時間：2022-07-19 09:59:39
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉村治理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
從國家視角來看，解決農村問題的關鍵，或者說“牛鼻子”，是解決農民的身份問題。所謂身份問題，一句話，就是首先把農民當國民，然后再來談他是農民還是其他什么民。
之所以說這個問題是關鍵，是因為在傳統的鄉村自治狀態被現代化進程打破之后，國家就成為社會治理的中心力量和終極力量，其他社會力量都只能在國家同意或不禁止的范圍內發揮作用。這是無論愿意與否都必須接受的歷史趨勢。而國家對社會的治理，歸根結底要落在人上，所以首先必須確定各色人等的身份，然后施以相應的權利和義務。這樣，各種社會關系的處理和交往才有基準，社會秩序和發展才有可能。一個人總是會進行多種社會活動，因此會產生多重社會關系和打交道所需要的多重社會身份。那么，多重身份之間的關系又當如何處理呢？這就需要確定不同身份的性質和位序。在現代社會中，國民（或者說公民）是最基本的身份，是整個身份體系的“定盤星”，只有確定了國民身份的外延和內涵，才能確定其他各種身份的價值和相互關系。
現在農民不是沒有國民身份，而是這個身份的內涵不但太單薄，而且太模糊和隨意了，很多在憲法上規定了的內容都落不到實處，常常被農民這個身份“架空”。這實際上意味著他們首先是被當作農民，而不是被當作國民來對待的。這就有點本末倒置了。現在很多農村和農民政策，不管是苛刻農民的，還是厚待農民的，都沒有跳出這種思維窠臼。這樣的政策思考和制度安排，即使是好心，也未必得到好報。
國家應該首先確認和落實所有人的國民身份，然后再根據其他屬性把他們劃分成市民、農民、X民……這樣，整個社會才能不斷地整合和統一，不然，永遠是城鄉二元結構。就現代化的基本趨勢來說，只要存在城鄉二元結構，鄉村總是弱勢和吃虧的一方。怎么打破城鄉二元社會結構？關鍵不是什么資本下鄉、技術下鄉，筆者認為，關鍵是“身份下鄉”。只要獲得了平等的身份，人的自由活動自然會把城鄉鴻溝彌平。人是生產力中最活躍的因素，把這個因素調動起來了，比其他任何因素的作用都要大，都要有效率，都要更持久。不解決身份問題，其他生產要素再怎么下鄉，人永遠是兩群人，鴻溝就永遠在那里。
當前農村的一個突出問題是人才流失殆盡，人都跑到城里去了。從鄉鎮企業的發展來看，原來農村的能人還是挺多的。現在有點本事、有點門路的人都進城了。但解決這個問題的辦法，不是培養“鄉紳”，也不可能培養“鄉紳”。根本的出路還是城鄉一體化建設，城鄉之間的利差不要相距懸殊，讓農村能夠吸引人、留住人，而不是把農村當作城市產業的試驗場和“垃圾桶”。
目前有一小批知識精英回到鄉村（不一定是自己的家鄉）參與鄉村建設，試圖將城市文明導入鄉村。筆者認為，知識精英參與鄉村建設是好事，關鍵是怎么參與。不必刻意保留什么鄉村文明，也不必刻意強調鄉村的自主性。城市文明與鄉村文明的兩分法本來就是上流社會強加給農村和農民的概念和觀念。農民并不認為自己代表什么鄉村文明，也不想代表什么鄉村文明。他們也是人，也有按照現代標準過日子的追求。誰要覺得這個鄉村文明很好，他自己來其中生活好了，不要總讓別人在其中生活，然后他來欣賞。
問題的關鍵不是保留所謂鄉村文明或鄉村的自主性，而是尊重農民選擇生活方式的權利。如果知識精英們參與鄉村建設而不尊重農民的權利，無論扯什么城市文明、鄉村文明，還是鄉村的自主性，最終都沒有意義，也一定會失敗。
在現代社會中，鄉愁是一種普遍存在的情結。這種情結，本質不是對農村和農民的尊重，而是對自身地位的失落或欣賞。只有離了鄉的人，才會有鄉愁。很多人產生鄉愁，骨子里其實是欣賞自己有本事隨時離鄉而又隨時能夠回來。真正困守故鄉的人，是不會有鄉愁的?！班l愁派”對農村沒有什么建設性，因為他們常常期望別人為他守著“鄉”，然后他不時回來“愁”一“愁”。事實上是把農民和農村當作的對象，而不是建設的對象，讓人家給他當花瓶。
筆者在農村長期生活過，那些被一再懷念的農村不能說有多壞，但也沒有那么好。那些一望無際的、讓城里人大呼小叫的金燦燦的稻谷或油菜花，你知道是怎么種下去和收回來的嗎？站在事外看，當然很爽；生活在其中的人，才知道有多苦。筆者現在也常?！班l愁”一下，但理性告訴我，“故鄉”只是一個夢鄉，是只能懷念，不能回去的。故鄉永遠沒有夢鄉甜美。
（作者系中國人民大學社會與人口學院教授、黨委書記）
關鍵詞:鄉村治理;制度績效;評估研究
村民選舉、村民自治的制度建設和實踐,推動了我國鄉村民主治理的發展和進步。對這種發展與進步的評估,也就是對當代中國鄉村治理的制度績效的衡量。治理的制度績效研究,不僅能為鄉村治理提供新的理論視野,而且有助于提高鄉村治理的能力和實效。如何評價村民選舉、村民自治的制度效應問題,是一個全新的學術課題。
一、基本概念與理論框架
近幾年來,一批國內學者對以村民自治為基礎的鄉村治理的研究達到了相當的水平:一是擴展了研究的“面”;二是深化了研究的“點”;三是細化了研究的具體內容。由此出現了一批有見地的研究成果。例如,通過對“岳村”政治史的考察,于建嶸揭示了轉型期中國鄉村政治結構的變遷過程,就是一個在現代化的背景下,由國家主導的鄉村社會的制度變革過程。隨著國家對鄉村經濟依賴程度的減弱,鄉村市場經濟的發展,國家行政權力逐漸撤離鄉村,鄉村社會將最終完成從身份到契約的過渡,實現從傳統的專制家族社會向現代民主的個體社會的轉型[1](p425-426)。吳毅在雙村研究中,提供了一個分析農村治理結構變遷的理論視野,那就是村治變遷是現代性、國家和地方性知識這三種邏輯互動的產物。吳毅提出了一個深邃的觀點:非集體化的農村改革,使得革命全能主義退潮,這種退潮又使得現代化、國家和村莊地方知識這三種邏輯之間得以在20世紀余下的時間里重新安排他們之間的結構化關系[2](p24-25)。項繼權系統研究了集體經濟發達農村的村級組織模式,深入分析了產權制度變革對鄉村治理的影響[3](p366-369)。肖唐鏢、丘新有、唐曉騰等學者所進行的村治與宗族關系的調查研究,刻畫了以宗族文化為代表的傳統社會與以村民選舉為標志的現代制度的艱難磨合[4](p81-85)。
針對鄉村治理層次間面臨的新情況新問題,徐勇提出并論證了“縣政、鄉派和村治”的鄉村治理結構的重建方案[5]。針對宗族存在的客觀性及其對鄉村治理影響的現實性,肖唐鏢提出了通過規范宗族而發揮宗族對鄉村治理的積極作用的政策建議[6](p10-15)。詹成付在評估今后村民自治基本走向的時候指出,村民自治將朝著程序化、規范化、具體化,制度機制配套化、一體化,自治模式多樣化和保障機制強化等方向發展[7](p16-19)。這不僅是制度建設的基本要求,同時也是對鄉村治理的一種展望。
上述研究成果及研究視野的拓展,既反映了我國農村基層民主制度建設的發展,也涉及到了鄉村治理的制度績效評估問題。然而,這些研究都沒有涉及這樣一個重要問題,即如何全面、系統、客觀地認識和評估村民自治制度建設所推動的鄉村治理績效。這不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義,還要制定一套可操作的評估指標。
如何界定“治理(governance)”及其制度績效?國內有的學者強調以公民社會為基礎的善治結構[8](p195);有的強調治理過程中的合作主義[9];還有的強調治理主體的網絡結構[10]。綜合來看,“治理”就是多元主體對公共事務或共同事務進行協同管理的體制、過程與效果。治理當然具有結構的特征,這種特征一是治理主體的多元性,二是治理方式的協同性,三是治理內容的公共性,四是治理目標的實效性。所謂社區管理中的合作主義(社區主義)、公私伙伴、“齊抓共管”等等,都可以在這個概念中獲得闡述。而就目標價值來看,治理的基本取向有四,一是經濟增長及資源的可持續性開發;二是分配的平等或公正;三是以有序參與為基礎的秩序問題;四是以自主選擇為前提的公共參與。
“鄉村治理”的內涵不僅限定了地域,而且明確了治理主體的構成及其特征。所謂鄉村治理,就是性質不同的各種組織,包括鄉鎮的黨委政府、“七站八所”、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構,村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協會等村級組織,民間的紅白喜事會、慈善救濟會、宗親會等民間群體及組織,通過一定的制度機制共同把鄉下的公共事務管理好。
“鄉村治理的制度”,是一種制度化的治理結構。這種治理結構的基本要素,一是權力在鄉與村兩個層級的縱向與橫向配置,即鄉村權力結構;二是制度規范,也就是分別約束鄉級組織和村級組織的那些法律、法規和自定的規章制度等;三是政策與制度的結合情況。政策與制度的結合,其實就是治理的動態過程,是政策通過一定的制度框架或制度平臺得以實施的過程。我們進行制度績效評估,也就需要對“公共政策”及其運行的“制度平臺”進行綜合的評估分析。
如果我們把制度變量與政策變量進行交叉分析,就能得到制度績效的分類框架。由這個分析框架,可以區分出制度績效的四種評估類型(idealtypes):
圖1顯示出,績效最優的A類型滿足兩個前提條件,一是善治結構,二是政策合理。B、C、D三種結構都是績效差的情形。這個分析框架的意義在于,導致治理績效差的原因不是單一的?？赡艹霈F的情況分別是,政策不合理導致的績效差;結構不合理導致的績效差;政策和結構都不合理所導致的績效缺損。那么,我們又要根據什么樣的標準來衡量政策的合理性及治理結構的好壞呢?在筆者的理論框架中,評估政策合理性的指標主要同經濟增長、公共產品與公共服務的供給、公平分配等變量有關;而評估治理結構好壞指標主要同公共參與的水平及制度化程度、社會秩序以及村民的認同性服從程度等方面有直接的關系。我們的案例研究,就是在這個理論框架下所進行的分析研究。
在本項研究中,我們所指的制度主要是以村民自治為基礎的鄉村治理制度。我們所講的制度評估,是對鄉村治理制度建設及其實踐所產生的實際社會效應的綜合評價。由于治理目前的多重取向和治理行為的綜合性,這一制度績效評估的內容體系也必然是一個復雜的、綜合的指標體系。這個指標體系主要包括經濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。
二、制度績效的實證研究:高壩村觀察
高壩村處于四川北部山區,是一個比較閉塞的貧困村落。本村共790余人,200來戶,分布在8個村民小組。這些村民小組就是時期的生產隊。該村可耕種土地面積和林地面積極廣(人均可多達十余畝),長期以農業生產為主,并主要從事糧食作物生產。2000年,高壩村進行了村委會換屆直選,換屆選舉后,高壩村現任領導班子由村支部(3人)與村委會(5人)組成,任職已兩年多。2002年7月,課題組成員在高壩村進行了為期20天的調查,分別訪問了鄉干部、在任和離任村干部、村民群眾,并對100個村民進行了問卷調查。
高壩村只是筆者眾多案例中的一個。我們對高壩這個案例分析,屬于典型的學理性案例分析的方法論范疇[11](p179)。正是通過這一案例的研究,來發展制度績效分析的實證方法,揭示制度績效評估的社會蘊涵。
(一)經濟增長
1.扶貧行動中的政府角色
治理的經濟政策目標,歸根到底就是通過經濟增長來增加農民收入、減輕農民負擔。為了促進這個目標的實現,鄉政府從2001年開始加大了扶貧力度。扶貧款項主要用于鄉村道路和橋梁等基礎設施建設,還有一個去向就是給農戶優惠貸款。在高壩村,農民得到的扶貧貸款,主要投資于發展專業化的種植和養殖,以專業戶的形式統一組織。高壩村是本縣扶貧工作示范村,全村共有養雞專業戶和養豬專業戶各20余戶,其中雞豬共養大戶4戶。同時,在土地條件較好的生產隊統一種植蔬菜,由政府免費提供種子和技術指導。
從農戶收入方面來看,絕大多數農戶的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之間不等,但各戶增收的差距很大。由于土地收益較差,絕大多數青壯年外出打工規模和時間都有所增加。同時,農戶支出方面除了各項稅款和農業投入外,也有相當比例用于家用設備等消費品購置。從集體收入來看,該村目前沒有公共產業,而且也沒有公共積累,集體經濟沒有收入。有外來承包,但多與私人發生關系,集體沒有預留土地,因此也就無法參與投資。
對于高壩這樣的資源貧乏型農村來說,農民增收的主要途徑,一是依靠政府扶貧政策與措施,通過改善交通、發展專業種植和養殖而增加農民收入;二是對青壯年農民外出務工采取鼓勵性的政策,以減少農村的隱性失業。在高壩這種資源貧乏的村子,農民增收與政府的扶貧政策關系密切,而與村民選舉、村民自治關系不直接。因此,村民自治與農村經濟現代化的關系值得重新評估。
2.農民的消費支付能力:增長與增收的綜合衡量
經濟發展的一般意義,對于農村社區來說就是經濟增長;對于農民家庭來說就是增收。增長與增收是鄉村治理的經濟目標。增長與增收這兩個指標可以比較客觀地衡量出經濟發展水平,但是,如果我們不分析農民家庭的支出結構,就不能僅僅從增長與增收指標來斷定農民家庭經濟生活的質量。調查顯示,高壩村的農民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活質量并沒有多少改善。因此,衡量經濟增長的時候,必須考慮成本投入;衡量增收的時候,必須把農民的支出考慮進來。
農民家庭增收的衡量,不僅要考慮家庭的實際收入,還要計算家庭的實際支出。在高壩村,農民收入是以戶為單位來計算的,落實到個人的頭上,就是把一戶總收入除以家庭總人口。而對農民家庭經濟生活的評估,更要注意衡量農民家庭的實際消費能力或購買力。
農民收入的主要來源是土地收入、經營性收入、勞務收入,還有一些如饋贈、救濟等不可預測性的收入。農民的消費預期是以可預測性收入為根據的。當某種收入來源是不可預測的,那么,在家庭支出計劃中就不能把這種收入列進來。例如,當外出農民處于勞動力市場邊緣的時候,其務工收入是十分不穩定的。而且,對于那些技能相當缺乏的一般勞動力來說,外出農民所從事工作大多具有臨時性、季節性和低保障性。因此,非預測性的收入一般都不能列入家庭的消費計劃之中。因此,這類收入對家庭經濟生活的改善是難以預期的。對于開放程度低的村落而言,農民家庭可預期收入來源仍然是土地經營。盡管土地收入不高,但因具有長期穩定性而發揮了基本生活保障的作用。而開放程度高的農村,農民增收的機會增加了,收入的可預測性隨之提高,有助于農民生活質量的改善。農民的消費能力是衡量農村富裕程度或實際生活質量的一個綜合性指標。在消費剩余有限的情況下,農民的消費能力與經濟增長是呈正相關的。
農民的消費能力=經濟收入—農民負擔。這一指標具有很強的現實性,它同時反映了農民最關心的兩個方面:增收與減負。當農民收入處于低水平的時候,減負與增收是聯動的;但農民收入達到一定水平的時候,減負所產生的邊際效應就弱化,也就是說“減負”與“增收”沒有必然的聯系。在農村經濟尚處于低水平的階段,農民的實際支付能力可以成為考察鄉村治理經濟績效的綜合性指標。
3.經濟發展的雙因子:作為保障因子的民主與作為激勵因子的自治
經濟與民主是有聯系的,但不是簡單線性關系。觀察高壩村,我們發現,村民的收入增長率極低,差不多處于半停滯狀態。農村經濟資源的開發進展緩慢,農民感到增收的難度加大,因為土地投入成本呈遞增趨勢。我們還發現,高壩村的大多數村民認為,基層民主的開展,并沒有帶來鄉村經濟的發展,農民增收與減負都沒有通過村民自治而落到實處。倒是自上而下推行的扶貧政策,發揮了有限的經濟改善作用。那么,民主制度與經濟發展究竟是一種什么關系呢?我們的經驗觀察表明,雖然民主不是經濟增長的促進因素或激勵因子,卻可以成為經濟發展的保障因素。
對于經濟增長的貢獻,制度可以提供兩個方面的機制:保障機制與激勵機制。經濟增長離不開這兩大機制的共同作用。這兩大機制的意義各有不同,前者是前提基礎,沒有保障機制,經濟增長就缺少必要的制度保障,經濟甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障機制,經濟增長卻未必就一定會實現。后者是動力,是經濟增長的觸點,也就是說,有了激勵機制,經濟增長就可以實現;而沒有激勵機制,固然不能實現經濟增長,但也不至于導致經濟倒退。根據村民自治對農村經濟發展的實際作用,我們可以分別將民主與自治對應于保障機制與激勵機制。在鄉村治理過程中,民主是必要前提,如果經濟缺乏民主制度的保障,農村社會及經濟生活就可能受到不良因素的干擾。旅美中國學者史天健揭示出,在中國農村,經濟發展與選舉的民主程度是一種曲線相關關系(ShiTianjian,1999),民主選舉并不是經濟增長的直接動力,因為經濟發展與民主發展的因果關系還不確定。
與農民經濟自主相適應的村民自我管理,是經濟增長的激勵因子。農民自由地根據生產生活的客觀條件和各家各戶的愿望,自主選擇最適合當地的經濟發展途徑,是村民自治的本來意義。而且,政府那些刺激農民增收的政策行動(例如扶貧工作)也要適合農村實際才能發揮更大的作用。
目前,以土地產出為主的農村經濟主要是分散的家庭經營,這種分散經營的經濟效益不容樂觀。高壩村的村長對本村的農作物種植作了一個大致的成本—收益分析,以土豆(該村的主要經濟作物之一)種植為例,種植100公斤土豆種子,其相關的投入十分可觀,幾乎一斤種子需要一斤化肥,此外還包括其他農肥以及農藥等。如果氣候條件合適,100公斤種子可以收500公斤土豆,將這些土豆全部折算成市場價格,減去種子和化肥等成本,最終收入也不過100元,這就是全部的勞動投入所得。村長認為,如果可以聯合經營,統一購銷降低成本,并投入一定的加工設備,將土豆進行半成品加工,其最終所得可以增加5—10倍。但事實上,農戶聯合經營條件根本不具備,啟動資金、生產設備與加工技術都成問題。如果政府籌集的有限扶貧款項,能夠通過村民自治組織來自主安排,成效就會大不一樣。
(二)分配與公平
以農業收入為主要來源的村莊,村民之間的收入差別一般都處于較低水平,收入差別不大。近幾年來,隨著外出打工、包工人數的不斷增加,個別家庭增收迅速,貧富差距由此出現。在高壩村,村里的集體經濟已經瓦解,集體經營收入很少,原有的公積金早也名存實亡,村級組織根本沒有調節分配的能力。然而,去年開始實施的農村稅費改革政策,在很大程度上調節了村民的收入分配。扶貧政策所扶持的種植養殖專業戶經營方式,也使農戶收入結構發生了變化。因此在高壩村,對社會分配公平的評估,其實是對政府政策調節農民收入分配狀況評估。由此可見,政府的政策及其實施狀況對農民家庭收入具有直接的調節作用。
1.社會分配的層次差異分配的公平性反映出不同階層、不同家庭收入的差異水平。因此,人們對分配的公平感受總是同收入的比較分不開的。這種比較主要發生在如下幾個層面:
第一個層面:村民與村民之間。這一層次屬于社會初次分配范疇,主要是村民家庭收入差別的問題。這就包括兩個方面,一個是收入總量的差別,另一個是收入來源的差別,而且收入來源結構的變化對農村家庭經濟有比較大影響。就高壩村的收入情況來看,收入總量與收入來源就很有關系。高收入家庭一般是以季節性外出打工和經營性收入為主,而低收入家庭主要依靠土地耕種和不固定的短工收入。但總的來看,本村村民之間的收入差別在總量和來源的差距都不大,這也是欠發達農村的一般特征?？梢哉f,村民自治對貧困農村的分配并沒有產生什么影響。
第二個層面:村民與集體之間。由于高壩村不存在集體產業,集體收入來源幾乎為零,因此不存在集體福利分配的問題。而且稅改實施以后,以前的公共積累并入農稅由鄉政府統一征收,集體這一級不具有實際意義。值得一提的是集體債務問題,高壩村尚有上萬元的集體債務,由于諸多歷史遺留問題的干擾,這筆債務如何分攤,仍未明確。假如這樣的債務要分攤到每個村民的頭上,就要分清債務責任以及村民分攤的合理份額問題。而目前的村民自治制度也沒有提供解決這類問題的制度措施。
第三個層面:農民與政府。這主要涉及農稅政策問題。農業稅是政府對農村經濟進行再分配的重要杠桿,也是影響農民增收與減負的關鍵環節。在高壩村,就目前農稅改革的進展來看,“費改稅”后的農稅負擔不是減輕而是加重了。據調查,有的農戶與農稅改革前相比,反而多繳納十幾到二十元不等的稅款,而鄉鎮及村級干部又難以提供合理的解釋。據鄉政府干部介紹,他們也是綜合近幾年的上繳任務,根據上級規定的計稅方式,將稅款額度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各戶。言下之意,稅款的征收,既沒有征得農民的討論和同意,也沒有硬性的法律規范,尤其是稅額的大小比例方面的規定,法律根據顯得不足(鄉政府出示給村民
的僅僅是一份區政府頒發的文件)。農稅直接關系到村民的切身利益和經濟負擔,卻在村民自治推行過程中處于另外一種與自治原則明顯相背離的狀態,無疑對農村的民主治理不利。
第四個層面:農產品與工業產品之間。這一層面主要是農產品與工業品的公平交易問題。從表面來看,這似乎是純經濟關系問題。事實上,由于長期以來“以農補工”的政策導向,工農產品價格剪刀差深刻影響著城鄉之間的社會公平分配。直到現在,中國仍然是一個城市主導的城鄉二元化結構,這種社會結構使得農民在市場交易中處于弱勢地位。盡管政府出臺政策要求按保護價收購農民余糧,但農產品與工業品在交易中的不平等現象不是一個糧食政策就能解決的問題。此外,農民在交易過程中總是以弱勢的個體身份出現,在價格談判上力量很弱?，F行的鄉村治理的制度設計還沒有考慮如何提高農民市場競爭力的問題。
2.農村公共產品的供給
農村公共產品和公共服務的供給方式、水平是衡量鄉村治理績效的重要指標。農村公共產品和服務的基本內容包括農田水利設施建設、九年制義務教育、農村社會救濟(五保戶制度)、科技支農、農村治安、村民糾紛調解等公共服務。在高壩村,農村公共產品主要是鄉村公路建設與電網改造工程。由于這些工程主要由鄉政府主持,各種款項的劃撥都由鄉政府主持,鄉政府有很大的自由裁量權。也就是說,在這些公共產品的供給過程中,村民始終處于被動接受狀態。此外,政府扶貧計劃項目也都由政府支配,村民的意見既缺乏自下而上的表達渠道,也難以對政府的政策行為產生實際的影響。農村公共物品的供給仍然是政府主導型的。由于農民的參與程度低,主動支持不夠,由此可能導致兩種現象,一是政府費力不討好,農民得了實惠仍然懷疑干部;二是政府提供的公共產品和公共服務不一定是農民最急需的東西。
在高壩村,縣鄉政府扶貧幫困使農民受益,尤其是扶貧貸款的下發,使一些農戶增加了收入,生活有改善,但扶貧項目的整體效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭為單位進行個體經營,扶貧項目難以獲得規模效應,而且面臨一家一戶的分散情況,有關部分的技術指導也存在難度。而村民反映,他們的致富項目并沒有穩定的預期效益,養雞、養豬、種菜的風險都很大。由于病蟲害防治、植保、種子的社會化服務水平低,個體農民難以承受生產及流通領域的風險。特別是受通貨緊縮的形勢影響,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等農副產品的市場持續低迷,冷藏倉儲等社會化服務設施缺乏,導致農村增產不增收的困難局面。在高壩村,蔬菜專業戶的菜地里爛掉了許多大白菜。其他農村也面臨類似增產不增收的問題。這就表明,在農村產業結構調整的過程中,無論是當地政府,還是農民都迫切需要大力發展農副產品加工業和營銷服務。
(三)公共參與與公民文化
1.農民的參與熱情靠什么來激發
高壩村自2000年開始實行村委會直選,推行村務公開。在最初的一年里,農民對村民自治制度推行的積極性很高,尤其是在首次直選的激勵下,村民對參與村組會議以及各項集體事務的民主商議活動都相當熱情。但一年之后,村民的熱情逐漸減退,尤其是召開村組會議,許多村民溜之大吉。村里的其他公共事務,村民的參與熱情明顯降低。村里想開個會,村組干部都得跑上跑下去發動,但仍來不了幾個人。調查發現,村民的公共參與的熱情之所以冷了下來,主要原因是村民認為村里開會討論的許多事情跟他們的切身利益沒什么關系,而且許多會議討論是決而不行,不見實效。有村民說,村里開會老是扯皮,不僅解決不了什么實際問題,反而容易傷和氣。而村干部也在叫苦連天。按規定,有些事必須召開村民會議才能定,但村民的公共參與熱情低,會難開成,上級布置下來的任務也就很難貫徹落實下去。而且,村民對村干部的要求比以前“苛刻”得多。在農民心目中,村干部的權威大大下降,與村干部頂牛的事情如家常便飯一樣平常。這個村的老百姓,喜歡議論政府的事情,也關心政府的政策動向,對村務和干部的議論與評價更多,但他們又不愿意在公共事務方面投入太多的精力、時間和物資。議論的多,行動的少;批評的多,支持的少。那么,靠什么來激發村民的公共參與熱情?這真是讓人頭痛的事情。
2.村民政治行為的結構性特征:強關注與弱行動
在高壩村,村民的政治行為具有矛盾性:一方面對公共事務的關注程度在不斷增加,另一方面對公共事務的參與程度卻在減弱。在研究和分析村民政治心理和治理績效方面,這一矛盾值得關注。村民對公共事務的關注和參與,同村民與公共事務的利益關聯度相關。表面看來,村民對公共事務的關注程度增加說明其利益關聯度增大,而村民對公共事務參與程度的減弱似乎又預示著其關聯度的減小。但事實上,只要在加入對公共事務的預期收益與實際收益比較分析,就會發現其中并不矛盾。對公共事務的關注與預期收益直接相聯系,對公共事務的參與和實際收益直接相聯系。
從動態的角度來看,村民對公共事務關注程度增加,顯示了其利益關聯度在增大,村民對政治行為的收益預期也會較高,因此有參與公共事務的主觀動機?？墒?當村民在公共參與的過程中,發現其實際收益并不能達到預期目的,出于理性的考慮,就會相應地減少對公共事務的時間投入,導致參與程度的下降。由此導致了村民強關注-弱行動的政治行為特征。
3.村民議事會議的“規模難題”和少數人權利的問
題基層民主與村民自治的一項重要內容就是集體議事。實現這種議事的方式主要有兩種,一是村組會議,二是村民代表會議。前者仍然會存在“規模難題”,而后者的實質代表性卻又不能令村民完全信賴。尤其是一些義務性事務,通常是政府下任務,村干部來推行,村民來完成。而對于任務本身是否合乎國家法律和中央的政策,任務完成的時限是否合理等方面,村民一般都沒有發言權,至多是在村組范圍內就如何完成任務發表一些意見。這就大大降低了集體議事的實際意義。這是村民議事會“規模難題”的原因之一。
對于村組內部事務,尤其是涉及每個具體個體的利益時,集體決策往往會導致村民權利與義務的脫節。集體決策難以客觀公允地保護個體利益尤其是某些少數派的利益。以高壩村的集體決策為例,某次會議需要決定兩件事情,一是扶貧物資和款項的分配問題,二是鄉村公路修建義務的分配問題。兩件事情的焦點都集中在分配標準的選取上,也是矛盾沖突的交匯點。大致標準有:按戶頭分配,按勞動力分配,按土地人口分配,按實際人口分配。對于前一問題上,多數人主張按土地人口分配,而土地人口較少的農戶則要求按實際人口分配;在后一問題上,多數人主張按戶頭分配,而勞動力較少的農戶則要求按勞動力多少分配。雙方都可以羅列足夠的理由,但由于多數原則,少數派的意愿根本無法實現、少數人的正當權利也就得不到尊重。而民主決策制度似乎很難同時解決“規模難題”與“少數人受損”的問題。這也是在制度績效評估上遇到的難題。
(四)社會秩序與農村穩定
高壩村仍然是一個以姓氏宗族為主要聯結方式的村莊,主要存在李劉兩大姓氏。但姓氏的分布在每個小組都相對集中,而且由于村內的公共建設項目幾乎不存在,也就不存在圍繞利益分配而出現的宗族派系斗爭。本村近幾年的治安狀況良好,村內糾紛明顯減少,村民之間的直接矛盾沖突呈下降趨勢。而且,村民對鄉村兩級干部雖有不滿情緒,但不存在直接的利益沖突,因此該村很少發生上訪告狀的事情。值得一提的是,年輕一代的崛起,大量人口的外出打工,使該村的宗族影響日漸衰微,村莊社會秩序的維持主要靠正式組織力量的調停。
1.社會穩定的指標分析
衡量農村社會的穩定程度,需要選取恰當的、可觀測的指標。在對高壩村的深入調查中,我們發現鄉村社會的穩定情況相當復雜,除了常規的指標如暴力事件、犯罪率等內容外,另外一些隱形的因素也是影響農村社會穩定的重要力量。因此,簡單的量化標準并不能真正說明農村社會的穩定情況,尤其是不能單憑農村社會糾紛、暴力乃至違法犯罪事件的多少來衡量,必須考慮到許多潛在的不穩定因素的存在,如不滿情緒的增加,政治認同的弱化,集體安全(治安)的弱化,秘密組織的興起等等。鑒于此,我們將這些因素劃分為兩個層次:顯性層次與隱性層次。顯性層次主要如農村社會糾紛事件、治安狀況、刑事犯罪率等;隱性層次即那些可能影響社會穩定的潛在因素。只有將這兩個層次的內容結合起來,才能真正說明農村社會的穩定程度。即使顯性層次的指標所反映的穩定程度較高,但如果隱性層次的指標所反映的穩定程度較低時,我們便不能認為這樣的農村社會是穩定的。只有當兩個指標所反映的情況一致時才有效。
2.鄉村社會穩定性與整合度分析
考察農村社會的穩定,還必須與鄉村社會的整合程度結合起來。社會整合度是指村莊內部的人際溝通、社會信任和互助的程度。社會整合度越高,村莊社會的秩序穩定性越強;而村莊的社會秩序越好,越能促進村民之間的互惠互信和社會交往。運用雙變量交叉分析方法,可以將鄉村社會秩序分為四種類型:高整合度高穩定型、低整合度高穩定型、高整合度低穩定型和低整合度低穩定型。
當鄉村社會整合程度較低時,即便社會穩定程度很高,我們也不能將這樣的社會狀況視為鄉村治理的良性秩序環境,不能單純地根據穩定程度來衡量制度績效。因此,可以將具有高整合度的穩定視為積極型穩定,而將低整合度的穩定視為消極型穩定。只有高整合度高穩定型的社會狀態才是良性的,鄉村治理制度績效應該以積極型穩定為追求目標,而這種積極穩定是建立在基礎之上的。
3.政治認同與社會穩定
政治認同是社會穩定的文化心理基礎。村民的政治認同主要表現為對政府政策、政府行為、基層干部的態度、情感和議論等心理傾向。在政治認同不足的情況下,即使合法的強制也能維持社會秩序的穩定,但這種穩定往往是脆弱的。一旦社會不穩定因素積累到不可調和的程度,就有可能引發突發性。
由認同對象的結構性特征所決定,村民的政治認同也是結構性的。表1顯示了村民政治認同的復雜結構。在進行這種政治認同評估的時候,就要具體考察認同的結構特征及其政治經濟根源。
在高壩村,分布在A結構和H結構的村民都是少數。大部分村民的政治認同結構屬于B、C結構。具有B結構的村民,對鄉鎮干部的認同不高,是因為鄉里的扶貧措施沒有給他們帶來直接的利益。C結構的村民認為在農民增收、減負等實際問題上村干部沒有發揮什么作用。而政府的扶貧支農政策帶有實惠。由此我們看到,政府扶貧政策給農民帶來的實際效用是非均衡的,由此導致農民態度結構的多樣性。因此,要提高農民對中央政策以及貫徹執行這些政策的基層干部的政治認同,最關鍵的是這些政策必須體現和維護大多數人的根本利益。
在高壩村調查期間,村民政治認同的“流失”問題引起了我們的注意?？疾煺J同的“流失”問題,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。農民對正式體制認同的降低,并不意味著他們就沒有認同了,而是認同于體制外的事物例如民間秘密組織等等。如果把這種認同界定為“負認同”,那么“負認同”的提高意味著“正認同”的減少。這種負認同的增強傾向表明,村民自治并沒有有效地將村民組織起來,未能有效吸納村民參與公共事務和提高村民的政治歸屬感。在高壩村,我們發現部分農民開始對宗教性和宗派性的秘密組織發生興趣。例如,當地的一個民間秘密組織“基督門徒會”,通過會員間的互惠互助、精神及門規控制,吸引農民參與,擴張勢力范圍,從而分流農民的政治認同。這些負認同的因素,是農村社會政治不穩定的潛在因素。如何消除這些潛在因素,也是鄉村治理的重要任務。
結論作為鄉村治理制度核心內容的村民自治制度,促進了中國鄉村治理結構的轉型和治理能力的增強。從1988年算起,我國的村民自治制度實踐走過了15年的歷程?，F在,該是對這種制度所導致鄉村治理結構的變化和成效進行系統化和理論化評估的時候了。
關鍵詞：鄉村治理；理論；綜述
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉村治理”的概念。隨著該理論在鄉村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。
1 鄉村治理研究的主要觀點
1.1 鄉村治理內涵
在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決分歧，實現共同治理。郭正林[3]提出，鄉村治理的主體應該是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展”。其中“有序發展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現代化鄉村建設是治理的目標。
1.2 鄉村治理機制
由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協商、監督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統誤區，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發展、社會穩定相結合。
1.3 鄉村治理模式
陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發點，通過對影響社會自主性的發育與發展的4個基礎性條件――經濟發展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉村的發展更加人性化和可持續化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。
1.4 鄉村治理路徑
張繼蘭[13]認為可以通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉村治理為考察對象，提出了大力發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。唐紹洪等[15]提出在現有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現中國鄉村善治，有三大治理路徑：一是優化治理結構，政治生態和諧化；二是推進新型城鎮化建設，實現城鄉一體化和農業現代化；三是平等化城鄉公共服務。
2 鄉村治理存在的主要問題
2.1 基層民主建設滯后
因鄉鎮基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監督，腐敗現象嚴重。賄選、不合理決策與管理現象屢有發生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態，是治理危機出現的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。
2.2 鄉村治理主體混亂，機構權利分工不明
歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉村治理面對的困境之一。
2.3 鄉村債務問題突出，農民生活不夠寬裕
在李文政[23]看來，鄉村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉村治理的制約條件包括民主化的現實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉鎮為發展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。
2.4 其他方面
劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉村治理的政治環境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉村的一個惡疾。
3 完善鄉村治理的對策
3.1 推進基層民主建設，完善村民自治
李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發揮村委會作用是治理鄉村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發展創新村民組織。李莉等[30]提出鄉村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加強鄉鎮制度建設，加快服務型步伐
在馬寶成[31]看來，完善鄉村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據現實情況進行鄉鎮體制改革，完善管理模式，規范和完善有關村民自治法律法規，大力發展村民組織，建設現代化鄉村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現的方法有改革基層組織，特別是鄉鎮政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。
3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習
張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉村政治和諧化發展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉村治理的對策之一。
4 結束語
綜上所述，學術界對鄉村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統性和整體性，鄉村治理機制和鄉村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉村的理論研究，更要注重對鄉村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。
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關鍵詞：鄉村治理；智豬博弈；精英村民；普通村民；利益博弈
進入21世紀，我國政府針對復雜的“三農”問題，從國家層面制定政策以促進相關問題的解決，以利于鄉村治理問題的改善。但是，很多好的政策不能在鄉村得到很好的實施，導致鄉村治理的滯后。從經濟學博弈論的角度分析，其主要原因在于參與鄉村治理的利益各方都以自身利益最大化為目的展開博弈策略的選擇。因此，解決鄉村治理的關鍵在于以共同利益最大化為出發點，協調利益各方的關系，促使利益各方達到博弈均衡，進而讓國家政策能夠順利在鄉村實施，促進鄉村治理向好的方向發展。而在參與鄉村治理的博弈主體中，精英村民和普通村民雙方的博弈顯得尤為突出。本文運用經典的“智豬博弈”模型，分析了鄉村治理中的精英村民和普通村民各自的博弈策略，對雙方博弈的后果進行深入分析，并提出相應對策。
一、“智豬博弈”下村民內部的博弈策略分析
（一）“智豬博弈”模型的簡介“智豬博弈”模型以大豬和小豬為例，代表了市場中的絕大多數人進行的市場選擇行為。模型的主要內容是，在一個豬圈中有大豬和小豬兩只，由腳踏板來控制食物的進入，每踩一次，則會出現10個單位的食物，會耗費2個單位的食物。一般來說，一只豬去踩腳踏板，則另一只豬能夠優先搶到食物。當大豬去踩，則小豬能夠得到4個單位食物，大豬得到6個單位食物；當小豬去踩，則大豬能夠得到9個單位食物，小豬得到1個單位食物。從表1可以看出，最優策略是大豬去踩腳踏板，小豬不踩，最終均能夠得到4個單位食物收益，總體收益為8個單位食物收益。這就是經濟學中所說的“搭便車”的現象。因為大豬和小豬都是理性經濟人，所以最終的選擇是，大豬不停的去踩腳踏板，而小豬等著吃食物，這樣就形成了博弈均衡。但是這種博弈均衡是不穩定、短期的，前提條件是小豬所享用的食物不會較大的占有大豬的食物。但是顯然從長期來看，隨著時間的推移，小豬會慢慢長大，其所需要的食物會越來越多，會逐漸影響到大豬的食物，這樣雙方就會選擇新的博弈策略，形成新的博弈均衡。
（二）“智豬博弈”模型下村民內部參與鄉村治理的博弈過程分析在鄉村治理的過程中，村民內部主要可以分為精英村民和普通村民兩種利益主體，這兩種利益主體主觀上為了各自的利益而進行相互博弈，達到博弈均衡點，客觀上進行了鄉村治理策略的選擇，而我們可以根據上述“智豬模型”來具體分析村民內部參與鄉村治理的博弈策略選擇。精英村民類似于“智豬博弈”中的大豬，而普通村民則是“智豬博弈”中的小豬。假設條件：1、精英村民和普通村民都是理性經濟人，主觀上追求個體利益最大化；2、精英村民和普通村民的成本和收益能夠用若干個單位來衡量；3、精英村民和普通村民治理鄉村的總體收益為10個單位，付出的成本為2個單位。具體各自策略選擇
（三）“智豬博弈”下村民內部參與鄉村治理博弈策略的后果分析表2說明，“智豬博弈”下村民內部參與鄉村治理博弈策略的最優解是普通村民觀望等待，精英村民治理，最終各自均能得到4個單位收益。鄉村治理的現實中，普通村民因為知識和條件的不足，在鄉村治理中處于觀望等待的態度，不愿意參與鄉村治理；而精英村民在主動參與鄉村治理的過程中，得到了展示自己才華的機會，獲得了精神上和物質上的收獲，更加愿意積極主動地參與鄉村治理。這樣就形成了一個惡性循環，久而久之，鄉村治理基本上都是由精英村民來參與，普通村民很少參與，兩個利益主體最終會在鄉村治理中出現矛盾和分歧，不利于整個鄉村治理和諧、有序的發展。1.村民內部的利益訴求出現矛盾和分歧普通村民和精英村民之間出現利益訴求的矛盾，其根本原因是他們認為參與鄉村治理主要是為了滿足自身的利益，不明白共同參與鄉村治理是為了協調各方的利益，保障大家的共同利益，最后才能夠滿足自身的利益。而普通村民和精英村民都首先想著怎么才能滿足自身利益，將自身的利益凌駕于公共利益之上，這樣會導致雙方在鄉村治理上出現很大的矛盾，而且矛盾很難協調，導致鄉村資源不能得到優化配置，容易出現非合作博弈和負和博弈的局面。2.普通村民的鄉村治理參與力度不強雖然，我國制定了《村民委員會組織法》，規范了村民民主自治制度，每個村民都能夠參與到鄉村治理之中，代表了國家對于普通村民參與鄉村治理的重視。但在“智豬博弈”的背景下，普通村民大都存在“搭便車”的心理。面對復雜的鄉村治理的環境，普通村民普遍都不愿意積極主動地參與鄉村治理，缺乏民主參與的思想和保障自身合法權益的意識，依賴于精英村民的指揮，特別是在村委會的選舉中，普通村民往往受到小恩小惠的影響，盲目地進行投票，不會深入參與到鄉村治理中。
二、破除鄉村治理中村民內部“智豬博弈”策略的路徑分析
（一）建立健全村民自治制度建立健全現有的基層民主制度，讓村委會能夠真正代表全體村民的意志，重視村委會選舉的規范化和程序化，加強對村委會選舉的監督，重視民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四位一體的機制，特別是要重視普通村民的利益訴求。村委會是由全體村民選舉產生，代表著本村絕大多數人的意志，在決定本村的大小事務時應該充分重視普通村民的利益訴求，而不是僅僅重視精英村民的利益述求。而且，村委會對本村事務的討論過程和決定過程要在全村范圍內公開，保證普通村民獲知信息的權力，并加強對村委會各項工作執行的監察力度。
（二）重視精英村民的利益訴求精英村民是從普通村民中產生，他們緊跟時代的步伐，在社會大發展中獲得了經濟或者文化方面的優勢，因此他們從某種意義上來講和普通村民的利益是相同的，他們能夠代表普通村民與鄉村政府進行政治博弈。目前在農村，普通村民分布十分廣泛、過于分散，而且其個人素質比較低，組織起來的成本和收益十分不對等。根據“智豬博弈”的策略選擇結果，精英村民能夠代表大多數村民與鄉村政府展開利益訴求的博弈，這樣能夠使普通村民和精英村民的最后收益得到滿足。
（三）形成村民內部利益協調機制首先，完善現有的利益協調體系，加強村民自治、村委會選舉的規范化和基層化。充分保障普通村民參與鄉村治理的合法權益，對相關政策的實施實行有效的監督，讓普通村民和精英村民之間的矛盾能夠在現有的利益協調機制下得到有效解決。其次，可以根據實際情況形成新的利益協調機制，對于關系到整個農村發展和大多數農民利益的決定，不僅僅要讓普通村民有知悉權，更應該有建議決定權，讓普通村民形成組織與精英村民進行對話、協商解決存在的問題和矛盾。然后，在村委會和鄉鎮人大的組成人員中，不僅僅需要有精英村民的代表，更應該保障普通村民的比例，讓村委會中和鄉鎮人大中有代表普通村民利益的成員，增加普通村民的政治活動范圍。最后，在村民內部，在鄉村治理過程中定期舉辦一些經濟文化方面的活動，讓普通村民和精英村民共同參與鄉村治理，讓他們一起行動，挖掘新的共同利益點，形成利益共同體，這樣才能從根本上解決村民內部利益協調問題。
（四）努力培育鄉村社會組織來平衡村民內部利益在村民內部之間，為了平衡普通村民和精英村民之間的利益矛盾，可以培育社會中介服務組織進行制約。由中介組織溝通各個利益主體的利益需要和協調、引導各利益主體之間的行為，促進各方利益的協調解決。在鄉村治理中，這種社會中介服務組織可以分為兩種：第一種是由中央或者省一級政府指派，從高等院校中選取“三農”問題專家，組成具備一定公信力和解決事務能力的利益小組，定期到農村解決相關問題；第二種是由農村自發選舉產生，在當地社會上選舉一些有公信力、有威望、有能力的社會賢達組成相應的組織，以解決相應的利益問題。
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安徽省緊臨江浙滬等沿海發達省區，區位優勢明顯；作為傳統農業大省，農業資源富集；作為農村改革的發源地，影響頗為深遠。在30余年改革探索的實踐中，鄉村經濟發展積累了豐富經驗，潛在優勢初現端倪，農業發展方式迅速轉變，農民收入構成呈多元化發展態勢，適應高科技發展的現代農業初具規模，從而為安徽順利推進美好鄉村建設奠定了堅實基礎。但是，基于傳統因素，安徽村舍空間布局、鄉村人口結構及區域經濟發展等方面都明顯失衡。村莊的密度和規模由西北向東南總體上呈減量態勢，而鄉村環境和經濟發展卻呈增量態勢：皖北和皖西北以平原為主，村莊密度高、規模大，但經濟發展卻相對滯后，降雨量少、氣候干燥，農業發展的盲目性、無序性對鄉村環境的破壞相當嚴重；皖中及沿江地區以丘陵為主，村莊密度較高、規模較大，經濟發展水平較高，地勢低平、河流布網，由于工業“三廢”處理的隨意性、趨利性，對土質、水體等的污染面積較大；皖南地區以山地為主，村莊密度偏低、規模較小，村民人均可支配收入高于全省平均水平，植被覆蓋率較高，降雨量多、氣候溫潤，工農業發展對鄉村環境的破壞程度低，適宜人居。總體上看，安徽鄉村發展分區差異明顯、村莊村舍規劃不成體系、基礎設施配套尚待完善，這些都是鄉村建設中不盡人意之處，離鄉村“三美”的總體目標還有相當的差距。亦如20世紀30年代初中國鄉村建設運動的推崇者梁漱溟先生所言，中國社會的基本特征是“以鄉村為基礎，并以鄉村為主體的，故鄉村狀況的好壞，是解決中國一切問題的關鍵和從事其他建設的根本前提”。安徽美好鄉村建設不是純粹迎合時展的鄉村重建運動，更不是“返景入深林”的復古造勢運動，而是在保護鄉村生態環境資源的前提下，充分利用山林水體、民俗文化等鄉土優勢資源，推進鄉村產業和經濟快速發展，提高村居生活的品位和檔次；做到科學規劃、合理布局，凸顯鄉村山水風貌和人文地域特色，完善中心村道路、電力、供排水、信息網絡等基礎設施，有效處理產業“三廢”和農村生活垃圾，不斷優化人居生態環境，營造一道“綠水藍天、文化和諧”的鄉村美麗風景線。
二、美好鄉村建設需要政府提供保護環境的公共物品
公共物品是指在一般情況下，不能或難以有效通過市場機制由個人或企業提供而主要由政府提供以滿足社會成員共同享用的物品或服務。從供給方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；從消費方面看，公共物品具有“非競爭性”的特征。依據滿足公共物品屬性的程度，可以將其分為純公共物品和準公共物品。環境作為公共物品，相較于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。環境公共物品既是人類賴以生存發展的基本條件，亦是從事生產經濟活動的重要基礎。從供給渠道來看，環境公共物品可以分為兩大類：或基于“上天恩賜”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空氣、動植物群等，是每個人都可以享用的；或基于特定需要，必須由行為主體（譬如政府）來提供的公共環境設施（譬如防洪工程、污水處理器材等“硬件”設施），環境“軟件”（譬如環境制度、環境信息、環境文化、環境政策，等等）。從消費角度而言，有些環境物品可以看作純公共物品，具有共享性和非競爭性的特征，即一個人消費無法阻止其他人或集體的消費，譬如正常情況下人們對空氣的利用；有些環境物品是準公共物品或擁擠物品，消費中不排除集體行為，但超過其承載量就會產生負效應，譬如過度放牧會造成草場資源破壞，過度抽取地下水會導致水源枯竭，等等。然而，在市場機制尚不完善的初期階段，由于趨利避害的人性使然，環境資源的配置往往是低效率的。這種低效率主要表現為外部不經濟性，“當生產或消費的所有副作用沒有被包括在市場內時，外部經濟效果就發生了”，這就是所謂的環境資源成本的外溢現象。環境資源成本的外溢扭曲了環境公共物品的真實價值，也使環境公共物品變成了一種稀缺資源。就我國而言，市場失靈誘使環境公共物品成為稀缺資源最早產生于經濟發達省區或資源富集省區。而經濟發達相對滯后的省區則是在模仿和承接發達省區產業轉移的進程中，出現了環境資源稀缺等諸類問題。安徽省緊臨東部沿海的發達省區，在中部崛起的戰略架構中，始終面臨著跨越發展的強大壓力。為了趕超東部發達省區，切實提高民眾的生活水平，環境資源的透支消費演化為一種時尚，經濟快速增長很大程度上是以犧牲資源、環境為代價的。在此背景下，鄉村環境資源保護也被極大地忽略了，片面追求產業的發展，對環境稀缺資源消費遠遠超過了其承載的最大閾值，乃至釀成了諸多環境問題。無可爭辯的是，鄉村環境治理作為推進美好鄉村建設進程中的復雜工程，解決之尚需要政府提供保護環境的公共物品。
（一）政府需要為環境公共物品生產提供制度保障諸如環境公共物品這種“對每個人都有益的事情，只能通過集體行動來完成”，政府擁有龐大的行政資源，無疑是集體行動中最強力的組織單位，如果積極作為是能夠滿足社會民眾對環境公共物品需求的。站在這個角度來說，政府無疑是環境公共物品的最佳提供者。安徽鄉村環境治理的實踐證明，當前政府最迫切需要做的就是為環境公共物品的生產提供制度保障。任何一種游戲，要能持續進行下去，離不開相應的游戲規則，生產環境公共物品猶如一場游戲，又何嘗不需要規則呢？誠如奧爾森所言，在提供公共物品的集體行動中，正式約束或外在的制度往往是解決集體行動困難的重要保證?；\統地說，環境制度體系包括環境法律法規、政府行政命令、環境政策規章和環境質量標準等一系列帶有強制性、約束力的制度規則，在維護環境公共物品正常生產方面發揮著相當重要的作用。美好鄉村建設涉及道路硬化、村旁綠化、景觀設計、垃圾處理等多項舉措，均與鄉村環境治理有著直接的聯系，需要大量的環境公共物品。而這些環境公共物品牽涉面太大，社會自助、他人自覺又帶有較大的盲目性、趨利性，于環境問題的解決顯然有些無濟于事。但是，帶有強制力的法律法規、政策規章不僅可以引導環境公共物品生產，而且還可以為環境公共物品的生產提供制度性保障，從而使其提供變得更加快捷、高效。
（二）純環境公共物品只能由政府來提供或生產純環境公共物品具有完全的非排他性和非競爭性的特征，因其內容復雜性、生態系統性和利益普適性，是不能排除消費上搭便車行為的。況且，有些純環境公共物品（譬如環境保護政策、環境信息等）是個人或社會很難提供的，而有些純公共物品（譬如平衡生態系統、凈化空氣等）雖然可以由個人或社會生產提供，但卻難以從生產中獲取利潤，甚至連收回成本都存在很大的困難，個人或社會也自然而然沒了生產、提供環境公共物品的動力。因此，此類環境公共物品一般是由政府生產或提供的。安徽省在推進美好鄉村建設進程中，純環境公共物品的生產、提供，就政府層面而言，需要做到：其一，加大環境基礎設施建設的資金投入。就全省范圍言，除合肥、蕪湖、馬鞍山等城郊和東南部經濟條件較好的鄉村以外，絕大部分鄉村沒有實力雄厚的經濟實體，也難以為鄉村基層組織提供比較穩定的稅收，因此鄉村基層組織的經濟自助能力是極為有限的。在這種情況下，鄉村基層組織將大量資金用于純環境公共物品的生產、提供是不現實的。其二，產、學、研相結合，加大對純環境純公共物品的科研投入。提供純環境公共物品是利國利民的大好事，也有助于美好鄉村建設的順利推進。但是純環境公共物品是關系到能否合理利用資源和科學保護環境等可持續發展的問題，涉及到生態學、環境學、心理學、社會學等多學科技術知識。因此，生產或提供適合美好鄉村建設的純環境公共物品，需要將產、學、研結合起來，充分發揮其優勢，避免單向度作業。其三，制定適宜美好鄉村建設的環境監測標準和環境政策。與城市相比，鄉村環境承載量大、自我恢復能力強，將適合城市的環境監測標準、環境政策和環境治理模式原樣套用于鄉村環境的治理，無疑是不適合的。如果這樣，只能導致鄉村更大的資源破壞和環境污染。
（三）生產或提供準環境公共物品也離不開政府協作準環境公共物品具有有限的非競爭性和局部的排他性的特征，只有達到了某個臨界點，才會出現擁擠的現象。也只有在此情況下，繼續消費才會導致低效率。換句話來說，準環境公共物品如果利用得當就有利潤空間，也自然能夠激勵個人或企業生產或提供。當然，這需要政府借助法律法規等制度體系給予適當的安排，才能調動社會力量生產或提供準環境公共物品的主動性、積極性。退一步說，政府部門作為利益階層中“相對獨立的一元，產生了獨立的利益訴求。這就導致了政府及政府官員可能在理性經濟人的支配下，進行權力設租、尋租現象，使公共產品的供給違背初始目標”，繼而在提供準環境公共物品上出現“政府失靈”。因此，就準環境公共物品生產或提供而言，適當引入市場競爭機制，讓社會力量積極參與其中也是十分必要的。而政府與社會力量協作即是其間最有效的運行方式：政府可以通過契約形式，對準環境公共物品（譬如美好鄉村建設中的村莊規劃、排灌河渠維護、村旁綠化和垃圾處理等）的數量和質量作出明確要求，同時將其生產權讓渡給企業或非營利性組織，由其在規定時間內保質保量完成；政府也可以通過財稅補貼的形式，對利潤空間較小的項目給予適當減免或優惠。尚需要提及的是，合資共建也是值得探討的協作方式。在此方面，浙江臨安市美好鄉村建設中合資共建項目的一些成功做法，其經驗有借鑒價值。
三、美好鄉村環境治理，“有所作為”是政府義不容辭的責任
當前，鄉村環境不容樂觀已經成為社會各界的一致共識。鄉村環境治理的難度不亞于城市環境治理，此即是一場沒有硝煙的戰爭。況且，基于鄉村環境法規不完善、民間環保組織嚴重缺失、民眾環保意識整體性不高以及鄉村環境治理的強外部性特征等復雜因素“決定了政府在環境治理中的主導地位，農村環境的地域性特征進一步要求地方政府尤其是縣及鄉鎮政府應該成為農村環境治理的重要作用”。美好鄉村環境治理作為一項復雜的系統工程，各級政府尤其是縣鄉兩級政府需要切實履行職能，準確定位并扮演好自己的角色，做到有所作為、善于作為。
（一）進一步明確并適度強化基層政府的環境治理職能理論上言，中央和地方環境管理權限的合理劃分，既利于環保主管部門的集中統一管理，又助于各級環保部門結合自身地方實際，充分實現優勢資源互補。但由于縣鄉等基層環境管理權限散落于多個行政部門中，權、責、利等權限的劃分也較為籠統，多地環保部門形同虛設，實際職權卻被發改委、水利局、林業局、住建局、農資委等肢解了。一旦出現較為嚴重環境問題，必然導致部門間相互推諉、扯皮的現象。因此，實現鄉村環境有效治理，明確各行政部門職能并適度強化環保部門職能就顯得尤為重要。而且，明確政府環境管理職能，有助于發揮政府的征稅權、禁止權、處罰權和節省交易費用等優勢。政府在作出決策時才能將資源環境保護與經濟社會發展綜合起來考慮，盡量做到統籌兼顧、適當安排；反之，如果行政部門充當地方經濟利益的代表和執行人，作出的決策就可能是以犧牲資源環境為代價的，即便結果帶動了地方經濟的快速發展，對鄉村環境治理也是絲毫無益的。具體而言，在推進美好鄉村建設的進程中，縣鄉等基層行政部門在決策系統中應當增加環境權重，通過制定嚴格的環境標準加強環境監管，重視產業結構調整，著力引進“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型產業發展，逐步引導鄉村經濟社會發展走可持續發展道路。
（二）堅持規劃引領、示范帶動，穩步推進鄉村環境改善長期以來，由于鄉村建設缺少權威性的指導文件，也沒有村莊建設的整體規劃，隨心所欲地盲目建設弄得鄉村千瘡百孔、滿目瘡痍，極大地改變了鄉村的原貌。20世紀70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、預留的可耕地、承載生物多樣性的濕地或沼澤地等資源在注重效率、“增產增收”的運動中，一批批地變成了良田；21世紀伊始，隨著經濟條件的改善，一棟棟高樓在良田中拔地而起。隨著時間流逝，美麗的田園風光正在消逝，也警示著人們：鄉村環境治理需要權威性的規劃引領，需要樹立示范村、“樣板村”，發揮其示范帶動效應?！栋不帐∶篮绵l村建設規劃（2012—2020）》的應時而生，為美好鄉村建設提供了指導性文件。丘陵平原各領千秋，山寨村郭各具特色。中國鄉村，“政府機構在環境污染的控制與整治方面起到了主導性的作用”。為此，鄉村環境治理中要果斷地摒棄奇思妙想，而應當充分發揮政府“強制性地規定人們必須做什么、不得做什么”，以《規劃》為引領，規劃建設中仿效云南麗江古城、湖南湘西鳳凰古城，充分借助山勢水體走向，在保持鄉村田園風光的前提下，體現濃郁的鄉土氣息。村口環境治理重在綠蔭成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水質；庭院環境設計講究特色、營造和諧。具體實施當中也要堅持試點先行、量力為之，在試點取得顯著成效以后才能逐步推廣，切忌脫離實際、盲目蠻干。
（三）完善基層政府的鄉村環境考核激勵機制2005年11月23日，國務院通過了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，指出“建立科學評價發展與環境保護成果機制，將環境保護納入地方政府和領導干部考核的重要內容，定期公布考核結果，嚴格責任追究制”。盡管國家層面明文規定將環境保護納入地方政府和領導干部的考核內容，但是基于鄉村環境治理初始化投資量大、盈利空間較小，短期內對經濟增長的促進作用相對有限，地方政府在考核具體操作中，GDP的權重仍然有些偏高，環境保護、能源消耗等作為考核體系中的軟性指標，基本上沒有落到實處。如此以來，鄉村環境治理反倒成了基層政府唱起的“高調”進行曲，濫用環境資源的丑惡現象卻是屢禁不止。因此，鄉村環境治理需要省市行政部門通過有效制度安排，設計出一套關于環境考核的激勵機制，才能使縣鄉基層政府、環保局等部門有足夠的動力去加強保護環境、履行環境監察等職能。
（四）加大環保宣傳力度，著力提升民眾的生態環保意識美國學者托夫勒在《第三次浪潮》中寫道：“沉重的決策擔子，最后將不得不通過廣泛的民主參政來分擔解決，否則政治制度無法維持?！编l村環境治理又何嘗不是如此呢？鄉村環境治理若沒有民眾的主動參與、積極行動，其效果是可想而知的。為此，政府要有效推動鄉村環境治理，提高民眾環保意識就顯得尤為重要了。縱向比較，民眾的環保意識的確有明顯的提高。但是，由于傳統觀念根深蒂固，徹底改變尚是一個漫長的過程。加之民眾普遍缺乏環保知識，客觀上也需要縣鄉基層政府做好環保知識的普及工作。為此，需要基層政府結合地域特色，精心策劃，擬定出操作性強的宣傳方案。譬如，開展以環保宣傳標語上墻、環保觀念入腦為內容的“環保知識下鄉”活動，舉辦環保知識培訓或環保知識競賽，指導“綠村化林”創建活動，播放警示環境影片或展示“震撼性”的環境宣傳畫，等等。為了便于宣傳活動的開展，凸顯環保宣傳的效果，可以采取“傳、幫、帶”，或“傳接力棒式”等多種方式進行?！皞鳌奔从少Y深環保專員將環保知識以通俗易懂的形式傳授給覺悟相對較高的鄉村干部，然后由鄉村干部帶著環保知識去做廣大村民的工作；“幫”即由接受能力較強的村民或充分發揮中小學的教育職能幫助環保意識較差的所謂“后進者”；“帶”即充分發揮環境治理成效顯著鄉村的示范帶動作用，逐步形成保護環境的良好氛圍，繼而以點連線、以線筑面，有序地帶動更多的民眾參與其中，在親歷生態環境變化的實踐中提升其生態環保意識。
基金項目：國家社會科學基金重點課題（11AZZ002）；中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目（09SSXT005）；
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關鍵詞：鄉村旅游；空心化；農村空心化
中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.018
1 前言
伴隨著我國城市化進程的加速，農村空心化問題逐步出現，并呈現愈演愈烈的態勢，農村勞動力外流、土地荒蕪、產業退化、宅基地閑置現象嚴重影響了農村地區經濟社會的健康發展。20世紀90年代農村空心化問題就引起了各方學者的關注，研究的角度多集中于經濟和地理。農村空心化問題的出現最根本的原因是人口的流動，關于人口遷移的理論學界較為成熟的有“推-拉”理論和農村剩余勞動力轉移理論。空心化問題給農村和社會帶來的影響是綜合性的，既有負面影響也有積極作用，過分強調其積極意義對現實的指導意義不大，在研究中也較為少見，空心化狀況不僅造成農村地區的土地和資源浪費，而且還會引起產業凋零、文化衰退、留守等一系列問題。農村空心化問題的治理是一項復雜的工作，其不僅要解決勞動力外流的現實問題，還要解決就業、基建、社會保障、文化生活等一系列問題，以增強農村地區的吸引力和凝聚力。
鄉村旅游是伴隨城市化進程出現的一種心情放松的生活方式，起源于19世紀中期的歐洲，上世紀90年代在我國得到初步發展，進入21世紀后特別是近幾年其發展較為迅猛，到目前我國鄉村旅游不論是規模還是質量都取得一定成績，并在開發和發展中摸索出一整套模式，這對于促進農村地區增產增收、環境整治、產業結構優化等方面都起到了積極作用。以開展鄉村旅游作為解決農村空心化問題的途徑具有較高的可行性，并得到了大多數學者的認可，但是，基于鄉村旅游視角對農村空心化治理的研究較為少見。
2 農村空心化問題的演變與表現
我國幅員遼闊，各個村莊所處的地理位置和外部干A條件的不同使得不同地區的農村空心化問題呈現不同的特征。劉彥隨以山東為例，通過調研將農村空心化分為出現、成長、興盛、穩定、衰退5個階段，這種演變的劃分方法不僅符合事物發展的一般規律并且符合我國的實際情況。上世紀90年代，農村生產技術提高使得農村剩余勞動力出現，同時我國工業化大發展需要大量的勞動力資源，在“推-拉”的共同作用下使得農閑外出打工現象逐步出現，在打工過程中，勞動力大軍意識到在外打工的收入遠高于農業產出，使得部分打工者將土地撂荒。另外，高校擴招使得大量農村學子逃離鄉村也在客觀上加速了空心化進程。
從表現上來說，農村空心化主要表現為人口空心化、土地空心化、產業空心化、基建空心化和文化衰退化。大量的青壯年勞動力流失使得留守老人成為農業生產的主力，部分農村土地撂荒；留守兒童的看護和心理問題凸顯；在村莊建設方面建新不拆舊使得村莊建設風貌良好，而村莊內部房屋擱置；農村傳統的農業和副業產值吸引力缺乏使得人力、物力和財力逐步向其他產業和地區轉移；醫療、教育、交通等公共設施配套不完善；傳統的文化正逐步退化。
3 鄉村旅游開發對農村空心化的影響
3.1 勞動力回流
旅游產業是勞動密集型產業，鄉村旅游的開發可以有效吸引勞動力回流。而且相比較其他產業鄉村旅游的農戶參與門檻更低，最為典型的是“農家樂”形式的參與方式，其對勞動力的年齡、性別、學歷等等要求不嚴格，甚至老人、兒童都可以成為經營的幫手，一家“農家樂”能夠吸引一到兩家農戶就業，而且是家庭的全員就業，有利于勞動力回流的實現。
3.2 產業復興
一方面，鄉村旅游的開發是以農村地區優美的環境、樸實的民風和有趣的生產方式為依托的，傳統農業是旅游資源的一部分，鄉村旅游的開展在客觀上會促使農業生產的繼續和發揚。另一方面，鄉村旅游的開展會有效調整農村產業結構，餐飲、住宿、手工業加工、購物等旅游產業的得到發展。另外，鄉村旅游的開展也會使交通、物流、農副產品加工、建筑等旅游相關產業煥發活力。
3.3 公共基礎設施完善
旅游活動的開展離不開基礎設施的支持，道路、電力、給排水、網絡等基礎設施以及鄉村環境、標志性建筑、公共休憩設施等公共設施建設是鄉村旅游開發的重要投入內容，公共基礎設施的完善不僅滿足游客需要，同時也方便了當地居民，提升了農村居民的生活品質。旅游活動的開展使大量農民參與其中，并從中獲利，農民也會逐步意識到鄉村環境的重要作用，主動維護農村的衛生、生態和人文環境。
3.4 傳統文化傳承與發揚
除卻輕松愜意的鄉村環境，農村地區特定的傳統文化也是旅游活動得以開展的重要原因，而且鄉村旅游活動的開發開展往往圍繞某一特定的文化。農村地區的傳統文化會在旅游開發中逐步挖掘，并通過一系列景觀、活動、物品等載體呈現，有助于傳統文化的傳承，諸如某些手工做法、傳統技藝；另外為豐富旅游活動的內容開發者往往會將傳統文化元素進行包裝打造和創新，有助于傳統文化的發揚，諸如傳統民俗、節事等。
4 空心化農村進行旅游開發的策略
4.1 深度挖掘傳統文化
文化是旅游的靈魂，鄉村旅游開發過程中應將文化的挖掘和包裝打造放在首要位置。首先將傳統技藝、名人事跡、文化古跡、民風民俗、特色活動進行深入調查，整理成冊。其次對其進行對比分析，選擇影響力大、特色明顯、具有典型代表性的傳統文化進行旅游打造。旅游項目打造和旅游相關活動的策劃應側重傳統文化元素的注入，文化的呈現應體現多元化。
4.2 制定多規合一的鄉村規劃
當前大部分鄉村旅游規劃就是劃出宅基地讓農民蓋房子或者是轉化土地性質搞房地產，這已完全脫離了鄉村規劃的初衷。建議發展鄉村旅游的農村地區圍繞鄉村旅游發展制定村莊的產業、公共基礎設施、建設等多規合一的整體規劃。并通過規劃評審提升規劃的科學性，通過規劃備案、規劃監察等一系列措施確保規劃的嚴格執行。
4.3 提高農村組織化程度
旅游開發活動的有序進行需要強有力的組織保障，一方面加強村黨支部和村民委員會“村兩委”建設，把熱心于公共事務、在村民中具有一定威信的人員吸納入兩委中，加強干部的廉政思想建設，打造風清氣正的干事環境。另一方面，組建村民旅游合作組織，通過合作組織將農戶組織起來，降低旅游經營的成本，提升其在競爭市場中抵抗風險的能力，并通過合作組織與政府、大型旅游企業等組織進行對話，表達農戶利益和政治訴求。
4.4 結合新農村建設
新農村建設為空心化地區的鄉村旅游開發提供了契機，一方面，新農村建設的農戶新居打造滿足了鄉村旅游的開發民居、田園等資源的需要；另一方面，積極爭取新農村在道路、給排水、網絡、綠化、供電等基礎設施方面的資金，為旅游的開發解決投資壓力。
參考文獻
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關鍵詞：鄉村環境；治理變化；存在問題；完善對策
黨的十八屆三中全會始終把生態文明建設與經濟、政治、社會、文化建設相提并論?？梢婞h央、國務院對生態文明建設的重視程度。然而由于受客觀環境的局限和農民自身的環保意識不強，大部分農村存在著垃圾到處傾倒、污水隨意排放、家禽家畜糞便任意堆放的現象，鄉村地區在實際發展中，受經濟社會及改革開放的影響，其自然環境、內部構造以及相關組織形態都在原有的基礎上發生了極大的改變，這些改變在推動鄉村發展的同時，還給鄉村治理帶了許多問題，加強鄉村環境治理已到了刻不容緩的地步。
一、當前我國鄉村治理環境發生的變化
自改革開放以來，我國鄉村治理環境發生的變化主要體現在以下兩個方面：首先，與傳統的鄉村社會相比，現今的鄉村社會已經被徹底重塑，在彌補傳統鄉村社會中存在的不足時，還進一步推動了鄉村社會的發展。在這一過程的變化中，第一，鄉村人口結構發生了重大變化，尤其是大量務工人員的外出，對鄉村人口的整體結構造成了極大的影響；第二，隨著社會經濟的迅速發展，在鄉村日常生活中，家電的普及，極大的改變了人們的生活方式；第三，隨著網絡信息的迅速發展及道路交通的不斷改善，鄉村居民與外界的聯系也越來越緊密，在縮小城鄉經濟收入的同時，還拉近了城鄉居民之間的聯系。其次，除了鄉村社會發生重塑外，針對我國鄉村治理環境發生的變化，還體現在鄉鎮政權上。受鄉村整體變化的影響，導致鄉鎮政權處理存在著較大的困難，尤其是鄉鎮政權自身建設中，受相關因素的影響，導致部分鄉鎮政權不完善，直接影響該地的發展。
二、鄉村治理環境變化帶來的問題
（一）鄉村社會新增了一些不和諧因素
作為當前現代化發展中的重要組成部分，鄉村重塑在附著社會整體發展趨勢的同時，還跟上了社會發展步伐。但在實際應用中，隨著鄉村重塑的大力開展，所引發的不和諧因素也逐漸浮現，首先，人口問題。面對外出務工人員數量的不斷增加，導致鄉村地區的人口結構多為老人、婦女及兒童。其次，養老問題。隨著生活水平的不斷提升，在人口流動的影響下，導致大量空巢現象出現，在影響社會和諧的同時，還極大阻礙了鄉村地區的經濟發展。再次，留守兒童問題。2006年，我國農民工子女有2300萬是留守兒童，現在也沒有減少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期間多跟沒有教育能力的爺爺奶奶在一起，造成了很多問題。最后，村民自治能力難以提高。現在的很多村委會，很難找到能很好勝任村組干部的人才，很多自治組織常常被家族或鄉村混混控制著。
（二）鄉鎮政權治理能力衰退
結合當前我國鄉村社會的實際發展狀況，導致鄉鎮政權在實際實施中，引發了許多問題，首先，鄉鎮地區自主能力非常小。一般來講，只要涉及到鄉村工作，各級政府都要在鄉鎮落實，且每項工作在開展時，需要經過投票，一旦出現問題，則無法依據實際狀況進行靈活應對，導致該項工作處于癱瘓狀況。其次，在鄉鎮政府辦公中，面對大量的債務，對鄉鎮政府的信用造成了惡劣影響；甚至在情況嚴重時，導致討債沖突的發生。最后，一些鄉鎮黨委政府在開展工作時，沒有端正自己的工作態度，本著“民不舉官不究”的工作態度，導致許多該及時制止的事情發生，如：違法建房、葬墳等問題。
（三）國家統籌城鄉工作的阻力增大
在當前開展的城鄉統籌活動中，其核心目標在于廣大農民在日常生活中，能夠第一時間分享到國家現代化、工業化的發展成果，在感受改革開放帶來的喜悅時，還能第一時間了解黨和政府頒布的優惠政策。但在實際運行中，受農村地區經濟發展水平及受教育水平的影響，這些工作在實際開展中，仍會遇到一定的阻礙。
三、對開展鄉村環境治理的建議
針對當前鄉村治理環境中存在的問題，需要鄉鎮政府結合著本地的實際發展狀況，本著一切從實際出發的原則，采取相應的措施進行完善，只有這樣，才能在推動鄉村發展的同時，提高村民的生活質量
（一）因地制宜，科學規劃。科學的規劃是農村環境衛生治理工作取得實際效果的重要前提和基礎，規劃合理與否，必然直接影響農村的后序建設與發展，也必然影響到農村環境。因此，要高度重視鄉村規劃工作，規劃先行，統一建設，統一管理。規劃要超前考慮垃圾處理、污水排放、糞便堆積等農村實際問題，綜合考慮公共場所、道路、水溝、公廁、綠化美化等多種因素，做到有實用性、可行性、操作性。
（二）加大投入，鼓勵環保投資。環保資金能否到位，到位的資金是否切實用于農村環境治理，關系到農村環境治理的可持續性和成敗。一是加大財政投入?？h（鄉）財政應將環境衛生治理經費納入年度預算，并提高財政投入新農村建設、環境建設資金的傾斜比例。根據實際情況，集政府、集體、群眾多方力量，通過多渠道籌集治理資金。對村級衛生治理實行以獎代補、以物代補。二是整合打捆項目。環境治理項目資金應嚴格落到實處，實行公開透明的財務制度，“打捆”涉農項目資金，使農村環境連片治理項目與農業結構調整和農業現代化相結合，與農村新能源開發相結合，與基本農田改造項目相結合，整合項目、集聚資金、成片進行、同步推進，使資金的效用最大化。三是運用市場機制。學習、借鑒一些地方的成功經驗，鼓勵民間資本、社會力量投資生態建設，積極探索農村生活垃圾處置市場運作、循環利用的路子。
（三）明確部門職責，加強協調配合。農村環境衛生治理是系統工程，各部門要充分發揮自身的行業優勢和專業特長，各司其職，密切配合。國土、城建、城管等職能部門要堅決執行規劃，把拆違還耕、拆違還綠、拆違治臟、拆違添景有機結合起來。水利等部門加強河道治理與執法；環保部門重點監管企業生產垃圾和村民塑料袋等生活垃圾的處置；林業、農業等部門重點指導和規范清潔種植、畜禽糞便治理和生態家園建設。
（四）大力宣傳，提高村民環保意識。通過等媒體，通過宣傳標語、展板、電視、廣播、報刊等多種形式強化宣傳，使環衛知識家喻戶曉，
（五）完善干部績效考核制度，建立監督機制。將農村環境保護和綜合治理納入各級政府工作日程，將環境保護和治理與干部考核評比掛鉤。發動廣大村民，開展集體環衛活動，通過評比形式予以獎懲，營造人人爭當環境衛士的良好氛圍。對于可能污染環境和破壞生態的工程項目，要進行嚴格的環保評估，從源頭上遏制破壞行為。同時，充分發揮人大、政協、群眾監督職能，全程監督企業運行，健全事后審查機制。多管齊下，建立起一套長效管理機制，共同呵護天藍、地綠、水清的美好家園。
綜上所述，面對當前市場經濟的迅速發展，鄉村地區在治理環境時，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取與之相符的治理措施，并在開展過程中調動村民的環保積極性，使其積極參與到環境治理中來。只有這樣，才能提高鄉村治理環境的效果，才能進一步推動鄉村地區的經濟發展。
參考文獻：
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一、基本狀況
5月17日，街辦召開了情況衛生整治工作暨垃圾集中清算推進會，會上街道黨工委、做事處提上班作目的，決定應用三個月的時間對鄉村情況衛生進行一次徹底的整治，徹底祛除衛死活角，打一場情況衛生整治的攻堅戰。在整治進程中，據不完全計算，全街道共投入資金近10萬元，清算各類垃圾近200噸，出感人力500多人次，動用機械260車次，共撤除亂搭棚架22處，肅清占道堆放14處，清算污水溝7000余米，吊掛橫幅50條，發放各類衛生宣傳材料近萬份，組織享用低保人員對街道衛生進行了3次大的肅清。
經過情況衛生大整治活動，鄉村情況“臟、亂、差”的相貌有了基本性的改善，基本祛除了衛死活角，農民的衛生自我維護認識獲得了增強。經過對14個行政村的一一細查，各村建筑垃圾過多，有些村干部思想還不夠注重，保潔設備及保潔員步隊有待增強。
二、存在的問題與困難
(一)長效機制不完善。近年來，各村雖制訂了一些衛發展效治理機制，但因為過去對長效治理機制的主要性不足久遠的看法，絕大局部村的長效治理機制無法順應新方式的要求，從保潔員的招錄到衛生的督查等一系列準則，可操作性不強，獎罰不明確，村民衛生條約不到位，招致整治后不克不及到達長期保潔。
(二)保潔員步隊不完善。一是保潔員步隊本質不服衡，各村的保潔員本質不齊，特殊是單個經濟前提差的村，因為保潔費不克不及實時落實，公開雇用不到保潔員，只好由村委指定一些老同志負責村保潔員，天然使保潔工作無法到達規范。還，因為監視不克不及到位，形成局部保潔員乘機鉆空子，經常2—3天保潔打掃一次，形成污染嚴厲，各村只好又進行集中整治。二是保潔員步隊不不變，因為受村集體經濟前提所限，各村保潔員的待遇都不高，人員改換頻頻。
(三)衛生認識淡漠。長期以來，鄉村人衛生習氣差，鄉村衛生前提差的思想在干部、黨員和村民中較為頑固。固然經由一段時間的宣布道育，看法有所改動，但仍未獲得徹底的改觀?！扒皰吆蟮埂?，“邊掃邊倒”，“邊走邊扔”的景象仍較為嚴厲，村民盲目堅持優越的衛生習氣仍未構成。加上監視上的不到位，天然構成村民對保潔工作的共同不強，給保潔工作增添了不小的難度。
三、下一步計劃
(一)進一步完善機制，在進行集中整治之后，對整治不到位的村，采取經濟處分治理方法。一套完好可行的長效機制是堅持整治結果的關鍵。必需應用好集中整治的成效，抓好長效機制的完善落實以及保潔員步隊的建立。要結合月月考準則，從抓村干部的責任心動手，對責任心不強的干部執行誡勉說話和待崗審核機制，并與干部的經濟好處掛鉤，促進干部抓衛生保潔的自動性。對各村的衛生執行月月獎準則，提高村干部的工作積極性。還，增強對保潔步隊的培育，實時調整，實時培訓，及格上崗。對一些招募不到村保潔員的，由街辦、村兩級進行調查，指定出責任心強，扎實肯干、不怕臟、不怕累的同志充任暫時保潔員。保潔經費由街辦、村兩級組織給于落實。街辦各村執行低保戶保潔任務工準則，從低保戶中遴選出局部有實踐才能的勞感人，以出任務工的方式對他們提出要求，進行報答社會活動。
一、犬只專項治理目標
堅持狂犬病防制“管、免、滅”綜合防治的原則，對本鎮區域內無證養犬；未經免疫犬；流浪犬、無主犬；未拴養犬實行嚴格犬只管理制度，糾正勸導不文明養犬行為，及時捕殺；有效預防控制狂犬病的傳播和流行，保障人身安全和身體健康，維護社會公共秩序和環境衛生。
二、犬只專項治理范圍
全鎮15個行政村、社區養犬戶的犬和公共場所的無主犬均在此次清理整頓范圍中。
三、犬只專項治理時間
2013年7月10至9月30日。其中7月10日到7月31日為第一階段，集中開展犬只管理與免疫宣傳活動；8月1日到31日為第二階段，主要為養犬戶辦理相關登記審批發證工作；9月1日到9月31日為第三階段，對逾期未辦理相關手續的養犬戶進行處罰，對無主犬、未拴養的犬進行捕殺。
四、犬只專項治理措施
鎮政府成立合面鎮犬只專項治理行動領導組（以下簡稱鎮領導組），由鎮政府鎮長任組長，分管農業副鎮長任副組長，相關部門主要負責人為成員（見附件）的領導組。領導組下設宣傳報道組、免疫接種組、犬傷處置組、強制捕殺組，各村（社區）要認真落實本轄區內犬只整治工作。
五、職責分工
（一）各村（社區）按照屬地管理的原則負責做好本村養犬戶的犬只登記、審批、組織免疫、捕殺治理等工作；工作開展期間，各村犬只審批、免疫、捕殺治理等花名冊交畜牧獸醫站備案；沙合社區登記造冊后報合面派出所審批、登記、發證，由合面派出所將審批、登記、發證冊交畜牧獸醫站備案以便實施免疫工作。鎮政府負責協調、督促各村（社區）、開展狂犬病防制專項治理工作，做好犬只統計和管理，組織捕殺狂犬、惡犬、流浪犬，以及轄區狂犬病宣傳教育工作。
（二）派出所：嚴格執行犬只審批登記管理制度以及對違法規定者的處罰和配合各村（社區）捕進行犬只捕殺。
（三）畜牧獸醫站：負責統計各村﹙社區﹚養犬審批、捕殺數后，認真制定疫苗購置計劃，組建村級動物防疫員，在秋季動物疫病統防的同時，一并開展拉網式犬只強制免疫、檢疫、測毒工作，同時做好《犬只免疫牌》發放和登記，各村（社區）、各企事業單位要密切配合開展犬類狂犬病強制免疫工作。
（四）衛生院：加大狂犬病防制知識的宣傳力度，做好醫療衛生機構人員培訓，規范犬傷傷口處理，人用狂犬疫苗接種和狂犬病人的診療救治工作。
（五）文化站：充分利用村通廣播、通告、標語、橫幅等形式，加強對狂犬病防制有關法律、法規等防制知識的宣傳，正面宣傳報道專項治理行動，讓群眾認識狂犬病的危害，接受和理解治理行動。
（六）鎮財政所：對專項治理行動提供經費保障。
（七）總結治理階段:10月1日至10月10日為總結集中整治階段，針對集中治理行動中暴露出的犬只管理工作中存在的薄弱環節和突出問題，落實整改措施，完善各項規定和管理辦法，加強督導，督促整改，鞏固集中治理成果。
六、工作要求
（一）明確責任，督促落實。各村（社區）、各部門要明確各自責任，督促落實、確保此次專項治理行動各項工作的全面落實，登記、審批率、發證率100%，免疫率、《免疫牌》發放100%,對無主犬、無證犬、未免疫的犬、未拴養的犬捕殺率100%，醫療機構從業人員對犬傷的正確處理率100%。
一、指導思想
以科學發展觀為指導，以改善農村環境衛生、建設幸福美麗家園為目標，采取形勢多樣的宣傳方式，全方位多角度深入宣傳農村環境整治工作，在全鎮形成“人人關注農村環境衛生，個個參與環境衛生整治”的良好輿論氛圍。
二、宣傳重點
1、農村清潔工程垃圾處理工作意義、標準、內容及主要措施和具體要求。
2、各村、鎮直各單位在深入推進農村清潔工程垃圾處理工作方面的新舉措、新成效。
3、農村清潔工程垃圾處理工作的具體成果和寶貴經驗。
三、宣傳方式
1、各村要通過黨員大會、村民代表會議、村民組會議等形式，廣泛宣傳農村清潔工程垃圾處理工作的意義、目標、內容、措施、要求等，使廣大村民踴躍參與環境衛生整治。
2、各村、各單位要懸掛橫幅，制作固定宣傳標語，發放《致全鎮廣大農民的一封信》，積極營造良好的社會環境。
3、組織黨員干部開展“清潔家園”行動，充分發揮黨員干部在農村清潔工程垃圾處理工作中的表率作用。
4、完善村規民約，落實“門前三包”責任制。
四、具體要求
Abstract: Rural minimum living security system is an important part of modern social security system, it is the objective need to promote rural economic development and maintain social stability. In process of distribution of minimum living standard, living in the "strong" position of the rural elites take advantage of resources and power to implement private operation of public power, information monopolies and rules modifications is the distribution of rural elites in the distribution of minimum living standard.
關鍵詞：鄉村精英 低保分配 行動邏輯
Key words: Rural elite Distribution of minimum living standard Logic of action
作者簡介：瞿 謀：華中師范大學社會學院，社會學專業，法學碩士；
農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度，是保障農村人口的基本生存權利和促進城鄉協調發展、維護社會公平與穩定、推進新農村建設和構建和諧社會的重要舉措。自國家從2006年開始實行農村最低生活保障制度（簡稱低保）以來，這項惠農政策在鄉村社會的實踐過程怎樣？效果如何？邏輯是什么？對這些問題的質疑與研究，可以讓我們深刻認識到低保制度在鄉村社會實踐過程中的不足及原因，對全面推進新農村建設、構建和諧社會具有重要意義。
一、資源與權力：鄉村精英在低保分配中的特殊地位
按照國家現行的行政制度安排，國家的垂直行政鏈條只到鄉鎮一級為止，鄉村一級的行政鏈條出現了制度性斷裂，鄉村精英則在鄉村秩序的建構與維護中扮演著重要角色。鄉村精英是在鄉村社會中有特殊才能，對鄉村社會有特殊貢獻，對鄉村發展有較大影響力的人。鄉村精英利用自身的才能和資源，通過做出貢獻和施加影響在維護村莊秩序、調配公共資源、管理公共事務等日常生活和管理方面發揮著重要作用[1]。因此，在低保分配的過程中，鄉村精英尤其是治理精英由于自身的中介地位，在獲取低保信息，爭取低保指標，界定低保對象等方面具有不可替代的重要作用。本文中的鄉村精英行動是指鄉村治理精英、非治理精英與基層鄉鎮干部在低保分配機制中的共同行動。
稅費改革后，國家不但免除了農村的各種稅費，中央政府還付出了巨大的財政資金來補償因為改革帶來的城鄉發展不平衡急劇現象，以維護社會公平穩定，農民則直接從中受益。這一系列政策給日趨弱化的村級自治組織帶來了一線生機，并使鄉村精英的角色發生了微妙的變化。從鄉村資源流動的角度看，稅改前鄉村精英（以治理精英為主）的主要職能是配合基層政府收取國家及地方政策規定的一系列稅費。而自從2006年中央政府在全國各省市取消農業稅費并逐年加大對農村的投入以來，鄉村精英的角色則主要是向村民發放各類政策性優惠，如農村低保。在村民心目中，鄉村精英正在從鄉村資源的汲取與控制者逐漸轉化為一個中介性與服務性的資源回饋者角色。
在鄉村低保的分配過程中，國家在其中的主導地位是顯而易見的。然而，盡管有各項制度及政策為低保的公平合理分配保駕護航，但有關低保的各種信息及低保名額的最終落實與鄉村精英的行動有著密切聯系。作為本村村民，鄉村精英在低保的分配過程中兼具“裁判”與“運動員”的雙重角色，不可能完全價值中立，難免會出現機會主義傾向。因此，，鄉村精英的地位與作用是不容忽視的。憑借其特殊的中介地位，鄉村精英并非總是被動執行上級的各項任務，而是具有一定的可操作空間。為了研究的需要，我們選擇湖北省某貧困縣的J村作為考察對象，以明確該村低保分配的具體情況，并試圖回答鄉村精英在低保分配中的行動邏輯。
二、個人與公共：低保分配中兩種關系的混合與變形
自黨的十六大，十六屆三中、五中全會都不同程度地提出有條件的地方探索建立農村社會保障制度，特別是農村最低生活保障制度（簡稱農村低保）以來，全國各省市都已按照本地區經濟發展水平和財政狀況建立了相應的農村低保制度。據民政部2011年2月份民政事業統計月報顯示，農村居民最低生活保障戶數數已達2536.5 萬，總計5214.8萬人 。國家在分配指標時是按照戶來計算的，一戶享受低保就意味著該戶的所有成員都享受低保。實際上，J村所在鄉鎮多年來一直是按人數而非戶數分配低保名額，原因則主要在于“僧多粥少”的資源稀缺局面和農民心里根深蒂固的“平均主義”公平觀念。因此，鄉村治理精英認為，國家的出臺的以戶為單位的低保政策過于理想化，與當地實際不符合，可操作化程度低。然而，低保對象又必須在本村確定下來，并在規定時間內上報給縣民政局。因此，鄉村治理精英必須要在第一時間獲取到相關信息并爭取到盡可能多的低保名額，以降低日后低保分配工作的難度。這一方面是出于全村利益的考慮，即爭取把低保資源這個“蛋糕”盡可能做大，另一方面則是出于諸多私人化因素的考慮。
每年去鄉里開會時我就直接在民政辦領導面前訴苦，我們那個村里應該多給幾個低保名額，指標少了很難確定下來。當然，他們一般也對我們村多有些照顧。你看今年我弄了三十多個名額下來，在別的村完全是不可能的。這一是平時我們關系處理得好，給上面做事情舍得賣力，所以關鍵時候才能起到作用。另外，鄉里好多干部的親戚住在我們這個村，說白了還不是能照顧就照顧下。國家的錢給誰都是給，如果自己人能拿到不是更好。
出于村莊和個人利益的考慮，鄉村治理精英會采用各種方式向基層政府組織爭取到盡可能多的低保名額。然而，鄉鎮干部為什么會選擇支持至少是默許他們的行動呢？從制度定位上講，鄉政與村治并不是國家行政鏈條上的垂直上下級關系，鄉干部在日常工作中承擔的大量行政任務不得不依賴于村莊治理精英甚至非治理精英予以落實。從利益取舍上而言，部分鄉鎮干部及親屬也是本村的常住人口，在國家政策許可的范圍內，他們也希望能獲取到低保資源。在這種利益共享的前提下，鄉村治理精英與地方政府形成一種“責任連帶關系”，從而被納入到一個“責任―利益”共同體當中[2]。基于上述原因，鄉村治理精英爭取到了相對較多的低保資源。
在爭取到預期的低保資源之后，鄉村治理精英又如何確定本村的低保對象呢？眾所周知，鄉村治理精英的地位是國家法律認同的，具有正式的合法性權威，是村莊資源的合法控制者，他們比普通村民更接近制度，更了解制度，而且又是制度的執行者。此時，擁有權力與資源雙重優勢的鄉村治理精英則在低保對象的候選人之中權衡利弊。一方面，為了公平起見，鄉村治理精英依然會沿用“戶主申請，村委會組織調查和民主評議”的評定程序，確定低保候選人名單。其中，那些確實相當貧困，家庭遭受重大變故，基本生活難以保障的村名必須得到低保，否則誰也說不過去。另一方面，鄉村治理精英需要運用“正當關照”原則來考慮那些“需要考慮的人”的利益，從而維持村莊利益的均衡格局并實現自我社會資本的不斷增值。這些需要考慮的人就是上層鄉鎮干部親屬、村莊非治理精英和村莊治理精英本身以及各自的核心關系圈，即“差序格局”中的中心層人物，同時也包括村莊里比較棘手“混混”。他們雖然不及治理精英對村莊的影響力大，也不及經濟精英的財力雄厚，但他們對村莊秩序的維持仍發揮著必要作用[3]。而當這三大主體力量統一于共同的利益之中時，整個鄉村精英在低保分配的各項行動就有了安全可靠的保障。
與此同時，鄉村治理精英既然要利用低保資源來達到個人權力的目的，如何才能獲得位于二者之間的龐大普通村民群體的集體遵從呢？首先，制定出多數人可以接受的評定標準，公開確定低保名額，如家有兩個孩子都在外地上學、雖有子女實則無人照顧的高齡老人。無論是出于經濟負擔還是道德倫理的考慮，大家基本上都認可這類低保戶；其次，對于經濟收入在全村一般水平及以上，而又沒有較重經濟負擔的家庭，則按照“輪流做莊”的安撫方式逐年評定，號召大家顧全大局。此項舉措是基于村民絕對“平均主義”心態的考慮，同時又避免上述“核心關系圈”的成員獲取低保的信息日后走漏風聲而給村民帶來的不平衡心理，也方便鄉村治理精英順利開展工作；最后，針對目前沒有獲取低保名額而安撫又無效的村民，村莊治理精英則采取孤立恐嚇策略，警告其保持平靜并謹慎行事。當然，由于鄉村精英的地位優勢、村民的維權意識淡泊以及維權成本高昂，況且大家長時期生活于鄉村的熟人社會之中，這類現象并不多見。
從低保分配的全過程可以證明，低保雖然是國家提供、并有相關政策保駕護航的保障性公共資源，但在J村的現實生活中是，“公共事務與個人事務混合在一起的，人們可以毫不困難地在公共資源和個人資源之間進行交換。由此通行的行為規則不是對等、獨立、價值導向和普遍主義，而是遠近區分、依賴、利益導向和特殊主義。”[4]很明顯，真正困難的群體獲得低保指標是名副其實、理所當然。除此之外，在鄉村治理精英眼中，低保分配的規則是彈性、多元且可以變化的，這種公私混合的關系讓他們以及“需要考慮的人”則獲得了預期的利益。憑借中介地位帶來的權力和資源優勢，鄉村精英在此次博弈中成為最后的“贏家”。
三、壟斷與變通：鄉村精英在低保分配中的實踐邏輯
低保制度要想真正成為社會發展的“穩定器”、經濟運行的“減震器”、社會公平的“調節器”，其首要和核心問題就在于如何落實[5]。鄉村治理精英作為低保分配過程的最終執行者，它們比普通村民更了解制度，能預先獲得各種信息，在一定的權限范圍內還能制定并解釋分配規則，更為重要的是他們自身具有國家認同的合法性地位，代表著國家的意志。同時，由于農村缺乏多樣化、組織化、常規化的信息上傳通道，農民個體跨越基層與上級政權的直接溝通在現實中又會造成上層的信息核實成本極高的問題，因而村莊公共品需求信息的上傳通道就被基層組織所壟斷，信息上傳過程中的屏蔽效應由此產生[6]。治理精英作為變通的主體在全過程中具有雙重身份：他們始終都扮演著制度的“執行者”和制度的“受益者”這個雙重角色。
總體而言，低保指標分配的特征是鄉村精英既承認現有制度安排的程序，又需要考慮私人化因素的雙重需求及行為，表現為“從普遍主義（參照上級政策）特殊主義（本位主義的考慮）普遍主義（表面公正）的一個完整過程”[7]。究其根本原因，鄉村治理精英憑借自身的合法性地位，以拉攏鄉鎮干部和村莊非治理精英為組織基礎，以信息壟斷和規則變通為手段，利用權力和資源優勢實行公共權力的私人化運作來達到自身的目的。這樣，鄉村精英的行動就造成低保分配過程中的規則總是對團體中的少部分人或特定范圍內的人有利，它使那些在同決策者意圖相關的人從中獲得資源的同時，使另一部分人產生相對剝奪感，久而久之則會產生出對鄉村治理精英合法權威的質疑，不利于農村社會的穩定與發展，也會危及到新農村的建設以及和諧社會的構建。
在低保分配過程中，居于“強有力”的位置上的鄉村精英利用資源與權力的雙重優勢實行公共權力的私人化運作，而信息壟斷與規則變通則是鄉村精英在低保分配中的實踐邏輯。作為中央政策執行并落實的最終環節，鄉村治理精英處于國家與社會的中介位置上，有著極為重要的作用。倘若鄉村治理精英的出發點始終是為國家利益和村民利益考慮，結果便是一種理想狀態。然而，當鄉村治理精英僅僅把國家頒布的政策當做幌子，利用國家的名義來行使權威，并利用地位優勢謀取自身利益時，其結果卻導致了國家政策在執行過程中產生非預期負面效應，大大偏離其美好初衷。低保分配是當前農村最為緊迫的問題之一，若處理不當則會給新農村建設與和諧社會的構建帶來巨大的潛在風險，需引起高度重視。
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注釋：
