時間：2023-05-06 18:32:40
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政審批論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
我國行政審批制度最早出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟時代，規(guī)模和作用范圍相對有限。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，行政審批制度才大量出現(xiàn)，是在行政命令和行政指導(dǎo)逐漸消退的過程中建立起來的。審批制度在制定之初對促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，抑制市場的不良影響發(fā)揮了重要作用。隨著行政審批制度的進一步發(fā)展，在發(fā)揮積極作用的同時也暴露了許多的缺陷與不足，行政審批制度的問題主要集中在于:行政審批概念不統(tǒng)一，由于行政審批的定義種類繁雜并且多樣導(dǎo)致變相設(shè)定行政審批的現(xiàn)象較為嚴重，行政審批作為事前的管理手段，如果設(shè)置不合理，會嚴重壓縮社會活力，提高市場主體經(jīng)營成本并決定著經(jīng)營的成敗，甚至阻礙經(jīng)濟發(fā)展;非許可審批項目設(shè)定的隨意性強，行政審批從大范圍上講可以分為行政許可和非許可審批，目前我國關(guān)于非許可審批項目的設(shè)定沒有嚴格的統(tǒng)一要求，僅僅是以一些效力等級低于法律的規(guī)范性文件加以規(guī)定，導(dǎo)致在現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)非許可審批設(shè)定的重疊交叉現(xiàn)象。非許可審批設(shè)定主體不明確，哪些事項屬于非行政許可審批一般是由國務(wù)院辦公廳以國務(wù)院名義的，然而在實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)地方政府頒布一些適用于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非許可審批事項，這就為權(quán)力尋租、權(quán)錢交易鋪設(shè)溫床。行政審批制度改革所面臨的問題集中表現(xiàn)在以下幾點:
第一，行政審批項目過多、過濫并且分布不均衡，大多集中于經(jīng)濟領(lǐng)域的管制，阻礙經(jīng)濟的健康自由發(fā)展，束縛市場調(diào)節(jié)機制的有效發(fā)揮。目前，行政審批項目的數(shù)目已無從計算，上到行政法規(guī)，下至地方政府的行政規(guī)章均有權(quán)設(shè)立行政審批制度。由于在上下級政府及政府部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，許多審批項目沒有得到及時的排減，在數(shù)目上往往呈現(xiàn)出有增無減的趨勢。行政審批與行政許可屬于同一領(lǐng)域內(nèi)的不同層次的兩種制度，二者之間雖有區(qū)別，但更多的是聯(lián)系。行為政審批是行政許可的上位概念，二者的出發(fā)點和落腳點都在于如何更好地分配社會稀缺資源、調(diào)整市場秩序、保障社會公平，二者在共同目的上有著異曲同工之處。行政審批制度對經(jīng)濟制度管得太多、管得太嚴往往會削弱市場的天然調(diào)節(jié)作用，束縛經(jīng)濟的自由發(fā)展。因此對于市場自身能夠起到有效調(diào)節(jié)作用的政府就應(yīng)該退居幕后，盡到服務(wù)性的輔助作用即可。
第二，審批行為不規(guī)范，審批項目設(shè)立隨意，自由裁量權(quán)大，審批項目的設(shè)立沒有設(shè)定標準。截止目前為止，國務(wù)院擁有審批事2100項，省一級政府擁有2000項，有些縣級政府的內(nèi)設(shè)部門也在自行設(shè)立行政審批事項，行政審批設(shè)定權(quán)門檻很低。行政審批作為眾多行政管理活動中的一種，其設(shè)定應(yīng)該具有必要性與合理性，應(yīng)將其限定在對公民權(quán)利與自由最低干涉的限度以內(nèi)。在一個社會中如果任何行為都要進行事前審批無疑會降低社會發(fā)展的內(nèi)在活力，限制個人聰明才智的發(fā)揮，阻礙社會前進的動力。我國行政審批項目的設(shè)立太過隨意大多沒有經(jīng)過嚴格的認證，將一些本來屬于行政許可的項目被納入非許可審批項目范圍保留下來，從此規(guī)避了《行政許可法》的規(guī)制。還有一些根本不具備必要性的項目也被強行保留下來。審批項目的設(shè)定沒有明確、統(tǒng)一的法律標準，政府部門往往僅憑一時之需就盲目設(shè)立行政審批，項目之間難免會存在重疊與交叉，導(dǎo)致不同層級、不同部門之間在面對同一請求時卻難以統(tǒng)一行徑，給實踐操作增添麻煩。
第三，行政審批體制不合理，審批權(quán)力與責(zé)任分離，監(jiān)督機制缺失或者監(jiān)督不到位，政府部門為了謀求自身利益，設(shè)立了大量的收費性審批項目，形成了收費導(dǎo)向型的審批結(jié)構(gòu)。地方行政審批制度功利性強，政府在制定審批項目的過程中并沒有從實際需要出發(fā)，而是為了保護既得利益或者謀取額外收入而設(shè)定一些并不具有必要性的審批項目。在私權(quán)領(lǐng)域講究有權(quán)利就必有救濟，否則權(quán)利就會形同虛設(shè)。在公權(quán)領(lǐng)域講究權(quán)責(zé)一致，正如有的學(xué)者提出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。”有權(quán)力的人行使權(quán)力一直到有界限的地方為止，所以要想防止權(quán)力濫用，就必須設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任機制，一旦他們在行使權(quán)力的過程中觸犯法律的底限，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
行政審批制度的設(shè)置更多的是賦予行政機關(guān)權(quán)力而忽略對行政審批制度的監(jiān)督制約，導(dǎo)致在行政審批過程中尋租現(xiàn)象嚴重，滋生腐敗。審批機關(guān)在實施審批的過程中，不對審批對象進行監(jiān)督或者監(jiān)督不到位，只有出了問題在才采取相關(guān)的事后補救措施。由于責(zé)任制度的缺失，行政機關(guān)在實施審批行為時往往只注重過程而忽略對結(jié)果的監(jiān)督，導(dǎo)致實踐中不合法的審批事項層出不窮。第四，行政審批程序繁瑣，審批標準、期限沒有明確的規(guī)定，行政效率低下，多頭審批、亂審批現(xiàn)象嚴重，損害了公民利益。行政審批制度由計劃經(jīng)濟時代沿襲而來，繁榮于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，作為行政管理的重要手段之一，一直以來被當(dāng)作衡量行政權(quán)含金量的標準，人治色彩相當(dāng)濃厚。行政審批環(huán)節(jié)多，時限長，缺乏可靠的保障機制。行政機關(guān)隨意延長審批時限，造成人浮于事，辦事拖拉，行政相對人要通過行政審批，花費時間多，運行成本高，代價大，辦事效果往往不盡如人意。
二、行政審批制度所面臨問題的原因分析
一直以來大家往往只注重對現(xiàn)有制度的問題的探究，往往容易忽略對問題背后的原因分析。為此，本文試圖從行政審批制度在改革過程中遇到的問題著手，對問題背后潛藏著的原因進行深度挖掘，確保行政審批制度在實施過程中能夠得以順利進行。
(一)傳統(tǒng)審批制度的影響在計劃經(jīng)濟時代，政府為了規(guī)制社會經(jīng)濟的發(fā)展，制定了不少行政審批制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步，一些舊的的審批制度沒有得到及時的更新與淘汰卻變相地保留下來。這些舊的體制雖然已無法做到與時俱進，但由于清理工作量大，所耗費的人力、物力資源大等種種因素的限制導(dǎo)致大量計劃經(jīng)濟時代的審批制度冗沉下來并或多或少對現(xiàn)行的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生作用。這類原初的風(fēng)俗習(xí)慣，輔以傳統(tǒng)的經(jīng)濟文化土壤和固有的體系路徑形成了制度變遷的“路徑依賴”特點。用道格拉斯•諾斯的話說:“路徑依賴是過去對現(xiàn)在和未來的強大影響。”新的制度往往是在舊的政治經(jīng)濟文化土壤的基礎(chǔ)上源發(fā)起來，因此，難免會伴隨舊制度的烙印。
(二)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的影響當(dāng)我們從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟初期，計劃經(jīng)濟對我國來說，是一種資本主義的舶來品，也是政府希望引進的一種資源配置方式。在計劃經(jīng)濟時期，政府掌控者社會的政治、經(jīng)濟命脈，對社會全局起著統(tǒng)分統(tǒng)配的作用。隨著市場經(jīng)濟制度的引進，全能政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)有所退卻，但對于從傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)軌到市場經(jīng)濟過程中難免需要一段時間適應(yīng)。由于經(jīng)驗的缺失，加之傳統(tǒng)體制的制約，在轉(zhuǎn)型過程中難免會依賴先前的行政審批制度來控制新的局面，這就為舊“法”新用創(chuàng)設(shè)條件。
(三)利益格局的影響行政審批制度的改革實質(zhì)上是對行政權(quán)力和部門利益的重新配置，政府既是改革的倡導(dǎo)者又是改革的對象。在改革過程中，不僅觸及政府在行政管制過程中顯性或隱性的利益。行政審批制度的初衷是將調(diào)節(jié)市場秩序、分配稀缺自然資源、對特殊行業(yè)的準入許可的權(quán)利交給政府。因此對行政審批制度的占有在某種意義上意味著對政治利益的收獲，而改革則意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及對權(quán)力運行的嚴格限制，將社會權(quán)力關(guān)系法制化，打破原有的權(quán)力運行的隨意性，產(chǎn)生新的利益格局。
三、行政法制缺失的影響
我國行政法制與世界法制進程相比較晚，直到20世界80年代末才相繼頒布了各種行政法律制度，相互之間也并未形成嚴密的行政法律體系。這些法律制度的出臺更多只是為了解一時的燃眉之急，并未經(jīng)過法律體系內(nèi)部的仔細斟酌。由于立法技術(shù)欠缺，這些法律在實施后往往不能得到有效的實施。行政審批制度在實施過程遇到的多種障礙和問題，很大程度上源于此。
四、行政審批制度問題的解決路徑
(一)依照法定的標準清理和減少行政審批事項，調(diào)整行政審批體制由于經(jīng)濟事務(wù)的審批是我們行政審批制度改革的重點，我們可以就這一領(lǐng)域行政審批制度改革的標準加以探討。在經(jīng)濟領(lǐng)域中，哪些事項需要審批，哪些事項不需要審批，涉及到政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，政府管理方式的轉(zhuǎn)變等問題。在經(jīng)濟事務(wù)中的改革應(yīng)該遵守以下原則:第一，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，只要可以通過競爭、價值規(guī)律等市場機制來調(diào)節(jié)的，就應(yīng)該由市場來調(diào)節(jié)，而不應(yīng)設(shè)定行政審批;第二，通過行業(yè)組織或者中介機構(gòu)和其他自治組織的管理，政府就應(yīng)該果斷放手，而不需設(shè)定行政審批;第三，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的也可以不設(shè)行政審批。這也是政府干預(yù)從緩原則的體現(xiàn)，政府的管理方式不應(yīng)僅僅局限于應(yīng)用強權(quán)的行政手段，必要的時候也應(yīng)當(dāng)給市場主體適當(dāng)?shù)淖杂煽臻g，沒有必要事事都要管理在前，只要能夠通過事后的監(jiān)督管理方式實現(xiàn)服務(wù)行政的理念，也就沒有必要非設(shè)行政審批制度不可。
(二)嚴格行政審批的設(shè)定權(quán)限，規(guī)范行政審批行為一直以來我國的行政審批制度泛濫成災(zāi)的原因之一源于審批權(quán)設(shè)定的門檻太低。由于我國還沒有制定出一部關(guān)于行政審批事項的法律，因此關(guān)于行政審批設(shè)定權(quán)的制度可以借鑒國外的經(jīng)驗。所謂“他山之石，可以攻玉”只要能夠借鑒得當(dāng)，內(nèi)化為本土的東西，就能夠為我國的行政審批制度添光增彩。西方國家對于行政審批權(quán)的設(shè)定雖各不同，但都才行效力等級比較高的法律文件來加以規(guī)定，如美國，所有的行政審批均由聯(lián)邦或州議會、或者地方議會制定的法律設(shè)定;英國則采行由地方政府選擇設(shè)定的方式設(shè)定行政審批制度;日本則由法律來設(shè)定行政審批制度。根據(jù)我國現(xiàn)有的行政層級多，法律文件繁雜的這一實際情況出發(fā)，對于我國行政審批設(shè)定權(quán)應(yīng)當(dāng)限定在地方性法規(guī)以上的規(guī)范性法律文件。這樣既可以取締大量行政規(guī)章及其以下層級文件設(shè)定的行政審批項目，又可以糾正行政審批制度過多、過濫的毛病。
(三)加強對行政審批的監(jiān)督管理作用，完善行政權(quán)責(zé)關(guān)系在行政監(jiān)督方面，我國目前實行的是審批和監(jiān)督相分離的監(jiān)督方式、社會舉報等監(jiān)督制度，這些監(jiān)督制所發(fā)揮的作用往往是有限的，我們應(yīng)該從多維度建立和完善行政監(jiān)督制度。在加強內(nèi)部管理的監(jiān)督和管理時，一方面，明確崗位職責(zé)，行政審批權(quán)力和責(zé)任，過錯實施問責(zé)制，防止行政審批權(quán)力的濫用。上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對下級機關(guān)實施行政審批行為的監(jiān)督檢查，對違法現(xiàn)象及時予以糾正。檢查部門的監(jiān)督檢查工作更是不能松懈，應(yīng)當(dāng)將審批項目的監(jiān)查工作納入機關(guān)檢查內(nèi)容的范圍，并會同有關(guān)部門加強對行政審批工作的監(jiān)督檢查。對違法審批者，堅決予以查處。另一方面，加強對行政機關(guān)的外部監(jiān)督和檢查，充分發(fā)揮人大，政協(xié)，媒體和群眾的監(jiān)督和檢查，有效地實行政務(wù)公開，提高行政審批的透明度。
關(guān)鍵詞：行政服務(wù)中心；“一站式”；行政審批；困境
中圖分類號：C91 文獻標識碼：A
文章編號：1009-0118（2012）09-0249-02
一、引言
以行政服務(wù)中心為題名在CNKI的《中國優(yōu)秀碩博學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫》上進行精確檢索，共檢得自2000年至2011年相關(guān)學(xué)位論文25篇，以政務(wù)超市為題名進行精確檢索共檢得學(xué)位論文4篇；在《中國期刊全文數(shù)據(jù)庫》中，以行政服務(wù)中心為題名進行精確匹配檢索，共檢得自2000年到2011年相關(guān)文章169篇，以政務(wù)超市為題名精確匹配檢索到相關(guān)文章35篇；以行政服務(wù)中心為題名在《重要報紙全文數(shù)據(jù)庫》中進行精確檢索共檢索到從2000年到2011年相關(guān)報刊、報道1139條。
二、國外研究現(xiàn)狀
目前西方國家對公共行政服務(wù)中心的研究起步較早，研究已經(jīng)較為深入，不僅研究面非常寬大，而且已經(jīng)深入到了一些具體領(lǐng)域。下面就國外對行政服務(wù)中心的研究成果進行簡要的介紹。
（一）行政服務(wù)機構(gòu)的基本概念
1997年美國聯(lián)邦基準協(xié)會的研究報告認為“一站式服務(wù)提供了一個強有力的解毒劑。在一站式范式之下，一個顧客所有的業(yè)務(wù)都能夠在一個單一的接觸中完成”。［1］
（二）行政服務(wù)機構(gòu)的障礙以及解決對策
薩德認為政府部門主義是“一站式”服務(wù)發(fā)展的重要障礙之一。［2］庫彼克和哈根認為在行政服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)過程中可能會遇到：缺乏部門合作；合法缺失；人員與技術(shù)問題等問題。［3］施龍和曼斯認為在“一站式”政府的建設(shè)中，要加強與公民的溝通與互動。［4］
從上述國外學(xué)者的研究來看，他們基本是將行政服務(wù)機構(gòu)納入到整個國家的“一站式”政府的研究范圍之內(nèi)進行探討的。這對于我國行政服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展提供了很好的借鑒意義。
三、國內(nèi)研究現(xiàn)狀
由于行政服務(wù)中心仍屬新生事物，理論界和學(xué)界對其缺少應(yīng)有的關(guān)注和研究，比較系統(tǒng)和深入的研究還不多見。下面就國內(nèi)學(xué)者的幾個重點研究方向進行論述。
（一）行政服務(wù)中心的產(chǎn)生及相關(guān)概念
楊四震認為，行政服務(wù)中心、行政許可法與行政審批制度改革之間有著必然的內(nèi)在聯(lián)系。［5］陳虎認為“政務(wù)超市”是以市場化為導(dǎo)向、以顧客(公民)服務(wù)為核心理念的新公共管理范式下重塑地方政府的一個典范。［6］孔靚、柳彩蓮認為“政務(wù)超市”是“新公共管理理論的政府改革模式”。［7］
（二）行政服務(wù)中心的作用
楊樹人認為行政服務(wù)中心的審批“一站式”對于適應(yīng)市場經(jīng)濟需要、應(yīng)對WTO的挑戰(zhàn)，特別是在反腐倡廉方面，有著重要功效。［8］俞可平認為，“政務(wù)超市”是基層政府轉(zhuǎn)變職能的一種很好的創(chuàng)新形式。［9］張霽星認為，行政服務(wù)中心對促進政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革，建設(shè)法治政府、從源頭上預(yù)防和遏制腐敗意義重大。［10］
（三）行政服務(wù)中心的發(fā)展方向
中國社科院的周漢華認為，物理的行政服務(wù)中心將被虛擬的行政服務(wù)中心所替代。［11］李金龍等人認為從政務(wù)超市向執(zhí)行局的發(fā)展是政務(wù)超市未來的發(fā)展趨向。［12］陳偉認為，行政服務(wù)中心未來的出路在于必須把服務(wù)中心納入電子政務(wù)的整體框架之內(nèi)，以電子政務(wù)統(tǒng)領(lǐng)服務(wù)中心的發(fā)展。［13］
（四）行政服務(wù)中心存在的問題與困境
吳愛明和孫垂江指出目前“一站式”服務(wù)只體現(xiàn)在收發(fā)材料環(huán)節(jié)，與其說是一種制度創(chuàng)新，不如說是一場“政府作秀”。［14］郭濟認為，各地行政審批服務(wù)機構(gòu)發(fā)展還很不平衡，還缺少理論體系與組織機構(gòu)的有利支持。［15］呂維霞、陳嘩將服務(wù)中心引發(fā)的難題歸結(jié)為總體認識存在偏差，自身定位不甚清晰，法律地位不明確，運行保障制度欠缺，配套改革相對滯后。［16］張霧星認為，進駐“行政服務(wù)中心”的各部門與后臺單位仍是一種“前店后廠”的關(guān)系，削弱了行政服務(wù)中心的實際意義。［10］陳時興認為，服務(wù)中心缺乏強有力的體制支撐與法律保障，在協(xié)調(diào)部門關(guān)系中困難重重。［17］
（五）行政服務(wù)中心困境的解決對策
姜曉萍從明確職能定位，完善運行機制，健全制度體系，推進電子政務(wù)以及塑造行政服務(wù)中心文化等六個方面提出了相關(guān)建議。［18］段龍飛認為在即有的體制安排下，通過機制創(chuàng)新可以提升行政服務(wù)效能。［19］董娟認為行政服務(wù)中心建設(shè)必須遵循行政組織法定原則，強化組織內(nèi)部人事管理權(quán)，實現(xiàn)資源共享。［20］馮夢成認為行政服務(wù)中心建設(shè)應(yīng)遵循合作整合機制理念，推進行政審批服務(wù)中心建設(shè)。［21］
綜上所述，理論界對行政服務(wù)中心的關(guān)注和研究愈見深入，并針對出現(xiàn)的問題提出了一些富有價值的對策，但這些研究多屬歸納或解釋性研究。從總體上看，目前對行政服務(wù)中心的機構(gòu)和功能定位以及未來的發(fā)展方向還缺乏富有說服力的結(jié)論，全面深入的實證研究還比較缺乏，大多數(shù)停留在對于“一門服務(wù)”這一服務(wù)模式的研究上，對于“一口受理”的服務(wù)模式還缺乏研究。
[關(guān)鍵詞] 商事登記；行政審批；行政許可
[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-0863（2014）01-0019-07
商事登記制度是市場經(jīng)濟的制度基石。2013年全國“兩會”后，中央政府掀起新一輪以簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓徟贫雀母餆岢薄Ｉ淌碌怯浿贫雀母锸切姓徟贫雀母锏呐１亲樱抢眄樥c市場、政府與社會關(guān)系的重要切入點和突破口，對于降低市場進入門檻，激發(fā)經(jīng)濟活力都具有決定性影響。在此之前，廣東省提出行政審批制度改革要先行先試，圍繞商事登記做了大量的改革探索，也就是說要通過商事登記制度改革來解決企業(yè)注冊登記的種種弊端。
商事登記是指商事主體或商業(yè)主體的籌辦人，即行政審批的申請人，為了設(shè)立、變更或終止商事主體資格，依照法律法規(guī)及其實施細則的規(guī)定，將登記事項向營業(yè)所在地登記機關(guān)提出申請，并經(jīng)登記機關(guān)審查核準并載于商事登記簿的綜合法律行為。我國現(xiàn)行的商事登記制度充分體現(xiàn)了政府對社會資源配置的要求，它是以營業(yè)執(zhí)照為圓心的主體資格和經(jīng)營資格雙重賦予，同時又以營業(yè)準入許可為前置條件，對登記要素進行實質(zhì)審查為辦理方式，以經(jīng)營范圍為管理半徑，包括核準登記、行政監(jiān)管、公共服務(wù)等功能為一體的針對工商企業(yè)進行管理的制度體系，換言之，它作為政府對市場進行管理的制度手段，是以行政審批的方式針對商事主體及其經(jīng)營能力的法律化的行政管理。
一、我國商事登記制度發(fā)展歷程及審批特征
我國商事登記制度的經(jīng)過了三個階段：一是消失期（1949年―1978年）。計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)是政府的附庸，企業(yè)不進行工商登記。二是恢復(fù)期（1978年―1992年）。1982年8月，國務(wù)院頒布了《工商企業(yè)登記管理條例》，明確企業(yè)未經(jīng)核準登記，不得開業(yè)經(jīng)營。自此，企業(yè)登記管理制度建設(shè)全面展開。三是發(fā)展期（1992年―2013年）。1994年以后，國家先后出臺了《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》等一系列的法律法規(guī)，社會主義市場經(jīng)濟法律制度體系基本建立。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，企業(yè)注冊登記的弊端日益突出，限制了市場作用的發(fā)揮，影響了社會資源配置的公正與效率，不利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。自2013年起，廣東省的深圳、珠海、東莞等市先后啟動了商事登記制度改革，打破了整體主義格局下的商事登記的法律制度和實施規(guī)程，體現(xiàn)了“放松監(jiān)管”的世界性潮流，商事登記制度進入了突破階段。
從行政審批的角度分析，我國現(xiàn)行的商事登記制度呈現(xiàn)以下特征：
（一）從登記功能看是市場準入。現(xiàn)行的商事登記制度是制度體系最為復(fù)雜，承載政府公共行政任務(wù)和公共管理功能最為龐大的行政審批制度，它的作用是通過對商事主體的市場準入的嚴格管制實現(xiàn)的。商事登記的市場準入管制，相對于商事主體而言主要包括：一是獲取市場準入的主體資格，不同的商事主體有著不同的組織形態(tài)和責(zé)任形式。二是被賦予市場準入的經(jīng)營資格，可以開展沒有營業(yè)準入限制的經(jīng)營活動。三是確定市場準入的活動范圍，即營業(yè)執(zhí)照上載明的經(jīng)營范圍，超出經(jīng)營范圍的經(jīng)營行為應(yīng)屬違規(guī)。四是符合要求的特定的經(jīng)營場所。
（二）從登記行為看較為繁雜。一方面我國是整體主義的商事登記格局，另一方面又沒有建立起統(tǒng)一的商事登記制度。商事主體類型的多元化、商事登記立法體系的分散性，導(dǎo)致不同所有制形式、責(zé)任形式的商事主體進行商事登記時往往依據(jù)不同的實體法，適用的登記規(guī)程亦不相同。比如，非公司制企業(yè)法人、公司、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)、外商獨資企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)等企業(yè)形式種類繁多，且有著各自的商事登記規(guī)范和實施程序，如公司法人及其分公司依公司登記程序設(shè)立，個人獨資企業(yè)及其分支機構(gòu)依個人獨資企業(yè)登記程序設(shè)立，商事登記的實務(wù)操作較為繁雜、比較麻煩。
（三）從登記要求看門檻過高。企業(yè)登記要求多、門檻高、注冊難的問題與商事登記制度的“一體捆綁”特征有關(guān)，造成這一問題的主要原因：一是核準登記的內(nèi)容較多，涉及注冊資金、經(jīng)營場所等商事主體情況的諸多方面。二是納入前置審批的事項較多，據(jù)不同地方的統(tǒng)計結(jié)果，目前商事登記涉及到的前置事項大致在150項左右。三是對審批許可的要求較高，對需要商事主體出據(jù)的材料大多都要求提供原件，包括企業(yè)合伙人的全體簽名等。
（四）從登記結(jié)果看是雙重賦權(quán)。盡管各類商事主體的辦理規(guī)程、適用法律、登記內(nèi)容等并不相同，但進行商事登記的目的都是取得營業(yè)執(zhí)照。核發(fā)營業(yè)執(zhí)照是商事登記的結(jié)果，它包含有兩個同時產(chǎn)生但相互獨立的法律效果：一是確立了商事主體的法律人格，二是賦予了商事主體的經(jīng)營資格。也就是說，登記機關(guān)頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照既可以作為商事主體的身份資格證明，也可以作為商事主體進入市場的營業(yè)許可證明。
（五）從登記工作看是范圍管理。針對商事主體的管理是基于營業(yè)執(zhí)照及其載明事項的營業(yè)準入管理，營業(yè)執(zhí)照的市場準入功能是通過商事登記對商事主體經(jīng)營范圍的核準登記實現(xiàn)的。所謂經(jīng)營范圍，就是商事主體預(yù)先提出并經(jīng)登記機關(guān)批準的允許從事經(jīng)營活動的業(yè)務(wù)范圍。由此，對商事主體的監(jiān)管也是圍繞是否超范圍經(jīng)營開展的，進一步講，對商事主體的監(jiān)管就是從商事登記開始的。
從實際情況看，以準入登記為前提、以年檢制度作保障的商事登記制度并未解決商事主體的純潔性問題。據(jù)深圳市統(tǒng)計，截止2010年4月，該市實有企業(yè)321，484家，歷年累計吊銷企業(yè)156，532家，注銷企業(yè)266，735家，注銷企業(yè)中已被吊銷的企業(yè)有5，625家，占注銷企業(yè)的比例僅為2.1%，占已吊銷企業(yè)的3.6%，說明只有很少的企業(yè)是通過法定程序退出市場的。在企業(yè)數(shù)量不斷增加的同時，有近三分之一的企業(yè)因被吊銷營業(yè)執(zhí)照而“非正常死亡”，2006年至2009年的4年間就有67，237家企業(yè)被吊銷，年均吊銷量16，000余家，年度最高吊銷量達到34，491家。上述數(shù)據(jù)表明，大量企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照后，并沒有按法定程序退出市場，市場上有著數(shù)量驚人的“僵尸”企業(yè)；數(shù)量龐大的“僵尸”企業(yè)群體，仍然具有商事主體資格，不排除其中有的企業(yè)仍然拿著營業(yè)執(zhí)照繼續(xù)運作、經(jīng)營和交易，但是根據(jù)現(xiàn)行的商事登記制度，登記機關(guān)既不能恢復(fù)這些企業(yè)的經(jīng)營資格又缺少法律依據(jù)直接將其注銷。這種尷尬局面，在國內(nèi)其他地方普遍存在。大批“僵尸”企業(yè)的存在，不但給市場交易的安全性帶來了極大風(fēng)險，也大大降低了社會交易信用度。
（四）證照分離后防止管理缺位。商事登記始于行政審批，也是行政監(jiān)管的開端，雖然不登記行為同樣屬于監(jiān)管范疇，但事先登記更便于監(jiān)管也是不爭的事實，對行政相對人的基本信息進行登記就是監(jiān)管的有機組成。毫無疑問，實行商事登記是建立有序、安全和高效的市場經(jīng)濟的前提，改革現(xiàn)行的商事登記制度，在釋放“放松管制”的有限政府理念的同時，還在傳遞著“服務(wù)為本”的服務(wù)行政的信念。就商事登記而言，實質(zhì)審查是權(quán)力的開始，形式審查則是服務(wù)的起點，行政管理方式的本質(zhì)變化，在一些時候會轉(zhuǎn)化為對政府部門的挑戰(zhàn)。商事登記的前置要求取消了，意味著原已形成的政府部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系要發(fā)生相應(yīng)的改變，如果登記部門不再在行政監(jiān)管的開端、市場活動的入口進行把關(guān)，而審批部門的監(jiān)管力量沒有充實、管理職能沒有跟上，就難免形成監(jiān)管的空白地帶。從實際情況看，“證照分離”給審批部門帶來了或大或小的管理負荷，登記機關(guān)減掉的記錄事項有的還需要多個審批部門分別再補回來。就審批部門而言，監(jiān)管方式要從過去“等人敲門”轉(zhuǎn)變?yōu)?“出門找人”，而且必須找的準、管到位確實也增加了工作的難度。“寬入”的目標達到了，但“寬入”不是“進入”、更不是“活動”，如果“進入”后的管理措施不完善，后續(xù)監(jiān)管缺位、失位和不到位的情況就會逐漸顯現(xiàn)。
在前面的論述中，我們反復(fù)強調(diào)的觀點就是商事登記制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該整體構(gòu)建、分步實施，應(yīng)該逐步深化和完善。商事登記絕不是登記機關(guān)一家可以單獨完成的。我們注意到，深圳市商事登記機關(guān)已啟動了以商事主體為核心的“改革實施成效”的評估工作，這無疑是非常必要和負責(zé)任的。缺乏整體改革的制度安排，配套改革措施跟不上，深化改革就無從實施，改革的成效就會打折扣。比如，對商事主體的信用管理是改革的重要基礎(chǔ)，像資本認繳制、經(jīng)營場所申報制、企業(yè)年報備案制等，基于政府部門的內(nèi)部信息共享、結(jié)果互認和基于外部信息檢索、統(tǒng)一的商事主體信用公示平臺，是商事登記“寬入”與“嚴管”的橋梁和紐帶，是改革順利推進的保障。再比如，實行營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證的“三證合一”登記，建立“一表申請、一門受理、一份檔案、一張證照、三證合一”的登記制度，將登記機關(guān)的登記職能與稅務(wù)登記職能合并。
五、對現(xiàn)行商事登記制度實施改革的問題
現(xiàn)實問題是變革的起點，改革的困惑是理想與現(xiàn)實矛盾沖突的認知和調(diào)解過程。作為一項重大的制度性創(chuàng)新，廣東及深圳商事登記制度改革剛剛起步，難免會遇到不少的問題，外界對此也有一些質(zhì)疑的聲音，有必要對這些問題做清晰的梳理。
（一）實施規(guī)制管理的必要。國外與“審批”一詞對應(yīng)的概念是“規(guī)制”或“管制”。一般認為，政府規(guī)制是國家運用綜合手段對市場主體的行為和利益分配進行配置的規(guī)范和制約，與宏觀管理相對，政府規(guī)制主要體現(xiàn)的是政府通過干預(yù)參與微觀經(jīng)濟活動的企業(yè)、個人或組織機構(gòu)的行為來實現(xiàn)對市場經(jīng)濟生活的作用和影響。依據(jù)政府對微觀經(jīng)濟干預(yù)政策的性質(zhì)不同，政府規(guī)制可以分為以避免過度競爭或競爭不足、資源優(yōu)化或配置低效為目標的經(jīng)濟規(guī)制，以協(xié)調(diào)社會成員的利益、增進社會福利、維護社會的公平和穩(wěn)定的社會規(guī)制，以及以修正政府失靈、提高政府規(guī)制效率的行政規(guī)制。政府規(guī)制政策范圍涵蓋市場主體、市場客體和市場載體。政府規(guī)制的制度和方法比較多，通常運用的經(jīng)濟規(guī)制主要有：市場運行規(guī)制，反壟斷規(guī)制，價格規(guī)制，環(huán)境規(guī)制，依據(jù)WTO反傾銷、反補貼、技術(shù)性貿(mào)易壁壘等規(guī)制，以及如投資項目審批等其他規(guī)制手段。商事登記制度屬于市場運行規(guī)制，是是否建立禁止特定行為、對營業(yè)活動進行限制的檢查制度和準入制度。
商事登記的目的是申請人為了取得商事主體資格，對于政府來講主要有三個功能：一是實現(xiàn)對市場主體的規(guī)范、監(jiān)督和管理，二是促進市場有序、健康的發(fā)展，三是為社會提供公共信息服務(wù)。也就是說，商事登記的功能從來不是孤立的，它反映的是一個國家政府職能的定位，而這又直接關(guān)系到商事登記采取何種登記制度。
在實施商事登記制度改革中，各國這方面的基本經(jīng)驗可供借鑒：一是政府干預(yù)較少，商事登記效率較高。以美國為代表的海洋法系國家采用了較自由的商事登記制度，登記程序簡潔，提交商事登記材料少，批準速度快。二是重視法律對登記制度的保障，重視登記效力及法律責(zé)任的明確。如在審查階段，登記機關(guān)只負責(zé)形式審查，而材料的真實性則由股東、董事、律師、會計師等負責(zé)，并依法承擔(dān)法律責(zé)任。三是尊重市場主體登記權(quán)利，保障自由行商權(quán)。四是強調(diào)市場自治和自我規(guī)范作用的發(fā)揮。五是政府重在執(zhí)行管理政策，最大程度地降低交易風(fēng)險和交易成本，保障交易安全。
（二）商事登記屬性的法律。界定商事登記是屬于公法范疇還是私法范疇，關(guān)鍵在于如何認定“登記”活動的屬性。2004年7月1日起實施的《行政許可法》第十二條，將“企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項”列入了行政許可，商事登記毫無疑問地應(yīng)視為行政審批。持對現(xiàn)行商事登記制度進行徹底改革的觀點認為，將商事登記定位為行政許可有違商事登記的“私權(quán)”屬性，也與商事登記的現(xiàn)實功能不相吻合，因此用行政許可的規(guī)則來苛求屬于商事活動范疇的商事登記是不妥當(dāng)和不必要的，因為選擇登記是商事主體的權(quán)利和自愿行為，而予以登記是登記機關(guān)的義務(wù)。[1] [2]
我們認為，商事登記的過程是登記機關(guān)受理申請、審核材料和核準注冊、發(fā)放執(zhí)照的工作過程，也是創(chuàng)設(shè)商事主體的法律人格的形成過程，合法經(jīng)營權(quán)的賦予體現(xiàn)了國家權(quán)力對商事活動的介入。考慮到社會經(jīng)濟生活的復(fù)雜性和風(fēng)險性，從兼顧交易安全和市場效率的角度出發(fā)，公權(quán)力的介入無疑是正當(dāng)和必要的。登記機關(guān)的核準登記行為顯然具有較為濃郁的公法色彩，因此登記機關(guān)與登記申請人之間并不屬于《民法通則》規(guī)范的關(guān)系，而是行政法意義上的行政主體與行政相對人的關(guān)系。從這一點講，對登記申請的審核和確認體現(xiàn)了國家對商事主體的管理意志。
對商事登記制度進行改革，要消除的是以往行政審批制度所體現(xiàn)的“全能型政府”的烙印，轉(zhuǎn)變本位主義、家長主義和包辦主義下的以秩序為先的行政管理理念，改變對商事主體自由的缺乏尊重的行政審批運作模式。以秩序為首要價值的行政審批的制度構(gòu)建和運作管理，其行政邏輯必然要突出更全面的“管理”與更嚴格的“監(jiān)督”，現(xiàn)行的商事登記制度亦是如此。縱觀我國現(xiàn)行商事登記制度，不難發(fā)現(xiàn)其對商事主體的諸多限制，比如，采取了繁瑣的疊加式的前置審批的制度安排，對經(jīng)營范圍的登記強調(diào)絕對的目的性和越權(quán)違規(guī)，取得經(jīng)營資格的條件嚴苛，對于注冊材料采取實質(zhì)性審查等。
（三）商事主體資格的審批。在我國現(xiàn)行的商事登記制度下，正常經(jīng)營的企業(yè)法人的主體資格與經(jīng)營資格是并存的，即“證照合一”的營業(yè)執(zhí)照是企業(yè)法人的主體資格與經(jīng)營資格之和。[3]主體資格是商事主體的法律人格，是商事主體作為民事主體必需取得的法律承認的獨立權(quán)利和獨立義務(wù)的主體身份，它既是經(jīng)營資格的存在前提也是經(jīng)營資格的承載者；經(jīng)營資格是商事主體從事經(jīng)營活動所具有的能力或者應(yīng)當(dāng)具備的資格，需要通過行政審批才能取得，只不過基于現(xiàn)實的必要性，政府一般只〖JP2〗會對涉及市場準入的領(lǐng)域和行業(yè)設(shè)置營業(yè)準入。從法律功能來講，商事登記是一次登記兩次賦權(quán)（主體資格和經(jīng)營資格），因此，商事登記本身就具有營業(yè)準入許可的含義，改革后頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照同樣承載著商事主體的主體資格與經(jīng)營資格。〖JP〗
《行政許可法》第五十六條規(guī)定，“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記。”登記作為行政審批的方式之一，是一種對企業(yè)法人資格的行政確認行為。如前所述，不同于商事登記的主體性問題，經(jīng)營資格許可（即營業(yè)準入）要解決的是對特定行業(yè)、領(lǐng)域的營業(yè)準入問題，即政府出于公共利益的需要，為了建立和維護市場經(jīng)濟秩序，以矯正和改善市場機制為目的，通過設(shè)置特定的條件要求或者資格壁壘，對社會經(jīng)濟活動主體或其行為進行的各種限制，它既可能是對商事主體一種禁止的解除，也可能是一種權(quán)利的賦予。因此，相對于經(jīng)營資格的普遍權(quán)利，營業(yè)準入具有法律效力的優(yōu)先性。[4]
由此可見，營業(yè)準入與商事登記二者在審批屬性上是存在著差別的：從許可作用上看，商事登記是對商事主體的法律權(quán)屬身份的確認，屬于初始登記，營業(yè)準入是對商事主體具有在特定行業(yè)、特定領(lǐng)域依法享有經(jīng)營權(quán)的批準；從登記內(nèi)容上看，商事登記登記的是與商事主體核心特征相關(guān)的有別于其他商事主體的基本信息，營業(yè)準入審批的是按照一定要求且符合相應(yīng)條件的能力信息；從審批方式上看，商事登記的辦理方式側(cè)重形式要件是否完備和規(guī)范的審核，營業(yè)準入除此之外，多數(shù)還要做實質(zhì)性審查，有的還要進行現(xiàn)場勘察、實物檢驗等；從申報結(jié)果上看，商事主體申報的目的是取得商事主體登記證，營業(yè)準入申報的目的是取得各類特許經(jīng)營的許可證，對商事主體營業(yè)準入的許可就是對商事主體要從事的納入政府特殊管制范圍的合法經(jīng)營權(quán)的批準。
（四）前置審批許可的價值。我國商事登記前置審批的制度安排的雛形源于1987年9月1日起施行的國務(wù)院《城鄉(xiāng)個體戶管理暫行條例》第七條第二款的規(guī)定：“國家規(guī)定經(jīng)營需要具備特定條件或者需經(jīng)行業(yè)主管部門批準的，應(yīng)當(dāng)在申請登記時提交有關(guān)批準文件。”1988年7月1日起施行的國務(wù)院《企業(yè)法人登記管理條例》作為最基本的商事登記法律文件，第七條第五款關(guān)于申請企業(yè)法人登記的單位應(yīng)當(dāng)符合國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定的經(jīng)營范圍的規(guī)定，正式確立了企業(yè)登記的前置審批的制度安排，并成為商事登記制度的核心規(guī)則。前置審批的制度安排之所以能稱為制度，就在于前置審批方式所體現(xiàn)的既是法律法規(guī)對不同審批事項關(guān)聯(lián)性所做的制度安排，也反映了政府一體運作和整體管理的實施要求；但是，由于行政審批“搭便車”現(xiàn)象的大量存在，使商事登記承載了許多不應(yīng)納入前置審批的審批事項。具體講，由于缺乏立法約束，大量的規(guī)章、“紅頭文件”設(shè)置的前置事項貫穿于企業(yè)法人辦理設(shè)立、變更和注銷登記的各個環(huán)節(jié)，與放松管制的大趨勢是相悖的，雖然這些年通過行政審批制度改革對前置事項已做了相當(dāng)大的精簡。實行前置審批必然使以獲得營業(yè)執(zhí)照為目的的需要取得營業(yè)準入許可的商事登記，具有門檻高、條件多、規(guī)定嚴、時限長等特征，給申請人留下了政府管制多、要求嚴和事難辦的印象，抑制了創(chuàng)業(yè)投資的積極性；同時登記機關(guān)的工作人員也很難準確把握商事登記的繁瑣要求，使“一攬子”審批模式對商事登記效率的損耗而飽受詬病。取消前置審批，對于主體資格附帶經(jīng)營資格的商事登記而言，是切切實實的減負。
如前所述，商事登記包含著兩個獨立的行政行為，一是商事資格登記行為，確認商事主體資格和經(jīng)營資格；二是營業(yè)準入許可行為，賦予商事主體在特定領(lǐng)域、特定行業(yè)開展經(jīng)營活動的營業(yè)準入資格。前置審批的制度安排就是在商事資格登記前的營業(yè)準入許可制度，可見，營業(yè)準入許可是對商事資格登記已取得的經(jīng)營資格的疊加審批，因此如無特殊限制要求，取消前置審批并不影響商事主體既有資格權(quán)利的完整性；據(jù)了解，不受市場準入限制的已注冊企業(yè)，即無須前置審批的商事主體，在廣東省超過了工商企業(yè)總數(shù)的半數(shù)以上。
審批事項互為前置是行政審批中一種較為普遍的現(xiàn)象，這是由政府職能的整體性與審批部門的分散性造成的，并取決于申請人辦理項目的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)度，因此，前置審批是否合理、前置事項是不是過多過濫，不能簡單地標簽化。在商事登記中實行前置審批主要體現(xiàn)了權(quán)力的“理解”：一是出于政府整體管理的需要，對企業(yè)注冊登記采取“一攬子”審批有利于保證商事主體履行應(yīng)盡的社會義務(wù)。二是希望通過嚴格審批來保證商事主體的質(zhì)量，提高商事活動的安全性，在一定程度上規(guī)避市場失靈的風(fēng)險。三是掌握相對完整的行政相對人信息資源，便于行政監(jiān)管，提高行政管理的針對性、便利性和有效性。前置審批的制度安排有意無意地忽視了商事活動的復(fù)雜性，忽略了市場經(jīng)濟應(yīng)是信用經(jīng)濟的本質(zhì)，對市場經(jīng)濟能夠通過商事主體的自由交易配置資源、校正行為和維護秩序的能力尊重不夠。[5]
（五）形式性與實質(zhì)性審查。行政審批的審查方式分形式性審查與實質(zhì)性審查，一般而言，采取哪種審查方式是由審批事項的內(nèi)容、要求和作用決定的，是由審批部門對該審批事項的理解、重視和需要決定的，也是由這個國家的法治程度、文化傳統(tǒng)和市場完善程度決定的，總而言之，審查方式是政府權(quán)力的體現(xiàn)。世界各國商事登記的審查方式并不相同，主要分為三類：一是形式審查，認為注冊登記乃是企業(yè)設(shè)立的一項法律程序，政府對企業(yè)的登記主要是提供一種權(quán)威而統(tǒng)一的程序，登記機關(guān)對于注冊申請文件，只從形式上審查是否合規(guī)，也就是“只審查不負責(zé)”。二是實質(zhì)審查，登記機關(guān)既要從形式上審查登記申請文件是否合規(guī)、是否齊全，而且還必須對申請文件所記載事項是否真實、合法、有效加以審查，承擔(dān)了注冊申請人應(yīng)自己承擔(dān)的真實保障、真?zhèn)尾脭嗟呢?zé)任，也就是“既審查還負責(zé)”。三是折衷審查，登記機關(guān)可以視需要對登記內(nèi)容的真實性進行審查，有對登記申請文件進行實質(zhì)審查的權(quán)力，但無須承擔(dān)實質(zhì)審查的義務(wù)，也就是“有權(quán)審查但不負責(zé)”。[6]
我國現(xiàn)行的商事登記制度采取了實質(zhì)審查的審批模式，實質(zhì)審查的主要內(nèi)容包括注冊資本、經(jīng)營場所、營業(yè)準入等，這是由植根于我們獨特的國情背景所決定的。比如，企業(yè)注冊資本制度是在上世紀八十年代三次公司清理整頓的特定歷史背景下形成的，《公司法》對設(shè)立公司的最低注冊資本、首期實繳數(shù)額以及嚴格驗資程序都做了明確規(guī)定。《企業(yè)法人登記管理條例》及其施行細則，連續(xù)出現(xiàn)了企業(yè)住所、經(jīng)營場所和場地等不同概念，也需要加強鑒別管理。
商事登記采取實質(zhì)審查方式，必然實行注冊資本實繳制，并附帶嚴格的驗資程序（在公司取得營業(yè)執(zhí)照前注冊資本需存放在銀行驗資帳戶），這就提高了公司設(shè)立的資金門檻，降低了資本利用率，拖長了公司設(shè)立的時間。住所登記對應(yīng)的是商事主體，而經(jīng)營場所監(jiān)管對應(yīng)的是商事主體的經(jīng)營行為，對營業(yè)執(zhí)照地址登記的實質(zhì)審查，住所登記的功能由送達地公示和管轄權(quán)確定作用變?yōu)榻?jīng)營活動符合安全的要求。對住所登記的實質(zhì)審查，加劇了無照經(jīng)營，也使得商事登記承擔(dān)了對違法建筑的監(jiān)管職能。事實上，只要違法建筑不當(dāng)然是危險建筑且不被，就沒充足理由禁止違法建筑內(nèi)的居住和經(jīng)營行為。商事登記的年度檢驗制度實質(zhì)上是企業(yè)經(jīng)營資格的繼續(xù)確認，或者說是對營業(yè)執(zhí)照所代表的合法經(jīng)營權(quán)（含營業(yè)準入）的確認程序。[7]“寬入嚴管”的商事登記制度改革，必然要求改變審批方式，解放商事登記，使其無須再承擔(dān)實質(zhì)審查的責(zé)任，也意味著商事主體的誕生將變得極為便宜。商事登記采取形式審查方式，《行政許可法》在第三十一、三十四和五十六條都給予了法律支持。
（六）商事登記制度的立法。商事登記制度、營業(yè)執(zhí)照核發(fā)關(guān)系國家統(tǒng)一市場的建設(shè)，改革涉及法制統(tǒng)一這樣一個極其嚴肅的基本問題，還需要面對更多的不同層面的現(xiàn)實問題。現(xiàn)行的商事登記模式是否為商事活動提供了合理的行為范式？現(xiàn)實存在的登記受約束、不登記反而不受監(jiān)管的怪狀，是制度設(shè)置的原因，還是行政體制或行政管理原因造成的？“嚴進”可能誘發(fā)商事登記中的形式化、隱秘化的做法，對商事登記進行減負，“寬入”如何促進有效、有序和自由、安全的市場環(huán)境的建立？取消前置審批，但在營業(yè)準入的法律環(huán)境不發(fā)生改變的前提下，市場主體的積極性會受到充分激發(fā)嗎？
我國現(xiàn)行商事登記效力是整體主義的立法模式，申請注冊企業(yè)不僅要具備法律制度所規(guī)定的主體要件如名稱、資金、住所、組織形式等，同時還要取得涉及營業(yè)準入的擬經(jīng)營項目的許可證，登記機關(guān)才能核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。雖然主體資格與經(jīng)營資格分離立法被越來越多的國家所采用，如香港地區(qū)的商事登記制度包括注冊登記和商業(yè)登記，二者相對獨立、作用各異，受不同的法例規(guī)制，由不同的政府部門承擔(dān)；對法律規(guī)定的特種行業(yè)的經(jīng)營合法登記，實行的是與商業(yè)登記制度并行的許可證制度，在辦理商業(yè)登記申請時，還須申請其他種類的牌照或被認可的專業(yè)資格。雖然存在爭論，但迄今為止，世界主要國家均采取“整體主義”的立法模式是不爭的事實。[8] [9]
在以行政機關(guān)作為商事登記機關(guān)的國家，都采取了中央機關(guān)統(tǒng)一主管的模式，確保在一國范圍內(nèi)行政管理上的統(tǒng)一性和登記效力上的權(quán)威性，這也體現(xiàn)了統(tǒng)一大市場的要求。
六、結(jié)語
行政審批制度改革的深層意義在于轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府治理方式的變革，使政府管理從主要依賴事前的審批式的職能管理向主要通過事中、事后監(jiān)管的服務(wù)式的職責(zé)管理轉(zhuǎn)變。商事登記制度改革，既是一個各種觀點糾結(jié)在一起的非常復(fù)雜的現(xiàn)實問題，又是一個必須在實踐中認真對待和妥善處理的具體工作；既是一個伴隨著大量爭論的非常嚴肅的法律問題，又是一個涉及政府改革的重大決策；既是一個促進市場繁榮、企業(yè)發(fā)展的方式和手段，又是一個為了實現(xiàn)加快發(fā)展需要相應(yīng)調(diào)整的管理方式和組織形態(tài)。商事登記制度改革牽一發(fā)而動全身，必須科學(xué)理性地對待。廣東及深圳的改革探索和多方實踐無疑是非常重要的，它拉開了一個沉重的體制、制度和管理的大幕，期待著行政審批制度改革、行政管理體制改革等綜合配套改革的跟進，起到對全國統(tǒng)一的“商事登記法”的催生作用，此事不應(yīng)再拖下去了。
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Research Group of Fuzhou Industrial and Commercial Bureau. Study on Commercial Registration System Reform， 2013（5）.
Interpretation of Business Registration Reform from the Perspective of Administrative Approval
――on Business Registration System Reformation Practices in Guangdong Province and Shenzhen City
Ai Lin Wang Gang
[Abstract]Business registration reform， featured by easy market access and strict management， was introduced in Shenzhen and Zhuhai， Guangdong province on 31 March， 2013. It aroused attention from all walks of life， and has had a domino effect on the social ecology， market environment， and government administration of the region. Therefore， it is important to sum up experience with the reform when necessary. As a mechanism for the government to regulate the market， business registration requires administrative permit， and legalizes the approval of business players and their operation capabilities by way of administrative approval. Reform of the business registration system， which is a cornerstone to the market economy， is relevant to the reforms in administrative approval， government administration and functions. For the formation of a unified national “business registration law”， interpretation of the system from the perspective of administrative approval provides analysis and answers in both practice and theory to the problems and confusions with advancing business registration reform.
[Key words]business registration， system reformation， administrative license
一、完成的主要工作
（一）進一步加強稅收執(zhí)法督察工作，圍繞工作大局，突出監(jiān)督重點。今年4月1日，國家稅務(wù)總局《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》頒布實施，結(jié)合區(qū)局要求我處及時安排本年度執(zhí)法督查工作，6月初，為迎接區(qū)局執(zhí)法督查檢查組，由法規(guī)處牽頭組織，征管處、稅政一處、稅政二處、計財處、信息處共同組成檢查組，對天山區(qū)地稅、縣局20__年5月至2013年4月的稅收執(zhí)法情況開展自查工作。以區(qū)局執(zhí)法督查內(nèi)容為重點，由各業(yè)務(wù)處（室）分別制定《檢查項目表》，內(nèi)容包括檢查路徑、檢查方法、抽查比例等。對查出的問題，當(dāng)場進行反饋，并要求天山區(qū)地稅、縣局限期進行整改。此次的考核結(jié)果納入市局目標管理考核。
（二）接受區(qū)局督察內(nèi)審組對我局稅收執(zhí)法及相關(guān)工作進行檢查。作為被查單位我處積極配合督查工作，認真梳理督查結(jié)果，積極落實整改意見，及時出具反饋報告，為后期的整改工作打下基礎(chǔ)。使我局今后的稅收執(zhí)法工作質(zhì)量進一步提高。
（三）結(jié)合稅收工作實際，擴大執(zhí)法督察范圍。2013年1月，我處組織人員對全市各區(qū)（縣）局20__年至今，正在執(zhí)行和已經(jīng)終止的委托代征業(yè)務(wù)進行了摸底調(diào)查。對委托代征的范圍、稅種及計稅依據(jù)、代征期限、票證管理、手續(xù)費支付比例及支付方式進行了檢查規(guī)范，使執(zhí)法督察觸角涉及到稅收工作的各個層面，為我局執(zhí)法監(jiān)督的范圍進一步擴大打下基礎(chǔ)。
（四）認真開展制度廉潔性審查和優(yōu)化稅務(wù)行政審批檢查工作。今年4月，對全局系統(tǒng)各項規(guī)章制度和稅務(wù)行政審批項目的檢查，市局系統(tǒng)沒有違規(guī)出臺各項制度的現(xiàn)象，但是仍存在審批時限過長，審批程序過多，增設(shè)審批項目的問題，通過檢查要求各單位都予以清理和整改，提高了工作效率，方便了納稅人，優(yōu)化了納稅服務(wù)質(zhì)量。
（五）認真完成稅收宣傳月和法制宣傳教育及培訓(xùn)工作。
1.配合市國稅局牽頭開展稅收宣傳月活動，聯(lián)合稅政一處、二處，第一分局、征管處在“亞心網(wǎng)”進行“局長話稅收”在線訪談節(jié)目，通過稅務(wù)干部與廣大網(wǎng)民直接交流，答疑解惑，解決納稅人關(guān)心的熱點難點問題，起到了良好的宣傳作用。
2.認真整理歸納稅收政策熱點問題，通過案例的形式，運用納稅人通俗易懂方式在《晨報》、《晚報》、《經(jīng)濟報》等媒體開辟專欄，進行稅收政策的宣傳，收到了良好的效果。
3.在報紙開辟專欄，對5起稅務(wù)違法案件進行實名制曝光，對稅務(wù)違法行為納稅人起到了震懾作用。增強了全社會依法納稅的責(zé)任感。
4.結(jié)合稅收宣傳月在全局系統(tǒng)開展第十個“憲法、法律宣傳月”活動，并按要求上報總結(jié)。
5.組織全系統(tǒng)干部1300余人參加公職人員學(xué)法考試，購買教材，輔導(dǎo)培訓(xùn)，在工作繁忙的情況下，指派人員參加全市統(tǒng)一閉卷考試，進一步增強了全體干部依法行政、維護穩(wěn)定和民族團結(jié)的意識。
6.按照年初我處的培訓(xùn)計劃，從市委黨校聘請教授對市局系統(tǒng)業(yè)務(wù)骨干進行依法行政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對依法行政、《行政處罰法》、《行政強制法》等相關(guān)法律、法規(guī)進行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，并通過測試提高培訓(xùn)質(zhì)量。
（六）進一步加強規(guī)范性文件管理，完善業(yè)務(wù)類文件審核流程。按照規(guī)范性文件管理范圍“宜寬不宜窄”的原則，我處對各業(yè)務(wù)處（室）出臺的文件納入管理，各處（室）草擬的文件提請我處審核，屬于規(guī)范性文件的，按《烏魯木齊地方稅務(wù)局稅收規(guī)范性文件制定管理操作規(guī)程》的規(guī)定制發(fā)；不屬于規(guī)范性文件的，按公文處理流程制發(fā)。有效防止不當(dāng)“紅頭文件”出臺。
按區(qū)局要求完成《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》實施后相關(guān)情況統(tǒng)計表及分析報告，為進一步做好規(guī)范性文件的管理打好基礎(chǔ)。
（七）稅收政策調(diào)研工作
1.3月中旬，烏魯木齊國際稅收研究會召開一屆六次常務(wù)理事會，總結(jié)了20__年度研究會工作，討論了2013年工作要點；宣讀了20__年度優(yōu)秀稅收科（調(diào)）研論文表彰通報，為獲“優(yōu)秀論文組織獎”的五個單位頒發(fā)了獎牌。同時安排部署了2013年度課題和研究方向。
2.今年，烏魯木齊國際稅收研究會課題申報采取三個層次的形式，即：重點課題、專項性課題、群眾性課題相結(jié)合，重點課題和專項性課題注重深層次理論研究，有一定的指導(dǎo)作用，群眾性課題注重可操作性的探討，相輔相成，理論服務(wù)于實踐。今年研究會確定重點課題2個，專項性課題7個。
（八）上半年審理重大案件2起，涉稅金額1901多萬元。
（九）其他工作
1.制定并報送《烏魯木齊市地稅局法治機關(guān)創(chuàng)建活動實施意見》，不斷完善依法行政工作各項制度。
2.上報市 人大對《民族區(qū)域自治法》實施情況調(diào)研報告。
3.向市法制辦報送法制信息13篇，動態(tài)反應(yīng)我局依法行政工作情況。
4.為全面做好“六五”普法工作，總結(jié)上報《烏魯木齊市地方稅務(wù)局“六五”普法中期自查總結(jié)》，查遺補缺，認真做好普法依法治理工作。
5.按照市局統(tǒng)一安排，完成維穩(wěn)工作任務(wù)，聽從指揮，統(tǒng)一行動，全處人員按時到崗，無一人因個人私事影響工作，體現(xiàn)了很強的團隊意識。
二、存在的問題
1.與上級機關(guān)及相關(guān)處室的溝通、協(xié)調(diào)不夠，造成有些工作被動，今后要積極加強與市委、市政府相關(guān)部門，區(qū)局及市局各業(yè)務(wù)處（室）的協(xié)作、交流，增強工作主動性。
2.我處上半年人員變動較大，有兩人調(diào)區(qū)局工作，新增人員需要一個適應(yīng)階段，工作中會出現(xiàn)銜接不暢的問題。
3.人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力有待進一步提高。
三、下半年工作安排
1.積極與征管處配合，完成好下半年的稅收執(zhí)法督察工作。
2.進一步完善和規(guī)范重大稅務(wù)案件審理工作，同時提高重大稅務(wù)案件審理工作效率。
一是突出抓好重大活動通信保障工作。認真做好春運、“兩會”、“第五屆中國國際旅游節(jié)”及“中國興化第五屆千島菜花旅游節(jié)”期間的無線電通信保障工作；積極組織和配合教育、人事、公安等部門，加強對各類考試期間的監(jiān)測監(jiān)聽，圓滿完成研究生入學(xué)考試、省公務(wù)員考試、高考、大學(xué)英語四、六級、會計師、衛(wèi)生執(zhí)業(yè)資格考試期間的無線電保障任務(wù)，查獲作弊案件一起，抓獲作弊嫌疑人2名，壓制可疑無線電信號5個，有力地打擊了利用無線電實施作弊的違法行為。我辦被市政府表彰為“全市應(yīng)急管理工作先進單位”。
二是突出抓好無線電管理“三服務(wù)”工作。走進公安局、文廣新局、供電公司、通信運營商、長江通信管理處等單位，溝通了解重點設(shè)臺單位無線電臺站設(shè)施及發(fā)展、改造情況。與公安局分管領(lǐng)導(dǎo)探討了關(guān)于拓展打擊對講機犯罪等方面的業(yè)務(wù)合作領(lǐng)域，與公安刑偵、治安支隊相關(guān)負責(zé)同志研究制定了關(guān)于流動“偽基站”的查處及聯(lián)合執(zhí)法等相關(guān)工作流程；與市文廣新局負責(zé)同志交流了擅自設(shè)置使用衛(wèi)星電視干擾器的管理措施，就聯(lián)合查處擅自設(shè)置使用衛(wèi)星電視干擾器進行磋商，向通信運營企業(yè)了解《市城市移動通信基站規(guī)劃》執(zhí)行情況，幫助其解決在基站建設(shè)及運行過程中遇到的困難和問題。
三是突出抓好臺站規(guī)范化管理工作。為深入貫徹落實國家及省相關(guān)文件和會議精神，根據(jù)省無管局《關(guān)于開展全省無線電臺站規(guī)范化管理專項活動的通知》要求，認真扎實開展無線電臺站規(guī)范化管理工作。制定實施方案，明確組織領(lǐng)導(dǎo)、工作任務(wù)和相關(guān)要求，與市經(jīng)信委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展全市無線電臺站規(guī)范化管理專項活動的通知》，組織內(nèi)部培訓(xùn)，集中學(xué)習(xí)相關(guān)文件并按要求進行B數(shù)據(jù)庫清理。
強化六項工作：
一是強化依法行政工作。上半年，我辦共受理行政許可事項17項，辦結(jié)17項，辦結(jié)率100%。開展行政執(zhí)法11次。根據(jù)網(wǎng)民舉報，對興化市林湖鄉(xiāng)廣電站違法使用衛(wèi)星干擾器現(xiàn)象進行了查處。4月，聯(lián)合公安、廣電等部門共同查處建市以來首起非法設(shè)置電臺案。6月，會同長江通信管理處、長航公安派出所、邊防聯(lián)合在長江段開展了“堅決取締大功率電臺保障船舶航行安全”專項活動。活動共檢查機動船舶25艘，現(xiàn)場發(fā)放宣傳資料40余冊，為船主提供法律法規(guī)咨詢服務(wù)20多人次，現(xiàn)場拆除違規(guī)電臺1部，對個別船舶電臺超功率使用船主給予批評教育。開展行政審批事項清理工作，經(jīng)請示上級、專題討論、調(diào)查研究等方式，決定保留原有6項行政許可項目，并上報市深化行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
二是強化頻率臺站管理工作。上半年，我辦共依法指配頻率44個，收回頻率6個，辦理新設(shè)臺站73個，為船舶申請呼號2個，核查執(zhí)照到期臺站58個，換發(fā)各類到期無線電執(zhí)照267份。開展各項工作調(diào)研，探索加強頻率臺站管理新方法。對全市業(yè)余電臺進行清理登記，整理形成我市業(yè)余電臺管理情況調(diào)研報告，從現(xiàn)狀、變化及下一步管理建議等方面對業(yè)余電臺管理提出了意見建議；加強對重點工程、重大項目頻率資源調(diào)研和服務(wù)保障工作，走訪市重大項目辦，了解2013年我市重點工程和重大項目的建設(shè)情況，分析其頻率需求并做好統(tǒng)計工作，收集匯總頻率需求情況并上報省局；組織開展無線電發(fā)射設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)調(diào)研工作，對全市無線電產(chǎn)業(yè)進行摸底，了解無線電發(fā)射設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)產(chǎn)品、配套產(chǎn)品以及在研產(chǎn)品情況，形成調(diào)研報告并上報省局。
三是強化無線電監(jiān)測檢測工作。上半年,完成對四類常規(guī)頻段占用度監(jiān)測，累計固定監(jiān)測4962小時（其中2個固定站共監(jiān)測2162小時、4個小型站共監(jiān)測2800小時）。結(jié)合我市實際，研究制定了重點頻率保護實施辦法，重點加強對航空導(dǎo)航、鐵路調(diào)度、供電附控等頻率保護性監(jiān)測，累計監(jiān)測1023小時。查處了大眾汽車特約維修站等非法不明信號13個。迅速排查了電信分公司、泰興興浦化工、火車站等設(shè)臺單位干擾投訴7起，維護了設(shè)臺單位的合法權(quán)益。對靖江太和港務(wù)、靖江國信港務(wù)、泰興豪庭國際大酒店等單位進行了頻率預(yù)指配監(jiān)測，共監(jiān)測預(yù)指配38個頻點，進行新設(shè)臺檢測70部，執(zhí)照到期臺站檢測235部，檢測合格278部，合格率91.1%。
四是強化無線電管理宣傳工作。認真做好“防災(zāi)減災(zāi)活動周”和“節(jié)能宣傳周”相關(guān)宣傳工作，協(xié)調(diào)移動、電信和聯(lián)通三家通信運營企業(yè)向全市手機用戶發(fā)送公益短信，宣傳防災(zāi)減災(zāi)和節(jié)能知識，取得較好社會效果；積極參與第十七屆科普宣傳周活動，接待區(qū)市民代表和科普志愿者40余人實地參觀市無線電科普教育基地。加強信息宣傳工作，健全信息宣傳網(wǎng)絡(luò)，明確專人負責(zé)，制定考核指標，定期通報講評，上半年，我辦在市及以上各類媒體發(fā)表信息140篇，并有7篇專業(yè)論文被《人民郵電報》、《中國無線電》等國家級媒體刊用。
五是強化縣級無管建設(shè)。制定下發(fā)了《2013年市（區(qū)）無線電管理工作考核細則》，從組織領(lǐng)導(dǎo)、臺站管理、信息宣傳、設(shè)臺服務(wù)及配合上級開展工作等方面，制定了科學(xué)的考核評分辦法，并與各市（區(qū)）經(jīng)信委簽訂了無線電管理工作目標責(zé)任書。在開展臺站核查、行政執(zhí)法、設(shè)臺服務(wù)、設(shè)備檢測、重大活動保障以及規(guī)費征收等專項任務(wù)過程中，注重與市（區(qū)）經(jīng)信委協(xié)調(diào)聯(lián)動，有力推進了各項工作的開展。對市（區(qū)）無管工作中遇到的問題和請示事項，及時給予解答和回復(fù)，并結(jié)合工作進行面對面的指導(dǎo)和幫助。
六是強化機構(gòu)自身建設(shè)。扎實開展機關(guān)績效管理工作，年初確定年度重點工作目標并被列入市經(jīng)信委年度工作目標計劃書，細化分解制定每季度工作考核內(nèi)容和目標完成時限，及時上報目標計劃完成情況。認真開展規(guī)費征收工作，全面實行收費公示制度。規(guī)范財務(wù)和資產(chǎn)管理，4月份，我辦通過了市經(jīng)信委組織的財務(wù)內(nèi)審，根據(jù)省局文件要求，按序時進度認真開展無線電基礎(chǔ)和技術(shù)設(shè)施資產(chǎn)清核和分類登記工作。規(guī)范車輛使用管理和公務(wù)接待制度，完善了報批程序。
回顧上半年的工作，基本做到了時間過半、任務(wù)過半，但是在創(chuàng)優(yōu)創(chuàng)新、專業(yè)論文的撰寫等方面沒有達到預(yù)期目標，我們將在下半年工作中高度重視并認真加以改進。
二、關(guān)于下半年工作
下半年，按照省局和市經(jīng)信委統(tǒng)一部署，重點圍繞全年工作考核指標，繼續(xù)抓好十個方面的工作。
一是參與做好亞青會保障工作。根據(jù)省局明確的工作任務(wù)，積極參與做好現(xiàn)場保障工作，嚴格遵守工作紀律，認真開展工作協(xié)調(diào)，恪盡職守，勇于爭先，展示無管辦良好的精神風(fēng)貌和工作作風(fēng)。
二是切實加強對重點頻率保護性監(jiān)測。認真完成重要時期、重大活動期間以及有關(guān)考試期間的無線電通信保障任務(wù)。
三是推進行政審批改革工作。根據(jù)全市效能監(jiān)察要求，認真梳理權(quán)力事項，辦理網(wǎng)上運行事項“零差錯”，定期排查不足，不斷完善提高。優(yōu)質(zhì)高效完成績效考核工作目標，許可事項按時辦結(jié)率100%，行政權(quán)力公開運行工作規(guī)范有序。
四是認真做好臺站規(guī)范化管理工作。認真做好頻率臺站庫的完善工作，開展廣播電視、雷達站、專業(yè)固定臺和移動通信基站檢測。加強鐵路系統(tǒng)無線電臺站管理，建立健全臺站資料，建立長效管理機制，進一步推進全市無線電臺站規(guī)范化管理。
五是積極爭創(chuàng)全省無線電管理宣傳工作先進集體。認真籌劃與組織條例宣傳月活動，加強信息宣傳，完成信息、論文撰寫工作目標。
六是加大行政執(zhí)法力度。定期開展執(zhí)法檢查活動，對不明信號查處、考試作弊等工作進行認真研究，提高案卷制作的數(shù)量與質(zhì)量。
七是夯實基礎(chǔ)技術(shù)設(shè)施建設(shè)。加強固定站、小型站、移動站、便攜設(shè)備的巡檢維護，進一步完善設(shè)備網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范化建設(shè)，安裝應(yīng)用設(shè)備網(wǎng)絡(luò)規(guī)范化管理系統(tǒng)。
八是進一步做好不明信號和干擾查處工作。建立與完善非法不明信號定期查處機制，及時監(jiān)測和查處違規(guī)設(shè)臺行為，及時排查設(shè)臺單位干擾投訴。
論文摘要：加強社會福利企業(yè)枕收管理，充分發(fā)揮稅收政策在促進殘疾人就業(yè)和社會福利事業(yè)發(fā)展中的積極作用，稅務(wù)機關(guān)必須明確稅收管理的范圍和重點，著重加強稅務(wù)登記、納稅申報、稅款征收、發(fā)票管理、枕務(wù)檢查等環(huán)節(jié)的日常管理與監(jiān)督，認真把好稅款退還的審批關(guān)。
1994年稅制改革以來，對社會福利企業(yè)實行增值稅的“即征即退”、“服務(wù)業(yè)”(廣告業(yè)除外)營業(yè)稅的免稅以及企業(yè)所得稅的減征或免征等優(yōu)惠政策。這項稅收優(yōu)惠政策在實踐中執(zhí)行得如何，直接關(guān)系到殘疾人就業(yè)保障和社會福利企業(yè)的發(fā)展。筆者就如何進一步加強社會福利企業(yè)的稅收管理，結(jié)合實踐中一些同志存在的不同認識或做法，作如下思考:
思考之一:社會福利企業(yè)設(shè)立的審批，稅務(wù)機關(guān)有無必要介人?
國家稅務(wù)總局《關(guān)于民政福利企業(yè)征收流轉(zhuǎn)稅問題的通知》(國稅發(fā)〔1994]155號)規(guī)定，“一九九四年一月一日以后舉辦的民政福利企業(yè)，必須經(jīng)過省級民政部門和主管稅務(wù)機關(guān)的嚴格審查批準”，這就是說，凡申辦社會福利企業(yè)的，除了必須符合國家規(guī)定的社會福利企業(yè)應(yīng)具備的條件、按要求提供有關(guān)證明文件及資料外，還必須經(jīng)過省級民政部門和主管稅務(wù)機關(guān)(一般認為是縣級稅務(wù)機關(guān))的審批，才能設(shè)立。這項規(guī)定明確了“主管稅務(wù)機關(guān)”應(yīng)直接參與社會福利企業(yè)設(shè)立的審批。我們知道，一般企業(yè)的設(shè)立是由工商機關(guān)審批登記，特殊企業(yè)除了工商機關(guān)審批登記外，還必須經(jīng)過行政主管部門的審批。比如設(shè)立米粉生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)過當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政管理部門的審批，取得“經(jīng)營衛(wèi)生許可證”;設(shè)立煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)過公安機關(guān)的審批，取得“安全生產(chǎn)許可證”;同樣，設(shè)立社會福利企業(yè)也需要經(jīng)過民政部門的審批，取得“社會福利企業(yè)資格證書”后方可從事生產(chǎn)經(jīng)營。但是否需要經(jīng)過稅務(wù)機關(guān)的審批，的確是個值得商榷的問題。眾所周知，稅務(wù)機關(guān)是稅收執(zhí)法機關(guān)，它代表國家行使征稅權(quán)力。稅務(wù)機關(guān)管理的內(nèi)容是企業(yè)設(shè)立之后的涉稅事務(wù)，對企業(yè)設(shè)立程序本身的管理，嚴格說來不屬于稅務(wù)機關(guān)的職責(zé)。換句話說，企業(yè)辦理稅務(wù)登記手續(xù)之前的企業(yè)設(shè)立審批事項，稅務(wù)機關(guān)一般不應(yīng)介人。稅務(wù)機關(guān)的職責(zé)是對與稅收有關(guān)的企業(yè)事務(wù)進行管理;米粉生產(chǎn)企業(yè)、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)都涉及稅收政策的執(zhí)行，這些企業(yè)的設(shè)立審批均不需要稅務(wù)機關(guān)介人，為什么社會福利企業(yè)的設(shè)立審批就非要稅務(wù)機關(guān)介人呢?況且，即使稅務(wù)機關(guān)參與社會福利企業(yè)設(shè)立的審批，并不等于稅務(wù)機關(guān)就可以或一定要根據(jù)“設(shè)立審批”的決定給予退稅;社會福利企業(yè)的退稅條件是動態(tài)的，不是固定不變的，究竟是否符合退稅的條件，需主管稅務(wù)機關(guān)根據(jù)日常稅收管理情況進行判定。“設(shè)立審批”不能代替日常稅收管理，更不能代替退稅審批。因此，筆者認為，稅務(wù)機關(guān)沒有必要介人社會福利企業(yè)設(shè)立的審批事項。從社會福利企業(yè)設(shè)立并辦理稅務(wù)登記起，稅務(wù)機關(guān)才開始行使稅務(wù)管理的職能。
至于是由縣級民政部門審批還是由市(州)級或省級民政部門審批，主要看管理的需要。在《行政許可法》實施的今天，在深化行政審批制度改革的社會氛圍里，社會福利企業(yè)的審批最好也放在縣級民政部門，不要集中到省級審批，以減少審批環(huán)節(jié)，提高工作效率。
目前，有的省對社會福利企業(yè)的設(shè)立是由縣、市(州)、省三級的民政、國稅、地稅審批，一共要蓋九個公章，才能批準一戶社會福利企業(yè)的設(shè)立;有的省是按照國家稅務(wù)總局的規(guī)定經(jīng)由主管稅務(wù)機關(guān)和省級民政部門審批，蓋五個公章就可以設(shè)立福利企業(yè)。筆者認為，稅務(wù)機關(guān)把福利企業(yè)的設(shè)立環(huán)節(jié)納人稅收管理是不適當(dāng)?shù)模瑸榇耍ㄗh民政部、國家稅務(wù)總局修改現(xiàn)行社會福利企業(yè)設(shè)立審批的有關(guān)規(guī)定，將社會福利企業(yè)的設(shè)立審批權(quán)授予縣級民政部門即可，稅務(wù)機關(guān)不介人設(shè)立審批。
思考之二:對社會福利企業(yè)的管理，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)把重點放在哪里?
目前，一些地方將社會福利企業(yè)的設(shè)立納人了稅務(wù)管理的范圍，這給我們造成了一種錯覺，似乎只要把好福利企業(yè)的設(shè)立關(guān)，稅務(wù)機關(guān)就萬事大吉了，結(jié)果稅務(wù)機關(guān)是“種了別人的地，荒了自已的田”，放松了對社會福利企業(yè)的日常稅收監(jiān)管和退稅審批。其實，加強對社會福利企業(yè)日常稅收監(jiān)管和嚴格退稅審批，才是稅務(wù)機關(guān)管理的重點。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取切實有效的措施，加強對社會福利企業(yè)的日常稅收監(jiān)管，包括辦理稅務(wù)登記以及之后的納稅申報、稅款征收、發(fā)票管理、稅務(wù)檢查等環(huán)節(jié)以及退稅審批環(huán)節(jié)的管理。
(一)主管稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合稅收管理員制度的推行，明確稅收管理員職責(zé)，要求稅收管理員應(yīng)當(dāng)經(jīng)常深人社會福利企業(yè)，了解社會福利企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，了解殘疾人員的安置及上崗情況，輔導(dǎo)福利企業(yè)健全帳務(wù)，真實記帳，并寫出社會福利企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況及殘疾人員的安置、上崗及工資發(fā)放情況的月度報告。月度報告是主管稅務(wù)機關(guān)審批社會福利企業(yè)能否退稅的主要依據(jù)。因此，稅收管理員日常管理工作是否到位，工作細致不細致，了解企業(yè)的情況是否真實有效，對稅務(wù)機關(guān)退稅和社會福利企業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用，稅收管理員肩負著稅收管理的重要使命。
(二)加強對社會福利企業(yè)財務(wù)核算的管理與監(jiān)督。社會福利企業(yè)必須健全財務(wù)制度，規(guī)范財務(wù)核算。按規(guī)定設(shè)置“應(yīng)交稅金”明細帳，準確核算收人、成本、稅金、利潤等科目，真實反映經(jīng)營成果。
(三)社會福利企業(yè)必須嚴格按月進行納稅申報，稅務(wù)機關(guān)必須對社會福利企業(yè)的納稅申報資料進行嚴格審核;對未按規(guī)定進行申報和繳納稅款的，事后被稅務(wù)機關(guān)查補的稅款，不得再享受有關(guān)稅收優(yōu)惠待遇;對不進行納稅申報的，按有關(guān)規(guī)定處理。
(四)加強發(fā)票管理。社會福利企業(yè)是一般納稅人的，必須使用防偽稅控系統(tǒng)開具增值稅專用發(fā)票;對購進貨物應(yīng)當(dāng)取得進項發(fā)票的，必須按規(guī)定取得，對應(yīng)取得而不取得或取得不符合規(guī)定的發(fā)票，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實施細則依法作出處理;對取得的進項發(fā)票必須按期到稅務(wù)機關(guān)認證，沒有認證的不得抵扣進項稅額。
(五)加強稅務(wù)稽查。社會福利企業(yè)由于享受國家稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)在財務(wù)會計核算、發(fā)票的取得和填開、稅款的繳納等諸環(huán)節(jié)上可能存在管理的薄弱環(huán)節(jié)，甚至漏洞;稅務(wù)機關(guān)也因為社會福利企業(yè)享受國家優(yōu)惠政策，有放松稅收監(jiān)管的思想。為此，主管稅務(wù)機關(guān)必須克服管理松懈的思想，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查的鐵拳作用，加強對福利企業(yè)用工情況、貨物購銷情況、以及發(fā)票的取得、領(lǐng)購開具等情況的檢查，督促福利企業(yè)嚴格財務(wù)核算，嚴格依法納稅。
(六)嚴格社會福利企業(yè)的退稅審批。根據(jù)財政部《關(guān)子稅制改革后對某些企業(yè)實行“先征后退”有關(guān)預(yù)算管理問題的暫行規(guī)定的通知》(財預(yù)1994 55號)規(guī)定，社會福利企業(yè)增值稅退稅應(yīng)報省國稅局核準批復(fù)。雖然，報經(jīng)省國稅局核批增加了審批環(huán)節(jié)，有損行政效率，但是在稅收管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)達的今天，由省國稅局審批社會福利企業(yè)退稅是可以做到的。為了提高工作效率，減輕省級國稅局核批福利企業(yè)退稅的工作量，建議對社會福利企業(yè)增值稅退稅實行分級審批。比如對月(筆)退稅額在10萬元(含)以下的，由縣(市、區(qū))國稅局審批;對月(筆)退稅額在10—50萬元(含)的，報由市、州國稅局審批;對月(筆)退稅額在50萬元以上的，報由省局審批。同時，社會福利企業(yè)申請退還已繳增值稅應(yīng)當(dāng)向縣級國稅局提供退稅申請報告、退稅申請審批表、已繳稅款的《稅收通用繳款書》復(fù)印件、殘疾人員上崗情況及工資發(fā)放表以及國稅機關(guān)要求提供的其他證件資料。
縣級國稅局根據(jù)社會福利企業(yè)的退稅申請及提供的證件資料，以及稅收管理員寫出的社會福利企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況及殘疾人員的安置、上崗及工資發(fā)放情況月度報告嚴格審核，并按照審批權(quán)限審批。對經(jīng)審核符合退稅條件的，縣(市、區(qū))國稅局開具“收人退還書”，由國庫部門按退稅稅種的預(yù)算級次分別從中央國庫和地方國庫中退付。
目前，有的省份為簡化社會福利企業(yè)退稅審批程序，對福利企業(yè)的退稅均由縣級稅務(wù)機關(guān)審批。當(dāng)然，由縣級稅務(wù)機關(guān)審批，的確有利于提高工作效率，為此，建議財政部將社會福利企業(yè)增值稅退稅的審批權(quán)限下放到縣級稅務(wù)機關(guān);縣級以上稅務(wù)機關(guān)主要行使對下級稅務(wù)機關(guān)的行政監(jiān)督職能，減少行政審批的具體事務(wù)。
(七)上級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運用法律賦予的對下級稅務(wù)機關(guān)實施監(jiān)督的權(quán)力。在對社會福利企業(yè)的管理上，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常采取調(diào)查、檢查等形式了解主管稅務(wù)機關(guān)在管理上存在的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，及時糾正執(zhí)法中的偏差，為加強福利企業(yè)的稅收管理提出建設(shè)性意見。
論文摘要:在經(jīng)濟社會發(fā)展不斷深化的同時，當(dāng)前城市規(guī)劃居于越來越重要的地位，被視為城市發(fā)展的龍頭。尤其當(dāng)前不斷優(yōu)化城市土地和空間資源配置，合理調(diào)整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服務(wù)等城市規(guī)劃管理的手段也得到了進一步的深化。本文對我國當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題與策略進行了初步的探討和分析。
引言:20世紀90年代初，伴隨著改革開放的不斷深入，城市規(guī)劃越來越成為關(guān)注的焦點，而城市規(guī)劃管理作為一項綜合性技術(shù)行政管理工作更是重中之重，城市規(guī)劃管理很好的保障城市規(guī)劃順利實施，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市規(guī)劃管理相對滯后，以至于不能滿足于當(dāng)前我國城市化進程需要。普通老百姓對城市規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，也缺少對城市規(guī)劃的支持和參與，由此城市規(guī)劃的管理中也出現(xiàn)了一系列其他問題，本文對我國當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題與策略進行了初步的探討和分析，探索解決城市規(guī)劃管理中的問題思路。
一、城市規(guī)劃管理中存在的問題
城市規(guī)劃管理中存在的問題首先是缺乏法制保障，導(dǎo)致規(guī)劃缺位，政府行政管理體制影響規(guī)劃審批權(quán)。當(dāng)前缺乏完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系，規(guī)劃行政處罰與違法行為不對稱，缺乏對違法建設(shè)直接當(dāng)事人的處罰，另外地方性法規(guī)不完善造成規(guī)劃權(quán)威性受損，同時規(guī)劃行政處罰權(quán)分割影響城市規(guī)劃管理工作的開展，行政程序立法不完善影響城市規(guī)劃管理的規(guī)范化。還有就是政府行政管理體制影響規(guī)劃審批權(quán)，目前，在我國大多數(shù)城市規(guī)劃受政府和規(guī)劃部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。負責(zé)城市規(guī)劃管理各個部門在不同層次不可避免地存在既得利益沖突，由此所制定的政策，就難免會影響政策的貫徹和執(zhí)行。
還有就是城市規(guī)劃管理缺乏大眾監(jiān)督。缺乏大眾監(jiān)督是城市規(guī)劃管理遇到的一個很重要的問題。在我國的很多城市規(guī)劃決策往往還停留在領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃決策權(quán)集中領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)幾個規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人的決策。與此同時地方政府和規(guī)劃管理部門自由裁量權(quán)過大，對行政審批缺少約束和監(jiān)督機制。規(guī)劃管理的主管部門既是規(guī)劃管理者又是規(guī)劃單位的直接上級，這就使得規(guī)劃管理和實施一直是處于規(guī)劃管理者單方面的動作之中，這往往會造成決策主體的錯位，使得決策缺乏大眾監(jiān)督，容易滋生****等問題，從而使城市規(guī)劃管理背離城市規(guī)劃目標，同時公共利益會被某些群體利益所替代，造成最終使城市規(guī)劃管理的方向偏離原有的發(fā)展軌道。此外，由于缺乏有效監(jiān)督，也會造成一些政府官員利用城市規(guī)劃管理對城市建設(shè)進行干預(yù)，謀取個人利益，并產(chǎn)生各式各樣的尋租行為。
二、城市規(guī)劃管理中存在問題的對策分析
首先是要完善規(guī)劃法規(guī)。建立健全規(guī)劃法規(guī)體系，運用法律手段，保證科學(xué)制定和實施城市規(guī)劃，進一步強化城市規(guī)劃管理的綜合協(xié)調(diào)職能，城市的土地利用各項活動都納入統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理，實施統(tǒng)一管理，這樣才能夠保證城市合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。充分運用法制管理手段，是切實搞好城市規(guī)劃管理工作的保證。這也就要求各級城市規(guī)劃管理主管部門抓緊法制建設(shè)工作，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，有效保證城市規(guī)劃的實施。注意運用法制手段維護城市規(guī)劃及其管理的權(quán)威，將城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作提高到新水平。要節(jié)制規(guī)劃許可自由裁量權(quán)，使遵守法定程序，嚴守合理性原則，逐步推行城市規(guī)劃審批法制化、城市規(guī)劃技術(shù)標準化，最終組成嚴密的管理體系，從而使城市規(guī)劃管理工作更加科學(xué)化。
其次是設(shè)計合理的規(guī)劃許可審批程序和管理體制。要使城市規(guī)劃管理遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，就必須按遵循科學(xué)的審批管理程序。也就是必須依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的必要的環(huán)節(jié)來進行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權(quán)行為發(fā)生。同時需要注意的是嚴格的審批程序是城市規(guī)劃管理水平提升的重要條件，對于城市規(guī)劃區(qū)的土地利用和各項建設(shè)活動也要以有關(guān)的城市規(guī)劃管理法規(guī)為依據(jù)，對違背城市規(guī)劃管理法規(guī)的行為要追究當(dāng)事人法律責(zé)任。另外一個就是改革管理體制，有效發(fā)揮城市規(guī)劃管理的重要作用。要改革規(guī)劃行政管理體制，就要建立健全城市規(guī)劃行政許可和審批制度，在城市規(guī)劃管理工作中貫徹實施行政許可法，深化城市規(guī)劃管理制度改革，建立規(guī)劃委員會制度，健全城市規(guī)劃管理決策機制，城市規(guī)劃管理的重點由開發(fā)轉(zhuǎn)向保護。
再次是加強城市規(guī)劃實施的監(jiān)督，建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。各級城市規(guī)劃部門要把規(guī)劃實施的監(jiān)督作為一項重要內(nèi)容來抓。做好土地使用建設(shè)活動審批后的各項管理工作，及時發(fā)現(xiàn)和處理各類城市規(guī)劃違法活動，及時發(fā)現(xiàn)糾正，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。將規(guī)劃管理的行政責(zé)任具體分解落實，使城市規(guī)劃管理的各項工作任務(wù)都有明確具體的責(zé)任主體，對于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責(zé)任人責(zé)任，城市規(guī)劃管理責(zé)任的確立，其目的在于保護行政管理的法律秩序，保障國家和人民權(quán)益。
最后是要完善城市規(guī)劃行政許可聽證制度，有效防止決策的片面性，提高規(guī)劃實施的合法性和合理性。
參考文獻
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論文摘要:本文立足杭州市情,澄清了當(dāng)前對市政市容行政管理與行政執(zhí)法一些錯誤現(xiàn)念,并針對建立建全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機制,加強和改進市政市容行政管理提出了具體意見。
隨著杭州市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”目標的確定,城市管理執(zhí)法體制也必須適應(yīng)新形勢的要求,與國際通行規(guī)范和慣例接軌,把城市建設(shè)管理領(lǐng)域進一步納入依法決策、依法管理、依法運行的軌道,使城市管理效率得以進一步的提高,公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得以切實保護。在經(jīng)過大量的調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,杭州市于2001年9月正式開始了集中城市管理行政處罰權(quán)試點,這是我市城市管理執(zhí)法體制的新開端。
實行集中城市管理行政處罰權(quán)這一新的城市管理執(zhí)法體制,是我市積極探索大都市城市管理模式的重要步驟。實行管理與執(zhí)法分離,不僅有利于行政主管部門集中精力強化行政管理職能提高管理效率,有利于消除重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法空白,降低執(zhí)法成本提高執(zhí)法效率而且有利于建立城市管理不同行政主體之間相互監(jiān)督的工作和約束機制。但是,從理論的研究和實踐的過程來看,管理與執(zhí)法相分離后,新的體制所發(fā)揮的作用和效果,仍需要我們不斷的關(guān)注和總結(jié)。
一、正確認識(界定)行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系
行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個重要方面,兩者的目標一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會經(jīng)濟的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標,通過互相協(xié)作、互相配合并切實發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場經(jīng)濟條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標準;依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進行各類社會經(jīng)濟行為的行政許可審批、核準、備案;培育市場、規(guī)范市場,把好市場準入關(guān)并加強監(jiān)管;為各類經(jīng)濟主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費、正常活動,這種管理活動是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標準及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對社會各經(jīng)濟主體的社會實踐活動行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經(jīng)濟活動中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設(shè)定的標準,保證城市的正常運轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準,相對集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強城市管理。相對集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。
加深對行政管理與行政執(zhí)法的理論認識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認識。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認識,突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始這其實是一個難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認識行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計劃的開展工作,促進城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機制
我市實施集中行政處罰權(quán)試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認識問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進行行政處罰、要求相對人補辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時、準確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執(zhí)法部門實施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補收費用來了結(jié)此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點
根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃氣、供排水、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力
對一些技術(shù)性較強的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對新建、改建、擴建的工程項目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補辦審批手續(xù)的不補辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴重。對造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴密的監(jiān)督和嚴格的制約機制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的。客觀上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識、執(zhí)法經(jīng)驗尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進一步深化和完善。
開展集中行政處罰權(quán)試點后,我們在行政管理與行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠遠不夠。為此,今后在進一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。
1·加強城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個工作機構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點,強化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進行專題協(xié)調(diào),一般性問題進行會議協(xié)調(diào);對協(xié)調(diào)會議作出的決定和會議紀要的落實情況進行督查和通報;對管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進行監(jiān)督和檢查。
2·加強執(zhí)法隊伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對稱和配合協(xié)作是加強城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場管理或執(zhí)法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當(dāng)場處理后做好現(xiàn)場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會及時解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補機制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補機制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點,揚長補短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。特別是對疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強的行業(yè)必須實行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系
市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強自己設(shè)施的保護,定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實行“點對點”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強和改進市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對城市管理發(fā)展的新趨勢,加強城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強對市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時對局外行業(yè)管理機構(gòu)實施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個監(jiān)管中心,強化行業(yè)管理力度,強化審批后的長效管理。同時,要進一步修訂各項管理標準,使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場并做好規(guī)范工作。
3·加強市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對一些認定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認定的事項,行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實行定期巡查制度,及時將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執(zhí)法部門舉報。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報機制,加強監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當(dāng)審批須及時糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴格遵照執(zhí)行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請義務(wù)監(jiān)督員,對違法案件進行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實行行政執(zhí)法責(zé)任制,加強考核
論文關(guān)鍵詞：保險；監(jiān)管；制度
1 我國保險監(jiān)管的基本原則
1.1 法制原則
市場經(jīng)濟的基本要求就是政府對市場活動的干預(yù)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向市場和法律手段為主。我國保險監(jiān)管作為政府活動的重要內(nèi)容，就必須按照相應(yīng)法律法規(guī)的要求，在法律的框架下進行，杜絕超越法律規(guī)定的監(jiān)管行為。在一定范圍內(nèi)，行政性手段仍然是重要的監(jiān)管手段，但也必須有相應(yīng)的法律依據(jù)，根據(jù)一定的準則進行。
1.2 市場化和效率原則
我國保險監(jiān)管的一個重要背景就是保險市場的市場化不斷深入，因此，保險監(jiān)管就要強化市場對保險經(jīng)營活動的約束，有利于市場機制的有效運作。首先，監(jiān)管部門要推進市場競爭，為保險行業(yè)創(chuàng)造一個良好的競爭環(huán)境。只有實現(xiàn)充分競爭，才能保證市場的高效率。其次，監(jiān)管部門要減少不必要的行政審批，杜絕對保險企業(yè)進行不必要的干預(yù)，為保險企業(yè)營造良好的外部環(huán)境。最后，監(jiān)管過程本身要講效率，要努力降低監(jiān)管成本和費用。
1.3 適度監(jiān)管原則
適度監(jiān)管原則是指監(jiān)管措施不能影響和抑制保險業(yè)務(wù)的正常發(fā)展以及創(chuàng)新活動的進行，也就是政府在監(jiān)管活動中要逐步放權(quán)和還權(quán)，為發(fā)揮市場機制的作用創(chuàng)造良好的條件，鼓勵政府組織、社會團體和公民積極參與保險業(yè)管理事務(wù)；在監(jiān)管手段上，弱化行政強制色彩，用懷柔手段解決行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的各類問題。
1.4 公眾利益原則
保險是一種信托關(guān)系，消費者購買保險就以犧牲當(dāng)前利益來換取對未來的保障，也就是說，公眾將未來的福利和保障托付給了保險企業(yè)，一旦保險企業(yè)破產(chǎn)，喪失償付能力，就會使客戶未來利益全部受到損失，導(dǎo)致社會福利也就是公眾利益的損失。因此，政府必須通過保險監(jiān)管來保證保險市場的穩(wěn)定和保險公司的償付能力，以保證公眾利益不受損失。
2 我國保險監(jiān)管的基本目標
2.1 保護被保險人利益
這與國際通行的保險監(jiān)管目標是一致的。相對而言，我國保險消費者的專業(yè)知識、利益保護的途徑和方式以及保護自身利益的意識和能動性都較發(fā)達國家差，這就更加要求保險監(jiān)管將保護被保險人的利益放到特別突出的位置，采取更大的力度和措施，切實保護被保險人的利益，以推動我國保險業(yè)的健康快速地發(fā)展。
2.2 保證保險企業(yè)償付能力
這是保險監(jiān)管的核心，沒有充足的償付能力就不能從根本上保證保險公司的發(fā)展，最終保證被保險人的利益。尤其是在放松管制的大趨勢下，對保險公司償付能力的監(jiān)管就成為監(jiān)管部門最后的“堡壘”。我國保險監(jiān)管必須將保證保險公司的償付能力作為監(jiān)管的重要目標，多方面、多維度地對保險公司的償付能力進行監(jiān)管，對償付能力嚴重不足的公司依法采取相應(yīng)的措施，避免更大的風(fēng)險。
2.3 維護公平競爭的市場秩序
我國保險市場由于處在發(fā)展的初級階段，受保險公司發(fā)展模式同質(zhì)化的影響，市場競爭行為的不規(guī)范性相當(dāng)突出，要求保險監(jiān)管將制定公平、透明的競爭規(guī)則，保證保險公司在同等條件下公平競爭，以規(guī)范保險公司市場行為，維護保險市場秩序作為重要的監(jiān)管目標和任務(wù)，既要防止出現(xiàn)市場壟斷，又要防止出現(xiàn)過度競爭。維護保險體系的安全與穩(wěn)定，促進保險業(yè)健康和諧發(fā)展。
論文關(guān)鍵詞：外商直接投資 投資領(lǐng)域 投資環(huán)境 投資貢獻
一、寧波利用外商直接投資的現(xiàn)狀及特點
(一)寧波利用外商直接投資現(xiàn)狀
寧波利用外商直接投資從1980年興辦第一家外商投資企業(yè)起，目前已進入一個新的發(fā)展階段。據(jù)統(tǒng)計，截止2004年底，寧波累計批準外商投資項目9153個，總投資371．60億美元，合同利用外資2l1．89億美元，實際利用外資99．6億美元。外商投資成為寧波市經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力之一。
(二)寧波利用外商直接投資的特點
寧波利用外商直接投資對加快經(jīng)濟發(fā)展、促進社會進步，起了很大的作用，并呈現(xiàn)出以下特點：(1)投資規(guī)模：外商實際投資穩(wěn)步增長，尤其是2000年開始，寧波利用外商直接投資呈現(xiàn)新一輪大發(fā)展的態(tài)勢。大項目投資又有新突破，2004年l—9月份新批投資總額1000萬美元以上的項目117項。(2)投資方式：已由中外合資經(jīng)營為主轉(zhuǎn)向以外商獨資經(jīng)營為主。2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，外商直接投資合資項目520個，合作項目14個，外商獨資項目達到674個。(3)資金投向：外商投資行業(yè)集中度仍然較高，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。第二產(chǎn)業(yè)吸引了絕大多數(shù)的實際外資。200年寧波外商投資項目共1209個，其中第一、第二產(chǎn)業(yè)為1154個，第三產(chǎn)業(yè)為45個。與此同時，外商投資可持續(xù)發(fā)展理念日趨顯現(xiàn)。(4)資金來源：以亞洲國家和地區(qū)為主，近兩年，日本和韓國對華投資項目和投資金額增幅明顯。其他國家和地區(qū)，如歐洲的德國、英國，北美的美國、加拿大等，增長較快。(5)地區(qū)分布：南北差距比較明顯。鄞州、余姚、慈溪、北侖、鎮(zhèn)海等縣(市)、區(qū)利用外商直接投資規(guī)模要大于南區(qū)的奉化、寧海、象山。(6)引資方式：重新整合、利用民企的閑置廠房和土地資源正成為寧波提高土地資源利用率的有效途徑。寧波民營經(jīng)濟發(fā)展快、競爭力強，借助外資引進先進技術(shù)、管理經(jīng)驗、市場機制和高素質(zhì)國際化人才，可以提升產(chǎn)業(yè)層次，打造先進制造業(yè)基地而民企的不斷壯大，產(chǎn)品、市場的不斷成熟和穩(wěn)固，也可以吸引境外企業(yè)與民企合資合作，這是“雙贏”。
二、寧波利用外商直接投資與蘇州的比較
(一)總量比較
寧波利用外商直接投資在總量上與蘇州存在著很大的差距。2003年寧波實際利用外商直接投資17．3億美元，雖然在長三角16個城市中排名第五，但與排名第一的蘇州的68．05億美元相比，差距達近51億美元之大。1998年到2003年6年蘇州累計合同外商直接投資總額為1616．99億美元，實際利用外商直接投資總額達232．22億美元，而寧波這兩項指標則分別只有96．5億美元和53．55億美元，不及蘇州2003年一年的合同及實際利用外商直接投資額。可以看出與蘇州相比，不管是合同利用外商直接投資還是實際利用外商直接投資，寧波總量偏低。
(二)外商直接投資構(gòu)成、投向比較
無論是蘇州還是寧波，利用外商直接投資以亞洲國家和地區(qū)為主，歐美國家為輔。以2003年為例，在兩地投資處于前十位的國家或地區(qū)，有七個國家或地區(qū)相同，說明兩地利用外商直接投資的來源地結(jié)構(gòu)單一，外商直接投資來源過度集中。同時寧波和蘇州的外商直接投資投向也較為一致，主要集中在第二產(chǎn)業(yè)。
(三)外商直接投資的幅射影響、帶動力比較
從外商直接投資對經(jīng)濟的貢獻來看，外商直接投資在緩解兩地建設(shè)資金短缺、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高經(jīng)濟管理水平、增強國際經(jīng)濟的參與能力等方面都發(fā)揮了積極作用。但寧波與蘇州相比，利用外商直接投資對寧波市經(jīng)濟的貢獻度還不高，對國民經(jīng)濟的拉動作用還不大。一在涉外稅收占財政收入中的比重上，1997年以前，兩地比重差不多，但1997年以后，無論是在絕對值上還是在比重上，蘇州都高于寧波。二在實際外商直接投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重上，寧波實際外商直接投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重一直徘徊在15％左右，2003年也只是17．17％，而蘇州這幾年實際外商直接投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重一直在45％左右，說明寧波投資增長中外商直接投資的作用明顯不如蘇州。三在外商投資企業(yè)的出口比鶯上，寧波外商投資企業(yè)的出口比重偏低，長期徘徊在30％左右，而蘇州外商投資企業(yè)自營出口占全市外商直接投資出口的比重從1996年開始就達到60％以上，2003年更是達到86．3％。這說明寧波利用外商直接投資對發(fā)展外貿(mào)的拉動作用也明顯不如蘇州。四在三資企業(yè)從業(yè)人數(shù)上，從三資企業(yè)從業(yè)人員在城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)中的比重來看，寧波和蘇州兩地的比重差不多，近幾年都在40％左右，這說明兩地通過利用外商直接投資帶動就業(yè)的作用都差不多。
三、寧波利用外商直接投資面臨的困難
寧波市利用外商直接投資相對落后，這有著復(fù)雜的歷史背景和錯綜復(fù)雜的主、客觀原因，主要有以下幾個方面：
(一)思想認識不夠高
對利用外資在國民經(jīng)濟發(fā)展中的全局地位和作用認識不足，政策措施不力。長期以來，寧波對利用外資的作用的認識主要停留在解決建設(shè)資金不足這一點上，而對引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，促進出口創(chuàng)匯和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面的認識不足。不僅領(lǐng)導(dǎo)重視程度明顯偏弱，而且支持、鼓勵利用外資的地方性法規(guī)、政策少，與周邊省市相比，往往落后一個節(jié)拍。
(二)配套條件不夠強
寧波生產(chǎn)力布局比較分散，生產(chǎn)要素積聚程度較低。外資項目，特別是一些大項目的進入，一般要考慮的首要因素是當(dāng)?shù)赜袥]有大量的可用人才，信息是否靈通，企業(yè)配套資金能否保證，相關(guān)行業(yè)是否發(fā)達，市場潛力和輻射能力有多大等等生產(chǎn)要素供給方面的問題。而寧波由于歷史的原因，長期以來工業(yè)布局呈現(xiàn)“低、小、散”的狀況，產(chǎn)業(yè)層次低，企業(yè)規(guī)模小，地區(qū)布局分散。1988年財政體制改革后，浙江實行了“省管縣”的財政體制。這種體制雖可調(diào)動各縣的積極性，但也帶來了一些問題，如加劇了生產(chǎn)力布局的分散局面，各縣(市)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、低層次競爭，不利十生產(chǎn)要素集聚。加上全省城市化進程慢，小城鎮(zhèn)數(shù)量過多、布局分散、規(guī)模偏小。如20萬人口以上的大中城市，廣東有31個，山東有27個，江蘇有22個，浙江僅有8個。這樣，必然造成浙江工業(yè)企業(yè)布局重復(fù)雷同、生產(chǎn)配套半徑過大、生產(chǎn)成本過高，不利于質(zhì)量的控制和要素的集聚，一些大型外商投資項目難以落戶。
(三)工作體制不夠順
寧波位于長江三角洲的南翼，包含在上海經(jīng)濟圈范圍內(nèi)，但是長期以來沒有做好接軌上海的文章。全市的外商直接投資工作機構(gòu)不夠穩(wěn)定，專業(yè)招商隊伍力量不足；管理體制不夠統(tǒng)一，項目管理、招商工作、外企管理都比較分散；招商水平還不高，招商引資的成本較高，針對性和實效性不強；招商網(wǎng)絡(luò)不夠健全，招商方法不夠靈活，大項目批準難，公關(guān)手段少，變通方法少。
(四)投資環(huán)境不夠優(yōu)
有關(guān)政策的科學(xué)性不夠，透明度、穩(wěn)定性不高，可操作性不強，政策編纂不及時，優(yōu)惠政策承諾隨意性過大；法律制度還難以滿足外商對投資保障的心理要求，執(zhí)法不嚴、司法不公、監(jiān)督不力的現(xiàn)象仍不同程度地存在；對外商的稅外亂收費現(xiàn)象仍時有發(fā)生，涉及外商的經(jīng)濟糾紛發(fā)生頻繁，外商投訴案件在一定程度上增多。
在服務(wù)機構(gòu)建設(shè)上，除寧波開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)外，其他各縣(市)區(qū)、各級開發(fā)區(qū)都沒有建立完整的投資服務(wù)機構(gòu)，市里雖然成立了外商投資服務(wù)中心，但服務(wù)、協(xié)調(diào)的制約很大。各地重招商、輕服務(wù)，不能為外商提供咨詢、注冊、建設(shè)、經(jīng)營全過程、全方位專家式服務(wù)。服務(wù)工作不夠深，服務(wù)效率不夠高。
(五)輿論宣傳效果不夠明顯
與沿海其它省市相比，廣東的招商重點為港澳，福建為臺灣，上海為歐美大公司，江蘇為新加坡，山東為日本、韓國，目標均比較明確。而寧波始終沒有在招商的重點國別上有明確的定位和采取有針對性的措施。部分招商隊伍走馬觀花，打一槍換個地方，錢花了不少，效果卻寥寥。在招商項目準備方面，宣傳資料十分簡單，引不起外商的注意；項目資料也難以集中。由于體制上的原因和部門協(xié)調(diào)等方面的原因，符合浙江國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的重大招商引資項目庫，喊了多年始終沒有建立和完善起來。國家級新聞媒體對寧波的宣傳力度與大連、青島、蘇州等城市比相去甚遠，寧波主要媒體很少有外語節(jié)目或宣傳國外先進技術(shù)信息的專門欄目
四、寧波擴大利用外商直接投資的對策建議
(一)寬領(lǐng)域有重點地利用國際資本。吸引更多的國際資本投向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色食品、農(nóng)產(chǎn)品加工、水產(chǎn)品養(yǎng)殖加工等特色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；重點吸引外商資金投向電子信息、現(xiàn)代醫(yī)藥、石化、紡織、服裝等五大標志性產(chǎn)業(yè)，交通運輸設(shè)備、先進裝備制造、新型金屬材料及制品、造紙業(yè)及紙制品、家用電器及設(shè)備、食品arms0造等六大成長性產(chǎn)業(yè)；抓住我國開放服務(wù)業(yè)的契機，加大科研服務(wù)、管理咨詢、工業(yè)設(shè)計、現(xiàn)代物流、金融租賃、教育培訓(xùn)、文化傳媒等現(xiàn)代生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)、醫(yī)療保健、休閑旅游等新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的引資力度。
(二)做好跨國大公司和高新技術(shù)企業(yè)的工作。目前寧波的企業(yè)建設(shè)中，港澳臺中小企業(yè)存量投資已經(jīng)很大，今后引進國際資本的重點應(yīng)放在跨國大公司和高新技術(shù)企業(yè)上，爭取更多國家的大公司、大集團來投資設(shè)廠，并促進已投資跨國公司積極增資擴股。要制定更為完善合理的激勵政策，促進國外高技術(shù)企業(yè)來投資，以提升寧波的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強國際競爭優(yōu)勢。
(三)加快引進國外先進適用技術(shù)。政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策，加快引進國外先進技術(shù)，對能夠提供關(guān)鍵技術(shù)的外商投資項目實行減稅和利息補貼支持，加速折舊，優(yōu)先提供政府采購項目合同等，來鼓勵國外大公司、大集團轉(zhuǎn)讓先進技術(shù)。通過實施企業(yè)r&d退稅補貼，提高財政科技投資支出比重，優(yōu)先提供土地、建筑、運輸、電力等政策措施，鼓勵國外大公司、大集團在寧波設(shè)立r&d機構(gòu)或基地。
論文關(guān)鍵詞:知識管理 電子政務(wù) 流程再造
哲學(xué)家認為，知識絕不是自然形成的。歷史學(xué)家認為，知識的積累從幾千年前知識產(chǎn)生之時就是人類發(fā)展的基礎(chǔ)。知識經(jīng)濟的到來，使得知識對于企業(yè)、組織甚至國家競爭力的重要性得到了廣泛認同，知識管理方法也被越來越多地應(yīng)用于實踐之中。隨著“信息高速公路”的建設(shè)，電子政務(wù)相繼成為各級政府首要的戰(zhàn)略目標之一。政府是信息最大的擁有著和使用者，那么，如何在眾多的信息中獲取有用的信息并加以有效利用，給政府提出了新的挑戰(zhàn)和機遇。政府在處理由知識經(jīng)濟所引起的挑戰(zhàn)時，知識管理方法的重要性與日俱增。對公共部門而言，知識在競爭中已經(jīng)成為決定性因素，單靠傳統(tǒng)的行政手段很難保持競爭優(yōu)勢，這就需要將知識管理方法引入到電子政務(wù)的建設(shè)中來，從而實現(xiàn)高效政府的建設(shè)。
1知識管理的內(nèi)涵及其核心流程
1．1知識管理的內(nèi)涵
要了解知識管理，首先要知道什么是知識。一般而言，知識并不簡單地等同于數(shù)據(jù)和信息，它是有價值的信息，包括顯性知識和隱性知識兩種知識類型。知識管理的內(nèi)涵是知識的創(chuàng)造和知識的利用，沒有知識就不可能存在知識管理；同時，知識管理是一種以知識為中心的管理，強調(diào)知識與人的結(jié)合和知識創(chuàng)造價值。那么，什么是知識管理?由于研究目的、角度不同，不同的學(xué)者對此存在多種不同的理解和認識。邱均平認為，狹義的知識管理，主要是對知識本身的管理，包括對知識的創(chuàng)造、獲取、加工、存儲、傳播和應(yīng)用的管理。廣義的知識管理不僅括對知識進行管理，而且還包括對與知識有關(guān)的各種資源無形資產(chǎn)的管理，涉及知識組織、知識設(shè)施、知識資產(chǎn)、知活動、知識人員的全方位和全過程管理。
從上述定義中我們可以看出，作為一種管理方法，知識理不僅適用于企事業(yè)單位，同樣也適用于政府，這也正是府引入知識管理的原因之一。
1．2知識管理的核心流程
知識管理就是運用知識進行的管理，即知識型的管理。任何管理活動都是由一系列的環(huán)節(jié)和過程組成的，在這些環(huán)節(jié)和過程中不可能離開知識的支撐，所以從這個意義上看，管理的過程也就是一個知識管理的過程。知識管理必須和業(yè)務(wù)流程結(jié)合起來才能創(chuàng)造更大的價值。
各種知識管理方法強調(diào)不同的知識管理任務(wù)。以業(yè)務(wù)流程為導(dǎo)向的方法將知識看作是用來完成流程中某項任務(wù)的資源，同時也是該任務(wù)或流程的產(chǎn)品。在弗朗霍夫知識管理參考模型認為知識管理包括能推進整體核心流程的所有方法和工具，該流程包括至少4種核心活動，具體為(新)知識的創(chuàng)造、知識的存儲、知識的傳遞和知識的應(yīng)用 (如圖1)。
這些核心活動構(gòu)成了一個完整的流程，并且這4種活動處于同等重要的地位，單獨完成某一項活動是不完整的，只有采用所有這4種活動來實施整個流程，才能使知識管理活動有價值，從而達到提高組織績效的目的。
2電子政務(wù)及其流程概述
人類步人知識經(jīng)濟社會，知識已經(jīng)取代物質(zhì)經(jīng)濟成為生產(chǎn)過程的主導(dǎo)因素，成為財富創(chuàng)造的最主要來源。在這一發(fā)展背景下，以電子政務(wù)為標志的政府革命成為知識經(jīng)濟下政務(wù)建設(shè)的必然趨勢，知識經(jīng)濟在很大程度上改變了政府的運作結(jié)構(gòu)和方式，有力地推動了電子政務(wù)的發(fā)展。
2．1電子政務(wù)概述
電子政務(wù)(e—govemment)是近幾年興起的概念，是信息技術(shù)發(fā)展的必然產(chǎn)物。中國從1997年正式啟動了“政府上網(wǎng)工程”，從而邁入了電子政務(wù)建設(shè)的潮流。美國作家GradyMeans和David~hneider在《資本主義的研究))(MetaCapitalism)一書中認為，電子政務(wù)是“用信息技術(shù)來改進政府工作效率，創(chuàng)造價值和建立新的政府、企業(yè)和公民之問的關(guān)系”。可見，電子政務(wù)是一個高效率的政府運行過程，主要是指在政府內(nèi)部行政電子化與自動化的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代計算機和通信技術(shù)，建立起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，為企業(yè)、社會組織和公民提供政府信息和其他公眾服務(wù)。
電子政務(wù)與傳統(tǒng)政務(wù)相比，除了辦公手段不同之外，行政業(yè)務(wù)流程也不同。傳統(tǒng)政務(wù)的機構(gòu)臃腫，管理層次多，上下層之間信息溝通慢，費用多，行政流程復(fù)雜，辦事效率低；電子政務(wù)的發(fā)展使得這些問題迎刃而解，不僅優(yōu)化了行政流程，又極大地消除了政府內(nèi)部的“信息孤島”，降低了行政運作成本，實現(xiàn)了政府與公眾的直接對話，使現(xiàn)代政府辦公更加高效、快捷和方便。
2．2傳統(tǒng)政務(wù)流程的弊端
政府傳統(tǒng)的管理模式最初源于亞當(dāng)·斯密的“勞動分工原理”；隨后泰勒的“科學(xué)管理理論”提出了工作專業(yè)化、標準化、程序化以及管理制度化等理論；法約爾在泰勒的基礎(chǔ)上提出了包括“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”五個環(huán)節(jié)的組織管理流程；韋伯倡導(dǎo)的科層制行政組織模型則為現(xiàn)實中以職能分工與層級制為核心的行政組織流程的完善提供了系統(tǒng)化的理論基礎(chǔ)。這種管理模式曾經(jīng)在人類社會的發(fā)展中發(fā)揮過巨大的作用，但是隨著信息社會的到來，這種流程管理模式顯露出弊端，主要表現(xiàn)為：第一，分工過細，導(dǎo)致整個流程運作時間過長，成本居高不下；第二，政府部門之間權(quán)利分割，不同部門之間以及同一部門內(nèi)部不同科室之間缺乏橫向聯(lián)系，導(dǎo)致信息無法共享；第三，政府員工缺乏主動性、創(chuàng)造性，過細的分工也導(dǎo)致員工注重個人利益而忽視集體利益，弱化了整個組織的績效。
2．3電子政務(wù)流程再造的提出業(yè)務(wù)流程再造是指組織
為滿足客戶要求，對組織內(nèi)部及組織之間的物流、信息流、資金流進行重新設(shè)計和組織，并優(yōu)化人力和設(shè)備等資源的過程。王浣塵認為傳統(tǒng)政務(wù)流程是工業(yè)革命的產(chǎn)物，由當(dāng)時的社會環(huán)境和技術(shù)條件所決定并與之相適應(yīng)，現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展至較為成熟完整的高級階段；電子政務(wù)流程則是信息革命的產(chǎn)物，是隨著信息通信技術(shù)的發(fā)展而由傳統(tǒng)政務(wù)流程調(diào)整優(yōu)化而來。具體來說，電子政務(wù)流程再造包括精簡、重建和改進三個環(huán)節(jié)。
電子政務(wù)的目的是以構(gòu)建服務(wù)型政府為中心，在網(wǎng)絡(luò)上實現(xiàn)政務(wù)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，對傳統(tǒng)政府進行持續(xù)不斷地革新和改善，以期實現(xiàn)高效率的政府管理和服務(wù)。可見，電子政務(wù)流程再造必須遵循以公眾需求為導(dǎo)向、以信息技術(shù)為手段、以提高政府績效為目標的原則。
知識管理作為辨別、管理和共享政府所擁有的信息資源集成系統(tǒng)的方法，其目標是快速而方便地找到所需要的信息，使知識管理的主體一一行政人員可以快速而方便地訪問到所需要的信息和知識，從而使最恰當(dāng)?shù)闹R在最恰當(dāng)?shù)臅r間傳給最恰當(dāng)?shù)男姓藛T。可見，要成功地建設(shè)電子政府，知識管理的作用尤為重要。
政府部門知識管理的關(guān)鍵涵義是，利用知識編碼、知識分類、信息挖掘等工具對政府的知識和信息資源進行有效的組織、開發(fā)、利用，通過建成知識中心、決策支持系統(tǒng)等，充分利用和共享政府以往的經(jīng)驗和知識，充分挖掘政府知識和信息的內(nèi)在潛力，將其真正轉(zhuǎn)化為政府的競爭力，從而創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織，提高政府的服務(wù)創(chuàng)新能力和管理創(chuàng)新能力。
將知識流程管理應(yīng)用于電子政務(wù)中，不僅可以實現(xiàn)電子政務(wù)的高效快捷，而且有助于簡化電子政務(wù)流程，合理優(yōu)化電子政務(wù)資源，節(jié)省電子政府行政成本支出。可見，將知識流程思想引入電子政務(wù)流程再造的過程，是知識經(jīng)濟時代一種具有創(chuàng)新性的方法。
3知識管理在電子政務(wù)流程中的應(yīng)用
電子政務(wù)流程再造包括了精簡、重建和改進三個環(huán)節(jié)，下面將圍繞這三個環(huán)節(jié)具體論述知識管理流程在電子政務(wù)流程再造中的體現(xiàn)和作用。
3．1電子政務(wù)流程的精簡
精簡，是從組織的目標重新出發(fā)，從根本上對每一項流程的價值進行重新思考，取出那些僵化、脫節(jié)、沖突的流程，使業(yè)務(wù)流程得到簡化。電子政務(wù)并不是對傳統(tǒng)政務(wù)的簡單替代，也不是信息技術(shù)和傳統(tǒng)政務(wù)的簡單疊加，而是在運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的同時，對現(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)進行重組和再造，簡化業(yè)務(wù)流程程序，降低業(yè)務(wù)流程的中介度，在網(wǎng)上開展審批、申報、備案、年檢、注冊和無紙化辦公流程。
在電子政務(wù)流程精簡的過程中，摒除僵化、脫節(jié)、沖突的流程，實際上就是將以往的信息資源進行優(yōu)化整合，減低知識傳遞的次數(shù)，有效控制了信息失真的現(xiàn)象節(jié)約成本，提高政府績效。“一站式服務(wù)”、“一體化辦公“就是電子政務(wù)流程精簡的典型代表。例如昆明在推進陽光政務(wù)工作中，下大力氣精簡規(guī)范行政審批事項，壓縮行政審批時限。對審批事項，該并的并，該撤的撤，該減的減。對審批時限，按照高效、便民的原則，重新設(shè)定，爭取每一個項目的審批時限，在規(guī)定時限內(nèi)壓縮1／2～2／3以上。
3．2電子政務(wù)流程的重建
重建主要是針對組織而言的，是指組織在競爭、變化的原則指導(dǎo)下，根據(jù)新的業(yè)務(wù)要求，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段重新設(shè)計業(yè)務(wù)流程，以提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。它與精簡不同，不是由于績效的提高而帶動的，而是為了獲取績效上質(zhì)的飛躍。進行流程重建最重要的是要讓員工認識到部門面臨的機遇和挑戰(zhàn)，還會涉及到人員的裁減、組織的重建、工作交替等，因此事先必須對所有員工進行必要的宣傳。
通過組織的重建，可以實現(xiàn)對各職能部門所采集的相關(guān)的信息(知識的創(chuàng)造)進行結(jié)構(gòu)化的存儲(知識的存儲)，幫助政府不同機構(gòu)更有效地組織資源、優(yōu)化流程、提升效率和服務(wù)質(zhì)量(知識的傳遞)；同時也極大地方便了不同的機構(gòu)對數(shù)據(jù)提取和分析的不同的需求(知識的應(yīng)用)。
3．3電子政務(wù)流程的改進
改進就是在新流程運轉(zhuǎn)中根據(jù)變化的情況，逐步完善流程的設(shè)計，使其更加合理和高效化。具體而言就是要改善傳統(tǒng)政府業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)政府管理和服務(wù)的“簡便、務(wù)實、廉潔、高效”，通過政府業(yè)務(wù)流程再造，建立起電子政務(wù)中比較理想的政府業(yè)務(wù)流程。
2001年底，成都市公共服務(wù)流程再造的實踐探索中，對市政務(wù)大廳進行流程再造，從知識的共享、知識的傳遞、知識的利用等方面進行了相應(yīng)的改進。改進后的政務(wù)大廳能通過電子政務(wù)，實現(xiàn)實體的辦證大廳和網(wǎng)上虛擬大廳互相配合，申請人不需要到政務(wù)大廳，而是通過網(wǎng)絡(luò)把相應(yīng)材料發(fā)過去，同時也可以通過網(wǎng)絡(luò)隨時查詢所申報的事項程度已經(jīng)到了哪個部門，許可沒有，不許可的理由是什么，此外還有一些相關(guān)問題查詢。可見這是一個實體與網(wǎng)上虛擬的政務(wù)大廳的互動，同時也基本上能夠?qū)崿F(xiàn)前臺和后臺的互動。
綜上所述，知識管理流程應(yīng)用于電子政務(wù)流程再造如圖2表示：
4結(jié)語
論文摘要：加入WTO，將會加快我國經(jīng)濟從傳統(tǒng)計劃體制向現(xiàn)代市場體制轉(zhuǎn)軌的歷史進程。為適應(yīng)入世后國際、國內(nèi)的新形勢和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要。我國應(yīng)建立與WTO規(guī)則和市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府管理體制。為此，要對現(xiàn)行的政府管理體制進行全方位的改革和創(chuàng)新。實現(xiàn)政府管理的國際化、宏觀化、市場化、法制化、服務(wù)化、公平化、透明化和高效化。
加人WTO，是我國經(jīng)濟發(fā)展史上的一座里程碑。人世，將會使我國經(jīng)濟告別封閉、半封閉的計劃經(jīng)濟體制，邁向全面開放的社會主義市場經(jīng)濟體制。在這歷史性的體制轉(zhuǎn)軌中，我國各級政府要通過加快改革轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政府管理的全面創(chuàng)新，構(gòu)建與WTO規(guī)則和社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府管理體制。為此，我國政府管理創(chuàng)新應(yīng)側(cè)重于以下幾個方面:
1.國際化。WTO的規(guī)則規(guī)定，加人WTO的所有成員國，必須都要逐步開放各自的國內(nèi)市場。人世后，我國要履行WTO市場準人的承諾，必須還要繼續(xù)降低關(guān)稅，消除各種“非關(guān)稅壁壘”。隨著這些開放政策的進一步實施，外國企業(yè)、產(chǎn)品和資本將會大舉涌人中國。同時，我國越來越多的企業(yè)，也會因國外市場的不斷開放紛紛走出國門，進行跨國投資、生產(chǎn)、經(jīng)營和貿(mào)易活動。中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟，正是在這種雙向的互動中，得到空前的融合。中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟日益增強的一體化趨勢，使世界經(jīng)濟的風(fēng)云變幻，將會比以往任何時候都會更直接、廣泛、深刻地影響中國經(jīng)濟。這種局勢要求我國政府，必須要加強國際經(jīng)濟和貿(mào)易的管理職能，提高駕馭國際市場和處理國際事務(wù)的應(yīng)變能力。
國際化這種客觀形勢要求我國政府要按照WTO的規(guī)則，調(diào)整原有的產(chǎn)業(yè)政策。為此，應(yīng)該做到:在有限的保護期內(nèi)，適時保護和發(fā)展壯大我國的幼稚產(chǎn)業(yè);建立和健全我國金融市場的風(fēng)險防范體系，有效地抵御國際資本的沖擊;制定和實施有效的外貿(mào)管理戰(zhàn)略和策略，沖破國外的“反傾銷壁壘”;合理運用世貿(mào)組織的貿(mào)易爭端機制，妥善解決國際貿(mào)易爭端和沖突;繼續(xù)大力打擊國際走私活動，防止國外廉價產(chǎn)品對我國市場的沖擊。政府要通過上述舉措維護我國的正當(dāng)權(quán)益，提高我國政府和企業(yè)的國際競爭力。
2.宏觀化。人世和市場經(jīng)濟的發(fā)展，要求我國政府必須強化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能。在計劃經(jīng)濟時期，我國政府的經(jīng)濟職能是“無限”的。政府不僅對整個社會的宏觀經(jīng)濟活動進行規(guī)劃、決策、組織、監(jiān)督和控制，而且還包辦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而極大地抑制了企業(yè)的創(chuàng)新意識和活力。我國為扭轉(zhuǎn)這種“僵死”的局面，從20世紀80年代初開始，以擴大企業(yè)自主權(quán)為起點進行了20年的改革。然而迄今為止，政企還沒有真正分開，政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)，仍然十分嚴重。這些企業(yè)在干部任免、兼并重組、股票上市、投資信貸、跨國經(jīng)營等一系列重大問題上仍要聽命于政府，要按政府的“眼色”行事。但這種局面在人世后，將會逐漸得到改變。
WTO規(guī)則，實際上是規(guī)范政府行為的規(guī)則，在WTO的23個協(xié)議中，只有兩款與企業(yè)有關(guān)，其余都是規(guī)范政府行為的條款。規(guī)范政府行為的一個重要方面，就是按照市場經(jīng)濟的原則，改變政府對企業(yè)的直接干預(yù)。因此，我國必須盡快科學(xué)地確定政府經(jīng)濟職能邊界，改變政府過大、過寬的管理權(quán)限，由“無限政府”向“‘有限政府”轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)從競爭性的微觀經(jīng)濟領(lǐng)域逐步退出，集中力量搞好對社會經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控，把本來屬于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)限，毫無保留地還給企業(yè)，使其真正成為獨立于政府之外的，自主經(jīng)營、自負盈虧的市場經(jīng)濟主體。
3.市場化。WTO的各項規(guī)則，都是以市場經(jīng)濟為前提為基礎(chǔ)的。我國加人WTO，有助于在我國真正建立起社會主義的市場經(jīng)濟體制。在市場經(jīng)濟體制下，政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，要根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，運用間接的管理手段，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，配置社會稀缺資源，調(diào)節(jié)總量和結(jié)構(gòu)平衡。然而長期以來，我國奉行傳統(tǒng)的計劃體制，主要采用行政審批、行政規(guī)章和行政文件等手段，配置社會資源，控制社會經(jīng)濟活動。結(jié)果造成市場價格扭曲，傳導(dǎo)信號失真;資源配置錯位，社會資源浪費;行業(yè)壟斷盛行，地區(qū)封鎖猖撅等一系列嚴重問題，從而極大地影響和阻礙了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。
因此，今后的政府管理，必須根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀需要，徹底改變行政主導(dǎo)型的管理模式和資源配置方式，充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)和優(yōu)化資源配置。政府要通過培育各類市場，完善市場體系，發(fā)展市場中介組織，維護市場秩序等途徑，保證市場作用的充分發(fā)揮。只有這樣，才能有助于盡快實現(xiàn)我國經(jīng)濟的市場化。
4.法制化。現(xiàn)代市場經(jīng)濟，實質(zhì)上是法制經(jīng)濟。我國政府的經(jīng)濟職能.要適應(yīng)全面體現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟特征的WTO運行規(guī)則.必須要實現(xiàn)政府經(jīng)濟職能的法治化，把政府的一切經(jīng)濟行為納人到法治化的軌道上來，實現(xiàn)依法行政.依法治國。我國在實現(xiàn)法制化方面，已取得了重大進展.然而政府行為偏離法津的現(xiàn)象，至今屢見不鮮。有的地方政府、庇護本地區(qū)企業(yè)制造和銷售假冒偽劣產(chǎn)品.偷稅漏稅.甚至走私販私;縱容企業(yè)編造虛假材料謊報政績，騙取中央的優(yōu)惠政策;少數(shù)政府管理人員，濫用職權(quán)執(zhí)法犯法，大搞，權(quán)錢交易，侵吞國有資產(chǎn)，揮霍國有資金。如果這些現(xiàn)象得不到有效遏制，政府職能的法治化就難以實現(xiàn)。
因此，我國政府必須加強行政立法，盡快出臺《監(jiān)督法》、《懲治腐敗法》等一系列規(guī)范政府行為的法律、法規(guī)，建立和健全對政府行為的監(jiān)督機制和監(jiān)控體系，并通過實行司法獨立制度，對政府行為進行切實有效的監(jiān)督，逐步實現(xiàn)政府職能的法制化。
5.服務(wù)化。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的條件下，政府是公眾的政府，政府為公眾服務(wù)是理所當(dāng)然的事。然而，我國由于長期以來實行高度集權(quán)的計劃體制，政府習(xí)慣于用強制性的行政指令，控制整個社會的經(jīng)濟活動，從而導(dǎo)致政府與公眾“主仆關(guān)系”的扭曲和變形。在政府與企業(yè)的關(guān)系上，政府實際上成為企業(yè)的“主人”，企業(yè)也把政府捧為“上帝”。這種不正常的局面，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，已得到一定程度的扭轉(zhuǎn)。然而時至今日，有些政府部門和地方政府，還沒有真正把服務(wù)作為本部門或本地區(qū)的主要職能之一，服務(wù)意識淡薄，官僚作風(fēng)濃重。
加人WTO后，政府經(jīng)濟管理部門，要及時轉(zhuǎn)變觀念，切實把服務(wù)企業(yè)作為管理經(jīng)濟的主題，加快服務(wù)職能的確立和服務(wù)功能的完善。當(dāng)前，政府部門要努力做好:及時向企業(yè)提供所需的法律、法規(guī)、政策、政府規(guī)劃等方面的信息咨詢服務(wù);制定有利于公平競爭的市場規(guī)則，建立和完善有利于企業(yè)發(fā)展的市場秩序;建立和健全社會保障體系;搞好供水、供電、通訊、交通等公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù);治理環(huán)境污染，美化市容環(huán)境等等，從而為企業(yè)的發(fā)展營造良好的經(jīng)濟、社會環(huán)境。
6.公平化。公平競爭，是國際貿(mào)易組織的一項基本準則。它要求WTO的所有成員國政府，對境內(nèi)任何國度、任何性質(zhì)的企業(yè)都要實行同樣的政策，給予同樣的待遇，從而使所有企業(yè)都能在同一個起跑線上公平競爭。然而，我國政府對我國境內(nèi)不同性質(zhì)的企業(yè)，并未做到“一碗水端平”。這種不公平性，集中體現(xiàn)在政府對國有企業(yè)和外商企業(yè)所采取的優(yōu)惠政策上。眾所周知，近些年隨著民營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在我國國民經(jīng)濟中日益突出的地位和作用，給予這些企業(yè)與國營企業(yè)相同的“國民待遇”，已成為社會各界的共識。然而，我國各級政府在制定和實施財政、金融、產(chǎn)業(yè)、投資、外貿(mào)等重大政策時，往往把國有企業(yè)尤其是大、中型國有企業(yè)當(dāng)作重點支持的對象。有的地方政府.還把搞活本地區(qū)大、中型企業(yè)當(dāng)作“政績示范工程”，對它們進行百般“照顧”。政府對外商企業(yè)更是“痛愛有加”。自改革開放以來，我國一直對外商企業(yè)實行種種特殊的優(yōu)惠政策。外商企業(yè)在銀行貸款和進出口權(quán)限的獲得、稅收減免、土地征用和用工等方面，均得到任何國內(nèi)企業(yè)都無法得到的“超國民待遇”。而我國廣大的民營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，只能是“望洋興嘆”。我國政府這些不公平的政策，顯然有悖于WTO公平競爭規(guī)則。
因此，我國政府，一方面要盡快取消對國有企業(yè)和外商企業(yè)的種種優(yōu)惠待遇;另一方面要抓緊制定和實施對中小型民營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持政策，以克服中小企業(yè)在市場競爭中存在的天然缺陷，使世貿(mào)組織的公平競爭原則，得到真正的落實。
7.透明化。WTO的規(guī)則規(guī)定，世貿(mào)組織的各成員國，必須及時公布各項現(xiàn)行的對外貿(mào)易政策、法規(guī)及實施結(jié)果，提高各國對外貿(mào)易制度和行為的透明度。這項規(guī)則，必將對我國建立和發(fā)展政務(wù)公開制度，起到積極的促進作用。由于我國長期以來實行封閉的計劃體制，因而政府管理行為也具有相當(dāng)?shù)姆忾]性。這種封閉性的管理模式，正是各種違法行為滋生的“溫床”。因此，人世后我國政府必須加快政務(wù)公開的進程，增加政府工作的透明度。同時，要加強民眾和媒體的輿論監(jiān)督。
我國政府現(xiàn)行的監(jiān)督機制，主要靠政府自身自上而下的行政監(jiān)督補之于法律監(jiān)督，來規(guī)范各個職能部門的行為，有忽視輿論監(jiān)督的傾向，因而大大降低了監(jiān)督的力度和實際效果。民眾和媒體監(jiān)督，比行政監(jiān)督具有更廣泛的社會基礎(chǔ)、更強大的沖擊力和影響力。因此，我們要學(xué)習(xí)西方的經(jīng)驗，通過動用全社會的力量，綜合運用各種手段，對政府在履行職能的整個方面和過程，進行全面而系統(tǒng)的監(jiān)督，促使政府職能部門公正、合法、負責(zé)地履行職能。
