時(shí)間：2023-05-30 10:17:20
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇環(huán)境保護(hù)法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法；修改；建議
環(huán)境法是一門神圣的法學(xué)學(xué)科，它致力于為全人類的生存環(huán)境而奮斗；環(huán)境法又是一個偉大的法學(xué)部門，我們也許再也找不到任何一個法律部門可以將全人類的命運(yùn)緊緊聯(lián)系在一起。自1972年聯(lián)合國環(huán)境會議召開之后，可持續(xù)發(fā)展觀念逐漸滲透到各國的環(huán)境保護(hù)法理念中。時(shí)至今日，各國環(huán)境保護(hù)法雖然規(guī)定各有不同，但其追求卻異曲同工——為了人與自然的和諧，為了人類的健康和福祉。環(huán)境法也正在通過各種力量滲透到國家的外交，它的地位如此重要，也許不久的將來會成為處理國際社會關(guān)系的重要導(dǎo)則。
一、環(huán)境保護(hù)法修改的原因
（一）國內(nèi)因素
法律是人民可以依靠的最后的、最具有強(qiáng)制力的救濟(jì)措施。環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，理應(yīng)是這種最后救濟(jì)的保障。面對日益惡化的生存環(huán)境和頻發(fā)的惡性環(huán)境事件，人們紛紛向法律尋救救濟(jì)，的道德確實(shí)法律蒼白無力的回答。康菲溢油事件懸而未決，久訟成疾，希望破滅的不僅僅是直接受害的漁民，還有整個渤海的生態(tài)系統(tǒng)。更可怕的是，肇事者逃之夭夭后僥幸心理支配下的肆無忌憚以及一連串不良的帶頭連鎖反應(yīng)。
雖然穩(wěn)定性對于法律的權(quán)威而言至關(guān)重要，但同時(shí)法律也是深深植根于并服務(wù)于社會現(xiàn)實(shí)的。制度是社會的先導(dǎo)，并在社會發(fā)展的刺激下不斷更新。當(dāng)制度上的先導(dǎo)性優(yōu)勢不復(fù)存在甚至落后于社會現(xiàn)實(shí)時(shí)，我們就必須跳出法律穩(wěn)定性的領(lǐng)域?qū)で蠓傻墓秸x。近年來，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一系列法律法規(guī)修訂不斷，如水污染防治法等，但是收到的效果甚微。所以我們不得不思考，在法律法規(guī)越來越多的情況下，為什么我們的環(huán)境每況愈下？
（二）國際形勢的需求
一直以來，中國都作為發(fā)展中國家的代表在國際舞臺上活躍。隨著全球性環(huán)境問題的出現(xiàn)，中國多次參加有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國際會議并在其中發(fā)揮重要作用，也簽署了一系列的國際環(huán)保條約及協(xié)定。例如哥本哈根氣候變化大會、墨西哥坎昆氣候大會、德班大會。中國在哥本哈根氣候變化大會召開前夕第一次以約束性指標(biāo)的方式宣布，“到2020年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降40%—45%”。能否達(dá)到這一目標(biāo)不僅僅是中國一個國家的責(zé)任，它也代表著中國政府在國際社會的地位和威信，世界將矚目中國。中國一直都是以負(fù)責(zé)任的大國形象出現(xiàn)在國際社會，現(xiàn)階段正是中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，由于面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，中國政府在每一次的國際會議上都略顯被動其承擔(dān)的國家責(zé)任是對國內(nèi)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，中國能否順利完成減排關(guān)乎中國的國際形象。
在國際社會對環(huán)境保護(hù)事業(yè)越來越重視的形勢下，中國日后面臨的環(huán)境保護(hù)責(zé)任將會越來越重。按照我國的法律規(guī)定，國際條約或協(xié)定都需要納入國內(nèi)法的范疇才會被視為法律，因此我們必須調(diào)整好國內(nèi)立法，更好的履行國際責(zé)任。環(huán)境責(zé)任不是適合以鄰為壑的領(lǐng)域，環(huán)境問題沒有邊界，環(huán)境的惡果最終需要由全人類承擔(dān)，波及的范圍只是時(shí)間的問題。
二、環(huán)境法實(shí)質(zhì)內(nèi)容的缺失
1979年環(huán)境法制訂時(shí)，我國剛剛開始改革開放之路，市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。環(huán)境保護(hù)在國際國內(nèi)的形勢也與現(xiàn)在大相徑庭。
（一）價(jià)值目標(biāo)的缺失
經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾似乎很難得到調(diào)解。我國環(huán)境保護(hù)法第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”可見政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度。從人類的角度來看，二者是為了滿足人類生存發(fā)展，所不可或缺的，一種屬于經(jīng)濟(jì)利益，一種屬于環(huán)境利益。目前的狀況是，人們過分狂熱的追逐經(jīng)濟(jì)利益——一種可以立竿見影的利益形式——而放棄對環(huán)境利益的維護(hù)，例如政府的目前的政績觀，就是以經(jīng)濟(jì)效益作為標(biāo)尺加以衡量，它導(dǎo)致地方政府尤其是行政首長長期忽視潛在的環(huán)境利益，追求短期的經(jīng)濟(jì)利益。
“先污染后治理”的老路是發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的，正是這種污染的切膚之痛讓他們端正了經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益這一天平。日本1967年的《公害對策基本法》于1970、1971、1973、1974、1983年進(jìn)行了五次修訂，立法目的刪除了“與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的條款，規(guī)定了關(guān)于自然環(huán)境的保護(hù)，把它與公害對策作為環(huán)境法的兩大原則。①
對于環(huán)境保護(hù)這一領(lǐng)域，我們不能抱著“不到黃河不死心”的態(tài)度對待，人類承擔(dān)不起這樣的惡果。人類只有一個地球，一顆從宇宙大爆炸開始經(jīng)過了上億年時(shí)間才形成的適合人類居住的星球，我們現(xiàn)在的生存環(huán)境，水，大氣，草原，濕地，森林等等地球上的自然元素，他們整合成為今天這樣一個此消彼長此生彼殆的統(tǒng)一整體的時(shí)間長度漫長的我們無法想象。也許整個人類存在的歷史在這段時(shí)間長河中都可以被忽略。這說明了我們的地球多么的珍貴和稀有。
我們不應(yīng)當(dāng)忽視環(huán)境利益，他直接關(guān)乎人類生存。氣候變暖，冰川融化所帶來的后果不僅僅是海平面的上升和陸地被湮沒。有研究表明，冰川是最適合病菌潛藏的區(qū)域之一，冰層較厚，太陽光很難穿透冰層，冰層下的溫度極低，非常適合病菌的保存。在地球上生存了上億年的病菌便被封存到了冰川的冰芯之中。病毒的生命力通常是極強(qiáng)的，即使在經(jīng)過了幾億甚至是更久的時(shí)間，一旦遇到合適的條件便會立刻繁衍。這里的“合適的條件”，就是指的溫度升高，冰川融化。一旦氣候變暖，冰川融化，潛藏在冰心中的病菌散布，那將是人類與病菌的背水一戰(zhàn)。2003年SARS肆虐成災(zāi)，民眾死傷無數(shù)，人人都惶恐至極。那個時(shí)候，人們關(guān)心的焦點(diǎn)當(dāng)然不是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而是生存問題。
所以，經(jīng)濟(jì)利益從來就不是人們追求的最終利益，也不是人類發(fā)展最終需求。經(jīng)濟(jì)需求在很大程度上是為了生存和物質(zhì)精神享受，而環(huán)境利益是二者的重要組成部分。比如說人們現(xiàn)在買房子，關(guān)心綠化問題，誰都希望自己可以生活在綠樹成林碧海藍(lán)天下，這顯示了公眾對環(huán)境利益的需求。環(huán)境保護(hù)法的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)重在對環(huán)境利益的保護(hù)，而非“促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展”。
（二）制度設(shè)計(jì)的缺失
1.環(huán)境保護(hù)原則的缺失
環(huán)境保護(hù)法作為一個獨(dú)立的法律部門，已得到學(xué)界的普遍認(rèn)可。我國的民法通則第四條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用的原則。”這就將以上的幾項(xiàng)原則以法律的形式確定下來，在司法中，當(dāng)法官遇到特殊情形，可以直接以以上原則作為審理案件的依據(jù)。
雖然生態(tài)保護(hù)、預(yù)防原則、污染者治理等原則已經(jīng)被公認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)應(yīng)遵守的基本原則，但是這些原則并沒有體現(xiàn)在我國的環(huán)境保護(hù)法中。在司法實(shí)踐中，這些原則更像是一種環(huán)境政策而非法律，這就使以上原則的權(quán)威性大打折扣。對一般民眾來講，司法領(lǐng)域的環(huán)境教育效果要比立法領(lǐng)域收效更快。我們必須重視以上原則在司法實(shí)踐中的應(yīng)用。
2.公眾參與制度的缺失
在我國現(xiàn)行法律框架下，政府只手撐起了環(huán)境預(yù)防、監(jiān)督、管理、訴訟等一系列的責(zé)任。政府獨(dú)大正是我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)制度的積弊所在。我國現(xiàn)行環(huán)保制度，環(huán)境保護(hù)幾乎由政府操辦，環(huán)境行政管理制度較為完備，政府責(zé)任制度嚴(yán)重缺失，公眾監(jiān)督和參與制度少之又少，政府“有權(quán)力、沒責(zé)任”，公眾“有利害。沒權(quán)利”，環(huán)境保護(hù)成為政府大權(quán)獨(dú)攬的“專利”。②要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，使環(huán)境公益真正得到保障，就必須從強(qiáng)化政府責(zé)任和加強(qiáng)公眾參與兩方面做起。公眾參與在國際社會和各國環(huán)境法理論與實(shí)踐層面都有十分重要的地位和作用。國際法文件如《世界人權(quán)宣言》、《公民及政治權(quán)利公約》、《發(fā)展權(quán)宣言》、《環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)議程》等都為公眾參與提供了國際法依據(jù)，公眾參與作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一已成為世界各國的共識；許多國家的環(huán)境法也對公眾參與作了明確規(guī)定。相比之下，我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法為公眾參與到環(huán)境管理提供了很少的依據(jù)。環(huán)境保護(hù)法第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”公民有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，也有檢舉和控告的權(quán)利，但公民的權(quán)利卻到此戛然而止。公民檢舉和控告后，還是要由政府對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行最終的處理。環(huán)境保護(hù)不能僅僅依靠政府。造成污染的企業(yè)通常是某些地區(qū)的納稅主體，政府與這些企業(yè)的關(guān)系，就不僅僅是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)和污染企業(yè)那么簡單，他們之間最主要的關(guān)系是政府與納稅人，這些污染這是政府的政績的有力推動者，政府部門對污染企業(yè)的“手下留情”就不可避免。
社會公眾參與環(huán)境保護(hù)活動的廣度和深度有賴于相關(guān)法律制度的建立和完善，這是發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)為我們提供的經(jīng)驗(yàn)，因此我國環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)提供良好的公眾參與機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的有效開展。
三、完善我國的環(huán)境保護(hù)法
目前學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)是將我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》通過修改，使之具備基本法的地位。環(huán)境基本法，是指一個國家制定的全面調(diào)整環(huán)境社會關(guān)系的法律文件，也成為“環(huán)境憲法”。他是綜合性的環(huán)境保護(hù)法律，立法精神在于宣示一個國家的環(huán)境觀和環(huán)境政策，其內(nèi)容是與環(huán)境法的基本范疇相對應(yīng)，整合復(fù)雜的環(huán)境法規(guī)的共通概念、原理、原則、制度和措施，構(gòu)成環(huán)境法體系整合的基礎(chǔ)。環(huán)境基本法“通常表現(xiàn)為一個國家的最高環(huán)境立法”。③美國1969年《國家環(huán)境政策法》是一部從宏觀方面調(diào)整國家基本政策的法律，他已同意的國家環(huán)境政策、目標(biāo)和程序改變了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)問題上的各行其是、消極渙散局面，改變了過去那種忽視環(huán)境價(jià)值的決策方式。所以同其他的環(huán)境法規(guī)相比，他在美國環(huán)境法體系中顯然處于更高的地位。④該法有力的推動了聯(lián)邦和各州的環(huán)境保護(hù)立法。
雖然美國《國家環(huán)境政策法》更加趨向環(huán)境政策法的立法模式，與我們國家環(huán)境基本法的立法模式有所區(qū)別，但是我們也是可以借鑒其有效方面。目前我國的環(huán)境保護(hù)立法數(shù)目頗多，但是形式各異，價(jià)值目標(biāo)各不相同。修改《環(huán)境保護(hù)法》的目標(biāo)之一就是整合這些渙散的法律法規(guī)，使之統(tǒng)一步調(diào)，共同推進(jìn)我國的環(huán)境保護(hù)工作。
1.在法律條文中明確規(guī)定可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防原則、污染者治理等環(huán)境保護(hù)的基本原則，環(huán)境立法就是要將人們的行為約束在以上原則的范圍之內(nèi)，盡最大限度來保護(hù)我們這個脆弱的生態(tài)系統(tǒng)不再過分地受到人們的干擾和破壞；可持續(xù)發(fā)展要求保證資源永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)持續(xù)共進(jìn)有序發(fā)展。當(dāng)前其他國家的法律都突出可持續(xù)發(fā)展的立法思想，把可持續(xù)發(fā)展確立為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，是十分必要的，它對完善我國的環(huán)境法具有重要意義。
2.建立有效的政府環(huán)境責(zé)任制度體系。要明確政府的責(zé)任，政府在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。如《水污染防治法》第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”同時(shí)規(guī)定了國家實(shí)施水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，江水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為對地方政府及其負(fù)責(zé)人考核評價(jià)的內(nèi)容之一。我們可以把這一環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制收歸《環(huán)境保護(hù)法》麾下。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度是將環(huán)境保護(hù)責(zé)任具體化為縱向到底、橫向到邊的各地區(qū)、各部門、各崗位環(huán)保目標(biāo)。將主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)作為第二責(zé)任人，所有組成公務(wù)員作為連帶責(zé)任人的自上而下簽訂環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書制度。環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制的要求，對責(zé)任主體和責(zé)任形式進(jìn)行改進(jìn)，最終成為政府承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任的重要機(jī)制。⑤
3.建立有效的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大公民參與環(huán)境事務(wù)的范圍。現(xiàn)有的評價(jià)體系對于享有環(huán)境權(quán)益的廣大社會公眾來說是封閉的，只有政府部門的自我評價(jià)，缺少社會評價(jià)因素。《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)通過切實(shí)的規(guī)定賦予公民廣泛環(huán)境立法參與權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，更重要的是賦予公民環(huán)境訴權(quán)，建立健全環(huán)境公益訴訟制度。當(dāng)然，我們并不認(rèn)為公民個人真的可以代替國家執(zhí)行法律，也不相信我國法律規(guī)定的公民檢舉權(quán)就是檢舉的“權(quán)力”，環(huán)境訴訟中的公民權(quán)仍然只能是一種公民權(quán)利。這是一種來自環(huán)境責(zé)任的權(quán)利，而不是以實(shí)現(xiàn)個人利益為目的的權(quán)利。⑥
注 釋：
①原田尚彥.環(huán)境法[M].北京：法律出版社，1999，13.
②鞏固，公眾環(huán)境利益：環(huán)境保護(hù)法的核心范疇與完善重點(diǎn)，2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集.
③呂忠梅高利紅余耀軍著《環(huán)境資源法學(xué)》，中國法制出版社2001年6月北京第一版，第48頁.
④王曦.美國環(huán)境法概論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社.1992.215.
環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，包括“保護(hù)自然環(huán)境”與“防治污染和其他公害”兩個方面。這就是說，要運(yùn)用現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)的理論和方法，在更好地利用自然資源的同時(shí)，深入認(rèn)識和掌握污染和破壞壞境的根源和危害，有計(jì)劃地保護(hù)環(huán)境，預(yù)防環(huán)境質(zhì)量的惡化，控制環(huán)境污染，促進(jìn)人類與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
多年的實(shí)踐證明，人類改造自然、發(fā)展生產(chǎn)，必須同時(shí)注意自然界的“報(bào)復(fù)”，注意發(fā)展生產(chǎn)給包括人類在內(nèi)的整個生態(tài)系統(tǒng)所帶來的影響，而不能超過某一個限度。環(huán)境保護(hù)工作就是要明確提出這一限度，通過宣傳使大家認(rèn)識這一限度，以政策、法律形式作出具體規(guī)定，并盡力實(shí)施這些規(guī)定，否則人類的生存環(huán)境就會遭到破壞。
隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和工農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，保護(hù)和改善環(huán)境就成為勞動力再生產(chǎn)的必要條件。發(fā)達(dá)的資本主義國家已走過的道路早就證明，沒有一個清潔的環(huán)境也就沒有現(xiàn)代化。我國是發(fā)展中的社會主義國家，如果不注重環(huán)境保護(hù)工作，甚至造成了環(huán)境的嚴(yán)重污染和退化，則不只與我們發(fā)展生產(chǎn)力的根本目的不相符合，而且也會危害社會主義現(xiàn)代化建設(shè)本身。這是由于：（1）自然資源的退化和破壞將成為生產(chǎn)力發(fā)展的障礙；（2）隨著生產(chǎn)的發(fā)展勞動人民對環(huán)境的要求愈來愈高，如果環(huán)境污染嚴(yán)重將會引起尖銳的矛盾，影響人的生產(chǎn)積極性；（3）現(xiàn)代化的生產(chǎn)裝備（設(shè)備、儀表等）需要一個清潔的環(huán)境（精密的產(chǎn)品也是如此），在某種意義上說，搞不好環(huán)境保護(hù)也就難于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化生產(chǎn)。
環(huán)境污染的遠(yuǎn)期影響，是對人類健康的嚴(yán)重威脅，不只是致癌，而且可能通過胎盤危及胎兒，以及引起遺傳變異，染色體畸變和遺傳基因退化。這不只是第二代、第三代的問題，嚴(yán)重時(shí)可能使人類的質(zhì)量退化，貽害子孫后代，造成無可挽回的損失。
自然資源的破壞，有的要幾十年、上百年才能恢復(fù)，有的則難以逆轉(zhuǎn)。如據(jù)近XX年來記錄的統(tǒng)計(jì)，約有 110多種獸類、130多種鳥類業(yè)已滅絕，其中有 1／3是十九世紀(jì)以前滅絕的， 1／3是十九世紀(jì)絕種的，1／3是近50年來被消滅掉的。目前全世界估計(jì)有25000種植物，1000多種脊椎動物，正處于滅絕的邊緣。盡管人類正在采取許多局部性保護(hù)措施，但一些珍貴動植物還在繼續(xù)走向滅絕，因?yàn)槿祟惢顒有纬傻娜蛐杂泻τ绊戇h(yuǎn)遠(yuǎn)勝過局部保護(hù)性措施所產(chǎn)生的效果。
當(dāng)前，我國環(huán)境污染和自然資源破壞的情況也是相當(dāng)嚴(yán)重的，非認(rèn)真解決不可。例如，有的城市環(huán)境污染嚴(yán)重，由于大氣污染使冬季人的死亡率顯然增加（呼吸系統(tǒng)疾病）。據(jù)57個城市統(tǒng)計(jì)飄塵都超標(biāo)，超標(biāo)三倍以上的有28個；二氧化硫的年排放量已達(dá)1500萬噸。從水體來看，地下水硬度增高，水位下降已成為大城市具有普遍性的現(xiàn)象。加之有些地方地表水污染嚴(yán)重，水資源緊張已成為影響生產(chǎn)發(fā)展的嚴(yán)重問題。此外，噪聲污染和自然資源的破壞也很嚴(yán)重。如湖北江漢湖群，素有千湖之稱，現(xiàn)在湖群已由原來的1000多個減少到300多個。長江上游因植被受到破壞，引起嚴(yán)重的水土流失，每年沖入長江的泥沙達(dá)6億多噸。
實(shí)踐還證明，生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)平衡之間的關(guān)系是否協(xié)調(diào)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的戰(zhàn)略性問題。國民經(jīng)濟(jì)各部門的比例關(guān)系失調(diào)，花幾年功夫可以調(diào)整過來。而生態(tài)平衡遭到破壞，沒有十幾年，幾十年，甚至上百年的時(shí)間是難以調(diào)整過來的。這樣來分析問題，才能更深刻地認(rèn)識我國環(huán)境保護(hù)工作的迫切性。
因此，一切環(huán)境保護(hù)工作者、生產(chǎn)部門的領(lǐng)導(dǎo)者和廣大管理干部、工程技術(shù)人員，都要既有生產(chǎn)觀點(diǎn)，又要深刻認(rèn)識保護(hù)環(huán)境的重要性，在發(fā)展生產(chǎn)的過程中搞好環(huán)境保護(hù)，保護(hù)環(huán)境也要促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，作到環(huán)境效果與經(jīng)濟(jì)效果的統(tǒng)一，在實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，為人民創(chuàng)造一個美好的環(huán)境。
一、貫徹實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》以來開展的主要工作和取得的成效
當(dāng)前，畜牧產(chǎn)業(yè)正處在由傳統(tǒng)散養(yǎng)向規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，我縣畜禽規(guī)模養(yǎng)殖比重達(dá)到40%以上，規(guī)模養(yǎng)殖戶發(fā)展到300多家。畜牧業(yè)污染源主要來自規(guī)模養(yǎng)殖場產(chǎn)生的糞便和廢水等廢棄物，我縣畜牧業(yè)污染防治的主要措施是對規(guī)模養(yǎng)殖場進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，按照干濕分離、雨污分流，沼氣處理，就地消納的原則進(jìn)行處理，我們的主要做法是：
1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳，營造畜牧業(yè)環(huán)境保護(hù)工作輿論氛圍。我局成立了以局長為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)科室、二級單位相關(guān)負(fù)責(zé)人和各鎮(zhèn)（辦事處）防檢組長為成員的畜牧業(yè)環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)宣傳、技術(shù)指導(dǎo)、與環(huán)保部門協(xié)調(diào)溝通等工作。充分利用電視、標(biāo)語等宣傳媒體，加大宣傳力度，提高全社會的環(huán)保意識，強(qiáng)化輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督力量，共同監(jiān)督養(yǎng)殖場戶自覺遵守環(huán)保要求，全面推進(jìn)畜牧業(yè)環(huán)境保護(hù)工作。平時(shí)利用送科技下鄉(xiāng)、畜牧科技人員進(jìn)場入戶、技術(shù)講座等活動，加強(qiáng)對養(yǎng)殖場戶的宣傳和指導(dǎo)，提高養(yǎng)殖場戶環(huán)境保護(hù)、清潔生產(chǎn)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和誰污染誰治理、誰治理誰受益的意識，增強(qiáng)了養(yǎng)殖業(yè)主保護(hù)環(huán)境的自覺性。
2、加強(qiáng)引導(dǎo)，加大投入，推進(jìn)規(guī)模養(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化生產(chǎn)。近年來，我局將生豬標(biāo)準(zhǔn)化改擴(kuò)建、生豬調(diào)出大縣獎勵、無害化處理補(bǔ)助等項(xiàng)目重點(diǎn)向規(guī)模養(yǎng)殖場糞污治理方面傾斜，平均每年向上爭取相關(guān)資金約500萬元，鼓勵和引導(dǎo)規(guī)模養(yǎng)殖場科學(xué)開展糞污和病死畜禽等廢棄物的綜合治理，大大改善了養(yǎng)殖場及周邊環(huán)境。一方面大力推廣標(biāo)準(zhǔn)化健康養(yǎng)殖模式，對于舊場加大標(biāo)準(zhǔn)化改造力度，督促養(yǎng)殖場配套貯糞池、沼氣池、沉淀池、深度凈化處理等糞污處理設(shè)施以及填埋、焚燒、高溫化制等無害化處理設(shè)施，采用干清糞、控制用水、暗溝排污、固液分離、雨污分流等工藝，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖糞污減量化、無害化、資源化利用；從源頭削減糞污產(chǎn)生量。另一方面，著力規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行為，加大畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖技術(shù)規(guī)程的推廣應(yīng)用，嚴(yán)格執(zhí)行飼料和飼料添加劑使用規(guī)范，降低日糧中粗蛋白含量，提高飼料蛋白質(zhì)和磷消化吸收利用率，減輕環(huán)境壓力；規(guī)范獸藥使用，禁止違禁藥品使用，嚴(yán)格掌握獸藥休藥期。通過規(guī)范投入品的使用，提高畜產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，防止銅、磷和藥物通過糞便進(jìn)入周邊環(huán)境造成污染。
3、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣畜牧業(yè)環(huán)境保護(hù)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)。我局多次邀請縣環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)及專家對畜牧系統(tǒng)干部職工、規(guī)模養(yǎng)殖場業(yè)主進(jìn)行畜牧業(yè)環(huán)保相關(guān)知識培訓(xùn)。同時(shí)，積極組織規(guī)模養(yǎng)殖場負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干到外地調(diào)研學(xué)習(xí)規(guī)模養(yǎng)殖場糞污治理經(jīng)驗(yàn)，目前，根據(jù)不同養(yǎng)殖規(guī)模和周邊環(huán)境，我縣總結(jié)推廣“畜－沼－果（菜、林）”、“豬－沼－魚”等生態(tài)健康養(yǎng)殖模式,走種養(yǎng)平衡、農(nóng)牧互動、生態(tài)循環(huán)、環(huán)境友好的畜牧產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，
4、研究對策，科學(xué)防治，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖與環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展。今年，我局將畜牧業(yè)環(huán)境保護(hù)作為首要任務(wù)，已經(jīng)代縣政府起草并下發(fā)了“縣畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)劃分方案”、縣適度規(guī)模場管理辦法等，我局主要從三個方面推進(jìn)畜牧業(yè)環(huán)境保護(hù)工作，科學(xué)防治畜禽養(yǎng)殖污染：一是加強(qiáng)實(shí)用技術(shù)推廣，繼續(xù)推廣標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化養(yǎng)殖模式，從源頭削減糞污，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；二是加強(qiáng)監(jiān)管，對所有已建規(guī)模養(yǎng)殖場登記造冊，鼓勵養(yǎng)殖場配套糞污處理設(shè)施，逐步實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，對所有新建規(guī)模場嚴(yán)格項(xiàng)目選址，并要求落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”制度；三是加大扶持，整合畜牧項(xiàng)目資源，重點(diǎn)向養(yǎng)殖污染防治方面傾斜，不符合環(huán)境保護(hù)要求的規(guī)模養(yǎng)殖場一律不予扶持。
二、實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》存在的主要問題和困難及原因
1、部分養(yǎng)殖場業(yè)主環(huán)保意識不強(qiáng)。部分養(yǎng)殖業(yè)主只注重規(guī)模擴(kuò)張，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了環(huán)保設(shè)施的配套，對周邊環(huán)境造成了一定影響。
2、畜牧養(yǎng)殖污染防治技術(shù)普及率較低。畜禽環(huán)保養(yǎng)殖和畜禽糞污綜合治理技術(shù)是現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)，涉及面廣，畜牧部門環(huán)保方面專業(yè)技術(shù)人員還很缺乏，致使養(yǎng)殖污染防治相關(guān)技術(shù)普及率較低。
3、大多養(yǎng)殖場糞污治理資金短缺。畜牧養(yǎng)殖業(yè)是微利行業(yè)，污染治理設(shè)施投資與運(yùn)行費(fèi)用較高，養(yǎng)殖業(yè)主單獨(dú)治污資金匱乏，負(fù)擔(dān)過重，致使養(yǎng)殖污染防治設(shè)施投入滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
4、養(yǎng)殖業(yè)主因開展“環(huán)境影響評價(jià)”的費(fèi)用過高，不愿意開展環(huán)境影響評價(jià)。
三、進(jìn)一步實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》建議
1、加大宣傳力度。一方面大力開展普法教育，宣傳開展畜牧業(yè)環(huán)境保護(hù)的意義，不斷提高廣大群眾和畜禽養(yǎng)殖業(yè)主的責(zé)任意識，爭取廣泛支持，增強(qiáng)開展畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的主動性和自覺性；另一方面大力宣傳畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策和政策傾向，引導(dǎo)養(yǎng)殖業(yè)主全面開展畜禽養(yǎng)殖污染防治，改善養(yǎng)殖場及周邊環(huán)境。
2、強(qiáng)化技術(shù)推廣。進(jìn)一步加大技術(shù)示范、培訓(xùn)和推廣力度，有計(jì)劃、有組織地加強(qiáng)畜牧科技推廣人員及廣大養(yǎng)殖場戶技術(shù)人員的培訓(xùn)，全面提高綜合素質(zhì)，加快糞污綜合治理、清潔生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。同時(shí)，及時(shí)梳理畜牧業(yè)環(huán)保工作遇到的問題，積極探尋經(jīng)濟(jì)、適用的畜禽糞污治理技術(shù)，促進(jìn)生態(tài)型畜牧業(yè)發(fā)展。
一切環(huán)境維護(hù)工作者、生產(chǎn)部門的領(lǐng)導(dǎo)者和廣大管理干部、工程技術(shù)人員，因此。都要既有生產(chǎn)觀點(diǎn)，又要深刻認(rèn)識維護(hù)環(huán)境的重要性，發(fā)展生產(chǎn)的過程中搞好環(huán)境維護(hù)，維護(hù)環(huán)境也要促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，作到環(huán)境效果與經(jīng)濟(jì)效果的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，為人民發(fā)明一個美好的環(huán)境。
根據(jù)中華人民共和國環(huán)境維護(hù)法的規(guī)定，環(huán)境維護(hù)的內(nèi)容。包括“維護(hù)自然環(huán)境”與“防治污染和其他公害”兩個方面。這就是說，要運(yùn)用現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)的理論和方法，更好地利用自然資源的同時(shí)，深入認(rèn)識和掌握污染和破壞壞境的根源和危害，有計(jì)劃地保護(hù)環(huán)境，預(yù)防環(huán)境質(zhì)量的惡化，控制環(huán)境污染，促進(jìn)人類與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
人類改造自然、發(fā)展生產(chǎn)，多年的實(shí)踐證明。必需同時(shí)注意自然界的報(bào)仇”注意發(fā)展生產(chǎn)給包括人類在內(nèi)的整個生態(tài)系統(tǒng)所帶來的影響，而不能逾越某一個限度。環(huán)境維護(hù)工作就是要明確提出這一限度，通過宣傳使大家認(rèn)識這一限度，以政策、法律形式作出具體規(guī)定，并盡力實(shí)施這些規(guī)定，否則人類的生存環(huán)境就會遭到破壞。
維護(hù)和改善環(huán)境就成為勞動力再生產(chǎn)的必要條件。發(fā)達(dá)的資本主義國家已走過的道路早就證明，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和工農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。沒有一個清潔的環(huán)境也就沒有現(xiàn)代化。國是發(fā)展中的社會主義國家，如果不注重環(huán)境維護(hù)工作，甚至造成了環(huán)境的嚴(yán)重污染和退化，則不只與我發(fā)展生產(chǎn)力的根本目的不相符合，而且也會危害社會主義現(xiàn)代化建設(shè)自身。這是由于：1自然資源的退化和破壞將成為生產(chǎn)力發(fā)展的障礙；2隨著生產(chǎn)的發(fā)展勞動人民對環(huán)境的要求愈來愈高，如果環(huán)境污染嚴(yán)重將會引起尖銳的矛盾，影響人的生產(chǎn)積極性；3現(xiàn)代化的生產(chǎn)裝備（設(shè)備、儀表等）需要一個清潔的環(huán)境（精密的產(chǎn)品也是如此）某種意義上說，搞不好環(huán)境維護(hù)也就難于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化生產(chǎn)。
對人類健康的嚴(yán)重威脅，環(huán)境污染的遠(yuǎn)期影響。不只是致癌，而且可能通過胎盤危及胎兒，以及引起遺傳變異，染色體畸變和遺傳基因退化。這不只是第二代、第三代的問題，嚴(yán)重時(shí)可能使人類的質(zhì)量退化，貽害子孫后代，造成無可挽回的損失。
有的要幾十年、上百年才能恢復(fù)，自然資源的破壞。有的則難以逆。如據(jù)近XX年來記錄的統(tǒng)計(jì)，約有110多種獸類、130多種鳥類業(yè)已滅絕，其中有13十九世紀(jì)以前滅絕的13十九世紀(jì)絕種的13近50年來被消滅掉的目前全世界估計(jì)有25000種植物，1000多種脊椎動物，正處于滅絕的邊緣。盡管人類正在采取許多局部性維護(hù)措施，但一些珍貴動植物還在繼續(xù)走向滅絕，因?yàn)槿祟惢顒有纬傻娜蛐杂泻τ绊戇h(yuǎn)遠(yuǎn)勝過局部維護(hù)性措施所產(chǎn)生的效果。
國環(huán)境污染和自然資源破壞的情況也是相當(dāng)嚴(yán)重的非認(rèn)真解決不可。例如，當(dāng)前。有的鄉(xiāng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，由于大氣污染使冬季人的死亡率顯然增加（呼吸系統(tǒng)疾病）據(jù)57個鄉(xiāng)村統(tǒng)計(jì)飄塵都超標(biāo)，超標(biāo)三倍以上的有28個；二氧化硫的年排放量已達(dá)1500萬噸。從水體來看，地下水硬度增高，水位下降已成為大城市具有普遍性的現(xiàn)象。加之有些地方地表水污染嚴(yán)重，水資源緊張已成為影響生產(chǎn)發(fā)展的嚴(yán)重問題。此外，噪聲污染和自然資源的破壞也很嚴(yán)重。如湖北江漢湖群，素有千湖之稱，現(xiàn)在湖群已由原來的1000多個減少到300多個。長江上游因植被受到破壞，引起嚴(yán)重的水土流失，每年沖入長江的泥沙達(dá)6億多噸。
生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)平衡之間的關(guān)系是否協(xié)調(diào)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的戰(zhàn)略性問題。國民經(jīng)濟(jì)各部門的比例關(guān)系失調(diào)，實(shí)踐還證明。花幾年功夫可以調(diào)整過來。而生態(tài)平衡遭到破壞，沒有十幾年，幾十年，甚至上百年的時(shí)間是難以調(diào)整過來的這樣來分析問題，才干更深刻地認(rèn)識我國環(huán)境維護(hù)工作的迫切性。
[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護(hù)法律法規(guī) 職業(yè)資格 教學(xué)改革
[中圖分類號] G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2015）03-0102-02
當(dāng)前，我國環(huán)境保護(hù)類的執(zhí)業(yè)資格主要有2項(xiàng)，分別為2004年4月起實(shí)行的環(huán)境影響評價(jià)工程師職業(yè)資格和2005年7月起實(shí)行的注冊環(huán)保工程師執(zhí)業(yè)資格，它們的考試要求，除了環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識之外，還都包括環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的內(nèi)容，如環(huán)境影響評價(jià)工程師考試的4個科目中，就有《環(huán)境影響評價(jià)相關(guān)法律法規(guī)》一科，并且是必考科目[1]；注冊環(huán)保工程師專業(yè)知識考試的9個科目中也包括《環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)》。[2]為適應(yīng)社會對環(huán)境保護(hù)人才知識結(jié)構(gòu)的要求，在高校中開設(shè)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)類課程很有必要。在《高等學(xué)校本科環(huán)境工程專業(yè)規(guī)范》（2007）中，其“構(gòu)建知識體系”章節(jié)也將“環(huán)境法學(xué)”部分設(shè)置在選修知識單元。[3]筆者結(jié)合從事環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及相關(guān)專業(yè)教學(xué)科研工作的經(jīng)歷，聯(lián)系環(huán)境影響評價(jià)工程師考試和注冊環(huán)保工程師考試的要求，進(jìn)行了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)課程教學(xué)改革的研究與實(shí)踐。
一、課程名稱
雖然在《高等學(xué)校本科環(huán)境工程專業(yè)規(guī)范》的知識體系選修單元中，用了“環(huán)境法學(xué)”一詞，但在其課程體系的選修課程中卻是“環(huán)境管理與法規(guī)”，安排了1個學(xué)分，16個學(xué)時(shí)。在高校環(huán)境工程專業(yè)的教學(xué)實(shí)際中，“環(huán)境管理”的內(nèi)容一般都設(shè)置有專門課程，針對“法規(guī)”的內(nèi)容，設(shè)置課程的名稱也多不統(tǒng)一，有“環(huán)境法學(xué)”、“環(huán)境保護(hù)法”、“環(huán)境與資源保護(hù)法”，等等。出現(xiàn)這種情況的原因主要是在當(dāng)前環(huán)境法研究中，學(xué)者對“環(huán)境”定義的理解的不同，也就是“環(huán)境”是否包含“資源”的概念。在我國1989年的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”[4]而“自然資源”，一般是指在一定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，自然界中可以被人類利用的物質(zhì)和能量，如土壤、陽光、水、空氣、草原、森林、野生動植物、礦藏等。從上面的定義可以看出，在我國的環(huán)境概念中是包括資源的。環(huán)境包括自然資源的觀點(diǎn)，符合我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的精神，也與外國環(huán)境保護(hù)法乃至國際環(huán)境保護(hù)法的環(huán)境定義相一致。因此在專業(yè)課程名稱上，與環(huán)境保護(hù)法的精神相一致，可不專門突出“資源”的概念。另外，從學(xué)科的發(fā)展來看，“環(huán)境法學(xué)”（或“環(huán)境保護(hù)法學(xué)”）是法學(xué)和環(huán)境科學(xué)相結(jié)合的一門邊緣學(xué)科，主要研究環(huán)境法的產(chǎn)生和發(fā)展、環(huán)境法的目的和任務(wù)、環(huán)境法的體系、環(huán)境法的性質(zhì)和特點(diǎn)、環(huán)境法的原則和基本法律制度、環(huán)境法基本理論等。這些內(nèi)容在環(huán)境工程專業(yè)本科教學(xué)的選修單元中，是難于實(shí)現(xiàn)的。因此，結(jié)合選修課程教學(xué)要求的特點(diǎn)和職業(yè)資格考試中科目的設(shè)置如“環(huán)境影響評價(jià)相關(guān)法律法規(guī)”和“環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)”，建議將該課程的名稱定為“環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)”。
二、課程性質(zhì)
在《高等學(xué)校本科環(huán)境工程專業(yè)規(guī)范》中，專業(yè)知識體系包括通識教育知識、專業(yè)基礎(chǔ)知識和專業(yè)知識，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的內(nèi)容是放在專業(yè)知識的選修單元。[3]在環(huán)境工程專業(yè)的本科教學(xué)中，除了以環(huán)境法為研究特色的高校，大多數(shù)高校也是把環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)作為課程體系中的專業(yè)選修課程，一般為16-32學(xué)時(shí)，1-2個學(xué)分。由于部分學(xué)生對選修課程的認(rèn)識存在一定的誤區(qū)，認(rèn)為法律法規(guī)的內(nèi)容跟自己的專業(yè)知識關(guān)系不大，不選修或者選修了也不認(rèn)真聽講，對畢業(yè)后從事專業(yè)工作和參加職業(yè)資格考試極為不利。因此，為適應(yīng)職業(yè)資格考試的要求，可適當(dāng)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的教學(xué)，將其設(shè)置為“限選”課程，增加教學(xué)時(shí)數(shù)和學(xué)分。
三、課程內(nèi)容
環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)作為選修課程，其教學(xué)內(nèi)容不能照搬上述“環(huán)境法學(xué)”的研究內(nèi)容。但現(xiàn)行教材多圍繞“環(huán)境法學(xué)”的研究內(nèi)容展開，并且由于教材出版的特點(diǎn)，涉及的很多現(xiàn)行法律法規(guī)在教材中也未能及時(shí)更新；韓德培主編的《環(huán)境保護(hù)法教程》相對來說適合非環(huán)境法學(xué)專業(yè)學(xué)生使用，且內(nèi)容更新較快，但其最新版也只是更新到2011年，近幾年的內(nèi)容都沒收納其中。這些都給教師的教學(xué)帶來很大的不便。而職業(yè)資格考試中，考試大綱每年更新，尤其是法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面。但選用職業(yè)資格考試的教材作為課程的教學(xué)教材也存在一定的問題，如數(shù)量難于保證，價(jià)格較貴等。這就要求任課教師時(shí)時(shí)跟進(jìn)考試動態(tài)，以考試教材作為參考書，適時(shí)把教材中的相關(guān)內(nèi)容加以更新和補(bǔ)充。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;環(huán)境保護(hù);法制建設(shè)
農(nóng)村是我國非常重要的社會與經(jīng)濟(jì)區(qū)域,保護(hù)好農(nóng)村環(huán)境,創(chuàng)建一個清潔、安靜、優(yōu)美、舒適的生活環(huán)境,有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì),社會持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展,也是保障農(nóng)民身心健康的需要。但隨著農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,農(nóng)村的環(huán)境受到了日益嚴(yán)重的污染,許多地方的環(huán)境污染已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城市的污染,昔日的綠水青山讓人倍加懷念。農(nóng)村環(huán)境的污染,也阻礙了和諧社會的實(shí)現(xiàn),因此必須加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。農(nóng)村環(huán)境有廣義和狹義之分,狹義的農(nóng)村環(huán)境指的是農(nóng)村居民的居住環(huán)境,包括村鎮(zhèn)環(huán)境和鄉(xiāng)村景觀等;廣義的農(nóng)村環(huán)境包含農(nóng)村生活環(huán)境和農(nóng)業(yè)環(huán)境。
一、我國農(nóng)村環(huán)境所面臨的問題
(一)工業(yè)“三廢”對農(nóng)村污染加劇
近幾年的調(diào)查顯示,我國因固體廢棄物堆存而被占用和毀損的農(nóng)田面積已達(dá)13.3萬公頃以上,533.3萬公頃以上的耕地遭受不同程度的大氣污染,僅淮河流域因農(nóng)田大氣污染累計(jì)損失就達(dá)1.7億元。全國利用污水灌溉的面積已占全國總灌溉面積的7.3%,比80年代增加了1.6倍。改革開放以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展十分迅速。但分布在廣大農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于其布局分散、量大面廣、類型復(fù)雜、規(guī)模小、變化大,而且技術(shù)起點(diǎn)較低、工藝設(shè)備落后,能源和原材料消耗較多,生產(chǎn)管理不健全,用于控制污染的投入有限等原因,其在對經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí),對環(huán)境、主要是對農(nóng)村環(huán)境的污染加劇也是顯而易見的。據(jù)前幾年公布的《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調(diào)查公報(bào)》顯示,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)“三廢”排放量達(dá)到了工業(yè)企業(yè)“三廢”排放量的1/5至1/3,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占整個工業(yè)污染的比重已由80年代中的11%增加到45%,一些主要污染物排放量已經(jīng)接近或超過工業(yè)企業(yè)的一半以上。另外,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往和農(nóng)田鑲嵌在一起,農(nóng)田被迫作為消納污染物的場地,各種污水直接外排,影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活飲用水。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前“三廢”污染農(nóng)田面積已達(dá)0.1億公頃,比1983年增加了2.5倍,約有15%的農(nóng)田受到不同程度的污染;每年因?yàn)槲廴?糧食減產(chǎn)100億千克以上,直接損失達(dá)125億元。
(二)生活廢棄物對農(nóng)村環(huán)境的污染日益突出
城市生活中產(chǎn)生的大量廢棄物的最終去處是郊區(qū)農(nóng)村,這是造成農(nóng)村環(huán)境污染加劇的一個重要原因。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),全國城市生活垃圾每年產(chǎn)生量為600萬噸左右。但由于大城市土地面積相對于高密度的人口已感嚴(yán)重不足,城市生活過程中所形成的廢棄物只能向廣大農(nóng)村尋找出路,而由于未將生活廢棄物進(jìn)行無害化處理,在運(yùn)輸、管理方面又不嚴(yán)格,致使農(nóng)村環(huán)境受到嚴(yán)重污染。
其次村鎮(zhèn)生活廢棄物對農(nóng)村環(huán)境的污染也同樣不可小覷。隨著人口的增長,村鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大和人民生活水平的提高,村鎮(zhèn)的生活廢棄物在大量增加,但限于資金、技術(shù)及其他原因,我國大部分農(nóng)村沒有垃圾、污水處理設(shè)施,生活垃圾70%左右沒經(jīng)過無害化處理,生活污水絕大多數(shù)是隨意排放,這些都污染了農(nóng)村人居環(huán)境。
(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)村環(huán)境帶來的污染
我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,由于長期掠奪式耕作,農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜的過度使用,“三廢”超標(biāo)排放,中國有1000萬hm2耕地遭到不同程度的污染,土壤質(zhì)量退化、農(nóng)產(chǎn)品歉收和有毒物超標(biāo)的情況屢有發(fā)生,致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展受到阻礙。我國是化肥、農(nóng)藥使用大國,據(jù)統(tǒng)計(jì),我國化肥施用量居世界第一位,單位面積使用量居世界中等水平,但我國化肥利用率卻不高,這不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失,而且污染了農(nóng)村環(huán)境。更令人擔(dān)心的是,我國農(nóng)藥使用量每年以10%的速度遞增,而噴灑的農(nóng)藥大約只有1%左右接觸到目標(biāo)害蟲,絕大部分農(nóng)藥殘留在土壤、水體、作物和大氣中,對人體和牲畜造成危害。此外,在農(nóng)田中使用不易降解的塑料薄膜,由于不注意回收清理而給農(nóng)村帶來了“白色污染”。
集約化畜禽業(yè)廢棄物對農(nóng)村環(huán)境的污染。我國農(nóng)村每年產(chǎn)生的畜禽糞便約27億噸,化學(xué)需氧量(COD)產(chǎn)生量6900多萬噸,已經(jīng)成為農(nóng)村首要污染源。特別是80%的規(guī)模化養(yǎng)殖場缺少污染治理設(shè)施,大量糞便、污水不經(jīng)任何處理直接排入水體,這嚴(yán)重污染了農(nóng)村環(huán)境,影響了農(nóng)民生活。
二、我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)存在的不足
(一)現(xiàn)有環(huán)境立法中缺乏對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定
國家自開展環(huán)保工作以來,始終注重生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設(shè)。自從1989年頒布實(shí)施《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以來,先后制定了一系列環(huán)保法律、法規(guī),包括制定或修改了水污染防治、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治等環(huán)境保護(hù)法律,以及清潔生產(chǎn)、可再生能源、農(nóng)業(yè)等與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的法律,已初步形成了一個以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為主體的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系,基本上形成了“有法可依”的局面。這些法律法規(guī)在促進(jìn)城市環(huán)境改善的同時(shí),我們也應(yīng)看到其在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的局限,因?yàn)檫@些法律條文主要是針對城市和工業(yè)環(huán)境問題而制定,為此該體系中沒有綜合性的農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)法律、法規(guī)或條例。《環(huán)境保護(hù)法》對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)雖有涉及但很簡單,而且未能將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)統(tǒng)一起來。除了最新制定的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中有專門提到農(nóng)村環(huán)境問題外,其余的法律法規(guī)都很少有針對性較強(qiáng)的條文,《農(nóng)業(yè)法》僅對農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作了原則性的規(guī)定,《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中也僅有一些有關(guān)基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。這些環(huán)境法律法規(guī)都涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù),對農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動作用,但是未有直接涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。從對國家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編寫的《中國環(huán)境法規(guī)全書》(1982-1997年)的分析可看出,在290件法規(guī)、375件環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和我國參與的28項(xiàng)環(huán)境保護(hù)條約中,關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染防治的寥寥無幾。針對這種情況,國家環(huán)保部雖然也采取了一些措施,如頒布了《農(nóng)村小康環(huán)保行動計(jì)劃》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理辦法》和《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》等,但是這些立法層次低、適用范圍狹窄。從國家環(huán)保總局公布的178項(xiàng)立法計(jì)劃中可以看出,對農(nóng)村環(huán)境立法的忽視仍將在一定時(shí)期內(nèi)存在。計(jì)劃中直接屬于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的只有《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》和《農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察規(guī)范》,包括《環(huán)境保護(hù)法(修訂)》在內(nèi)的與農(nóng)村環(huán)境有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章共計(jì)17項(xiàng),不足1/10。而且一些重要環(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白,如農(nóng)村環(huán)境保護(hù)評價(jià)、土壤污染防治、農(nóng)用塑料薄膜污染、農(nóng)村垃圾處理、農(nóng)村飲用水保護(hù)等,也是農(nóng)村環(huán)境法律缺失的體現(xiàn)。
此外,我國現(xiàn)行環(huán)境法,以實(shí)體法為主,程序法很少且分散在各實(shí)體法中,這勢必影響到環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范性。
(二)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量薄弱
我國各地的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置幾乎都一樣,設(shè)有省、市、區(qū)(縣)級環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),一直以來國家環(huán)境工作的重點(diǎn)都在城市,農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)工作尚在起步階段。國家最基層的環(huán)保部門是縣一級的環(huán)保機(jī)構(gòu),絕大多數(shù)村鎮(zhèn)都沒有自己專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu),縣級環(huán)保部門也較少在其所管轄村鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu),各縣區(qū)直屬部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕大多數(shù)更沒有明確分管環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo),雖然現(xiàn)在一些鎮(zhèn)一級政府也建立了環(huán)保機(jī)構(gòu),但是多屬空架子,沒有相應(yīng)的人員和資源,農(nóng)村環(huán)保職能基本沒有履行。因此,現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量的薄弱,不能滿足我國廣大農(nóng)村環(huán)境管理的需要,是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題難以控制和解決的重要原因。
(三)農(nóng)民環(huán)保法律意識淡薄
環(huán)境意識是衡量社會進(jìn)步和民族文明程度的重要標(biāo)志。2000年世界環(huán)境日前后,國家環(huán)保總局和教育部聯(lián)合對全國公民進(jìn)行環(huán)境意識調(diào)查,結(jié)果報(bào)告得出的結(jié)論是我國公民的環(huán)境意識水平偏低。農(nóng)民由于受到文化素質(zhì)和傳統(tǒng)習(xí)俗的影響,環(huán)境意識水平低于全國平均水平,許多農(nóng)民對環(huán)境知識知之甚少,環(huán)境意識淡薄。對于自身破壞環(huán)境的行為、周邊生存空間的污染和破壞的危害性認(rèn)識不足,對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要性更加認(rèn)識不足,許多農(nóng)民在生產(chǎn)中進(jìn)行“粗放式”、“掠奪式”的耕種和經(jīng)營,生活中隨意丟棄、堆積生活垃圾。即使他們意識到危害,由于對環(huán)保法律的無知,也不知道自己如何維護(hù)自己的權(quán)益,只能順其自然。因此,環(huán)保意識的淡薄,農(nóng)民為了自己一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益而有意識無意識的作出污染環(huán)境的行為。
三、完善我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的建議
(一)健全農(nóng)村環(huán)境立法
要從根本上治理農(nóng)村環(huán)境污染,必須以健全、嚴(yán)格的法律法規(guī)為基礎(chǔ)。現(xiàn)有的環(huán)境法律特別是環(huán)境污染控制法律是在工業(yè)和城市污染的基礎(chǔ)上建立的,著重反映城市的環(huán)境要求,很難適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求。由于農(nóng)村和城市環(huán)境特點(diǎn)及造成環(huán)境問題的因素不同,我們需要在法治整體性的基礎(chǔ)上,區(qū)別認(rèn)識其各自特殊性。為了加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)境的保護(hù),需要構(gòu)筑一個比較完善的、獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)保法律體系,把農(nóng)村環(huán)保這一塊從整個環(huán)保法中獨(dú)立開來,根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則,結(jié)合農(nóng)村環(huán)保本身所具有的特點(diǎn),形成一個單獨(dú)針對農(nóng)村的環(huán)保法律體系。具體由下列部分構(gòu)成:憲法關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的規(guī)定、農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)基本法、農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)單行法、農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、其他部門法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定,這樣整個農(nóng)村環(huán)保法律體系統(tǒng)一化,有利于農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)有序地進(jìn)行。
(二)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)
建立健全環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門的工作能力,充分發(fā)揮其引導(dǎo)、監(jiān)督作用,是搞活環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)、前提和保障。搞好農(nóng)村環(huán)保工作須加強(qiáng)區(qū)(縣)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備建設(shè),努力提高人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)工作水平,區(qū)縣各部門必須至少明確1名分管環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo),形成以區(qū)(縣)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)為中心的環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也應(yīng)建立環(huán)境保護(hù)工作站,各自然村明確1名分管村委領(lǐng)導(dǎo),在區(qū)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,重點(diǎn)對轄區(qū)的家畜養(yǎng)殖業(yè)、生活環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境實(shí)施監(jiān)督管理。
(三)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作
農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作離不開廣大農(nóng)民的參與與支持,但是由于農(nóng)村相對閉塞,大多數(shù)農(nóng)民的文化程度不高,環(huán)境意識比較淡薄。因此,必須深入持久地開展環(huán)境保護(hù)法制宣傳教育,普及環(huán)境法律、法規(guī)知識,幫助農(nóng)村居民了解農(nóng)村環(huán)境存在的問題、發(fā)展趨勢及其危害,喚起農(nóng)民的生態(tài)意識和可持續(xù)發(fā)展意識,增強(qiáng)全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感和使命感。宣傳教育的內(nèi)容要廣、形式要有所創(chuàng)新,既要給農(nóng)民宣傳環(huán)保知識、環(huán)保行為、生態(tài)道德,也要大力推廣普及環(huán)保技術(shù);既可以充分運(yùn)用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等渠道,也可以開展文藝演出、現(xiàn)場咨詢會,甚至上門為農(nóng)民解答疑難問題。通過一系列的宣傳教育活動,讓農(nóng)民充分了解我們國家有關(guān)的環(huán)境法律、法規(guī),使自己的行為更加符合法律法規(guī)的規(guī)定。
此外我們還應(yīng)看到,一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏環(huán)境意識和可持續(xù)發(fā)展的觀念,往往為追求政績,使環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此在加強(qiáng)對一般農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育的同時(shí),還應(yīng)強(qiáng)化對一些領(lǐng)導(dǎo)干部以及農(nóng)村基層干部的生態(tài)和環(huán)保意識的教育,增強(qiáng)他們對農(nóng)村環(huán)境的認(rèn)識,把治理工作擺上重要議事日程。通過宣傳教育,使廣大群眾與各級領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識到我國農(nóng)村環(huán)境惡化的現(xiàn)狀及其嚴(yán)重的危害,以加強(qiáng)我國農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)和改善。
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關(guān)鍵詞：旅游資源 可持續(xù)發(fā)展 立法 完善
隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，旅游已逐漸成為人們追求更高生活水平的需要，但伴隨著旅游業(yè)發(fā)展和旅游資源的開發(fā)，生態(tài)環(huán)境日益遭到破壞，旅游資源環(huán)境保護(hù)的問題開始受到人們重視。通過對旅游資源環(huán)境的保護(hù)，可以在最大程度上確保自然環(huán)境免遭破壞，為人們留下頤養(yǎng)身心的場所。但當(dāng)前我國旅游資源環(huán)境保護(hù)法律制度相對薄弱，存在客體類型重疊、保護(hù)客體多元化，管理機(jī)構(gòu)重疊、部門利益沖突嚴(yán)重，立法缺失、相關(guān)制度不完善和執(zhí)法意識欠缺等諸多不足，造成實(shí)際工作中，無法對旅游資源開發(fā)做到合理監(jiān)管和有效保護(hù)，本文主要就完善旅游資源保護(hù)法律制度的建設(shè)，談幾點(diǎn)思路：
一、確立生態(tài)旅游法律地位
生態(tài)旅游是一種以可持續(xù)發(fā)展為基本原則，以實(shí)現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)一致的旅游。具體來說，是強(qiáng)調(diào)在為游客提供欣賞、學(xué)習(xí)和環(huán)境教育的旅游享受的同時(shí)，對旅游地經(jīng)濟(jì)、社會和文化負(fù)責(zé)，保護(hù)旅游賴以開展的生態(tài)、社會及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的旅游理念。它充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展，是未來旅游業(yè)發(fā)展的方向。我國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過建立生態(tài)旅游認(rèn)證制度、生態(tài)評價(jià)評估制度和生態(tài)旅游環(huán)境審計(jì)標(biāo)志制度對生態(tài)旅游法律地位作出界定，為生態(tài)旅游發(fā)展提供保障。
(一)生態(tài)旅游認(rèn)證制度
2000年11月在紐約制訂的國際生態(tài)旅游認(rèn)證原則性指導(dǎo)文件((莫霍克(MOUONK)協(xié)定，讓生態(tài)旅游認(rèn)證制度得以在世界范圍內(nèi)推行。但我國在這一方面仍未建立有自己的標(biāo)準(zhǔn)體系，建議可以采取向國外權(quán)威認(rèn)證項(xiàng)目如綠色環(huán)球21國際生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)等申請認(rèn)證，然后在實(shí)踐和研究的基礎(chǔ)上逐步建立適合國情，能在國際上產(chǎn)生重大影響的標(biāo)準(zhǔn)體系。
(二)生態(tài)旅游評價(jià)評估制度
生態(tài)旅游的評估一般集中在生態(tài)旅游活動所帶來的影響上，包括環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化、社區(qū)、倫理和資源等方面。對于當(dāng)前我國旅游資源現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)主要包括生態(tài)旅游對環(huán)境的整體影響、生態(tài)旅游過程中相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施狀況、生態(tài)旅游中環(huán)境破壞的控制程度等。
(三)生態(tài)旅游環(huán)境審計(jì)標(biāo)志制度
環(huán)境審計(jì)主要是對各級政府、職能部門、企事業(yè)單位執(zhí)行國家環(huán)境法規(guī)情況、制定的環(huán)境政策和措施、環(huán)境管理制度執(zhí)行的有效性和執(zhí)行程度進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，揭示反映其中存在的問題，同時(shí)提出改進(jìn)意見和建議，修正其不足，使新的環(huán)境政策更具規(guī)范性、科學(xué)性和可操作性。。生態(tài)旅游也應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境審計(jì)機(jī)制，來促進(jìn)生態(tài)旅游的規(guī)范化，保護(hù)旅游環(huán)境資源。
二、規(guī)范旅游資源環(huán)境開發(fā)
旅游資源環(huán)境開發(fā)與保護(hù)存在密切聯(lián)系，從源頭上決定著保護(hù)的力度與效果，從法律角度可以考慮建立旅游資源開發(fā)許可制度、旅游資源開發(fā)使用擔(dān)保制度、旅游資源環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、旅游資源預(yù)警及監(jiān)測制度和旅游資源輪休制度，來規(guī)范旅游資源環(huán)境開發(fā)：
(一)旅游資源開發(fā)許可制度。目前我國在森林資源的許可制度方面已較為完善并取得積極的效果。但是旅游環(huán)境開發(fā)許可制度方面仍然是空白。建立旅游資源開發(fā)許可制度，通過設(shè)立行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，將不適格的主體排除在外，可以從源頭上對旅游資源環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)也可為自然保護(hù)地社會性收費(fèi)制度的建立創(chuàng)造條件。
(二)旅游資源開發(fā)使用擔(dān)保制度。該制度即通過一定機(jī)制，由旅游資源開發(fā)人或其他人，為旅游資源開發(fā)人的開發(fā)行為提供一定程度擔(dān)保。如果在開發(fā)、利用過程中造成了旅游資源環(huán)境損害，則權(quán)利人有權(quán)就擔(dān)保部分優(yōu)先受償，這樣可以有效地避免旅游資源開發(fā)行為中的巨大法律風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)旅游資源環(huán)境。
(三)旅游資源環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)既和環(huán)境保險(xiǎn)有關(guān)，又和責(zé)任保險(xiǎn)有關(guān)，建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，可以有效地增強(qiáng)責(zé)任人的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，補(bǔ)償受害人的損失，為有效修復(fù)遭受破壞的旅游資源環(huán)境提供保障。
(四)旅游資源預(yù)警及監(jiān)測制度。在環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管下，利用環(huán)保部門已經(jīng)建立的環(huán)境預(yù)警機(jī)制和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對旅游資源進(jìn)行專門的監(jiān)測，及時(shí)、準(zhǔn)確地搜集旅游資源信息，并且通過報(bào)告制度將其上報(bào)有關(guān)主管部門。
(五)旅游資源輪休制度。由于旅游資源受季節(jié)的影響比較大，旅游資源環(huán)境本身就是大自然的一部分，屬于生態(tài)圈的一部分，在開發(fā)利用的過程中，建立旅游資源輪休制度，可以使旅游資源得以“休養(yǎng)”，恢復(fù)生機(jī)。具體可以采取限制進(jìn)入旅游區(qū)、對旅游資源采取養(yǎng)護(hù)等方法，來實(shí)現(xiàn)輪休的目的。
三、健全法律救濟(jì)機(jī)制
旅游資源環(huán)境開發(fā)過程中難免會產(chǎn)生一些損害，所以需要通過建立旅游資源開發(fā)侵權(quán)國家補(bǔ)償制度、旅游資源開發(fā)損害懲罰性賠償制度和旅游資源開發(fā)區(qū)域原居民環(huán)境侵權(quán)公益訴訟制度來實(shí)現(xiàn)對權(quán)利主體權(quán)利的修復(fù)與補(bǔ)償。同時(shí)這一制度還能夠?qū)﹂_發(fā)者的行為構(gòu)成有效制約。也體現(xiàn)了公眾參的原則。
(一)旅游資源開發(fā)侵權(quán)國家補(bǔ)償制度。國家補(bǔ)償是生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)運(yùn)行中不可或缺的重要經(jīng)濟(jì)支撐。國家(政府)作為社會的主要管理者有責(zé)任也有義務(wù)保護(hù)人民群眾所賴以生存的環(huán)境，這也是政府允許合法排污與監(jiān)控、預(yù)防違法排污生產(chǎn)活動所必然引發(fā)的環(huán)境污染對價(jià)。此外，對于一些特殊環(huán)境侵權(quán)行為或侵權(quán)主體無法得到確認(rèn)時(shí)，采取國家補(bǔ)償?shù)姆椒ǎ軌蜃畲蟪潭壬系窒h(huán)境侵權(quán)帶來的不良影響，實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。
(二)旅游資源開發(fā)損害懲罰性賠償制度。在旅游資源開發(fā)中，開發(fā)商被經(jīng)濟(jì)效益所驅(qū)使，會從事一些盲目、非理性的破壞性活動，給旅游資源環(huán)境帶來甚至不可恢復(fù)的破壞，其侵權(quán)后果難以估算。因此應(yīng)適當(dāng)引入開發(fā)損害懲罰性賠償制度，并將賠償用于旅游資源環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)。
(三)旅游資源開發(fā)區(qū)域原居民環(huán)境侵權(quán)公益訴訟制度。通過賦予旅游資源開發(fā)原居民以訴訟權(quán)利，使其能夠提起環(huán)境侵權(quán)公益訴訟。該制度的建立，可以避免因民事訴訟制度中關(guān)于利益不相關(guān)的主體不能提出訴訟的限制性規(guī)定，而必須作大規(guī)模制度改造的成本。還可以避免權(quán)利主體過于泛化，出現(xiàn)濫訴的情況。
四、完善《自然保護(hù)地法(草案)》
人大環(huán)資委于2006年初頒布了E1然保護(hù)地法(草案)(征求意見稿)，體現(xiàn)了我國環(huán)境保護(hù)法律體系建設(shè)的進(jìn)一步完善，但還是有值得探討的地方。
關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易 立法建議
排污權(quán)，又稱環(huán)境容量資源的使用權(quán)，是企業(yè)等排污單位通過行政申請?jiān)讷@得環(huán)境行政部門的許可后，按照許可證指定的范圍、時(shí)間、地點(diǎn)、方式和數(shù)量等內(nèi)容進(jìn)行排污的權(quán)利。它是對環(huán)境容量資源的一種無償利用，在對環(huán)境造成污染時(shí)，行政機(jī)關(guān)又可以通過污染收費(fèi)制度進(jìn)行以“罰”為目的的行政措施。在過去，生產(chǎn)力水平不是很發(fā)達(dá)，人口不如現(xiàn)在眾多，市場競爭不是那么激烈，環(huán)境容量資源也比較豐富，能同時(shí)滿足人們的生產(chǎn)生活需要，一度被認(rèn)為是取之不盡、用之不竭的免費(fèi)材料。隨著生產(chǎn)力的提高由于經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，企業(yè)等排污單位的數(shù)目也在不斷的增多，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)企業(yè)的排污量也在相應(yīng)的的增加，直到某一行政或特定地區(qū)的排污量超過了特定的環(huán)境容量，環(huán)境資源再也難以容納人類排放的各種污染物時(shí)，環(huán)境容量變成了一種稀缺資源，只有稀缺資源才有交換價(jià)值，才能成為一種商品。研究排污權(quán)交易制度的起源、在我國的實(shí)施現(xiàn)狀、問題及應(yīng)對措施進(jìn)行分析，具有重大意義。
一、排污權(quán)交易的歷史發(fā)展
（一）排污權(quán)交易的定義
排污權(quán)交易最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于20世紀(jì)60年代末提出。美國政府通過簽署《排污交易政策總結(jié)報(bào)告書》，全面的闡釋了排污交易政策的原則。主要包括“泡泡政策”、“總量控制”、“排污補(bǔ)償”、“排污剩余量的銀行貯存”四個方面。美國的排污交易政策，簡單來說，就是將一定區(qū)域內(nèi)的排污單位或者機(jī)構(gòu)看做一個泡泡，總量控制就是行政機(jī)關(guān)規(guī)定限制泡泡里的排污總量是一定的，為了不超過排污總量的限制，將排污權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)化并允許其在泡泡內(nèi)或者與另一個泡泡間進(jìn)行排污剩余量的交易，也有排污剩余量充足的企業(yè)單位等將它以信用形式貯存在銀行里，別的企業(yè)需要時(shí)可以直接去銀行購買，總之是為了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間尋求一種平衡和支撐，降低排污成本發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也保護(hù)環(huán)境。
（二）排污權(quán)交易的起源及發(fā)展
隨著環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境容量一定的情況下，環(huán)境資源已日顯匱乏，環(huán)境容量已經(jīng)從一種公共產(chǎn)品變成了一種需要私人有償使用并相互競爭的資源，這就為環(huán)境使用權(quán)的交換價(jià)值提供了基礎(chǔ)。為環(huán)境容量的使用定價(jià)，排污者需要通過經(jīng)濟(jì)和理性分析，需要為自己的排污付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而不僅僅是排污收費(fèi)，一種在污染物無限制排放并嚴(yán)重污染環(huán)境后通過行政的處罰來治理。它更是一種事前的價(jià)格限制，當(dāng)排污也被計(jì)算入成產(chǎn)成本時(shí)，商人通過其本性自然會盡量降低這部分的成本，我國通過借鑒美國環(huán)保局的這一政策并結(jié)合中國的國情，決定在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施此項(xiàng)制度，通過實(shí)行，取得了一些成效。
（三）排污權(quán)交易的意義
排污權(quán)之所以能夠存在并在我國得以發(fā)展，與它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值是分不開的。它可以促進(jìn)排污者積極去解決自身排污問題，把自己行為造成影響的外部性內(nèi)部化，督促其權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，減輕國家的負(fù)擔(dān)，增加治理環(huán)境問題的資金，對環(huán)境保護(hù)起著不可忽視的作用。尤其是對環(huán)保主義者，這一政策更是一種完美的環(huán)保方式。企業(yè)排污變主動為被動，甚至可以漸漸的在實(shí)施過程中，減少分配的環(huán)境容量，這是一種創(chuàng)新性的進(jìn)步。
二、排污權(quán)交易在我國實(shí)施面臨的問題
固然，排污權(quán)的建立和交易對我國試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)起到了一定的作用，但我也應(yīng)該看到這一政策在實(shí)施過程中的問題，既包括已經(jīng)顯現(xiàn)的問題也包括潛在的問題，我們都要考慮到，這樣才能為這一政策更好地為經(jīng)濟(jì)和環(huán)境服務(wù)創(chuàng)造條件。筆者認(rèn)為在排污權(quán)交易實(shí)施的過程中有許多不得不考慮的基礎(chǔ)性問題。
第一，排污權(quán)交易是以一定的環(huán)境總量為前提的，那么，環(huán)境總量又是如何確定，如何在“泡泡”和“泡泡”之間分配？一個“泡泡”中的企業(yè)數(shù)量不止一個，那么在不同的企業(yè)間，行政機(jī)關(guān)對企業(yè)排污權(quán)的初始分配要如何進(jìn)行才能合理、公開、公正、公平、效率化？后續(xù)的監(jiān)測和評價(jià)效果體系如何建立？在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同的排污單位之間，可能在相同的排污使用權(quán)中，競爭能力不同，從而會出現(xiàn)有的小型企業(yè)在競買過程中劣勢顯現(xiàn)，可能不能得到為了多余排污而需要的環(huán)境使用權(quán)，為了自身的生產(chǎn)發(fā)展又不得不向環(huán)境排放污染物，這樣的矛盾如何調(diào)和。
第二，雖然現(xiàn)行法律有規(guī)定“排污許可”、“排污收費(fèi)”等制度的實(shí)行程序等，但是對企業(yè)來說這樣的成本并不是很高，那么會不會有企業(yè)并不通過購買環(huán)境使用權(quán)來排污，而是主動地去大肆生產(chǎn)排放污染物，然后靠行政機(jī)關(guān)的處罰措施來向其繳納罰款，這樣一來，環(huán)境還是一如既往的被破壞，總量控制對它們而言已沒有任何意義？排污權(quán)交易的基礎(chǔ)是排污許可，那么既然排污權(quán)作為一種商品，應(yīng)該如何去定量定價(jià)？要誰去定價(jià)，是排污權(quán)的所有者還是許可者或者政府？也就是說，定價(jià)機(jī)制是靠交易主體的自由意志還是政府干預(yù)？排污權(quán)作為一種交易的標(biāo)的，如果在企業(yè)間的交易過程中，雙方或者一方并沒有遵循誠實(shí)信用原則，那么違約責(zé)任是什么？如果產(chǎn)生了糾紛，那么解決糾紛的機(jī)制是什么？如果不能私力救濟(jì)，只有求助于司法手段時(shí)，這一行為可訴與否？如果可訴，法官除根據(jù)事實(shí)進(jìn)行分析外，確定法律責(zé)任并進(jìn)行司法判決的依據(jù)是什么？排污權(quán)交易可能還會造成一種兩極分化的情況，如競爭力、實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，有更多的資金來通過研究和使用更先進(jìn)的排污技術(shù)來減少成本創(chuàng)造更大的收益，而小型企業(yè)因?yàn)樽陨砭窒扌裕赡茉诟偁庍^程中產(chǎn)品的成本相對更高，而競爭力又會下降，由此形成一種惡心循環(huán)，逐漸分化，強(qiáng)弱企業(yè)之間的差距更加大，小型企業(yè)甚至有破產(chǎn)危機(jī)。
第三，環(huán)境監(jiān)測體制并不是很健全。如何確定泡泡中的每個企業(yè)排污的具體數(shù)量并不是一件容易的事情。由于排污權(quán)交易是一種平等的交易，那么也意味著地方保護(hù)主義者并不會得到排污收費(fèi)制度實(shí)行時(shí)會得到的行政罰款，使得泡泡中企業(yè)間或者泡泡間的交易也許會存在著一些困難或阻礙。在交易的主體、程序等都不明了的情況下，如果環(huán)保主義者把一個泡泡內(nèi)一些企業(yè)的排污剩余量全部購買，而需要排污的企業(yè)無法排污，這樣的尷尬狀況要怎么處理？可否允許這樣一些群體任意購買排污權(quán)，只要它們有足夠的資金和財(cái)產(chǎn)？這樣是不合理不科學(xué)的，就像前文中提到的環(huán)保主義者，他們的本意并不壞，但是他們的購買行為可能會給企業(yè)的發(fā)展造成阻礙。應(yīng)該有完整的法律規(guī)定來對上述的種種實(shí)在和潛在問題進(jìn)行規(guī)定，而不能片面的只是為了環(huán)保而扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三、針對我國排污權(quán)交易的實(shí)施問題提出立法建議
（一）應(yīng)立法明確排污權(quán)總量的確定原則和初始分配方法。排污權(quán)的基礎(chǔ)即為泡泡中被分配的總量是一定的。總量的控制和分配，不僅需要立法層面的規(guī)定，也需要在技術(shù)層面上對其進(jìn)行相對精確的測量和分配。再就是一個特定地區(qū)環(huán)境總量的分配機(jī)制問題，我認(rèn)為應(yīng)在鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)結(jié)合該地區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀，以維持既有環(huán)境現(xiàn)狀為目的，進(jìn)行有償分配。若實(shí)行一段時(shí)間后總量在泡泡內(nèi)和泡泡間有所改觀，屆時(shí)可出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，彌補(bǔ)之前環(huán)境總量較少的地區(qū)或者相應(yīng)減少環(huán)境總量較多地區(qū)的容量。
（二）立法應(yīng)確認(rèn)交易對象即排污權(quán)的法律地位，構(gòu)建排污權(quán)交易的法治基礎(chǔ)。排污權(quán)是一種對世權(quán)，即權(quán)利主體之外的任何自然人或法人團(tuán)體等都負(fù)有不得加之干涉的義務(wù)（這里的排污權(quán)必須是建立在合法取得的基礎(chǔ)上）。如果因?yàn)榈胤阶璧K或他人惡意阻撓導(dǎo)致權(quán)利無法正常實(shí)現(xiàn)，法律應(yīng)對其加以約束，或規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任來使其承擔(dān)因侵犯他人權(quán)利導(dǎo)致的法律后果。權(quán)利主體對排污權(quán)的行使一個重要的方面就是排污權(quán)交易，法律應(yīng)當(dāng)明確、全面地規(guī)定排污權(quán)交易程序，切實(shí)保障交易市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。包括以“誠實(shí)守信”、“平等公平”等基本原則為指導(dǎo)，反對以自身強(qiáng)勢壟斷市場，同時(shí)也應(yīng)對交易主體違約后果和解決糾紛的機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，另外還要注意排污權(quán)交易的排污量具體數(shù)量和同一主體一定時(shí)間內(nèi)購買的排污總量應(yīng)當(dāng)?shù)玫较拗疲苑乐股贁?shù)人過分或惡意攬斷排污權(quán)。若排污權(quán)交易出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況，可以設(shè)立拍賣程序，提高排污成本，刺激商人改善排污技術(shù)，從而減少對環(huán)境的進(jìn)一步破壞。
（三）法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定主要以政府為代表的行政機(jī)關(guān)在排污權(quán)交易過程中的法律地位。由于在排污嗾庖桓拍畛閃⒅前，企業(yè)等排污者的排污行為主要通過向政府申請并被許可，著重在超過當(dāng)?shù)丨h(huán)境總量后交費(fèi)治理的方式來進(jìn)行，排污權(quán)與行政機(jī)關(guān)有著密不可分的關(guān)系。法律可以通過規(guī)范政府行為，充分發(fā)揮政府優(yōu)勢，利用其權(quán)威性和自身便利性來為廣大的潛在排污權(quán)交易主體提供信息，使得交易主體之間的交易成本降低，使得交易更便捷，更健康。當(dāng)然，在交易的過程和排污權(quán)的實(shí)施中，法律應(yīng)賦予環(huán)境保護(hù)行政部門權(quán)力，及時(shí)做好環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督，確保企業(yè)自身排污達(dá)到與排污權(quán)指標(biāo)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。
（四）法律應(yīng)引用環(huán)境法的基本原則之一即公眾參與原則來鼓勵一個泡泡內(nèi)的當(dāng)?shù)鼐用駚韰⑴c對泡泡內(nèi)排污者的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象及時(shí)舉報(bào)，切實(shí)維護(hù)自身利益，在無法用私力救濟(jì)的情況下，確保他們訴訟的權(quán)利，可以以排污者排污行為為其造成的損害為訴由，訴諸法院。
參考文獻(xiàn)：
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[2]鄧海峰：《排污權(quán)――一種基于司法語境下的解讀》，北京大學(xué)出版社，2008年版。
【英文摘要】 In Chinese countryside, there are more and more serious problems of pollution by pesticide, chemical fertilizer, domestic animal breeding, household garbage, industrial waste. Environmental pollution not only obstruct sustainable development of agriculture and country economy, but also imperil rural people life and health. China is urgent to resolve environmental problems of Agriculture. To solve problems of the rural environment and develop the new countryside, China should give even more attention to make and enforce environmental law and policy, improve functions of governments, strengthen environmental management system, and heighten the people‘ awareness of environmental protection.
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村;環(huán)境法;政策
【英文關(guān)鍵詞】agriculture; environmental law; policy
【正文】我國正在開展社會主義新農(nóng)村建設(shè),總的要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。這表明建設(shè)的社會主義新農(nóng)村,是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、政治建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的新農(nóng)村,也是富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展,是我國可持續(xù)發(fā)展的根本保證和優(yōu)先領(lǐng)域,也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。然而,目前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境退化加劇,農(nóng)村生活垃圾和生活污水沒有得到無害化處理,如何搞好農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作,如何防治農(nóng)業(yè)環(huán)境污染、逐步改善農(nóng)村環(huán)境,如何提高農(nóng)民的環(huán)境意識,在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式,使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境由惡性循環(huán)走向良性循環(huán),是關(guān)系到農(nóng)業(yè)能否持續(xù)發(fā)展重要問題,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要任務(wù)。應(yīng)針對當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞情況,加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)環(huán)境政策法律建設(shè),完善政府職能,健全環(huán)境管理體系,加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度、深度,加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育,增強(qiáng)各級政府工作人員、企業(yè)經(jīng)營人員和農(nóng)民群眾等廣大公眾環(huán)保意識,推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
一、農(nóng)業(yè)環(huán)境存在的主要問題及其成因
(一)存在的主要問題
農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)是我國整個環(huán)境保護(hù)工作很重要的領(lǐng)域,也是當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié),農(nóng)業(yè)環(huán)境破壞及污染不僅嚴(yán)重影響農(nóng)村居民的生活和身體健康,而且直接制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村的發(fā)展的后勁。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題十分突出,存在的問題主要有:
1、土壤污染嚴(yán)重、土地質(zhì)量退化,制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、給食品安全構(gòu)成隱患由于長期的不合理使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜及其他農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì),以及工廠企業(yè)“三廢”超標(biāo)排放,導(dǎo)致我國1.5億畝耕地遭到不同程度的污染,而且呈現(xiàn)重金屬與有機(jī)物復(fù)合污染的復(fù)雜情況,土壤質(zhì)量退化,農(nóng)產(chǎn)品欠收和有毒物超標(biāo)的情況屢有發(fā)生,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展受到阻礙。
據(jù)統(tǒng)計(jì),我國每年因農(nóng)藥中毒的人數(shù)占世界同類事故中毒人數(shù)的50%.1995~1999年黑龍江、江蘇等19個省、自治區(qū)、直轄市共發(fā)生藥害2000多起,藥害面積達(dá)200多萬畝,經(jīng)濟(jì)損失達(dá)5億多元。
工業(yè)和生活污染導(dǎo)致的環(huán)境酸化問題也嚴(yán)重地影響了農(nóng)村環(huán)境。酸雨(pH<5.6)從1985年的約175萬km2擴(kuò)大到1993年的280萬km2,受重酸雨(pH<4.5)影響的區(qū)域由1986年重慶和貴陽等局部地區(qū)至1993年擴(kuò)大到南方廣大地區(qū)。環(huán)境酸化會產(chǎn)生一系列不利影響,如森林、草地的衰亡,土壤酸化板結(jié),農(nóng)作物減產(chǎn)等。
農(nóng)膜污染的面積也逐年擴(kuò)大,1995年已達(dá)到64913萬公頃,農(nóng)膜年均殘留率約20%,平均每公頃達(dá)60公斤。
2、農(nóng)村水源污染問題突出,治理任務(wù)十分艱巨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及畜禽養(yǎng)殖導(dǎo)致的水源污染日趨嚴(yán)重,難以有效控制,造成湖泊等水體的富營養(yǎng)化,使之失去生產(chǎn)和生活的使用價(jià)值,水源污染還可能造成地下水污染甚至食品污染。
農(nóng)村化肥使用量逐年增加,全國1995年是1978年的4倍。2003年的每畝化肥投入量從1980年的每畝12.3斤(折噸量)提高到43.1斤,比1980年高出348%.而且,目前盲目偏施化學(xué)氮肥,氮、磷、鉀比例失調(diào)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失,加劇了湖泊和海洋的富營養(yǎng)化,成為水體面源污染的主要來源。
我國農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)排污量劇增,目前畜禽糞便的農(nóng)業(yè)利用減少,畜禽業(yè)的集約化程度提高,加重了養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)的脫節(jié)。畜禽糞便的還田率只有30%多,大部分未被利用。 湖北省每年畜禽養(yǎng)殖廢棄物產(chǎn)生量約2億噸,其化學(xué)需氧量的排放量是工業(yè)和生活污水的5倍以上。
農(nóng)作物秸稈污染。我國每年秸稈產(chǎn)生量約6.5億噸。由于缺乏能在短時(shí)間內(nèi)大量消耗秸稈的經(jīng)濟(jì)實(shí)用技術(shù),且產(chǎn)業(yè)化水平不高、出路不暢,造成秸稈的大量焚燒和廢棄。不僅浪費(fèi)了生物資源和能源,而且嚴(yán)重污染了大氣和水體,給居民生活和交通安全帶來重大影響。 湖北省每年產(chǎn)生約3000萬噸秸稈,進(jìn)行資源化利用的不到40%,很多都直接焚燒,造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。
3、生態(tài)破壞嚴(yán)重,水土流失量大面廣我國是世界上荒漠化、水土流失危害最嚴(yán)重的國家之一,水土流失使4 540萬hm2耕地受損,占我國耕地總面積的34.3%.水土流失從黃土高原向其他地區(qū)如我國西南地區(qū)和長江中下游地區(qū)以及華北地區(qū)的擴(kuò)展,使我國可耕地面積進(jìn)一步減少,從而危及我國糧食安全。
在南方省區(qū)的丘陵與山地(母巖以花崗巖、砂巖、砂頁巖、紅色粘土及碳酸鹽巖類為主),以水蝕形成的劣地及石質(zhì)坡地為標(biāo)志的土質(zhì)與石質(zhì)荒漠化土地,呈小面積斑點(diǎn)狀分布的型式,當(dāng)?shù)厝罕姵Ｒ浴凹t色沙漠”、“白沙崗”、“石漠”等名詞以形容其土地退化。其侵蝕方式以面蝕及溝蝕為主,在花崗巖地區(qū)還有水蝕與重力侵蝕共同作用的崩崗侵蝕,在碳酸鹽巖類地區(qū)溶蝕是主要的侵蝕方式。
4、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后,農(nóng)村生存環(huán)境惡化,威脅農(nóng)民健康據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明:我國農(nóng)村有3.6億多人喝不上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水,每年1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾露天堆放;城市工業(yè)的轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致近郊污染加重;村鎮(zhèn)及工業(yè)建設(shè)無規(guī)劃或不按規(guī)劃實(shí)施,使得農(nóng)民生活條件雪上加霜;小作坊式工廠工作環(huán)境惡劣且缺少防護(hù)措施,嚴(yán)重?fù)p害職工身體健康。
據(jù)2005年做的典型調(diào)查,9省三縣74個村105項(xiàng)做了調(diào)查,其中40%村莊沒有集中供水,60%的村莊沒有排水溝渠和污水處理,40%的村莊雨天出行難,晴天是車?yán)?雨天是人拉車,90%的村莊沒有任何消防設(shè)施,90%的垃圾是隨處丟放(訪談?wù)哒J(rèn)為:“顯然這樣一種人居環(huán)境是不能容忍和接受的)。
5、農(nóng)村環(huán)境污染事故、環(huán)境糾紛增多,環(huán)境污染引起的矛盾激化尤其是工廠企業(yè)的“三廢”排放和污染事故引起的民事糾紛日趨增多,農(nóng)民往往難以尋求法律途徑,而采取一些極端的做法,成為社會安定的隱患。 而且,有關(guān)環(huán)境糾紛往往涉及者眾多,處理困難,例如屏南榕屏化工廠造成屏南縣溪坪村環(huán)境污染,1700多村民身心健康、財(cái)產(chǎn)損害嚴(yán)重,事件、糾紛與訴訟歷時(shí)十多年難以解決,等等。
(二)造成農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的原因
農(nóng)村環(huán)境問題是自然因素與人為因素綜合作用的結(jié)果。自然因素僅為農(nóng)村環(huán)境問題的形成提供了外在條件,而人們不合理的生產(chǎn)活動與生活活動及其他有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)因素,才是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題的主要原因。
1、不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動造成環(huán)境污染與破壞面廣量大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是造成農(nóng)村環(huán)境惡化的主要原因之一,其中尤為突出的是不合理地使用化肥、農(nóng)藥、不可降解的塑料薄膜,以及日益增加的畜禽養(yǎng)殖業(yè)排泄物所帶來的污染。化肥、農(nóng)藥及其他農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)的使用,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用有見效快、效果高、面廣等特點(diǎn)保證了作物的增產(chǎn)豐收,減輕了勞動強(qiáng)度,降低了人工費(fèi)用,因此,使用種類日益繁多、范圍日益擴(kuò)大、用量增加。但是,由于低效率的或不合理的使用,對環(huán)境造成嚴(yán)重污染。
刻不容緩。做好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的核心在于強(qiáng)化立法，通過完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，依法加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。研究農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法問題，探究完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的可行性對策，其意義是不言而喻的。
一、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀
改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)取得了巨大的成效，
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會獲得了空前的發(fā)展。但在這一過程中，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題隨之產(chǎn)生，且日益嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)資源供需矛盾突出，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染不斷加劇，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的程度日益加重。
1.農(nóng)業(yè)資源供需矛盾突出
我國的農(nóng)業(yè)資源十分有限，由于人口眾多，農(nóng)業(yè)資源的供需矛盾突出。隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，對農(nóng)業(yè)資源的需求不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源供需矛盾不斷加劇。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源是由市場機(jī)制來配置。在短時(shí)期內(nèi)，國際貿(mào)易自由化政策將對我國一些缺乏比較優(yōu)勢的大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。而進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)必然會使那些對自然資源要求高的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本提高，導(dǎo)致國外同類農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢不斷增強(qiáng)。這些國外農(nóng)產(chǎn)品由于其價(jià)格優(yōu)勢，很可能對國內(nèi)同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)帶來很大的沖擊，使其競爭壓力日益增大。E](P23-25)在激烈的市場競爭中，受利益驅(qū)動等因素的影響，國內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者很可能為了其自身的利益而忽視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，忽視對農(nóng)業(yè)資源的合理利用，其生產(chǎn)經(jīng)營行為日益短期化。加上我國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場主體的生態(tài)環(huán)境意識不強(qiáng)、缺乏政府有效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理與指導(dǎo)等因素的影響，這一現(xiàn)象日益嚴(yán)重。
2.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴(yán)重
由于對農(nóng)業(yè)資源的過度開發(fā)和不合理利用，不僅導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，比如過量放牧、毀林、圍湖造田、過度輪作等，引發(fā)了一系列的環(huán)境問題，如土地退化、水土流失加劇、資源枯竭、生態(tài)失衡、地力下降，旱澇風(fēng)險(xiǎn)加大等，而且還加劇了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境退化的速度。以荒漠化、水土流失為例。我國的荒漠化土地主要分布在北緯37度到50度之間的陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆等省份境內(nèi)。這些地區(qū)的耕地和草場資源嚴(yán)重退化，沙塵天氣增多，氣候惡劣。不僅嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且造成了嚴(yán)重的生態(tài)后果。到目前為止，我國西北、華北、東北等地區(qū)大約有1333.3萬公頃農(nóng)田受到風(fēng)沙的侵襲，沙塵暴天氣導(dǎo)致人和牲畜患病甚至死亡，農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收。2(P11-13)另外，由于對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致水土流失問題嚴(yán)重，自然災(zāi)害不斷發(fā)生。目前我國水土流失面積占到國土面積的16%,達(dá)15300萬公頃，每年流失土壤大約為50億噸，占世界水土流失總量的1/12(世界總流失量為600億噸)，相當(dāng)于全國耕地被平均剝?nèi)?厘米厚的沃土層，上億噸的氮磷鉀養(yǎng)分隨之流失掉水力侵蝕面積有185萬平方公里，數(shù)百萬公頃的農(nóng)田和耕地正在受到荒漠化和鹽堿化的威脅。90%的草地不同程度退化，其中中度退化的草地占到半數(shù)以上，荒漠化土地每年擴(kuò)展2460平方公里。[4](39—43)可見,我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞問題是非常嚴(yán)重的。隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化，各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，受災(zāi)面積不斷擴(kuò)大，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。
3.農(nóng)業(yè)污染不斷加劇
我國人多地少，土地資源的開發(fā)已經(jīng)接近極限。為了提高土地的生產(chǎn)效率，化肥、農(nóng)藥的使用成為重要途徑。目前，我國已經(jīng)成為世界上化肥、農(nóng)藥使用最大、使用面最廣的國家。化肥的使用量從上一世紀(jì)五十年代開始到2000年一直呈增加趨勢，在40年的時(shí)間內(nèi)增加了近300倍。20世紀(jì)50年代末的使用量為1萬噸，70年代上升到110萬噸，1995年增加到267萬噸，2000年為291萬噸。如果按照農(nóng)作物的播種面積計(jì)算，化肥的使用量為每公頃0.728噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家設(shè)定的化肥安全使用量每公頃不超過0.225噸的標(biāo)準(zhǔn)。B](P26-28)另外，在化肥使用過程中還存在結(jié)構(gòu)不合理、利用率低等問題。化肥的不合理使用不僅導(dǎo)致農(nóng)田土壤受到污染，而且還通過地表徑流造成水體富營養(yǎng)化甚至地下水污染和空氣污染。我國農(nóng)藥的使用量每年大約為130萬噸，其中只有1/3能被農(nóng)作物有效吸收和利用，大部分進(jìn)入水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，導(dǎo)致水體、土壤和農(nóng)產(chǎn)品不同程度受到污染，并直接對人類健康造成危害。6(P94-96)目前全國至少有1300-1600萬公頃耕地受到農(nóng)藥的污染，有五分之一的耕地受到重金屬的污染，每年因此而減產(chǎn)的糧食約為1000多萬噸。每年被重金屬污染的糧食為1200萬噸，合計(jì)造成經(jīng)濟(jì)損失至少有200億元。&nm-80)2002年全國16個省會城市蔬菜批發(fā)市場的監(jiān)測顯示，蔬菜中農(nóng)藥總檢出率為20%-60%,總超標(biāo)率為20%-45%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)達(dá)國家規(guī)定的農(nóng)藥檢出率標(biāo)準(zhǔn)另外，由于大棚農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，地膜造成的污染也在不斷加劇。近20年來我國地膜的使用量和覆蓋面積已經(jīng)居于世界第一位。2003年以來，我國地膜的使用量超過了60萬噸，發(fā)達(dá)地區(qū)的使用量更高。9(P115-121)在許多地區(qū)，農(nóng)藥污染和地膜污染還破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)，并威脅到魚類、兩棲類等動物的生存。
從整體上來看，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題是十分嚴(yán)重的，農(nóng)業(yè)資源供需矛盾日益尖銳;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，農(nóng)業(yè)資源數(shù)量銳減、質(zhì)量下降，水土流失、草場退化、荒漠化等問題還在繼續(xù)發(fā)展;農(nóng)田、土壤、農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)業(yè)污染問題是非常嚴(yán)重的，并呈不斷加劇的趨勢。10日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題，不僅影響到農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，對人體健康造成危害，而且已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)系到我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的能否實(shí)現(xiàn)，危及到人類的生存環(huán)境。
二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的不足
在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會化發(fā)展過程中，依靠法律手段是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的核心。我國十分重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，先后制定了許多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的健康發(fā)展提供了有力的保障。然而，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法仍然存在不足，嚴(yán)重制約了其功能的有效發(fā)揮。
1.缺乏一部統(tǒng)一的綜合性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律
目前，我國已經(jīng)制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《水法》、《森林法》等環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),初步形成了一個以《環(huán)境保護(hù)法》為主體的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系。但在這一法律規(guī)范體系中，并沒有一部綜合性的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律。已有的這些法律法規(guī)，對涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定都沒有體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特征=《環(huán)境保護(hù)法》雖然對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)有所規(guī)定，但僅僅用了兩個條文，規(guī)定過于簡單，原則性太強(qiáng)，而且沒有把農(nóng)業(yè)環(huán)境與自然資源保護(hù)統(tǒng)一起來。《農(nóng)業(yè)法》雖然設(shè)專章規(guī)定了“農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”但其內(nèi)容過于概括，基本上是國家環(huán)境保護(hù)法律原則的重申，缺乏對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體規(guī)定。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》主要規(guī)定工業(yè)企業(yè)的清潔生產(chǎn)問題。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中只有個別條文對基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)問題作了規(guī)忠《水法》、《森林法》、《土地法》、《草原法》等法律在各自調(diào)整的領(lǐng)域內(nèi)涉及到農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的內(nèi)容，但基本上體現(xiàn)了孤立保護(hù)某一環(huán)境因素的原則，沒有形成一個統(tǒng)一完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系。可見，我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法是一種分散的立法模式，涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的法律規(guī)范大多散見于農(nóng)業(yè)、草原、土地、森林等單項(xiàng)的自然資源保護(hù)和污染防治法律之中，而缺乏一部綜合性的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律。這種立法模式與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境本身具有的內(nèi)在統(tǒng)一性和整體性特征不適應(yīng)，不能有效逼制我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境整體上繼續(xù)惡化的趨勢和預(yù)防潛在的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生，甚至可能加劇對農(nóng)業(yè)資源的掠奪式開發(fā)利用，加劇農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的退化。E2](P31—35)—些地方雖然制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)，但這些地方性法規(guī)不僅過于原則，可操作性不強(qiáng)，而且其內(nèi)容往往是對國家環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的禁止性規(guī)范的再次羅列，沒有體現(xiàn)出地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的特殊性，E3](P239)難以取得理想的效果。
2.存在立法空白
我國雖然制定了不少環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，但在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依然存在立法上的空白。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定滯后。《大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)》、《水污染防治標(biāo)準(zhǔn)》等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要是針對工業(yè)污染問題制定的，很難適用于農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域。適用于農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范僅有霍溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等，其他的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基本上沒有。第二，缺乏針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特別法律規(guī)范。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境要素具有特殊性，需要專門的立法給予特別的保護(hù)，但目前我國許多重要的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域缺乏相關(guān)的特別法律規(guī)范。第三，缺乏公眾參與、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)等機(jī)制以及有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制。我國在現(xiàn)行法律中還沒有建立適用于農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與機(jī)制、行政強(qiáng)制機(jī)制、行政指導(dǎo)機(jī)制等，還缺乏對從事農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)作出貢獻(xiàn)的有關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。由于存在法律上的空白，使許多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作無法可依，不能開展，不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。
3.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)缺乏必要的強(qiáng)制手段，利益沖突問題嚴(yán)重
現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境破壞、預(yù)防和制止污染事件的發(fā)生發(fā)揮了積極的作用。但它們賦予生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性手段和措施太少，不能適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。許多環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中，經(jīng)常因缺乏必要的強(qiáng)制性手段和措施而導(dǎo)致執(zhí)法不力。這一問題在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為突出。另外，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理過程中，還存在利益沖突與失衡問題，比如管理機(jī)構(gòu)自身利益與環(huán)境利益之間的沖突、環(huán)境保護(hù)者與受益人之間的利益沖突、排污企業(yè)與受害人之間的利益沖突。M(P31-33)這些利益沖突缺乏有效的法律進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作不力的根本原因。
4.制度的配套性比較差，缺乏相應(yīng)的程序機(jī)制
我國雖然建立了許多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度，但這些制度的配套性比較差，制度與制度之間缺乏必要的協(xié)調(diào)。同時(shí)，就單個的某項(xiàng)制度來看,還缺乏落實(shí)該制度的相關(guān)配套措施機(jī)制，最終導(dǎo)致制度不能實(shí)施或者不能完全實(shí)施。例如，生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償制度。這一制度要很好的發(fā)揮其作用，需要相關(guān)的配套措施予以配合。但是，由于實(shí)施該項(xiàng)制度需要的配套性措施一生態(tài)環(huán)境稅制度未能落實(shí)，導(dǎo)致其未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，在一定程度上形同虛設(shè)。另外，有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度因缺乏相應(yīng)的程序，很難得到有效執(zhí)行。例如，限期治理制度。雖然很多環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都規(guī)定了這一制度，但由于都沒有對實(shí)施這一制度的程序作出規(guī)定，導(dǎo)致其未能很好地得到執(zhí)行，在一定程度上流于形式。此外，它過于強(qiáng)化環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，缺乏對環(huán)境管理相對人合法權(quán)益應(yīng)有的程序保障機(jī)制。現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，具有濃厚的管理色彩，過多地維護(hù)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，強(qiáng)化了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)與環(huán)境管理相對人之間的管理與被管理的不平等關(guān)系。一方面，它賦予環(huán)境管理機(jī)構(gòu)很多的權(quán)力，但缺乏對其環(huán)境管理行為有效的監(jiān)督機(jī)制。另一方面，它賦予環(huán)境管理相對人賦予很多的義務(wù)，卻很少規(guī)定保障環(huán)境管理相對人權(quán)益實(shí)現(xiàn)的程序機(jī)制，導(dǎo)致環(huán)境管理相對人的合法環(huán)境權(quán)益得不到保障。這為環(huán)境管理機(jī)關(guān)濫用職權(quán)或不能有效地進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法提供了便利，不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
5.有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定不完善
（一)《環(huán)境保護(hù)法》滯后《環(huán)境保護(hù)法》仍然是1989年頒布實(shí)施的，距今已經(jīng)有二十余年，由于當(dāng)時(shí)的社會歷史條件的限制，《環(huán)境保護(hù)法》與現(xiàn)代社會脫節(jié)，限制和阻礙農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)。如第七條規(guī)定:國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。由此造成了直接負(fù)責(zé)農(nóng)村事物的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織沒有環(huán)境保護(hù)工作的主體資格，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的有名無實(shí)。《環(huán)境保護(hù)法》的“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，兼顧環(huán)境保護(hù)的立法目的”也存在滯后性。
(二)執(zhí)法困難實(shí)際工作中，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)施困難重重。導(dǎo)致這種情況的原因有很多，主要有:
1、農(nóng)村環(huán)境污染地域廣、污染后難以發(fā)現(xiàn)長期積累，縣級環(huán)保部門人員設(shè)備落后人員不足。
2、農(nóng)業(yè)部和國家環(huán)保總局分別負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作和農(nóng)村村鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)工作。但實(shí)踐履行監(jiān)管治理職權(quán)困難重重。3對于違反《環(huán)境保護(hù)法》的行為，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，沒有監(jiān)督和處罰的職權(quán)，不利于環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的實(shí)施。
(三)救濟(jì)途經(jīng)不暢目前農(nóng)村法律救濟(jì)的阻礙主要表現(xiàn)在:
1、環(huán)境法律責(zé)任不明確，法律救濟(jì)途徑不暢通。2、守法、執(zhí)法成本高，違法成本低。
3、環(huán)境糾紛解決機(jī)制和法律責(zé)任的規(guī)定少。
4、公益訴訟實(shí)際案例少，提起主體不主動。面對當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境糾紛日益復(fù)雜，環(huán)境矛盾情況逐漸嚴(yán)重的情況，顯然法律救濟(jì)途徑是緩解爭議、解決糾紛的重要疏通途徑。
二、農(nóng)村環(huán)保之建議
(一)立法的修改與完善鑒于我國農(nóng)村地域廣闊，各個區(qū)域情況各異，為保證環(huán)境立法能夠得到有效的實(shí)行，首先，應(yīng)根據(jù)不同地域的環(huán)境狀況和地理情況廣泛調(diào)查聽證，增加公眾的參與程度。其次，應(yīng)規(guī)定地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)督和管理的職權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的整體工作，提高積極性，防止不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境污染和破環(huán)。同時(shí)，應(yīng)給予農(nóng)民更廣泛的知情權(quán)，加強(qiáng)宣傳、學(xué)習(xí)，提高公眾環(huán)境意識的內(nèi)容。
(二)加強(qiáng)法律的執(zhí)行執(zhí)法中建議1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織預(yù)防為主，治理為輔的原則。2、縣級以上環(huán)保部門加大的執(zhí)法力度，做到有法必依。3、加強(qiáng)環(huán)境部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，增加環(huán)境法制的權(quán)威性。授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織監(jiān)督和檢查農(nóng)村環(huán)境問題，跟蹤和處理簡單的環(huán)境污染和破壞的權(quán)利，同時(shí)保留縣級以上環(huán)境保護(hù)部門的裁決、批準(zhǔn)權(quán);建立財(cái)政獎勵機(jī)制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)環(huán)境的積極性。
天下之事，不難于立法，而難于法之必行。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日正式實(shí)施，被稱之為我國歷史上最為嚴(yán)格的專業(yè)領(lǐng)域行政法。盡管該法有諸多亮點(diǎn)讓社會各屆寄予厚望，但新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施難度也頗受質(zhì)疑，究竟難在何處？法難于行該如何破題？
環(huán)保部門的執(zhí)法尷尬
“違法成本低、守法成本高”、“環(huán)境行政處罰執(zhí)行難”一直是環(huán)境執(zhí)法面對的最為突出的問題之一。
環(huán)保部門一度被人調(diào)侃為“世界四大尷尬部門之一”。由于管理體制的原因，地方環(huán)保部門在面對企業(yè)非法上馬項(xiàng)目、違法排污時(shí)，常常不能依法查處，而是要看當(dāng)?shù)貢洝⑹锌h長的臉色，看相關(guān)部門的臉色。有時(shí)法律之劍已經(jīng)舉起，卻又無奈地放下。
《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者在基層采訪時(shí)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的人員往往會“大吐苦水”， 聲稱自己對于違法現(xiàn)象是有心無力，受“夾板氣”現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，市、縣一級環(huán)保部門的力量較為單薄。目前環(huán)保部門的執(zhí)法力量呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)，中央和省級力量雄厚，而到市、縣、鄉(xiāng)這一層級，其力量則越來越薄弱，甚至有的縣級環(huán)保局能夠保障日常執(zhí)法的工作人員只有一至兩人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則根本沒有任何執(zhí)法力量。
盡管新《環(huán)保法》賦予環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)，但在一些執(zhí)法人員眼中，查封、扣押等措施的實(shí)施，最大阻力在于環(huán)境監(jiān)察部門的資格。由于地方環(huán)保局人力有限，強(qiáng)制執(zhí)行往往都由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而多數(shù)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，不是行政機(jī)關(guān)，要依靠環(huán)保局委托才能開展行動，可這種授權(quán)行為要真正拿到法庭上可能又經(jīng)不起推敲。相比起其他部門，環(huán)保部門和司法部門聯(lián)動協(xié)作的起步較晚。環(huán)保部門沒有強(qiáng)制權(quán)，申請法院來執(zhí)行強(qiáng)制措施實(shí)施起來有難度。
同時(shí)部分嚴(yán)厲的處罰權(quán)并未完全下放，以對嚴(yán)重違法企業(yè)的關(guān)閉權(quán)為例，盡管新《環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定了“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、超過重點(diǎn)污染物排放指標(biāo)排放污染物的縣級以上人民政府環(huán)保部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施”。該項(xiàng)權(quán)力的行使將會遇到越來越大的阻力，強(qiáng)制措施有難度。環(huán)保部門尤其是基層環(huán)保部門強(qiáng)制權(quán)的有效實(shí)施需要地方政府給與支持，在現(xiàn)有的立法框架與實(shí)際工作中，卻難以將地方黨委納入法律規(guī)范。
公益訴訟困局破冰
公益訴訟主體資格的放開，是此次環(huán)保法修訂中最大的亮點(diǎn)之一。這部法律從此在我國建立了公益訴訟制度，增強(qiáng)了公眾以訴訟對治污染的力量。
環(huán)保法修訂案幾經(jīng)易稿，最終明確將提起公益訴訟的主體擴(kuò)大到“在設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記、連續(xù)活動5年以上且無違紀(jì)記錄的社會組織”。這意味著公民個人無法發(fā)起公益訴訟。而且，設(shè)定“在設(shè)區(qū)的市級以上登記、連續(xù)活動5年以上”，有分析稱，限制可發(fā)起公益訴訟的組織的數(shù)量，可以避免讓各地法院一下子忙得不可開交，也能保證各地政府和環(huán)保局不被頻繁推向被告席。
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者了解，目前國內(nèi)符合上述條件的社會組織有300家左右。
而在實(shí)踐層面，社會組織則面臨立案難等現(xiàn)實(shí)問題。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)家王燦發(fā)表示，新環(huán)保法通過后，新民訴法就公益訴訟程序問題的司法解釋也會出臺，目前最大阻力還在法院。“公益訴訟，要么告行政機(jī)關(guān)，要么告污染企業(yè)，兩個都不好對付，法院怕惹麻煩，這才是根子。”
國際上，環(huán)境公益訴訟制度在環(huán)境保護(hù)方面取得了顯著的成效。美國是環(huán)境公益訴訟的發(fā)源國，1969年制定的《國家環(huán)境政策法》第一次明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。1970年修訂的《清潔空氣法》第一次規(guī)定了公民訴訟，其中規(guī)定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會組織以及個人按照該法的規(guī)定提訟。為了保障個人公益執(zhí)法權(quán)的實(shí)現(xiàn)， 美國建立法律援助項(xiàng)目和公益法律事務(wù)所， 這些專門從事公益訴訟的律師所作為公益團(tuán)體享受政府免稅的待遇。同時(shí)，公益訴訟案件中律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度的設(shè)立，以及行政機(jī)關(guān)對個人進(jìn)行公益執(zhí)法提供的援助又為個人提起公益訴訟提供了制度保障。
在我國，環(huán)境公益訴訟之門目前只能算開了一條縫。對于司法公正和司法效能具有決定意義的關(guān)鍵因素，比如環(huán)保法庭的設(shè)置、管轄制度的調(diào)整、法院去地方化去行政化、環(huán)境損害鑒定和訴訟收益分配管理等配套機(jī)制，才是環(huán)境保護(hù)法范疇無法解決的棘手難題。一切有賴于司法體制改革的后續(xù)實(shí)質(zhì)動作，有賴于社會治理文化和法治架構(gòu)的進(jìn)一步落地。
實(shí)施難在體制痼疾
盡管環(huán)保法修訂案在環(huán)保執(zhí)法、霧霾治理、清潔生產(chǎn)和環(huán)境監(jiān)測等管理制度上提出了諸多完善條款，但體制改革仍未啟動。一位不愿透露姓名的人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者，既有的政策管理體制跟不上節(jié)奏，理應(yīng)從根本上重構(gòu)環(huán)保體系，理順各層面的權(quán)利義務(wù)機(jī)制。
修訂后的環(huán)保法仍是一些修補(bǔ)條款，不是我國的環(huán)境基本法。雖然該法希望通過“面面俱到”的方式確保其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的權(quán)威性，譬如規(guī)定生態(tài)紅線制度、加強(qiáng)自然生態(tài)區(qū)域保護(hù)、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、保護(hù)生態(tài)安全、開展生態(tài)補(bǔ)償、重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)等制度。但在生態(tài)保護(hù)方面將還會遇到與以前一樣的問題，即權(quán)威性不夠，以致在新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施過程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、國土資源等部門，會以適用已有專項(xiàng)法為由而冠冕堂皇地拒絕適用《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。重污染輕生態(tài)的弊端沒有得到改善，其“瘸腿現(xiàn)象”仍將持續(xù)下去。
管理體制依舊不暢。修改后的《環(huán)境保護(hù)法》仍然規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對資源保護(hù)、污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。這將不可避免地使其他相關(guān)方對環(huán)保部門的統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督持抵觸甚至否定態(tài)度。
