時間：2023-06-02 09:57:30
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇房地產管理法實施條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
《物權法（草案）》確定了我國不動產登記將實行統一登記制度。但目前我國不動產登記機關分散，而且其依據的法律也不同。
（一）登記機構分離
土地管理部門和房產管理部門分別主管土地權屬登記和房屋權屬登記。按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規定，國土資源管理部門主管全國土地的統一管理工作，屬于條條管理；而按照《房地產法》及有關規定，國務院建設行政主管部門負責全國的房屋權屬登記管理工作，省、自治區建設行政主管部門以及直轄市、市、縣人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內的房屋權屬登記管理工作，屬于條塊管理。
（二）登記的依據不同
房屋權屬管理在操作上按照建設部頒布的《城市房屋權屬登記管理辦法》等執行；土地權屬管理按照國土資源部頒布的《土地登記規則》（國家土地局[1995]國土[法]字第184號）執行，在操作規范及程序上有不同的地方，也有重復的地方。
二、房地分離登記對不動產基礎性原理的違背
房屋和房屋附著的土地作為不動產的兩個范疇，房屋與房屋附著的土地有著先天有機聯系，它們在形態上密不可分，在價值上互相包容。人為地將其剝離，分由兩個部門來管理，既不符合國際管理慣例，又給不動產權利人、登記機關和司法機關帶來了很多麻煩，特別是在房產產權轉移和抵押時，分開操作除了存在法律上的問題以外，還存在法律漏洞。登記分割在不同的部門出現多部門登記和分級登記的現象，使得不動產登記不能為不動產交易提供快捷而安全的保障。
三、盡快進行房地登記的銜接的前期準備性工作
《房地產管理法》第60條第三款規定，房地產權轉讓或變更時應當向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請房產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或更改土地使用權證書。1995年1月1日國家土地管理局公布《關于貫徹〈城市房地產管理法〉做好土地登記工作的通知》第五項“關于土地登記與房屋登記的關系”規定：“土地管理部門與房產管理部門，必須嚴格執行《城市房地產管理法》第六十條的規定，分別進行登記發證。有條件的地方，可以采取聯合辦公等形式搞好登記銜接。在省、自治區、直轄市人民政府確定由一個部門統一負責房產管理和土地管理工作的地方，按《城市房地產管理法》第六十二條的規定，土地、房產證書可實行合一，但登記辦法和證書格式及有關土地使用權的內容必須符合土地管理的法律、法規和技術規范的要求。土地、房產合一的證書中有關土地的內容和格式必須報國家土地管理局審批。”我區土地管理部門與房產管理部門目前實行分別登記發證。地區房、地管理機構的分設，在某個區域內無法形成完整的不動產產權檔案和資料，無法形成信息共享，登記申請人跑兩個部門，走程序，繳交兩次費，不但增加了登記申請人成本，且及可能損害當事人的正當利益，造成重復抵押、房、地權利人不一致等問題。同時也造成登記機關的流程重復，降低了工作效率。
【關鍵詞】：土地使用權轉讓；計稅價值；評析
【引言】目前土地使用權轉讓稅收問題，存在不公平、不合理現象，這主要是由于在不同程度商對轉讓的法律依據不明，對轉讓的規范程序不清、對轉讓標的土地使用權內涵范圍和內涵價值不透造成的。在此，筆者對這些情形結果分門別類地加以闡述和明晰，以求得相應的稅負合法與公平。
一、土地使用權轉讓概念內涵及程序
1.1土地使用權轉讓的法定特定涵義。
出讓土地使用權已經形成較為規范的法律體系，其法律法規主要有《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《房地產轉讓管理規定》，據此，土地使用權轉讓法律概念是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈送等方式，轉讓是按法定的程序和條件進行的。這個概念中，土地使用權，性質是國有，取得類型是出讓。平常所說的土地使用權轉讓的法律概念就是如此，全面的描述就是國有出讓土地使用權的轉讓。不能把其他類型或性質的土地使用權與之相混淆，而在操作中按雷同程序轉讓。對此，國家專業機構也許對此比較清楚些，但是被管理對象也許含混些。
1.2土地使用權轉讓特定概念的例外。
1.2.1劃撥土地使用權轉讓的實質。劃撥土地使用權轉讓是國有出讓土地使用權轉讓的例外，實質是補辦出讓等有償使用手續或補辦其他體現國有土地使用權的手續，與此同時劃撥土地使用權本身的價值也在市場主體之間發生轉移。轉讓所涉及的當事人有三個，包括國家、原劃撥土地所有權轉讓者、土地使用權和所附著不動產的受讓者。在此，從劃撥土地使用權概念和轉讓程序的角度予以明晰。
1.2.2劃撥土地使用權法律概念。根據《房地產管理法》，土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。這里說的無償取得是相對的，相對于國家這一主體而言的，肯定是無償的，而相對于國家之外的其他權利主體，不一定是無償的。
1.2.3劃撥土地使用權轉讓程序。根據《房地產管理法》，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。
按此程序，劃撥土地使用權轉讓實質是國家是對受讓方直接或間接實現所有權。先行對不動產轉讓方實施出讓行為，然后再行轉讓，就屬于國家對不動產受讓方間接實現土地所有權；此外，國家可以對不動產轉讓方直接實施出讓行為而實施土地所有權。按照法律法規規定可以使用劃撥土地使用權的受讓主體，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是國家行使所有權，重新以劃撥的方式配置了土地。
1.3集體劃撥土地使用權的轉讓。
1.3.1集體劃撥土地使用權的內在涵義。根據《中華人民共和國土地管理法》，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。集體有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。在此，使用集體土地的單位和個人享受的集體土地使用權，“確定”的行為涵義就是取得的方式為劃撥，就形成了集體劃撥土地使用權。
1.3.2集體劃撥使用權轉讓前置程序。按照目前的法律制度提供的途徑，并且這樣的途徑在可實施情況下，先將集體土地征收為國家所有，再按照國有土地出讓和轉讓的法律程序進行轉讓，從而間接實現集體劃撥使用權轉讓。這里的轉讓實質含義只能是前一主體讓出土地使用權，后一主體得到使用權，但前者讓出的土地使用權與后者得到的使用權在性質和類型上迥乎不同，有時還可能附帶性出現用途的變更。此過程中，涉及的民事主體有轉讓方、受讓方、集體土地所有者、出讓方，另外還有實施審批行為的行政主體。這里所要提及的是轉讓前置程序的例外，就是當時受讓方是符合使用集體土地使用權的主體時，實質上就成了純粹地面上建筑物、構筑外等的轉讓，集體使用權的被所有者重新予以了相應的配置，只須轉讓方、受讓方、所有者三方依法合意即可，在受到申請時，法定的行政主體予以備案，而沒有審批的必要。
1.3.3集體土地所有權征為國有的方式。集體土地所有權征為國有，主要有強制性和非強制性兩種方式。征收是屬于強制性的方式，根據《中華人民共和國物權法》，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。同時根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行，以及如此等有關條款，可以認定征收土地具有強制性；征購屬于非強制方式，但法律對征購的概念與實際應用鮮有提及，筆者認為，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，將集體所有的土地征為國有的，屬于土地征購行為，屬于較為平等的民事主體關系行為。
二、對應土地使用權轉讓程序的計稅依據
2.1國有出讓土地使用權轉讓中的計稅依據。
根據《契稅暫行條例》、《契稅暫行條例實施細則》及財政部、國家稅務總局《關于契稅征收中幾個問題的批復》[財稅[1998]96號]規定，土地使用權出讓、土地使用權出售、房屋買賣的計稅依據是成交價格，即土地、房屋權屬轉移合同確定的價格，包括承受者應交付的貨幣、實物、無形資產或者其他經濟利益。因此，合同確定的成交價格中包含的所有價款都屬于計稅依據范圍。土地使用權出讓、土地使用權轉讓、房屋買賣的成交價格中所包含的行政事業性收費，屬于成交價格的組成部分，不應從中剔除，納稅人應按合同確定的成交價格全額加行政事業性收費計算繳納契稅。所以國有出讓土地使用權轉讓時，稅收機關和作為協助執行機關的國土資源管理部門或出讓人要求土地受讓人提供稅收價值構成依據時，主要應當包括出讓金收據、轉讓前的納稅收據以及其他一切行政事業性收據。在轉讓時，沒有成交價格或成交價格明顯偏低，則應根據財政部、國家稅務總局《關于國有土地使用權出讓等有關契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】的要求，征收機關可依次按下列兩種方式確定：1、評估價格：由政府批準設立的房地產評估機構根據相同地段、同類房地產進行綜合評定，并經當地稅務機關確認的價格。2、土地基準地價：由縣以上人民政府公示的土地基準地價。當然第二種情況需要稅政機關專業人員熟練完成基準地價在具體宗地條件下的價值轉換工作，否則，會因忽視容積率、時點、宗地個別條件等引起的價值差異而導致稅負的不公平。
2.2劃撥土地使用權轉讓中的計稅依據。
根據財政部、國家稅務總局《關于國有土地使用權出讓等有關契稅問題的通知》【財稅[2004]134號】，出讓國有土地使用權的，其契稅計稅價格為承受人為取得該土地使用權而支付的全部經濟利益。先以劃撥方式取得土地使用權，后經批準改為出讓方式取得該土地使用權的，應依法繳納契稅，其計稅依據為應補繳的土地出讓金和其他出讓費用。已購公有住房經補繳土地出讓金和其他出讓費用成為完全產權住房的，免征土地權屬轉移的契稅。
所以國有劃撥土地使用權的轉讓，其劃撥價格在轉讓方、受讓方之間轉移，其交易價格是計稅的價值依據；但同時出讓手續時發生了出讓人與受讓人之間的交易行為，計稅依據是應補繳的土地出讓金加其他出讓費用。因此在直接出讓土地使用權給受讓方的情況下，受讓實際納稅的計稅依據依然是全部土地價值。如果直接出讓給轉讓方，此時，還沒發生劃撥土地使用權價格的交易，轉讓的納稅依據是應補繳的土地出讓金加其他出讓費用。直接補辦出讓手續給轉讓方還是受讓方，納稅程序是有所差別的。
2.3集體土地使用權轉讓中的計稅依據。
集體土地使用權轉讓有兩種情形，一是不符合使用集體土地的受讓者，按照征地前置程序實現轉讓、受讓行為的，按照上述出讓和轉讓程序計算計稅依據，二是符合使用集體的受讓者，按照集體土地使用權依法另行配置的程序，實現“轉讓、受讓”行為，這個程序中，因為是非交易行為，依法不屬于征稅范疇，交易者所以繳納的只是房屋建筑物、構筑物、附著物等的契約稅。
三、結論。
在現行土地產權制度下，涉及土地使用權轉讓的法律、法規、規章眾多，法律體系復雜，形成了不同土地使用權權性質、類型，其轉讓所以適用的法律、法規和程序比較專業化，國土資源管理部門必須率先熟練掌握，才能很好的協助稅政機關正確征稅；稅政機關只有根據國土資源管理方面的法律、法規并結合稅收的方面法律、法規、規章、以及規范性文件配套適用，才能很好地把握不同的土地使用權流程的環節、弄清交易過程環節的計稅依據所包含的價值內涵，才能做到納稅與否正確、納稅依據客觀，體現土地使用權轉讓稅負上的社會公平。
參考文獻
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關鍵詞：土地利用；政府規制；城市蔓延
一、引言
我國城鎮化是以這兩種方式進行：增加城鎮數量和擴大城市規模，后者為主要方式。高速城鎮化化背景下，各大中城市新城建設、開發區建設和大學城建設迅速擴大城市規模，但是這種城市化引發了很多問題：交通成本增加，房價攀升過快，生活成本上升，商住分離等一系列問題。這就是當前大多數城市普遍存在的城市蔓延問題。在城市規模擴張的過程中，土地作為重要的資源參與其中。政府對土地利用的規制對維持著土地征用、規劃、開發和管制整個流程有序進行起著重要作用。但是目前地方政府對土地供給一級市場進行壟斷，在征地過程中對農民補償過低，土地財政使用不透明，這引發了大眾對土地利用過程中政府規制的討論。本文就政府對土地利用規制角度分析城市蔓延的原因。
二、理論分析
土地利用規制（Land Use Regulation），也譯作土地利用管制，是指具有相對獨立的、法律地位的政府組織（機構）依照土地利用領域的各個相關法規對土地利用的主體進行管理和監督的行為。通俗來說，是政府對參與土地利用的各主體的經濟行為進行管理和監督。規制的具體方面主要有土地征用規制、土地規劃規制、土地出讓規制和土地開發利用規制。土地征用是政府按法律規定強制征用土地行為，土地出讓是政府作為參與者與開發主體的博弈，土地開發利用是開發主體為追求利益最大化與作為監管者政府的博弈。目前對我國土地利用政策方面的研究主要集中在征地制度對農民的影響和集體建設用地進入土地市場的政策探討上。
城市蔓延（Urban Sprawl），是出現在城市邊緣，因城市規模擴張而出現的低密度開發、土地使用功能分離和高度依賴汽車的公共區域的現象。具體來說，城市蔓延是一種城市功能的分離，即城與市的分離，重視城的建設，忽視或者減慢了市的建設。對城市蔓延的研究國外相對成熟，目前衡量城市蔓延的程度主要通過人口和居住密度、城市用地和人口增長率、空間布局和景觀格局來測算。在國內對城市蔓延的研究處于初始的理論研究和實踐起步階段，大部分學者正在對我國城市蔓延的特征、蔓延的測算進行研究，對于蔓延原因的探索比較少。本文從土地利用規制角度分析城市蔓延的原因。
本文根據已有的研究成果，總結出土地進入住宅和商品房市場的過程主要有土地征用、土地規劃與出讓和土地開發三個環節。整個過程主要的經濟主體有三類：居民、政府和企業。由于地方政府和中央政府在土地開發問題上的不一致性，本文主要探討其主要作用的地方政府行為。從經濟學角度，這三個主體都是理性人，本文研究就是建立在這個假設的基礎上。
三、土地利用規制下主體行為博弈選擇
土地作為重要的資源流入市場是通過城市國有土地征用和農村土地的征用，政府在這兩個過程特別是后者中擁有壟斷定價權（a和b環節）。不同渠道的土地資源征用后成為城市建設土地資源，政府根據整體規劃要求和市場需求對土地資源進行安排，其中大部分的土地資源被投入市場，另外農村集體建設用地和部分耕地也由于部分投入土地市場，他們構成土地供應市場（c和d環節）。土地資源從壟斷供應者（政府）向寡頭需求者（大型房地產商）中流動，這一過程通過協議或者招投標過程實現（e環節）。企業獲取土地資源轉化成為住房，形成城市中心和城市郊區房地產市場（f環節）。另一個隱形主體是居民和投資者（企業主體中一部分），他們消化土地開發成果。本文是研究城市蔓延，因此主要研究b、d、e和f過程中經濟主體的選擇行為。
（一）土地進入城市建設土地市場
相關土地利用規制：在我國農村集體建設用地屬于集體所有，但是集體建設用地不能直接進入土地市場輪轉。目前的土地征用制度中，農民處于服從地位，而且難以獲得與市場價格成比例的征地補償。土地補償中，首先要給村集體，其次給安置單位，最后農民才能獲得青苗補償費和土地附著物補償費。
政府和農民同樣是理性人，前者注重社會整體福利最大化，后者注重個人效用最大化。首先，在當前土地規制下，政府擁有征集土地過程中的定價權和主導權，也就是說政府在一級土地供給市場上是壟斷者。在供給需求模型中，政府作為壟斷需求者會制定較高的交易量和較低的交易價格。這使得土地供給量擴大成為可能。
在目前征地補償不足的情況下，使得征地量被擴大了。其次，農民或者農村集體追求自身的效用最大化，表現為獲得土地出讓的較高回報，衍生了非法的農村集體建設用地出讓和農村耕地非法建設。這直接導致了土地供應增加。
（二）土地規劃、投入和出讓
我國對土地規劃的規定主要是根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《土地利用總體規劃編制審查辦法》，但是規定主要在宏觀層面，如《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”我國《土地管理法》和《城市房地產管理法》對土地出讓和拍賣都有嚴格的規定。但目前具體規劃的責任和權力都在地方政府手中。
地方政府是這一環節中壟斷供給的經濟主體。在這一環節中，地方政府本應當以社會福利最大化為目標，但是在實踐中卻脫離了這個方向。從歷史原因來說，1994年中央地方財權的分離，但是地方政府的事權相對增加，使得地方政府通過出讓土地來獲取財政收入成為必要。從當前制度安排來看，地方政府的監管缺位，這使得委托——問題愈發嚴重。地方政府因城市建設和政府運行資金需求，使得土地供給擴大成為現實。
房地產商是這一環節的需求主體，作為理性經濟人他們追求的是利益最大化。在土地供給向實際土地需求市場轉移過程中，集體建設用地進入市場受約束，寡頭房地產商成為實際控制者。目前在地域范圍內，房地產商可以看作是土地一級市場的需求寡頭，他們通過合謀制造房地產市場價格上漲的預期，增加房地產需求，進一步推高房價和土地價格，在社會壓力下促使監管者和參與者的地方政府是進一步增加土地供給，最終被動的與房地產商合謀，高的土地供應量的推手。
（三）土地開發市場
我國對土地開發利用的規制主要依據《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《關于加強國有土地資產管理的通知》等，但目前制度執行效果不明顯。首先土地開發法律法規仍然很不完善，例如“除公共目的外不得劃撥征用農業耕地”，地方政府和開發商混淆概念，將商業用地偷換概念變為公共用地項目開發。其次現行的土地開發法規也不能很好的貫徹執行，政府政策的權威性受到質疑。國務院“國有企業必須退出房地產行業”的規定在執行了半年后統計發現，只有20%的企業退出了房地產行業。這一環節土地規制呈現實際監管缺位的現象。
土地開發市場的開發主體是房地產商，監管主體是政府，這一過程主要包括房地產商的土地儲備、土地升值和土地開發過程。根據博弈論分析，寡頭市場上他們會選擇最優策略達到博弈均衡。房地產商的最優策略便是選擇合謀控制土地二級市場供給，造成價格預期上升和需求增加，商品房投資價值顯現。根據級差地租理論的推理，房地產商在城市外緣建設租金收入低的住宅，在城市內圈建設商業建筑。在商品房投機價值提高和剛性需求下，在城市外緣的住房市場呈現人口增長低于住房增長的現象，導致城市蔓延式發展。
四、主體行為對城市蔓延影響分析
目前商品房市場呈現的是供給小于需求，理論上城市會緊湊發展，較少出現城市蔓延情況。但是王家庭和張俊韜對1999-2008年我國35個大中城市蔓延現象測度發現：平均蔓延指數3.9047，東部城市平均蔓延指數為4.7420，出現了比較嚴重的城市蔓延現象。我們就根據前述土地流轉過程從特殊土地規制下主體行為解釋城市蔓延形成的機理。
從供求模型分析以上博弈結果。從表1我們可以總結出：城市房地產商合謀造成房價上升，供給曲線上移（S1-S2）；投資者的進入使得商品房價格增加，需求曲線上升（D1-D2）。實際商品房市場的均衡點為E3，商品房數量為Q3，這代表增加的城市面積。但是剛性需求曲線仍然為D1，對應均衡點為E2，商品房數量為Q4，這也代表相應增加的人口數。商品房閑置為Q3-Q1，人口密度降低，城市蔓延式發展。
從房地產商行為選擇分析。寡頭房地產商在升值趨勢下，土地閑置罰款低于增值速度，開發商按預期需求設定價格和減少土地二級市場供應的規模。根據級差地租理論，房地產商在土地成本和收益較低的城市外緣建設商品住房。選擇結果導致城市外緣土地閑置率較高，進一步形成人口密度較低和商業發展不同步的現象，城市蔓延現象加劇。
五、結論和建議
綜上分析，我們發現城市蔓延的直接推手是房地產商，但房地產商是按經濟規律行事，不適宜用社會責任和公德來約束他們，應該探討的是這種行為選擇深層原因——土地規制。實際上這種城市蔓延是供求結構性矛盾的結果。土地利用規制中限制集體建設用地進入土地市場，土地供給主體單一；土地規制沒有形成對房地產商的嚴格約束，住房供給主體的單一；商品房供給市場難以形成有效的自由競爭。目前土地規制限制居民有效購買力，剛性需求能力實際不足。由此在城市外緣形成了供求的結構性不對稱。從城市健康發展的角度，土地利用規制應當與時俱進，一些約束力不足的應當修改，一些不符合當前形勢的規制應當取消，借鑒國外合理的方法。
首先，強化對房地廠商的監管。適度提高房地廠商土地的持有成本，關鍵是持有時間成本要與當前市場土地的增值幅度掛鉤，取消房地廠商持有土地的時間利差。對房地廠商的壟斷和謀現象，要有新的法律法規來管制。
其次，開放集體建設用地，多樣化土地供給和開發主體。取消“集體建設用地不能直接進入土地市場”的規制，這在當前呼聲比較大。在保證建筑質量下，集體建設用地的開放可以增加居民福利水平，增加土地供給主體打破土地和住宅市場壟斷，有抑制房價上漲效果。
最后，我國適當借鑒國外房產稅制度。目前我國房產購置稅數量難以形成對房地產的有效調控，我們可以借鑒國外房產稅制度，即對房產每年征稅。國外是以當年同類房產的銷售價格為稅基，稅率平均在2%，由于我國購置房產已經付出高額費用，所以國外的具體規定還不是用于我國。我們當前房地產稅的目標應當主要是投資性房地產，因此我們可以對當前的限購政策和房地產稅結合，對于不符合要求的房產購置收取較高的持有稅，這樣既避免了對房地產的過度投資，又不會限制房地產的轉換。
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近年來，一些地方土地管理部門深化土地使用制度改革，完善土地有償使用方式，開展了國有土地租賃試點，取得了一定的經驗。新頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）已將國有土地租賃規定為國有土地有償使用的一種方式。為貫徹實施《條例》，規范國有土地租賃行為，現將《規范國有土地租賃若干意見》(以下簡稱《意見》）印發給你們，請結合本地實際認真貫徹執行。
規范國有土地租賃若干意見
一、嚴格依照《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，確定國有土地租賃的適用范圍。
國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補充。當前應以完善國有土地出讓為主，穩妥地推行國有土地租賃。
對原有建設用地，法律規定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實行有償使用，也不實行租賃。對因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途后依法應當有償使用的，可以實行租賃。對于新增建設用地，重點仍應是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。對于經營性房地產開發用地，無論是利用原有建設用地，還是利用新增建設用地，都必須實行出讓，不實行租賃。
二、國有土地租賃，可以采用招標、拍賣或者雙方協議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式。采用雙方協議方式出租國有土地的租金，不得低于出租底價和按國家規定的最低地價折算的最低租金標準，協議出租結果要報上級土地行政主管部門備案，并向社會公開披露，接受上級土地行政主管部門和社會監督。
三、國有土地租賃的租金標準應與地價標準相均衡。承租人取得土地使用權時未支付其它土地費用的，租金標準應按全額地價折算；承租人取得土地使用權時支付了征地、拆遷等土地費用的，租金標準應按扣除有關費用后的地價余額折算。
采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長期租賃的，應在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時間、租金調整的時間間隔和調整方式。
四、國有土地租賃可以根據具體情況實行短期租賃和長期租賃。對短期使用或用于修建臨時建筑物的土地，應實行短期租賃，短期租賃年限一般不超過5年；對需要進行地上建筑物、構筑物建設后長期使用的土地，應實行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期。
五、租賃期限六個月以上的國有土地租賃，應當由市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同。租賃合同內容應當包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范圍、面積、用途、租賃期限、土地使用條件、土地租金標準、支付時間和支付方式、土地租金標準調整的時間和調整幅度、出租方和承租方的權利義務等。
六、國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權。承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。承租土地使用權轉租、轉讓或抵押，必須依法登記。
承租人將承租土地轉租或分租給第三人的，承租土地使用權仍由原承租人持有，承租人與第三人建立了附加租賃關系，第三人取得土地的他項權利。
承租人轉讓土地租賃合同的，租賃合同約定的權利義務隨之轉給第三人，承租土地使用權由第三人取得，租賃合同經更名后繼續有效。
地上房屋等建筑物、構筑物依法抵押的，承租土地使用權可隨之抵押，但承租土地使用權只能按合同租金與市場租金的差值及租期估價，抵押權實現時土地租賃合同同時轉讓。
在使用年期內，承租人有優先受讓權，租賃土地在辦理出讓手續后，終止租賃關系。
七、國家對土地使用者依法取得的承租土地使用權，在租賃合同約定的使用年限屆滿前不收回；因社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，應對承租人給予合理補償。
承租土地使用權期滿，承租人可申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應予以批準。未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的，承租土地使用權由國家依法無償收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、構筑物，恢復土地原狀。
承租人未按合同約定開發建設、未經土地行政主管部門同意轉讓、轉租或不按合同約定按時交納土地租金的，土地行政主管部門可以解除合同，依法收回承租土地使用權。
第一條為了加強對全縣各類建設用地的監督和管理，使有限的建設用地合法、規范、科學、合理使用，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》、《招標、拍賣、掛牌出讓國有建設用地使用權規定》和《省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》，結合我縣各類建設用地管理使用的實際，特制定本辦法。
第二章城鄉居民宅基地管理
第二條農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員享有的在農民集體所有土地上建造個人住宅的權利。非集體經濟組織成員不能申請宅基地使用權；農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準；非農業戶口居民原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權由集體收回。非農業人口要擁有宅基地只能通過轉讓、購買他人房屋或者參予允許建住宅的國有土地使用權出讓取得。
第三條農村居民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省政府規定的標準。農村人均耕地1畝以下的，每戶宅基地批準不超過133平方米（0.2畝）；農村人均耕地1畝以上的，每戶宅基地批準不超過200平方米（0.3畝）。
第四條申請宅基地，按以下審批程序辦理：
（1）由居民向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布，期滿無異議的填寫《宅基地申請審批表》。
（2）《宅基地申請審批表》報鄉（鎮）人民政府審核，并加注意見。國土所人員實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等，同時加注意見。
（3）由鄉（鎮）人民政府統一報縣國土資源局，由縣國土資源局審查。
（4）經縣國土資源局審查同意后，上報縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組復查。
（5）經縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組復查通過后，提請縣政府常務會議審核。
（6）經縣政府常務會議審核批準后，國土局負責，會同鄉（鎮）、村到實地丈量批放宅基地，發放宅基地建設用地批準書。居民住宅建成后，要實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，然后經本人申請，憑建設用地批準書換取國有土地使用證。
第三章項目建設用地管理
第五條可以以劃撥形式供地的單位有：國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，法律、行政法規規定的其他用地。
第六條（1）申請用地單位使用的建設用地必須是國有建設用地，要使用集體所有的土地必須先依法進行轉用和征用后，方可劃撥使用。
（2）以劃撥方式取得的國有土地使用權，必須經縣城鄉建設用地核準審批管理領導小組審核，報縣政府常務會議審查。
（3）經縣政府常務會議審查批準后，方可在國土部門辦理國有土地使用證。
第四章鄉鎮企業和農村公益事業、公共基礎設施建設用地管理
第七條鄉鎮企業用地是指農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的支援農業義務的各類企業所用的集體所有權用地。
第八條申請鄉鎮企業用地，應當持相關單位的批準文件，經鄉企局等單位審查，向縣國土局提出申請，經縣人民政府審查同意，按照審批權限審批，涉及占用農用地的，依法辦理農用地轉用審批手續。
第九條鄉村公益用地是指依法經審批由農村集體經濟組織或其依法設立的公益性組織，用于本集體經濟組織內部公益事業所用的集體所有權用地。
第十條鄉村公共設施和公益事業主要指鄉村行政辦公、文化科學、醫療衛生、教育設施、生產服務和公用事業等。
第十一條鄉村公益事業用地使用權人對土地僅享有占用權、使用權，沒有收益權與處分權，不得擅自改變土地用途。
第十二條農村集體經濟組織興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村居民住宅等建設，應當按照布局合理，綜合開發，配套建設。建設用地應符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并按規定辦理用地審批手續。
（1）鄉鎮企業用地15畝以下，鄉村公共設施、公益事業用地22.5畝以下的，經縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組審核，報縣政府常務會議審查批準后方可使用。
（2）鄉鎮企業用地15畝以上，鄉村公共設施、公益事業用地22.5畝以上的，經縣政府城鄉建設用地核準審批領導小組審核，經縣政府常務會議研究同意，上報省、市審查批準后方可使用。
第五章經營性用地管理
第十三條經營性用地包括工業用地、商業用地、旅游用地、娛樂用地和商品住宅用地等。其中工業用地包括倉儲用地，不包括采礦用地。
第十四條經營性用地使用權應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓取得，凡通過“招、拍、掛”取得的國有土地使用權，經縣國土資源局審查材料齊備、程序合法且足額繳納了土地出讓金的，可直接提請縣政府常務會議審批，縣國土資源局依據批件按程序辦理土地使用手續。
第六章監督管理
第十五條縣國土資源局對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。
第十六條縣國土資源局在監督檢查中發現國家工作人員的違法行為，自己無權處理的，應向行政監察機關提出行政處理建議書。
第十七條縣國土資源局在監督檢查中發現土地違法行為構成犯罪的，應將案件移送有關機關，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，應依法給予行政處罰。
第十八條對非法轉讓土地、占用土地的，國土局要依據法律規定，限期拆除或沒收非法建筑。
第十九條對超過批準面積，多占土地的，依據相關法律予以處罰。
(河源職業技術學院,廣東河源517000)
［摘要］房地產市場是我國市場經濟體制中最具典型代表性的行業市場。土地資源稀缺性的特點決定了房地產行業市場的相對壟斷性,房地產業在社會經濟發展中極其重要,尤其是對資本積累意義重大,所以競爭異常激烈,市場競爭亂象叢生。研究亂象背后的原因,積極探討房地產市場規范發展道路有利于本行業乃至整體市場經濟的運行發展。
［
關鍵詞 ］房地產；市場特性；競爭亂象；規范
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.117
近年來,隨著我國社會經濟的發展和住房制度改革的深化,我國房地產業發展快速,房地產市場競爭日趨激烈,競爭亂象層出,研究如何規范房地產市場競爭意義重大。
1房地產市場競爭
房地產市場蘊含兩層意思，首先，其交易的內容上包含了房產和地產兩個領域或場所；其次，房地產市場交易活動又包含買賣、租憑、抵押等關系 。通常可以按照組成要素來劃分房地產市場的類別，包括土 地市場和房產市場，其中土 地市場也包括其買賣、租賃等市場。房產市場既包括其房產買賣、租賃市場，又包括因房產衍生的資金市場、勞務市場、技術信息市場等。
房地產市場具有調節房地產行業發展的作用,具體表現在：
(1)直接作用。房地產市場首先的作用就是促進房地產資源的有效配置。從而使房地產的價值和使用價值得以實現。提高房地產業的經濟效益和社會效益，確保房地產建設資金的良性循環投資和使用，最終促進全社會房地產資源的高效配置。
(2)間接作用。有利于促進社會再生產,帶動建筑業、裝修業、建材工業、家具業、五金家電業等諸多產業發展。
(3)終極目標。房地產市場最終的目標就是引導居民對房地產需求與消費結構合理化，最終改善居民的居住條件，提高居民的居住水平。
房地產市場競爭是指買賣各方在房地產市場交易活動過程中為確保自身能夠實現最大的利益而展開的各種競爭、博弈關系。根據競爭的主體類型又可分為三類：即買賣雙方的競爭、賣方之間的競爭以及買方之間的競爭。
在買賣雙方的競爭中,賣方為了利潤最大化,想法貴賣,因此會極力謀求抬高價格；買方為了節約成本,設法賤買,所以會極力謀求降低價格。最終成交價格的確定取決于買賣雙方對價格的博弈較量。根據買賣雙方在市場上對價格影響力的強弱,通常可以將房地產市場區分為賣方市場和買方市場兩種類型。賣方市場是房地產供不應求,也就是房子的需求量大于房子的供給量,賣方處于有利地位并對價格起主導作用的市場。買方市場是房地產供大于求,也就是房子的供給量大于房子的需求量,買方處于有利地位并對價格起主導作用的市場。
2房地產市場競爭的主要特性
房地產市場競爭要遵循平等、自愿、公平、誠實信用的原則,但作為一種特殊商品,房地產市場競爭還有以下特性：
2.1行業市場受政府指導
目前,中國政府對房地產市場的干預實施溫和政策,實施國家宏觀調控,同時,充分利用市場競爭機制,兼顧規范市場和搞活市場。房地產行業是一個政府監管最嚴格的行業。因為政府控制土地供應、城市規劃、房地產開發于一體,直接控制地區的住房發展模式。從選址、設計、施工、驗收、物業、銷售,地方政府幾乎每一個環節都要嚴格審批和監督。
2.2市場競爭存在差異性
房地產市場競爭的差異性表現在,土地的分區利用情況造成地區及一個城市的不同分區,不同分區內房產類型存在差異,有些是生活區、有些是商業區、有些是工業區、有些是行政區,等等,房地產市場的供給和需求的高度層次性和差別性決定各個區域間的需求情況各不相同,房地產市場供給和需求的影響往往限于局部地區；同時,同一分區內建筑檔次也有不同程度的差異存在,這種差異性是由于人口、經濟、地理、交通、環境、教育、文化等因素的影響帶來的。
2.3房地產交易呈現多樣性
多樣性一方面表現在交易物及交易關系上,房地產市場上進行交易的商品不僅有各種各樣的、不同用途的建筑物,還包括與其相關的各種權利和義務關系的交易。另一方面表現在交易方式上,交易方式不僅有買賣、租賃,還有抵押、典當及其他的讓渡方式。
2.4市場調節和政府指導的雙重性
土地是一個國家的居民生活必需的資源,這就決定了房地產是一種特殊的商品,它不能由交易市場完全定價。因此,交易和非交易是房地產市場競爭的雙重特征。如果房地產市場完全有市場競爭來調節,那么居民購買力唯一決定著房地產資源的分配，這將導致許多沒有購買力的公民失去居住權。由于市場調節只承認購買力,不承認生活的公平權,房地產產品的雙重性質,決定了只通過市場調節不能保證居住權,還要發揮政府在市場中的調節功能。
2.5房地產市場供求的不平衡性
房地產在空間上是不可流動的，房地產的不可流動性決定了房地產市場是無法通過土地要素的流動來調節供求均衡封閉的地域市場。房地產市場的需求經常變化，房地產市場供求失衡狀態是經常會發生的。價格和供求等市場機制的調節作用不能完全改變房地產市場供求之間的非均衡狀態，隨著諸多市場因素的發展變化,原有的均衡態將不斷被打破,因此,房地產市場供求之間的不平衡性將長時期存在,而均衡始終只能是相對的。
2.6房地產市場功能的綜合性
房地產是房產與地產的總稱,既可以用作居民基本生活要求的生活資料,又可以用作生產要素中商業用途,因而形成綜合功能市場。一方面,房地產市場存在為了滿足居民住的需求,這是主要功能；另一方面,房地產市場為房地產的流通交易提供了平臺,這是其重要功能。
2.7房地產市場交易的多級性
房地產交易市場是多級市場,其中一級市場是指土地使用權的出讓,二級市場是指出讓后的轉讓、抵押、租賃一級土地使用權出讓后的房地產開發營運,三級市場則是指開發投入使用后的房地產的買賣、抵押和房屋的租賃等,三者之間相互關聯影響,并由此形成多層次的市場。
2.8房地產市場交易手續的法定性
房地產市場交易的產品——房地產屬于不動產,房地產交易活動屬于嚴格的要式法律行為,其交易行為受《土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《城市房地產管理法》、《物權法》、中華人民共和國建筑法》等法律法規的約束和制衡。凡土地使用權和房屋所有權的轉移,都必須依照法律規定到當地房地產行使主管部門辦理登記手續。
2.9市場價格的易漲難跌性
資源的稀缺性決定了房地產市場交易中價格易漲難跌。從歷史的數據和實際情況分析來看,在經濟快速發展過程中,房價隨之快速上漲的情況居多；而縱使是在經濟下滑期,房價快速下跌的現象也鮮見。
2.10行業市場的易泡沫性
首先,土地資源的不可再生性,決定了房地產市場是最容易形成泡沫的市場。房地產陷入泡沫的機理是：房地產容易出現供不應求,當供不應求時價格自然上漲,這時土地資源的需缺性導致城鎮可開發土地資源減少,從而引發價格輪番上漲并誘發投機需求膨脹,那么房地產價格在炒作中攀升并形成房地產泡沫,而隨著資金供應鏈的斷裂,最終導致泡沫破裂并引發經濟危機。
3房地產市場競爭亂象探究
房地產市場競爭過程中,尤其是在行業環境低迷時期,商家為了達到銷售的目的,采取各種競爭手段促銷,競爭中亂象叢生,欺詐行為時常有之,損害了百姓的切身利益,當然,這些都是由房地產市場競爭的特性所決定的。綜觀房地產市場競爭亂象,主要有以下方面：
3.1房源推介藏貓膩
由于信息不公開,開發商通常主導著銷售過程,首先推出哪些房號的房子來出售總體上是開發商控制的,開發商往往先把較差的房子推向市場,而把較好的房子留著進一步抬高價格,這在某個層面上而言是無形中侵犯了消費者消費過程中的自主選擇權和知情權。
3.2提前認籌
任何形式的“認籌”、“內部認籌”、“VIP排號”等行為,都是房地產開發商在沒有取得“預售許可證”之前的非法活動,是國家明令禁止的。但開發商通常會打著自愿原則、可退原則開展認籌活動,實際上是打著合法的手段非法集資,并將交易的風險轉嫁給購房者。
3.3墊付首付款
按照國家、地方對房地產市場管理的有關規定,購買商品房的首付款比例都是有所規定的,雖然在不同時期、不同地區可能這個比例有所不同,但這個比例總體上是有法定性的。然而,為了刺激購買能力,開發商暗箱操作墊付部分甚至全部首付款,從而達到銷售的目的。當然,精明的開發商會通過調高價格等方式來彌補這些墊付的款項。
3.4不當輿論促銷
輿論宣傳和口碑宣傳是房地產開發商擅長使用的手段,而且為了達到目的,電視、報紙、網絡宣傳以及現場宣傳中夸大宣傳、虛假新聞造勢等屢見不鮮；同時,為了打擊同行競爭對手,編造負面新聞損害對手聲譽的現象時而有之。
3.5低價促銷背后面積縮水
房地產開發商慣用的促銷手段就是低價策略,用價格吸引顧客購買,這一策略常常能達到預期效果。然而,低價促銷背后房子面積縮水情況普遍存在,但一般是不會暴露其中的貓膩。究其原因,主要是因為開發商和房管局主導著房子面積的測量,購買者信息是不對稱的,購買者屬于弱勢群體、非專業群體；同時,合同中關于測量誤差值的許可也是原因之一。
3.6坐向朝南宣傳法
在我國,由于在地球上的經緯度位置原因,坐北向南的房子無論從地理上、風水上來說都是較好的。正因為如此,開發商在開發及銷售過程中大動腦筋打這塊宣傳牌。然而在現實中,開發商為了能利用消費者追求坐北向南的心理,設計中通常會使盡量多的房與南向有關(真正完全坐北向南的資源是很少的),宣傳中打擦邊球誘導購房者,而大多數購房者一般采用常識來判斷大致的朝向,而不是精確的儀器設備,宣傳的誘導以及自身判斷的不準確性最終迷惑了購房者。
3.7帶裝修房品質參差不齊
買房子送裝修也是房地產開發商常用的營銷手段。帶裝修房主要的促銷點在于減少購房者裝修的煩瑣與煩惱,總體上又有價格優惠的感覺,同時可以連裝修在內的價款按揭,減輕了購房者首付款的壓力。但是,帶裝修房背后通常暗藏玄機,主要表現在裝修遠遠達不到宣傳中的價值,裝修價值宣傳隨意性大,價值夸大誘騙購房者。
3.8抽獎促銷缺監管
抽獎促銷在房地產市場也是司空見慣的手法,如購房送車、送家電、送家私,等等。但是,這些活動通常缺乏監管,開發商開展活動細節不清,常常違反有關法律規定開展活動。采用謊稱有獎或者故意讓內定人員中獎的欺騙方式進行有獎銷售現象常見；利用有獎銷售的手段推銷質次價高的商品的情況常見；抽獎式的有獎銷售獎金額超過5000元的情況常見——這都是法律所不允許的。
3.9低俗促銷傾向
房地產市場競爭中促銷出現的另一個亂象就是低俗化促銷,低俗語言文字、圖片、視頻等隨處可見,如“沒有房子,就沒有媳婦!”、“真的不能再低了!”(配美女暴露著裝)、“買房子送妻子”等,這些宣傳方式都是有違社會主義精神文明文化建設的初衷的。
3.10房地產中介的“亂象”
從我國目前房地產中介的實際情況看,房地產中介行業主要存在著以下幾個問題：一是房地產中介服務不規范，存在各式各樣的違規現象，我國對房地產中介服務管理還缺乏統一的法律規范，各種違規甚至違法行為正日益引起人們的關注；二是房地產中介市場缺乏行業自律組織；三是法律制度不完善,且執行不到位。
房地產行業市場競爭中存在的亂象還有很多,這些亂象涉及產品自身的問題、涉及價格問題、涉及促銷宣傳中的問題等。
4規范房地產市場競爭的建議
房地產市場競爭的規范應從以下方面著手解決：
4.1規范房地產稅費管理
房地產稅費的收繳不僅僅是為了規范管理,同時也是為了調控市場。制定科學的稅費種別和收繳標準,才能充分發揮房地產稅費的功能作用。一方面,政府要加強土地增值稅管理,要嚴格審核清算項目收支,按規定稅率清算土地增值稅,杜絕違法違規行為；另一方面,政府要加強房地產開發企業所得稅管理,加強房地產開發企業的收支管理,嚴格核查房地產開發企業年度所得稅申報表填報情況,嚴查偷稅漏稅行為；此外,要加強房地產交易過程中涉及的收費項目管理,做到科學收費、合理收費,杜絕亂收費行為發生。
4.2規范價格管理
政府要加強商品房銷售價格管理。一是價格備案,每套房屋的銷售價格必須在房地產開發企業申請辦理商品房銷售許可時在其銷售方案中填報；二是價格公開與公示,房地產開發企業必須在取得商品房銷售許可證后一次性在銷售現場公開全部房源及每套房屋銷售價格,并在房地產綜合信息網上進行公示；三是價格調整,房地產開發企業如上調銷售價格,需經房地產市場行政主管部門備案,并在銷售現場和房地產綜合信息網上重新進行公示；四是定價違法違規管理,對于在價格備案、價格公布、價格調整等環節有違法違規行為的,或有違規收費行為的,由價格主管部門或房地產市場行政主管部門依法責令限期整改、處罰,整改期間暫停其房屋銷售。
4.3規范房地產規劃管理
政府要加強商品房開發項目規劃管理。政府規劃部門必須做好調研工作,從全局發展、長遠發展角度規劃房地產行業發展；要嚴格按照土地出讓合同中規劃條件的約定辦理規劃審批,嚴格控制住房套型比例,嚴格控制酒店型公寓的規劃審批等。
4.4規范房地產廣告管理
政府要加強房地產廣告管理。一是做好廣告審批統籌工作,進一步加強房地產廣告的管理,在審批戶外廣告和固定形式印刷品廣告中要依法對房地產廣告進行嚴格審查；二是做好廣告監控工作,尤其是對房地產廣告量大、違法率高的區域和媒體進行重點監測；三是做好違法廣告處置工作,加大對虛假違法房地產廣告的處罰力度,對嚴重違法房地產廣告的責任人暫停房地產廣告、直至取消廣告經營和資格,對情節嚴重的虛假違法房地產廣告公開曝光。
4.5規范房地產市場監控管理
政府要加強房地產市場監控。一是價格監控,要對新建商品房交易價格進行實時監控,對銷售價格明顯高于同地段、同品質房屋平均交易價格的進行跟蹤監測,并對其交易的合法性、合規性進行調查；二是品質監控,要對房地產項目的工程質量進行監控,對其建設用料進行監管,防范品質風險；三是行為監控,對不規范的交易行為由相關部門采取約談、公開曝光等形式予以警示,對違法、違規行為,依法進行查處,查處期間暫停其房屋銷售。
4.6規范土地供應管理
政府要適度增加土地供應,規范房地產業的發展,要落實普通住房供應的措施,適度增加土地的供應,緩解市場的供求矛盾。規范土地供應管理具體要做到：一是要做到按政策供地,必須嚴格執行國家產業政策,不得超越用地目錄規定的條件供地；二是要做到按程序供地,各類土地使用權出讓必須嚴格執行土地出讓程序；三是要做到按條件供地,要按法律法規規定設置的土地出讓條件出讓土地。
4.7規范房地產中介管理
政府要加強規范中介行為。加強對中介公司的管理,一是加強行業管理,提高專業素質；二是應加強對職業道德的立法、檢查；三是對違規的中介機構和個人,加大處罰力度；四是加強對房地產中介行業的科技投入力度,使其公開透明；五是提高房地產中介從業人員的業務素質；六是政府主管部門與協會管理相結合的制度；七是房地產買賣雙方提高自我保護意識；八是積極開展誠信建設,樹立中介品牌。
總之,規范是房地產市場發展的根本手段。規范房地產市場發展并不是停止整頓,也不是放慢發展。規范與發展是房地產市場發展中辯證關系,在發展中規范,在規范中發展,這是行業的共識。規范發展才是房地產業的正路,要解決房地產業現存的問題,需要規范；要保證房地產的持續發展,更需要規范。
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長期以來，由于人們對城市規劃、村鎮規劃、土地管理等方面的法律法規認識不夠，法制意識薄弱，再加上我國處于經濟轉型時期，社會經濟快速發展，法律法規相對滯后，以及有關行政管理部門的執法手段不健全，導致公民、法人在建筑過程中違章違法行為十分普遍，從而使違章房地產大量產生，違章建筑作為被執行財產的案件亦自然不為少數。因此，在執行過程中，當這些違章房地產（違章建筑）為唯一的可供執行的財產的時候，如果偏離法律的基本精神而死摳條文，機械地執法，以這些房地產系違章建造為借口而不予處理，其后果是一方面會導致大量債權人的債權得不到保護，降低了社會大眾對作為社會正義體現的法律的信心，甚至會引發影響社會穩定的不測事件；另一方面，因為這些房地產遲遲得不到處理，而造成大量社會資源的浪費，從而違背了司法的公正與效率原則。所以在堅持法律的基本原則和精神的前提下，對違章建筑予以執行是實現社會正義的需要，也是在司法實踐中堅持法律效果與社會效果相統一的具體體現。
違章建筑所具有的合法財產權益的內容是其成為可供執行財產的原因
所謂違章建筑是指未經有關部門審查批準，或采取欺騙手段騙取批準而占地新建、擴建和改建的建筑物，它具有以下法律特征：未經規劃管理部門和土管部門批準；雖經有關部門批準，但批準手續、文件是采取欺騙手段騙取的；雖經有關部門批準，但批準的內容違反法律法規的規定。也就是說，違章建筑的主要特征是具有違法性。
由于違章建筑具有違法性，因而違章建筑的建造者所具有的權益與合法建筑的建造者所具有的權益必然有所區別。對合法建筑而言，由于其有合法的報批手續，因此公民、法人不僅對構成該建筑的建筑材料享有所有權，而且對該建筑物的整體也享有所有權，因此，合法建筑完全受法律保護。而對違章建筑而言，因其不具備合法的報批手續，公民、法人只對建筑材料享有所有權，而對建筑材料所構成的建筑物的整體不享有所有權。
我國現行的法律法規對違章建筑的處理，是根據違章建筑本身的不同情形來決定的。歸納起來，主要做法是：嚴重影響規劃的違章建筑限期拆除或沒收該建筑物、構筑物；不影響規劃的違章建筑，可責令補辦手續或罰款；部分影響規劃的可限期部分拆除。《中華人民共和國城市規劃法》（以下簡稱為城市規劃法）第四十條規定：“在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處以罰款。”《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱為土管法）第七十六條至第七十八條，對非法用地形成的建筑物、構筑物亦作出了限期拆除、沒收等規定。從這些規定來看，我國現行的法律法規對違章建筑的主要處理方法是限期拆除、罰款、沒收或補辦手續。筆者認為，限期拆除是留出一定的期限，給違章建筑的業主處理其能夠轉移的財產，包括構建違章建筑的建筑材料，這是對違章建筑所有權保護的具體體現；補辦手續，則應理解為事后確認，是對違章建筑的合法化。可見，違章建筑既存在不受法律保護的內容，也具有受法律保護的合法財產權益的內容。
既然違章建筑也具有受法律保護的合法財產權益的內容，因此，當被執行人擁有其所建造的違章建筑，特別是當這些違章建筑為被執行人目前唯一的可供執行的財產時，執行法院完全可以在遵守有關法律法規的前提下，本著物盡其用的理念，將其變現，以清償被執行人的債權。
對違章建筑的執行程序
對違章建筑的執行，既要遵照對合法房地產執行的程序進行，又要顧著其特殊性的一面。
一、查封
1、確認財產歸屬
查封是人民法院對作為執行對象的財產就地或異地封存，禁止被執行人對其處分的一種執行措施。其實質在于限制被執行人對執行標的物的處分權，以為今后的變價做準備。查封還可禁止被執行人對被查封物行使占有、使用的權利。因此，查封措施限制了被執行人對被查封物的所有權的行使，可有效地避免標的物被轉移、隱匿、毀損而致使執行無法進行，當違章建筑成為執行標的物時也不例外。所以，在對違章建筑采取查封措施以前，必須確認該違章建筑歸屬于被執行人。否則，可能會出現應該被查封的標的物被轉讓、毀損或他人的合法民事權益受到侵害的現象。
合法的房地產一般都經過權屬登記，即使是在建工程，一般都有建設用地許可證、土地規劃、政府批文、建筑工程合同等資料可查證，而違章建筑則不同，它既沒有經過權屬登記，也沒有有關的批文及證、照，加上被執行人或其家屬往往拒不配合或逃之夭夭，這就給執行法院對被執行財產的確認帶來一定的難度。筆者認為，在實踐中，應采用以下幾種原則加以確認：
（1）占有推定原則。違章建筑雖然在形式上亦與合法建筑相符，表面上符合不動產之定義，為土地和其上定著物，但由于合法建筑的合法性，其財產權依物權法的規定以登記作為其可取信于社會公眾的外部表現方式即公示方式，也就是以登記產生公信力。而違章建筑雖然具有合法的財產權益的內容，但由于違章建設行為是未依照法律規定的程序經國家法定機關或有權部門審批而取得相關批文后再進行的，具有非法性，為法律所明文禁止，故產生的違章建筑不能類同合法建筑予以登記公示，除非準正（即征得有關部門同意后，補辦審批手續）后，才能予以登記公示，并且在事實上，按照我國現行的財產權登記制度，亦無法對違章建筑予以登記公示。因此，違章建筑財產權的公示方式只能參照動產，即以占有為公示方式，只要被執行人對某違章建筑在占有、使用，就可推定該違章建筑歸屬于被執行人而可采取執行措施。除非他人有確鑿的證據該推定。
（2）轉讓無效原則。《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱房地產法）第三十七條規定，未依法登記領取權屬證書的房地產不得轉讓；第六十條規定：“房地產轉讓或變更時，應當向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請房產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權證書。”國務院《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六條規定：“土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。”由以上法律規定中可以看出，未取得權屬證書的房地產不得進行轉讓；房地產轉讓時其物權在變更登記后才發生轉移。根據法理學上“舉輕以明重”的原理，合法的房地產未取得權屬證書的尚不得轉讓，則處在非法狀態下的違章建筑不能取得權屬證書（個別能準正的除外），理所當然更不得轉讓。如進行轉讓，則屬于非法轉讓；合法的房地產轉讓時，只有在變更登記后才發生物權轉移，而違章建筑不能取得權屬證書，無法進行變更登記，故非法轉讓時當然不能引起物權變動。從我國現行實質民法體系對不動產物權變動的規定采用債權形式主義（即意思主義與登記相結合）的角度出發分析，同樣可得出上述結論，因為轉讓違章建筑的合同因其違反現行法律的強制性規定，損害社會公共利益而無效，所以合同債權不能成立，因此，該違章建筑的物權變動因其原因關系--債權行為不能成立而不能產生效力。既然轉讓違章建筑的行為無效，不能使物權發生變動，所以，只要能查明被執行人系違章建筑的原始主人，即違章建筑為被執行人所建造，被執行人對違章建筑的物權系原始取得，就可根據物權的追及效力，不論該違章建筑輾轉于何人之手，亦不論被執行人本人之意思如何表示，都應認定被執行人仍然是物權權利人，而可將該違章建筑作為執行標的物予以執行。
2、查封公示
對違章建筑的查封，首先要制作查封裁定，送達被執行人和申請執行人，并通知違章建筑的管理人或實際占有人，然后，要進行查封公示。由于違章建筑不能在有關部門進行產權登記，也沒有財產權證、照，因此，對違章建筑的查封不能象合法房地產一樣，在有關部門產權檔案中進行查封登記，并向被執行人追繳房地產的財產權證、照，而只能將張貼封條或張貼查封公告作為進行查封公示的主要方式。最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》（以下簡稱為執行規定）第四十一條第三款規定：“既未向有關管理機關發出協助執行通知書，也未采取張貼封條或張貼公告的方法查封的，不得對抗其他人民法院的查封。”最高人民法院《關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第二十六條規定：“人民法院的查封、扣押、凍結沒有公示的，其效力不得對抗善意第三人。”由此可見，張貼封條或查封公告的重要性。要注意的是，為了日后能有確鑿的證據證明執行法院對違章建筑的查封事實，最好用照相機或錄像機將張貼的封條或查封公告予以攝影、錄像。再次，還必須向政府有關部門送達查封裁定書和協助執行通知書，使該違章建筑被查封的事實得到備案登記。因為雖然違章建筑為非法建筑，不能進行轉讓，但為了防止被執行人在補辦有關手續并接受相應的行政處罰、補辦證、照，將違章建筑變為合法建筑后轉讓過戶給他人而逃避執行，故此舉亦非常重要。實踐中，有關行政管理部門往往以違章建筑未辦登記，難以控制，無法協助查封為由，對人民法院的協助執行通知書、查封裁定書拒絕簽收。對此，執行法院應從被執行人對違章建筑擁有合法的財產權益是客觀存在的事實、協助人民法院的執行是有關部門的法定義務等方面耐心說服教育有關部門配合法院的執行，對該違章建筑被查封的事實作備案登記，以求在將來對該違章建筑處理時有案可查，并在客觀上也起一定的查封公示作用。筆者認為，有關行政管理部門拒絕簽收協助執行通知書、查封裁定書時，可采用留置送達，執行法院可用照相機或錄像機將留置送達的情形予以固定保存，以便將來用確鑿的證據來證明法院送達法律文書的事實。
二、有關部門的協調
由于違章建筑是未經審批建造而成的，處于非法狀態，有關行政管理部門可隨時依法對其作出拆除或沒收的處理。因此，違章建筑的“命運”在“準正”前處于不確定狀態。這就要求執行法院必須注意加強與有關部門的協調。盡量使這些被查封的違章建筑能夠得以變現。應當說明的是，在此強調與有關部門的協調并非要求這些行政管理部門對被法院查封的違章建筑不依法處理，無原則地予以“準正”，而是要求這些部門在作出行政行為時既要堅持合法性原則，又要堅持合理性原則。既要嚴格按照《土管法》、《城市規劃法》等有關法律法規進行，又要顧及因我國特定的社會主義初級階段的國情、社情導致違章建筑大量產生、存在，而不宜簡單作一刀切處理的現實，顧及物盡其用、節約社會資源的常理，顧及保護債權人的權利、維護司法權威、維護社會穩定的執法效果。鑒于違章建筑這種社會現象在短時間內難以消除，今后一段時間內仍將有相當數量的違章建筑被作為執行的標的物這種情況，執行法院有必要加強與有關行政管理部門的聯系、協商，以建立一套正常的就處理作為被執行標的物的違章建筑的協商機制。對此，溫嶺市法院在這方面的經驗和做法值得推廣。溫嶺市法院于2001年間由溫嶺市人民政府牽頭，召集市政府辦公室、城市建設規劃管理、房產管理、國土資源管理等有關部門，就法院對違章建筑進行執行所牽涉到的有關問題進行協調，形成了一整套關于執行違章建筑時人民法院與有關部門以及有關部門之間進行聯系、協商的程序、方式以及處理原則等。從此，溫嶺法院在執行違章建筑時與有關部門聯系協商的渠道比較暢通，有關部門在此過程中的職責也較明確，各部門能在法院的執行程序中完成自己的協助義務，從而確保執行能夠及時有效地進行。
三、變價
《執行規定》第四十六條規定：“人民法院對查封、扣押的被執行人財產進行變價時，應當委托拍賣機構進行拍賣”，“財產無法委托拍賣，不適宜拍賣或者雙方當事人同意不需要拍賣的，人民法院可以交由有關單位變賣或自行組織變賣。”《中華人民共和國拍賣法》第四十一條規定：“委托人委托拍賣物品或者財產權利，應當提供身份證明和拍賣人要求提供的拍賣標的物的所有權證明或依法可以處分標的物的證明及其他材料。”由于違章建筑的非法性，所以查封前被執行人不能取得違章建筑的所有權證明或者依法可以處分的證明，因此，執行法院無法直接將違章建筑交拍賣機構拍賣，而只能進行變賣。在此，筆者認為應區分幾種情況進行處理：
1、被執行的違章建筑如在經得政府有關管理部門同意后，可通過補辦有關手續將其變為合法房地產的，則可在補辦有關手續后委托拍賣機構進行拍賣，價款優先補償土地出讓金、各種契稅等，余款再清償債務。
2、被執行的違章建筑無法或不宜通過補辦有關手續“準正”（成為合法房地產）的，應當與有關管理部門協商，擬定其尚能使用的期限（即至該違章建筑被依法沒收、拆除的時限），然后執行法院自行組織變賣或交有關單位變賣。實踐中，應當注意執行法院所變賣的是違章建筑在使用期限內的使用權，而非所有權，且買受人應承擔因國家建設規劃等原因而導致該違章建筑在使用期限內被提前拆除的風險后果。
3、被執行的違章建筑經有關管理部門認定須立即拆除的，在此情況下應對拆除費用及拆除后所得的材料價值進行估價。如拆除費用大于拆除后所得的材料價值的，則從民事執行程序的角度出發，對該違章建筑無執行的必要，應解除查封，交還給被執行人或直接交給有關管理部門處理；反之，則可先雇人拆除，然后將拆下來的材料變價，所得價款先支付拆除費用，余款再清償債務。
四、強制管理
強制管理是執行法院對已查封的不動產，委托管理人實施管理，以其所得收益清償金錢債權的執行措施。所以，強制管理措施也屬于廣義上的變價措施。其與一般的變價措施（拍賣或變賣）所不同的主要為：拍賣或變賣是以財產的交換價值為對象，是對其所有權或原物的執行；而強制管理是以不動產的使用價值及其收益為對象，是對孳息的執行。我國也存在強制管理這一執行制度。最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第302條規定：“被執行的財產無法拍賣或變賣的，經申請執行人同意，人民法院可以將該財產作價后交付申請執行人抵償債務，或者交付申請執行人管理；申請執行人拒絕管理的，退回被執行人。”由此可見，我國的強制管理制度有以下特點：
1、強制管理的前提條件是財產無法拍賣或變賣；
2、只能交付債權人管理而不能交付債權人以外的第三人管理；
3、實施強制管理須經債權人的同意。
由于上述規定帶有明顯的計劃經濟時代的痕跡，與當今我國市場經濟已基本形成的狀況格格不入，如死板地加以執行的話，就不能最大限度地公平保護債權人和債務人雙方的合法權益，并且在某些場合會產生與社會公眾利益相沖突的副作用。因此，在執行實踐中已對上述制度有所突破。筆者認為，當已查封的違章建筑有下列情形之一的，執行法院可以依職權或依申請交付強制管理：
1、依法或依其性質不得或不宜采取拍賣或變賣等執行措施的（如違章建造的橋梁、碼頭等，若交付拍賣或變賣后，買受人的獨占使用權可能與社會公眾利益相沖突）；
2、經多次（兩次或兩次以上）變賣而無人問津的；
第一條 根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）及其他有關法律、法規，結合自治區實際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于在自治區行政區域內的土地市場管理。本辦法所稱土地市場包括：
（一）國有土地使用權出讓；
（二）國有土地使用權租賃；
（三）國有土地使用權轉讓；
（四）國有土地使用權出租；
（五）國有土地使用權抵押；
（六）劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押等；
（七）集體土地使用權的流轉等。
第三條 依照本辦法取得的土地使用權受法律保護。
第四條 旗縣以上人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內土地市場的監督與管理。
第二章 國有土地使用權出讓
第五條 城鎮國有土地使用權出讓，由旗縣以上人民政府制定土地使用權出讓方案，由具備資質的地價評估機構評估，報有批準權的人民政府批準，由旗縣以上土地行政主管部門組織實施。
第六條 土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃和土地利用年度計劃。
第七條 土地使用權出讓遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則，并接受社會和上級土地行政主管部門的監督。
第八條 自治區土地行政主管部門依法對全區的出讓土地供應總量、土地用途、供應方式、出讓價格、權屬登記等進行監督檢查。
第九條 以出讓方式取得土地使用權的，要按照土地使用權出讓合同的約定使用土地；確需改變該幅土地用途的，經旗縣以上土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。
第十條 以出讓方式取得土地使用權的受讓人，超過出讓合同規定的開發期滿1年未開發利用土地，造成土地閑置，由旗縣以上土地行政主管部門收取相當于土地使用權出讓金20％以下的土地閑置費；閑置費2年未進行開發利用的，旗縣以上人民政府依法無償收回土地使用權。
第十一條 土地使用權出讓年限依據土地用途合理確定，但最長不得超過下列法律規定的期限：
（一）居住用地70年；
（二）工業用地50年；
（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；
（四）商業、旅游、娛樂用地40年；
（五）綜合或者其它用地50年。
第十二條 土地使用權出讓應當以拍賣、招標方式為主，輔以協議出讓方式。
第十三條 商業、旅游、娛樂和房地產開發等經營性項目用地的出讓，必須采用招標或拍賣的方式。
屬于下列情況之一的，采用拍賣方式：
（一）以獲取最高出讓金為主要目標，以出讓價最高為條件確定使用者的；
（二）對土地使用者的資格沒有特別限制，一般單位或個人均可能有競爭意向；
（三）土地用途無特別限制及要求。
屬于下列情況之一的，采用招標方式：
（一）除獲取較高出讓金外，還有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件；
（二）土地用途有嚴格限制，只有少數單位或個人可能有競得意向。
第十四條 招標、拍賣出讓土地使用權程序，按照自治區的有關規定執行。
第十五條 出讓、租賃國有土地使用權的出讓金、租金不得低于出讓、租賃底價和國家規定的最低價。土地使用權劃撥、出讓、租賃結果和協議出讓的地價評估報告要逐級上報自治區土地行政主管部門備案。
第三章 國有土地使用權租賃
第十六條 城鎮國有土地使用權租賃是指旗縣以上人民政府將城鎮國有土地使用權在一定年限內租賃給土地使用者，并向國家支付土地租金的行為，是出讓方式的補充。
第十七條 下列建設用地可以實行國有土地租賃：
（一）原劃撥的國有土地用于經營性用地或因發生轉讓、出租和改變土地用途的；
（二）企業改造或改組為股份制公司、組建企業集團、改組為股份合作制企業、企業實行租賃經營和非國有企業兼并國有企業；
（三）新增建設用地確屬必須以租賃方式處置的；
（四）國家和自治區土地行政主管部門核準的其他適宜租賃的土地。
第十八條 對于商品房、高中檔別墅、新建工商企業等經營性房地產開發用地，無論利用原有建設用地，還是利用新增建設用地，都必須實行出讓，不實行租賃。
第十九條 租賃土地使用權的審批權限、程序，與出讓方式相同。
第二十條 國有土地租賃可以采取招標、拍賣的方式。按照自治區的有關規定執行。
第二十一條 國有土地租賃可以根據具體情況由出租方和承租方按照國有土地租賃合同的約定確定租賃期限，但租賃的最高年限不得超過法律規定的同類用途土地的出讓最高年期。
第二十二條 國有土地租賃的租金標準應當根據土地用途、區位條件等因素綜合評定，并與地價水平相均衡。承租方取得土地使用權時未支付其他土地費用的，租金標準按照全額地價折算；承租方取得土地使用權支付了征地、拆遷等土地費用的，租金標準按照扣除有關費用后的地價余額折算。
第二十三條 承租方取得租賃土地使用權，在按照國有土地租賃合同的約定支付土地租金并完成開發建設后，符合本辦法第六十一條規定的，經土地行政主管部門同意并按照國有土地租賃合同約定，可以將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。轉租、轉讓或抵押期限不得超過租賃合同約定期限扣除原承租方已使用年期的剩余年限。
第二十四條 對批準的租賃土地使用權，由旗縣以上土地行政主管部門進行土地登記，頒發《國有土地使用證》。
第四章 國有土地使用權轉讓
第二十五條 土地使用權轉讓時，必須到旗縣以上土地行政主管部門辦理申請、審批和變更登記等手續，并按稅法規定繳納土地增值稅。
第二十六條 土地使用權轉讓時，原出讓合同中所規定的權利和義務隨之轉移。
第二十七條 土地使用權轉讓，轉讓雙方必須如實申報成交價格。旗縣以上土地行政主管部門要根據基準地價、標定地價對申報價格進行審核和登記。申報土地轉讓價格比標定地價低20％以上的，盟行政公署、市、旗縣人民政府可行使優先購買權。
土地使用權轉讓價格不合理上漲時，旗縣以上人民政府應規定最高限價以平抑地價。
第二十八條 未按土地使用權出讓合同規定足額交納出讓金或不符合本辦法第六十一條規定的，土地使用權不得轉讓。
第五章 國有土地使用權出租
第二十九條 土地使用者以出讓方式取得的土地使用權，可以在出讓期內出租土地使用權。但是不符合本辦法第六十一條規定的，土地使用權不得出租。房屋所有權人出租房屋的，出租人和承租人必須到旗縣以上土地行政主管部門申請土地使用權出租登記，由土地行政主管部門向承租人頒發《土地他項權利證明書》后方可出租。
第三十條 凡出租原劃撥土地上的房屋、鋪面或其他地上建筑物、構筑物的，出租人必須到旗縣以上土地行政主管部門依法補辦出讓或租賃手續，交納出讓金或租金。如因合同終止或其他原因不再出租，出租人須在終止出租合同后15日內到旗縣以上土地行政主管部門申請土地注銷登記。
第六章 國有土地使用權抵押
第三十一條 以出讓方式取得的土地使用權，可以抵押。但是不符合本辦法第六十一條的，土地使用權不得抵押。被抵押的土地使用權，由具有土地估價資格的中介機構進行地價評估，經抵押權人認可后，抵押人和抵押權人應當簽訂抵押合同。抵押出讓土地使用權的，抵押期終止期限不得超過土地使用權出讓終止期限。
第三十二條 土地使用權抵押人未經抵押權人同意，不得將土地使用權及地上建筑物、其他附著物轉讓、出租、再抵押或以其他方式處分。
第三十三條 土地使用權抵押權的設立、變更和消滅應依法到旗縣以上土地行政主管部門辦理土地登記手續。土地使用權抵押合同經登記后生效，未經登記的土地使用權抵押權不受法律保護。土地使用權抵押權的合法憑證是土地行政主管部門頒發的《土地他項權利證明書》。《國有土地使用證》、《集體土地所有證》和《集體土地使用證》不作為抵押權的法律憑證，抵押權人不得扣押土地證書。
第三十四條 以劃撥方式取得的國有土地使用權抵押必須進行地價評估，并由抵押人和抵押權人簽訂抵押合同。由抵押人委托具有土地估價資格的中介機構進行地價評估，經有批準權的土地行政主管部門批準，核定出讓金數額后，方可簽訂抵押合同。
第三十五條 設定房地產抵押的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，受讓人應當依法與旗縣以上土地行政主管部門簽訂土地使用權出讓合同，從拍賣價款中繳納土地使用權出讓金后，抵押權人方可優先受償。
第三十六條 辦理抵押登記，申請人應向旗縣以上土地行政主管部門支付登記費用。抵押登記費按國家及自治區有關規定執行。
第七章 國有土地使用權劃撥
第三十七條 通過劃撥方式取得的土地使用權，不得進入市場。如需要轉讓、出租、抵押或改變為經營性用地的，必須經旗縣以上土地行政主管部門批準后，辦理出讓或租賃手續，交納出讓金或租金。
第三十八條 以劃撥方式取得的土地使用權用于經營性用地或改變為經營性用地的，必須簽訂土地使用權出讓或租賃合同，一律實行有償使用。
第三十九條 原以劃撥方式取得的土地使用權用于經營性用地的，每年要向當地人民政府交納年地租，年地租額不得低于租賃式供地確定的年地租標準的40％。
第四十條 舊城改造中涉及的原劃撥土地使用權，必須明確界定土地權屬界限，由原批準用地的人民政府批準后依法收回。除國家法律規定可以繼續劃撥用地外，其他用地一律實行有償、有限期使用。在評估土地使用權價格后，以出讓或租賃方式提供用地。
第四十一條 以劃撥方式取得的土地使用權屬于自治區直屬機關或者中央、自治區直屬的企業、事業單位，其劃撥土地使用權轉讓的，必須經自治區土地行政主管部門審查后，報自治區人民政府審批。
第四十二條 國有企業使用的劃撥土地使用權應當依法逐步實行有償使用制度。
第四十三條 對改組或設立股份制企業的，國家可將土地使用權作價入股，土地資產折為國家股。由旗縣以上土地行政主管部門與國有持股單位簽訂委托持股合同。
第四十四條 對于國有企業破產，政府將原劃撥土地使用權收回拍賣，或以其他方式再行出讓，所得收入優先用于下崗職工安置。
第四十五條 企業因分立、合并、遷移、撤銷及土地使用權轉讓等原因，引起的土地變更，必須到旗縣以上土地行政主管部門依法申請辦理土地變更登記，否則不受法律保護。
第四十六條 土地估價、土地登記的收費標準依照國家和自治區的有關規定執行。
第八章 集體土地使用權流轉
第四十七條 城市規劃區內集體所有的土地，須經有批準權的人民政府批準，依法征為國有土地，方可進入市場交易。
第四十八條 經有批準權的旗縣以上人民政府批準，集體所有的荒山、荒地、沙地、鹽堿地等，按照土地利用總體規劃，可以采用拍賣、承包、出租等方式，治理、開發為農用土地，使用年限最長不超過50年。開發為建設用地，須按法定權限和程序報批。
第四十九條 集體土地使用者經農村集體經濟組織同意，在不改變農用土地用途的前提下，經村民討論同意并報蘇木鄉鎮人民政府和旗縣農業行政主管部門批準，可以采用出租、互換、轉包、入股、競價承包等方式進行集體土地使用權流轉。
第五十條 經旗縣以上人民政府批準，農村、牧區集體經濟組織可以用本集體所有的已批準的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業。
第五十一條 國內外投資者依法治理、改造、開發集體土地的審批權限，參照《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十四條的規定執行。
第五十二條 蘇木鄉鎮、嘎查村企業廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權的，及以承包方式取得的集體土地使用權抵押的，須進行地價評估，報旗縣以上土地行政主管部門批準，明確抵押方式，簽訂抵押合同。其合法憑證是土地行政主管部門頒發的《土地他項權利證明書》。
第九章 地價評估
第五十三條 建立健全城鎮、獨立工礦區和建制鎮的基準地價評估和公布制度。
城鎮基準地價和標定地價評估成果經自治區土地行政主管部門驗收后，由當地土地行政主管部門報同級人民政府審核后報上級人民政府批準。呼和浩特市、包頭市的城鎮基準地價和標定地價評估成果經國土資源部審核，由自治區人民政府批準。經批準的基準地價和標定地價，由旗縣以上人民政府公布執行。
第五十四條 各地要嚴格按照國家有關技術規程編制基準地價和標定地價并定期修訂。經批準的基準地價和標定地價，不準隨意降低或提高標準。
第五十五條 自治區土地行政主管部門會同有關部門，根據基準地價和標定地價，制定協議出讓國有土地使用權最低價標準，報自治區人民政府批準后下達盟市、旗縣土地行政主管部門執行。
協議出讓國有土地使用權最低價標準一經確定，必須嚴格執行并向社會公開。旗縣以上人民政府均不得低于協議出讓國有土地使用權最低價標準出讓土地。
第五十六條 凡從事土地估價人員，必須經過國土資源部和自治區土地行政主管部門組織的土地估價專業培訓考試，取得資格證書后，方能從事土地估價工作。
第五十七條 改組或新設上市的股份制公司，必須選擇具有A級地價評估資格的評估機構進行地價評估。
第五十八條 土地估價中介機構，必須持有營業執照和經國家或自治區土地行政主管部門批準備案的土地估價資格證書，方準予承擔土地估價業務。實行土地估價資格審驗、資質評審制度。土地估價結果，必須按規定報送旗縣以上土地行政主管部門備案。
第十章 土地交易監督管理
第五十九條 旗縣以上人民政府在其管轄范圍內的土地應實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一供應、統一管理，并建立土地儲備制度，達到政府壟斷土地一級市場，搞活土地二級市場的目的。
第六十條 土地交易應當遵循自愿平等、誠實信用、公開的原則。
第六十一條 不符合《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十四條規定的，土地使用權不得交易。
土地交易實行許可制度，土地行政主管部門對符合本辦法規定的土地交易申請者，發放《土地交易許可證》。未領取《土地交易許可證》的，不得交易。
第六十二條 任何單位和個人都不得私下轉讓、出租、經營土地使用權。土地交易必須進入土地行政主管部門指定的土地交易場所進行，并接受土地行政主管部門的監督。
第六十三條 土地交易應當使用書面合同，土地交易合同格式由土地行政主管部門按國家規定統一制定。
第六十四條 土地交易實行合同鑒證制度，土地行政主管部門對土地交易雙方簽訂的合同進行審核、鑒證。未經鑒證的，交易行為無效。
一、集體土地所有權與使用權非法轉讓的客觀現狀及類型
依照我國法律規定，我國現行的土地使用權出讓和轉讓制度，不包括集體土地使用權的出讓和轉讓，城市規劃區內集體所有的土地未經依法征用轉為國有土地之前，亦不得出讓，農村經濟組織不能利用集體所有土地直接開發經營房地產。但隨著社會經濟的發展，在農村，土地的農業經營對農村集體經濟組織、農民已不再具有誘惑力，他們不再沿續“面朝黃土背朝天”的舊的生活方式，而是積極從事農業以外的經營，以求獲取更大的收入，于是，集體土地使用權作為一種資源和資產在市場經濟條件下，悄然形成了一個土地隱形市場，在這個隱形市場中，集體土地使用權為滿足各種經濟需求，以出讓、轉讓、租賃，抵押等形式在市場中流轉，并日益活躍，在強大的利益驅動下，大量耕地非法流失，在非法交易體制下，釀成了大量集體土地使用權糾紛案件，大量的農村集體土地交易行為處于效力不穩定狀態之下，既不利于促進農村經濟的發展，也直接影響了社會的安定，目前，集體土地使用權非法流轉的形式主要為以下幾種類型：
（一）集體土地所有權人直接以出讓方式買賣集體土地。在這種類型中，集體土地所有權人往往以出讓人身份，直接與受讓人一方簽訂土地所有權出讓合同，約定將一定面積的耕地或其他土地一次性賣給受讓人從事非農建設，并收取一定金額的地價款，而該合同未經土地主管部門的審批。有時出讓人與受讓人連書面合同都沒有，直接在收取一定地價款后將一定面積的土地劃轉給受讓人從事非農建設。
（二）集體土地所有權人以轉讓方式買賣集體土地。這種類型的轉讓，一般有兩種形式，一是集體土地的使用權人，已依《中華人民共和國土地管理法》第四十三條之規定，取得了集體所有土地建設用地使用權，并獲得了集體土地建設用地許可證，但自己未進行任何投資，亦未辦理任何報批手續，直接將該非農建設用地轉讓給他人，牟取高額差價款；二是集體土地的所有人或使用人未能獲得合法的用地許可，擅自將農業用地以非農建設用地的形式，轉讓給他人從事非農建設收取轉讓地價款，這種形式同出讓有類似之處，區別在于在轉讓行為發生之前，往往事先就已經將農業用地性質先行轉為非農建設用地再行轉讓。
（三）集體土地所有權人以出租的名義，將土地使用權變相轉讓給他人。這是當前集體土地非法流轉的最為普遍的一種形式。集體土地所有權人往往與用地人簽訂租賃合同，約定租賃年限為30-50年，甚至更長租期，由用地人一次或數次交清租金，從而獲得該幅集體土地租賃合同期限內的用地使用權。
（四）集體土地所有權人以合作建房為名非法轉讓土地使用權。集體土地所有權人與其他單位或個人簽訂合作建房合同，由集體土地所有權人提供土地，合作者出資，雙方共同建
房，待約定房屋建成后，按一定比例分得一定面積的房屋或將合作建成的房屋出售后分得一定款項，從而變相轉讓土地使用權。
（五）集體土地所有權人以聯營、投資、招商的名義，變相轉讓土地使用權。在這種形式下，集體土地所有權人以合作聯營，投資項目的方式，與投資者簽訂聯營或聯合投資協議，約定雙方共同投資某企業、由集體土地所有權人以土地作價入股的方式參與投資但不參與企業的經營，也不承擔企業經營的風險，是按約定的金額或比例收取土地作價款。
（六）集體土地所有權以集體土地為他人或自身債務提供抵押，在未能清償到期債務時，約定債務人直接以土地抵償債務，造成事實上的土地轉讓。
（七）集體土地所有權人將宅基地使用權以出租、出售的形式轉讓給他人。農民的宅基地屬于集體土地的范疇，包括建有房屋的和將要建房屋的空白宅基地。宅基地的使用有相應的審批程序，一般以戶為單位申請，實行一戶一宅的原則。在實踐中，集體經濟組織往往把關不嚴，對以家庭成員中每個個人名義申請的宅基地均予以批準，分配到集體組織成員外人名下，由其以整體的形式出租、出售給他人，而且往往是本集體組織以外的他人，造成宅基地使用權的非法轉讓。
（八）集體土地所有權人將宅基地上已建的房屋及其附屬物出售、出租給他人，造成集體土地使用權的轉讓。根據我國法律規定，農村集體組織成員在宅基地上建造的房屋，屬農民個人財產，根據《中華人民共和國民法通則》之規定，農民享有個人財產占有、使用、收益、處分的權利，為此農民當然也就有權處分宅基地上建造的房屋，在“地隨房走”的現行體制下，必然導致農村宅基地使用權轉讓。
二、集體土地所有權與使用權糾紛案件的處理原則
由于集體土地的出讓、轉讓、租賃等行為在現實生活中普遍存在，由此而引起的糾紛也在近年來的司法審判中占據相當大的比例，且每年呈上升趨勢。這類案件往往牽涉面較廣，人數眾多，政策性強，法律法規不健全等問題，成為各級法院處理時難度較大的案件。對于此類糾紛案件的處理原則，筆者認為應從以下三個方面加以處理。
（一）人民法院對集體土地所有權與使用權糾紛案件的受理
《中華人民共和國土地管理法》第八十一條規定“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以下人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。這一規定，賦予了人民政府土地行政主管部門對違法轉讓土地案件的處理權，但在司法實踐中，涉及農村集體土地出讓、轉讓、出租用于非農建設的糾紛案件的受理問題，存在兩種不同觀點。一種觀點認為：對違法用地和非法建筑的問題進
行處理，是政府主管部門的法定職責，不應由人民法院直接受理，因此，應先由政府主管部門對違法用地和非法建筑的問題進行處理后，人民法院才對民事糾紛進行審理；另一種觀點認為：政府主管部門對違法用地和非法建筑的問題進行處理，屬于行政法律關系的調整范疇，而人民法院對這類案件所涉及的財產權益糾紛進行審理，屬于民事法律關系的調整范疇，司法機關和行政機關各司其職，互不影響，因此，人民法院可直接受理這類民事糾紛。司法實踐中大多認同第二種觀點。因為當事人之間因土地使用權而引起的糾紛，在同時涉及民事糾紛及行政違法行為的情形下，在法律沒有特殊規定的前提下，人民法院依法應當對涉及當事人民事利益的請求予以直接受理并加以處理，同時，政府主管部門也可以依法對當事人涉及行政違法的行為加以處理，兩種處理并不沖突，而是各司其職。但在某些案件中，政府行政處理的結果，會直接影響到當事人之間民事法律關系的效力，也必然影響到人民法院對此類案件的實體處理，結果，在這種情況下人民法院普遍采取先對民事案件予以受理，然后在審理期間征求政府主管部門的意見，或中止訴訟等待政府主管部門做出處理后再恢復審理的做法。1995年12月27日最高人民法院下發的《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》（法發（1996）2號）也體現了這樣的精神，對于那些因違反有關行政法規而應當認定無效的合同，只要在一審期間經政府主管部門補辦了審批、登記手續，則可認定合同有效。因此，對于房地產糾紛案件即使涉及行政違法行為，只要符合民事案件的受理條件，人民法院仍然作為民事案件直接受理，但在審理過程中往往再征求主管部門的意見，如果政府主管部門同意補辦審批、登記手續，則認定合同有效，如果政府主管部門不同意補辦審批、登記手續，則認定合同無效，有的則中止訴訟，待政府主管部門做出處理后再恢復審理。筆者認為，這種處理方式，雖然解決了一部分人民法院受理房地產案件的混亂問題，但卻引發如下問題：一是可能導致一些不必要的訴訟。在有些案件中，當事人發生糾紛的原因是由于一方或雙方當事人發現他們之間的民事行為存在行政違法行為，而不愿繼續履行合同，這類案件在政府主管部門對行政違法行為做出處理后，尤其是在補辦審批、登記手續后，當事人之間的民事權利義務關系往往變得更為明確，他們可能繼續履行合同或自行和解，實踐中政府主管部門在對行政違法行為做出處理時，往往也對當事人之間的民事權利義務關系進行處理，因此，這類糾紛往往不再需要通過民事訴訟的途徑來解決。例如對農村集體土地出讓、轉讓、出租用于非農業建設糾紛案件中，如果涉及的土地在爭議發生前仍屬于農用地且當事人已在該地塊進行非農業建設的，或者雖然土地已經依法批準但未依法辦理有關報建手續，未依法領取《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》，或者違反《建設工程規劃許可證》的規定，在集體土地上建筑建筑物、構筑物或者其他設施的，政府主管部門依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》有關規定，可能限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物和其他設施，也可能對當事人處以罰款后，采取辦手續的方法，允許其對建筑物、構筑物和其他設施保留使用。顯然，政府主管部門的不同處理方法，不僅影響當事人所簽訂的合同的效力，而且也直接影響到當事人之間的財產權益。如果政府主管部門采取限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物和其他設施的，一方當事人投資便可作為履行合同的損失，由當事人按過錯責任原則予以承擔，此時則大多需要人民法院處理；而如果政府主管部門采取補辦手續的處理
方法，允許當事人對建筑物、構筑物和其他設施保留使用，此時對于當事人而言，其投資不僅不是損失，反而使用地手續合法化，并為其帶來巨大利潤，自然也就無需法院進一步處理，如果人民法院在一開始就受理這類案件，實際上是增加了一些無謂的訴訟，既加重了人民法院的負擔，也增加了當事人的訟累。二是不利于糾紛的解決。在實踐中，只要人民法院受理案件以后，有些政府主管部門出于對人民法院的尊重或以推卸責任為目的，以“司法最終解決原則”為理由，往往不再對該案所涉及的行政違法行為進行處理，從而導致案件久拖不決，既不利于保護當事人的合法權益，也不利于制裁違法行為，同時還增加了人民法院的積案。三是人民法院以政府主管部門的答復意見作為處理案件的依據無法律依據。實踐中，有的人民法院為了及時結案，通過書面或口頭征求政府主管部門的意見后，便以其答復意見作為處理案件的依據，在這種情況下，政府主管部門的答復，有時只是經辦人個人的意見。如果人民法院以政府主管部門的答復意見作為認定合同有效與否的依據，一旦政府主管部門由于其他原因最終無法依答復意見補辦相關手續，不僅使人民法院裁判的合法性受到質疑，而且給政府主管部門造成工作上的被動，且直接損害了當事人的合法權益。為此，對于涉及有關政府主管部門對當事人的行政違法行為的處理結果會直接影響到人民法院對當事人之間的民事糾紛的審理的情況下，應當采取“先行政、后司法”的辦法，即在當事人直接向人民法院提起民事訴訟時，人民法院不予受理，已經受理的裁定駁回起訴，并告知當事人先向政府主管部門申請處理，待政府主管部門處理后，當事人因財產權益爭議再向人民法院提起民事訴訟時，人民法院應予以受理。為此，筆者認為，人民法院在處理當事人涉及農村集體土地使用權糾紛案件立案請求時，應克盡審查義務，針對不同情況加以區別對待。
（二）對集體土地所有權與使用權糾紛合同效力的認定和處理
《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”第四十三條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”從此規定可得出兩個結論：一是任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地位是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅使用本集體所有土地的，或鄉（鎮〕村公共設施和公益事業建設使用農民集體所有土地的可以使用農民集體所有的土地。該條文規定了我國今后經過批準可以使用農民集體所有土地的三類建設：第一，鄉鎮企業建設可使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，包括鄉鎮辦企業使用本集體所有的土地，村辦企業使用本集體所有的土地，村民組辦企業使用本村集體所有的土地。換言之，今后鄉（鎮）辦企業不能使用村或村民組所有的土地，村辦企業也不能使用村民組所有的土地。當然，村或村民組可以用本集體所有的土地與其他單位和個人聯辦企業，除此之外，興辦鄉鎮企業也應當申請使用國有建設用地；第二，農村村民建設住宅使用本集體經濟組織農民集體所有的土地。即村民建設住宅使用本鄉或本村、村民組所有的土地。城市居民也不得到農村申請使用農民集體所有的土地建設住宅，這既保證了農村宅基地屬于農民集體經濟組織所有，又防
止利用申請宅基地建別墅，搞房地產開發，除上述規定外，其他人建住宅也應當申請使用國有土地，或購買城市統一建設的住宅；第三，鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設使用農民集體的土地，公共設施和公益事業無論是使用本集體所有，還是其他集體所有的土地，經過批準都是允許的。同時，《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這表明：第一，農民集體所有的土地的使用權在一般情況下不得以出讓、轉讓、出租的形式用于非農建設；第二，因興辦鄉鎮企業鄉、鎮村公共設施和公益事業建設及村民建設住宅的需要，而使用農民集體土地，且符合土地利用總體規劃的，可以取得農民集體土地用于非農建設；第三，鄉鎮企業取得建設用地后，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的，該轉移行為受法律保護。上述三個方面是農民集體土地使用權轉讓行為判定是否有效的基本原則，任何圍繞農民集體土地使用權發生的轉讓行為，都必須本著上述三項原則加以確定。凡是違背上述三項基本原則，當事人將集體土地使用權出讓、轉讓或出租用于非農建設的，均違反了法律強制性規定，應認定為無效民事法律行為。但在司法實踐中，除上述三個方面的情形外，還存在以下幾種情形，應當被認定為有效的民事法律行為。
第一，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十條的規定，農村集體經濟組織可用經依法批準的集體土地使用權以入股的形式與其他單位、個人興辦企業。在這種情形下，農村集體經濟組織需要將集體土地使用權轉讓給所興辦的企業。
第二，根據《中華人民共和國擔保法》第三十四條第五項、第三十六條第一款的規定，當事人可將依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權抵押，也可將鄉（鎮）村企業的廠房等建筑物連同其占用范圍內的集體土地使用權抵押。當事人設立抵押權的目的是為了擔保其債權能得以實現，在債務履行期屆滿時抵押權人未受清償的，可依法以抵押物折價或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償，這必然導致抵押物的轉讓。因而，當事人將上述集體土地使用權抵押的，在實現抵押權時，必然導致集體土地使用權的轉讓。
第三，集體經濟組織單獨或與他人合作在已經縣級以上人民政府批準為建設用地的集體土地上建成廠房、倉庫、辦公樓、商業鋪位等建筑物出租的，可認定該合同有效。有一種觀點認為，集體經濟組織將在集體土地上建成的建筑物出租，雖然集體經濟組織對于其建好的建筑物擁有所有權，但其所占土地仍屬于集體土地，由于地上建筑物與土地是不可分離的，因此，集體經濟組織將在集體土地上建成的建筑物出租，實際上也將集體土地出租了，這種做法違反《中華人民共和國土地管理法》第六十三條關于農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓、或者出租用于非農業建設的規定，因而應認定為無效。還有一種觀點認為，集體經濟組織將單獨在集體土地上建成的建筑物出租的，可以認定合同有效，但集體經濟組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租的，應認定合同無效。其主要理由是：當事人
以集體土地使用權作為投資與他人合作建房，簽訂的合建合同是轉讓集體土地使用權的一種特殊形式，集體經濟組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租，集體經濟組織實際上是先將部分集體土地使用權轉讓給出資方，然后雙方再將集體土地連同建筑物出租，這種做法違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的有關規定，因而應認定無效。筆者認為集體經濟組織將集體土地上建成的建筑物出租，雖然是連同建筑物占用范圍內的集體土地所用權出租的，但這種方法畢竟不同于將集體土地單獨出租，其出租的主體是地上建筑物，且在這種情形下集體土地仍屬于集體經濟組織，并未發生實質性的流轉。從社會效果來看，目前這種情況非常普遍，這種做法對于發展農村經濟，解決農民的生活、生產出路問題也發揮了重要作用，政府主管部門對這種做法亦大多不作為違法行為進行查處，因此，人民法院在審理這類案件時，如果當事人不具有其它違法行為，也不宜將這種行為認定無效。至于集體經濟組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租的問題，對于集體經濟組織而言，其主要目的是為了解決自身資金不足的問題，在我國實現現代化的進程中，始終存在著一個“城市向農村索取土地”和“農村向城市索取資金”的問題，這種做法對于解決農村建設資金匱乏、活躍農村經濟確實是大有神益的，而且在這種情形下集體土地使用權也仍屬于集體經濟組織，并未發生實質性改變和流轉，因此，如果當事人沒有其它違法行為，亦可認定有效。但如果集體經濟組織將集體土地上建成的建筑物出售的，由于集體土地使用權已發生實質性的流轉，故應認定合同無效。
第四，農村村民將經依法批準修建的住宅出租的，可認定該合同有效。這里的“經依法批準修建”指的是農民既依法取得宅基地使用權，又依法辦理了有關建設報批手續，在這種情形下，集體土地使用權也未發生實質性的流轉，亦應認定有效。
第五，關于農村村民轉讓其自有住宅的法律效力問題。原《中華人民共和國土地管理法》第三十八條第三款和新《中華人民共和國土地管理法》第六十二第四款均規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這說明我國法律一直都是允許農村村民轉讓其自有農村房屋的，事實上農村村民在本集體組織內部轉讓其住宅，并無受到多大的限制。但對比新舊《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，將農村房屋轉讓給非本集體組織成員時的效力則有所區別。根據原《中華人民共和國土地管理法》第四十一條、原《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條、第二十七條的有關規定，城鎮非農業戶口居民、回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部，以及回家鄉定居的華僑、港澳臺同胞，經有關部門批準同意可使用集體所有的土地建住宅。但新《中華人民共和國土地管理法》及于1998年12月27日重新制訂的《土地管理法實施條例》刪除了允許非集體組織成員取得集體土地建住宅的有關內容，并增加了前述第四十三條和第六十三條的規定。因此，1999年1月1日以前，農村村民將經依法取得的宅基地使用權連同房屋轉讓給本村村民、回鄉落戶的干部、職工、復退軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞的，以及1999年1月1日以后，農村村民將經依法取得的宅基地使用權連同房屋轉讓給本村村民的，是法律允許的行為，對于農村村民出賣住宅的行為，新舊《中華人民共和國土地管理法》均未禁止，只是規定在其出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。但在1999年1月1日以前，根
據當時的《中華人民共和國土地管理法》和《廣東省土地管理實施辦法》的有關規定，經依法批準可使用農村集體土地建住宅的對象是本村村民、回鄉落戶的干部、職工、復退軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞，而在1999年1月1日以后，根據現行《中華人民共和國土地管理法》的規定，只有本村村民經依法批準才可使用農村集體土地建住宅，因此，當事人在上述范圍內轉讓住宅的，可認定合同有效。
第六，當事人將經依法批準為建設用地的集體土地出讓、轉讓、出租的，雖然不具有前述合同有效的情形，但經縣級以上人民政府土地政府主管部門批準的，可認定該合同有效。這里涉及到民事審判權與行政權的關系問題，即在民事訴訟中，人民法院能否對行政機關的具體行政行為進行審查。這種情況主要發生在根據法律規定屬于違法行為，但行政機關卻又批準當事人進行該行為的時候。一種觀點認為，民事訴訟不同于行政訴訟，法院在審理民事案件的過程中，無權對行政機關的具體行政行為進行審查，只要行政機關已批準，人民法院就應予采納。另一種觀點認為，人民法院在民事訴訟過程中，對行政機關的具體行政行為亦有權進行審查，對于行政機關所作的具體行政行為違反法律規定的，人民法院不予采納。筆者認為，民事審判權顯然不同于行政審判權，行政審判權可以對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，民事審判權則無此權限，民事審判權只能對當事人之間的民事法律關系進行審理。但是，在民事訴訟中，當行政機關的具體行政行為對當事人之間的民事法律關系可能產生影響時，行政機關的具體行政行為實質上在這里成為民事訴訟中的證據，人民法院無疑可以對其進行審查，但由于上述原因，這種審查只能局限于對行政機關的主體資格進行審查，而不能對具體行政行為的合法性進行實質性的審查，即只能審查做出該具體行政行為的行政機關是否依法具有該項權能，只要做出該具體行政行為的行政機關依法具有該項權能，無論其做出的具體行政行為是否違法，人民法院即可予以采納，對不具有前述合同有效的情形，經縣級以上人民政府土地政府主管部門批準的合同，可認定該合同有效。
（三）集體土地所有權與使用權轉讓合同被認定無效后的處理原則
各國的民事立法，對法律行為無效使法律行為溯及既往地消滅的規定是一致的，但民事行為無效后，當事人受領的財產應按什么原則返還，各國立法存在著兩種不同的規定，即不當得利原則和恢復原狀原則，根據這兩種原則所確定的返還財產的范圍是不同的。大陸法系許多國家的民法認為，一方依據法律行為所受領的財產，在法律行為無效后成為不當得利，應按不當得利原則，確定返還范圍，也就是說，要以取得利益者的現存利益來確定返還范圍。如果取得利益不復存在，則可以不負返還責任。而我國民法與前蘇聯民法采用的是恢復原狀的原則。我國《民法通則》第六十一條的規定，在法律行為無效后，要使當事人恢復到法律行為成立以前的狀態，因此，當事人依據法律行為所取得的財產應當返還給對方，并且返還的范圍應以對方所交付的財產數額為標準予以確定，即使當事人所取得的財產已經減少或已不復存在，也仍然要承擔返還責任，由受益人向對方作價返還。根據上述理論，集體土地轉讓合同被認定無效后的處理原則如下：
第一，受讓方返還土地。土地作為轉讓合同的標的物，已經轉移占有的，當土地轉讓合同被認定無效后，受讓方應當將土地予以返還，這是勿庸置疑的，但土地在被占有期間發生了貶值和升值的情形，此時應當如何區分對待，直接關系到權利人利益問題。筆者認為，土地的升值和貶值應當根據價值變化的原因區別對待，如系自然貶值和升值，應當由土地權屬人自行承受。因為無論土地是否轉移占有，該土地都會因其自身的屬性而自然發生升值和貶值。如果土地的升值和貶值是由于履行無效合同而造成，如毀壞農田，破壞了土壤性質，無法耕種，此時應當將土地的貶值作為出讓方的損失，根據締約過失責任原則，由過錯方承擔過錯責任。實踐中，對于土地升值的處理問題爭議較大，由于集體土地轉讓合同之所以歸于無效，是因為雙方的過錯，而且主要是土地出讓方的過錯，合同無效后，土地出讓人收回升值的土地且明顯受益，似乎有違公平原則。但根據物權原則，原物產生的收益應由物的所有人承享，由于合同無效，土地受讓人雖占有土地，但未能合法取得土地使用權，當然不能取得因土地而產生的利益。 第二，轉讓方返還購地款。在受讓方返還土地的同時，轉讓方也應向受讓方返還購地款。在返還購地款的時候，對于購地款利息的性質和處理，有不同的觀點。一種觀點認為，購地款利息是受讓方的損失，受讓方行使的是所有物返還請求權，而非所有權返還請求權。所有物是原物，它是基于原物所產生的慈息，是可分離的。在返還原物的時候是否返還慈息，應當考慮無權占有人的過錯。由于集體土地轉讓合同被認定為無效的原因，一般為雙方的轉讓行為違反了國家禁止性的法律規定，因而雙方都有一定過錯，占有原物人存在一定程度的惡意，因此，在購地款利息的返還上，考慮雙方當事人的過錯，是符合民法理論，也是公平的。另一種觀點認為，購地款利息是購地一方本金的法定事息，合同被認定為無效后應隨原物一同返還，而不應考慮合同雙方當事人的過錯。金錢是種類物，所有權已因支付而轉移為土地出讓方所有，無論出讓方收取購地款后用于何處，有無直接產生利息，只要購地款本金被交付，無論是否存入銀行，都應計算法定慈息。筆者同意第二種觀點，此觀點亦符合返還原物的原則。
第三，無效合同當事人承擔賠償責任。《民法通則》第六十一條規定，合同被認定無效后，因合同無效給對方造成損失的，應按過錯責任原則由過錯方賠償損失。過錯方承擔賠償責任的賠償金額數，應相當于無過錯方的實際損失。可見，我國立法一般將無效合同當事人承擔民事責任的根據確定為締約過失，因締約過失而產生賠償責任的范圍，系當事人因合同無效所產生的實際損失，包括直接損失和可得利益損失。實踐中被認定為無效合同損失的有：
1．因轉讓集體土地毀損農作物的損失。此項為直接損失。實踐中，轉讓集體土地大多是為建設目的，集體土地被轉讓后，出讓方為了交付土地，毀損了農作物，因而，被毀損的農作物是出讓方為履行無效合同而受到的損失。
2．生地變熟地的支出。這里主要指為將農業用地改為工業或商業用地所作的“三通一平”而支出的費用。此項應區別不同處理。如果標的土地尚未經批準改變土地用途，仍為農
業用地，那么按照保護耕地的原則應當復耕，不但生地變熟地的支出要作為無效合同的直接損失，連復耕費都可以認定為無效合同的損失。如果標的土地已經主管部門批準為建設用地，而土地權人為合法用地單位的，則土地使用權人收回土地后，可以進行建設，生地變熟地的投資轉化為地上物價值，土地使用權人是受益人，此項支出如系土地使用權人投資，則應由土地使用權人自行負擔，如系受讓方投資，出讓方除返還投資款外，還應賠償受讓方的可得利益損失，因生地變熟地而使土地升值的，應就升值部分給對受讓方相應的比例的經濟賠償。
3．建筑物投資的損失。受讓方已投資建設的，產生直接損失和可得利益損失。投資已轉化為在建或已建建筑物的，應區別不同的情況處理：第一，對已取得建設用地許可證、符合用地規劃、其他相應建筑物報建手續的，受讓方除可收回投資外，其可得利益損失應予賠償。參照最高人民法院《解答》第46條第2、3項的規定，在建成已建成的房屋所有權可以確認歸土地使用權一方所有，對資金轉化為在建建筑物，并有一定增值的，在返還投資款的同時，參照當地房地產業的利潤情況，由接收在建建筑物的土地使用權人給予對方相應比例的經濟賠償；對房屋已建成的，可將約定出資方應分得的房產份額按現行市價估值或出資方實際出資占房屋造價的比例，認定出資方的經濟損失，由接收建筑物的土地使用權方給予賠償。第二，如土地尚未被批準為建設用地，不符合土地用途，則建成的房屋為違法建筑，不可能將在建或已建建筑物所有權判歸土地使用權人，投資建設費用應當作為無效合同的直接損失，由雙方按過錯承擔。對于違法建筑的處理，是否必須拆除，應當征求城建主管部門的意見。
4．土地閑置損失。集體土地非法轉讓后，土地被擱荒的，土地出讓方損失了閑置期間的可得利益損失。我們認為，土地閑置損失應熱氣土地的不同用途來認定。標的土地尚未變更土地用途，仍為農業用地的應當將土地原種植農作物于閑置時期的應有收成，作為無效合同的損失。標的土地已變更土地用途，為建設用地的，可評估該地使用租金，計算閑置損失，也可比照原合同約定的轉讓款和受讓方實際占用土地的時間合理計算閑置損失。
5．為履行無效合同而支出的其它費用，如因勘測、設計、交通等支出的費用，均應作為無效合同的直接損失。
【作者介紹】深圳大學法學院教授，主要從事民商法學、房地產法學研究；廣州市國土資源和房屋管理局法規處處長，主要從事民商法學、房地產法學研究。
關鍵詞：法律 法規 項目管理
中圖分類號： D9 文獻標識碼： A 文章編號：
隨著我國社會經濟的發展，工程建設活動日益增多，建設活動的法制要求也顯得尤為重要和突出。我國已制定了一系列建筑業相關的法律、法規。主要是圍繞建筑工程的質量和安全，因為這些直接關系到國計民生和全體公民切身利益。如建筑業的根本大法《中華人民共和國建筑法》及《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國合同法》等相關法律，行政法規有《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《建設工程勘察設計管理條例》等法律，相關的部門規章有《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》等等。
然而建筑業“有法不依，執法不嚴”的現象也時有發生。因此，在建筑工程的項目管理過程中更要注入更多的法律理念，依法做好建設工程項目管理工作已成為建筑業發展的重要內容。我認為應該主要從以下幾方面著手：
一、嚴格市場準入資格，搞好工程項目管理
建設工程的項目管理是自建設工程項目策劃開始至項目投入生產或交付使用完成，通過項目控制，以使項目的質量、造價、進度、安全等各目標得以實現的專業化活動。要做好建設工程項目管理工作，就必須及時關注我國建設法律法規、規范標準等的變化，增強法律意識和法制觀念，在實際工作中用相關法律、法規來指導我們的實踐。
工程建設活動不同于一般的經濟活動，建設工程的質量和安全直接關系到人身安全和公共財產安全，責任極為重大。由于建設工程技術要求比較復雜，建設工程施工活動的專業性、技術性極強，其從業單位所具備條件的高低，直接影響到建設工程質量和安全生產。因此必須對從事建筑業活動的單位及專業技術人員進行嚴格的管理，從事建設活動的單位必須符合相應的資質條件，而從事建筑業活動的專業技術人員也必須取得相應的職業資格。
近年來，由于市場的不規范，建筑領域里的質量、安全等都存在著嚴重問題，工程款拖欠現象也十分普遍。無序的掛靠，轉包及分包也存在著好多不合法的現象。這些無疑都需要用法律的手段來解決。
1、關于總包：總承包通常分工程總承包和施工總承包兩大類，市場中普遍存在的主要是施工總承包。施工總承包單位必須具備相應的資質條件，在其業務范圍內承攬工程。《建筑法》明確規定了三項禁止：1 禁止無資質承攬工程、2 禁止越級承攬工程、3禁止租借資質承攬工程。在我們的實際中這三種情況都時有發生，尤其是后兩種。這些行為嚴重擾亂了正常的經濟秩序，使得正常的施工生產的質量、造價、進度、安全等合同要素無法得到保證，增大了發包方的合同風險。因此要依法對總包方進行管理，杜絕法律明文禁止的行為發生。
2、關于分包：為了適應發展變化和激烈的市場競爭，總包方通常會采用分包的方式來轉移風險，更多的依賴外部資源，因此，對分包單位的管理就顯得越來越重要。法律規定分包的五個合法條件為：1 總承包合同必須有效 2 分包單位必須具備相應資質 3 分包必須基于合同約定和發包人許可 4 主體結構必須由總包完成5 分包只能進行一次，不得層層分包。目前分包市場還不十分完善，專業分包過細過多將會導致眾多交叉施工，會帶來許多的管理問題，甚至引起糾紛，我們應當充分認識到這些問題給項目管理帶來的影響。如果在分包管理上任總包方違法分包，那么最終的質量、造價、進度、安全及農民工的工資等都無法得到保障，所以要依法管理總包方的分包行為，禁止不合法的分包行為發生。
3、關于人員資格：《建筑法》規定，從事建筑活動的專業技術人員，應當依法取得相應的執業資格證書，并在執業資格證書許可的范圍內從事建筑活動。目前不論是項目經理（建造師）還是技術人員，不論安全管理人員、還是特種作業人員，都存在著嚴重的掛證、假證等現象。如有一次去施工現場檢查，監理人員居然不知道工程中混凝土的配合比是多少。這些人員不具備相應資格，在管理和施工中就可能不懂得如何去正確的去工作，就必然會出現質量和安全問題，出現了返工等可以彌補的問題只是影響造價和進度目標的實現，如果出現重大的質量、安全事故造成不可挽回的損失，則是極大的犯罪。所以，依法嚴格把好從業人員的資格關，是順利達到預期目標最基本的要求。
二、嚴把建設工程合同簽訂關，搞好合同管理
工程項目的管理過程中的一條主線其實就是合同的管理。項目的論證、設計、施工、保修、運行等階段，都依靠合同把各參與方有序的連結起來。要管理好合同，就需要我們正確的解讀我國現行的與工程建設有關的法律法規和有關政策。
合同管理包括勘察、設計合同管理、總承包合同管理、建設監理合同管理、材料、設備采購合同管理、造價咨詢合同管理、招標合同管理和施工合同管理等內容，而工程項目管理的核心是施工合同管理。
為進一步貫徹《建筑法》《合同法》等相關法律法規、規范施工合同訂立和履行行為，保護發包人和承包人的合法權益，保障工程質量和施工安全，在總結我省執行《建設工程施工合同（示范文本）》（GF—1999--0201）、《建設工程工程量清單計價規范》、《建設工程工程量清單編制與計價規程》情況的基礎上，我省組織制定了《河北省建設工程施工合同（示范文本）》，并于2008年4月1日起實施，該合同能夠最大限度保護合同雙方的合法權益。
當合同中出現相互矛盾時，除專用條款另有約定外，組成合同文件的解釋順序為1、協議書2、中標通知書3、承包人的中標通知書4、專用條款5、通用條款6、標準、規范及有關技術文件7、圖紙8、招標文件。按照這種解釋順序，不論是施工總承包合同、還是分包合同，除了明確其中的“通用條款”外，更應當重視“專用條款”中的某些自主填寫的內容，這往往是合同的關鍵內容，如果不引起足夠的重視，會帶來嚴重的后果。
實際工作中，常有因合同簽訂不嚴密而導致的糾紛。如合同中易引起爭議的承包范圍不清的問題、合同價款調整方法問題等。合同中承包范圍一般填寫：圖紙、清單包含的全部工作內容或土建、水暖、電或包工包料。這樣填寫其實都不夠準確，應當盡量的寫詳細。比如：電梯、門窗、幕墻等專業工程是否包含在承包范圍內，其價款是否含在總價中；還有目前我市的電力部門統一標準（90元/m 2）的表前的投資和施工，是否包含在施工總承包合同中等。如果出現承包范圍填寫不清、價款調整方法約定不明確等情況，就容易引起爭議，并且爭議的數額往往巨大，難以協商達成一致，最終導致走上仲裁或訴訟解決的道路。其他的如采購、訂貨等合同也盡量避免合同簽訂不細致而帶來的干擾，盡量把雙方的責權利表達清楚，以免產生不必要的合同糾紛。
三、共同努力，打造誠信建筑
我國集體土地征用應遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農民的原則。4、誰使用土地誰補償的原則。
我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？
五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規定
2、《土地管理法》第47條規定
3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文馬建華張衛國主編人民法院出版社
第一條為規范土地登記行為，保護土地權利人的合法權益，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。
前款規定的國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。
第三條土地登記實行屬地登記原則。
申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。但土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發土地他項權利證明書。
跨縣級行政區域使用的土地，應當報土地所跨區域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。
在京中央國家機關使用的土地，按照《在京中央國家機關用地土地登記辦法》的規定執行。
第四條國家實行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權屬審核和登記審查的工作人員，應當取得國務院國土資源行政主管部門頒發的土地登記上崗證書。
第二章一般規定
第五條土地以宗地為單位進行登記。
宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間。
第六條土地登記應當依照申請進行，但法律、法規和本辦法另有規定的除外。
第七條土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請：
（一）土地總登記；
（二）國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權的初始登記；
（三）因繼承或者遺贈取得土地權利的登記；
（四）因人民政府已經發生法律效力的土地權屬爭議處理決定而取得土地權利的登記；
（五）因人民法院、仲裁機構已經發生法律效力的法律文書而取得土地權利的登記；
（六）更正登記或者異議登記；
（七）名稱、地址或者用途變更登記；
（八）土地權利證書的補發或者換發；
（九）其他依照規定可以由當事人單方申請的情形。
第八條兩個以上土地使用權人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。
第九條申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：
（一）土地登記申請書；
（二）申請人身份證明材料；
（三）土地權屬來源證明；
（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；
（五）地上附著物權屬證明；
（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；
（七）本辦法規定的其他證明材料。
前款第（四）項規定的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得。
申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政主管部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質內容的真實性負責。
第十條未成年人的土地權利，應當由其監護人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交監護人身份證明材料。
第十一條委托人申請土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交授權委托書和人身份證明。
境外申請人申請土地登記的，授權委托書和被人身份證明應當經依法公證或者認證。
第十二條對當事人提出的土地登記申請，國土資源行政主管部門應當根據下列情況分別作出處理：
（一）申請登記的土地不在本登記轄區的，應當當場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權的國土資源行政主管部門申請；
（二）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正；
（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；
（四）申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補正申請材料的，應當受理土地登記申請。
第十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。
第十四條國土資源行政主管部門應當對受理的土地登記申請進行審查，并按照下列規定辦理登記手續：
（一）根據對土地登記申請的審核結果，以宗地為單位填寫土地登記簿；
（二）根據土地登記簿的相關內容，以權利人為單位填寫土地歸戶卡；
（三）根據土地登記簿的相關內容，以宗地為單位填寫土地權利證書。對共有一宗土地的，應當為兩個以上土地權利人分別填寫土地權利證書。
國土資源行政主管部門在辦理土地所有權和土地使用權登記手續前，應當報經同級人民政府批準。
第十五條土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。土地登記簿應當載明下列內容：
（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；
（二）土地的權屬性質、使用權類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況；
（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；
（四）地上附著物情況。
土地登記簿應當加蓋人民政府印章。
土地登記簿采用電子介質的，應當每天進行異地備份。
第十六條土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。
土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。
第十七條土地權利證書包括：
（一）國有土地使用證；
（二）集體土地所有證；
（三）集體土地使用證；
（四）土地他項權利證明書。
國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明；土地抵押權和地役權可以在土地他項權利證明書上載明。
土地權利證書由國務院國土資源行政主管部門統一監制。
第十八條有下列情形之一的，不予登記：
（一）土地權屬有爭議的；
（二）土地違法違規行為尚未處理或者正在處理的；
（三）未依法足額繳納土地有償使用費和其他稅費的；
（四）申請登記的土地權利超過規定期限的；
（五）其他依法不予登記的。
不予登記的，應當書面告知申請人不予登記的理由。
第十九條國土資源行政主管部門應當自受理土地登記申請之日起二十日內，辦結土地登記審查手續。特殊情況需要延期的，經國土資源行政主管部門負責人批準后，可以延長十日。
第二十條土地登記形成的文件資料，由國土資源行政主管部門負責管理。
土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿的式樣，由國務院國土資源行政主管部門規定。
第三章土地總登記
第二十一條本辦法所稱土地總登記，是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。
第二十二條土地總登記應當通告。通告的主要內容包括：
（一）土地登記區的劃分；
（二）土地登記的期限；
（三）土地登記收件地點；
（四）土地登記申請人應當提交的相關文件材料；
（五）需要通告的其他事項。
第二十三條對符合總登記要求的宗地，由國土資源行政主管部門予以公告。公告的主要內容包括：
（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；
（二）準予登記的土地坐落、面積、用途、權屬性質、使用權類型和使用期限；
（三）土地權利人及其他利害關系人提出異議的期限、方式和受理機構；
（四）需要公告的其他事項。
第二十四條公告期滿，當事人對土地總登記審核結果無異議或者異議不成立的，由國土資源行政主管部門報經人民政府批準后辦理登記。
第四章初始登記
第二十五條本辦法所稱初始登記，是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。
第二十六條依法以劃撥方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持縣級以上人民政府的批準用地文件和國有土地劃撥決定書等相關證明材料，申請劃撥國有建設用地使用權初始登記。
新開工的大中型建設項目使用劃撥國有土地的，還應當提供建設項目竣工驗收報告。
第二十七條依法以出讓方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設用地使用權出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。
第二十八條劃撥國有建設用地使用權已依法轉為出讓國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、出讓合同及土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。
第二十九條依法以國有土地租賃方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關證明材料，申請租賃國有建設用地使用權初始登記。
第三十條依法以國有土地使用權作價出資或者入股方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地使用權出資或者入股批準文件和其他相關證明材料，申請作價出資或者入股國有建設用地使用權初始登記。
第三十一條以國家授權經營方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地資產處置批準文件和其他相關證明材料，申請授權經營國有建設用地使用權初始登記。
第三十二條農民集體土地所有權人應當持集體土地所有權證明材料，申請集體土地所有權初始登記。
第三十三條依法使用本集體土地進行建設的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準用地文件，申請集體建設用地使用權初始登記。
第三十四條集體土地所有權人依法以集體建設用地使用權入股、聯營等形式興辦企業的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準文件和相關合同，申請集體建設用地使用權初始登記。
第三十五條依法使用本集體土地進行農業生產的，當事人應當持農用地使用合同，申請集體農用地使用權初始登記。
第三十六條依法抵押土地使用權的，抵押權人和抵押人應當持土地權利證書、主債權債務合同、抵押合同以及相關證明材料，申請土地使用權抵押登記。
同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請先后為序辦理抵押登記。
符合抵押登記條件的，國土資源行政主管部門應當將抵押合同約定的有關事項在土地登記簿和土地權利證書上加以記載，并向抵押權人頒發土地他項權利證明書。申請登記的抵押為最高額抵押的，應當記載所擔保的最高債權額、最高額抵押的期間等內容。
第三十七條在土地上設定地役權后，當事人申請地役權登記的，供役地權利人和需役地權利人應當向國土資源行政主管部門提交土地權利證書和地役權合同等相關證明材料。
符合地役權登記條件的，國土資源行政主管部門應當將地役權合同約定的有關事項分別記載于供役地和需役地的土地登記簿和土地權利證書，并將地役權合同保存于供役地和需役地的宗地檔案中。
供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，當事人可以向負責供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權登記。負責供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應當通知負責需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。
第五章變更登記
第三十八條本辦法所稱變更登記，是指因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。
第三十九條依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的，當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料，申請國有建設用地使用權變更登記。
第四十條因依法買賣、交換、贈與地上建筑物、構筑物及其附屬設施涉及建設用地使用權轉移的，當事人應當持原土地權利證書、變更后的房屋所有權證書及土地使用權發生轉移的相關證明材料，申請建設用地使用權變更登記。涉及劃撥土地使用權轉移的，當事人還應當提供有批準權人民政府的批準文件。
第四十一條因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產等原因致使土地使用權發生轉移的，當事人應當持相關協議及有關部門的批準文件、原土地權利證書等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
第四十二條因處分抵押財產而取得土地使用權的，當事人應當在抵押財產處分后，持相關證明文件，申請土地使用權變更登記。
第四十三條土地使用權抵押期間，土地使用權依法發生轉讓的，當事人應當持抵押權人同意轉讓的書面證明、轉讓合同及其他相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
已經抵押的土地使用權轉讓后，當事人應當持土地權利證書和他項權利證明書，辦理土地抵押權變更登記。
第四十四條經依法登記的土地抵押權因主債權被轉讓而轉讓的，主債權的轉讓人和受讓人可以持原土地他項權利證明書、轉讓協議、已經通知債務人的證明等相關證明材料，申請土地抵押權變更登記。
第四十五條因人民法院、仲裁機構生效的法律文書或者因繼承、受遺贈取得土地使用權，當事人申請登記的，應當持生效的法律文書或者死亡證明、遺囑等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
權利人在辦理登記之前先行轉讓該土地使用權或者設定土地抵押權的，應當依照本辦法先將土地權利申請登記到其名下后，再申請辦理土地權利變更登記。
第四十六條已經設定地役權的土地使用權轉移后，當事人申請登記的，供役地權利人和需役地權利人應當持變更后的地役權合同及土地權利證書等相關證明材料，申請辦理地役權變更登記。
第四十七條土地權利人姓名或名稱、地址發生變化的，當事人應當持原土地權利證書等相關證明材料，申請姓名或者名稱、地址變更登記。
第四十八條土地的用途發生變更的，當事人應當持有關批準文件和原土地權利證書，申請土地用途變更登記。
土地用途變更依法需要補交土地出讓價款的，當事人還應當提交已補交土地出讓價款的繳納憑證。
第六章注銷登記
第四十九條本辦法所稱注銷登記，是指因土地權利的消滅等而進行的登記。
第五十條有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：
（一）依法收回的國有土地；
（二）依法征收的農民集體土地；
（三）因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。
第五十一條因自然災害等原因造成土地權利消滅的，原土地權利人應當持原土地權利證書及相關證明材料，申請注銷登記。
第五十二條非住宅國有建設用地使用權期限屆滿，國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批準的，當事人應當在期限屆滿前十五日內，持原土地權利證書，申請注銷登記。
第五十三條已經登記的土地抵押權、地役權終止的，當事人應當在該土地抵押權、地役權終止之日起十五日內，持相關證明文件，申請土地抵押權、地役權注銷登記。
第五十四條當事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令當事人限期辦理；逾期不辦理的，進行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。
第五十五條土地抵押期限屆滿，當事人未申請土地使用權抵押注銷登記的，除設定抵押權的土地使用權期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權抵押登記。
第五十六條土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。
第七章其他登記
第五十七條本辦法所稱其他登記，包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記。
第五十八條國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報經人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者注銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經人民政府批準并公告后，原土地權利證書廢止。
更正登記涉及土地權利歸屬的，應當對更正登記結果進行公告。
第五十九條土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料，申請更正登記。利害關系人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持土地權利人書面同意更正的證明文件，申請更正登記。
第六十條土地登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。
對符合異議登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發異議登記證明，同時書面通知土地登記簿記載的土地權利人。
異議登記期間，未經異議登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者設定土地抵押權。
第六十一條有下列情形之一的，異議登記申請人或者土地登記簿記載的土地權利人可以持相關材料申請注銷異議登記：
（一）異議登記申請人在異議登記之日起十五日內沒有的；
（二）人民法院對異議登記申請人的不予受理的；
（三）人民法院對異議登記申請人的訴訟請求不予支持的。
異議登記失效后，原申請人就同一事項再次申請異議登記的，國土資源行政主管部門不予受理。
第六十二條當事人簽訂土地權利轉讓的協議后，可以按照約定持轉讓協議申請預告登記。
對符合預告登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發預告登記證明。
預告登記后，債權消滅或者自能夠進行土地登記之日起三個月內當事人未申請土地登記的，預告登記失效。
預告登記期間，未經預告登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。
第六十三條國土資源行政主管部門應當根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，報經人民政府批準后將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載。
第六十四條國土資源行政主管部門在協助人民法院執行土地使用權時，不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。國土資源行政主管部門認為人民法院的查封、預查封裁定書或者其他生效法律文書錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協助執行事項。
第六十五條對被執行人因繼承、判決或者強制執行取得，但尚未辦理變更登記的土地使用權的查封，國土資源行政主管部門依照執行查封的人民法院提交的被執行人取得財產所依據的繼承證明、生效判決書或者執行裁定書及協助執行通知書等，先辦理變更登記手續后，再行辦理查封登記。
第六十六條土地使用權在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記。
第六十七條兩個以上人民法院對同一宗土地進行查封的，國土資源行政主管部門應當為先送達協助執行通知書的人民法院辦理查封登記手續，對后送達協助執行通知書的人民法院辦理輪候查封登記，并書面告知其該土地使用權已被其他人民法院查封的事實及查封的有關情況。
輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先后進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉為查封；查封法院對查封的土地使用權全部處理的，排列在后的輪候查封自動失效；查封法院對查封的土地使用權部分處理的，對剩余部分，排列在后的輪候查封自動轉為查封。
預查封的輪候登記參照本條第一款和第二款的規定辦理。
第六十八條查封、預查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預查封登記失效，國土資源行政主管部門應當注銷查封、預查封登記。
第六十九條對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權，在查封、預查封期間，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。
第八章土地權利保護
第七十條依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第七十一條縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應當加強土地登記結果的信息系統和數據庫建設，實現國家和地方土地登記結果的信息共享和異地查詢。
第七十二條國家實行土地登記資料公開查詢制度。土地權利人、利害關系人可以申請查詢土地登記資料，國土資源行政主管部門應當提供。
土地登記資料的公開查詢，依照《土地登記資料公開查詢辦法》的規定執行。
第九章法律責任
第七十三條當事人偽造土地權利證書的，由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門依法沒收偽造的土地權利證書；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七十四條國土資源行政主管部門工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十章附則
第七十五條經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統一負責土地和房屋登記工作的，其房地產登記中有關土地登記的內容應當符合本辦法的規定，其房地產權證書的內容和式樣應當報國務院國土資源行政主管部門核準。
第七十六條土地登記中依照本辦法需要公告的，應當在人民政府或者國土資源行政主管部門的門戶網站上進行公告。
