時間:2022-06-23 05:00:51
開篇:寫作不僅是一種記錄,更是一種創造,它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感,將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇貧困戶申請書,希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友,陪伴您不斷探索和進步。
我叫xxx,是本村xx組的農民。在春節即將到來之際,我向織提出申請,請求組織
本來,我一家的生活還過得下去,我直未想過要給組織添麻煩。但今年我家遇到特殊情況,家境確實不好:一是我女兒年考上了外省大學,為了湊足大學所需的昂貴的學費、住宿費、生活費費用,我家不僅用光了有的積蓄,還借部債;二是我八十多歲的老父親因腦血栓住醫院治療,又用了不錢。這樣一來,我家日過得常困難。因此,我特向組織提出申請,請組織考
我決好好勞動,盡快改變家庭困境,以減輕組上的壓力和感謝
村委會(蓋章)
XX年X月X日
村委會貧困戶申請書范文
因為家庭濟困難,我現在非常需要的學校給予我一定程度的貧困補助,幫我和我的家人過難關,
關于我的家庭況:我出生在一個貧困家庭,家中現有四口人,父母都是文盲,知識淺薄,在家耕種,時而去外面擺攤賣東西。因為多的*苦勞累,如的身體狀況都不好,
低,所以每年的家庭收入微薄,幾乎不出。我有一個姐姐,上小學二年級時候因病世,這對于我的父母來說猶如晴天霹靂,父母的精神幾乎崩潰,現在家里省吃儉用,將大部分收入用于的學業。而我年的學費開支加上生開支就近4000,疑對家庭的巨大負擔。多年來,父母從來沒有買一件像樣服,總是穿別人家送給他們。更不的是,在我中時,父親出了車禍,讓父親的雙
如今我面對這無情的現實,手足無措。我深深地告誡自己,要努力拼搏,學業不能半途而廢。如今我的業各科都是班里名列茅的,我希望以努力換取明天的美好
現在有國家的教育策大力扶持,我感覺到了希望。希望學校能夠考慮給我減免學費,我衷心希望領導給我一個順利完成學業的機會,將以200%的努力投身習,不斷進步!將個能夠回饋社會,幫助他
此致敬禮!
希望同意!
XX年X月X日
村委會貧困戶申請書范文
本村轄自然村個,共有農戶戶人,其中貧困戶戶,貧困發生率為%,2015年農民人均收入元,村集體經濟收入萬元。(各村可根據本村自條件、礎設施建設、經展狀、文教生和社會保障情況進
特申請為貧困村。
尊敬的各位領導:
我是xxx數學與計算機學院數學與應用數學專業的一名普通學生。
xxx年當我收到錄取通知書時,我真的是喜憂參半,喜的是,終于可以進入夢寐以求的大學學習;憂的是,每年xxx元的學費從何而來?父母拿著我的錄取通知書四處奔走,東借西湊,當我9月份我到大學報到時,終于把學費的錢教上去了,可是每月的生活費又成了家里的負擔。
好不容易度過了大學一年級的學習。可是如今,能借的錢都已經借完了。父母不再年輕,母親體弱多病,家境亦無好轉,面對每年2500元的學費以及哈爾濱高昂的生活開支,親朋好友的幫助簡直是杯水車薪!而我除了要完成學業之外,還兼任了社會工作,業余打工的所得很是有限。但是,我依然堅定地選擇了大學這條路,因為我知道,在求學成才面前,任何經濟上的困難都是暫時的、都是可以戰勝的。我不畏懼困難,更不諱言貧窮,所以我鄭重地寫下了這份貧困申請。
我在大學本科學習期間積極上進,遵紀守法,無任何違法違紀行為,品學兼優,誠實守信,沒有任何不良行為;我希望在哈爾濱學院這個人才薈萃的大熔爐里,能夠繼續創造佳績,早出成績、早日成才,早日為國家和社會貢獻自己的才智和力量。
大學生貧困申請書
尊敬的各位領導:
大家好!學生高志華,男,四川省達州市開江縣人,就讀于貴院電商系XX級會電6班。我出生在一個貧窮而又落后的小山村。家中有四口人,父母文化淺薄,在家務農,弟弟正在讀小學。由于多年的勞累,父母兩人身體狀況極差,全年收入十分微薄。家中一年省吃儉用的錢大多都供給了我和弟弟讀書。
今年,我得到四川托普信息職業技術學院的錄取通知書的時候,全家人都很高興,因為我畢竟是我們村子里多年以后才考取的一個大學生。但是大學學費對于一個農村家庭來說真是一個天文數字。為此家中面臨著巨大的學費壓力,家中實在是拿不出足夠的錢來送我上大學,可是我又不想因為貧困而喪失上大學的機會,我知道當今社會如果沒有知識沒有文化是無法生存的。為了我能完成學業,親戚朋友湊足了入學的相關費用,但入學后的生活費用幾無來源。故申請學院考慮到我的家庭情況,能給予各種補助,幫助我順利完成學業。懇望批準。
此致
敬禮!
大學生貧困申請書
尊敬的各位校領導:
我是xxxx級xx本科x班的學生,家住在農村,父母是農民,知識水平不高,我們家是村上的貧困戶,重點扶助對象,家庭經濟的主要來源均來自那幾分微薄的農田收入,平日生活拮據,家里房屋破舊,里面那僅有的幾件家具都還是父母結婚時置辦的,廚房還是搭建在家里的過道上,在雨下得特別大的天氣里,爐火都升不起來,更不用說要想在該吃飯的時間里吃飯了,那幾乎是不可能的了.
一、強化基層組織建設
建強基層組織,保障脫貧攻堅。打贏脫貧攻堅戰,建強基層組織是基礎性工程,更是保障性工程。駐村以來,我堅持把建強村“兩委”班子,帶強村支部書記,夯實村級組織作為硬任務硬指標,抓緊抓實抓好,為脫貧攻堅提供堅強的政治保障、組織保障。一是認真執行黨內政治生活制度。堅決落實“”制度、民主生活會和組織生活會制度,談心談話制度,對黨員進行民主評議。二是突出發揮黨員干部示范帶動作用。三是積極發展黨員,今年通過召開黨員會,發展了2名年輕優秀預備黨員。
二、結合本村實際開展工作
登門入戶,了解村情民意。今年以來,在村“兩委”的大力支持和密切配合下,克服種種困難,認真細致地開展調查研究。通過召開村兩委干部座談會,村兩委工作會議,商討研究集體經濟、項目建設、民生工程等工作。按照組織部和鄉黨委政府的安排部署,圍繞今年的工作主題,確定了駐村工作的目標:一是幫助發展村集體經濟促增收致富;二是幫助村民解決熱點難點實際問題為民辦實事解民憂;三是走家串戶訪疾苦提高群眾滿意率助推工作高效開展。
三、工作開展情況
(一)基礎設施方面。2018年實施投資6.65萬元實施一事一議項目串戶路步道硬化2.097km,已經完成主干道硬化,剩余入戶步道下半年完成;其他基礎設施人飲工程建設、危改、村級活動室維修擴建、村圖書室、太陽能路燈、停車場、村衛生室、寬帶網絡和移動4G網絡、消防設施等方面基礎設施已全部完成。
(二)產業發展方面。2019年歸己村種植魔芋28畝,覆蓋所有未脫貧貧困戶,實現貧困戶產業全覆蓋。
(三)易地扶貧搬遷方面。2017年搬遷19戶75人,已全部完成入住,自籌款收繳完成100%,已完成舊房拆除,復墾復綠工作正在進行。2018年申報27戶95人,已完成10戶28人自籌款收繳。
(四)貧困人口退出方面。全村共有貧困戶67戶261人,截止2018年底,已脫貧63戶246人,未脫貧4戶15人,計劃2019年脫貧 4 戶 15人,實現全面脫貧目標。
四、完善資料、細化檔案、做好登記。
駐村以來,在黨委和政府的支持下,在后援單位的鼓勵下,積極落實駐村工作,較好完成了各項工作,主要工作如下:
1. 收集易地扶貧搬遷調出戶退房協議、調入戶申請書和審批表、舊房拆除協議等材料。
2. 整理收集第二階段產業、就業獎補材料。
3. 根據區組織部安排,到百色市報到2020年脫貧攻堅(鄉村振興)工作隊員抓黨建促決戰決勝脫貧攻堅培訓。
4. 完善幫扶退出戶信息表和和新農合追繳三方協議。
5. 陪同右江區督查組入戶走訪貧困戶開展督查農合追繳三方協議。
6. 到德保縣燕峒鄉興旺村鐵皮石斛種植基地參觀;到都安鄉坡那村桑蠶產業園參觀。
7. 到老鄉家園開展易地扶貧搬遷戶遍訪工作。
8. 在村部參與并開展“村村研判,戶戶過關”會議工作。
9. 在老鄉家園開展易地搬遷新調入戶入住情況并反饋。
一、指導思想和目標原則
(一)指導思想。以科學發展為指導,按照中央及省、市擴內需、調結構、促轉變、惠民生、保穩定的總體要求,堅持自力更生和政策扶持相結合,科學規劃,精心組織,扎實穩妥推進,切實改善農村困難群眾住房條件,進一步促進社會和諧穩定。
(二)目標任務。2011年農村危房改造實施范圍擴大至全省各縣,12月底前完成省下達我縣農村危房改造任務(480戶),是一項關系我縣社會和諧穩定的民生政治任務。此項工作將列入年終目標考評(具體考評細則另行通知)。縣城及城關鎮規劃建成區范圍一律不納入農村危房改造范圍;建制鎮和集鎮規劃區范圍的農村原則上不安排農村危房改造任務。
(三)基本原則。政府支持,農戶自愿。實施農村危房改造,政府將予以政策支持,充分整合可用資源加大推進力度,同時充分尊重困難農戶改造危房的意愿,調動群眾自主建房的主動性和積極性,自力更生建設家園。
因地制宜、經濟實用。農村危房改造要從農村實際出發,實事求是、量力而行,充分體現安全、經濟、適用、節能、節地、環保等要求,確保重建和改造的住房符合農村困難群眾的基本居住要求。
公開、公平、公正。規范操作程序,公開補助政策、公開申請條件、公開審批程序和審批結果,陽光操作,接受群眾監督。
科學規劃,節約用地。新建的住房要符合鄉村規劃和農房設計要求,先行安排利用農村空閑、閑置宅基地和老宅基地進行建設,做到一戶一宅,建新拆舊。
二、補助對象和補助標準
(一)補助對象。農村危房改造補助對象為居住危房中的農村分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭及其他貧困農戶。各鄉(鎮、場)要按照優先幫助倒房受災戶和住房最危險、經濟最貧困農戶解決最基本安全住房的要求,認真確定補助對象。危房是指導依據住房和城鄉建設部《農村危險房屋鑒定技術導則(試行)》鑒定屬于整棟危房(D級)或局部危險(C級)的房屋。
(二)補助標準。按照農村危房改造方式,補助對象自籌資金能力等不同情況,制定分類補助標準。第一類,翻建、新建房屋的困難農戶:屬于分散供養五保戶的對象,每戶補助標準1.5一1.8萬元;屬于低保戶、貧困殘疾人家庭的對象,每戶補助標準1.3一1.5萬元;屬于貧困戶的對象,每戶補助1一1.1萬元。具體補助標準由縣農村危房改造領導小組根據入戶調查情況審批確定。第二類,維修加固房屋的困難農戶,由入戶調查組根據房屋破損程度實施分檔補助,最高不得超過1500元。
三、危房改造的基本要求
(一)改造方式。擬改造農村危房鑒定屬整棟(D級)的危房要拆除重建,屬局部(C級)的危房要修繕加固。重建房屋原則以農戶自建為主;農戶自建房屋確有困難并有代建意愿的,由農戶寫出書面申請和承諾,鄉(鎮、場)要發揮組織、協調作用,幫助農房選擇有資質的施工隊伍代建。堅持以分散分戶改造為主,集中改造為輔的原則,在同等條件下,優先安排新農村建設點困難農戶、受地質災害威脅和扶貧移民整體搬遷村中貧困戶的危房改造。要積極編制村莊規劃,統籌新農村建設、扶貧開發等方面的資金,協調道路、供水、沼氣、環衛等設施建設,整體改善村莊人居環境。
(二)改造要求。農村危房改造要充分考慮抗震設防要求。在滿足基本居住功能和安全的前提下,控制建筑面積和總造價,防止出現群眾盲目攀比超標建房現象。翻建新建住房建筑面積原則上控制在40至60平方米以內,同時又便于農民富裕后向兩邊擴建或者向上加蓋。
(三)強化質量管理。各鄉(鎮、場)要建立農村危房改造質量安全管理制度。縣城鄉建設局要組織技術力量,對危房改造施工現場開展質量安全巡查與指導監督;加強農村危房改造竣工質量安全檢查,對檢查不合格的限期整改;要開設危房改造咨詢窗口,為農村提供危房改造技術服務和工程糾紛調解服務。
四、資金籌集與發放
(一)加大資金整合力度。中央按照戶均6000元標準,省配套補助資金標準為戶均5000元,配套資金由省、縣(市、區)財政共同負擔,具體為:西部政策延伸縣按省、縣(市、區)8∶2比例,非西部政策延伸縣按省、縣(市、區)6∶4比例分擔。縣政府將采取積極措施整合相關項目和資金,將新農村建設、農村住房救助、農村貧困殘疾人危房改造、扶貧移民搬遷、地質災害移民搬遷等與農村危房改造有機銜接,通過政府補助、銀行信貸、社會捐助和農戶自籌等多種渠道籌措農村危房改造資金。
(二)規范資金發放。縣財政局在財政社會保障基金專戶下開設“農村危房補助資金”分戶或專戶(以下簡稱財政專戶),補助資金實行專戶管理,分帳核算、封閉運行、專款專用。
縣城鄉建設局要定期將核定的資金發放人數及金額報送縣財政局,縣財政局及時將資金撥付到補助對象賬戶(一卡通),集中供養代建戶,縣財政局按要求將資金撥付到所在鄉(鎮、場)財政所支付,縣財政局要制定好農村危房改造資金發放管理辦法,合理確定補助資金階段發放比例,及時撥付資金到戶。
(三)加強資金監管。縣財政局要會同監察、審計等部門加強對資金的監督管理,定期對資金的管理和使用情況進行檢查,發現問題及時糾正。審計部門要對資金使用情況進行審計。
五、操作程序
(一)個人自愿提出申請。符合農村危房改造條件的農戶,由戶主自愿向所在村委會提出書面申請,并提供戶籍、農村五保供養證、低保金領取證、貧困殘疾人證明、貧困戶證明和危房照片等材料。
(二)集體評議。村委會接到農戶申請后,召開村民會議或
村民代表會議進行民主評議(或投票票決),議定是否屬補助對象,并予以公示;經評議(或票決)認為符合補助對象條件、公示無異議的,填寫《省農村危房改造建房申請審批表》(附件1)或《省農村危房改造維修申請審批表》(附件2),貧困戶和無房戶還要按照《關于做好農村危房改造貧困戶和無房戶認定工作的通知》要求分別填寫《省農村危房改造貧困戶情況登記表》(附件3)、《省農村危房改造無房戶情況登記表》(附件4),并上報鄉(鎮、場),對經評議或公示存在異議,經復核不符合補助對象條件的,要及時向申請人說明理由。
(三)入戶審核。鄉(鎮、場)接到村委會的申報材料后,要組織人員進行入戶審核。經審核符合條件的,由鄉(鎮、場)簽署意見報縣農村危房改造工作領導小組。不符合條件的,鄉(鎮、場)將材料退回所在村委會,并說明原因。鄉(鎮、場)審核結果要在村務公開欄進行公示。
(四)審批和公示。縣農村危房改造工作領導小組接到鄉(鎮、場)上報的材料后,進行實地復核,對符合補助對象條件的,予以審批,并根據專業技術人員對住房危險程度作出鑒定意見,核定補助方式及標準。對不符合補助對象條件的,不予審批,并說明原因,審批結果要在村委會和村小組進行張榜公示。公示內容包括:戶主姓名、家庭人口、家庭收入情況、家庭住房情況。同時,各鄉(鎮、場)要做好公示資料收集保存工作,并要組織做好與已經批準的危房改造農戶簽訂合同或協議工作。
(五)竣工驗收。農村危房改造竣工后,由縣城鄉建設局會同發改、財政、民政等相關部門對翻建新建、修繕加固住房進行全面檢查驗收。
(六)設置標識牌。翻建新建,修繕加固房屋經驗收合格后,各鄉(鎮、場)應在補助對象住房的顯著位置懸掛“政府資助援建”標識牌。標識牌尺寸為28cm×20cm,材料為銅質或鈦金,字體為紅色,在標識牌下方標識“二0一一年”。掛牌所需費用由縣財政承擔。
六、實施步驟和時間節點
(一)調查摸底、登記造冊階段。縣民政局和鄉(鎮、場)要組織人員深入村組,對農村分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶的住房情況進行調查摸底,并登記造冊,建立臺帳。調查摸底工作于6月20日前完成。
(二)明確任務,分解落實階段。各鄉(鎮、場)要結合實際制定好2011年農村危房改造實施方案,確定好具體分管領導、安排好專人負責此項工作,并將任務細化分解到村、組,并于2011年6月25日前報縣發改委、縣財政局、縣民政局、縣房管局備案。
(三)危房鑒定,組織實施階段。計劃任務下達后,縣城鄉建設局會同相關部門在調查摸底的基礎上,按照《農村危險房屋鑒定技術導則(試行)》要求,組織專業技術人員對農村分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶的危險房屋進行技術鑒定,確定危房等級,填寫《省農村房屋安全鑒定報告書》(附件5);各鄉(鎮、場)要摸清翻建新建、修繕加固的危房數量,并按照公平、公正、公開的原則確定建房對象,確認改造方式。補助對象基本信息和各審查環節結果要進行“三榜公示”。危房鑒定和補助對象確定工作要在7月20日前完成。各鄉(鎮、場)在危房鑒定和補助對象確定工作完成后,要迅速組織開工建設。
(四)檢查驗收、總結工作階段。各鄉(鎮、場)農村危房改造任務完成后,要進行自查驗收,并向縣農村危房改造工作領導小組辦公室提交工作總結和總體驗收申請。2011年12月份,縣農村危房改造工作領導小組辦公室組織有關部門對各鄉(鎮、場)危房改造任務完成情況進行檢查驗收。
七、工作措施
(一)加強組織領導。為加強對農村危房改造工作的領導,縣政府成立縣農村危房改造工作領導小組,下設辦公室,辦公室設在縣城鄉建設局。各鄉(鎮、場)要成立相應的組織機構,層層簽訂責任狀,采取分片包干、責任到人的辦法,落實責任制。鄉(鎮、場)和村級組織要通過組織鄰里相幫、結對幫扶、投工投勞等措施幫助困難戶建房。
(二)明確工作職責。各有關部門要各司其職,各負其責,密切配合,搞好政策銜接,形成工作合力,縣發改委會同城鄉建設、財政、民政部門負責編制農村危房改造規劃,積極爭取中央和省投資補助。縣城鄉建設局負責牽頭組織實施農村危房改造工作,具體要抓好農村危房的技術鑒定、項目規劃選址、質量監管、農戶檔案管理,信息統計錄入和牽頭組織工程驗收。縣民政局負責做好補助對象的調查摸底和認定,參與項目工程的統籌規劃、指導協調和工程驗收。縣財政局會同發改、城鄉建設、民政等部門負責安排危房改造資金的籌措和撥付,制定資金管理制度,保障工作經費,積極爭取中央、省財政補助。縣國土局負責解決農村危房改造新增建設用地計劃指標,指導新舊宅基地整理、復墾。縣殘聯負責農村貧困殘疾人家庭危房改造對象的落實。縣交通運輸局負責幫扶危房改造村莊的道路建設。縣監察部門負責對全縣危房改造的執行情況進行監督檢查。縣審計局負責對補助資金的管理使用情況進行審計監督。扶貧、環保、水利、農業、衛生、民族宗教、地震等部門要依法履行職責,積極支持配合做好相關工作,尤其是對危房改造區域的基礎設施建設,農村飲水安全、產業發展給予傾斜。
資金籌措及改造重點
1、危舊房改造資金籌措通過中央擴大試點補助、省級補助、殘疾人危房改造專項補助資金、縣級配套、節能示范戶補助、農民自籌等其他項目資金整合的辦法,全面高標準完成任務。
2、今年縣上下達我鎮農村危舊房改造60戶,改造工作重點:殘疾人建房戶13戶,其余47戶采取集中原則。房屋建設均按照縣城建局提供的《縣農村危舊房改造設計方案》中的樣式和標準同步建設。不足部分資金由群眾自籌解決,具體分配方案附后。
3、補助標準實行差異化補助標準的要求:即按照五保戶、低保戶、計生兩戶、其他貧困戶和一般戶給予不同標準的資金補助。
時間安排
第一階段:調查核定,制定方案(4月1日—4月30日)
鎮上根據縣上下達的改造計劃,制定改造方案及領導小組,于4月30日前報縣建設局審核批準后實施。
第二階段:實施改造(5月1日—8月1日)
根據改造實施方案,鎮上與施工單位、危舊房改造戶簽訂建房協議后開始建房,每十天上報一次進展情況,于8月1日前完成全部改造工作,鎮驗收督查組定期巡回檢查,確保改造工程的質量和進度。
第三階段:檢查驗收(8月2日—8月30日)鎮上要隨時掌握本區域危舊房改造情況。工作完成后,鎮政府進行初驗,并寫出專題報告,申請縣政府組織相關部門進行驗收。
建設保準及原則
1、堅持政府引導,群眾為主,先易后難,先近后遠,逐步推進;堅持先規劃,后改造,因地制宜,突出民族特色的原則。要依據批準的村莊建設規劃實施農村危房改造。要通過農村危房改造,調整農村村莊布局,使群眾居住相對集中,有利于加強村莊基礎設施和公共服務設施建設。同時依據《村莊整治技術規范》同步搞好村莊整治,使農村危房改造和村莊整治互促互進,達到改善農村人居環境的目的。
2、嚴格執行危房改造的標準,改造資金大部分有鎮府補貼的特困戶,翻建、新建住房面積原則上要控制在40平方米以下,其他貧困戶建房戶面積控制在60平方米以下,房屋結構為磚木或磚混結構(設置上圈梁和構造柱),凡達不到抗震安全要求的不得通過竣工驗收,不得享受補助資金。改造建設的房屋要做到堅固牢靠、經濟實用、美觀大方。
3、紅山根集中建設示范點(30戶以上),要設置農村危舊房改造效果簡介牌(新舊房屋照片對比)。
4、紅山根集中建設示范點按具有相應資質的設計單位編制的村莊規劃進行建設。改造圍墻、大門,房屋必須同步改造,只改造圍墻大門的不予驗收。
工作要求
農村住房改造工程,關系群眾的切身利益,是縣政府為民辦的實事,群眾期盼,社會關注,影響深遠。各村、有關單位必須高度重視,認真組織實施,建立健全工作機制。貧困殘疾人建房參照當地農戶中等住房水平,建筑面積不超過50平方米為宜,原則上對原有危房進行新建或維修加固,對籌資特別困難的危房改造戶可酌情減小修建面積。房屋建設式樣可根據建房戶意愿進行設計(盡可能按照無障礙要求設計)
1、為了切實抓好“農村危舊房改造工程”,鎮上成立了以鎮長為組長的農村危舊房改造領導小組。
2、加強資金管理,提高使用效益。農村危舊房改造資金要建立專賬,指定專人管理,資金要采取“一折通、一冊明”發放,嚴禁發放現金等不規范行為。
3、抓好工程質量。要加強危舊房改造安全管理,所建房屋抗震設防必須達到當地設防標準。凡是將建筑材料以次充好、施工中偷工減料、建房質量達不到規定標準的工程不予補助,并責令限期整改。同時農村危舊房改造領導小組對建設房屋進行輪回檢查,確保危舊房改造工程的質量、安全和進度。
關鍵詞:貧困;農村低保;低保標準
中圖分類號:F323.89 文獻標識碼:A
原標題:完善貧困地區農村低保制度的對策研究——以沽源縣平頂堡鎮為例
收錄日期:2012年6月4日
一、概念界定及研究意義
(一)概念界定。最低生活保障制度,是指以保障全體公民的最低生活目的,科學合理地界定最低生活保障標準,由政府對家庭實際人均收入低于標準的公民,給予差額補助的一項社會救助制度。農村最低生活保障制度(以下簡稱農村低保)是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民,由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。
(二)研究意義。建立和完善農村最低生活保障制度,是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求,是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措,也是建立覆蓋城鄉的社會保障體系的重要內容。做好這一工作,對于促進農村經濟社會發展,逐步縮小城鄉差距,維護社會公平具有重要意義。
(三)平頂堡鎮現狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環首都扶貧開發示范區,沽源縣平頂堡鎮位于張家口市壩上地區,總面積412平方公里,全鎮轄24個行政村,73個自然村,其中農業戶6,830戶。農民收入主要以農業種植、外出打工為主。全鎮幾乎沒有工業企業,財政收入有限,低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應不足致使農業產量低,基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實施,畜牧業的萎縮,也使該地農民收入受到很大影響。
平頂堡鎮農民年收入比較均勻,10,000元以下的人數均占所調查人數的87%,在2,000~4,000元的有45%,年收入在4,000~6,000元的有27.4%。2011年平頂堡鎮農民年人均收入僅為2,500元,農民增收困難、抗風險能力弱,造成了農民的自我保障能力弱,進而造成社會保障資金籌集困難。農民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對象占貧困人口的比重較大。收入越低,用于治病上的開支就越少。生病無錢醫治,小病挨、大病拖的貧困戶在農村比較常見。
《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》規定,農村低保所需資金由市、縣區兩級財政按比例分別承擔,其中沽源縣按6∶4比例承擔,省級對困難地區給予適當補助;社會捐贈資金等。實際運作中,財政收入有限,低保資金缺乏,沽源縣的低保資金主要由河北省給予補貼。
沽源縣平頂堡鎮2005年開始實施農村低保工作以來,保障范圍不斷擴大,制度不斷完善,但運行中問題依然突出。雖然2012年的補差標準由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月,但保障力依然不足,很多絕對貧困人口仍然享受不到低保。
貧困地區因社會經濟發展相對比較落后,農村貧困人口多。貧困地區農村低保制度有著自身的特點。首先,貧困地區地方財政困難,低保資金落實的難度大。由于經濟不發達,市場經濟不健全,地方財政增收困難。雖然中央和省級政府對貧困地區實施農村低保在資金上給予了一定補助,但需要縣級政府配套落實的資金額度依然很大;其次,絕對貧困面較大,應保盡保進程緩慢。貧困地區農村絕對貧困人口較多,一般占到農村總人口的15%左右,有的甚至達到30%。實現農村低保人口的全面保障是一個長期的過程,尤其是在貧困地區,這個過程將更加緩慢。
二、農村低保制度運行中存在的問題
(一)保障范圍小。在低保制度實施過程中,由于貧困十分突出,符合救助條件的人很多,縣級財政有限,很多達到救助條件的人享受不了低保政策。
貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導致的貧困難戶,申請低保需提供市級以上醫院診斷證明、病例和發票。由于醫藥費用都是自己先墊付,很多人看不起病。雖然手續簡單,但是達到申請條件的人數很少,因此導致覆蓋面低,保障范圍小。
(二)低保對象確定的不規范。《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》對低保對象的確定有明確的規定:村民委員會對申請人的家庭收入和實際情況進行調查、核實,提請村民代表會議評議,經評議符合低保條件的申請對象,在村務公開欄公示7日以上,對無異議和雖有異議但經村委會復審確認符合條件的,在《農村居民最低生活保障待遇申請書》上簽署意見,同時將所有相關證明材料報鄉(鎮)政府。農村低保所需資金主要由市、縣(市、區)財政承擔,省級對困難地區給予適當補助。
農村低保對象的確定存在一定困難:首先,農村居民收入的界定存在一定困難,農民收入結構復雜,大多數又沒有收入憑證為依據,對低保對象的收入核查難度比較大。
低保對象確定中存在不規范、不公正、不公平現象。農村低保實行個人申請、村(居)評議推薦、鄉鎮(街道)審核、縣級民政部門審批、三榜公示、社會化發放的運行機制。但調查結果表明,當被問及您家是如何被確定為低保戶的?這一問題時,大部分被調查者回答是由村干部指定或鄉鎮指定的,只有30.7%的人回答是由村民評議確定的,這不可避免地會造成應保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現象。
最低生活保障是國家對共同生活家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準,且符合當地最低生活家庭財產規定的家庭,給予一定現金救助的一種社會救助制度,應保盡保、動態管理。
認定最低生活保障對象的基本條件有哪些?
戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是認定低保對象的三個基本條件。
如何申請最低生活保障?
由共同生活家庭成員向戶籍所在地的鎮級人民政府提出書面申請;家庭成員申請有困難的,可以委托村委會代為向鎮級人民政府提出申請,受理主體一定是我們的鎮級人民政府。
申請最低生活保障需要提供哪些材料?
申請人應填寫《最低生活保障申請審批表》、《家庭經濟狀況核查授權書》、《申請最低生活保障誠信承諾書》和提供共同生活的家庭成員的戶口本、身份證、婚姻狀況、疾病、殘疾證明、房產證、房屋租憑協議、土地承包經營證明、收入證明、失業人員應提供《就業失業登記證》等相關證明材料。
最低生活保障申請審批的流程
以家庭為單位,由戶主(或戶主委托村民委員會)向當地鎮級人民政府提出低保書面申請及其相關材料,鎮級人民政府在收到申請材料后,對申請材料進行初審,初審通過后鎮級人民政府要在村委會的協助下100%入戶作全面詳細的調查,核實申請人的家庭狀況,并組織召開村級民主評議會進行民主評議,并將評議結果張榜公示。公示無異議后鎮級人民政府召開會議進行審核后報縣民政局,縣民政局在收到報告及相關資料后,按不低于低保申報戶數30%的比例入戶抽查,對符合條件的予以批準,對不符合條件的對象書面說明理由。批準結果將在村、鎮、縣級相關媒體進行長期末端公示。
不符合納入最低保障的情形?
1.不按規定程序申報或證明材料不全、弄虛作假的;
2.拒絕有關部門工作人員入戶調查、核實家庭財產和收入的;
3.申請農村最低生活保障的家庭成員中有勞動能力且拒絕勞動的;
4.家庭實際生活水平和財產狀況明顯高于當地最低生活保障標準,如新購貴重首飾、奢侈性消費的;
5.家庭水、電、燃氣、通訊等費用單項支出超過最低生活保障標準20%的。
6.家庭存款、有價證劵、債券總值人均高于所在地上年度居民人均可支配收入的;
7.擁有機動車輛、船舶、工程機械以及大型農機具的;
8.擁有兩套(含)以上住房,且人均建筑面積超過當地人均住房面積及擁有別墅的;
9.擁有租憑門面、店鋪的;
10.有注冊企業、公司的;
11.在銀行有貸款購買車與房;
12.家庭成員中有擇校付費上學、自費出國留學的;
13.法定贍養人、撫養人、扶養人有能力但不盡贍養撫養、扶養義務的;
14.因賭博、吸毒、等行為造成生活困難的;
15.審核和復核期進行股票、基金、期貨、外匯、權證交易買入行為的。
如何來認定共同生活的家庭成員?
堅持以戶籍為單位,同時考慮共同生活的家庭成員,主要包括配偶、父母、未成年子女、已成年但不能獨立生活的子女、在校接受本科及其以下學歷教育的成年子女、具有法定贍養、扶養、撫養義務關系并長期共同居住的人員、現役軍(警)官和士官、因特殊原因未辦理戶口登記,但有出生證明和村(居)民委員會證明的新生兒。 其中在部隊服役的義務兵、低收入家庭中已喪失勞動能力且單獨立戶的成年重度殘疾人、連續三年以上(含三年)脫離家庭獨立生活的宗教教職人員、在監獄服刑的人員不計入共同生活家庭成員。
家庭收入包括哪些內容?
1.工資性收入(指任職或者受雇而取得工資、薪金、獎金以及津貼與補貼)
2.家庭經營純收入(指從事生產、經營及有償服務活動所得)
3.財產性收入指動產與不動產兩方面收入(動產是儲蓄存款利息與儲存性保險投資以及股息和紅利收入、集體財產收入分紅)(不動產是指轉租承包土地經營權與房屋出租所得收入)
4.轉移性收入(指土地補賞、退耕還林、拆遷征地補賞等收入)
哪些收入不計入家庭收入?
1.各級政府給予的獎勵金,見義勇為獎勵金和撫恤金
2.優撫對象享受的撫恤金和生活補助、護理費,建國前入黨的農村老黨員的生活補助,烈士褒揚金;
3.義務兵家庭按照規定享受的優待金和高原條件兵的一次性獎勵金;城鎮退役士兵自謀職業一次性補助金和自主就業退役士兵一次性經濟補助金;
4.獎學金、助學金及由政府和社會給予困難學生的救助金;
5.職工的護理費及死亡職工遺屬享受的一次性撫恤金、喪葬費;
6.計劃生育獎勵金、獨生子女費、殘疾人定期生活補助、廉租住房補貼、高齡老人生活補貼和孤殘兒童基本生活費。城鎮居民社會養老保險基礎養老金和新型農村居民社會養老保險基礎養老金(“十三五”期間暫不計入家庭收入);
7.醫療保險報銷的醫療費,醫療救助金,臨時性的社會救助款物;
8.政府發放的物價補貼、節日補助、一次性生活補貼。
贍養、撫養、扶養費如何計算?
(1)有裁決、判決、協議的,按照裁決、判決、協議計算;
(2)贍養、撫養、扶養費義務人家庭月人均收入低于當地低收入家庭收入標準的,視為無能力承擔贍養、撫養、扶養費義務;
(3)協議對贍養費負擔的約定明顯不合理或沒有裁決、判決、協議且義務人家庭人均月收入高于當地低收入家庭收入標準的,每個成年子女家庭每月應承擔的贍養費按下列公式核定:
贍養費=(贍養義務人家庭月總收入-當地低收入家庭收入標準×贍養義務人共同生活家庭成員數)×30%
撫養、扶養費參照以上公式計算。
(4)實際得到的贍養費、撫養費、扶養費高于上述規定的,按照實際得到的數額計算。
現行農村低保保障標準:共分三個檔。一檔:333元/人/月;二擋:260元/人/月;三檔:170元/人/月。
什么叫分類施保
分類施保是對城鎮低保家庭中的特殊困難人員,在已核定補助金額的基礎上,根據其困難程度適當增加補助金額,以更好保障他們的基本生活。
分類施保有哪些?
哺乳期婦女
在校大中專生 、在校高中生
盲人、低視力(矯正視力低于 0.3)、智力殘疾、精神殘疾、
一級肢體殘疾重病人員
父母一方死亡未成年人、父母一方離異未成年人
聽力、言語、肢體三級以上
十四周歲以下兒童、70 歲以上老人
落實好“漸退幫扶”政策
對建檔立卡貧困戶中收入來源不固定,對接受扶貧開發項目取得收入尚不穩定,但已不符合低保條件的,可按原政策繼續享受12個月的農村低保,其中,殘疾人家庭還可在此基礎上適度延長救助時限。(在原則上漸退幫扶政策只享受一年)
二、特困供養人員救助
哪些人能享受特困人員供養
凡持有當地戶籍無勞動能力、無生活來源且無法定贍養撫養扶養義務人,或者其法定贍養撫養扶養義務人無贍養撫養扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人,應依法按規定程序將其全部納入特困人員救助供養范圍,實現應保盡保、應養盡養、動態管理。
符合下列情形之一的,應當認定為無勞動能力
(1)60周歲以上的老年人;
(2)未滿16周歲的未成年人;
(3)殘疾等級為1、2級的智力、精神殘疾人,殘疾等級為一級的肢體殘疾人;
無生活來源。
個人或家庭可支配收入低于當地最低生活保障標準,且財產符合特困人員財產狀況規定的,應當認定為無生活來源。
法定義務人符合下列情形之一的,應當認定為無履行義務能力:
(1)具備特困人員條件的;
(2)60周歲以上或者重度殘疾的最低生活保障對象, 且財產符合特困人員財產狀況規定的;
(3)無民事行為能力、被宣告失蹤、或者在監獄服刑的人員,且財產符合特困人員財產狀況規定的。
申請特困供養人員救助供養需提供哪些資料?
本人身份證、勞動能力、生活來源、財產狀況、贍養撫養扶養情況書面聲明,承諾信息真實、完整承諾書,有殘疾的應當提供第二代殘疾證。
什么情況下可以終止供養?
死亡、被宣告失蹤、監獄服刑、收入財產不再符合相關規定的、法定義務人具有履行能力義務的。
特困人員救助供養包括哪些內容?
1. 提供基本生活條件。包括供給糧油、副食品、生活用燃料、服裝、被褥等日常生活用品和零用錢。
2.對生活不能自理的給予照料。包括日常生活、住院期間的必要照料等基本服務。
3.提供疾病治療。全額資助參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳費部分。醫療費用按照基本醫療保險、大病保險和醫療救助等醫療保障制度規定支付后仍有不足的,由救助供養經費予以支持。
4.辦理喪葬事宜。特困人員死亡后的喪葬事宜,集中供養的由供養服務機構辦理,分散供養的由鄉鎮人民政府委托村民委員會或者其親屬辦理。縣級人民政府民政部門應當按照不高于特困人員救助供養對象一年的救助供養標準一次性支付喪葬等補助費。
三、醫療救助
救助對象主要包括:
重點對象(指特困供養人員、孤兒、最低生活保障對象)、在冊貧困戶、特定對象(見義勇為負傷人員中無加害人或責任人以及加害人或責任人逃逸或者無力承擔醫療費用的;艾滋病機會感染患者),因病致貧對象和縣級政府規定的特殊困難人員
醫療救助資助參合的具體內容是什么?
對重點救助對象參加新型農村合作醫療的個人繳費部分進行補貼。特困供養人員給予全額資助,最低生活保障對象按籌資辦法給予定額資助。
住院醫療救助都包括哪些內容?
住院醫療救助包括基本醫療住院救助、重特大疾病住院救助和全費用定額醫療救助。
基本醫療救助住院救助適用范圍與標準?
基本醫療住院救助,主要適用于重點救助對象、低收入和特定救助對象。其住院醫療費用經基本醫療保險支付后,醫療救助政策范圍內個人自負部分不超過當地大病保險起付線的,特困供養人員給予全額救助;最低生活保障對象按照不低于70%的比例救助,年度累計封頂線不低于1.5萬元;低收入救助對象、特定救助對象按不低于50%的比例救助,年度累計封頂線不低于1.2萬。
重特大疾病醫療救助適用范圍和標準?
重特大疾病住院救助適用與所有救助對象。救助對象單次住院醫療費用經基本醫療保險支付后,醫療救助政策范圍內個人自負部分超過當地大病保險起付線的,經城鄉居民大病保險報銷后,特困供養人員給予全額救助;最低生活保障對象按不低于70%的比例給予救助,年度累計救助封頂線不低于3萬元;低收入救助對象、特定救助對象按不低于50%的比例給予救助,年度累計救助封頂線不低于2萬元;因病致貧對象按照不低于30%的比例救助,年度累計救助封頂線不低于1.5萬元。救助對象住院醫療費用經基本醫療保險支付后,醫療救助政策范圍內個人自負部分年度累計超過當地大病保險起付線的,經城鄉居民大病保險支付后,按照以上標準扣除當年基本醫療住院救助和全費用定額醫療救助以救助金額后給予救助。
什么是醫療救助“一站式”救助
經民政部門認定救助的重點救助對象,到定點醫院治療實施“一站式”救助,其所有醫療費用,可先由定點醫療機構墊付,救助對象支付自負部分即可出院。
醫療門診救助標準?
1.特困供養人員門診治療費用,策范圍內個人自付部分給予全額救助。
2.最低生活保障對象因患慢病需要長期服藥的,醫療救助政策范圍內個人自付費用按50%比例給予救助,每人每年不超過1000元;重特大疾病(重點救助惡腫瘤門診放化療、尿毒癥透析、器官移植術后抗排異治療、糖尿病患者胰島素治療、重精神病人藥物維持治療、血友病門診使用止血藥物等)需長期門診治療的,政策范圍內個人自付費用按50%比例給予救助,每人每年不超過5000元。
3.對城鄉特困群眾患重特大疾病,無錢無條件住院治療申請大病醫療救助的,可根據家庭貧困狀況,參照慢病門診和臨時救助標準酌情救助。
四、臨時救助
什么是臨時救助?
臨時救助是國家對遭遇特發事件、意外傷害、重大疾病或者其它特殊原因導致基本生活陷入困境,其他社會救助制度暫時無法覆蓋,獲救助之后基本生活保障暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性救助。
臨時救助的對象有哪些?
1.因火災、交通事故、溺水、人生傷害等以外事件造成家庭財產重大損失或者主要經濟來源中斷,導致基本生活暫時出現困難的家庭
2.因家庭成員突發重大疾病造成醫療費用支出過大,暫時導致基本生活出現困難的家庭
3、因基本生活必需品漲價、家庭成員身患疾病維持基本醫療、就受非義務階段教育的原因導致生活必需支出費用超出家庭承受能力,基本生活暫時出現困難的家庭
哪些情景不予臨時救助?
1、申請人拒絕配合經濟狀況調查的、隱瞞家庭真實收入、財產、支出、弄虛作假的。
五、貧困殘疾人對象的補貼條件和標準(殘疾人兩項補貼)
1.補貼對象。具有安康市戶籍并持有第二代《中華人民共合國殘疾人證》中生活困難的貧困殘疾人,且符合以下條件之一的,可確定為補貼對象:
(1)已納入城鄉最低生活保障家庭中的殘疾人;
(2)屬于建檔立卡貧困人口的一、二、三級殘疾人。
2.補貼標準。18周歲以下(不含18周歲)生活困難的殘疾人(以下統稱“殘疾兒童”),生活補貼按每人每月100元的標準發放(已享受殘疾人生活補貼的殘疾兒童補貼標準由每人每月50元提高至100元);18周歲以上(含18周歲)的成年殘疾人生活補貼按每人每月60元的標準發放。
(二)重度殘疾人護理補貼
1.補貼對象。具有安康市戶籍并持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》,殘疾等級為一級、二級的視力、肢體、智力、精神和多重殘疾人。
2.補貼標準。一級殘疾人護理補貼按每人每月120元的標準發放;二級殘疾人護理補貼按每人每月80元的標準發放
六、孤兒救助認定依據和提交材料
自1992年山西省佐云縣試行開展農村低保(最低生活保障簡稱低保)工作以來,全國各地農村在2000年以后逐步建立農村低保救助制度,2007年全國實現農村低保全面覆蓋。據國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結果》顯示:截至2011年底,全國城市和農村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人,分別比2005年底增長7.25%和551.04%;城市和農村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元,提高到2011年的227.92元和100.07元;2011年全國城鄉低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段,體現了社會主義市場經濟“兼顧公平”的理念,對于農村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優越性,并發揮著維護基層社會穩定的戰略,因而,農村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質的重要政治制度。每年近千億元的農村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關系國計民生、社會穩定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉為例展現中國農村低保制度的現狀并分析其中存在的問題與原因。
C市鸚洲鄉共有耕地22724畝(其中水田2300畝),17個行政村,8238戶,27174人(農業戶7635戶,農業人口26271人)。鸚洲鄉比鄰C市,交通便利,以農業種植為主,主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻,全鄉經濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農村特困救助政策,2007年實現農村低保全面覆蓋。鸚洲鄉共有低保706戶,1128人;五保戶225人;殘疾人口604人,其中享受低保的有258戶,264人。C市2013年7月農村C類低保標準是97.3元/月,臨時救助金2600元/年。按照《C市農村居民最低生活保障制度實施辦法(試行)》及有關規定,鸚洲鄉的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則:1、應保盡保原則;2、屬地管理原則;3、分類救助原則。救助制度主要有:1、城鄉低保救助;2、城鄉醫療救助;3、臨時困難救助;4、其他配套救助包括水電醫療教育等。由于醫療救助主要發生在特定家庭,其他配套救助也不經常發生,本文主要以農村低保制度為考察對象,展示社會救助制度在基層的實踐現狀。
本文的任務是呈現農村低保制度運行現狀,為此,筆者在鸚洲鄉政府和鸚洲鄉夏村進行了累計25天的駐村調研,本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法,在全面了解村莊情況的基礎上,對夏村的低保數據、低保戶信息做了統計。然后運用半結構訪談方法,向村干部、村民逐一核實低保戶信息,并對特殊低保戶(關系保、維穩保)做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談,本文盡量全面真實地反映農村低保運行的現狀和村民的態度。本文結構如下:第一部分是背景介紹;第二部分描述分析在地方權力與關系網絡運作中“關系保”和“維穩保”的產生及其對農村低保分配的影響;第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規范化打破異化農村低保制度的地方權力與關系網絡,然而基層組織在低保規范化過程中卻面臨著反規范化的尷尬現象;第四部分重點關注低保制度規范化中最為重要的民主評議制度和動態管理制度實踐,并指出農村正在形成新低保觀念;第五部分是全文的總結和政策建議。
二、權力與關系網絡中的低保
夏村處于鸚洲鄉腹部地帶,共有283戶,943人,7個村民小組,實有耕地面積938畝,年人均收入6300元。村中長期在外務工人員200多人,50歲以下中青年人大都在C市打零工,在家務農的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開始進行農村特困救助工作,2007年全市建立農村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭,低保金剛開始一個月10元錢,有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月,村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源,知情的農民想盡辦法通過正當或者非正當途徑爭取低保名額,低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調查、結果公示等低保實施制度,農村低保的分配秩序是相當混亂的。
同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段,但并沒有注意到私人關系(尤其是上級官員的關系)對低保資源分配的影響,更沒有關注到縣鄉政府與農村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中,筆者提出“權力與關系網絡”作為理解農村低保運行現狀的分析框架。
(一)“關系保”的產生
“熟人社會”是一個差序格局式的關系網絡,將個體與他人的關系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會,但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”,打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度,不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉,更不了解對方的脾氣性格、家庭關系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會,群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低,加之與既有研究關注到村民小組中低保的分配策略不同,夏村低保的分配權并沒有下分到各個小組,而是一直掌握在村兩委手里,因而,私人關系的影響尤為明顯。
夏村2007年開始實行低保時,低保規則比較混亂,低保公示制度形同虛設,很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇,隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數貧困者的福利。利用關系資源產生的低保戶本文稱之為“關系保”。依據“關系”的遠近,夏村關系保的關系分為村內的關系和村外的關系兩類。逐戶核對信息發現夏村39戶65人低保中,真正屬于“關系保”的有7戶,其中夏德佳一戶是憑關系獲得應該享受低保的正常戶。7戶關系保的情況以及村民反應如下。
1、夏德朝,一個女兒,他們的親戚L在市檢察院工作,親戚L找區民政局干部打了招呼,夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中,村委會決定取消夏德朝的低保名額,保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰,兩個女兒,上面領導給區民政局領導打招呼,他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的,從區民政局領取申請表,到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣,路杰的低保名額被取消,路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關系戶。
3、馬大梅,兩個兒子,一個在區電業局工作,一個在市政協為領導開車,家庭條件很好,馬大梅夫妻兩人都享受城市低保,一人一月180元。對此,村民普遍有意見。
4、劉四妹,馬大梅的兒媳婦,40多歲,一個女兒,在村里當過隊長,現在市里打工,通過朋友關系從區民政局獲得一個低保名額。
5、夏德佳,犯有殘疾,他外甥是臨縣的民政局長,夏德佳夫婦二人的低保指標是通過上級關系指派的。但村民都對此毫無異議。
6、唐法妹,夏村的老支書的妻子,三個兒子,其子經濟富裕,大兒子開廠年收入上百萬。據村民反映,此戶是現任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關系保。
7、夏佳志,現任村支書夏德金的叔叔,兩個女兒,其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保,天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子,就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關系戶,還有一些比較隱形的關系戶,那就是村內與村干部關系不錯的人,他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內的關系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內關系戶的產生是村落社會結構內生性因素所致,村干部可以隨機應變做出增減安排以平衡村內關系、應對上級政策,一般不會引致紛爭。村落之外的關系大都來自于上級行政官員,這已經遠遠超出村干部的管理能力范圍(有些只需村里蓋章,并不占用村里的低保名額),況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門,因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此,村落之外的關系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
(二)“維穩保”的產生——社會救助中的維穩運作
據鸚洲鄉民政所所長說,現在除了城鄉低保、臨時特困救助外,民政所還列出了“第四類低保”——“維穩保”。據統計2011、2012年鸚洲鄉社會救助資金中用于維穩工作的超過40萬元。而通過維穩渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內的社會救助資金來進行“利益誘導”和“精英俘獲”,于是在權力網絡之中維穩保得以產生,社會救助制度成為維穩制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段,但是在基層治權弱化、治理資源日益匱乏維穩責任又沒有減輕的情況下,地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節以鸚洲鄉的經驗材料為例來展現社會救助中維穩運作。
目前中國社會救助資金共有4類:城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和臨時救助。農村五保和醫療救助都是有外在條件約束、無法更改的,低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉用于維穩的社會救助指標有維穩保12戶、臨時特困救助75名,其中用于維穩的臨時特困救助金占全鄉的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額,全鄉的維穩保遠不止12戶。鸚洲鄉用于維穩的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納,除此之外,鸚洲鄉政府逢年過節都會給上訪者一些慰問金,這部分資金也出自社會救助金,具體情況如表2。
目前鸚洲鄉的上訪群體共有13個,可以分為5大類。第一類是因土地問題產生的上訪群體,又可細分為3個群體:第1個群體是由于城區擴建征地拆遷引發的農民上訪,這一群體所引發的上訪,由經管站和包片干部負責,不進入鄉辦;第2個群體源于村組之間的公共面積分配,例如道路、河流、溝渠,征地拆遷引發的利益之爭,是組與村集體之間的爭奪;第3個群體是村民個人間土地糾紛所致,稅費時期一些人將土地承包權轉讓給別人,但是沒有過戶,土地征收引發利益之爭。
第二類群體是軍人群體,共有7個群體:越戰軍人;越戰臨戰人員;原第五通訊團;抗美援越群體;52師特種工程兵;涉核工程兵;原新疆軍區8師22團涉核、參戰退役軍人。
第三類是涉法涉訴群體,統計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體,統計為1個群體。第五類是企事業單位下崗職工和畢業包分配的統分生,統計為1個群體。
群體上訪很容易形成,因而成為地方政府維穩工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪,向上訪者許諾低保指標、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是,基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安,并不能保證成功息訪,政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪,終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的,但他們卻認為自己應當年年都有,因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午,以夏得意為首的10名臨戰軍人到區政府集訪。鄉政府和各村干部在其到達區政府的前一天得到信息,8月1日凌晨,鄉綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區政府等待,變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金,如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉民辦教師上訪牽頭人,他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額,2013年上半年,謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額,這是民政所2013年的12個維穩保之一。
在鸚洲鄉辦訪談時,綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉越戰軍人上訪群體牽頭人,鄉政府為了安撫他,在2010年給他一個低保名額。現在夏丕理家庭條件好了,子女都在外打工,也建了二層樓房。可是在2012年年底,夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求,“給我老婆搞個低保,我就不跑了(上訪)”。馬先鋒當時沒有明確回復,讓他先打報告再說,這是政府慣用的拖延法。在此次通話中,馬先鋒表示不滿足低保辦理標準:有工作、有二層樓房、收入中等水平以上,但夏丕理立馬以上訪作為要挾。
“馬主任,怎么還搞不成?我等幾天就要去北京了,你看,馬上就8·1了。”
“兄弟,莫著急。現在低保都要民主評議,不評議是違法的。民主評議會有十幾個人,等我再做工作。”
“那8·1之前搞不成,我就要去北京了。”
……
政府為了達到維穩目的許諾給上訪牽頭人(上訪精英)好處,希望息訪或者策略性的渡過特殊時期(如“兩會”時期)。結果,上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環模式,并且在每次的下一個循環中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求,他們就會到更高的政府部門越級上訪,進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環策略的典型實踐者,他以八一建軍節將要來臨為由要挾鄉政府給他低保名額,否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求,上訪的理由和問題本身已經成為不再重要,通過上訪謀利成為目的,“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩體制中,政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人,不但造成維穩體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。
(三)村落的反應:抵制與順從
無論是關系保還是維穩保都致使低保分配公平失衡,在村落內部引起強烈的反應。如果說村干部利用低保制度對上級權力關系作出了抵制的努力,那么在維穩壓力體制下,村級組織又不得不“順從”上級政府,同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態度以及在低保制度規范化后村干部的應對措施。
評議組成員X:“關系戶公布了,也沒有人敢說,都不愿得罪人。又不是我評的,上面指派的。”
評議組成員Y:“即使有反對意見,也沒人敢說。我要得罪了他,他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來,沒人干這事。散會了,有人會在下面說‘他怎么吃低保?’”
普通村民A:“人都有顏面之情。錢不是拿的我的,與我無關。村干部都不愿得罪人。”
普通村民B:“低保養懶漢,有錢有勢的人才吃低保,這本就是一個不公平的社會,你們千萬不要跟村干部說是我說的。”
關系戶的關系大都來自市、區等政府部門,面對這些關系村委會一般是無可奈何的。
村支書說,“2010年之前,低保管理的確不規范。嚴格地說,村里也可以不蓋章子,你村里不蓋章子,我區民政局也不會同意。這里面有上下級關系,村里有難處”。
為了抵制住上級政府部門的關系,村干部采取了一系列的應對措施,并逐漸取消一些關系戶的低保名額。從2011年開始,凡上級領導打招呼要求夏村村委會給予低保通融的,夏村支書都要求申請人將領導的簽字復印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力,但同時也得罪了上面的領導。夏支書說,“我又不是想著升職的鄉干部。得罪領導,他們能理解;得罪老百姓,老百姓就不理解,更糟糕!”把上級領導的“招呼”擋回去,并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力,因為現有制度框架下,村的發展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是,村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關系的干擾,但卻無法抗衡整個維穩體制。在縣鄉政府都將低保作為一種治理資源的情形下,村兩委也別無他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作,后來去某校讀書,讀書畢業后未分配工作。1983年分田到戶之后,他到處上訪說自己是有單位的,要國家分配工作。上級政府為了息訪,2007年區民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說,市、區兩級領導都口頭答應讓他一家吃低保;但夏德金支書要領導的簽字。夏明找領導,領導們都不肯簽字。結果,夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說,夏明明年可能會通過低保評議,因為他的女兒得了先天性心臟病,他母親身體也不好。按照低保政策,夏明家庭條件在村落中屬于中等以上,即使女兒得了心臟病可以吃低保,但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然,這是村支書為了息訪的一套說辭。
由上可知,中國低保制度在鄉村社會的權力與關系網絡中運作并產生了關系保、維穩保,村落社會的公平觀念遭到沖擊并給村委會工作帶來很大困難,低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關系干涉,卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權力與關系網絡之中的農村低保難以保持自身的救助倫理特質,民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法,試圖以制度規范化打破異化低保制度的權力與關系網絡。
三、低保規范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例
為了抵制地方權力與關系網絡對低保制度的異化,保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果,自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度,推進低保運作規范化。自2011年以來,C市出臺了一系列完善低保運作的制度,包括:民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統》進行社會救助資金社會化發放。可以說,C市的低保制度建設是較為全面、先進和規范的。低保制度規范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規范,另一方面也給基層政策執行者帶來更多的尷尬:例如低保名單公示帶來的詰難;村干部“做作業”任務量加大;低保申請表的信息涂改、亂填;評議代表的尷尬;關系戶的挑戰等。下面對前三項作簡要論述,后兩項在其他部分論述。
(一)公示引發的詰難
自2011年民主評議制度實施以來,村兩委必須改變以往有公示制度無公示內容的做法,對評審結果予以7天公示,讓村民充分享受低保信息知情權。C市低保公示制度要求:村委會要對評議結果張榜公示7天,無異議后報鄉鎮部門審核;鄉與村委會成員組成調查小組,進一步進行評議,張榜公示7天,無異議后報區民政局審核;區民政局審批,在區救助網站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個半熟人社會,自然村卻是一個熟人社會,村民之間彼此了解情況,知道哪家經濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關系在外邊。看了低保公示名單,村民一邊驚訝他怎么能吃低保,一邊又在盤算著這家人的關系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進入村民的腦海,村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保,有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保,更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關系(維穩)戶等不該享受低保的人享受了低保,導致低保成為一項沒有倫理性的資金資源,任何人都可以去爭取。面對村民的詰問,村干部要么說這是上面的指示,要么說按照政策辦事你也可以申請,村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度,加大了村莊未來工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的,這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發出的詰難的本質上在于“不患寡而患不均”,失衡的低保指標分配挑戰了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說,低保工作成為“天下第一難事”,天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。
(二)“做作業”任務加重
在夏村調查的25天里,筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業”。為了達到辦公現代化,村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦,他因為患有肺結核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員,但實際上相當于一個村干部,村內的文案工作都由他負責,所以在村委會我們也經常看到他的身影。
自2011年C市實行《全國最低保障信息系統》后,村會計每月都要上報低保信息。除了做好網絡信息登記外,村委會還要從低保檔案管理上進行規范化,從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結果等材料都要以“規范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁,包含申請書個人自述、低保申請表(包括收入、家庭成員)、家產備案、區低保申請對象調查材料(村組、鄉、區三級調查記錄)、審批表(村、鄉、區的審批意見),最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表(2011年是30個代表)。這些材料本應由低保申請者填寫,但申請者大多是老年人,他們要么不會寫字、要么不會規范填寫,對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之,低保申請材料要求信息準確無誤,填寫任務就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由,在調研過程中,我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風格也多有雷同,經過核實確實是村干部代勞,有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的,也有村干部在當事人申請書上修改的。
如:夏峰聲的申請自述:
我叫夏峰聲,男,1949年7月出生,今年61歲,家中兩口人,家住夏村2組。
我自幼弱智,結婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚,現家中一貧如洗,生活特別困難。特向社會救助局申請農村低保,解決我和兒子的基本生活,請考慮批準。
申請人:(空白)
2010年8月3日
申請人提出申請后,還要公示當次所有申請人的信息和申請理由,以及最后的評審結果。低保工作每一步的規范化都有很多作業要做,文牘工作成為村干部的主要工作之一,坐辦公室成為村干部的常態,農村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現代化辦公形式轉變,這種轉變既需要村干部付出相應的體力成本,還需要有熟悉現代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征,村干部逐漸走向“準官僚化”,在這個過程中他們所要做的“作業”會越來越多。
(三)規范化中的反規范化
夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方,據調研分析發現這些多是不規范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規范化的要求,便是反規范化。
低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例:申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人,家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉;申請人夏德喜,在家庭戶口一行涂改為1人,家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉,卻在個人自述里提到“妻子有患有病”,顯然,家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發現,凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡,經過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息,這種涂改策略至少反映三個方面的問題:
第一,鄉村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規定,低保應以戶為單位進行分配,如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標,是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農村難以確定,老年人與最小的兒子一般不分家,即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面,低保名額增多之后,除村莊幾個絕對貧困戶外,再次確認低保對象的難度加大,只要條件“湊合”、“說得過去”就行,那么低保就會向家有重病、年老體弱的農戶傾斜,照顧弱者個人則體現村落的道義性,照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變為低保人,村支書講,“一戶若有7、8個人全都吃低保,一月有400-500元的低保金,不公平、不合理,村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作,具有一定的合理性和正當性。
第二,涂改家庭人口信息,隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養能力,不履行贍養義務的家庭不在低保范圍內”,如果子女有贍養能力,農戶不能申請低保,因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能,在當下國力有限的情況下,不可能將所有的養老義務都推向政府,中國農村仍然要以家庭養老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構,其中有些是子女有贍養能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭,他們在申請書中隱藏了這部分信息,以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭,他們大都有自己的養老策略,比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此,沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況,關系保、維穩保就可能產生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶,甚至會縱容子女不養老的現象:“你看,我不贍養你,你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上,就是因為村委會有“縱容子女不養老”的擔憂。
第三,虛報收入信息。依照低保政策,收入在當地平均線以下的農戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額,村民在申請表里將家庭收入填的越少越好,在個人自述中將困境描述的越嚴重越形象越好。其實,在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元(C市2013年農村平均收入水平)的家庭,了解情況的村支書和村醫都說,按照這個標準全鄉沒有一戶符合低保戶標準的。在C市,1300元的生活標準很難說是符合現實情況的,這是鄉村干部和村民的共識。但是為了規范化申請者(更多是鄉村干部)就必須將家庭收入寫得低于平均水平,這就扭曲了低保信息,很容易誤導社會救助政策、阻礙其改善。
國家為了低保運作規范化從而制定一系列詳盡的指標,村干部和申請對象為了符合低保規范化政策而修改真實信息,結果低保規范化獲得的是“被裁剪的事實”,進而出現規范化中的反規范化運作。
四、低保民主評議與退出制度實踐
(一)民主評議的程序與實質
中國農村低保真正走向運作規范化是從民主評議制度開始的,由村干部、小組長、人大代表、政協代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數幾個村干部商量決定的低保評選機制,評議人人數和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。
2012年C市低保民主評議制度規定:第一,在人員組成上,必須由社區(村)主任、居(村)民委員會成員、居(村)民組長、人大代表、政協委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成;民主評議小組人數由8-10人組成,其中村(居)兩委成員不得超過4人。第二,要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調查制度、群眾監督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內容;入戶調查制度要求對于被評選上的低保對象鄉村兩級100%的入戶率、區民政局30%的入戶率抽查;群眾監督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。
民主評議在剛開始實際運作時,出現了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中,評議代表們的反應如下:
村民代表C:“2011年的民主評議會,最后變成了走形式。鄉村干部講話,領導講話。張三主持,念名單,問代表們有沒有意見,沒得,就通過了。一上午就開完了。”
村民代表D:“2011年民主評議,我也是代表。2011年之前都是由村干部決定,組長都不參加決策。我對村干部說:‘你們以前搞人情保,現在上訪、告狀的多了,你們搞不下去了,找我們當代表的得罪人!’”
2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人,30人的民主評議小組顯然過于龐大,會議組織成本相對較高,會上也無法做到有效的評議。為了進一步規范民主評議制度,2012年3月15號《C市社會救助管理局關于進一步加強完善城鄉低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數都進行了規定。調整之后的低保評議小組共有10人,夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據我們所知,除3名村干部外,7名代表中絕大多數是村民小組長,這些人村莊工作經驗豐富,相互之間配合默契,溝通交流起來成本較低。調整之后的評議小組更加具有活力和行動力,民主評議制度也逐漸發揮功能,村民代表的反應和低保評定的結果對此是明顯確證。
村民代表D:“當面得罪人,誰都不干。現在都是選票,劃勾,票決,誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼,代表說‘好’,但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人,只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”
2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結果公示的“廣告”效應,2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人,低保申請人情況如表3。
2012年,夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監票員,然后發票、投票。最后,通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者,村委會在當天即公布了選票結果,四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評選結果是比較公平的,應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇,也在一定程度上限制了關系保和維穩保。在18個被篩選下來的申請人中,有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅,還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結果得到了村民的認可。
民主評議制度的具體操作規則確保了低保評定的程序公正,其實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給,即用一套制度規則將處于地方性權力關系網絡中的評議組成員剝離出來,通過技術化的手段進一步獲取結果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭,卻難以保證低保退出渠道的順暢,因而并不能保證低保最終的公平公正。
(二)低保退出制度的實踐
低保實行動態管理制度,要求鄉鎮人民政府應當根據低保家庭成員及其家庭經濟的變化情況進行分類復核,并根據復核情況及時報區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。低保家庭應當向鄉政府定期報告家庭人員、收入和財產情況,原則上城市按月、農村按季度復核。(2013年《C市最低生活保障審核審批辦法(試行)》)按照動態管理制度規定,農村低保至少一年應該微調一次,主管部門應當按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是,低保制度在農村實踐中卻出現以下現象:除極特殊的情況外,享受低保待遇成為終身制;沒有有效的退出機制。
在低保制度運行近7年的時間里,夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的。現在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準則,他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活,因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環境,結果低保成為一種“只進不出”的制度。
村干部J:“國家低保本身是做好事,到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的,除非死了,否則難以取消。例如Q,若取消她,她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢?不取消Q又會得罪普通老百姓。”
評議組成員Y:“我若舉手建議把他的低保名額取消了,他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”
家庭條件轉好的低保戶或者關系(維穩)保無法被取消,村中出現“家有小車吃低保”的怪異現象,這勢必造成村莊內部的公平失衡和人心分裂,也使得低保動態管理制度成為虛設。上級民政部門也逐漸察覺到這種現象、并提出了相應的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉低保年審年檢排查工作”,提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員,要求“要把應該納入低保的成員,以家庭為單位全部納入,不該享受低保的對象,全部取消保障待遇,切實提高我區城鄉低保規范化管理水平”。重點清理的12類人員如下:
(1)家庭經濟情況好轉,家庭人均收入明顯高于全鄉最低保障線。
(2)家庭成員中有自然減員未報告的。
(3)進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。
(4)子女已成年且就業的。
(5)已領取企業退休生活費,家庭月人均收入高于最低保障線的。
(6)外出打工,離開居住地3個月以上的。
(7)享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的;
(8)就業年齡內,拒絕推薦就業的。
(9)子女有贍養能力,不履行贍養義務的。
(10)不如實提供收入情況,虛報、隱瞞或提供假證明的,對入戶調查人員態度惡劣,不積極配合的。
(11)因酗酒、賭博、吸毒致貧,通過教育仍不悔改者。
(12)通過信息比對的疑問人員。
鑒于上級政府的體制壓力,各鄉村基層組織積極開展低保排查工作,在工作能力范圍內取消不符合規定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作,勸其同意減少低保名額,但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日,夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議,做出取消7人低保的決定。7人中當事人死亡的有4個,成員就業的有2個,家庭生活改善的有1個。具體公示如下:
公 示
村民主評議小組于2013年5月11日,召開民主評議會,經13位民主評議小組成員投票,鑒于享受農村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡,根據相關文件精神,其家庭低保自動取消,其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力(精神病人)已死亡,其低保自動取消,保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤,其子程濤、夏威已參加工作,取消程濤、夏威的低保。夏海家庭,因生活改善,取消其妻于美韻低保。現將評議結果公布如下:(同意票)
夏峰聲(2人) 13票 戶主死亡
文昌哥(2人) 13票 戶主死亡
夏德秋(2人) 13票 戶主死亡
華工力(1人) 13票 成員死亡
程 濤(1人) 13票 成員就業
夏 威(2人) 13票 成員就業
于美韻(1人) 7票 生活改善
夏村村委會
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中,依然能夠看到第一節中所列6戶不符合低保標準的關系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作,在2012年取消了二人的低保,以保留他們妻子的低保作為妥協條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留,這不僅與他們的關系背景強硬有關系,也與他們的一人低保有關,村委會沒有與之“交易”的妥協條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助,三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關系戶,相比村外的關系,村干部更容易處理村內的關系應對上級政策。
綜上所述,中國農村低保制度運行近7年,至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有:
1、低保退出渠道淤塞,村民有低保終身制的觀念;
2、村干部怕得罪人的行事準則加劇了低保進出渠道淤塞的程度;
3、在壓力型體制下,上級政府的壓力能夠給鄉村以改革動力并取得一定效果,重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效,為夏村低保退出機制的建立提供制度支持;
4、在清理不合格低保對象時存在關系硬的低保戶無法被取消的困境,上級政府官員的公權力通過私人關系對農村低保的公平性構成巨大威脅。所以,低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網絡相磨合,更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。
總之,低保退出制度是低保制度的重要組成部分,是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障,各級政府必須重視這項制度建設。
(三)新低保觀念的形成
農村低保制度自2007年實施以來,村民由不知情到知情,由“瞧不起這點錢”到競相爭取,在政府努力構建低保公示制度、民主評議制度建設的同時,村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中,我們可以對此新觀念窺見一斑。
3組夏陽杰,80歲,有4個女兒2個兒子,兒女們全部做醫藥銷售生意,孫子們也都外出打工,家庭條件富裕。2011年,他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低保”了,所以他也要“吃低保”。
姚愛珍,87歲,雖然兒子得癌癥去世了,但她有三個孫子,三個孫子家家都有小車,家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請,她認為自己年級大了,喪失勞動能力了,應該國家來養老。
村民F說:“管他呢,申請寫一個,評上就評上,評不上就算了。國家的錢,又不是老百姓的,不要白不要。”
夏村6戶不符合規定的關系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外,其他5戶全都是60歲以上的群體,而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應。
通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點:
1、申請主體以老年人為主,22人中有18人高于60歲。
2、申請理由以患病為主,除序號1、2、3和13、14五人外,17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況,只有序號5、12兩人提及子女贍養能力,其余20人沒有這方面的信息。
綜上,在低保實施過程中,村民逐漸形成新的低保觀念:無論兒女多少家庭條件如何,一旦年老體弱就應當享受低保,一旦享受低保就應當終身享受。低保金成為養老金甚至僅僅是一項公共資源,低保的救助倫理性質被忽略。新低保觀念導致更多不符合條件的農戶抱著僥幸的心理去申請低保,人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜,“反正是國家的錢,不要白不要”,在低保規范化過程中增加更多不規范的內容。
夏村的低保評議和退出制度實踐表明,如果國家給予基層組織足夠的權力和信任并加以監督與約束,在村內社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問題與政策建議
綜上所述,當下中國農村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農村低保資金如果想要實現“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩定的戰略,就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。
1、關系保。在地方權力關系網絡中,地方性權力往往能夠通過關系變為資源,村莊內的關系戶成為村內低保分配公平的直接挑戰者。村干部對于村內的關系往往能夠通過其他手段再次平衡,例如在C市采取重點清理12類人員的時候,村干部最好做工作的就是與自己有關系的低保戶。而村外的關系往往來自于上級官員,村干部難以有效處理,有這種關系的人一般家庭經濟更好、對村落公平沖擊更大。因而,上級政府官員的私人關系通過權力網絡對基層低保的公平性產生更為強烈的沖擊。民政部門應當警惕這種隱形的利益關聯,將官員的權力關在法制的籠子里,同時加強低保信息的透明度以約束鄉村干部行為。
2、維穩保。中國改革開放30年來,各級政府依然牢守“穩定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代,基層治理資源匱乏,而當下中國的體制造成了高度的地方行政異化,制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金,結果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩保是中國維穩體制的衍生品,根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法,因而重塑基層政權的治權、治責是當下中國基層政治的重要任務也是治理維穩保的一劑良藥。
3、臨時救助資金管理體系不規范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征,在申請對象、資金發放和后期審查管理中存在很大的漏洞,相比低保資金臨時救助資金更易被挪用,在鸚洲鄉50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上,尤其應當引起相關部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理,加強監督和審查。
4、低保規范化工作中的反規范化。民主評議、公示、監督等一系列低保制度的試行,大大提高了低保管理的效率和規范化,也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關系的有力制度資源。同時,也應當看到在村務工作規范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現象,鄉村干部為了滿足政府制度規范化的要求而“削足適履”,從而掩蓋了許多有效的真實信息,不利于公共政策的完善和執行。建議民政部門做好調查研究,根據各地實際收入和生活情況制定低保申請標準,并建立真實信息保證制度,督促基層干部還原低保信息的真實性。
5、低保申請標準線偏低導致沒有標準。C市2013年農村低保標準線為年人均收入1300元以下,這已經不符合當地農民收入和消費的實際情況。鄉、村、組三級干部都清楚,如果按照這個標準,全鄉恐怕找不到一戶符合低保標準的農戶。既然沒人符合低保標準,你申請了,我也可以申請,于是引發低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中,村干部還要“指導”村民虛報、亂填收入。低保應當滿足人們生活的最低生活保障,測度、確立適當的低保標準線是低保規范化的重要舉措,也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現。
6、低保觀念混亂。無論是區、鄉、村干部還是普通農民對于低保的認識都存在觀念混亂的現象。官方組織將社會救助資金當做治理資源和工作手段;農民則將低保資金當做養老金不管家境如何都會競相爭取,出現“國家的錢,不要白不要”的現象,低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執行效應,只有從政府部門的官員個人做起,依法行政下功夫清理不符合標準的低保戶,維護村落社區的公平觀念,才可能在村民中形成正確的低保觀念。