時間：2023-01-16 03:40:22
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地制度改革，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
改革開放以來，我國農村各個方面發生了巨大的變化，但是我們也應看到，由于農村各項制度改革不到位，“三農”問題仍沒有得到有效解決，其中，由于農村土地上各種權利的權利主體不明確，導致各種侵害農村土地權利的現象大量存在，嚴重侵害了農民的利益，阻礙了農村經濟的發展。下載通過開展確權工作，使農村集體經濟所有權及各種衍生權利的主體得以明確，為權利的維護創造條件；同時，土地權利歸屬明確后，為各種權利主體行使權利，充分發揮土地的功能實現土地這一生產要素的合理配置提供了前提條件；更重要的是確權為農村土地制度改革提供了鑒定的基礎。但是，如果我們把確權僅僅局限在各種土地權利的歸屬上，而不充實確權的內容，那么確權就不能從根本上解決農村土地制度的所有問題，更不能解決農村土地權利被侵害的現狀。那么，在現階段，農村土地確權的內容應該有哪些呢？
首先要確認國有土地所有權的平等性，從而實現黨的十七屆三中全會提出的“同地、同權、同價，建立城鄉統一的土地市場”的改革目標。長期以來，有一種錯誤的觀念指導著我們的實踐。該觀念認為國家所有權高于農村集體所有權。盡管我國憲法明確規定這兩種基于社會主義公有制基礎上的所有權都會得到法律的同等保護。但是憲法的這一原則在其他法律中并沒有得到切實的貫徹。其中最典型的是基于《土地管理法》設置的征地制度。在這種制度中，國有土地所有權和農村集體土地使用權處于完全不平等的地位。農村集體所有的土地無論屬性如何都不能進入土地市場進行交易。其結果就是大量的農村土地以非常低廉的價格被收歸國有，然后由政府以高出征地價格許多倍的價格出售，這種行為嚴重的侵害了農民的利益，進一步拉大了城鄉差距，引發了眾多的社會問題。在我國大力推進城鎮化的當下，如果我們不能從思想觀念到制度設計層面確認國家所有權與農村集體所有權的平權問題，城鎮化就會變成一場更瘋狂的征地活動，所謂人的城鎮化目標根本不可能實現。所以，為保證當下確權工作具有實際意義，就必須勇于改革，在改變觀念的基礎上修改與我國憲法相悖的各種土地法律制度。從而使黨的十七屆三中全會設定的“同地、同權、同價，建立統一的城鄉土地市場”的改革目標得到實現。
其次，確權應當明確農村土地集體所有權的主題。長期以來，我國農村集體土地使用權的主體是不明確的。《土地管理法》規定農村集體土地使用權的主體是農村集體經濟組織。但是農村改革以來，農村集體經濟組織具有不確定性。這就使得權利主體也具有不確定性。農村普遍存在的侵害農村集體土地使用權的現象與土地使用權主體的不明確有著直接的聯系。所以，目前開展的確權工作的內容之一就是從法律上明確農村集體所有權的主體。只有主體明確，才能真正實現對權利的有力保障。
再其次，確權應當明確土地承包經營權的性質與權能。土地承包經營權自設立以來，關于土地承包經營權的財產屬性是一個沒有得到清晰解決的問題，從現行的各項關于承包經營權的制度設計中觀察，土地承包經營權更多的是指經營者對土地的使用權，而土地承包經營權的財產屬性沒有得到體現。這導致土地承包經營權的權能極不完整。其結果是土地流轉不能實現，土地的功能不能充分發揮，農民的財產性收入無法實現。所以，確權就是要確認土地承包經營權的財產屬性，明確土地承包經營權是是經營者的一項財產權利，在這種財產權的基礎上能衍生出諸如流轉權，抵押權，租賃權等權利，這樣就使得承包經營權的權能實現完整。在此基礎上，土地流轉才能順暢，土地這一生產要素的合理配置才能實現，農民通過土地的流轉實現財產性收入才能成為可能，同時，土地的各種功能才能充分發揮。另外，在明確土地承包經營權的財產屬性和各項權能的基礎上，還必須明確各種土地流轉的途徑和程序。當我們確認土地承包經營權是一種財產權利后，能否構建有效的土地流轉途徑和合理的流轉程序直接關系到這種財產權能否實現，也關系到農民財產性收入能否實現。由于農村土地的類型主要有農業用地，建設用地和農民的宅基地。各類土地的用途不同，流轉的途徑和程序也應不同。所以為保障各類土地順暢流轉，就應當從制度設計上明確各類土地的流轉途徑和程序。這個問題在大力推進城鎮化建設和建設現代農業的背景下具有更為重大的現實意義。因為無論是城鎮化還是建設現代農業都會涉及到土地的大量流轉。如果不能明確推動流轉的途徑和程序不僅不能加快城鎮化的發展和建設現代農業的進程，農民權益的維護也不能實現，人的城鎮化的目標就會落空。
最后，確權的內容還應當明確各種土地的用途。在此基礎上設計各種土地的用途管制制度。我國是一個土地資源非常貧乏的國家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一個關系到經濟社會可持續發展和我國糧食安全的戰略性問題。所以在我國要建立嚴格的土地使用的管制制度。而這種制度建立的前提是要明確各類土地的用途。在農村土地確權工作中明確各類土地的用途就應當是確權的內容。
總之，農村土地的確權既關系到農民權益的維護，也關系到“三農”問題的解決，更關系到我國經濟社會的協調可持續發展，縮影我們應當切實做好這項工作。而明確確權的內容對于我們做好這項工作具有十分重要的意義。
【參考文獻】
[1]郭曉鳴.中國農村土地制度改革：需求、困境與發展態勢[J].中國農村經濟，2011（4）.
第一，土地所有制怎樣確定
有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權追索成本和復雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農村，繼續實行土地集體所有制，但強調農民的《土地承包法》，再延長農民的土地承包期；農村土地征用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變為國有土地。但是，農村土地，農民目前現在承包的耕地、林地、四荒等和農民的住宅用地，999年歸農民使用，農村社區公共用地，也歸農村社區居民公共使用，期限為200年。
實際上，除了廣東沿海特別發達地區的農村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經濟有存在的意義外，廣大農村傳統意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農民負擔的基礎；三是農村土地集體所有，對農村婦女的土地權益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉鎮政府的認可不認可有關。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農民利益的作用，甚至成為損害農民利益的工具。
因此，我認為，全部土地國有，農民耕地和宅地999年屬于農民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關于土地繼續實行目前的兩種所有制和將農村集體所有制統一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內考慮的復雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。
第二，土地的使用年期到底應當定為多長
當土地為私有制時，不存在國有和集體出租意義上的土地年期問題。因為土地如果有產權，則永遠為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長，則是土地私有者與租用者之間的契約，國家和集體用不著管。但是，當土地是集體所有和國有時，土地的使用年期，則成為一個重大的問題。因為，土地的使用權要使用和交易，當一塊土地的使用權年限越長時，這塊土地的使用和再轉讓價值就越高；反之，使用年限越短，其價值就越低。為什么雖然規定農民的承包土地可以轉讓，但實際成交的較少呢？就是因為承包期太短，我購買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產開發土地，期限為50年，當房屋到期后，國家還能收回土地嗎？目前深圳就發生這種問題，即當初政府出讓給房地產商的年限為20年，房地產商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無關了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國，不論是農村農民的耕地和宅地，還是城市里的企業和居民住宅用地，年期都太短。我認為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農村農民的耕地和宅地使用年期應當為999年，企業用地一般應當為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時間太短，應當延長。改良的辦法：農村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業用地，一般的年期延長為70年。
第三，農村集體土地是不是可以直接進入建筑等用地市場
如果土地所有制度進行改良的改革，則需要討論的一個問題是，農村集體土地是不是可以不通過國家征用，直接進入建設和各種用地市場？實際上，目前的許多鄉鎮企業用地，農村開發住房用地，有的鄉鎮已經被城市建設所包容，這些企業沒有通過征用程序已經用地多年，若將其改為國有用地，讓企業和住戶再交一次出讓金，實際是不現實的。對于農村耕地等集體用地，怎樣進入建設用地市場，有著兩種意見：一是農村集體用地必須先征用為國有土地，再由政府出讓給用地商。二是農村集體土地可以直接進入建設市場，用不著先征用為國有土地，再由政府進行出讓。我認為，先征用為國有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農村集體如果要出售自己生產的糧食，是不是先要由政府收購，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認為，從所有權的法理上講，要么將農村土地全部收歸國有，國家可以收購其年期使用權，再將使用權出讓給其他使用者；或者讓農村集體土地直接進入建設用地市場，政府不應當再在中間干涉交易。現在的問題是，雖然農村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價格壓得較低，出讓價格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財政。如果是這樣，還不如將農村土地全部國有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國有，則農村的集體土地應該可以直接進入用地市場。
第四，土地怎樣交易和價格如何確定
土地的交易應當通過市場來分配，出價最高的，應當是土地的受讓者。而價格應當由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價格就應當高一些，而需求不旺地段的土地價格就應當低一些，而不應當由政府操縱土地價格。土地的出租，也應當由市場來確定。政府不應當干預土地出租市場的租價水平。
政府需要做的事情是，對土地價格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關鍵是，土地的交易不能一對一協商，而是要公開透明競爭，只要土地買家是理性的，競爭價格是市場最合理的價格。但是，土地出租則要區別對待，主要是土地產權明確的前提下，土地所有者和使用權所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個需求者出價的情況下選擇的租用者，出租價格就是合理的。但是，不排除農村土地集體所有時，村長為了自己的私利，將土地低價出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農村土地不能國有化的情況下，村民公開監督，是非常必要的。
第五，土地在宏觀上如何管理
1994年的宏觀調控，實行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調控的舉措。但是，只要實行市場經濟體制，在任何國家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因為土地是一種生產要素，它要象資金、勞動、原材料等一樣隨著市場的調節而自由在用地企業和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。
土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項。
[關鍵詞]戶籍制度改革；土地資本化；農村土地托管中心；重慶
一、引言
根據傳統二元結構理論，勞動力從邊際生產率較低的農業生產部門轉移到邊際生產率較高的非農部門，將逐漸縮小兩個部門差距，最終消除二元結構。但改革開放以來，中國經濟在保持高速增長的同時，城鄉收入不平等的程度卻隨之不斷擴大。該理論似乎不能很好解釋當前中國經濟增長過程中這一令人困惑的現象。中國獨有的戶籍制度成為制約農村勞動力“完全轉移”的障礙，使進城農民在就業方式上呈現“鐘擺式遷徙”或“季節性遷徙”的特征，為這種現象提供了一種可能的經濟學解釋（De Brauw Alan，Rozelle，2001；Wallley J & ShumingZhang），因此，主張對現行戶籍制度進行改革，破除農村勞動力轉移的永久，是消除中國城鄉二元結構的必由途徑，但同時一些學者認為，戶籍制度改革的目的并不在于戶籍制度本身，而是在一個更深的領域對隱藏在戶籍制度表象之下的農民土地產權制度進行改革，以農民“市民化”過程中的土地增值收益，來降低農民進城的門檻，同時為政府形成均質化的公共服務提供足夠的財政支撐。如果說實現中國農村勞動力“完全轉移”的障礙關鍵在于實施戶籍制度改革，農民在轉變戶籍身份的同時如何退出既占的農村社區資源，尤其是土地，無疑是戶籍制度改革成敗的關鍵。但問題在于，在現行福利性土地制度的邊界約束下，農民作為理性經濟人，在土地退出成本――收益預期的比較意愿下，大多不愿意主動退出土地。從近年來各地積極推進戶籍制度改革的績效來看，由于既有制度空間有限，公共政策也就難以尋求一個滿意的突破口，也就無法構建真正戶籍制度改革意義下經濟增長、人口流動、資源集約化利用互動循環的良性機制。因此，戶籍制度改革過程中農民地權關系的重構，或曰土地權益的再分配，可能是影響工業化、城鎮化和農業現代化同步發展的決定性因素。
二、案例分析：重慶市戶籍制度改革的階段性評價
（一）重慶實施戶籍制度改革的背景
設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，重慶城鎮化率由48.3%（2007年底）提高到56.98%（2012年底），產業結構比例由12.9：44.6：42.5（2007年底）調整為8.2：53.9：37.9（2012年底）。可以看出，重慶工業化與城鎮化的水平大致呈逐年提高的趨勢，但工業化的速度快于城鎮化的速度。因此，2010年重慶推行了城鄉戶籍制度改革，試圖以自上而下的強制性制度變遷的方式，推動農村勞動力進一步向城鎮非農部門轉移，以提高城鎮化發展的速度。
重慶戶籍制度改革啟動至今，已超過330萬農民轉戶，但其中相當部分農民僅是轉了戶，但并未真正進入城鎮生活、就業，這就造成了現階段重慶戶籍制度改革中的“半城鎮化”這一現象。為進一步了解重慶市戶籍制度改革中的現狀及問題，本課題組于2012年4月至6月對全市“一圈”及“兩翼”地區的8個區縣的鄉鎮（北碚區金刀峽鎮、南岸區迎龍鎮、永川區雙石鎮、大足區寶興鎮、忠縣石黃鎮、奉節縣紅土鄉、黔江區濯水鎮、石柱石家鄉）進行了綜合調查。調查分兩階段：一是通過鄉鎮領導干部座談、鄉鎮基層政府工作人員訪談，初步了解了鄉鎮在推進戶籍制度改革的面上情況及存在的困難；二是采取隨機抽樣、整群抽取和典型抽樣相結合的方法，對以上8個鄉鎮的共計294個轉戶農民進行了問卷調查，初步了解了他們的生活、就業現狀。
（二）調查地戶籍制度改革的現狀
從對294個轉戶農民的抽樣調查結果來看，有四個比較顯著的現象：
一是“轉戶但進城少”現象。大多數轉戶農民的戶籍轉入地為當地鄉鎮（73.47%），且大多數轉戶農民的實際居住地仍然為轉戶前戶籍所在地（79.93%），即仍然居住在農村，沒有進入城鎮。二是“轉戶但退地少”現象。目前轉戶農民對是否退地持觀望態度，7.82%的轉戶農民退出了承包地（可能由于土地保留過渡期政策），44.52%的轉戶農民退出了宅基地（可能與地票交易有關）。三是“轉戶但務農多”現象。據調查結果，74.49%的轉戶農民具有在城鎮從事非農職業的需求，但總的來看，現從事非農職業的僅占調查總數的29.93%，仍然從事農業耕作的占55.1%，無任何職業的占14.97%。四是“轉戶但參保少”現象。根據調查結果，大部分轉戶農民仍然參加原來的農村合作醫療保險（86.39%），且大部分轉戶農民未參加城鎮養老保險（66.67%）。
另外，從被調查鄉鎮政府提供的數據來看，轉戶農民共計144420人，已轉戶進城定居農民共計3087人，占已轉戶農民總比例21.7%；已轉戶未進城定居農民共計11123人，占已轉戶農民總比例78.3%。因此，被調查區域在推進戶籍制度改革工作的總體現狀是：大部分農民雖然已經轉戶，但仍舊居住在農村，仍然以從事農業為主，沒有享受到城鎮的就業、醫療、教育、住房、養老等公共服務。
（三）對重慶戶籍制度改革的思考
根據抽樣調查，轉戶農民對參與戶籍制度改革的評價是：5.1%的轉戶農民認為“沒轉戶之前的生活好”，24.83%的轉戶農民認為“比轉戶之前的生活好”，70.07%的轉戶農民認為“跟以前差不多”。因此，大部分農民對參與戶籍制度改革的滿意程度不高。從目前來看，重慶推進戶籍制度改革的階段性特征可表述為：轉戶農民在享有農村“土地”保障的同時獲得了享有城鎮社會保障待遇的權利，但多數轉戶農民的這一權利并未得到有效實現，至少在目前尚未得到完全實現。因此，部分農民僅在“戶籍”意義上變成了城市人，離“市民化”的目標還相距甚遠。在對基層政府官員的訪談中發現，用于支付大規模農民轉戶后社會保障的財政資金無法落實，是造成區縣政府缺乏推動戶籍制度改革的內在激勵的一個重要原因。而在現有稅收體制下政府籌集用于支付新增城鎮人口公共產品供給的巨大財政資金是很困難的，那么，重慶戶籍制度改革的階段性進程中出現“半市民化”現象則難以避免。因此，在不擠占既有城鎮人口公共福利空間的前提下，如何解決用于支付新增城鎮人口公共福利的資金“瓶頸”是重慶繼續推進戶籍制度改革的關鍵性問題。重慶現行政策允許轉戶農民在一定過渡期內繼續保留農村的土地權益，如果能夠將這種土地權益靈活轉化為用于支付他們轉戶后的一部分城鎮公共福利的資金來源，則有望解決戶籍制度改革中這一深層次問題。
三、戶籍制度改革中土地資本化的實施路徑
（一）土地資本化
一般認為，土地資本化是建立在土地抵押基礎之上的中長期資金、信用融通活動。現有研究主要對土地資本化的一般范疇進行了研究。但本文研究所指的土地資本化，有特定的目的、對象和內容，是著眼于推動自愿轉戶農民“完全市民化”這一目標，通過資本化的路徑，使轉戶農民對土地的“占有”轉化為對土地權益的“享有”，形成農民自愿轉戶后在城鎮生存和發展的資本來源，以解決戶籍制度改革中政府公共福利成本支出及分攤存在巨大困難這一問題。（1）主體。指已轉戶但事實上仍保有農村土地的農民，或具備轉戶條件和意愿的農民；（2）客體。指已轉戶農民或具備轉戶意愿農民名下的土地權利，而非“土地”這一特定實物。（3）內容。指通過以信托等方式促進土地集中流轉（承包地）、地票交易（宅基地）等形式，實現轉戶農民土地“占有權”和“收益權”相分離。
（二）土地資本化的實施條件
1.土地權利完整與土地處置（退出）自由。土地資本化的基本前提是土地權利能夠自由抵押或處分。按《土地管理法》和《擔保法》的相關規定，農民的土地承包經營權和宅基地使用權一般不能用于抵押。重慶利用統籌城鄉綜合配套改革試驗區的政策優勢，經多年實踐，在各區縣推行了農村土地及房屋抵押貸款試驗，并在一定程度上建立了抵押風險規避機制，明確了農村“三權”（承包地、宅基地、林地）抵押的思路、方式和機制；同時，重慶市目前正推進農戶土地確權登記，目前，市內大多數農戶已具備土地權利的權屬證明，這為在省域范圍內促進農民土地產權進一步清晰化、完整化和物權化奠定了較好基礎。其次，推行戶籍制度改革，為農民自愿退出土地使用權提供了契機。重慶市通過與轉戶農民約定過渡期的方式，使轉戶農民可以自由選擇各種自愿退出土地使用權的時機和方式，且不論以何種時機和方式退出土地，都能夠享受均等化的城鎮社會保障待遇。這使轉戶農民可根據具體情況自由行使對土地的處置權（或曰退出權），農民土地權利的“資產”性質將越來越顯著。
2.具有土地權利處置（退出）的有效平臺。一是建立了農村土地交易所。農民的各類土地承包經營權（包括林地使用權）可以依據產權人的意志和市場需求，自由地進行轉包、租賃、抵押，這降低了產權交易中的信息不對稱現象頻率的發生，減小了交易成本和制度摩擦成本；二是建立了“地票”交易制度。“地票”交易制度主要是針對宅基地等農村集體建設用地。通過“先補后占”、市域范圍內“指標”流轉的方式，對土地的級差收益進行跨區域（市域范圍內各區縣）的配置和調整，使遠郊區縣或經濟欠發達區縣農民也能夠享有自愿退出宅基地的市場化收益。
（三）土地資本化實施的重點路徑
進一步探討土地資本化實施路徑的目的在于如何使轉戶農民自愿退出土地。即將轉戶農民對土地的“占有權”變為對土地增值收益的“分配權”，從而增加轉戶農民“完全市民化”的激勵，更好推動工業化、城鎮化和農業現代化協調發展。重慶市目前正實施的“地票”交易制度為轉戶農民，尤其是為遠郊區的轉戶農民自愿退出宅基地后如何享有增值收益的分配提供了一條資本化路徑，但對于轉戶農民如何在退出承包地后繼續享有土地規模經營的增值收益分配，仍缺乏相應的制度設計，而這一問題正是接下來我們探討的重點內容。
1.形成以“土地退出信托”為核心的資本化思路。從目前重慶市土地流轉的現狀來看，土地流轉的主要形式包括轉包、出租、轉讓、互換和入股等5種形式，同時大多數土地流轉形式僅局限于經濟組織內部的農戶之間進行，存在期限短、范圍窄、市場化程度低等局限。雖然政府鼓勵農民在不改變土地性質的前提下，允許以入股、抵押等多種方式探索土地流轉的新形式，但受制于重慶市本身的山地地形地貌特征和經濟社會發展水平條件，與發達地區相比，仍存在較大差距。而根據對重慶戶籍制度改革的案例調查，大多數農民即使轉戶，也很少采取土地流轉的方式。這說明，重慶土地流轉的方式亟需創新。戶籍制度改革為土地流轉形式創新提供了新的研究視野，而以下嘗試論述在轉戶農民土地處置（退出）中有效結合信托機制，以闡述這種資本化形式在土地與戶籍制度改革聯動中的作用。
“土地退出信托”是指：作為土地權利人的轉戶農民，自愿以土地承包經營權剩余期限內的權利，以契約方式，轉移或設定負擔于受托人，使受托人依照信托行為所定的宗旨或目的，為土地信托財產的孳息受益權利或孳息以外本金的受益權利，基于保障和維護受益人的利益，管理或處置該項土地信托財產。這即是說，轉戶農民如果自愿退出土地使用權的使用或占有權能后，仍在土地承包剩余年限內享有土地收益權。其中，不變的是土地承包權，變化的是土地經營權，且土地收益權能夠與土地經營權進一步分離，能夠量化為農民在脫離農業生產后足以保障自身可持續發展的股權，這就堅持和落實農村土地承包制度在動態意義上的“長久不變”。
我國現行的土地產權制度是改革開放以后確立的，在這一制度的規定下土地歸集體所有，農民具有對土地的長期使用權，在土地分配上堅持按勞分配的原則。這一制度在實際的生產過程中將集體利益與家庭利益有機的結合，既維護了集體與個人的權益，又調動了農民進行農業生產的積極性，在一定程度上促進了農業經濟的發展。將集體與家庭相結合。但是隨著時代的發展進步，家庭聯產承包制由包干到戶及兩種基本模式歷經多地試點摸索演進為的現行的股份合作制。股份合作制不僅能夠使農民增收，且在維護農村社會穩定方面具有很大的優勢。同時股份合作制在解決當前農村集體經濟產權不清的問題方面效果明顯。在農村實行股份合作制不僅是經濟取向的要求，同時也是政治取向的要求。農村股份合作制的“股份”最大的優勢在于對農民個人財產權利的明確；相應的，農村股份合作制的“合作”就是對生產資料歸屬權的明確。農村股份合作制同集體經濟一樣，在生產資料的所有權上面，體現出了很大的公有制性質，這與我國社會主義國家的國體相統一。
2我國農村土地產權制度的探索及存在的問題
2.1農村土地產權制度的探索
鑒于新時期我國農業社會發展的需要，我國多地農村對土地產權制度的改革進行了探索和創新，較為成功的主要有武漢地區的武漢模式、益陽地區的益陽草尾模式和山東、安徽等地實行的土地托管模式。武漢模式。湖北省最早在武漢市蔡甸區的齊聯村開始了對農村地區集體資產所有權制度的探索，在這一創新模式中由當地政府對已經明確產權的土地資源進行登記，再通過科學的方式對企業和農民手中的土地資源進行整合，然后將土地進行公開的公共交易。同時在交易過程中企業和農民還可以通過資源入股等方式在各種金融市場上進行融資，將土地資源資本化，徹底轉變農民無產者的身份；益陽草尾模式。益陽市在草尾鎮進行的“土地信托流轉”模式的探索是在2009年開始的，到如今已經取得了非凡的成就。該模式通過“政府信托”的手段將存在于農戶手中的較為分散的土地集中起來，以合同流轉的形式再次分散到企業和能夠承擔大型生產的農戶手中，進而實現農業的集中生產。在這種模式的作用下，政府不再只是農業生產的管理者，還成為了土地流轉的中間人，在一定程度上強化了對土地的管理，解決了傳統的土地流轉所具有的協議松散和農戶違約頻繁的弊端，促進了農村經濟的發展；土地托管模式。土地托管模式是我國山東、安徽等地的農業區經過長時間的探索而得出的適合當地農業發展的新模式，該模式重新提出了合作社的方式，利用合作社對農民的糧田進行管理，在不改變農民對土地所具有的使用權的情況下，運用農民對土地的購買能力使農民在合作社中購買服務，逐漸的將農業經濟向著規模經濟過渡，進而實現農業增收，提高農民生活水平。
2.2農村土地產權制度改革存在的問題
2.2.1我國現行的土地產權制度存在缺陷當前我國實行的土地產權制度是，雖然在制度制定的初期對我國農村經濟的發展起到了巨大的推動作用，但是隨著時代的發展，已經無法滿足現階段我國農村經濟發展的需要，甚至導致土地產權的主體虛置，也對土地的承包經營權、處置權和收益權造成了一定的不良影響，嚴重傷害農民生產積極性，制約農村經濟發展。同時由于該產權制度沒有明確產權關系，致使農民的利益因沒有相應的制度的保護而常常受到社會其他層面的侵犯，以至于土地流轉難以真正的實行，最終導致城鄉差距進一步擴大。近年來，隨著經濟發展、社會公共設施建設不斷增加，對農業用地占用和破壞現象屢禁不止，而由此引發的農民群體上訪事件逐年增加，已經對社會的穩定造成一定影響，開始受到國家和社會的重視。
2.2.2城鄉土地制度的二元制限制了農業增收我國城鄉土地制度因地域和經濟發展水平的限制存在著明顯的差異，但是這種差異隨著農村地區經濟的不斷發展已經開始對農民的財產性收入產生限制。在市場經濟體制的作用下，城市土地實行的是市場經濟體制，國家允許對土地進行自由的交易。但是對農村而言，由于農村實行的是，農民只享有土地的使用權，致使農村土地得不到自由流通，農村土地資源無法轉變為財產，對農民的財產性收入的提高造成一定的限制。調查顯示農村土地被征用后獲得的補償只為政府對土地進行招標掛賣后獲得的收入的5%左右，對農民的權益造成了嚴重損害。
3湖南省農村土地產權制度改革的探討
鑒于十八屆三中全中提出的關于農村綜合改革的若干意見，2014年11月5日，湖南省委書記徐守盛在其發表的《在現代農業建設上尋求新突破》中指出，當前湖南省對農村的改革已經進入到新的發展階段，全省各個農業區要借助于對土地承包經營權進行試點登記的手段，逐步完善土地二輪承包和流轉等相關政策，進一步加強對農村土地承包的管理。同時他還在文件中對當前湖南省土地產權制度改革的發展狀況進行了簡要介紹。當前湖南省對土地流轉體制的建設愈加完善，絕大多數的縣市已經建立了較為科學的土地流轉平臺，并且在1000多個農業鄉（鎮）中成立了相應的為農進行土地流轉服務的土地流轉中心。特別強調的是在2013年，湖南省農村地區土地流轉的面積已經高達1300多畝，土地集中率將要達到30%。到現在，湖南省在農村地區已經開辟了眾多的農民合作社和家庭農場，極大地改變了當地農村地區農業經營的方式，在一定程度上使湖南省農業經濟與國際接軌，加快了湖南農業經濟發展的國際化進程。此外，湖南省還下發了《關于開展農村集體產權制度改革試點工作的通知》，以國家調控的手段對制度改革的試點地區加以確定：長沙縣果園鎮雙河村、武岡市水西門辦事處富田村、常德市武陵區東郊鄉三閭港社區、資興市東坪鄉大水口村、雙峰縣永豐鎮城中社區共5個村社作為試點村。這一制度改革的試點在不改變傳統的的基礎上，從統籌城鄉經濟協調發展的角度樹立了在農村全面建設小康社會的目標。這一改革的具體實踐為了達到正確梳理農村集體經濟體系下分配關系的目的，將保護農村集體經濟中相關成員的合法權益作為實踐和核心內容，又根據農村集體經濟的相關管理和運行機制的創新點對改革實踐的發展方向加以明確，最終通過股份合作的手段來真正的在試點地區開展改革試點工作，逐步建立起符合社會主義現代化建設需要的科學合理的農村集體產權制度，促進湖南省城鄉經濟的均衡發展，實現共同富裕。為了進一步加快湖南省農村土地流轉的進度，促進該省農業生產向著規模化、產業化的經營方式發展，逐步實現城鄉共同富裕，該省對農村土地產權制度的改革可以從以下三個方面著手：
3.1要重視農村土地確權登記問題，做好頒證工作
為了使相關改革在相對穩定的環境下執行，湖南省可以利用5年的時間為農民登記和頒發新的土地承包經營權相關證書，避免出現農民承包的土地面積不均、四至不清的不良現象；做好林權辦證的掃尾工作；全面開展對歸于集體所有的建設用地使用權的登記工作；對農村土地承包經營權的相關物權進行重點保護，為制度改革的實踐創作良好的條件。
3.2對農村的土地流轉模式進行革新
積極的對土地流轉模式進行探索，對其他地區已經成功探索出的相關模式進行實踐，逐步探索出符合當地農村實際情況的產權制度；由政府對相關實踐進行引導，鼓勵企業和農民對各類土地流轉模式進行嘗試；適當的增加農民的財產性收入；因地制宜，借鑒全國各地試點案例，根據我省各地區經濟發展水平的差異性，確認相應的改革重點，鼓勵各地探索具有區域特色的改革模式。
3.3完善農村土地流轉保障體系
3.3.1為農村土地流轉建設相應的信息服務平臺政府應該加強對農村地區土地流轉的重視，為其建設一個可以關聯市縣、鄉（鎮）和村級服務人員的具有層次性的服務體系，使其在能夠為企業和農民土地流轉的相關信息、政策的同時，也能對大型土地流轉活動進行協調和評估，促進土地流轉健康有序的發展。
3.3.2加強農村金融支持為農村經濟的發展建設符合農村實際需要的農商銀行，逐步組建村鎮銀行，切實提高金融機構對農村地區的放貸能力，為促進農村的發展建設相應的資金互助組織，并對農村地區原有的小額貸款業務進行規范。探索和擴大有效抵押物的品種，實行動產抵押、權益抵押等多種擔保形式，開展和完善林權、土地承包經營權、農民住房財產權“三權”抵押等項目，特別是在“三權”抵押承貸的工作中要切實理順各職能部門的協調配合關系，健全金融機構投貸程序，開通綠色通道，鼓勵農民創業。
從上個世紀八十年代開始，我國全面推進了家庭聯產責任承包制，這一新的管理方式對解決我國十幾億人的吃飯問題起到了決定性的作用。同時也為國有農場經濟的發展發揮了重要作用。然而他的作用隨著我國改革開放，社會主義市場經濟建設的深入，家庭聯產責任承包制已經不能解決國有農場農業經濟發展中存在的問題，因為在“家庭聯產責任承包制”這種制度下，國有農場扮演的角色是國有土地的照看者和管理者，但并不是一個完整意義上的獨立產權主體。從根本上來說家庭聯產責任承包制就是“統和分”相結合的制度。這就表現出土地在國營農場和農民之間的尷尬處境，這就是從它那里得來的利益被分掉，而農場和農民誰也不去保護土地。這樣就造成土地得不到保護，就更談不上社會主義農業經濟的發展，使得土地使用權的流動性大大降低，很難達到資源的優化配置，使得農場的利益沒有得到保證。
一、國有農場農用土地使用制度改革的目標
對于國有農場來說既然分散經營已經不適合，那么土地使用制度改革的目標就是進行大戶式的集中經營。不再向單個自然人發包或者出租。把土地資源進行資本化改造，然后把已經資本化的農用土地以出租的方式或者把已經資本化的農用土地作為股份和其他法人合作。國有農場農用土地使用制度改革的目標就是使農場真正成為一個自負盈虧自主經營的實體。對于國有農場而言，進行股份制改革和集體承租相結合是走出目前制度缺陷帶來的負面效應，發展社會主義市場經濟相配套的完整的社會主義農業經濟的最佳選擇。通過對以往制度的改革應該實現以下目標:
1.對農用土地使用制度的改革使土地的使用、整治、保護和培育走上良性循環的軌道，使土地的地力水平不斷提高，土地資源的永續使用得到進一步保障。
2.建立統一、有序的土地市場體系。其中包括明晰產權、顯化地租、理順收益、規范市場，充分發揮土地市場對土地資源配制的基礎性作用。
3.土地資源利用從粗放型向集約型轉變。即在土地利用中節約土地資源，提高土地利用強度和效率，乃至于國民經濟的效率。
二、國有農場農用土地使用制度改革的方法
國有農場把土地使用權作為無形資產，同時把與土地生產相關配套設施作為固定資產作價入股，國有農場下屬的分農場改制成為其控股的子公司。分農場以貨幣資金或者其他資產作價入股。同時國有農場將股權的部分分配給現在擁有農場土地承包權的農民用作補償，把農場的土地集中起來，由農場下屬子公司實施統一規劃、管理和經營。在農場可控范圍內，農民或者子公司叫以將其持有的股權轉讓。子公司將國有農場入股的土地集中起來，打破原有的界限，進行統一規劃整理后，以出讓、出租等形式將土地推向市場，形成一級農村土地市場;土地經過一級地產市場到使用者手中后，在合同規定的期限內，使用者可以再依照法律和合同規定使土地使用權有償流轉。
三、國營農場農用土地股份制改造中的估價問題
談到股份制和租賃經營相結合勢必要涉及地價，不同等級的土地其地價是不同的。確定合理地價的前提便是對農用土地進行準確的估價。目前在農用地估價時應當以收益還原法進行估價。收益還原法是將土地的價格視為一筆貨幣額，如將其存入銀行，每年可得一定的利息，這個利息相當于土地的純收益，所以從確定土地收益入手即可得到土地價格。
由于農用地主要通過種植或養殖產生收益，農用地的交換價值一般由農用地的收益能力決定。同時，農用地的收益不僅要考慮種植或養殖產生的直接收益，而且要考慮種植或養殖生態效果產生的生態價值。因為農用地內部的不同用途（如耕地、果園、菜地等），會由于土地集約利用程度的變化發生相應的變化，這應該在估價時進行說明，即必須說明土地所在位置的土地利用方向，其土地現狀用途及以后的發展趨勢。土地生產的收益主要由土地、勞動和資本等生產要素共同取得，土地的純收益必須從總收益中減去其它生產要素產生的收益后取得，所以在估價時，不能簡單地以總收益減去生產成本，而且應該減去其它生產要素的收益。這就涉及到其它生產資料收益的確定問題。一般農用地要達到一定的規模必須包括房屋、圈棚等地上建筑物、構筑物等，它們連同土地共同構成了不動產（多年生經濟作物應包括地上青苗附著物），單獨評估土地純收益需用總收益減去其它生產資料（房屋、水井、圍墻等）的收益，而其它生產資料收益的測算比較復雜，使地價測算的準確性受到懷疑，所以在測算地價時要把農用地及其地上建筑物、附著物作為一個整體共同測算。
關鍵詞：制度變遷；農村土地產權制度；農村土地流轉；路徑依賴
中圖分類號：DF4 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01
一、制度變遷理論概述
制度是一種“公共產品”，包括正式和非正式的規則，制度變遷簡單說就是一種效益更高的制度對另一種效益相對較低的制度的替代過程。制度由個人或組織生產出來，成為制度的供給。在人的有限理性和資源的稀缺性前提下，制度供給也是有限、稀缺的。隨著外界環境的變化，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現預期能夠增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；當現存制度不能滿足人們的需求時，就會發生制度變遷。制度變遷的動力是潛在利益的存在。制度變遷成本與收益的比較對于促進或延緩制度變遷起著關鍵作用，只有在預期收益大于預期成本的情況下，行為主體才會去推動直至最終實現制度變遷。
制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。前者指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發倡導、組織和實現的制度變遷，又稱“自下而上”的制度變遷。后者指由政府充當第一行動集團，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，又稱“自上而下”的制度變遷。
二、我國農村土地制度的三次變遷
建國以來，我國農村土地制度經歷了由農民土地所有制到農村土地集體所有制，再到農村土地家庭聯產承包經營責任制的制度變遷。
時期，建立了以“耕者有其田”為特征的農民土地所有制，這種土地制度是一種集所有權、使用權、收益權、處置權于一體的“單一產權結構”，其產權歸農民個體所有。農村合作化和化時期，建立起以土地所有權和經營權高度集中、集體土地無償使用為特征的農村土地集體所有制。以來，確立起集體所有、農戶經營為特征的。這一土地制度在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現土地所有權和使用權分離，調動了農民的生產積極性。三次變遷中，前兩次屬于強制性變遷，第三次是誘致性變遷，最后又由國家給予肯定并在全國推廣。
三、對的分析
家庭承包經營責任制的確立, 并不標志著我國農村土地制度創新的結束。我國經濟高速增長和區域發展的不平衡,要求根據變化著的環境,不斷創造出新的制度供給。
1.進一步實現制度變遷的必然性
隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善, 經濟實現穩步增長,農業技術極大進步。然而，在以戶均制為特征的下，小農經營的耕作方式在許多地方仍然保持, 很大程度上阻礙了農業生產率的提高。由此, 傳統農業技術下農業生產的低效率與現代農業技術下農業生產的高效率間的利益差為制度變遷帶來了機會。
2.農村土地產權制度
在現存技術、資源稀缺性、信息不完全和不確定性的約束下，成本最小的產權形式是有效率的。有效的產權是競爭性或排他性的，因此必須明確界定產權。制度創新的一個重要內容就是產權結構的創新，有效的產權結構能夠創造有效率的市場、推動技術進步。
我國現行的土地產權制度規定農村土地歸集體所有，但對于“集體”這一產權主體的界定是模糊的。泛化的“集體”產權導致所有者缺位, 使農民喪失獨立的經濟主體資格, 并誘發大量行政權現象產生。因此有必要明確界定農村土地所有權的代表者。目前，理論界大致有土地國有化、土地私有化和在當前集體所有制前提下進行改進三種主張，本文認為，應在堅持農村土地集體所有和農村土地家庭承包經營制度長期不變的前提下，實現農戶對土地完整的使用權，變單一的土地使用為占有、使用、處置、收益等各項權利的統一。
3.農村土地流轉
農村土地流轉是指擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。黨的十七屆三中全會把加強土地承包經營權流轉管理和服務作為農村制度建設的一項重要內容，明確提出允許農民通過多種形式流轉土地承包經營權，發展農業適度規模經營。
（1）比較利益的存在是促成土地流轉的內在動力
一方面，家庭分散經營和規模經營之間的效益存在差異。家庭分散經營投入大、產出小,效益低；而規模經營能夠優化組合資金、科技、勞動力等生產要素，降低成本，提高效益。因此，在維持農戶原有承包權不變的情況下，利用土地使用權的流轉，在自愿有償的基礎上適當集中土地，能夠實現規模經濟。另一方面，農業生產和非農產業的收入存在差異。普通農戶更傾向于就近轉入小城鎮或城市從事非農產業勞動, 種田能手則傾向于集中更多的耕地, 以便運用現代化的農業耕作技術,實現更大的收益。這種趨勢促使土地流轉日益重要。
（2）當前農村土地流轉的現狀及其完善
目前，農村土地流轉發生率普遍偏低，流轉市場發育緩慢。首先，現行的農村土地產權制度難以形成有效的激勵和約束機制，必然制約著農村土地流轉。當前的農村土地流轉制度本身存在欠缺，流轉形式主要是農戶自發型和集體推動型（劉喜廣，2006）。前者的弊端是發生范圍小、流轉不規范、行為短期化。后者的弊端是容易出現強迫流轉的現象和村干部的尋租行為。其次，土地流轉交易費用高昂。在農村信息傳播渠道不暢通的情況下,交易雙方的搜尋成本和談判成本過高。再次，意識形態在制度變遷和經濟增長中的特殊的制度性作用。我國農民對于土地的執著感情和鄉村社會固有的社會文化意識形態使農村土地流轉市場呈現明顯的封閉性。
根據現狀，完善土地流轉制度，應當在家庭承包責任制的基礎上，實現農村土地的承包權和使用權的進一步分離，加快農村土地產權制度創新，健全相關法律法規，建立農村土地使用權流轉市場，并加快完善農村社會保障體制。
4.政府的作用
政府代表國家界定和實施產權，并最終對經濟增長或衰退負責。政府在農村土地制度變遷中應當發揮主導作用。除需要健全和完善農村土地產權制度和土地流轉制度之外，政府也要在其他方面實現其職能。一方面,要促進多層次的農村社會保障體系的建立，逐步弱化土地的福利和社會保障功能；另一方面,組織建立土地流轉中介服務機構，逐步建立規范的農村土地流轉交易信息網絡。在這一過程中，政府的介入要注意合理的邊界，并要注重自身改革。
5.“路徑依賴”問題
“ 路徑依賴”理論表明，在制度創新中存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度創新一旦走上某一路徑，其既定方向會在日后的發展中自我強化。一方面，這表明初始的制度設計和選擇十分重要。另一方面，這也暗示在改革過程中，既得利益集團會力求維持現有制度，阻礙變革。
我國的農村土地制度選擇符合市場化趨向，但在改革深化階段，變革的阻力也日益明顯。我國農村土地制度改革的路徑選擇應當在集體所有制的前提下繼續完善，一方面發揮原有土地制度變遷的路徑依賴對農村經濟發展的有利影響，另一方面避開不良影響，及時修正制度變遷的路徑，使我國的農村土地制度沿著規范的方向演進。
參考文獻：
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4、田靜婷，《中國農村土地流轉的困境與對策――基于制度經濟學的視角分析》，經濟問題，2009年第10期
一、現行土地制度的弊端
（一）土地產權界定不清，所有者缺位
《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”《土地管理法》規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理。”這些規定只說明了土地產權“三級所有”，并沒有明確規定農村中的土地到底哪些是國家所有、哪些是集體所有、產權的主體又是誰，這在實踐中容易導致土地的所有權和分配權掌握在村干部手中，利用手中職權任意調整和征用土地，進行尋租行為。
(二)難以兼顧公平和效率
土地集體所有，也就意味著土地人人有份，新增人口天生就具有無償分得土地的權利。為了做到公平，必須根據村中人口的變化隨時調整土地，但這樣又會犧牲效率。原因有二：其一是土地使用權的經常變動會影響農民對土地的長期投資。這樣無疑會使土地質量下降、耕地的產出效率降低，新的土地使用者也就沒有動力對其投資，甚至會不投資，原本肥沃的土地陷入了惡性循環之中，產出效率會更低。其二，現行的土地制度不對愿意放棄土地承包權進城打工的農民進行補償，這樣會使農戶即使在外打工也不會放棄土地，再加上又得給新增人口分地，土地細零化就在所難免，土地使用權更加分散，難以實現規模經營，勞動生產率低下，土地資源得不到有效利用。為了降低這種負面影響，政策法規將承包期限由原來的15年延長為30年，這樣就不能隨著村里人口的相對變化隨時調整土地，犧牲了公平原則。
（三）阻礙了由傳統農業向現代農業的轉變
在現行的土地制度下，農民只有土地的使用權，沒有所有權，不能用其作為抵押進行貸款，難以獲得投資資金，從而導致農業機械化程度不高，勞動生產率低。同時由于土地使用權分散帶來小規模經營，難以形成集約化生產和專業化分工，農產品加工鏈較短，阻礙了由傳統農業向現代農業的轉變。
(四) 影響農村土地市場的繁榮
首先，由于農民沒有土地的所有權，不能對其進行買賣，影響了土地的買賣市場。其次，我國現行的土地承包法第48條規定，“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。由本集體經濟組織以外單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”這樣高的交易成本，無疑會影響土地租賃市場的發育。
（五）影響城市化進程
其一，在農民沒有土地所有權的今天，由于不能對土地自由買賣，也就不能得到進入城市的啟動資金，導致很多向往城市生活的人不能如愿以償。其二，由于土地租賃市場不完善，很多已經進城的人不得不經營農村土地，經常在城市和農村之間來回流動，不能使其成為永久城市居民。其三，2003年頒布的土地承包法規定，農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這也會阻礙城市化進程，因為農民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會。
二、解決問題的對策：實行土地私有化
農村土地私有化可解決現行土地制度的弊端。在土地私有制條件下，所有權和使用權比較明確，具有排他性，農民不必擔心新增人口會無償平分其土地，而且還可以把土地作為抵押獲得貸款，加大對土地的投資，提高土地質量，使土地資源得到有效利用。實行土地私有后，農民也可以自由買賣土地，把賣地所得的資金帶進城市，為城市化的推進貢獻一份力量。但土地是農民最主要的生產資料，對其進行改革涉及到九億農民的切身利益，關系到農業經濟乃至整個中國經濟的發展，不能一蹴而就，應該循序漸進。不妨先選幾個城市郊區、農民生活水平較低、土地資源豐富的農村地區作為試點，根據村中現有的人口數量將土地平分，實行無償私有化。在試點地區取得成功經驗的基礎上，逐步向全國推廣。當然，在推廣的過程中，不同地區根據不同的土地要素、不同的生活水平等情況，可以采取有償私有化，但要力爭做到公平。
為了把土地制度改革的成本降到最小，在實行土地私有化之前應做好以下幾方面工作：
（一）修訂相關法律、制訂相應的法規，以保證在土地私有化過程中有法可依
首先，在現行的《憲法》中寫進“國家依法保護農民的土地所有權”“國家允許土地自由買賣”等內容，修改土地集體所有制的法律、法規。其次，制訂土地自由買賣的法規，明確規定農民或其他單位購買土地的上限（每隔幾年可適當放寬）。再次，規定用以購買土地的貸款上限（每隔幾年可適當放寬）。最后，制訂農地使用性質和保護耕地的法規。
（二）制定相關政策，為進城的農民提供出路
其一，加快戶籍制度改革，取消農業、非農業二元戶口管理結構，建立城鄉統一的戶口制度，掃除由二元戶口管理結構帶來的工作崗位、工資待遇等各種限制，真正做到就業面前人人平等。其二，加大教育投資力度，提高農民的科學文化水平和技術水平。這一方面要切實落實好農村的九年義務教育，加強基礎教育；另一方面要對成年農民進行職業技術培訓。其三，政府要盡可能多的城市用工信息，減少農民因信息不對稱造成的損失，在必要的情況下政府還應為最貧困的進城農民安排工作崗位。
（三）完善社會保障制度
其一，要保障進城農民的合法權益，對于拖欠農民工工資、不執行最低工資標準、工作中安全沒有保障、任意加班加點等現象嚴厲打擊，對于農民工的案件及時處理，并加強宣傳力度，多設網點、舉報電話，以維護農民工的合法權益，保證其國民待遇。其二，建立進城打工農民的醫療保險制度、養老保險制度和工傷保險制度，對困難的進城打工子女可采取教育費用適當減免、發放救濟金等相關救助措施。
三、對實行土地私有化各種質疑的回答
理論界許多人對實行土地私有化有疑慮，甚至持反對態度，概括起來主要有以下幾種：
（一）實行土地私有化，允許土地自由買賣，必然出現土地兼并，導致一部分農民擁有大量土地，而另一部分農民卻沒有了土地，連溫飽問題都不能解決的兩極分化局面
土地私有制是一個有效率的制度形式,可以實現優勝劣汰。農民可以把土地作抵押獲得貸款，投資于土地，提高生產效率。農民有極大的積極性去努力工作以便償還貸款。在連續幾年投入大于產出的情況下，農民就會賣掉土地，使土地向經營能手集中，這樣，經營能手就會擁有大量的土地，可以實現規模經營，得到規模收益。而賣掉土地的農民之所以會失去土地是因為其耕種沒有效率，說明其不適合留在農村種田，可以向城市轉移，從事第二或第三產業，不僅不會出現生存問題，而且還會使稀缺的土地資源得到有效利用。
（二）農村土地私有化會導致大量賣掉土地的農民進入城市，增加城市就業壓力，甚至會造成社會不穩定
在城市居住的一般都是雙職工家庭，平時工作較忙而無暇照顧老人和小孩、從事家務勞動等工作，急需服務行業的發展。賣掉土地的農民正好可以為服務業的發展提供勞動力來源。由于目前農民的科學文化水平不高，技能有限，能勝任“復雜勞動”的很少，大部分只能在服務性行業就業，一般不會對其它行業的在職人員造成競爭壓力。農民出身的大學生畢業后若在城市謀求發展，可能會對一些崗位的城市職工構成“威脅”，增加勞動力市場的競爭，但這有利于激勵人們努力工作，增強責任心，提高工作效率。在市場經濟條件下，越來越細的社會分工為增添新的就業崗位、創造新的就業機會提供了條件。過大的就業壓力可能會造成社會不穩定，但在我國除了市場這只“看不見的手”外，國家的宏觀調控也在發揮作用，能有效抑制社會動蕩的出現。沒有就業的“壓力”就不會有努力工作的“動力”。
（三）農村土地私有化會導致國家對土地的調控能力喪失，影響公益性建設
所有的權利都是相對的、受限制的，對土地私有的權利也不例外。國家有在必要的條件下（如公益性建設）可對某些土地的所有權加以限制的權利。由于公益性建設，如建橋、筑路等需要占用某些土地的，國家可以市價與農民協商，實行有償征用，在必要的條件下還可以安排這些失地農民的就業，既切實保障了農民的利益，又不影響公益性建設。但是在土地集體所有制下，某些地方官員以國家的名義任意征用土地，以市價或稍低的價格賣給開發商，僅給農民極低的補償費，嚴重損害了農民的利益，又敗壞了國家的聲譽。
一、基本原則
推進城鎮化發展的農村土地制度改革，必須堅持以科學發展觀統攬全局，一是將農村土地制度改革與進一步推進工業化、城鎮化的進程通盤考慮，堅持工業化、城鎮化與推進農村土地制度改革雙向互動、協調發展。既要維護廣大農民的根本利益，又要為城鎮化、工業化的發展提供足夠的空間。二是堅持農村土地制度改革的市場化方向。改革開放以來，城市土地市場采取的是一種漸進式的市場化道路，對農村土地市場則采取了約束和抑制政策。農村土地市場化程度大大低于城市土地市場化程度，是當前我國城鄉二元結構在土地制度上的主要表現，也是城鄉土地矛盾突出的主導根源。因此應加大農村土地市場化進程。三是堅持集體土地所有權與具體實現形式相分離。中國農村的集體土地制度是城鎮化的最大障礙。農村土地制度改革也應堅持集體土地所有權與其具體實現形式相分離的原則，按照穩定鞏固農村集體土地所有權、改革集體土地使用權的思路，推進農村土地制度市場化改革。
二、具體舉措
1、統一城鄉土地使用權權能，實現城鄉土地二元產權微觀對接
產權是一種權利，全部歸同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的產權分解開，歸不同人所有，往往效率更高，從而使兩個或兩個以上的人可以同時擁有同一資產的不同屬性。按各種用途分開的土地的產權歸不同的人所有，每一種權利都是可以交換和讓渡的。這種權利可以在一個臨時的，甚至是一個永久的基礎上進行分配、分割和重新分配。
產權的可分解性只有在社會化、市場化的社會經濟條件下才能轉化為現實的可分割性。外在市場環境的變化要求對產權內部的權利進行重新分割、組合調整，以適應現實市場條件。產權的模糊度與市場的完善度具有相關性和一致性。清晰的產權、完善的市場交易及最優經濟效率具有內在的邏輯一致性，而模糊產權、不完善市場交易及次優經濟效率具有其內在的邏輯一致性。
在我國社會經濟的轉型時期，堅持土地資源市場化配置是我國農村制度改革的必然趨勢。我國現行農村土地制度的產權是模糊的，使用權歸農民，所有權歸集體，導致侵害弱勢農民權益行為的事時有發生。建立和完善農地市場不僅能優化資源配置，最重要的是能實現最優的產權結構，因為在法律制度保證人們有自由選擇合約的權利下，最優的土地產權結構是通過自由產權買賣自發形成的。
因此，當前中國農村土地產權制度的改革應從以下幾個方面出發。第一，參照城市國有土地使用權的權能，完善農村集體土地使用權的權能。在此基礎上，按照城鄉土地使用權能一致原則，明確集體和農戶在土地產權上的關系及各自擁有的權益。第二，按產權和用地性質分類，完善農村土地使用權權能。目前農村集體土地使用權的種類主要有：集體建設用地使用權、農地承包經營權和宅基地使用權。對農村集體用地使用權應賦予其與城市國有土地使用權一樣的出讓、轉讓、出租、抵押和投資的權能；對農地承包經營權則賦予其轉包、出租、互換、轉讓、股份合作的權能；對宅基地則賦予其與城市劃撥國有土地相應的權能。第三，完善農村土地集體所有制產權實現形式的法律規范，確立農民對土地的直接利益主體的法律地位。
2、統一城鄉土地市場，加強市場對城鄉土地資源配置的基礎性作用
新古典產權理論認為，清晰的產權是有效率市場的前提和基礎。我國國有企業和城市土地使用權有償使用制度改革的成功經驗表明，產權的清晰是在市場化過程中逐步進行的。從農地產權與土地市場制度的關系看，農地產權特定的配置狀態是我國土地市場制度失衡與均衡的根本原因。農村土地承包權與城市出讓土地使用權不一致，其核心是農民不擁有農地轉非的處置權，意味著其土地開發權（發展權）被剝奪，代之的必然是國家獨家壟斷的行政土地征用和農村灰色土地市場大行其道，導致城鄉土地市場的割裂和無序并產生一系列經濟社會問題。城鄉土地使用權權能的一致性，從根本上講，就是通過進一步完善土地承包權的有關制度和土地承包權的物權化，使其成為與城市出讓土地使用權一致的較完整的農村土地使用者的產權，其中最核心的是擁有對農村土地使用權流轉的處置權。農民擁有農地轉非的處置權，意味著農地可以直接合法入市，國家壟斷土地一級市場的制度被打破，土地征用被規制到合理的范圍，城鄉土地市場有機接軌，形成新的城鄉統一土地市場。因此應該通過建立統一的城鄉土地市場來深化農村土地產權制度的改革。
第一，以分類完善的農村土地使用權為基礎，有序推進與城市土地市場相對接的農村土地市場建設。首先，以農村集體建設用地入市作為起點。確立集體建設用地進入市場依法交易的制度，允許集體非農建設用地進入土地一級市場。其次，在堅持農業用地的集體所有制性質和用途性質不變的前提下，按照依法自愿有償的原則，允許農地承包經營權在土地二級市場上流轉。再次，進一步完善農村宅基地劃撥、轉讓制度，促進農村宅基地的集約利用。在經濟發達、條件成熟地區進行試驗，取得經驗后進行推廣。在經濟欠發達、條件不成熟地區，嚴格限制宅基地入市，以維護農村的穩定。第三，嚴格限制征地范圍，界定“公共利益”的內涵。制定嚴格的公開化、法制化的征地程序，對征地行為進行監督，以確保公共利益征地的公平性。推進農地征用補償市場化。除了公共利益用地外，土地產權交易均應采用市場競爭機制。
3 、統一城鄉土地規劃，建立城鄉一體化的規劃體系
我國已頒布的《城鄉規劃法》奠定了城鄉規劃統一的法律基礎。但現實中城鄉規劃不統一的問題仍然沒有解決，宏觀上國土規劃、區域規劃和城市規劃等缺乏有機地結合，微觀上農村土地規劃缺失。建立城鄉一體的規劃體系是當務之急。第一，構建完善的城鄉土地規劃體系。改變目前城鄉用地分類各成體系，城鄉用地標準不一致的狀況，建立城鄉統一的規劃用地分類和建設用地標準，形成規劃內容上各自有所側重的國土——區域——城市、上下有機銜接的規劃關系。第二，構建城鄉統一的規劃法律體系。從法律源頭上將土地規劃對象從城鄉一體視角出發進行明確的界定和約束，根據不同的地區和不同的土地利用行為分類制定相關的配套法或細化的實施條例。第三，構建城鄉統一的規劃管理和監督體系。打破城鄉在土地規劃與管理方面自成體系的狀況，促使區域、土地、規劃等部門的土地規劃管理工作統一在一個系統之下。規劃的編制由一個部門負責，其他各部門依據各自職能和專業要求配合作好規劃，并以所制定規劃為依據進行專項管理。
4、統一城鄉土地管理，用途管制與產權產籍管理相結合
目前城市通過土地征用的形式將大量的農村土地轉變為城市建設用地，再按照城市國有土地的經營和管理標準進行經營和管理。現行的城鄉二元結構的土地制度設計給予城市足夠的法律支持進行這種城市土地經營模式。因此要真正有效的保護農地，首先要明確的就是地方政府的權責。具體而言，就是要求地方政府把經營土地和管理土地二者進行分離。地方政府不應該將自己作為土地的所有者，按照自己的發展要求和利益訴求進行管理。但是改變地方政府經營城市、經營土地的模式，不可避免地需要考慮到地方政府的績效考核問題。如果不改變這種政績考核制度，地方政府必然需要獲取大量的預算外財政收入來推動城市經濟的發展，也就肯定會繼續采用經營土地的這種模式。
統一城鄉土地管理，由地方政府對城鄉土地進行統一的行政管理。地方政府在城市內對所有者進行管理，在農村則對明確后的微觀主體進行管理。在城市土地中，地方政府還充當經營的角色，但在農村中，地方政府僅僅充當行政管理的角色，經營管理則是農民這一微觀主體的事情，地方政府給予相應的支持。
統一城鄉土地市場需要改變當前我國土地宏觀層面上多頭管理、城鄉分割的二元土地管理結構。第一，進一步整合土地資源管理權，形成一個統一的土地管理部門，統籌管理城鄉土地。第二，加強農村土地的基層管理，將對農村土地的用途管制與農村土地產權產籍管理緊密結合起來。把農村用地的性質、甚至范圍等詳細地落到每個具體地塊，在其土地產權證中明確規定，且不隨土地權屬的改變而改變。第三，構建完善的農地管理績效評價體系及獎懲機制。
5、統一城鄉社會保障，維護農民的利益
在中國城鄉二元結構的土地制度下，農地不僅是農民的生產資料，更是一種社會生活保障。改革開放后，工業化、城鎮化的發展征用了大量的土地。被征地農民，雖然獲得了補償，但在城市中立足很難，成為城市中的“新貧困”人口。離開土地，進城務工經商的農民，變成了尷尬的“農民工”。留在農村的“純農民”則因為土地收益低，生活水平普遍偏低。農民的權益都沒有得到保障。
【關鍵詞】 農場土地;使用權;流轉
從根本上來說家庭聯產責任承包制就是“統和分”相結合的制度,這就表現出土地在農場和農民之間的尷尬處境,就是從它那里得來的利益被分掉。農場和農民誰也不去保護土地,無論誰去保護土地,它的成本都要保護它的個人或單位自己單獨承擔,就造成土地得不到保護,就更談不上社會主義農業經濟的發展。在我國由于特殊的歷史原因土地對于農民來說那就是自己的保障,是理所應當的福利,在他們看來使用土地就應該花很少的成本甚至不花成本,這就使得土地使用權的流動性大大降低,很難達到資源的優化配置,使得農場的利益沒有得到保證。
一、農場農用土地使用制度改革的目標、方法
(一)農場農用土地使用制度改革的目標
對于農場來說既然分散經營已經不適合,土地使用制度改革的目標就是進行大戶式的集中經營,不再向單個自然人發包或者出租,把土地資源進行資本化改造,然后把已經資本化的農用土地以出租的方式或者把已經資本化的農用土地作為股份和其他法人合作。對于單個農工來說也不必慌,可以聯合起來集體向農場承租。農場農用土地使用制度改革的目標就是使農場真正成為一個自負盈虧自主經營的實體。對于農場而言,本人認為進行股份制改革和集體承租相結合是農場走出目前制度缺陷帶來的負面效應,通過對以往制度的改革應該實現以下目標:(1)對農用土地使用制度的改革使土地的使用、整治、保護和培育走上良性循環的軌道,使土地的地力水平不斷提高,土地資源的永續使用得到進一步保障;(2)建力統一、有序的土地市場體系,其中包括明晰產權、顯化地租、理順收益、規范市場,充分發揮土地市場對土地資源配制的基礎性作用;(3)土地資源利用從粗放型向集約型轉變,即在土地利用中節約土地資源,提高土地利用強度和效率,乃至于國民經濟的效率。
(二)農場農用土地使用制度改革的方法
農場把土地使用權作為無形資產,把與土地生產相關配套設施作為固定資產作價入股,農場下屬的分農場改制成為其控股的子公司。分農場以貨幣資金或者其他資產作價入股,農場將股權的一部分分配給現在擁有農場土地承包權的農民用作補償,把農場的土地集中起來,由農場下屬子公司實施統一規劃、管理和經營。在農場可控范圍內,農民或者子公司可以將其持有的股權轉讓。子公司將農場入股的土地集中起來,打破原有的界限,進行統一規劃整理后,以出讓、出租等形式將土地推向市場,形成一級農村土地市場;土地經過一級地產市場到使用者手中后,在合同規定的期限內,使用者可以再依照法律和合同規定使土地使用權有償流轉。我們實現的目標就是實現使用權與經營生產權相分離。當然會有定期的股東大會,選出執事的董事,可以按當地農作物成熟周期來召開股東大會,這將更加促進社會主義農業經濟的發展,將成為我國農場經濟持久高速發展的重要因素。需要指出的是,農用土地總體上實行股份制和租賃經營相結合并不排除農場直接生產經營土地。一些資金需要量大、便于集中的項目,可由農場直接生產經營,但無論直接經營還是租賃經營都應以效益和效率為前提。
二、農場農用土地股份制改造中的估價問題
談到股份制和租賃經營相結合勢必要涉及地價,不同等級的土地其地價是不同的,確定合理地價的前提便是對農用土地進行準確的估價。目前在農用地估價時本人認為應當收益還原法進行估價,收益還原法是將土地的價格視為一筆貨幣額,如將其存入銀行,每年可得一定的利息,這個利息相當于土地的純收益,所以從確定土地收益入手即可得到土地價格。
收益還原法基本公式見公式:
A=a1+ a2+a3+…+an
B=r1+(1+r1)r2+ (1+r1)(1+r2)r3 +…+(1+r1)(1+r2)…rn
V=A/B
公式中:V為土地價格;a1…an為當年土地純收益;r1…rn為當年土地還原率;n為使用土地的年期或有土地收益的年期。
由于農用地主要通過種植或養殖產生收益,農用地的交換價值一般由農用地的收益能力決定。農用地的收益不僅要考慮種植或養殖產生的直接收益,而且要考慮種植或養殖生態效果產生的生態價值。農用地內部的不同用途(如耕地、果園、菜地等),會由于土地集約利用程度的變化發生相應的變化,這應該在估價時進行說明,即必須說明土地所在位置的土地利用方向,其土地現狀用途及以后的發展趨勢。土地生產的收益主要由土地、勞動和資本等生產要素共同取得,土地的純收益必須從總收益中減去其它生產要素產生的收益后取得,在估價時,不能簡單地以總收益減去生產成本,應該減去其它生產要素的收益。這就涉及到其它生產資料收益的確定問題。
一般農用地要達到一定的規模必須包括房屋、圈棚等地上建筑物、構筑物等,它們連同土地共同構成了不動產(多年生經濟作物應包括地上青苗附著物),單獨評估土地純收益需用總收益減去其它生產資料(房屋、水井、圍墻等)的收益,而其它生產資料收益的測算比較復雜,使地價測算的準確性受到懷疑,在測算地價時要把農用地及其地上建筑物、附著物作為一個整體共同測算。換言之,下面提到的農用地包括土地及其地上建筑物、構筑物和青苗附著物等,不是單純的土地。土地上配套的建筑物、構筑物在土地評估完成后按單純的固定資產估價,把農用地拆分成無形資產和固定資產入賬。
三、農用土地租賃經營會計處理中賬戶的設置
1.“土地使用權”。該賬戶屬資產類賬戶,借方反映國家對農場投資土地初始作價總額,貸方反映國家收回土地的初始價值。該賬戶依據土地的不同地理位置設置明細賬。單獨設置該賬戶的原因在于:在農場,土地這項特殊的資產不同于一般企業中“無形資產”的“土地使用權”。首先土地是農業農場賴以生存的物質基礎,從這個角度來講它是有形的;其次土地作為國家對農場的投資一般不會被收回,故不存在資產攤銷問題。從某種程度上說,農場可以代表國家行使部分所有權和控制權,及時掌握與土地有關的詳細數據信息是完全必要的。依據“會計主體”假設和“重要性”原則,在農場將“土地使用權”單獨作為一項資產來反映和監督是可行的。
2.“地力變值”。該賬戶為“土地”賬戶的調整賬戶,借方反映由于農工良性耕作、地力上升而引起的土地增值額,貸方反映不當耕種、地力下降引起的土地減值額。需要指出的是,土地增(減)值額是根據當次土地評估結果的差異確定的。也就是說,“地力變值”借方發生額合計數為土地累計增值額,貸方發生額合計數反映土地累計減值額。余額在借方為土地凈增值,反之為凈減值。“土地”賬戶期末借方余額加“地力變值”借方余額(減:貸方余額)即為土地現值。
應當說明的是,各會計主體均應照此對農用土地進行核算、監督。這樣一來,土地使用價值及其增減變化以及土地租金收入等事項的情況將盡收經營者眼底。此時,對農用土地這項資產的反映和監督也即成現實。
參考文獻
[1]劉治欽,楊秋林.《農用土地的會計確認和計量探討》.《農業技術經濟》.2004(4)
關鍵詞：稅收國家 土地財政 法律制度
實際上來看，我國的發展速度較快，城市化進程飛速卓越的超過其它國家，必須要做到的就是城市建成區不斷的擴大，那就意味著要逐漸從城市擴張到城市周邊，利用出讓的使用權來獲取對應的收入可能就會變得尤為平常。我們再換個角度看的話，出讓者把土地歸給國家，成為國家所有，那么國家就有權力去生產或者投入到市場經濟中，從而在其中獲得的一切都是合情合理的。由此可以看出，政府用土地來奪得收益也是具有正常性質的。
一、改革土地財政法律制度要做到勢在必行
目前為止，不容忽視的問題，莫過于由土地財政所引發的問題。比如說，人們的就業問題、社會的保障問題和農村沒有地的農民如何生存的問題；住在城市的居民沒有地方住得問題；因為土地財政而發生了腐敗的類似現象等等的問題。在土地財政方面，可能達不到可持續發展的程度，因為土地是具有局限性的，當土地越來越少時，那么就不能夠維持現在的基本收入。政府必須不停的出讓土地，盡量不讓財政收入中斷，要維持著：征用土地-賣地-收稅-再征用土地，就這樣的一個循環要一直持續，對于土地的擁有來說，是不是具有可再生資源還要繼續探討。我國現在的樓市保持著只提升不下降的趨勢，造成我國樓市缺乏對于公民的誠信力，房地產市場的運行模式制約著我們國家的經濟，所以說改革土地財政法律制度要做到勢在必行。
二、具有必然性的土地財政
在階段性時期，政府把財政收入全部依附著土地出讓收益，甚至于已經成為了一個重要的組成部分。我國是經濟飛速發展中的國家，政府采取了最為合理性的收入手段，就是土地財政，使其變成最便捷、最少成本的獲得渠道。可是我們國家的土地是有限度的，那么可以開發利用的土地就會越來越少，財政收入也會隨之而改變。
三、擁有積極影響的土地財政
土地財政雖然有著很多的問題，但是土地財政是加快經濟發展和城市建設的有效途徑，不應該過多的去探討其缺點。我國現在的發展模式，明顯的分為三部分，則是政府、開發商、買房市民。在地方政府中可能說沒有很多的稅收收入去支持城市中的建設，可是地方政府卻擁有著大量的土地資源。開發商出資開始競拍土地，人們購房構成了市場支撐，政府也就利用了土地的出讓金使得城市得到經濟的飛速增長，三方到最后都是有利的結果。土地財政對于城市的有效發展是有著推動作用的。
四、稅收國家框架下“土地財政”法律制度的改革方向
在地方的政府中能夠根據土地來取得財政收入的基本方式為：土地收費、土地稅收、土地出讓金。這些是擁有法律依據的收入方式，但是我國正處在持續發展的趨勢，社會經濟不斷的上升，使得一些文本上的法律，不能夠很好的調控和適應社會經濟，所以進行改革將成為必要的措施。“土地財政”在法律制度的正確改革中，其最高的理想應該是實現其稅收的國家。要以稅收國家的標準為基本點，進行改革措施的實施，改革后的完美成果，應該與稅收國家的相契合。如果沒有達到預期的效果，則改革后的措施就會背離了稅收國家的，促使這種改革是沒有意義的嘗試。在改革的正確流程中，應該重點改革的則是土地出讓的法律制度。
五、在依賴性方面左右為難
政府在出讓土地基礎上讓收入成為了一種捷徑，似乎錢財收入是很容易的事情，可能有的地方政府就加大了房地產的開發，使土地越來越為之重要，漸漸的對于土地財政過分的依賴。這樣的手段是促使財政收入變得不可發展。經濟發展和財政收入是密切相連的，在目前我國這樣繁榮的時期，依靠著房地產可以使經濟飛速的增長，但是一旦在不景氣的情況下，經濟就會直線下降，會給我國的發展帶來很壞的影響，因此我們應該努力擺脫土地財政。
想要直接不去依賴土地財政，是不太可能的。目前分析出了三點都是不得不去依賴的方向。包含三點：
關鍵詞：土地征收；失地農民權益；公共利益；土地征收補償
近年來，隨著中國工業化、城市化進程加快，大量農民集體用地經由征用轉為國家建設用地，由此產生了大批失地農民。據國土資源部統計，1987-2001年，全國非農建設占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中通過行政手段征地160萬公頃（2400萬畝）[1]。按人均0.8畝計算，那么在此期間我國失地農民人數高達4000萬至5000萬人。
1 失地農民合法權益的構成
農民享有合法權益，這本不應該成為問題，我國憲法規定的公民權利，農民都應該享有。結合非農建設征地實際，失地農民的合法權益主要包括交易自主、取得賠償、勞動就業、社會保障四個方面[3]。
2 土地征收制度不完善損害農民權益的分析
2.1 土地征用目的和征用范圍的模糊性損害了農民的權益
（1） “公共利益”目的和范圍規定不明確
（2）現行法律對公共利益目的的規定存在矛盾
（3）缺乏土地征收目的合法性審查機制
2.2征用補償及補償分配損害了農民的權益
（1）補償范圍窄。
（2）補償標準過低。
（3）補償分配不合理。
（4）補償糾紛的解決機制缺乏。
（5）補償方式單一，安置責任不明確。
3 完善土地征收制度，維護失地農民權益的措施
3.1 嚴格區分公益性和經營性用地，維護失地農民權益
3.1.1 嚴格而清晰地界定“公共利益”
防止征地權的過度使用，是保護私權的重要手段，是防止公共利益泛化和虛化的必要手段，是我國進行民主化、法制化建設的體現，是保障失地農民權益的根本[7]。
3.1.2 消除法律規定之間的沖突
應修改或廢除《土地管理法》第43條的規定，消除法律規定之間的沖突。對于非為公共利益而需要使用農村集體土地的，不再納入土地征收的范疇，而是推行市場交易制度。具體可以遵循我國的土地用途管制法律制度，嚴格限定其相應用途后，通過規范的農村集體土地市場交易手段，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，由農村集體經濟組織代表農民集體依市場規則與買受方進行交易。但是，對于其中涉及農用地轉為建設用地的，仍要先履行相應行政審批手續后才可交易，這是保護耕地的公共利益所必需的。而對于鄉（鎮）土地利用總體規劃中的農村建設用地則不必經審批，只要進行變更登記后即可直接出讓。通過此種方式將公益用地與非公益用地明確區分開，從而更好地規范我國的土地征收制度，防止權力的過度擴張，保護農民的利益。
3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性審查機制
對是否符合公益，除了政府官員的意見外，還要廣泛征求有關專家和農民的意見，尤其是該土地的所有人和使用人的意見，讓他們享有參與權和發表自己意見的權利。即可在人大常委會下建立土地征收審查委員會，其成員可以包括土地行政部門、規劃部門、律師、學者、村民代表等，由他們組織聽證會。在聽證會上，土地征收審查委員會在綜合征地雙方的意見、證據以及自己的調查結果后，做出是否屬于公共利益征收的裁定。由于聽證程序在我國已不是一個新鮮的東西，將聽證程序引入到征地過程中，讓土地所有人和他權利人參與其中，既有利于加強土地征收過程的監督，讓土地征收制度真正成為陽光下的制度，又有利于提高農民的法律意識和維權意識。這種以客觀形式所決定的主觀公益，或許更符合民主的要求。
3.2 完善征地補償制度，維護失地農民權益
3.2.1 擴大補償范圍
（1）土地承包經營權損失。2003年實施的《農村土地承包法》第9條明確規定，國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。2007年10月1日實施的《物權法》第132條規定：承包地被征收后，土地承包經營權人有權依照本法第42條第2款的規定獲得相應補償。這是法律嚴格控制下的征收在土地承包經營權制度上的反映。土地承包權已成為一種獨立的物權，農民通過行使該項權利，實現對集體所有土地的占有、使用、收益。土地承包經營權本身也可以處分，從而實現其交換價值。由于土地征收導致土地承包經營權的消滅，農民造成直接經濟利益損失，因此，應將其納入補償范圍。
（2）殘余地損失。這是由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失。另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飛揚的塵土等都可能降低農作物的產量，額外增加農地投入成本等。對征收導致的殘留地損失給予補償，是保護殘留地權利人利益的需要。
（3）營業損失補償。即對被征地上進行的經營性活動造成的損失的補償。
（4）搬遷費。這是指不被征收的地上物、原有的生產設備、水產、畜產等必須予以遷移，因此應向被征地農民補償搬遷費。
（5）安置費和福利費。這是以轉業培訓或安置所需費用為準，加上最低的社會福利保障費用（可以參照城市人口最低生活費用標準）給付。
（6）其他必要費用支出的補償，如：律師或專家的費用、權利維護費用以臨時租房費用等。
3.2.2 確立以市場定價為主的補償標準
我國學者對征地補償標準的觀點主要有三種：第一種觀點是主張先維持平均年產值標準，將法定最高倍數30倍提高到40倍[8]；第二種觀點是主張區分所征土地的經營性與非經營性，對經營性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對非經營性用途的征地仍采用現有補償標準[9]；第三種觀點也是大多數學者贊成的觀點，即采用市場價格進行補償。但對市場價格如何確定又有不同意見。有人主張區位級差補償法，即主要根據土地區位條件確定補償標準，以離城市中心的遠近來決定補償標準的大小[10]。筆者認為，第一種觀點不能反映所征土地的自身價值，屬于治標不治本；第二種觀點主張對農村土地公益性的征收實行不完全補償的方法也是計劃經濟時代犧牲農民利益的做法，因此不能被采用。筆者同意第三種觀點，改變征地補償費按“產值倍數法”計算的“一刀切”作法，而是確立以市場定價為主的補償標準。可以在征地中逐步推行土地“片區綜合價”政策堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城鎮土地劃分成若干區片，每一片區確定一個相對合理的基準地價，同時結合城鎮基準地價對現存的農用地按地段、實際種植作物等因素進行農用地分等定級，作為農地轉用的市場補償價值，進行定期公布，在統一征地時實行統一的補償標準。
3.2.3 合理分配土地補償費
集體是由若干個體組成的，從本質上講，農民才是農村集體土地所有權最真實的主體，農民具有農村集體土地所有權的成員權。葉劍平認為：所謂成員權，即由于土地集體所有制的存在，使得村莊內部所有合法成員平等地擁有村屬土地的權利[11]。另一方面，由于我國實行的是土地公有制，包括國家所有和集體所有，農村集體土地所有權是不可分割的，任何個人都不可能擁有土地的所有權。當務之急，就是以法律的形式，賦予被征地農民（也可以被視作為一個集體，即被征地農民集體）分享土地補償費的成員權利，并且規定土地補償費在農民、鄉鎮、村的公平合理的分配比例。被征地農民在土地補償費分配上應該占有一定地位，鄉鎮的比例應該有所下降，而村集體的比例也應該有所上升，因為村集體直接承擔著農村社會經濟建設的重負。
假設土地補償費為10，安置補助費為a，青苗補償費為b，a遠小于10，b更小，重構后鄉鎮的20%轉移到農民手中（如表4.1所示）：
3.2.4 完善補償方式
（l）分期和終身貨幣補償。將一次性的貨幣補償分期、終身發放，可以給予農民長期保障。如江蘇省昆山市出臺政策規定：改一次性的補償為分期和終身補償，對被征地農戶實行按年分期補償的辦法，每年落實發放到戶，并根據物價上漲指數，三年左右上調一次[12]。
（2）土地債券安置，即將農民的征地補償費用直接入股到征收土地上建設的經營性企業中。這種方式是指在農村金融或基金信用較好的地區，在農民個人和集體同意的前提下，可采用發行土地債券的辦法進行安置[13]。此外，對于重點能源、交通、水利等基礎設施建設，基于其綜合效益周期長、收益穩定的特點，也可發放一定數量的土地債券作為征地補償費，一定年限期滿后，農民可以憑借土地債券獲得相應的本息。
（3）征地補償費入股安置方式。此種方式一般僅適用于公益經營類項目而征收土地的情形。在農村集體經濟組織和農民個人愿意的前提下，將部分或者全部征地補償費入股，農村集體經濟組織和農民個人作為股東參與用地單位的生產經營，享受經營利潤并承擔經營風險，其收入按股份合作制企業分配辦法分配。這種安置方式能保護農民的長期利益，但存在一定的風險，因此，必須強調農村集體經濟組織成員集體民主決議和農民個人自愿的前提條件。
4 結語
中國實現小康社會的最大障礙，不在城市，而在農村。只有維護好失地農民的權益，才能使土地利益在各個社會階層中均衡分配，才能保障各個社會階層的權益；才能理順弱勢群體和強勢群體之間的關系，理順農民和政府之間的關系，理順農民與用地單位的關系，才能保障各種社會關系的和諧。
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關鍵詞：土地管理制度改革 農民權益 保障 問題
一、引言
在2006年的全國農村綜合改革工作會議上，總理指出，在近30年的農村改革中，我國農村實現了三大進步：首先是農村經營體制改革的順利實施；其次是國民收入分配關系的重大改革；最后是農村綜合改革的實行。農村經營體制的改革建立起了農村基本市場機制、經濟制度，使農民生產經營自得到了有效保障；國民收入分配改革統籌了城鄉發展；農村綜合改革有效解決了農村經濟基礎、上層建筑二者間不相適應的問題。在土地管理制度改革的全面開展下，農民權益保障問題日益突出，怎樣保障農民的土地權益，成為了當前土地管理制度改革的一項關鍵內容，也是推進現代化、城市化、工業化進程的重要問題。
二、農民權益受損的原因
（一）土地產權不明確
當前的農民承包經營權、土地產權是由國家制度安排的結果，而非市場自發交易所形成，該制度下，農民的土地權益是不完全的，具體表現就是土地產權的含糊不清。我國現行《土地管理法》、《憲法》中，明確指出“農村土地歸農民集體所有，集體經濟組織是其所有權代表者”。對于“集體經濟組織”，定義則很模糊，鄉鎮、行政村、村小組都可以是“集體經濟組織”代表，各級組織的責、權、利并未劃分清楚。在這種情況下，農村土地猶如準公共品，其產權的外部性很強。在土地流轉中，農民的經濟權益、社會權益、政治權益常常會受到損害。
（二）征地制度不健全
盡管我國征地制度在幾十年的實踐過程中，得到了不斷的完善與改進，目前的征地制度體系也較為完備，但在具體的執行過程中，還是暴露出了不少問題，對農民權益產生了不小的損害。首先，在我國憲法中，雖明確指出征地必須基于公共利益，卻未具體界定公共利益的范圍、內容，這就導致了個地方政府從自身情況出發，任意擴大公共利益的范圍，以至于將興辦企業、招商投資也納入了公共利益范圍；其次，在各地征地過程中，頻頻出現濫用征地權的現象；最后，農民的申訴權、參與權、知情權得不到體現，沒有建立利益主體（農民）的協商談判機制，相關糾紛、爭議的裁決機制也有待完善。
（三）缺乏相應的維權組織
在我國，除了農民外，其他社會階層基本上都有較好的利益訴求組織（如婦聯、商會、工會），這些組織代表著不同階層的利益與政府、其他經濟組織進行談判、溝通。而農民則沒有這樣的維權組織，所以農民的利益訴求難以通過維權組織反饋給上級部門、政府，這也是農民權益難以得到保證的一個重要原因。
三、保障農民權益的建議
（一）明確產權主體
“集體經濟組織”明確化，可有效避免土地流轉過程中的諸多問題。將村民小組確定為集體經濟組織，并擁有相應的法律地位，村民小組是土地產權主體。這是因為在村民小組這一級中，對土地制度歷史變遷、地塊分布、地塊面積、土地質量等信息最為清楚，對于侵權行為的屏蔽也最有利。
（二）健全土地征用制度
首先，要對公共利益進行嚴格、明確的界定，在這一方面可參考國外經驗，使用列舉方法加以規定，具體而清晰地列舉出各種公共利益項目，列舉范圍以外的內容則為非公共利益。其次，要保障農民的申訴權、參與權和知情權，對征地程序加以完善。知情權讓農民在了解征地緣由和經過的過程中，對征地事項進行監督，以保證其合法性；參與權讓農民通過參與協商談判，來保障自身利益；申訴權可讓農民及時披露各種損害自身權益的違法行為，防止出現違法征地。最后，要對補償制度加以完善。對于以非公共利益為目的的征地，要在農民經濟補償上反映出土地的增值收益。
（三）健全法律法規、社保制度
對于相關法律法規的完善，首先要對現行法律法規中不完善、有沖突的問題加以解決。如《土地管理法》中，“征地必須基于公共利益”與“任何個人、單位必須使用國有土地”相矛盾。再如，在《決定》（《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》）中，增加了征地告知程序，雖賦予了農民知情權卻未賦予其參與權，該法規也并未規定詳細的糾紛裁決、爭議協調細則。另外，為及時調節征地過程中的各種矛盾，相關部門要盡快出臺相關的土地征用法規。
對于農民社保制度的完善，主要指在社保體系中納入失地農民。筆者以為可設計一個便于操作的、與城市居民接近的社保體系，先考慮養老保險，再考慮醫療、失業保險，逐步建立健全失地農民的社會保障體系，并最終建立起整個農村的社保體系。社保資金主要由兩部分構成：部分征地款、國家財政撥款。農村社保體系的建立健全是城鄉統籌的要求，也是社會發展的必然趨勢。
（四）建立維權組織
建立起代表農民權益的維權組織“農民協會”，并賦予其相應的法律地位，農民協會代表農民可直接與村組織、省市級政府乃至中央政府對話。農民維權組織的建立，不僅可以保障農民權益，更能整合、統領各類經濟合作組織，促進農業產業化發展。農民協會作為非政府組織，它與農村合作經濟組織、政府組織一起構成了相對完整的農村社會體系。
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