時間：2023-11-22 16:35:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會保險基金預算的特點，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：社保基金 預算 對策
1.基金預算收支規模繼續擴大，支撐能力不斷提升。以2016年山東省為例：2016年省本級社會保險基金預算總收入4458534萬元，總支出3575847萬元。社會保險基金預算收支規模的持續擴大，為更好地發揮統籌共濟能力提供了有力的支撐，充分發揮了穩預期、促消費、惠民生、保和諧的作用，為轉方式、調結構、推改革、促發展提供了堅實的后盾和基礎。
2.制度保障水平持續提高，政策引力不斷增強。山東省連續11年提高企業退休人員養老金待遇，月均養老金水平比上年提高10%以上，達到2400元左右；連續10年提高工傷保險待遇，月均傷殘津貼達到2300元左右；啟動實施了新農合大病保險制度，截至7月底，大病患者報銷比例比新農合報銷比例提高了12個百分點，保障能力不斷增強。截至2015年前三季度，全省基本養老保險覆蓋近7000萬人，基本醫療保險覆蓋超過9186.8萬人，向社會保險“全覆蓋”目標又邁出了堅實的一步。
3.基金預算管理逐步規范，管理水平不斷提高。各級各有關部門積極探索科學、規范的編制方法，在基礎數據上求“實”，在編制方法上求“準”，在匯總審核上求“嚴”，采取聯合匯審和專項檢查等多種方式，不斷提高社會保險基金預算編報的質量，社會保險基金預算的計劃性和指導性進一步增強。根據2015年山東省預決算統計數據顯示，預算與決算的契合度有了明顯改善，各地的預算與決算差距也呈現明顯下降的趨勢。
二、當前預算編制工作存在的突出問題
目前社會保險基金預算管理水平與社會保險事業發展的要求相比，與群眾的期望和訴求相比，還存在著諸多不足。
1.社會保險基金預算基礎數據不夠實。各地在認識和把握社會保險基金預算編制方法和程序上參差不齊，有些地方存在希望上級財政加大補助力度、給本地社會保險費征繳工作留有更多余地等思想，人為調低當年預計執行數和下年預算數，造成部分地區基金預算中收入預算增幅偏低，支出預算增幅偏高，與決算差距較大；有些地方存在延壓收入、虛列支出、參保人數不實、對賬不及時等問題；有些地方居民養老保險申請省級財政補助人數與決算數、經辦統計月報數存在較大差距。這些問題說明基礎數據質量還不高，經不起深入的審核和檢驗，基金預算編報的根基打得不牢、不穩，直接影響預算編報質量。
2.社會保險基金預算的約束力不夠強。部分地區存在重預算編制、輕執行管理的傾向，對基金預算執行分析不重視，預算編制完畢便束之高閣，未形成全方位的預算執行責任體系。社保經辦機構未通過實施分期預算控制，實現年度預算目標。對部分險種基金支出進度快、結余小等問題不夠關注，基金預算執行分析和預算調整工作十分薄弱，基金預算的計劃性和約束力有待進一步增強。
三、新形勢下社保基金預算應對措施
1.建立有機銜接的業務協調機制。社會保險基金預算編制要以《社會保險法》及新配套的政策法規為依據，加強社保基金預算編制與業務工作的有機銜接，主要包括《社會保險法》、《失業保險條例》、新《工傷保險條例》、社會保障工作目標考核辦法、社會保障事業發展主要工作完成情況等，形成全方位的預算執行責任體系。同時根據預算執行情況研究、解預算執行中存在的問題，提出改進措施，及時組織基金征繳，嚴格控制待遇支付，有效調節基金收支平衡，防范支付風險。對于超預算的基金支出，要實行嚴格的審批制度。促進社會保險基金預算編制與執行的有效銜接，增強社會保險基金預算的嚴肅性和約束力。
2.明確預算調整條件。社會保險管理部門應當在有關預算管理制度中明確規定預算調整的條件。一是預算調整應當符合社會保險事業發展規劃、社會保障工作目標考核辦法和現實狀況，重點放在預算執行中出現的重要的、非正常的、不符合常規的關鍵性差異方面。二是要控制預算調整頻率，年度預算調整一年一次。三是預算調整之前，財政、人社部門應加強信息溝通，注重數據對接，著力提高預算調整質量。
3.完善預算監督執行體系。完善的控制監督體系是社保基金預算順利執行的重要保障，要逐步建立起財政部門、審計部門、主管部門和各單位內部不同層次的控制監督體系和監督制度。大力推進事前、事中、事后相結合的審計方式，要高度重視社會輿論的全過程監督，提高預算的公眾參與度，發揮公眾對社保基金預算執行效果的全程監督，完善預算監督執行體系。
參考文獻
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[3]曾海水著.社會保障預算概論[M].北京：經濟管理出版社，2000
【關鍵詞】社保基金 預算編制 收支平衡 實現路徑
不久前審議通過的《社會保險法》備受關注，填補了我國社會保險領域的立法空白。其中有關社保基金方面的規定值得研究：“社會保險基金通過預算實現收支平衡。社會保險基金按照統籌層次設立預算。社會保險基金預算按照社會保險項目分別編制。”事實上，2010年初國務院《關于試行社會保險基金預算的意見》（國發[2010]2號）就已要求在全國范圍內單獨編制社保基金預算。
從國務院規范性文件上升到人大法律規范，社保基金預算的重要性可見一斑。當然這也對社保經辦管理提出了巨大挑戰。科學完整地編制預算，以實現各項保險基金收支平衡、適度結余，關鍵是要摸清社保基金收支結余規模，找準預算收支平衡基準點。特別是在我國社保制度碎片化的大背景下，即便是同一險種，也因基金統籌層次不一致、財政出資責任不落實、業務經辦機構不統一、社保費征繳主體不明確等一系列原因，難以編制口徑一致的基金預算方案。因此，我國亟待整合分散在各部門的社保基金收支活動，建立起與公共財政框架相配套的、相對獨立的社保基金預算，以全面反映社保基金收支運營情況。
單獨編制社保基金預算的推行難點
雖然之前我國社保基金已納入財政社保基金專戶實行預算外管理，但在轉向單獨編制社保基金預算過程中，將不可避免遇到三方面推行難點：一是社保基金管理體制層面無法繞開的“多龍治水”。主要體現為社保基金的籌集、管理和發放分別由稅務部門、財政部門和社保部門三個系統來完成，但基本又是稅務管收不管支、財政管錢不管發、社保管發不管收，而具體業務流程又按五個險種來分別受理，勢必造成部門之間溝通不暢、推諉責難、效率低下問題。二是社保基金統籌級次層面尚未明晰的“責任分擔”。主要體現為央地之間、省縣之間政府對社保基金統籌財政責任不明晰。目前除基本養老保險基金實現省級統籌以外，其余險種基金統籌級次還停留在市縣一級。編制社保基金預算，無疑會使各級政府財政責任顯性化，不可避免出現“上級政府向下級政府壓責任、下級政府向上級政府要補助”的雙方博弈現象。三是社保基金財務管理層面有待強化的“理財能力”。主要體現為社保經辦機構缺乏理財能力，長期以來社保基金收益率跑不贏通貨膨脹指數，保值困難；統籌區域內社保基金累計結余未進入市場投資運營，貶值風險極高；保險精算工具運用、中長期預測模型構建、制度仿真測試等技術手段缺乏，能力有限。
要根據各險種風險屬性科學安排預算，找準各項基金預算平衡基準點
基金預算編制主體應根據各險種風險屬性科學安排預算，找準各項基金預算平衡基準點，確保實現收支平衡適度結余。比如老年風險就屬于遠期風險，發生周期相對較長，具有確定性。編制基金預算時，需要關注養老保險的如下特征：一是待遇終身性。養老待遇作為生存年金，參保人一旦滿足受益資格條件，將享受至身故，且待遇水平只會穩步提高不會下降。統計分析①表明，2009年我國60歲人口平均預期壽命估計為19.9歲，較20年前延長3歲。伴隨老齡人口高齡化趨勢，至2035年我國老齡人口峰值期時，養老基金支出剛性巨大。二是長期積累性。由于養老基金籌集范圍廣且數量大，通貨膨脹或其他不可預見的事件對基金的保值增值帶來困難。以全國社保基金理事會2009基金年度報告公布的過去10年平均收益率9.75%為基準收益率，剔除五項社保基金2%名義收益率之后，專家②估計1997～2009年五項社保基金利息損失在6000億元以上。因此，必須改變以往用財政專戶低于通脹的記賬利息替代養老基金市場運營收益做法，確保養老基金結余收益能夠跑贏通脹，以便應對老齡化峰值期的養老金缺口。三是收支平衡性。養老保險基金預算不僅要求當期平衡、略有結余，還要求遠期儲備、積累結余。社保經辦機構不僅要測算出下一年度養老基金收支總量，而且要通過精算模型預測遠期養老基金收支需求，評估養老基金結余額可支撐的收支平衡基準點期限。一般來講，大體需要建立跨越退休前30年和退休后20年共50年的長期基金收支平衡預測模型，用以評估未來基金的充足性和可持續發展能力。
此外，疾病風險屬于當期風險，發生周期相對較短，疾病發生概率和治療費用都不確定。醫療保險基金預算一般要求當年收支平衡，無需結余。失業風險屬于中期風險，發生周期與經濟周期一致，具備一定規律性。失業保險基金預算一般要求當年收支平衡，略有結余。
從截至2010年度的社保基金收支結余情況看（如圖所示），當年基金收入均大于基金支出，當年累計結余額超過當年基金收入。分析基金收支增長變化趨勢，不難看出近年來基金支出增長率逐漸超過基金收入增長率，符合社保基金預算支出剛性增長特點。其中：基本養老保險基金結余滾存規模較大為15365億元，基金收支平衡問題不大，但累計結余額如何保值增值卻是潛在的大問題，只有加快轉變社會基金投資運營方式，才能不斷擴大累計結余基金滾存規模。基本醫療保險基金累計結余滾存規模為3313億元，在支出水平不變情況下，可以負擔近一年的支出需求，顯然累計結余規模過大。化解方法就是要逐步擴大醫保基金支出規模，提高報銷比例，削減累計結余規模，努力實現當年收支平衡、略有結余。失業保險基金累計結余滾存規模比重明顯失衡，累計結余額為1750億元，為當年支出額423億元的4倍還多。即便是處于經濟增長期，如此高的累計結余額都表明應當放緩基金收入增長態勢，加大支出規模，并繼續促進累計結余基金保值增值，應對可能到來的失業保險待遇支付高峰。
社保基金預算的目標實現收支平衡，但既往事實卻是除了養老之外的各險種都積累了過多的結余，容易產生預算支出無限膨脹問題。比如《社會保險法》中有關工傷保險先行支付的規定，很容易形成巨額工傷基金應收賬款，對工傷基金預算平衡產生一定負外部性。此外，目前尚未納入社保基金預算的城鎮居民醫療保險基金，2011年將出現收不抵支問題。這些被動局面的產生都是不了解社保基金規模、年度收支缺乏計劃性導致的。
實現社保基金預算收支平衡的具體路徑
編制環節。社保基金預算首先應堅持全面性原則，必須囊括各項社保基金收入、支出和結余，全面準確、真實完整地反映出整個基金收支活動全貌。其次應堅持專用性原則。作為專項基金，社保基金不能用于平衡公共財政預算，必須專款專用。再次應堅持平衡性原則，按照各項社保基金的統籌級次，養老保險基金預算應做到“略有結余、留有部分積累”，其余險種基金預算應做到“以支定收、收支平衡”，并應合理消化這些險種以往累計結余額，堅持做到總量上的收支平衡。
執行環節。社保基金預算應嚴格按照預算方案落實社保基金收支計劃。在收入方面，征收機構對基金征繳收入、利息收入、其他收入等應做到應收盡收，并嚴格按照現行會計制度進行核算，對預算超收部分不得人為掛賬、轉入下年或不入賬，對預算不足部分不得虛列收入；對預算內的財政補貼收入、調劑金收入應積極協調相關部門按進度及時入賬，以確保社保待遇的發放。在支出方面，社保經辦機構應嚴格按照規定范圍內實際發生的各項社保待遇進行支付，并確保按時足額發放，不得虛列支出，不得拖欠待遇支付。
監督環節。社保基金預算應建立信息公開制度，公開基金運營報告，接受社會輿論監督；公開基金待遇支付標準，接受群眾監督。特別應公開披露基金預算財務信息，主要是社保基金整體財務狀況及所有對此具有現時或未來影響的決策。具體應包括公開社保基金預算所要達到的目標，提供預算的政策依據和支撐預算的主要假設，明確描述年度預算中待遇調整及費率變化所帶來的影響，預測中長期基金狀況等。事實上公開透明的預算會對社保基金籌集和使用起到有效監督作用。（作者為清華大學公共管理學院博士后）
注釋
（一）不能真實反映社會保險基金
的支出情況主要反映在醫療保險基金支出方面，醫療保險基金支出可分為：定點醫療機構、定點零售藥店的醫療費記賬支出，參保職工個人報銷的支出以及轉移支出等。其中定點醫療機構的記賬醫療費支出占醫療保險基金總支出四分之三以上，是醫療保險基金支出管理的重點。在收付實現制下會計核算無法真實反映出定點醫療機構醫療費的發生情況。目前各級社會保險經辦機構對定點醫療機構的發生醫療費用基本上是采取“預付制”或“后付制”結算方式進行支付。醫療保險費的結算方式無論是采取“預付制”還是“后付制”結算，采用收付實現制都無法準確、及時、完整地反映當期醫療費實際支出的總體情況，這部分費用只有在實際支付時才能體現，無法反映當期損益的全貌，造成基金會計賬務和報表一定程度上的“失真”，無法全面準確反映基金支出狀況，從而造成基金風險，出現管理漏洞。
（二）不能全面準確記錄反映社會保險基金的資產負債狀況
社會保險基金采用收付實現制為基礎的會計核算，是以現金的實際收付作為確認收支的依據，只能反映基金財務支出中以現金實際收付的部分，不能反映應收未收的債權或者已發生但尚未支付的債務，如參保單位欠繳或預繳的社會保險費、社保經辦機構應付未付的養老金、醫療費；職工基本養老保險和基本醫療保險個人賬戶的應計利息等這些“隱性債權”和“隱性債務”在會計核算中都無法及時反映，就會導致社會保險基金的會計賬務和報表不能全面準確記錄和反映社會保險基金的債權債務損益情況，給基金管理的決策造成誤導，不利于保障基金安全。
（三）不能為編制社會保險基金收支預算提供翔實的基礎會計數據和會計信息
《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發〔2010〕2號）明確了社會保險基金預算是根據國家社會保險和預算管理法律法規建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。通過對社會保險基金收支實行預算管理，強化社會保險基金的管理和監督，保證基金的安全與完整，對促進社會保險制度可持續發展具有重大意義。編制社會保險基金預算要采取科學、規范的方法，提高預算編制的科學性、準確性。由于社會保險基金會計核算采用收付實現制，無法在現行情況下對社會保險基金收支進行科學、準確的會計核算，就無法提供完整、翔實的財務報告，如由于參保單位預繳社會保險費，在收付實現制下將預繳的社會保險費全部計入當期收入，虛增了當年基金收入總額；另外，醫療保險基金存在應付未付問題。由于在編制下一年度基金收入、支出預算時，上年度基金收入、支出執行情況是一項重要指標，上年度虛增的基金收入和基金的應付未付，會導致編制本年度基金預算收支的不準確性，會直接影響決策部門的數據需要，同時也給及時、足額征繳社會保險基金，應收盡收社會保險基金埋下隱患，進一步影響到社會保險基金安全運行。
二、完善社會保險基金會計核算
制度的建議認為，為了保證社會保險基金會計核算的全面、準確，社會保險基金會計核算應與社會保險基金的性質和業務發展相適應，針對不同險種基金運行特點，應對現行社會保險基金會計核算制度進行適當調整。建議將現行的社會保險基金會計核算由“單一采用收付實現制”調整為“收付實現制與權責發生制相結合”的方式。具體操作如下：
（一）社會保險基金收入核算處理
對于參保單位按月正常繳納的社會保險費收入采用“收付實現制”進行會計核算，在款項實際收到時記收入賬；對于參保單位一次性預提預繳多年的特殊社會保險基金收入采用“權責發生制”進行會計核算，在對應的預提預繳的年度內分別確認基金收入。在收到一次性預提預繳多年的特殊基金時，按參保單位預提預繳的各險種基金和相應的政策規定，分別確定各年度的基金收入數，對于確認為當年的基金收入進行會計核算時，借記資產類科目，貸記相應的基金收入科目；對于應在以后各年度分別確認的基金，借記資產類科目，貸記“暫收款”科目。在對應預提預繳年度內，每年按規定應確認的基金收入，借記“暫收款”科目，貸記相應的基金收入科目。“暫收款”科目應根據參保單位預提預繳的各險種基金和會計制度的要求設置明細賬和暫收款明細登記簿，詳細記錄各筆暫收款的單位、金額、用途、起訖時間等，方便備查。
（二）參保單位欠繳及補繳社會保險費核算處理
部分參保單位由于經濟困難，有時無能力及時繳納社會保險費，出現欠費問題，或參保單位違反規定故意拖欠社會保險費，應采用“權責發生制”進行會計核算，社保經辦機構基金會計核算應新設置“應收款”科目，發生欠費時，借記“應收款”科目，貸記基金收入科目；待實際收到社會保險費時再沖減“應收款”科目，借記資產類科目，貸記“應收款”科目。“應收款”科目的借方余額即為應收未收的欠繳基金，“應收款”科目下的欠繳基金，應根據參保單位設立明細賬，并在會計報表附注中加以披露。
（三）基金應付款核算處理
在社會保險基金會計核算過程中，對已發生的定點醫療機構、定點藥店的記賬醫療費支出，即為社保經辦機構應付未付的欠付基金，社保經辦機構基金會計核算應新設置“應付款”科目，發生應付未付時，借記基金支出科目，貸記“應付款”科目；待實際支付醫保費時再沖減“應付款”科目，借記“應付款”科目，貸記資產類科目。“應付款”科目的貸方余額即為應付未付的欠付基金，“應付款”科目下的欠付基金，應根據定點醫療機構、定點藥店設立明細賬，并在會計報表附注中加以披露。
（四）基金投資債券利息收入核算處理
社會保險基金投資購買債券利息收入日常核算：（1）轉基金購買債券時，借記：債券投資，貸記：財政專戶存款；（2）按照債券利率計算利息時，社保經辦機構基金會計核算應新設置“待結轉利息”科目，借記：債券投資，貸記：待結轉利息；（3）債券到期本息轉回時，收回基金核算，借記：財政專戶存款，貸記：債券投資；債券利息收入核算，借記：待結轉利息，貸記：利息收入。待結轉利息的貸方余額，表示基金運營盈余，借方余額則表示基金運營虧損。
三、采用“收付實現制與權責發生制”相結合的會計核算制度的優點
（一）采用“收付實現制與權責發生制相結合”的會計核算制度，對參保單位預提預繳社會保險費、欠繳及補繳社會保險費進行核算，既可以真實、準確記錄社會保險基金的收入狀況和全面掌握參保單位的繳費情況，確保社會保險基金征繳的準確性，為決策部門及時調整征繳措施提供科學的決策數據，又能提高社會保險基金財務數據的透明度和真實性，滿足政府對社會保險基金實行宏觀管理的需要。
（二）采用“收付實現制與權責發生制相結合”的會計核算制度，對醫療保險基金應付款進行會計核算，可以準確、完整地反映當期醫療費實際支出的總體情況，進而真實反映出每個會計年度基金結余的情況，同時又能有效地將醫療保險基金的運行績效與社保經辦機構管理醫療保險基金的責任相聯系，促進基金使用效率提高和基金安全。
一、社會保險基金現行的收付實現制會計核算基礎的局限性
1.不能全面準確記錄和反映社會保險基金的負債情況，不利于防范基金風險
我國城鎮職工基本養老保險制度采用的是社會統籌與個人賬戶相結合的方式，其中社會統籌部分采用的是建立在代際轉移基礎上的“現收現付制”，而個人賬戶則是“基金制”。“現收現付制”是按照一個較短的時期（通常為一年）內收支平衡的原則確定繳費率，來籌集社會保險基金。因此，本預算期內的社會保險費收入僅滿足預算期內的社會保險金給付需要，一般保留有小額的流動儲備金，即所謂“以支定收，略有結余”。這種制度是下一代人供款養活上一代人的制度，屬于代際間的收入再分配。“基金制”是指在任何時間點上累積的社會保險費總和連同其投資收益，能夠以現值清償未來的社會保險金給付需要。這種制度的本質是“同代自養”。
以收付實現制為基礎的會計核算，是以現金的實際收付作為確認收入和支出的依據，只能反映基金財務支出中以現金實際支付的部分，并不能反映那些已發生但尚未用現金支付的債務，如借入款項的利息、個人賬戶的應計利息等；這部分債務成為“隱性債務”。“隱性債務”在社會保險基金的會計賬務和報表中得不到反映，只有在實際支付利息或歸還本息時才能體現支出，造成社會保險基金的會計賬務和報表不能全面準確記錄和反映社會保險基金的負債情況，不利于防范基金風險。
2.不能進行正確的成本效益核算，不利于反映社會保險基金活動的真實結果
社會保險基金是為了保證勞動者在喪失勞動能力或失去勞動機會時的基本生活需要，在法律的強制規定下，通過向勞動者及其所在單位征繳社會保險費，或由國家財政直接撥款而集中起來的資金。社會保險基金具有強制性、基本保障性、特定對象性、統籌互濟性、儲存性和增值性的特點。
社會保險基金是先征集保險費形成基金，再分配使用。社會保險費是在勞動者具有勞動能力的時候，逐年逐月從其創造的價值中強制扣除一部分，經過長期儲存積累，在其喪失勞動能力或失去勞動機會、收入減少或中斷時，從其積累的資金中為其提供補償。從社會保險基金管理的角度看，征收的社會保險費本金及其應計利息是“負債”，是參加社會保險的勞動者委托社會保險基金管理機構管理的資金，最終是要返還給勞動者的。社會保險經辦機構應利用時間差和數量差，努力使基金增值，以達到社會保險的保障目的。社會保險經辦機構的運行成本，除機構本身的行政管理經費由財政撥付可不予考慮外，其真正的成本就是參考銀行同期存款利率計算的社會保險基金利息。
收付實現制以會計期間款項的收付為標準入賬，當收益實現和收到款項的時間不在同一期間時，收付實現制會計記錄的收益便不能代表活動的真實結果；同樣，當費用發生與支付不在同一期間時，收付實現制會計記錄的費用也不能正確反映當期業務活動所支付的代價。
《社會保險基金會計制度》中關于“第301號科目-基本養老保險基金”的說明是這樣規定的：有條件的地區，年末，按養老基金個人賬戶儲存額，參考銀行同期存款利率計算個人賬戶利息時，借記“統籌養老基金結余”科目，貸記“個人賬戶養老基金結余”科目。這一規定是立足于當年基金利息收入總額大于個人賬戶應計利息額，也就是統籌基金必須盈余。在全國大部分省市養老保險基金個人賬戶“空賬”，甚至養老保險基金赤字造成養老保險待遇支付困難，需要由中央財政補貼或借款的情況下，收付實現制這一核算辦法掩蓋了保險基金運行的真實結果。因此，收付實現制會計核算基礎不能公正客觀地核算社會保險基金運行成本和反映運行結果。
3.不能全面反映社會保險基金的運行情況，不利于提高管理機構的工作效率和績效考核
目前政策規定，社會保險基金結余只能用于購買債券和存放銀行，不能進行任何形式的直接投資和間接投資。社會保險經辦機構效益的來源只有銀行存款及國債利息。然而2000年以后，國家已經不再發行針對社會保險基金的特種國債，其他種類的國債利率還略低于銀行同期利率，社會保險基金進行國債投資基本上已無利可圖。因而，社會保險基金效益的高低取決于銀行存款辦理的及時性，也就是經辦機構的辦事效率。
對社會保險基金進行成本分析和對社會保險基金管理機構進行績效考核，是制定科學合理的收費政策、提高基金運行效益的重要手段；但在收付實現制上進行的會計核算難以滿足這方面的要求-它不能真實、準確地反映社會保險基金的成本耗費和績效水平，不能適應開展績效管理的需要。并且，社會保險基金同時存在“現收現付制”和“基金制”業務，若兩者采用相同的會計核算基礎進行核算，一方面由于現收現付制業務不核算成本，不利于節約費用和績效的評價與考核；另一方面，在實際工作中由于兩種業務同時進行，使得利息成本不能合理分攤、準確核算。這不僅不利于基金管理，也不利于社會保險基金的有效使用。可見，收付實現制已不能滿足社保基金進行成本核算的要求，對社會保險基金中采用“基金制”管理業務進行全面的成本核算，更有利于提高社會保險基金的使用效率。
4.不符合政府會計改革的趨勢，不利于政府會計改革的順利進行
在傳統公共管理體制下，政府開支是否遵守授權和法律法規要求，是受托責任的首要問題。使用收付實現制會計基礎記錄收支，可以作為核查政府履行責任情況的明確依據。但在經濟全球化、一體化的背景下，績效最大化、信息透明度、為社會公眾維護國有資產等，已成為政府的主要責任。由于自身的局限性，收付實現制會計基礎不能提供符合新公共管理要求的相關財務信息，不能顯示財務狀況及財務績效的全貌。
有關研究表明，對于新公共管理體制，政府會計采用權責發生制為基礎，具有以下幾項優勢：第一，權責發生制會計報告為社會公眾提供了如實評價政府財務狀況和運營績效的信息，促進了有效管理；第二，權責發生制為量化計劃和活動的效率水平提供了一種機制，以促使政府改進服務質量和效率，增強競爭力；第三，權責發生制給政府部門帶來了一種文化的轉變，使得管理者更重視政府機構的改革、效率等財務績效管理問題；第四，權責發生制更適應新公共管理環境下拓展了的公眾受托責任要求，增強了財務透明度；第五，全面、持續地推進以權責發生制為基礎的政府會計，可以提供增強財政長期支持能力方面的信息，從而優化政府的中長期決策。
在OECD國家的政府會計權責發生制改革取得了巨大成功的背景下，目前我國正借鑒國際經驗，并結合實際，實施政府會計改革的深層探討。社會保險基金會計也應順應政府會計改革的浪潮，循序漸進地進行改革。
二、對社會保險基金會計核算基礎改革的建議
社會保險基金核算在實行收付實現制的同時，應根據社會保險基金統籌部分實行現收現付制、個人賬戶實行基金制管理的需要，對個人賬戶采用權責發生制為核算基礎，以彌補收付實現制的缺陷。社會保險基金會計核算采用什么樣的會計核算基礎，不應由社會保險經辦機構的性質決定，而應與社會保險基金的性質或業務內容相適應，采用不同的核算基礎。
社會保險基金會計執行“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎是可行的，它既可解決社會保險基金會計現行收付實現制核算基礎存在的局限，滿足政府對社會保險基金實行宏觀管理的需要；同時又能促使社會保險基金管理經辦機構提高工作績效。
1.采用“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎，可以彌補收付實現制在社會保險基金會計核算工作中的弊病。
如社會保險基金協議存款的核算，就可采用“收付實現制和權責發生制相結合”的會計核算，即以權責發生制為核算基礎，對協議存款進行日常核算。
核算方法為：（1）轉存協議存款時，借記：財政專戶存款-協議存款，貸記：財政專戶存款-活期存款；（2）按照協議存款利率計算利息時，借記：財政專戶存款-協議存款，貸記：待結轉利息；（3）按照承諾利率給個人賬戶計算利息時，借記：待結轉利息，貸記：利息收入-個人賬戶利息；（4）年終將利息收入-個人賬戶利息結轉養老保險基金-個人賬戶；（5）協議存款到期轉回時，借記：財政專戶存款-活期存款，貸記：財政專戶存款-協議存款。待結轉利息的貸方余額，表示社會保險基金運營盈余，利息可用于按一定比例提取計息準備金和給個人賬戶增記利息；借方余額則表示社會保險基金運營虧損。這種核算方式不僅能反映社會保險基金運營成本與社會保險基金結余的真實內容，而且又能克服單一使用收付實現制會計核算基礎的弊病。
2.采用“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎，有助于社會保險基金管理成本正確計量，真實反映社會保險基金財務運行狀況和財務成果；同時又能有效地將社會保險基金的運行績效與社會保險基金管理經辦機構的責任聯系起來，促使社會保險基金管理機構從“保征收、保發放”向“管好、用好社會保險基金，實現基金保值增值”的管理目標邁進，為深化社會保險體制改革創造條件。
3.采用“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎，能夠比較全面、準確地反映社會保險基金現在和未來隱性債務的信息，增強社會保險基金財務信息的完整性、可信性和透明度；也能正確反映社會保險基金的持續能力，為政府規避基金風險、實施穩健的發展戰略、制定長期的發展政策提供重要依據。
1我國社會保障會計體系的構成
1.1社會保障會計的概念社會保障會計是以貨幣為主要計量單位，采用專門方法對社會保障經濟活動過程中的資金運動及其結果進行連續、系統的記錄和反映，并為社會保障事業管理提供財務信息。
1.2社會保障會計的分類
1.2.1按資金來源不同分類按資金來源不同，社會保障會計可分為社會保險基金會計和社會保障福利會計。從會計主體的角度來看，社會保障會計的主體并非是一個有形的組織或機構，而是社會保障基金這樣一個貨幣形態。形態的社會保障金又由兩部分構成，一是社會保險基金，一是用于社會福利、救濟、優撫的資金。
1.2.2按核算對象不同分類按核算對象不同，社會保障會計可分為社會保險基金會計、社會救濟會計、社會福利會計和社會優撫會計。從核算對象的角度看，社會保險基金會計是以社會保險資金運動為核算對象的會計；社會救濟會計是以社會救濟資金運動為核算對象的會計；社會福利會計是以社會福利資金運動為核算對象的會計；社會優撫會計是以社會優撫安置資金為核算對象的會計，后三項會計業務可由民政部門負責。
2我國社會保障會計體系的特點及存在的問題
2.1我國社會保障會計體系的特點
2.1.1會計主體多樣性一般情況下，一個經濟主體只有一個會計主體。而在我國，在已頒布的有關制度中，社會保險基金與其經辦機構是不同的，基金經辦機構是一個經濟實體，它只負責管理社會保障基金，因此，社會保險基金會計與基金經辦會計必須分設，從而形成兩個或兩個以上的會計主體。
2.1.2會計要素特殊性社會保險基金會計要素不同于企業會計要素，它應能反映該基金的特點，因此，《社會保險基金會計制度》將會計要素分為：資產、負債、基金（主要包括基本養老基金、失業保險基金、固定資產基金、生產自救周轉金）、收入（主要指養老、失業保險基金的各項收入）和支出五項，這樣就劃清了資產和負債之間、收入和支出之間、資產和權益之間的界限，體現了社會保障者的合法權益。
2.1.3核算方式獨特性①采用收付實現制核算制度。②分設“收入戶”“支出戶”，收支分別核算。
2.2我國社會保障會計核算中存在的問題
2.2.1會計科目不一致會計科目按基金分類設置，會計核算科目混亂，給會計管理工作帶來了一定的困難。同時，由于會計科目不完整，因而不能對社會保障基金運營業務、保值增值金分配業務進行核算，也不能對工傷保險基金、生育保險基金、最低生活保障基金等其他社會保障基金進行會計核算。
2.2.2會計報表不統一現在填報的會計報表，既有勞動部門制定的企業社會保險會計報表，又有人事部的社會保險會計報表，還有民政部門的養老保險會計報表，年終還要填報財政部門的一套會計報表。
2.2.3收付實現制不適應經濟發展所謂收付實現制，是指以實際收到或付出款項的日期確認收入或支出的制度。社會保障基金會計之所以采用收付實現制，主要是考慮社會保障納入國家社會保障預算，以實際收到或實際支付的款項為確認標準，能如實反映國家社會保障預算的收入、支出和結存情況，防止社會保障預算虛收、虛支現象的發生。
3改革思路
3.1建立健全統一的會計科目體系，統一記賬方法根據社會保障會計主體實際的經濟活動業務事項，我們可將社會保障會計賬戶設置為五大類，即資產類、負債類、凈資財類、收入類和支出類。在此基礎上，結合社會保障會計主體經濟業務事項的特點，我們便可對現存的社會保障會計科目體系作出科學的修改和完善。
3.1.1社會保障基金需要運營，必然會有不同的資產形態，如對外投資有短期投資、長期投資等形式，日常管理中必須要購置固定資產、低值易耗品等，固定資產需要折舊、修理、報廢，這些都要有相應的會計科目進行核算。因此，資產類一級科目中應按社會保障基金存在的各種資產形態增加一些科目，如短期投資、長期投資、長期投資減值準備、應收票據、其他應收款、低值易耗品、固定資產、累計折舊、固定資產減值準備、固定資產清理、待處理財產損溢和其他資產等。
3.1.2負債類一級科目中，主要應增加短期借款、應付票據、應付職工薪酬、應付社會保障本金、應付社會保障調整金、應付社會保障增值金、應交稅費、其他應交款、其他應付款等。
3.1.3凈資財類一級科目中可將原有的明細科目，如養老保險基金、失業保險基金等統一歸類為一個實收資金科目，并在此基礎上增加其他資金、資本公積、本期利潤、增值金、利潤分配等科目。
3.1.4收入類會計科目是按照社會保障金運營過程形成的收益進行設置的，因此，可以增設存款利息收入、運營投資收入、其他業務收入等。
3.1.5支出類會計科目是按照社會保障金運營過程所需支付的費用進行設置的，因此，同收入類一樣，支出類也應增設管理費用、運營投資費用、財務費用、其他業務支出、以前年度利潤調整等。在全國范圍內實行統一的借貸記賬法，以加強會計信息的可比性。
3.2建立統一的社會保障會計報表社會保障會計的目標是向會計主體內、外部使用者提供以財務信息為主的會計信息。要系統地、全面地反映社會保障基金經營管理活動，提供社會保障會計主體的財務狀況和運營成果，就必須編制統一的社會保障會計報表。因此，與上述會計科目體系相適應，社會保障會計報表的各項指標和口徑也應進行統一調整，盡快建立既可供保險部門統一填報，又可供其他各有關部門統一使用的社會保障會計報表，使所有部門需要的社會保障數據都能從這份報表中反映出來，從而使全國或某一地區某一時期的社會保障基金的運營情況變得一目了然。
3.3變收付實現制為權責發生制權責發生制，也稱應計制或應收應付制。它是以權利或責任的發生與否為標準，來確認收入和費用。不論是否已有現金的收付，按其是否體現各個會計期間的經營成果和收益情況，確定其歸屬期。就是說凡應當屬本期的收入，不管其款項是否收到，都應作為本期的收入；凡不應當歸屬本期的收入，即使款項在本期收到，也不作為本期收入；凡不應歸屬本期的費用，即使款項已經付出，也不能作為本期費用。
3.4開征社會保障稅，完善社會保障籌資方式我國社會保障事業的發展雖然已初具規模，但因籌資方式而導致的問題還很突出。為了使社會保障資金的籌集法律化、規范化，我們可以建立一個強制性的、主要靠稅收維持的再分配系統，以稅收確保基礎保障工作及會計核算工作的順利實施。社會保障稅作為一種特殊形式的所得稅，其稅收收入專門用于社會福利、保障等支出，與一般稅相比，它具有累退性、有償性和內在靈活性的特點。目前世界上已有一百多個國家和地區開征了社會保障稅，實踐證明該稅種具有其自身的優越性，并且是完善社會保障籌資方式的一個有效手段。
一、老保險制度變遷中
面臨的問題我國現階段養老保險制度是由單純的“現收現付”模式走向“部分積累”模式。1987年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實行社會統籌與個人賬戶相結合的新型養老保險制度，重新界定了養老保險制度中政府、企業和個人的職責，企業和職工個人正逐步成為養老保險金的主要提供者，政府在養老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。
不可否認，我國養老保險制度正在逐步走向完善，對推進企業改革、促進經濟發展、維護社會穩定發揮著至關重要的作用。但對于中國這樣一個發展中國家而言，養老保險制度建設仍是一項十分復雜艱巨的社會系統工程，在新舊體制轉軌這一特殊過程中，政府應該關注養老保險制度中存在的以下幾方面問題：
（一）從養老保險籌資方面分析。
1.個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養老保險基金籌資實行現收現付制，“老人”所需的養老金和“中人”所需的過渡性養老金沒有預留，在養老保險制度轉軌過程中又尚未對養老保險制度的歷史債務建立補償機制，政府只能以企業繳納的社會統籌來償還“轉制成本”，但由于新制度中的社會統籌基金與舊制度的隱性債務之間存在巨大差額，必然造成現行養老保險制度透支在職職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。據統計，養老保險個人賬戶“空賬”的規模，1997年為140多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。嚴重的“空賬”問題不僅使我國的養老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統現收現付的模式中，而且加大了未來養老金支付危機，使所要建立的新制度難以為繼。
2.繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴重，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。養老保險制度能否順利運轉，主要取決于養老保險基金來源的可持續性，而企業是養老保險基金的主要來源。由于當前我國企業參保率不高（養老保險參保者主要是國有企業和大集體企業，其他形式的企業參保率很低），導致繳費率居高不下。目前企業的平均繳費率為23％，高于世界平均水平13個百分點，高于國際警戒線3個百分點。繳費率偏高導致兩種結果：一是企業普遍存在逃避繳費和拖欠養老保險費的動機。在經營狀況不好的情況下，逃避繳費和拖欠養老保險費的情況更是普遍，致使繳費率持續下降。二是繳費率的提高加大了企業的產品成本，降低了企業的競爭力，使得一些企業的經濟效益嚴重滑坡甚至破產，導致企業按時足額繳納養老保險費的能力衰落，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。
3.養老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。近年來，我國養老保險實施范圍不斷擴大，其中國有企業實現基本覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率為75.39％，但是其他經濟類型企業僅為17.3％，很多外商投資企業和民營企業沒有參加養老保險社會統籌，出現養老保險參保人數連續兩年大幅度下降的局面。近年來，雖各級政府重點抓擴面工作，取得一定成效，但離政府力爭實現城鎮各類企業、企業化管理事業單位基本全覆蓋的目標還有距離。
（二）從養老保險支付方面分析。
1.養老保險金替代率過高。2000年全國參保職工的月人均繳費工資為636元，參保的離退休人員月人均離退休費559元，養老金替代率高達87.89％。一些地區甚至出現了養老保險金和工資倒掛的現象，過高的替代率加重了養老保險基金的支付壓力，也和我國的基本國情不相適應。
2.提前退休導致養老保險基金入不敷出。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養老保險基金。一方面它減少了參保人數，使養老保險基金收入減少，另一方面它延長了領取養老保險金的年限，使得養老保險基金支出相應增加。我國規定的退休年齡是男性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預期壽命71歲（城鎮居民稍高于農村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。特別是我國作出“30年工齡可以退休，連續15年、20年工齡可以領取退休金”的規定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續，領取退休金。假如退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預期壽命還不斷提高）。我國養老保險個人賬戶按10年平均余命發放，將入不敷出。
（三）從養老保險結余資金的管理方面分析。
1.養老保險結余基金的投資渠道單一，保值增值率低。根據我國現行對社會保障基金投資管理的規定，結余基金除留有二個月的支付費用外，全部用于購買特種國債和存入財政專戶。從1996年以來銀行經過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保值增值比較困難。若遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連保值也困難。如1994年基金收益率為10.8％，而當年的通貨膨脹率高達18.5％。
2.一些省市區養老保險基金沒有納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線管理。按照1998年的關于養老保險基金實行收支兩條線管理的規定：“基本養老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，專款專用。”到2000年底，某省養老保險結余基金納入財政專戶管理的只有68％，尚有4億元結余額未按規定納入財政專戶、實行收支兩條線管理。這就容易引發養老保險基金被擠占挪用，不利于養老保險基金的安全完整。
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二、政府在養老保險制度變遷中的職責
上述這些問題是改革中難以避免的，要制止或減輕由此帶來的負面效應，政府是不可或缺的重要力量。在我國養老保險制度變遷過程中，政府具體應擔負的職責主要體現為以下幾方面：
（一）承擔改革成本，做實個人賬戶。
個人賬戶空賬是由我國養老保險基金中的“隱性債務”造成。我國在設計養老保險基金改革方案一從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合時，沒有專門處理轉制成本，而是期望以社會統籌部分的供款來償付舊制度的債務，即用新制度收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結果是個人賬戶“空賬”運轉，阻礙了舊制度向新制度的順利轉變。可以說，轉制成本是任何一個國家養老保險制度改革面臨的問題。對這一問題，政府應當承擔全部責任，尤其是中國。因為在傳統的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952—1978年，職工實際平均工資年均增長率僅為0.38％，而積累率卻從1952年的2L4％增長到1978年的36.5％，許多年份甚至高達40％以上，顯然，國有資產中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。因此，由政府承擔轉制成本，向離退休職工支付養老金是公平的，也是明智的。
政府應承擔轉制成本，這是毫無異議的。但政府消化轉制成本，解決養老保險基金“隱性債務”可考慮用部分國有資產變現收入來償還，或每年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養老保險基金，或發行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純使用一種方式來消化巨額的轉制成本是不可能的。如完全通過征稅，會加重企業和個人的經濟負擔，造成經濟效率的損害；若僅依靠發行債券，會使政府財政不堪重負；變現部分國有資產則受目前資本市場規模和發育程度的制約，且只能漸進實施。所以，只有多管齊下，才能籌措足夠的資金，消化轉制成本。
（二）加大政府支持力度，確保養老保險基金籌資走出困境。
1.調整財政支出結構，提高社會保障在財政支出中的比重。根據建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應逐步轉移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。國務院下發的《關于切實做好企業離退休人員基本養老金按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活保障工作的通知》（國發[2000]8號）中規定：各地要切實調整財政支出結構，提高財政預算中社會保障性支出的比例；各級財政預算安排的社會保障資金，要及時足額撥付，并比上年有所增加，財政超收的部分除用于法定支出外，應主要用于充實社會保障基金。我國可根據財力情況，通過征收特種消費稅、遺產稅、利息稅或劃撥部分個人所得稅等方式來籌資，補充養老保險基金，同時逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20％。
2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。社會保障（保險）稅是世界上比較流行的為籌措社會保險基金而開征的一種稅，世界上實行社會保障制度的國家大部分開征了社會保障稅。開征社會保障（保險）稅，可以發揮稅收“剛性”的特點，保證社會保險基金有一個穩定、可靠的資金來源；同時，有利于實現社會公平，均衡企業負擔，創造公平的競爭環境。目前，財政部、國家稅務總局已著手調研開征社會保障稅問題。
3.加強法制化建設，擴面征繳。加快立法步伐，提高立法層次，完善實施機制，以實現擴面征繳目的。加大力度將城鎮各類從業人員全部納入養老保險這一“安全網”保障范圍，實現城鎮職工養老保險全覆蓋，既是養老保險制度本身的需要，也有利于擴大養老保險基金的積累規模，增強基金支撐能力。當前擴面工作的重點是，一要將養老保險擴大到機關事業單位，——要督促非國有經濟即股份制、股份合作制企業、三資企業、私營企業及其中方職工、個體勞動者和自由職業者參加養老保險。同時要研究低標準進入、低水平享受的養老保險具體政策。另外，要加大欠繳養老保險費的清繳力度，對故意欠繳的企業單位要按照《社會保障費征繳暫行條例》和《企業職工養老保險條例》規定進行處罰。
（三）完善養老保險支付制度，加強養老保險基金支出管理。
1.切實降低養老金替代率，使養老保險立足于保障基本需要。我國養老保險待遇的支付標準必須與國力相適應，過高的替代率，既違背了我國養老保險制度“低標準，廣覆蓋”的原則，增加了財政的壓力，也影響了企業的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉痛的教訓，我們不能重蹈覆轍。可將替代率定為養老金與當地社會平均工資之比，適當考慮物價指數，爭取在經濟發展和社會平均工資上揚過程中，有效地控制養老金增長幅度，使其與社會平均工資之比穩步下調，做到退休人員養老收入的絕對值不減或有所增長，養老金替代率逐步下降。具體可從存量和增量二方面進行調整。存量調整主要是凈化統籌項目，剔除統籌外項目；增量調整主要是從待遇調整機制上下工夫。
2.調整養老保險金的支付年齡，嚴格領取養老保險金的條件。為了應付人口老齡化帶來的養老金支付危機，大多數國家都選擇了提高退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，逐漸延長至65歲或67歲。為了降低贍養比、減輕養老保險金支付壓力，我國也要逐步提高退休年齡。同時，政策上必須嚴禁用早退方式處理就業矛盾，防止將失業壓力轉移到養老保險負擔上。嚴格養老金的領取條件，一要嚴格控制提前退休的條件，企業確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人員，應通過領取失業救濟金或最低生活保障救助來解決，并由企業繼續繳納養老保險費，直到法定退休年齡再進入養老保險基金支付渠道；二是對現已退休或提前退休人員，仍在繼續就業的，其就業收入超過最低生活保障線的，應停發養老金，并繼續交納養老保險費；三是嚴格審核統籌項目支付基數，建立基金支付的制約機制。
（四）加強養老保險基金投資運營管理，提高基金保值增值能力。
加強養老保險結余資金管理的目的有二個：一是防止養老保險基金被擠占挪用，保證基金的安全；二是加強投資運作，提高基金收益率。為此，一方面要嚴格財政專戶管理，確保養老保險基金安全。存入財政專戶的養老保險基金，財政部門不得隨意挪用，也不得用于平衡財政預算。但是單一的基金投資渠道使養老保險基金根本不具備規避風險和抵御通貨膨脹的能力，因此，積極探索多種形式、切實可行的養老保險基金保值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。借鑒國際養老基金的投資經驗，結合我國實際情況，可供選擇的方式有：（1）購買國債等有價證券。（2）委托銀行短期貸款。（3）購買企業債券。（4）參于股票投資。（5）設立專業的社會保險投資銀行，專門從事基金的投資運營管理工作。當然在實踐操作上，要考慮到我國資本市場發育水平尚低，可供選擇的較為成熟的投資工具少，缺乏相關的高素質專業人才和經營管理經驗等因素，養老保險基金目前不可冒然入市，特別是直接進入二級市場作長期投資是不妥的。可作為戰略投資者參與一級市場的申購或配售，這樣，既無高風險而言，又可保持大部分資金的流動性，且收益可觀。隨著我國證券市場的進一步發展，基金管理的逐步規范化和多樣化，養老保險基金也可成為開放式基金的主要持有者。同時，政府有必要對養老保險基金在資本市場的投資方向給予必要的指導，或通過制定投資政策進行調控，以減少投資風險，確保養老保險基金的保值和增值。
根據國際慣例，社會保險稅的征稅對象應為納稅人的工薪收入。我國目前社會保險稅的征稅對象是企事業單位的工資支出與職工個人工資收入。因此，必須對工薪作出準確、規范的界定。
工薪的界定直接關系稅基的確定。其確定依據有二：首先要考慮稅收收入，應盡可能寬一些；同時，也要考慮征管的便利，要具有可操作性。根據國際經驗，發達國家的社會保險稅稅基寬于個人所得稅的稅基，即不實行個人所得稅的抵扣項目。而且他們在計算個人應稅收入時，不僅要計算貨幣工資，還要計算“附加福利”。所謂“附加福利”是指雇員獲得的除貨幣工資和薪水以外的所得利益，如雇主提供的汽車、住宿、休閑工具、培訓開支等。
從我國的情況來看，一個比較實際的選擇，是以1998年9月國務院批準的國家統計局規定的工資總額統計項目為稅基。這樣稅基可以擴寬，同時也可以對稅收收入進行實時預測和評價，為征收提供了現成的依據。
關于社會保險稅的稅基是否需要設置上限或下限的問題至今尚有爭論。就基本養老保險而言，在過去繳費體制下，設置了上限和下限，一種觀點認為應當沿襲這種做法。但另一種觀點認為，應稅工薪收入應是職工的全部工薪收入，在與個人賬戶相結合的前提下，比較合適的選擇是既不設上限也不設下限。
二、納稅人覆蓋面的確定
確定社會保險稅的納稅人，理論界基本上達到共識。主要分歧是涉及兩個問題的討論：一是農村是否納入征稅范圍；二是城鎮納稅義務人是否應包括黨政機關和實行全額預算管理的事業單位。
對農村是否納入征稅范圍持肯定意見的比較少。社會保障制度實施的兩個最重要的原則是普遍性和公平性。就社會保險稅性質而言，征稅的范圍應該傾向于更寬泛的覆蓋面，即要求在全社會普遍實施，使所有的勞動者都能得到保障，這也體現公平。從國外的情況來看，各國在開征社會保險稅之初，都有一定的征稅范圍限制，不能做到籌資和支付的普遍性。目前我國農村經濟發展不平衡，一些地方已經十分富裕，一部分地區比較貧窮，甚至還沒有解決溫飽問題。對于這些地方來講，更重要的是脫貧、解決溫飽問題，而不是社會保險問題。對于農村的社會保障問題，可以考慮建立全國農村貧困救濟基金，從農村稅收積累所得。經濟條件比較好的地方，可以以鄉鎮或縣為單位建立統籌式的區域性社會保障制度，待有條件建立普遍的社會保險制度之時，自然把征稅范圍擴展到農村。因此，基于這種經濟二元性突出和管理水平局限性的考慮，暫不能把純粹的農業勞動者（農場除外）納入社會保險稅納稅義務人范圍。
對于黨政機關和實行全額預算的事業單位應不應該納入納稅義務人范圍的問題，有學者認為，黨政機關和實行全額預算管理的事業單位，沒有經濟收入或其收入不能滿足其實際支出需要，如果對其征稅，實際是對財政支出征稅，這是毫無意義的。也有另一種觀點，認為我國的黨政機關和實行全額預算管理的事業單位的工作人員，基本上都享受著國家養老和公費醫療。但正是這種“國家統包”型的辦法成為我國社會保障制度改革的動因之一。同時，若不對黨政機關和實行全額預算管理的事業單位征稅，必然會呈現出社會保險稅的不公平，并對其他納稅人心理產生不平衡，從而加大征稅的難度。因此，從保持稅制的規范性和公平性考慮，城鎮納稅人應該包括黨政機關和實行全額預算管理的事業單位。其實在美國，聯邦政府對公務員也是要征收社會保險稅的。
三、稅目、稅率的確定
在《勞動法》規定的五個社會保險險種中，基本養老保險、基本醫療保險和失業保險涉及的人群范圍廣，與廣大人民群眾的最切身利益直接相關，涉及的基金金額也最大。社會保險稅的開征應重點解決城鎮勞動者共同的基本養老、失業及醫療保險需要。這三種險種的實施直接關系社會穩定，同時也考慮到目前國家經濟發展水平和企業承受能力，因此，應該將當前征收社會保險稅的對象確定為基本養老保險、基本醫療保險和失業保險三個基本險種，亦即將基本養老保險
費、基本醫療保險費和失業保險費合并，統一改征社會保險稅。
新預算法力求“全面規范、公開透明”
全面規范、公開透明的預算制度，這是預算制度改革的目標，也是新預算法的一個核心內容，請問在新預算法中是如何體現“全面”二字的？
■“全面”實際上就是新預算法規定的政府的全部收入和支出都應當納入預算，形成全口徑的政府預算體系。
今后政府預算就是由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算這四本預算組成。政府性債務收支也納入全口徑預算管理，一般債務編入一般公共預算，專項債務編入政府性基金預算。
新預算法明確了這四本預算的編制原則，保持各自完整獨立，同時三本專門預算與一般公共預算相銜接，如一般公共預算與政府性基金預算要統籌安排，國有資本經營預算要提高用于民生比例，一般公共預算資金要充實社會保險基金預算。
那么“規范”二字又是如何體現的呢？
■新預算法開宗明義：“為了規范政府收支行為”。整部預算法可以說是一部“控權法”，而不同于以前的“管理法”，這是立法思路的一個大的調整，也是新預算法一個重要特點。
尤其是新預算法對當前突出的一些重大問題作出了規范。如規范財政轉移支付，明確以推進地區間公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，嚴格專項轉移支付的設立，建立健全定期評估和退出機制，對轉移支付預算編制及下達時間等都作了明確規定。對政府性債務，新預算法本著從緊從嚴要求加以規范，限制了舉債主體，限制了舉債規模，限定了舉債方式，限制了用途，建立債務風險評估預警機制、應急處置機制和責任追究制度。
增強預算執行的規范性也是新預算法一個亮點，強調預算支出必須以批準的預算為依據，未列入預算的不得支出，預算執行中各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策措施，明確不得向收入征收部門和單位下達收入指標，對預算調整行為、超收或短收行為等進行了規范。
“公開透明”的預算制度這方面新預算法作了哪些規定？
■財政收入“取之于民、用之于民”，怎么讓群眾能看懂、社會能監督？提高透明度是最有效的途徑。
新預算法對細化預算編制要求具體明確，規定預算支出應當按照功能分類和經濟分類編制，報送人大審查批準的預算草案、一般公共預算支出，按其功能分類應當編制到項，按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。其他三本預算按其功能分類應當編列到項。一般性轉移支付應當按國務院規定的基本標準和計算方法編制，專項轉移支付應當分地區、分項目編制。這些規定的落實，將極大地改變過去預算“外行看不懂，內行說不清”的狀況，提高了預算的可審性和可檢查性。
同時，新預算法在預算的公開方面，強調除國家保密法規定屬于國家秘密事項外，全部預算內容全面公開，強調包括轉移支付、舉借債務、機關運行經費等重要事項的公開，明確了公開的內容、主體、時間。公開是最有效的監督。
基層創新實踐推動人大預算監督走向縱深
新預算法對人大預算審查監督有些什么新的規定和要求？
■新預算法對加強和改進人大預算審查監督工作提出了新的更高的要求。一是細化報送人大審批的預算草案，這一點前面已經說了，主要是提高預算的透明度。二是完善人大預算初步審查制度，規定了初步審查的內容、機構、時間等。特別是明確了初審意見的反饋機制，初審意見和反饋處理情況報告應當印發代表。三是明確人大對預算草案重點審查8個方面的內容，對決算草案重點審查12個方面的內容。四是加強對預算調整的審查監督，拓展了需要報人大審批的預算調整的情形，預算總支出的增減、調入預算穩定調節基金、調減重點支出以及增加舉借債務，須報本級人大常委會審批。五是對預算執行的監督，新預算法列舉了一些需要向本級人大常委會報告或者備案的情形。明確財政決算要經審計后，提請本級人大常委會審查批準。六是發揮人大代表和社會公眾在預算審查監督中的作用，規定設區的市以上各級人大專門委員會初審、工作機構研究提出意見時，應當邀請本級人大代表參加，縣（市、區）鄉（鎮）人大審查預算草案前，應組織人大代表聽取選民和社會各界意見。
近年來，我省各地人大在預算審查監督方面有許多創新做法，對此你怎么看？
■這些年來，我省各地人大積極探索，生動實踐，推動人大預算審查監督工作向縱深發展。譬如，各地都把部門預算和政府投資項目作為重要抓手，采取重點審查、公開聽證、專家評審、分項表決等不同形式，不斷深化預算審查監督。寧波市將開發區財政預算納入人大審查監督范圍，明確制度，規范程序，解決了開發區預算長期游離人大視野之外問題，填補了這一監督盲區。溫嶺市的參與式預算，通過廣泛發動、廣泛參與、廣泛聽取意見，充分發揮人大代表和社會公眾在預算審查監督中的作用。鄞州區人大嘗試開展績效預算審查監督，云和縣人大對財政存量資金、國有固定資產開展特定問題調查，嘉興市人大加大審計整改監督工作力度。當然，我省其他地方還有好多各具特色的經驗做法，都值得好好總結，這里就不一一列舉了。
按照現代預算制度理論，現代預算制度構建有兩大支柱：一是政府內部集中統一的財政控制;二是立法機構的預算監督。相比較而言，過去十年我國預算改革取得的成績主要體現于政府內部建立預算控制，那么，在下一個十年的預算改革中，應當高度重視加強人大預算監督。所以需要各地不斷開拓創新，切實落實好法律賦予的各項職責，人大預算監督任重道遠。
三大問題亟待重視
關鍵詞：社會養老；保險運作模式；國家保險型
1991年，國務院做出了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，開始了我國社會養老制度改革的歷程。經過十多年的努力，我國已經初步形成了與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系的框架。為了進一步完善我國的社會保障制度體系，我們有必要了解國外老年社會保障發展歷史和現狀，從中吸取有益的經驗。多年以來為解決老有所養的問題，世界各國根據自己國情建立起富有特點的養老保險制度，其中包括以反映貢獻與享受相聯系的德國模式，反映優厚公共補貼特點的瑞典模式以及反映自保公助型養老保險提供的德國模式。這是人類社會經濟發展和社會文明的表現。本文試圖通過國外先進養老保險制度建立過程中的經驗，對我國目前建立多層次保險制度提供一些初步構想。
一、國外對養老保險運作模式改革的原因
1.人口老化
目前，世界上65歲及以上的老年人口已達6.12億，預計到1010年將增至7.1億。如果以65歲及以上的老年人口的比例為標準，一旦這一指標超過7%，即可認為該國(或地區)的人口進入了老齡化進程。當今世界已有60多個國家(或地區)進入老齡化，主要是歐美發達國家。進入21世紀，人口老齡化已擴展到許多發展中國家，亞太地區的澳大利亞、新西蘭、日本、香港、新加坡已先后步入老齡化的行列。據估計到本世紀末下世紀初，我國也將進入老齡化階段。人口老齡化正在成為一個世界性的社會問題。
2.財政赤字
人口老化會產生更多的養老金的受領者，從而使財政支出擴大；另外，養老金絕對數額的增加也會導致財政開支的擴大。戰后經合組織的大部分國家經歷了這種情形，平均公共開支從1930年占GDP的30%擴大到2007年的60%。在國家公共開支中，養老金支出占很大的比重，如2007年，英國國家退休金費用為350億英鎊，超過政府福利預算的三分之一；法國國家退休金計劃赤字達136億美元，政府部門推測，如果不進行改革，到2010年赤字將達3000億法郎。
3.勞動力競爭
養老保險金不僅影響政府開支.它還通過其他各種途徑影響經濟，例如它對于雇傭的增加和勞動力的國際競爭性就有影響。由于經濟衰退的影響，西歐在1994年出現了歷史上最高的失業率，達17%。在造成失業的原因中，與養老保險支出相關的工資費用是一個重要因素。發達國家給工人支付高工資和高退休金.從而使勞動力成本上升；而一些亞非拉國家勞動力成本低廉，實行自由貿易后，許多國際性大公司更愿意轉向這些國家建立分公司。這樣，使本國大大減少了就業機會。
二、國外社會養老保險運作模式的分析
由于對社會保障的范疇理解不一，各國在設計社會養老保障內容方面存在著明顯的差異，我們很難按一個統一的標準對社會養老保障加以分類。為此，我們根據社會養老保險所采取的方式和資金渠道將社會養老保障劃分以下四種。
1.國家保險型養老保障制度
在養老金來源上，主要來自國家稅收，個人繳費數額較少.國家擔負著重要的責任，這種模式雖然強捌養老保險待遇的普遍性，崇尚公平，但也給國家的財政和社會經濟造成了日益沉重的負擔，影響國民經濟的發展。如瑞典、法國、英國、瑞士等以生產資料公有制為基礎的社會主義國家。以瑞典為例，瑞典的養老金包括基本養老金和收入關聯年金。政府借助財政經濟政策的調節作用保障老年人的生活，強調養老金權利受益的普遍性，所有年滿65歲公民即可領取基本養老金。(1)對于基本養老金，雇工和雇員不需繳納保險稅，而雇主則要繳納47%的工資稅，政府負擔基本養老金費用總額的55%。政府在這方面的開支來源于稅收，實行累進所得稅制度。(2)政府立法把養老保障作為國家福利政策的一項主要內容，并設有主管的專門法院，依法監督、管理和執行，設置專門的管理機構-國家社會保障委員專門監督和管理，垂直領導，企事業單位和國家機關向社會保險部門繳納社會保險金。收入關聯型的養老保險基金則可由私營機構管理和投資。(3)這種國家高福利政策所需的養老基金龐大，必須以經濟的高速增長作后盾，否則將給企業造成沉重的負擔。
2.私營型養老保險制度
私營型養老保險制度具體內容包括：政府強制規定公私單位的所有雇員都必須參加養老保險，每人每月將不少于工資10%的資金存入自己的個人帳戶，形成養老基金；政府的養老基金監管局只負責規范與監督基金的管理，而不具體參與實際管理事務。私營性質的養老基金管理公司(AFP)是法定的經營管理者。基金所有者有權選擇和更換養老基金管理公司，這迫使各個養老基金管理公司在價格和服務方面展開競爭。政府對養老基金管理公司的設立標準、財務狀況、資產結構進行監管，并要求其交納風險準備金：養老基金管理公司嚴格按照分散化、透明化和獨立化的原則來進行管理，基金可以用于購買政府債券、企業證券和民營化的公共設施；基金所有者達到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費的養老基金管理公司領取養老金，或者將積累的養老金連本帶利轉向人壽保險公司以支取年金。新的養老保險制度取得了令人矚目的成功。比如50年代的新加坡，經濟十分困難，人均收入水平很低，又面I臨大批失業和住房奇缺的社會問題，政府既要發展經濟，又要穩定社會，于1955年建立起中央公積金制度，其初衷是強制性地為每個就業者建立一筆儲蓄基金，保障職工退休后或因傷殘喪失工作能力后的基本生活，目前已發展成為可以滿足人們養老、失業、醫療、住房、教育等多種需要的全面的社會保障制度。
3.自保公助型養老保險制度
自保公助型養老保險制度是經濟較發達的一些工業化國家所采取的保障模式。它最早起源于德國，由德國首相俾斯麥實施的，后來為美國、日本等國所效仿。自我保障型的主要特征是一種強制執行的保障制度，由勞動者個人和企業雇主按一定比例繳納社會保險費，國家只是在保險金不足時予以一定的支持。這種由勞動者個人和雇主共同繳納保險金建立社會保險基金的做法，國家負擔相對輕一些。就目前世界范圍已實行社會保障制度國家，采取此種形式的占多數。比如美國現行的養老保險制度強調個人負責，費用主要由個人和企業承擔。美國的養老金體制有三種：政府提供的社會保障(社會保障稅率為個人工資額的15.3%，雇員和雇主各承擔一半)、雇主主辦或資助的私有養老金計劃及個人退休儲蓄和投資，政府對“個人退休儲蓄賬戶”給予免交所得稅的待遇以示鼓勵。同時美國實行的現收現付制在實際運行中并沒有積累，基金不足時增加稅收，
剩余時沖減政府財政赤字。根據預測，由于受通貨膨脹、人口老齡化以及管理費用上升的影響，到2029年信托基金的結余將被用完。這就迫使聯邦政府不得不改革養老保險制度，努力建立個人賬戶，積累資金，逐步放寬養老保險基金入市的限制，通過獲得高收益增加資金積累。
4.強制儲蓄保險制度
這種類型的社會保險制度保險金由職工個人儲蓄，實行強制儲蓄型制度的國家除新加坡外，大多數是在經濟不發達的國家中推行。亞洲的印度、印度尼西亞、馬來西亞、非洲的贊比亞和坦桑尼亞等。
總之，根據國外社會保險制度及產生、發展和改革的過程中，我們可以看到各國社會保險從建立到逐步完善是經歷著相當長的歷史過程。同時，這種改革根據形勢的發展今后還要繼續進行，由于各國經濟和社會情況不同，社會保險理念和運行的方式也千差萬別，沒有統一的模式，所以，不能照抄照搬，要根據國情，從實際出發不斷加以修改和完善。
參考文獻：
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關鍵詞：日本 德國 法國 農村社會保障 啟示
目前世界上170多個國家和地區建立了社會保障制度，但各國的社會保障制度的建立都與各自歷史傳統、經濟發展水平、生活方式密切相關，呈現出相當大的差異性，也體現出各自的特殊性。從大方面來看，仍然具有許多相同的地方。本文以日本、德國、法國三個發達國家的農村社會保障體系為例進行比較1，以期尋找值得我們國家借鑒的經驗和啟示。
1.日本農村社會保障制度
日本農村勞動者享有的社會保障項目與城市勞動者大致相同，主要包括社會保險、社會福利、公共援助、農業災害保險等主要方面。其中社會保險、社會福利等構成日本農村社會保障制度的主要內容。
日本的農村社會保險包括農村醫療保險（也稱國民健康保險）、農村養老保險等內容。
農村醫療保險的參保對象主要是從事農林漁業的人員及其直系親屬等沒有固定職業與穩定收入的群體。一是“地區保險”繳納比例為個人年收入的8.5%左右，低收入家庭可減免40%-60%，國庫補助保險費的50%；二是護理保險，保險對象為臥床不起或患有癡呆癥等疾病而喪失生活自理能力的患者。主要特點是被保險者個人、國家和地方政府共同出資，由地方政府具體負責實施。作為整個社會保險新的組成部分,護理保險也是一種強制性的互助保險，適用于廣大農村的農業生產經營者。
農村養老保險制度分為三個層次。第一層次是國民養老金，是由國家立法規定，低有保證、高有限額的強制性的基本養老金。第二層次是國民養老基金制度，為自愿參加的補充養老金。向不滿足于第一層次的人提供更高層次的養老保險，第一層次被保險者中除豁免交納基礎養老金保險和加入“農民養老金基金”的人外均可任意參加，可享受稅制優惠。第三層次是農民養老基金。是否加入完全尊重農民的個人意愿。此外,還為老年人、殘疾人、保險者遺屬設立了“老齡基礎養老金”、“殘疾人基礎養老金”、“遺屬基礎養老金”三類特殊人群的基礎養老金制度。
農村社會福利包括老人保健和兒童津貼制度。其中老人保健制度針對70歲以上或者65歲以上臥床不起的老人；兒童津貼針對低收入家庭未滿6歲的兒童。對于單親家庭的兒童的補助年齡則延伸至18歲。
農村公共援助主要是指依據“生活保護法”建立的覆蓋全體國民的“最低生活費”保障制度。凡是家庭勞動所得扣除國家規定的各項最低支出標準而收不抵支者，根據需要生活保護者的年齡、性別、家庭成員構成、所在地區類別等有關因素，核定被資助者的最低生活費標準。
為了應付自然災害給農業生產帶來的危害，保障農業再生產的經營穩定，使之適應國民經濟的高速發展，日本政府組成了由民間非盈利團體經營，政府補貼和再保險相扶持，中央政府農林水產省、都道府縣農業共濟組織聯合會、市、町、村農業共濟組織三級連動的農業災害保險體系。
2.德國的農村社會保障制度
德國完善的農村社會保障體系始于20世紀90年代，向農民和他們的家庭在遭遇各類風險時提供全面的保護，形成了以老年保障、醫療保險、事故保險、護理保險、生育保險為主要內容的農村社會保障體系。
根據《農村社會保障法》的規定，原則上老年保障的對象為所有農民，法定投保人為農場主及其配偶和共同勞作的家屬。實行現收現付模式，資金部分來源于投保人，雇主和雇員各交一半，但很大一部分來源于聯邦政府的補貼。
農村醫療保險完善于1972年，它的實施降低了農業企業的經濟風險，避免農業企業因為某一個家庭成員的一場重病而危及生存。保障對象為農民、共同勞動超過15年的家庭成員和終老財產者。資金籌措采取共同承擔經濟責任的原則，個人承擔一定繳費比例，政府予以一定補助。
農業事故保險設立目的在于為事故受害者提供免費醫療和療養，使受害者能及早恢復健康和就業能力。保障對象為全體農村居民，包括學生和幼兒園兒童。保險費全部由公家保險機構和企業主承擔。
由于農業的特點，德國沒有設立專門的農業失業保險制度，而是設立了在農業企業結構發生變化并進行調整時給予援助的制度，即促進停業的農業企業制度，在該規定日期期限農民可以獲得企業停業養老金，解決停業期間農民的后顧之憂。
值得一提的是德國農村婦女同所有其他婦女一樣享有年金保險以及養育子女待遇和養育補貼。保障了農村婦女的平等權利。另外農民自愿提出申請并經審查后還可獲土地補貼、休耕補貼、家畜補貼或干飼料補貼、粗放經營補貼等12項補貼。
3.法國的農村社會保障
法國農業人口很少，但擁有農村社會保障的時間很早。1930年的《社會保障法》就規定農民享有和城市工人一樣的社會保險。1964年專門成立了“國家防范農業巨災風險基金”，以農業稅收收入和國家財政補貼對農民面臨的不確定風險進行防范。20世紀80年代又專門綜合一套系統對不可保的巨型自然災害進行強制性保險。
法國有一個比較發達的農村社會保險基金系統――農業社會互助金，由“農業互助金管理處”管理，對全部農民實行互助。該互助金系統主要是對農民繳納的各種保險稅進行管理，如疾病、工傷、殘疾、死亡、年老、生育、失業、家庭補貼等職業稅種，以及一些專門針對農民的附加保險稅。農業互助金的外部來源大約占3/4左右，國家予以部分支持。作為投保人，法國農民不僅可以享受國家在財政預算上的支持，還可以享受部分稅收政策的補貼。
法國農民分為固定領薪人員（農業雇員及其家屬）和非固定領薪人員（農業雇主和農業經營者），兩者享受的保險待遇不同。領薪人員可享受農業社會保險、家庭補貼和工傷補貼等一系列社會保險，非領薪人員可以享受農業經營者的疾病保險、家庭補貼和農村養老保險，根據保費繳納基數不同享有不同的待遇標準。在家庭補貼項目上，兩者大致相同，個別項目上有所差別。
4.國外農村社會保障制度建設對中國的啟示
從德、法、日三國社會保障制度建設看，雖然農村社會保障具體內容上有所不同，制度實施及資金運籌方式也各有特色，但它們都具有如下的共同點:一是覆蓋面廣,且城鄉有別。覆蓋到所有農村勞動人口及其家屬，且城鄉之間保持著兩種類型的社會養老保險制度。二是保障項目全面。同城鎮社會保障一樣，農村社會保障涵蓋了各種保險，但又考慮到農村勞動者特點，在項目設置上有所側重。三是建立多層次的農村養老保險體系。各國除基礎養老金外，還都設置了補充養老金供有余力者選擇，能滿足各不同收入層次人口的不同需求。四是建立專門機構對農村社會養老保險進行管理。管理機構比較發達，管理體制比較靈活。五是法律規范性強，每一項保障項目都有一定的法律法規為依據。六是政府在農村社會養老保險制度建設中承擔主要責任，國家參與程度大。
從國外農村社會保障體系的建設中，我們可以得到的如下的借鑒：
第一、以救濟型為主的社會保障并不能解決市場經濟對農民生活的沖擊，單純的民間保障也無法對農民行使起保障責任。強調家庭保障，其實質就是強化土地保障，強化小農經濟組織形式，也不利于經濟的長遠發展。只有以國家為后盾建立起完善的社會保障制度，才能有效化解農村居民面臨的各種風險。以往我國過分強調家庭（土地）保障和社會救濟形式，但隨著城鎮化提出的土地回歸生產功能的要求、家庭小規模化導致家庭保障功能的弱化，以及社會救濟無法解決長期生活問題，原有的保障形式與我國現有的客觀經濟環境已經不相適應。在政府組織下，構建以社會保險為核心的農村社會保障制度體系對我國的社會、經濟建設具有積極的意義。
第二、農村社會保障制度體系必須是多層次的。單一層次的農村社會保障制度既存在財政風險,又難以有效覆蓋全體農村勞動者。就養老保障制度來看，發達國家大多已經建立以公共年金(或國民年金)為第一支柱,農民年金為第二支柱,農民個人儲蓄計劃(或區域性的農民合作保險)為第三支柱的多層次的農民養老保障制度。三個支柱保障重點不同、層次不一、方向有差別。為有效化解農村特有的自然風險，各發達國家都建立了不同程度的農業風險保障體系，還設立了農業特別補貼。我國當前必須大力發展包括基本養老保險、農民年金和個人儲蓄壽險在內的三支柱、綜合性、多層次的農村養老保險體系，以滿足不同收入層次農民的不同需求。
第三、建立多元資金籌集渠道，以提高社會保障制度抵御風險的能力。多元主體參與原則體現了公平與效率的統一，是現代社會保險制度突出特點之一。極端貧困人口農村化現象2表明，主要依靠農民個體繳費，很難解決當前農村社會保障建設中存在的許多問題，我國還必須增加政府對農村社會保障建設的補貼強度，拓廣農村社會保障基金的來源渠道。發達國家中，政府對農民社會保障的補貼比例都在50%以上，如加拿大的農民年金的50%、德國、奧地利的70%、法國的88%、希臘、波蘭的90%資金都來自政府補貼。德國農村社會救助資金占食品、農業、林業部總預算的72%，波蘭的社會救助補貼占94%，實行普遍保障的澳大利亞、新西蘭、冰島等國資金全部來源于財政補貼。我國政府近幾年雖然加大了對農村的扶持力度，但對農村社會保障的補貼還很不足。農村社會保障資金的來源還比較單一，主要依賴于個人繳費和政府補貼，福利彩票收益向農村的撥付也很少。因此，有關主管部門必須增加對農村社會保障建設的政策支持和財政支持，加強對企業、社會、個人捐助農村社會保障資金的引導、支持。
第四、加快農村社會保障體系的法律法規建設，明確政府在農村社會保障建設中應負的職責。政府在農村社會保障制度建設中主要承擔從立法、組織實施、資金投入到監督管理全過程的職責。把農村社會保障制度的建立與實施同政府產業發展政策聯系起來，促進農業結構的調整。
注 釋：
關鍵詞 社會保險 經辦機構 能力建設。
一、問題的提出。
不斷完善的社會保障體系是現代社會文明的重要標志，也是社會穩定和國家長治久安的根本大計。改革開放以來，我國逐步建立和發展了與社會主義市場經濟相適應的社會保障制度。同時，一個以各級社保機構為主干，以銀行及各類定點服務機構為依托、以社區勞動保障工作平臺為基礎的社會保險服務體系正在形成。但是，隨著社會保障體系覆蓋范圍的擴大和保障內容的增加，社會保險經辦機構的工作范圍、服務對象、服務內容和服務方式都發生了很大的變化，使得現有機構的經辦能力已無法適應我國社會保障制度發展的需要。
黨的十七大報告提出加快推進以改善民生為重點的社會建設，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。黨的十七屆五中全會提出，著力保障和改善民生，逐步完善基本公共服務體系，加強社會建設，促進就業和構建和諧勞動關系，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。新的形勢對社會保險經辦機構的工作體制、工作流程、機構改革和能力建設都提出了更高的要求。因此，如何加強社會保險經辦機構的能力建設，提高機構的管理水平和服務水平，是當前亟待解決的問題。
二、廣西社會保險經辦機構發展現狀。
社會保險經辦機構是負責社會保險費的核定、征集、記錄、社會保險待遇的審核、支付以及社會保險個人賬戶的登記、管理等具體工作的業務部門，履行的是政府管理和服務職能，具有公共服務性、權威性、社會效益性的特點。2001 年 11 月廣西壯族自治區自治區編制委員會批準組建自治區社會保險事業局，為自治區財政全額撥款、自治區勞動保障廳管理的事業單位（副廳級），負責統一經辦自治區本級基本養老、失業、基本醫療、工傷、生育保險業務及中央行業駐桂企業的各項社會保險業務，是一個“五險合一”的省級經辦機構。廣西各地市、縣市也緊跟步伐，整合各自的社會保險經辦機構。例如 2009 年初玉林市在廣西 14 個地級市中率先組建“五險合一”的副處級參公管理事業單位——玉林市社會保險事業管理局。
在機構設置方面，至2008 年底，廣西共有社會保險經辦部門415 個，其中省級 2 個，即廣西壯族自治區社會保險事業局和廣西農村社會養老保險基金管理服務中心；地市級 57 個，縣市級356 個（見表 1）。企業養老保險、基本醫療保險和失業保險的經辦機構最多，分別占機構總數的 24.8%，23.6%和 22.9%。
表 1 廣西各市縣社保經辦機構基本情況單位：個。
數據來源：廣西壯族自治區社會保險事業局2008年統計資料注：對經辦多險種的機構，分別將其歸并到養老保險或醫療保險機構內統計。
在人員編制方面，各級經辦人員總數 3914，其中編制人數3550 人，編外人數 364。省級經辦人員 145 人，地市級經辦人員1173 人，縣（區）級經辦人員 2596 人（見表 2），所有編外人員占經辦機構總人數的 9%。
表 2 廣西社保經辦機構人員編制情況單位：人。
數據來源：廣西壯族自治區社會保險事業局2008年統計資料。
三、廣西社會保險經辦機構能力建設中存在的問題。
（一）機構設置不合理，管理體制不完善。
目前廣西大多數市縣的社會保險經辦機構是按險種分別設置的，各險種的經辦機構多頭辦理，條塊分割，辦事程序和標準不統一，造成參保單位及個人必須多頭申報和多頭繳費，服務效率低，既增加參保人往返的費用，又耽誤寶貴的時間。機構分設使得經辦業務交叉，信息無法共享，容易產生重復建設、重復勞動和人力資源內耗等問題，導致社會保險管理成本總量增加。
經辦機構的管理體制不順，主要體現在機構定性不清、機構規格和層級不同意和職責分工不清等方面。廣西有 2 個市級，189 個縣級經辦機構尚未確定機構規格（級別）；2 個縣級經辦機構為差額撥款事業單位。失業保險業務經辦有 5 個市本級，24 個縣仍由市、縣就業服務中心經辦。社會保險經辦部門自成立以來名稱也不統一，有的稱“社會保險局”、有的稱“社會保險處”、有的稱“社會保險所”、有的稱“社會保障中心”，名稱含糊不清，隸屬層次不明，容易在人員定編、經費劃撥以及與相關部門的業務對接等方面出現問題。
（二）人員編制與承擔的任務不匹配，人力資源配置不合理。
隨著廣西社會保險事業的發展，社會保險經辦承擔的任務大幅度增加，而人員編制多為經辦機構設置初期確定，編制內人員根本無法完成新增加的任務，各級社會保險經辦機構自聘工作人員屢見不鮮。由于人員合理配備的機制尚未建立，在一定程度上影響了業務經辦質量和服務水平的提高。人員的配置不夠科學，管理人員多，一線的工作人員少。人員的知識結構不夠合理，熟悉綜合業務的服務人員、熟悉社會保障法律和政策的專業人員、熟悉網絡技術和系統維護的技術人員都比較緊缺。至 2008 年末，全區參保人數，基本養老保險為 368.05 萬人，農村養老保險177.48 萬人，失業保險 234.61 萬人，城鎮職工基本醫療保險361.42 萬人，城鎮居民基本醫療保險 206.76 萬人，工傷保險 204.9萬人，生育保險 176.54 萬人。①各項險種參保總人次達到 1729.76萬人，同期全區經辦人員總人數為 3914 人（含編制外人員 364人），參保人數與經辦人數比例為 4419：1，人員編制與承擔的任務不匹配，削弱了社保經辦機構的執行能力。
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（三）業務開展缺乏足夠的經費保障。
缺乏足夠的經費保障主要體現在社會保險經辦機構業務經費增長低于社會保險事業發展水平等方面。廣西社會保險經辦機構業務經費每年都有所增長，但與社會保障事業發展水平相比差距仍相當大。例如，全區各項社會保險基金完成征繳任務 2006年比2004 年增長58.84%，完成各項社會保險待遇支出任務2006年比 2004 年增長 43.66%，而社會保險經辦機構業務經費 2006年比 2004 年僅增長 25.93%。2007 年、2008 年的情況也大致相當。
②部分縣級社會保險經辦機構，辦公條件十分簡陋，尤其是失業保險業務經辦，許多縣仍是手工操作。另外，部分縣級養老保險、失業保險經辦機構能從自治區、市兩級下撥一定的業務經費，但當地財政預算的辦公經費比較少。各市、縣（市）醫療保險經辦機構由于沒有上級下撥業務經費，地方財政撥給的辦公經費又足，而多數又承擔著醫療、工傷和生育三個險種的業務經辦，造成工作量大，辦公經費捉襟見肘，日常業務的開展受到影響。
（四）信息資源無法共享，信息化建設無法滿足服務需要經辦業務的分散管理，造成各險種的信息管理系統自成體系，每開辦一個險種，都要抽出相應人員去開發一個新的計算機管理信息系統，同時還要有專人去維護、管理系統。每個險種的系統只能滿足單險種的基本業務處理，其兼容性和拓展空間十分有限，重復建設浪費大量的人力和財力。由于“五險分立”和使用各自的 MIS（Management Information System）系統，同一個參保對象，不同險種的基數等問題不能統一，更不能共享信息資源，既造成了工作上的不便，也浪費了有限的資源。
信息化是社會保障的基礎技術手段，當前各項政策的實施對運用信息化管理的要求更為迫切。廣西社會保障信息化建設基礎薄弱，系統應用仍處于不斷完善階段，與建立完善的社會保障體系的技術支撐要求還有差距。各項經辦業務之間的協調性不夠，例如，醫療與養老系統的“割裂”，存在信息“孤島”，不能充分實現信息共享和發揮信息系統的整體效能。信息化公共服務滯后，查詢養老和醫療保險相關政策和信息不方便，即使可以查詢，查詢到的內容也不全面。
四、提高廣西社會保險經辦機構能力的措施。
（一）推行“五險合一”，完善管理體制。
將各險種經辦機構合并為統一的社會保險經辦機構，從完善基本流程、健全基本標準、強化基礎數據和基礎信息資料管理入手，整合現有服務資源，探索改革管理服務模式，使經辦機構的業務實現統一參保登記、統一基數、統一審核、統一稽核、統一征繳。
在經辦機構內部，按險種分設機構， 對存在的共性業務實行合并管理；各險種的稽核審計業務也將合并進行， 這樣既簡化了工作程序，又降低了管理成本。業務部門根據不同險種的費率來核定繳費金額，參保單位和個人只需填報一份社會保險費申報表，就可以完成五個險種的社會保險費的申報，再到繳費窗口一次就能夠把五個險種的社會保險費繳納，既省時、省力，又有利于提高經辦機構的工作效率。另外，為確保基金的安全和正常營運，加強內部控制，可以嘗試將社會保險經辦機構實行省級垂直管理，由自治區級社會保險管理局對全區各級社會保險經辦機構的人、財、物實施統一管理，建立精簡、高效、統一，順暢運轉的經辦機構管理體制。
（二）優化人力資源配置，提高經辦機構執行能力。
針對經辦機構人員不足的問題，應建立全區統一的、與業務量掛鉤的人員編制增長機制。根據廣西社會保障事業的發展需要，按照參保繳費人員增加的一定比例，分級核增各級社會保險經辦機構人員編制。由于經辦機構體系中人員結構的多元化，有公務員編制、事業編制（包括參公管理的事業編）、合同聘用制和臨時聘用等不同身份的人員，所以有必要建立具有彈性、科學有效且適用于各種身份的管理制度。對于在編的人員事業編制人員，統一實行參公管理；對于合同聘用制人員，要保障其薪酬待遇水平，完善激勵和晉升機制，留住緊缺人才；對于臨時聘用人員，要同工同酬，保障其合法權益。
在人員的配置方面，根據實際需要設置管理崗位，增加一線服務人員，減少后勤人員的數量。同時，要注重提升經辦機構人員的綜合素質。社會保險經辦機構能力建設需要一套適應當前工作需要和未來發展的正規培訓制度，要樹立“全員培訓”和職業生涯中“終生培訓”的理念，采用集中培訓和遠程分散教學相結合的方法，也可設立網絡培訓系統，通過多媒體形式進行培訓。
（三）建立和完善辦公經費的增長機制。
在經費保障方面，要明確各級政府在社會保險服務體系建設中的責任，建立與服務人群和服務量掛鉤的經費保障機制，確保工作正常運行。按社會保險參保人數、工作量的一定比例，配備經辦機構工作人員，將經辦人員工資及辦公經費納入各級財政預算。
（四）推進“金保工程”建設，實現信息共享。
為了充分實現信息共享和發揮信息系統的整體效能，在信息化建設方面，廣西應加快金保工程二期建設，整合社會保險信息系統，統一經辦業務軟件，進一步集中和優化數據，擴大聯網，為網上傳輸信息轉移社保關系進而實現社保一卡通奠定基礎。在現有基礎上，按照信息系統“業務工作、服務人群、系統功能、運行網絡四個全覆蓋”的要求，以人力資源社會保障部統一開發的社會保險核心平臺軟件為依托，建設全區統一、覆蓋全部險種、服務全體參保人群、并與絕大多數社會保險行政管理和經辦服務機構以及與用人單位聯網的社會保險信息系統。
注釋：
①農村養老保險和城鎮居民基本醫療保險數據引自《廣西勞動和社會保障事業宏觀運行情況 2008》（內部資料），其余數據引自《廣西統計年鑒 2009》。
②數據來源：廣西壯族自治區社會保險事業局。
參考文獻
[1]楊燕綏。社會保險經辦機構能力建設研究。北京：中國勞動社會保障出版社。2011.
[2]陳宗利。以“五險合一”提升經辦機構能力建設的思考。中國科技信息，2006（8）。
一、基本情況
根據省財政廳的報告，2012年1至8月，全省地方財政收入2520.65億元，完成預算的73.7%，比上年同期增長5.1%；全省財政支出2415.14億元，完成預算的59.4%，比上年同期增長11.8%。省級地方財政收入261.88億元，完成預算的89.2%，比上年同期增長18.9%；省級財政支出235.63億元，完成預算的55.8%，比上年同期增長19.2%。
2012年1至8月，全省基金收入2331.20億元，完成預算的65.1%，比上年同期下降32.7%；全省基金預算支出2264.87億元，完成預算的64.9%，比上年同期下降23.2 %。省級基金收入142.32億元，完成預算的73.0%，比上年同期增長20.5%；省級基金預算支出74.13億元，完成預算的73.8%，比上年同期增長30.3%。
從報告和調研情況看，今年以來，全省各級財稅部門認真落實省十一屆人大五次會議決議，把保持財政收入穩定增長放在突出位置，合理安排財政支出，繼續優化收支結構，為服務和改善民生，支持經濟轉型升級，推動“四大國家戰略”舉措及重點項目順利實施提供了財力保障。1至8月，財政收入增幅較去年同期有一定程度的下降，但總體保持平穩增長的態勢。下一階段經濟下行的壓力仍較大，財政收支矛盾十分突出，完成全年預算目標任務艱巨。
二、需要關注的問題
（一）確保財政收入持續穩定增長的壓力較大。今年以來，國際經濟形勢依然復雜嚴峻，國內經濟發展深層次矛盾不斷凸顯，我省經濟增速趨緩。受國內外市場需求低迷、生產成本上升、生產要素制約等多重因素影響，企業生產經營困難的狀況在今年尤為突出，企業虧損面擴大，利潤率下降，實現財政收入持續穩定增長的基礎不夠穩固。宏觀調控政策的持續作用使房地產及相關產業稅收出現較大幅度的下降，土地出讓收入銳減，一些地市今年土地出讓收入比去年同期下降50%以上。結構性減稅政策的實施給個人所得稅、增值稅、營業稅等主體稅種的增收帶來了一定的影響，成為財政收入增速趨緩的一個重要原因。今年3至8月我省地方財政收入月度增幅雖呈逐月回升態勢，但1至8月增幅也僅為5.1%，與年初制定的8.5%的增長目標存在一定差距。今年后期，在組織收入方面雖存在一定的積極因素，但確保財政收入持續平穩增長仍是各級財政部門工作的重點和難點。
（二）不斷加大的支出需求使平衡財政收支的任務更加艱巨。在保障農業、教育、科技三項法定支出增長的同時，今年，財政在保增長、惠民生等方面將新增大量的支出。醫療衛生、勞動就業、社會保障、公共服務、保障性住房等領域的財政投入持續增加，全面實施“四大國家戰略”舉措、深入推進經濟轉型升級也需要堅實的財力予以保證。由于我省各地土地出讓金收入大幅減少，原本很多由土地出讓金保障的基礎設施項目出現了資金困難，資金落實很大程度上依靠當地財政。加之地方政府性債務償還進入高峰期，財政支出的壓力相當大。在收入增長趨緩，支出需求不斷加大的情況下，財政收支平衡矛盾顯得更為突出。
（三）財稅政策的職能作用有待進一步發揮。今年，我省經濟發展面臨較多困難，部分企業生產經營狀況不佳。在經濟轉型升級處于關鍵時期，如何充分發揮財稅政策的職能作用顯得十分重要。調研中發現，部分財稅優惠政策實施過程中未真正落到實處，有的企業減負效果不明顯。一些支持和引導經濟轉型升級的財稅政策針對性不夠強、歸口管理部門較多、政策分散交叉，影響了財政資金的使用效益。
（四）預算執行管理中仍存在需要改進的方面。一是預算執行進度不夠均衡。1至8月，個別項目支出增長遠低于地方財政支出的增長幅度，部分專項轉移支付支出進度偏慢，一些省級部門預算執行進度不理想。要完成全年的既定目標，今年后期必須加快支出進度。二是一般性轉移支付的比重有待繼續提高。在調研中，部分市縣反映，近幾年省對市縣的一般性轉移支付的規模雖然逐年擴大，有效緩解了市縣財政支出壓力，但在今年市縣財政狀況普遍較為困難的情況下，一般性轉移支付的比重還應進一步提高。三是專項資金監管仍需加強。部分單位只注重申報項目和爭取資金，對于項目的可行性和績效性研究不夠；擠占、挪用專項資金補充公用經費的情況還有發生；上年結轉資金使用缺乏監督；部分專項資金點多面廣，較為分散，仍未得到有效整合；一些專項資金長期沉淀、年年結轉，影響財政資金的使用效益。
三、幾點建議
（一）全力抓好增收節支，確保財政收支平衡。綜合分析經濟形勢、政策實施以及征收管理等多重因素對今年以來財政收入增減變化的影響，科學合理預測今后一個時期財政收入的總量和結構，采取積極有效的措施，努力組織各項財政收入，保持財政收入持續穩定健康增長。在確保今年預算收入目標完成的同時，提前謀劃、早做安排，為實現明年財政收入的平穩增長打好基礎。提高資金統籌能力，優化支出結構，確保法定支出和民生支出需要。集中財力保障重點項目及已開工項目，落實財政資金支持經濟轉型升級和“四大國家戰略”舉措的實施。嚴肅財經紀律，嚴格控制和壓縮一般性支出，確保全年財政收支平衡。
（二）落實各項財稅政策，推動經濟轉型升級。妥善處理好組織財政收入與促進企業發展之間的關系，既要保證財政收入穩定增長，又要確保各項財稅優惠政策的落實，切實減輕企業負擔。梳理、整合各類財政資金，促進企業技術改造和科技成果轉換，大力培育戰略性新興產業，加快推進經濟轉型升級。發揮財稅政策的杠桿效應和導向作用，幫助小微企業度過難關生存發展。利用財稅政策的“倒逼機制”，加大淘汰落后產能的力度。在落實財稅扶持政策的同時，創新服務方式，提升服務質量，為企業發展營造良好環境。
