)格水平上。這種在土地用途轉(zhuǎn)換過程中由土地用途價(jià)格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)，也可稱為土地發(fā)展權(quán)收益。這種土地增值并非因土地使用者的投資和勞動(dòng)而形成，而是與政府管制相聯(lián)系的建設(shè)用地稀缺性增值以及城市建設(shè)投資外部性增值。因此，這種土地增值應(yīng)由社會(huì)共享，而不能由規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地使用者獨(dú)得。
從理論上講，土地征用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地漲價(jià)歸公的一個(gè)可選擇辦法。以土地征用的方式對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行政府管制，有利于政府運(yùn)用強(qiáng)有力的行政手段，按照土地利用規(guī)劃確定的土地利用方向，有計(jì)劃地控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，保護(hù)農(nóng)用地；同時(shí)，通過土地征用，能夠把土地利用規(guī)劃事先設(shè)立的土地發(fā)展權(quán)收歸政府擁有，由政府統(tǒng)一行使和處置土地發(fā)展權(quán)，從而取得土地增值收益，再將這種收益用于適當(dāng)?shù)姆窒砣巳骸０蠢碚f，在這種土地增值收益中，來源于城市建設(shè)投資外部性引起的建設(shè)用地資本增值部分，應(yīng)歸城市建設(shè)投資者分享；來源于土地用途管制下的建設(shè)用地稀缺性增值部分，則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者集體分享。這是因?yàn)椋恋乩靡?guī)劃和土地用途管制以限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的土地利用方向、犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益為代價(jià)，以追求當(dāng)代人的食物安全、人類代際之間的公平和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。我們沒有理由讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)眼前和遠(yuǎn)期公共利益的全部代價(jià)。試想，如果沒有土地利用規(guī)劃和土地用途管制，建設(shè)用地的市場(chǎng)供給就會(huì)增加，農(nóng)用地的市場(chǎng)供給就會(huì)減少，建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)通過市場(chǎng)均衡而趨向一致，這種用途轉(zhuǎn)換所帶來的土地增值就必然會(huì)縮小。
在我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有制并實(shí)行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的土地使用制度下，以土地征用實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)歸公和土地漲價(jià)歸公的制度安排，其現(xiàn)實(shí)的具體表現(xiàn)形式就是所謂的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排。這種制度安排是指通過土地征用將轉(zhuǎn)用農(nóng)地的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)，在轉(zhuǎn)權(quán)過程中，由國(guó)家向農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以優(yōu)惠的價(jià)格支付征地補(bǔ)償費(fèi)用；而在轉(zhuǎn)權(quán)后，由縣（市）政府代行國(guó)家土地所有權(quán)職能向建設(shè)用地者出讓或劃撥土地使用權(quán)，并取得土地收益。
這種“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，而這種“轉(zhuǎn)權(quán)”又是在國(guó)家征用權(quán)的強(qiáng)力干預(yù)下進(jìn)行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價(jià)歸公，卻不能保證土地漲價(jià)歸公后的合理分配，相反，直接誤導(dǎo)了土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的不公平分享。土地征用后，由于集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，自然而然地按照理論邏輯，土地出讓時(shí)取得的純收益要?dú)w于國(guó)家土地所有者；加上人們更多地從成本角度來理解土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)而理解土地增值，把土地增值更多地視為城市建設(shè)投資效應(yīng)外溢的結(jié)果，因而把城市建設(shè)投資者而非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者視為理所當(dāng)然的土地增值收益的主要分享者。在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，縣（市）政府以公共管理者的身份按照農(nóng)地價(jià)格以征用的方式取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再以國(guó)有土地所有權(quán)人的身份向城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地，在此過程中，縣（市）以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓純收益等租、稅、費(fèi)的形式將土地增值收歸公有。而在其具體使用上，每畝數(shù)萬、十幾萬、數(shù)十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發(fā)建設(shè)，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（為1～10元/平方米）、耕地開墾費(fèi)（一般為6～20元/平方米，大城市地區(qū)最高為30元/平方米）和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)（分十五等，為5～75元/平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排以較低的農(nóng)地價(jià)格轉(zhuǎn)移了集體土地所有權(quán)，根本沒有“讓予”農(nóng)民多少利益，農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中應(yīng)當(dāng)集體享有的土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益不同程度地受到了剝奪。
（三）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在農(nóng)業(yè)公司化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)中很容易受到侵害
在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行專門投資的農(nóng)業(yè)公司、企業(yè)，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要力量。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程，實(shí)質(zhì)上是通過合約形式將生產(chǎn)者、加工者、銷售者和消費(fèi)者連接起來從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品鏈的延伸和市場(chǎng)自組織化的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最基本的合約形式是產(chǎn)品合約和土地要素合約。在產(chǎn)品合約中，農(nóng)產(chǎn)品是合約的主要標(biāo)的物，公司、企業(yè)和農(nóng)戶都是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，農(nóng)戶是土地的實(shí)際占有者和使用者，其土地不會(huì)暫時(shí)或永久性地讓渡。而在土地要素合約中，公司、企業(yè)不是購(gòu)買農(nóng)戶的產(chǎn)品，而是購(gòu)買農(nóng)戶的土地、勞動(dòng)力，農(nóng)戶不再自我雇傭，而是被雇傭的。
在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的投資決策和合約選擇中，分散、弱小的農(nóng)戶與公司、企業(yè)的談判地位完全不同。對(duì)于農(nóng)戶而言，其最常見的可投資的資本形態(tài)除了自有的土地之外，就是其勞動(dòng)力。在政府實(shí)行土地用途管制和農(nóng)村勞動(dòng)力近乎無限供給的情況下，農(nóng)戶沒有更多的投資選擇，其僅有的土地和勞動(dòng)力資本近似于一種天然“沉淀”了的投資。而公司、企業(yè)的投資往往以貨幣資本、技術(shù)資本為主，其投資選擇是自由的。雖然與進(jìn)入其他領(lǐng)域的投資一樣，進(jìn)人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資也可能面臨實(shí)物的、地點(diǎn)的、技術(shù)的等各種類型的由投資專用性引起的套牢問題，但是，總的來說，公司、企業(yè)往往由于具有資本、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)和更多的投資選擇自由，在與農(nóng)戶的談判中具有明顯的優(yōu)勢(shì)地位。在大多數(shù)情況下，農(nóng)戶由于別無選擇而只能被動(dòng)地接受公司、企業(yè)提出的要求。如果土地利用規(guī)劃界定的土地用途不夠明確，或者土地用途管制執(zhí)行不嚴(yán)，就很難保證進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公司、企業(yè)其經(jīng)營(yíng)目的純正。如果公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)不是真心實(shí)意地經(jīng)營(yíng)、開發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了能夠長(zhǎng)期支配土地并最終圈占土地，并利用政策和體制上的漏洞轉(zhuǎn)用一部分農(nóng)用地以攫取巨額土地增值收益，那么，在利益誘導(dǎo)下，公司、企業(yè)憑借其強(qiáng)勢(shì)地位和游說能力，就很容易從土地上排擠農(nóng)民，游說政府修改土地利用規(guī)劃，私下轉(zhuǎn)用農(nóng)用地，這必然會(huì)造成一些農(nóng)民非自愿性地失地、失業(yè)。實(shí)際上，這種情況在個(gè)別地方已經(jīng)發(fā)生了。
（四）由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)存在著體制性分割，農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益不能得到充分實(shí)現(xiàn)
在城鄉(xiāng)二元土地所有制下，我國(guó)城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依法征用后新增的建設(shè)用地等，屬于國(guó)家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國(guó)家所有的土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有的土地。而城市企業(yè)、城市居民等建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地；需要占用集體土地的，必須先由國(guó)家通過土地征用將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份相掛鉤，長(zhǎng)期依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑，形成了典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙軌制”。
這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“雙軌制”不僅存在于大、中、小城市與農(nóng)村城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)，更廣泛地存在于農(nóng)村地區(qū)眾多的中小城鎮(zhèn)內(nèi)部。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)發(fā)性動(dòng)力強(qiáng)勁的地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和農(nóng)民住宅建設(shè)用地增長(zhǎng)迅速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“雙軌制”特征表現(xiàn)得尤為明顯。在這些地區(qū)，大量的集體建設(shè)用地和大量的國(guó)有建設(shè)用地在“雙軌制”上并存，“城中村”和“村中城”相互交錯(cuò)。與此相對(duì)應(yīng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)被人為地分割為城市企業(yè)和城市居民的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，以及農(nóng)民、農(nóng)村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體建設(shè)用地市場(chǎng)，城市企業(yè)和居民購(gòu)買農(nóng)村集體建設(shè)用地受到嚴(yán)格限制。由于地租規(guī)律和“地盡其利”的市場(chǎng)法則決定了建設(shè)用地天然地具有在城鄉(xiāng)企業(yè)、居民之間流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求，這就形成了存在于集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地之間的隱形交易市場(chǎng)。比如，在不少地方，城市企業(yè)通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義上的合營(yíng)、入股等形式進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)，一些城鎮(zhèn)居民通過與農(nóng)民私下買賣房屋也進(jìn)入了集體建設(shè)用地市場(chǎng)。總之，以二元土地所有制為基礎(chǔ)、與城鄉(xiāng)企業(yè)和居民的身份相掛鉤的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙軌制”，以及由此形成的建設(shè)用地市場(chǎng)分割，使農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)受到了不應(yīng)有的限制。
（五）農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然沒有得到具有國(guó)家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登記，農(nóng)民上地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)的發(fā)展受到阻滯
土地登記是國(guó)家在法律上確認(rèn)和保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種手段。土地登記具有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立的公示功能、不動(dòng)產(chǎn)交易安全的保護(hù)功能、促進(jìn)公共政策實(shí)施的管理功能等。受部門條條管理體制等多種因素的影響，我國(guó)至今未建立起專業(yè)化、規(guī)范化、屬地化的農(nóng)用地權(quán)屬統(tǒng)一登記管理制度，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然沒有得到具有國(guó)家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登記。
由于不同用途農(nóng)用地的承包方式、承包期限以及土地調(diào)整頻率不同，特別是受部門利益牽制，各類農(nóng)用地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記管理一直未能在法律上統(tǒng)一起來。就耕地而言，由于土地承包是按照“人人有份”的原則進(jìn)行的，農(nóng)村許多地區(qū)根據(jù)人地關(guān)系變化對(duì)承包耕地進(jìn)行不同程度的調(diào)整，農(nóng)戶與承包耕地之間的占有關(guān)系不時(shí)發(fā)生變動(dòng)，因此，在《農(nóng)村土地承包法》頒布以前，國(guó)家在法律上一直沒有對(duì)農(nóng)民在耕地上享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記做出明確要求。對(duì)于林地、草地、“四荒”地、水域等其他用途的農(nóng)用地，由于一經(jīng)承包后土地承包關(guān)系就相對(duì)穩(wěn)定或者土地承包多數(shù)是按照競(jìng)爭(zhēng)原則進(jìn)行的，因此，國(guó)家比較早地分別在《森林法》、《草原法》。《漁業(yè)法》等資源管理法規(guī)中對(duì)這類農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記做了具體要求，但是一直沒有頒布專門的土地登記法規(guī)予以統(tǒng)一規(guī)范。版權(quán)所有
【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)規(guī)劃土地規(guī)劃規(guī)劃建設(shè)區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)
中圖分類號(hào)：TU268 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
引言
村鎮(zhèn)規(guī)劃涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)與藝術(shù)等多個(gè)方面是一門綜合性的學(xué)科。它是根據(jù)一定時(shí)期社會(huì)和村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及目標(biāo)，確定村鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理地利用村鎮(zhèn)土地，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)空間功能布局及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排。村鎮(zhèn)規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設(shè)和管理的基本依據(jù)，是村鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)的“龍頭”，也是本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的框架。土地規(guī)劃又對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃起著基礎(chǔ)和制約作用，只有注重村鎮(zhèn)規(guī)劃中土地利用的可持續(xù)發(fā)展，才能更好地實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
1. 村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地規(guī)劃的內(nèi)涵
1.1村鎮(zhèn)規(guī)劃是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府為實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定村鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局和各項(xiàng)建設(shè)而制訂的綜合部署和具體安排。現(xiàn)代村鎮(zhèn)規(guī)劃是運(yùn)用規(guī)劃學(xué)、策劃學(xué)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代行為科學(xué)、環(huán)境美學(xué)等理論方法，以社會(huì)效益為中心，以資源、人力、物質(zhì)、信息的最優(yōu)分配和利用為手段，以農(nóng)民日益增長(zhǎng)的精神生活和物質(zhì)生活需要為導(dǎo)向，為建立一個(gè)人口、資源、科技、環(huán)境及區(qū)域定位相協(xié)調(diào)的，可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境所做出的總體的最優(yōu)規(guī)劃，是村鎮(zhèn)未來發(fā)展的藍(lán)圖和時(shí)空連續(xù)的依據(jù)，是管理的準(zhǔn)則和法律。
1.2土地規(guī)劃是指一國(guó)或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，對(duì)土地的合理使用所作出的長(zhǎng)期安排。旨在保證土地的利用能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門按比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術(shù)資源和人力資源的分布和配置狀況，務(wù)使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費(fèi)。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)在空間上、時(shí)間上所做的總體安排和布局。
2. 村鎮(zhèn)規(guī)劃存在的問題
2.1目前村鎮(zhèn)規(guī)劃中，普遍存在重視居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃而忽視村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了“以鎮(zhèn)論鎮(zhèn)，以村論村”現(xiàn)象的發(fā)生，割裂了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各村之間的聯(lián)系，也割裂了村莊與鎮(zhèn)區(qū)之間的聯(lián)系。使各居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃存在著許多盲目性，無法在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)一配置各種服務(wù)設(shè)施，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，造成資金浪費(fèi)。
2.2村鎮(zhèn)人口規(guī)模的增加要求相應(yīng)的用地規(guī)模也隨之增加，依托舊區(qū)向周圍拓展用地己成為建設(shè)規(guī)劃的普遍方式，而我國(guó)的常規(guī)規(guī)劃方法也僅以人口規(guī)模和入均用地指標(biāo)來劃定用地，這一做法無疑侵占了村鎮(zhèn)周圍的良田、吞食耕地，從而使人均耕地減少，這是村鎮(zhèn)規(guī)模簡(jiǎn)單化增加的必然結(jié)果。
2.3目前，村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和實(shí)施管理之間的聯(lián)系不夠密切，村鎮(zhèn)規(guī)劃存在著短命性現(xiàn)象，往往是換一屆領(lǐng)導(dǎo)就要換一輪規(guī)劃，使原規(guī)劃很難連續(xù)實(shí)施，再加上村鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，規(guī)劃意識(shí)淡薄，執(zhí)法水平不高，管理方式粗放，更加劇了村鎮(zhèn)規(guī)劃與管理的脫節(jié)現(xiàn)象，使村鎮(zhèn)規(guī)劃無法正確指導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)，造成了村鎮(zhèn)建設(shè)的混亂無序性。
3.土地規(guī)劃存在的問題
3.1土地規(guī)劃目前存在的主要問題是土地利用混亂，功能分區(qū)不明確。其造成原因是由于村鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，缺乏有效的規(guī)劃管理和控制，導(dǎo)致土地利用散亂、破碎、無序、功能不明確，布局零散。工業(yè)、居住、商業(yè)、行政等各類用地相互穿插交錯(cuò)，相互影響和干擾。如大量工業(yè)用地穿插在居住用地之內(nèi)，甚至包圍居住用地。這樣的建設(shè)景觀差，而且使環(huán)境落后惡化，給今后的繼續(xù)發(fā)展留下了許多隱患。
3.2土地開發(fā)集約化程度低，規(guī)模效益低下。由于農(nóng)村現(xiàn)有土地開發(fā)大多以鄉(xiāng)村為單位，形成獨(dú)特的“出租土地、出租廠房、收取租金”的農(nóng)村工業(yè)房地產(chǎn)模式及農(nóng)村以宅基地為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村私宅開發(fā)模式。導(dǎo)致土地開發(fā)不經(jīng)濟(jì)、零亂及水平層次較低，使土地占有率高，利用率低，產(chǎn)出率更低，形成不了開發(fā)的規(guī)模效益，破壞了村鎮(zhèn)土地利用的整體性。造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，使村鎮(zhèn)在規(guī)模擴(kuò)大時(shí)只能在外延空間尋找新的土地資源。對(duì)發(fā)展較好的地區(qū)開發(fā)過度，大量占用耕地。這樣一來則出現(xiàn)了鎮(zhèn)區(qū)中的不少“城中村”，造成村鎮(zhèn)未發(fā)展已無用地，同時(shí)又形成較多舊城（村）改造工程工作的難點(diǎn)地區(qū)。
3.3土地管理混亂，投放量過大。由于村鎮(zhèn)土地的多級(jí)管理，有的出于追求經(jīng)濟(jì)利益的目的，各村爭(zhēng)相賣地批地，大搞圈地運(yùn)動(dòng)。幾乎都有自己的工業(yè)區(qū)，造成“家家點(diǎn)火，村村冒煙”的現(xiàn)象，私宅建設(shè)普遍超標(biāo)。由于土地投放量過大，使有限的土地資源流失和貶值，喪失了發(fā)展空間與潛力，從而阻礙了村鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。推平未建的閑置土地多、土地浪費(fèi)嚴(yán)重。近幾年由于受國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的影響，加上土地管理體制不完善。很多已推平土地不能如期開發(fā)建設(shè)，產(chǎn)生大量閑置土地，造成資金和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
4.解決村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地規(guī)劃矛之間的矛盾
4.1加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地政策，加強(qiáng)宅基地管理
首先是積極通過高一層次的規(guī)劃(如縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃)或者高一層次的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等有效渠道，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)兩規(guī)(村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃)的編制，加強(qiáng)規(guī)劃之間的配套銜接，綜合兩規(guī)的制定，科學(xué)合理地劃定“兩區(qū)”(基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū))。使兩者找到有機(jī)的結(jié)合點(diǎn)，避免各自為政，確保合理必需的建設(shè)用地空間。
4.2其次要認(rèn)真研究土地政策，制定村鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)整政策，建立靈活的流轉(zhuǎn)機(jī)制，保證村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地，確保規(guī)劃得以實(shí)施。要大力推行農(nóng)村集體土地有償使用政策，嚴(yán)格農(nóng)村建房審批。對(duì)于位置優(yōu)良的地段和空閑地，村集體可組織有資格申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶公開招標(biāo)，由中標(biāo)人優(yōu)先選擇宅基地。凈收益出讓金全額返還用于村鎮(zhèn)配套建設(shè)，拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道。要設(shè)法打破用地屬性限制，研究政策推進(jìn)村民跨村跨組建房，以利規(guī)劃的實(shí)施。目前，農(nóng)村中以村組(生產(chǎn)隊(duì))為單位的封閉觀念和絕大多數(shù)農(nóng)民的戀土意識(shí)仍十分強(qiáng)烈，制約了土地的跨村、組調(diào)整；加之農(nóng)村土地二輪承包30年不變的政策和土地條件的差異，土地的跨村、組調(diào)整難度更大。
4.3再次是制定既符合國(guó)家法律又切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村宅基地管理辦法，加強(qiáng)管理。農(nóng)民建房押金取消之后，加上土地審批后管理不嚴(yán)，宅基地超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，老宅又無人監(jiān)管拆除，“一戶一宅”難以落實(shí)，造成“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重，制約了規(guī)劃的實(shí)施。在今后的工作中應(yīng)加大執(zhí)法力度，搞好宅基地的日常監(jiān)督監(jiān)察工作，做到預(yù)防為主，防處結(jié)合，不斷完善農(nóng)村宅基地管理。以經(jīng)濟(jì)手段管理農(nóng)村宅基地。一戶擁有一處以上宅基地，應(yīng)實(shí)行有償使用。
