時間：2023-06-04 10:49:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政訴訟法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關(guān)鍵詞】 新《行政訴訟法》；立法目的；主觀訴訟；客觀訴訟
一、對行政訴訟立法目的的爭論
行政訴訟立法目的一直是我國理論界爭議較大的問題之一。對此，近年來理論界主要有兩種觀點，即唯一目的說和一元主導下的三重目的說。
持唯一目的說的學者認為，“只有保障行政相對人的合法權(quán)益才是行政訴訟的真實追求，只有以此為目的進行相關(guān)的訴訟制度設計才能真正保障行政相對人的合法權(quán)益在受到行政機關(guān)的不法侵害后能夠得到應有的法律救濟。”結(jié)合我國的法治實踐來看，老百姓“不信訟”，大量的行政糾紛都靠上訪解決，這代表我國的老百姓并非沒有權(quán)利意識，“權(quán)利意識是人與生俱來的，是人自我保護的一種本能。人不愿意行使權(quán)利的根本原因不是人的權(quán)利意識淡薄、喪失，而是國家圍繞權(quán)利所建立的行政訴訟制度不能吸引人們?nèi)バ惺贡Ｗo權(quán)利的請求權(quán)。”而監(jiān)督行政、解決行政糾紛都是為了實現(xiàn)保障行政相對人合法權(quán)益的目的。這種觀點雖然有一定的道理，但不免有些欠缺，這是從應然的角度來論述行政訴訟的立法目的，很難體現(xiàn)出行政訴訟立法目的的特殊性。我國的行政訴訟制度似乎仍沒有擺脫傳統(tǒng)的法制觀念，維持統(tǒng)治秩序的因素還體現(xiàn)在行政訴訟制度之中，因此主張保障行政相對人的合法權(quán)益是行政訴訟的唯一目的難免有些絕對。
其實，近年來學術(shù)界對此問題的爭論更多的集中在解決行政爭議、保護公民權(quán)益與監(jiān)督行政機關(guān)三者之上或三者關(guān)系的處理上。這一類的學說都主張三重目的并存，但三重目的中有一主要的目的。比如馬懷德教授認為，“行政訴訟的首要目的和根本目的正是要保護公民、法人和其他組織的權(quán)益，解決行政爭議和監(jiān)督行政機關(guān)只能服從和服務于這一首要目的和根本目的，而不能凌駕于保護公民、法人和其他組織權(quán)益之上。”馬教授認為，保護公民、法人和其他組織的權(quán)益是的要求，行政訴訟也正是為了保護行政相對人免受行政主體的不法侵害而產(chǎn)生，“民告官”的行政訴訟給行政相對人提供了與行政主體在法律上的平等地位，進而使相對人可通過行政訴訟途徑免受違法行政行為的約束，但他并不否認行政訴訟解決爭議的功能以及客觀上起到監(jiān)督行政的作用；鄧剛宏副教授提出，“我國行政訴訟的立法目的是具有層次性的，監(jiān)督行政是行政訴訟的首要立法目的，因為即使一個國家沒有設立行政訴訟制度，公民合法權(quán)利的保護完全可以通過民事訴訟得以保護”，他認為監(jiān)督行政就是審查行政行為的合法性，這構(gòu)成了行政訴訟目的的邏輯起點，“沒有監(jiān)督行政立法目的的實現(xiàn)就談不上公民合法權(quán)利的保護”；而應松年教授在他的文章中提到，“從這幾年的實踐來看，行政訴訟法的立法目的當中，最重要的應該是解決行政爭議，在解決爭議中起到保護公民的權(quán)利、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的作用”。以上的這些觀點都是學者各自站在不同的角度對行政訴訟的立法目的的認識，之所以會存在爭議，與對行政訴訟的構(gòu)造之定位不同有很大關(guān)系。
二、行政訴訟構(gòu)造――立法目的異同的分析路徑
行政訴訟的構(gòu)造之定位不同會顯現(xiàn)出行政訴訟不同的立法宗旨，進而表現(xiàn)在法律制度的安排上，“主觀訴訟或客觀訴訟的定位決定了一國行政訴訟的基本構(gòu)造”。因此，可以沿著行政訴訟構(gòu)造之不同定位，對行政訴訟的立法目的進行具體分析。
“對于行政訴訟而言，除了與民事訴訟相同的糾紛解決功能外，還具有救濟行政相對人權(quán)利、保障客觀公法秩序的特殊功能。前者具有主觀性，后者具有客觀性。這種主觀性與客觀性決定了行政訴訟的基本構(gòu)造，行政訴訟應根據(jù)其是主觀訴訟抑或客觀訴訟的定位設計相對應的具體規(guī)則。”主觀訴訟和客觀訴訟的區(qū)分標準主要有四個方面：原告資格、受案范圍、訴訟標的和訴判關(guān)系。主觀訴訟程序構(gòu)造具有以下特點：原告資格限于行政行為的相對人或至少是“利害關(guān)系人”，旨在保護公民的權(quán)利；受案范圍比較狹窄，僅限于與救濟公民公權(quán)利有關(guān)的訴訟案件，內(nèi)部行政行為、公益訴訟等案件不能納入受案范圍；訴訟標的指向行政相對人的某項權(quán)利；訴判關(guān)系方面，“判決是對訴訟請求的回應，法院的裁判只能在當事人訴求的范圍內(nèi)，判決的拘束力也只局限于訴訟當事人之間。”而單純的客觀訴訟程序構(gòu)造卻有著截然不同的特點：以維護客觀法律秩序為目標的客觀訴訟原告資格比較寬松，不以與行政行為有利害關(guān)系為必要條件，行政訴訟程序的啟動旨在監(jiān)督行政；客觀訴訟的受案范圍也比較寬松，甚至公益訴訟、內(nèi)部行政行為都可能被考慮納入行政訴訟的受案范圍；客觀訴訟將行政機關(guān)的行政行為作為訴訟標的，訴訟活動主要圍繞審查行政行為的合法性進行；行政訴判關(guān)系方面，客觀訴訟的判決不以訴訟請求為限，其效力也與主觀訴訟的判決不同，其判決“具有溯及力與對世的效力，及于所有與行為相關(guān)的主體。”
目前，在大多數(shù)國家的訴訟構(gòu)造中，單一的主觀訴訟或客觀訴訟幾乎是不存在的。
三、新《行政訴訟法》之立法目的
行政訴訟立法目的在理論界存在很大爭議，新《行政訴訟法》一錘定音，實質(zhì)上采納了綜合目的說。新《行政訴訟法》第一條與原條文相比，其中主要的變化就是增加一句“解決行政爭議”，刪掉“維護”。對于刪掉“維護”一詞，早已成為無可爭議的事實，正如馬懷德教授所言，“伴隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法律制度的完善，不能也不宜將維護行政權(quán)力作為行政訴訟目的，已成為理論界的共識。” “在行政管理中，行政機關(guān)享有實現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，行政機關(guān)依靠自身的力量即可以強制行政相對人接受行政管理，不必、也無須借助行政訴訟來實現(xiàn)其所代表的國家意志。因此，維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)也就無從談起。”由于行政行為具有公定力、確定力和執(zhí)行力，因此司法機關(guān)就談不上要“維護”行政機關(guān)的行政行為。對于增加一句“解決行政爭議”，因為訴訟法的基本功能在于定紛止爭，所以理論界對此也沒有太大爭議，只是到底“解決行政爭議”在我國行政訴訟中占據(jù)著什么樣的位置，還有待商榷。從我國的法治實踐和當下的國情來看，我國的行政訴訟采取的是主客觀訴訟相結(jié)合的訴訟構(gòu)造，因此不存在一個單一的立法目的，我國的行政訴訟制度要兼顧公民、法人和其他組織的權(quán)利保護以及客觀法秩序的維護。
行政訴訟法多重目的并存幾乎是一個不爭的事實，然而如何對解決行政爭議、保護公民權(quán)益與監(jiān)督行政機關(guān)三者進行排序是頗有爭議的一件事情。本人通過學習新修改的《行政訴訟法》，從實然的角度分析，比較贊同馬懷德教授的觀點，即行政訴訟的首要目的是維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。首先，如果解決糾紛成為了行政訴訟的首要立法目的，這就意味著實踐中大量的行政糾紛可以通過調(diào)解解決，并且行政訴訟活動的中心則不再是審查行政行為的合法性，乃在于糾紛的解決，而這在我國當下的法治實踐中是不可行的。雖然新修改的《行政訴訟法》將“解決行政爭議”寫入第一條，第六十條也增加了部分可以調(diào)解的行政案件，但行政案件不適用調(diào)解仍然是原則性規(guī)定。因此，不應該將解決糾紛定位為行政訴訟的首要立法目的。其次，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政是對訴訟制度高層次的要求，不符合我國當前的法治實踐，“行政訴訟若要實現(xiàn)對行政機關(guān)全面監(jiān)督的功能所需要的權(quán)力卻不是我國法院所具有的”。司法機關(guān)不能完全獨立的事實決定了在《行政訴訟法》中的制度設計很難付諸實踐。并且“規(guī)范審查之訴”以及“公益訴訟”在我國當下的法治實踐中還處于探索階段。因此，本人堅持認為，權(quán)利救濟是我國當下行政訴訟制度的首要目的。從上文對主觀訴訟和客觀訴訟的介紹，結(jié)合新《行政訴訟法》的條文分析，我們也可以得出此結(jié)論。新《行政訴訟法》對原告資格的規(guī)定也僅限于“行政相對人”和“利害關(guān)系人”，受案范圍也僅限于救濟公民權(quán)利有關(guān)的行政案件，判決當然也不具有對世性，這些均符合主觀訴訟的構(gòu)造特點。但是正如上文所述，當今的世界各國中，單一的訴訟構(gòu)造是不存在的，我國也同樣表現(xiàn)出訴訟構(gòu)造的混合特點，就訴訟標的來說，行政行為的合法性審查是我國行政訴訟法的原則，“現(xiàn)行行政訴訟制度不是以當事人的訴訟請求或權(quán)益保護為核心安排的，相反是圍繞具體行政行為建立的。”維護客觀法秩序畢竟是行政訴訟不可推卸的責任，也是行政訴訟從民事訴訟中分離出來的主要原因之一。因此我們可以說，存在于制度中的行政訴訟功能核心在于保障公民權(quán)利，監(jiān)督行政和解決糾紛只是行政訴訟功能的一部分，三者都服務于我國當下的法治實踐。
【參考文獻】
[1] 馬懷德.保護公民、法人和其他組織的權(quán)益應成為行政訴訟的根本目的[J].行政法學研究，2012（2）.
[2] 譚宗澤.行政訴訟目的新論――以行政訴訟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為維度[J].現(xiàn)代法學，2010（7）.
[3] 章劍生.“行政訴訟法”修改的基本方向――以《行政訴訟法》第1條為中心[J].蘇州大學學報，2012（1）.
[4] 鄧剛宏.論我國行政訴訟功能模式及其理論價值[J].中國法學，2009（5）.
[5] 應松年.行政訴訟法修改的有關(guān)問題[J].法制資訊，2011（8）.
【關(guān)鍵詞】行政訴訟法;修改;思考;建議
眾所周知,我國的《行政訴訟法》自生效之日算起,已經(jīng)整整21個年頭。21年來行政訴訟狀況到底如何?公民、法人及其他組織對行政訴訟是否還感興趣?司法監(jiān)督是否還起作用?解決行政案件受理難、取證難、判決難的金鑰匙到底在哪里?這些問題應該引起我們足夠的重視和深思,也是《行政訴訟法》修改應當著力解決的問題。
筆者是一名側(cè)重于行政訴訟案件的律師。十幾年來,原告行政訴訟的案件有幾十件,被告行政訴訟的案件只有幾件。通過行政訴訟案件,筆者體會到,行政訴訟作為公民的一項基本權(quán)利,從立法上講還遠未得到保障。首先表現(xiàn)在受案范圍上,既然憲法明確規(guī)定,中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家;公民在法律面前一律平等;國家尊重和保障人權(quán)。中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利等等,哪為什么還要設置種種限制行政訴訟權(quán)利的條文呢?目前情況下,除了大家都能理解的國防、外交等行為不適用行政訴訟外,行政訴訟法的修改不能繼續(xù)沿用列舉的方式規(guī)定行政案件受案范圍,而應當以憲法為依據(jù),規(guī)定所有行政行為(包括具有普遍約束力的抽象行政行為)人民法院均應受理,徹底消除違憲嫌疑。
其次,行政訴訟法應當從組織架構(gòu)上保障公民、法人和其他組織行使行政訴訟權(quán)利的實現(xiàn)。唯一的辦法就是設立自上而下的獨立的行政法院系統(tǒng),徹底解決困擾法院二十多年行政訴訟停滯不前,受制于行政機關(guān)的尷尬局面,徹底解決地方政府干預司法、法院放不開手腳的不利局面,使公民法人和組織在一個無憂無慮的環(huán)境中去尋求法律的公平和正義。九年前筆者就曾呼吁建立行政法院的必要性,并認為它是解決行政訴訟受案難、審理難、判決難、執(zhí)行難的最切實可行的辦法,也是國家實現(xiàn)長治久安的最根本的方法。現(xiàn)在絕大部分行政爭議因為被管理方認為法院受理行政案件只是擺樣子,法院根本無法擺脫行政干預司法的情況發(fā)生而最終選擇放棄行政訴訟方式解決,這就是為什么我國行政行為每天都大量發(fā)生,而發(fā)生了爭議行政相對人又很少選擇通過行政訴訟的方式解決的原因之一。但是,作為行政相對人放棄行政訴訟并不一定解決了心理上的不滿和冤屈,并不一定得到渲泄和釋放,這就容易給社會帶來了壓力和不穩(wěn)定的因素。因此,應當從立法上建立公平的無顧慮的暢通的救濟渠道。目前,從我國的經(jīng)濟發(fā)展和財力來看,已經(jīng)具備了建立行政法院的條件。通過行政法院解決行政糾紛,能使我國真正走上依法法治國的軌道上來。
第三,關(guān)于行政訴訟法的管轄及修改問題,如果建立行政法院,管轄的難題就能迎刃而解。過去,最高人民法院通過司法解釋來修改行政訴訟法管轄權(quán)限,這既不嚴肅,也不符合憲法,更不能解決根本的實質(zhì)問題,即使規(guī)定異地管轄,法院也未必能夠擺脫政府其他渠道形式的干預。因此,管轄問題除了規(guī)定公民有權(quán)選擇管轄法院之外,行政訴訟法在管轄法院的修改上應從產(chǎn)生問題的源頭上進行修訂。
第四,現(xiàn)行《行政訴訟法》第四十三條規(guī)定,“被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料,并提出答辯狀……”。此條規(guī)定顯然有利于行政機關(guān)。因為被告行政機關(guān)提交“作出具體行政行為的有關(guān)材料”根本無須如此長的時間。既然行政機關(guān)的辦案規(guī)則是“先取證、后裁決”那么,行政行為的作出應當已經(jīng)“材料”成形,無需花費時間去整理。故建議行政訴訟法修改為“被告應當在收到起訴狀副本之日起3日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料,并提出答辯狀……”,這樣規(guī)定既提高了辦案效率,也節(jié)約了訴訟成本,也防止被訴行政機關(guān)事后違法補充證據(jù)“材料”的情況發(fā)生。
第五,現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十四條第(四)項規(guī)定,“行政處罰顯失公正的,可以判決變更”。此條只規(guī)定了人民法院有條件的和有限的變更權(quán),無完全自主的變更權(quán),這實際上削弱了法院司法審查監(jiān)督權(quán),既不利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,也不利于人民法院對行政行為的有效司法監(jiān)督,于國于民于已都不利,必須加以修改。既然行政訴訟是一個完整的法律審判程序,為什么要限制法院的審判權(quán)限呢?如果作為解決行政爭議的最后一道防線都不能保證原告的合法權(quán)益實現(xiàn),何談依法治國?何談建設社會主義法治國家?如果法院僅有撤銷權(quán)和判決行政機關(guān)重新作出具體行政行為或判決行政機關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責的權(quán)力,那么這種監(jiān)督只能是自欺欺人,不僅保護不了公民法人及組織的合法權(quán)益,而且削弱了司法權(quán)威,降低了公正效率,最終損害了公民法人及其他組織的合法利益,法院審判的公信力也受到了損害。因此建議行政訴訟法此項內(nèi)容修改為人民法院對明顯違反法律法規(guī)規(guī)定的被訴行政行為,有權(quán)予以變更。
第六,對《行政訴訟法》的修改,除了增加行政訴訟和解、起訴停止行政行為的執(zhí)行、適用簡易程序原則外,還應當對一審審結(jié)期限作出修改。建議由原來的3個月改為2月,二審由原來的2個月改為1個半月,這樣做有利于提高行政效力,提高司法審判的效力,也有利于原告的合法權(quán)益得到及時保護,減少雙方的經(jīng)濟損失,節(jié)約了司法成本。
第七,《行政訴訟法》第六十七條第二款規(guī)定,公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求,應當先由行政機關(guān)解決,對行政機關(guān)的處理不服,可向人民法院提起訴訟。此條規(guī)定公民、法人及組織的選擇權(quán)過于狹窄,不利于保護原告及時得到賠償。應當規(guī)定原告既可以選擇先由行政機關(guān)解決,對行政機關(guān)處理不服,向人民法院提起訴訟;也可以直接向有管轄權(quán)的人民法院起訴。這不僅和行政訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定進行了銜接,也有利于保護原告的行政賠償訴訟基本權(quán)利得到實現(xiàn)。行政賠償訴訟可以根據(jù)自愿、合法的原則通過平等協(xié)商,達成賠償協(xié)議。
第八,目前《行政訴訟法》并未規(guī)定行政公益訴訟, 建議除了增加設立行政公益訴訟制度外,對原告起訴資格宜寬不宜嚴,只要與被訴的行政行為有法律上的利害關(guān)系,而不論是直接還是間接利害關(guān)系,都可以以原告身份向人民法院提起訴訟。人民檢察院也可以以其獨特的身份,認為行政行為侵害了國家利益或社會公共利益,可以自己的名義向行政機關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議,也可以直接向人民法院提起行政公益訴訟。建議人民法院審理公益行政訴訟案件不收取任何費用。
（一）禁令判決
禁令，是一種停止某種行為的命令。禁令制度最早起源于英美法系國家的司法判例。在英國的行政訴訟制度中，禁令是高等法院王座分院對低級法院和行政機關(guān)所發(fā)出的特權(quán)命令，禁止它們的越權(quán)行為。禁令僅適用于作出前和在執(zhí)行過程中的決定。禁令分為臨時禁令和永久禁令，其作用在于防止、阻止和制止侵權(quán)行為。
世界貿(mào)易組織的TRIPS協(xié)議第50條中，臨時禁令被稱為“臨時措施”，即“如果認為適當，司法當局應有權(quán)在開庭前依照一方當事人請求，采取臨時措施，尤其是在一旦有任何遲誤則很可能給權(quán)利持有人造成不可彌補的損害的情況下，或在有關(guān)證據(jù)顯然有被銷毀的危險的情況下”，也就是指侵害的行為即將擴大，若不制止，將使權(quán)利人的權(quán)利被侵害范圍和程度加重，還有有關(guān)侵權(quán)證據(jù)可能丟失，所采取的一種應急措施。這種臨時措施的目的是為了制止侵犯任何知識產(chǎn)權(quán)活動的發(fā)生，尤其是制止包括剛由海關(guān)放行的進口商品在內(nèi)的侵權(quán)商品進入其管轄范圍的商業(yè)渠道，保存侵權(quán)的有關(guān)證據(jù)。要有效地保護知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的利益，關(guān)鍵是看能否防止侵權(quán)的發(fā)生，防止侵權(quán)的擴大，制止侵權(quán)的繼續(xù)，因此在知識產(chǎn)權(quán)行政案件中，禁令判決是一個非常有效和重要的工具。世界上許多國家已經(jīng)把禁令制度引入知識產(chǎn)權(quán)的保護機制。禁令分為臨時禁令和永久禁令。臨時禁令是法院為了制止即將發(fā)生的或存在著發(fā)生的危險性的侵權(quán)行為，根據(jù)當事人的申請在作出判決之前而頒布的一項禁止行為人不得為某種行為的強制命令。永久禁令是法院在查明案件事實后，對案件要作出最后裁決時所作出的停止侵權(quán)行為的命令。為了適應入世需要，加大我國對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，我國在新修訂的專利法、商標法、著作權(quán)法里增設了訴前停止侵權(quán)行為的臨時措施，這是一種防止侵權(quán)和阻止進一步侵權(quán)的救濟措施。
現(xiàn)行的專利法、商標法和著作權(quán)法等都明確規(guī)定了訴前責令停止侵權(quán)行為的措施。“訴前責令停止侵權(quán)行為”與“臨時禁令”、“臨時措施”的稱謂雖然不相同，但在實質(zhì)上都是符合TRIPS協(xié)議的執(zhí)法要求的一項同等的司法措施，具有相同的功能與效力。TRIPS協(xié)議第50條規(guī)定的“臨時措施”是指如果侵權(quán)活動發(fā)生在即，司法當局有權(quán)采取及時、有效的臨時措施加以禁止，即明確了臨時措施是對即發(fā)權(quán)的一種制止措施。永久禁令適用于侵權(quán)行為已經(jīng)開始而行為人沒有停止侵權(quán)行為的情況，臨時禁令可適用于即發(fā)侵權(quán)行為；永久禁令是法院經(jīng)實體審理、確認行為人的行為構(gòu)成侵權(quán)之后判令行為人承擔的一種法律責任，無需當事人提供擔保，并可予以強制執(zhí)行。因此，臨時禁令對即發(fā)侵權(quán)的救濟有著特別重要的意義。
（二）中間判決
中間判決是相對于終局判決而言的。中間判決是指法院對于一個或者數(shù)個別的爭點（先決問題）作出判決，而非對于訴訟標的的全部或者一部分作出判決。在訴訟法原理上，凡是當事人所主張的各種獨立的可導致法律上效果的一切攻擊或者防御方法，達到了可以作出判決的成熟時機，而訴訟尚未全部終結(jié)時，為了使訴訟程序和法律關(guān)系變得簡單明了，法院可以作出中間判決。
在行政訴訟中規(guī)定中間判決的實益主要表現(xiàn)在：第一，法院對于原告提起的關(guān)于行政行為合法性的問題，包括全部訴訟前提要件以及實體判決前提要件，均可以進行中間判決。在行政訴訟中，經(jīng)常要遇到關(guān)于“附屬問題”的處理。附屬問題是大陸法系國家行政訴訟中的一個重要概念。一個案件本身的判決，依賴于另外一個問題，后面的問題不構(gòu)成訴訟的主要標的，但是決定判決的內(nèi)容，成為附屬問題。而“審判前提”問題則是將附屬問題作為訴訟案件的前提，按照管轄規(guī)定由有管轄權(quán)的法院裁決的案件處理方式。目前，越來越多的行政案件涉及到民事、刑事法律關(guān)系，在實踐中處理起來有相當?shù)碾y度。司法實務界普遍感到，法院必須有一種處理審判前提問題的判決方式。中間判決不能一概解決此類審判前提問題，但是，缺乏中間判決使法官在作出裁斷時捉襟見肘。第二，如果對訴訟請求的原因和數(shù)額均有爭議的，法院可以先就原因做出中間判決。即在訴訟標的要求確定數(shù)額的情況下，如果當事人對訴訟請求的原因以及數(shù)額均有爭議時，法院可以先作出請求原因正當?shù)闹虚g判決。
（三）舍棄、認諾判決
在民事訴訟中，由于當事人對于實體上的權(quán)利具有處分自由，反映在訴訟程序中對于訴訟標的也有處分的自由，是謂“處分權(quán)主義”。法院根據(jù)當事人的舍棄或者認諾，作出該當事人敗訴的判決。認諾是指被告對法院所作出的承認原告所主張的要求全部或者部分有理由的單方意思表示。在認諾情況下，被告的“認諾”是一種僅對法院的單方的意思表示，被告承認原告主張的訴訟理由或者訴訟請求全部或者部分存在。舍棄是指原告法院所作出的承認訴訟請求權(quán)部分或者全部不存在的單方意思表示。在舍棄情況下，原告的“舍棄”是一種僅對法院的單方的意思表示，原告承認自己的訴訟請求無理由。認諾和舍棄在法律性質(zhì)上相同。
行政訴訟中是否允許認諾和舍棄，還存在不同的意見。有人認為不應當允許認諾和舍棄。理由是：首先，我國行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解；其次，在行政訴訟中的被告，對于行政職權(quán)并無處分權(quán)；最后，在民事訴訟中，由于大量案件是通過辯論主義方式審理，以及“誰主張誰舉證”的舉證責任制度，這是認諾和舍棄的基礎條件，但在行政訴訟中，職權(quán)主義的強調(diào)以及被告負舉證責任等與民事訴訟有相當大的區(qū)別，不宜采取與民事訴訟相同的處分方式。有人則認為，應當引入認諾和舍棄制度。首先，行政訴訟法規(guī)定不允許調(diào)解的制度，現(xiàn)在已經(jīng)證明是需要進一步修改和完善的；其次，在大陸法系國家（如德國和日本），行政訴訟中允許認諾和舍棄已經(jīng)成為較為完善的制度，并為相關(guān)的行政訴訟法典規(guī)定；再次，在司法實踐中，通過原、被告之間的調(diào)解結(jié)案的行政案件并不在少數(shù)；最后，對于訴訟請求權(quán)的認諾和舍棄屬于當事人的法定權(quán)利。還有人認為，當事人并非對所有樣態(tài)的訴訟請求權(quán)均得予以處分，應當根據(jù)是否關(guān)涉國家利益、公共利益來判斷。如果當事人爭議的訴訟標的可以通過和解方式解決，依據(jù)該制度應當允許認諾和舍棄的存在。
筆者認為，在行政訴訟中，在一定情況下適用和解，是行政行為具體性質(zhì)多樣性的反映。筆者同意有人提出的，在當事人“得為處分”的情況下，完善認諾和舍棄制度。所謂“得為處分”似應包括以下情形：一是行政機關(guān)認識到被訴具體行政行為有違法或者不當?shù)蔫Υ谩㈠e誤以及情勢變更的事由，得自行變更或者撤銷原具體行政行為時；二是原具體行政行為涉及的是完全屬于行政自由裁量權(quán)范圍，或者合法但不合理的具體行政行為；三是原具體行政行為屬于當事人有一定處分權(quán)的行政裁決、行政合同行為等，例如行政機關(guān)針對平等主體所作出的顯失公平的民事賠償（補償）裁決；四是原具體行政行為所依據(jù)的事實或者法律關(guān)系，經(jīng)過法院依職權(quán)調(diào)查仍然無法或者顯然難以查明，依照相關(guān)行政程序法得為和解的
情形；五是考慮到目前行政審判尚處于初創(chuàng)階段，對于一些具有較大社會影響而又違法的行政行為通過協(xié)調(diào)解決的行政案件，可以在嚴格審查的前提下，適當承認當事人就本案的處分權(quán)。
三大訴訟法的共同點：
刑事訴訟法與民事訴訟法、行政訴訟法同屬于程序法，都是進行訴訟活動應當遵守的法律規(guī)范，都是為正確實施實體法而制定的，有著很多共同適用的原則和制度，如司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，以事實為根據(jù)、以法律為準繩，審判公開，以民族語言文字進行訴訟、合議制，在程序上實行二審終審制，有一審程序、二審程序以及對已生效裁判的審判監(jiān)督程序等。
三大訴訟法的區(qū)別：
一、因三大訴訟法所要觖決的實體問題不同，故在訴訟主體、原則、制度、舉證責任、證明標準和具體程序上，三大訴訟法有著不同的特點。（一）刑事訴訟法保證刑法的正確實施，所要解決的實體問題是追訴犯罪和犯罪嫌疑人、被告人的刑事責任問題。（二）民事訴訟法保證民商法、經(jīng)濟法的正確實施，所要解決的問題是雙方當事人之間的權(quán)利、義務的爭議糾紛問題。（三）行政訴訟法保證行政法的正確實施所要解決的問題是公民、法人和其他組織與行政機關(guān)之間因具體行政行為發(fā)生的爭議糾紛，即維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護公民和法人組織合法權(quán)益的問題。
二、三大訴訟法所解決的實體內(nèi)容不同，決定了各自的訴訟原則、制度、程序上有很大差異。例如：刑事訴訟法與民事訴訟法的區(qū)別是：（一）刑事訴訟多數(shù)由檢察機關(guān)行使起訴權(quán)，民事訴訟則由直接利害關(guān)系人行使起訴權(quán)；（二）刑事訴訟實行國家干預原則，民事訴訟實行當事人處分原則；（三）兩者在證明責任的劃分、證明標準的要求、訴訟階段等方面也不相同。又如：刑事訴訟法與行政訴訟法的區(qū)別有：（一）刑事訴訟依法由公、檢、法三機關(guān)進行而行政訴訟只能由人民法院進行；（二）在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人一般不負舉證責任而在行政訴訟中由被告一方負舉證責任；（三）刑事訴訟解決的問題是被告人的行為是否構(gòu)成犯罪，應否給予刑事懲罰和給予什么懲罰的問題，而行政訴訟所解決的問題是國家行政機關(guān)與公民、法人之間的行政糾紛，并不是犯罪方面的問題。綜合所述，三大訴訟法的區(qū)別具體表現(xiàn)如下：
第一，訴訟主體方面：（一）刑事訴訟法規(guī)定的國家專門機關(guān)為人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)，而民事訴訟法、行政訴訟法為人民法院。（二）當事人在刑事訴訟中為被害人和犯罪嫌疑人、被告人以及附帶民事訴訟的原告人、被告人，而在民事訴訟和行政訴訟中為原告、被告以及第三人。
第二，訴訟原則方面：（一）刑事訴訟法特有的原則是：未經(jīng)人民法院依法判決對任何人都不得確定有罪，犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得辯護；（二）民事訴訟法特有原則是：當事人平等原則、調(diào)解原則、處分原則；（三）行政訴訟法特有原則是：對具體行政行為進行合法性審查原則，不適用調(diào)解原則。
第三，證據(jù)制度方面：（一）在舉證責任上：刑事訴訟法實行控訴方負舉證責任，被告方不負舉證責任；民事訴訟法實行誰主張誰舉證，原告、被告都負有舉證責任；行政訴訟法實行被告負舉證責任。（二）在證明標準上：刑事訴訟法是犯罪事實清楚，證據(jù)確實充分；民事訴訟法是合法證據(jù)優(yōu)勢；行政訴訟法是事實清楚，證據(jù)確鑿。
第四，強制措施方面：（一）刑事訴訟法規(guī)定對犯罪嫌疑人、被告人采取的強制措施有：拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留和逮捕；（二）民事訴訟和行政訴訟，對訴訟參與人和其他人可采取訓誡、罰款、拘留、責令具結(jié)悔過。
第五，訴訟程序方面：（一）民事訴訟、行政訴訟的程序分為第一審、第二審、審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序；（二）刑事訴訟，要復雜許多，審判前有立案、偵查和起訴程序，審判程序中另有死刑復核程序。
關(guān)鍵詞：公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 公眾環(huán)境權(quán)
環(huán)境行政公益訴訟是指特定當事人認為行政機關(guān)的行政行為侵害或威脅到環(huán)境公益，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行法定職責或糾正、制止損害環(huán)境公益的行政活動的制度。
誠然，建立環(huán)境行政公益訴訟制度在我國有著現(xiàn)實的必要性和緊迫性，但是目前我國相關(guān)的行政訴訟法律制度卻在有些方面與環(huán)境行政公益訴訟的要求格格不入，環(huán)境行政公益訴訟在以下方面對我國相關(guān)行政訴訟法律制度提出了新的挑戰(zhàn)：
一、對行政訴訟原告資格的挑戰(zhàn)
我國行政訴訟法有關(guān)原告資格共有三方面的立法規(guī)定：一是行政訴訟法第二條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定，二是第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定，即確定原告的不同情形，三是第37－41條關(guān)于起訴、受理條件的規(guī)定。[1 ]﹝p502﹞依據(jù)上述規(guī)定，人們習慣于以行政相對人作為標準來判定原告資格，即受行政行為直接影響的行政相對方。在隨后的最高人民法院行政訴訟法司法解釋第12條中，又進一步規(guī)定了確立原告資格的新標準，即“與具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的公民法人和其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。” 司法解釋的這一規(guī)定擴大了原告資格的范圍，賦予了諸如相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人，復議決定中的厲害關(guān)系人，治安管理處罰中的受害人，與撤銷或變更具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的人等社會成員的原告資格。其進步意義勿庸置疑，但其卻遠遠不能適應環(huán)境行政公益訴訟的要求，因為其最大弊端只在于個體利益的救濟，而忽視了公共利益的存在，將公共利益推向司法救濟缺失的空白地帶。筆者認為，在今日之中國，生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，違法行政普遍存在，民眾普遍參與意識較差的大環(huán)境下，要在我國引入環(huán)境行政公益訴訟制度，就應該改變相應的立法規(guī)定。我國可以效仿歐美發(fā)達國家，規(guī)定只要能夠證明環(huán)境公益受到行政行為的侵害，任何單位或個人都可以提起行政訴訟，即采用“與自己無法律上的厲害關(guān)系”的標準。
二、對行政訴訟受案范圍的挑戰(zhàn)
我國行政訴訟法關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，大體上采用三種方式，即列舉式、概括式和折中式。行政訴訟法第2條是對受案范圍的總體劃定，第11條是對行政訴訟受案范圍的正面列舉，共列舉了8種具體行政行為，第12條是對不可訴行政行為的反面排除，將國家行為，抽象行政行為，內(nèi)部行政行為和由行政機關(guān)做最終裁決的行為排除在了行政訴訟之外。除此之外，最高人民法院的行政訴訟法司法解釋第1條又增加了5種不屬于行政訴訟受案范圍的行為，包括公安，國家安全機關(guān)依刑事訴訟法授權(quán)實施的行為，調(diào)解行為和仲裁行為，行政指導行為，重復處理行為和對相對人的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。[2 ]﹝p469﹞以上關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定總體思路清晰，在司法實踐中操作性強，但是其卻不利于對公眾環(huán)境權(quán)的保護。在前述的普遍存在的行政機關(guān)的行政行為侵害環(huán)境公益的情形中，有一類情形就是抽象行政行為侵害環(huán)境，抽象行政行為針對不特定的多數(shù)人并且可以反復適用的特點決定了當某一行政機關(guān)通過做出某一抽象行政行為而損害到環(huán)境公益時，其影響的范圍比具體行政行為更深更廣，為了保護環(huán)境公益，必然要求將抽象行政行為納入司法審查的范圍，而我國相關(guān)的行政訴訟法律規(guī)定卻是將其排除在外的。另外，公眾環(huán)境權(quán)的預防性還要求受案范圍應包括尚未實際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險的行政行為。在環(huán)境司法實踐中貫徹預防為主的原則尤為重要，因為環(huán)境一旦被破壞，短時間內(nèi)想要恢復十分困難，或者要付出更為昂貴的成本，所以必須在行政違法行為造成實際損害之前，將其消除在“萌芽狀態(tài)”。所以，從立法層面，公眾環(huán)境權(quán)的主體不特定性要求受案范圍擴大到危害環(huán)境公益的抽象行政行為，公眾環(huán)境權(quán)的預防性要求受案范圍應該包括尚未實際損害環(huán)境公益但有損害之危險的行政行為。[3 ]
三、對訴訟費用的承擔及獎勵機制的挑戰(zhàn)
我國現(xiàn)行行政訴訟法第七十四條規(guī)定：人民法院審理行政案件，應當收取訴訟費用。訴訟費用由敗訴方承擔，雙方都有責任的由雙方分擔。而環(huán)境行政公益訴訟是為了公眾的利益和長遠的利益，由于其公益性的特點，牽涉面廣，專業(yè)技術(shù)性強，由原告來承擔舉證責任上的花費和敗訴的訴訟費用無疑會打擊原告提起環(huán)境行政公益訴訟的積極性，無異于強迫原告放棄訴訟。但是又不能免收訴訟費用，這樣會造成原告濫訴。對此，筆者認為，可以規(guī)定讓原告交納部分訴訟費用，經(jīng)審查屬合理合法起訴時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用全數(shù)退還。但是，如果經(jīng)審查屬故意捏造事實，無禮取鬧，訴訟費用不予返還，以達到懲戒得目的。此外，我國現(xiàn)行行政訴訟法尚無對于原告提起訴訟的獎勵機制，筆者認為，提起環(huán)境行政公益訴訟可能要花費大量的時間、金錢和精力，加之行政機關(guān)的優(yōu)勢地位壓力，一般民眾是不愿提起的，為了鼓勵原告敢于同破壞環(huán)境的勢力做斗爭，應在原告勝訴后由國家給予其適當?shù)莫剟睢4]這種獎勵，可以從對被告的經(jīng)濟制裁中提取。
四、對行政訴訟中“申訴不停止執(zhí)行”原則的挑戰(zhàn)
筆者認為，在環(huán)境行政公益訴訟案件中，“申訴不停止執(zhí)行”原則將受到挑戰(zhàn)。環(huán)境總是經(jīng)過長期的自然選擇才最終形成的，它的徹底恢復絕不是一年半載的事情，所以環(huán)境公益一旦遭到環(huán)境執(zhí)法行為的破壞，往往難以再挽回。因此，在有人提起環(huán)境行政公益訴訟之后，為了環(huán)境公益，應該讓違法的行政行為暫停執(zhí)行。
五、對訴訟時效的挑戰(zhàn)
我國行政訴訟法第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道做出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。筆者認為，由于公益訴訟是基于保護國家利益、社會公共利益所需的，應該不受訴訟時效的限制，以使侵害國家利益和社會公共利益的不法行政行為在任何時間都能夠受到法律的追究。
參考文獻
[1][2]姜明安，行政法與行政訴訟法「M，北京，北京大學出版社，高等教育出版社.2005.
內(nèi)容提要: 《行政訴訟法業(yè)》已實施20年，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對人合法權(quán)益方面取得了巨大成就。但20年的行政訴訟實踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問題，諸如行政訴訟目的、行政訴訟受案范圍、行政訴訟類型、行政訴訟當事人、行政訴訟管轄、行政訴訟起訴期限等問題，這些問題關(guān)系到行政訴訟制度的完善和發(fā)展，也與整個中國行政法治的前途和命運息息相關(guān)，亟待行政訴訟理論予以回應。
《行政訴訟法》實施近20年來，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對人合法權(quán)益等方面取得了巨大成就，對于維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了重要作用。但是，20年的行政訴訟實踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問題，這些問題關(guān)系到行政訴訟制度的完善與發(fā)展，也與整個中國行政法治的前途和命運息息相關(guān)，亟待行政訴訟理論予以回應。擺在我們面前的首要任務是認識行政訴訟的現(xiàn)狀和問題所在，深入思考和分析問題的成因，為最終解決這些問題提出建設性的意見和方案。筆者擬對我國《行政訴訟法》存在的問題進行剖析并提出修改完善的建議
一、行政訴訟目的
（一）行政訴訟目的規(guī)定存在的問題
根據(jù)《行政訴訟法》第1條規(guī)定，行政訴訟的目的可以概括為：保障人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。現(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定存在著以下幾方面的弊端：（1）過于強調(diào)保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，弱化了保障公民、法人、其他組織合法權(quán)益的目的。盡管從表面上看以上目的同等重要，但實際上《行政訴訟法》許多條款更多的體現(xiàn)了保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)、監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)的目的，比如行政訴訟案件中法院的維持判決。行政訴訟本來是給公民、法人或其他組織提供的一個救濟渠道，公民、法人或其他組織對某個行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要推翻不服的行政行為。法院作為居中裁判者，在認為公民、法人或其他組織要求推翻行政行為的理由不充分時，予以駁回就足夠了，但維持判決顯然是更超越了一步。法院的維持判決顯然削弱了行政訴訟在維護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益方面的目的。（2）現(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定不利于行政爭議的解決。行政訴訟源于行政爭議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭議。但現(xiàn)行的一些制度設計并不利于行政爭議的解決，如不得調(diào)解制度。不得調(diào)解制度的設計初衷是為了防止行政機關(guān)放棄權(quán)力，損害公共利益，防止行政機關(guān)損害公權(quán)力。但事實上，行政訴訟不得調(diào)解，使得本來能夠化解的矛盾、能夠通過調(diào)解解決的行政糾紛最終無法解決。致使現(xiàn)實中出現(xiàn)了很多法院的行政訴訟判決難以執(zhí)行，敗訴的公民、法人或其他組織依然不服的情況。不得調(diào)解制度反映了我國現(xiàn)行的行政訴訟目的不清晰，不利于解決行政爭議的弊端。
（二）修改行政訴訟目的的建議
針對現(xiàn)行的《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定所存在的弊端，提出如下修改建議：（1）增加“解決行政爭議”的目的。爭議的存在是啟動訴訟程序的動因，解決爭議是人民法院的根本任務，正確及時審理案件最終要落實到解決爭議。（2）將“公民”改為“自然人”。公民概念強調(diào)國籍上的歸屬，自然人一般指具有自然的生理機能的人類成員，強調(diào)人的自然屬性。自然人的外延比公民廣，包括本國公民、外國公民和無國籍人。中國加入世貿(mào)組織后，外國人、無國籍人、外國組織作為行政法律關(guān)系一方主體的情況越來越多，相應地，涉外行政訴訟也必然增加。因此，把受保護權(quán)益的主體改為“自然人、法人和其他組織”更符合現(xiàn)實情況，并且在行文上前后一致，避免歧義。（3）將“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”改為“監(jiān)督行政機關(guān)依法行政”。行政訴訟有別于刑事訴訟、民事訴訟的關(guān)鍵在于，行政訴訟程序與行政程序有密切關(guān)系。行政法律關(guān)系中，行政主體處于主導地位，依照一般授權(quán)或特別授權(quán)作出行政行為，有可能包含對相對人權(quán)益的處分。而在國家行政權(quán)力面前，相對人處于弱勢，缺乏權(quán)益的自我保障能力，由此而產(chǎn)生的行政糾紛，必須通過另一種國家權(quán)力居中裁判才能得以解決。因此，國家建立行政訴訟的目的在于用一種權(quán)力監(jiān)督另一種權(quán)力，行政權(quán)自身的效力足以能夠保障和維護行政任務的完成。行政訴訟不僅要監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，還要督促其依法承擔責任，“依法行政”包含上述兩方面內(nèi)容，使用“監(jiān)督”的含義更為完整。綜上，建議將關(guān)于行政訴訟目的表述修改為：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，解決行政爭議，保障自然人、法人和其他組織的權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，根據(jù)憲法制定本法。”
二、行政訴訟的受案范圍
（一）受案范圍的規(guī)定存在的問題
《行政訴訟法》采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍：一是概括式，《行政訴訟法》第2條、第11條對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一的規(guī)定；二是列舉式，《行政訴訟法》第11條第1款前7項列舉了法院應當受理的行政行為引發(fā)的爭議，第12條列舉了法院不能受理的4類事項。《行政訴訟法》在確立受案范圍方面，采取了兩個重要的標準，具體行政行為和人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護的權(quán)利，只有這兩個條件同時具備，才符合行政訴訟的受案范圍。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒有明確納入法律保護范圍的其他權(quán)益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護。現(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定存在以下問題：（1）以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍不合理。列舉的優(yōu)點在于明白清楚，易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規(guī)定受案范圍中應當受理的案件是不妥的。因為法律無論列舉出多少可以受理的案件，總會遺漏，所以用這種方法規(guī)定法院應當受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題。列舉規(guī)定的方法是不科學的，也容易導致司法標準混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。（2）部分基本權(quán)利不能得到行政訴訟的保護。現(xiàn)行的受案范圍的規(guī)定沒有將憲法所保護的權(quán)利和行政訴訟法需要保護的權(quán)利有效的銜接，從而出現(xiàn)了權(quán)利保護的真空。在其他的法律、法規(guī)沒有規(guī)定可以提起訴訟的情況下，憲法所保護的政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過行政訴訟得到有效的保護。《行政訴訟法》有關(guān)人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不當?shù)叵拗屏诵姓V訟范圍，也使得有關(guān)受案范圍的若干條款出現(xiàn)矛盾和不一致，從而給司法機關(guān)受理案件設置了法律障礙，也為行政機關(guān)規(guī)避法律、逃脫司法監(jiān)督提供了條件。（3）受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)在的受案標準，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機關(guān)作出的獎懲、任免等決定，即俗稱的內(nèi)部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導致了行政訴訟的受案范圍過窄，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。（4）行政行為的劃分標準不一致。《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍時采用了不同標準劃分行政行為，使得第11條列舉的7項行為根本不是同一個層次的概念，劃分缺乏一個統(tǒng)一的標準，結(jié)果就造成受案范圍的規(guī)定語焉不詳，列舉的7項行為之間相互交叉或者重復甚至遺漏。例如，第3項“侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)”往往是其他幾種行為的結(jié)果，因為亂處罰、違法要求履行義務、違法采取強制措施、拒絕頒發(fā)許可證等行為都可能導致法定經(jīng)營自主權(quán)被侵犯的結(jié)果。而第1項中亂罰款則是第7項違法要求履行義務的一種表現(xiàn)形式。鑒于《行政訴訟法》在受案范圍的規(guī)定方面存在著上述問題，因此有必要予以修改完善。
（二）修改受案范圍的建議
在總結(jié)我國行政訴訟實踐經(jīng)驗基礎上，對行政訴訟的受案范圍，提出如下修改建議：（1）采用肯定概括加否定列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。對于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說明，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標準不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。（2）在表述受案范圍時，用“行政爭議”取代“具體行政行為”。對于我國行政訴訟受案范圍的概括規(guī)定可以表述為：“自然人、法人或者其他組織和行政機關(guān)發(fā)生行政爭議提起訴訟的，人民法院應當受理。本法規(guī)定不予受理的爭議除外”。用“行政爭議”取代“具體行政行為”符合當前的國際發(fā)展趨勢；行政爭議的含義比行政行為更寬泛，可以適應擴大行政訴訟范圍的趨勢；法院審理的前提當然是爭議的存在，以爭議為基本概念確定法院受案范圍更符合邏輯。（3）將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。建議將國務院制定的行政法規(guī)、規(guī)范性文件以外的其他抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍符合國際趨勢；現(xiàn)行制度中對抽象行政行為的監(jiān)督既不充分，也缺乏實效；從我國法治現(xiàn)狀來看，已經(jīng)具備將抽象行政行為納入訴訟范圍的條件；將部分抽象行政行為納入訴訟，也可以在國內(nèi)化解矛盾，避免引入國際社會，使我國在外交和對外貿(mào)易中陷于被動。（4）將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。法院是否受理一個案件，不是根據(jù)行為的對象而是根據(jù)行為的性質(zhì)確定的。[1]一個行為是針對普通公民，還是針對公務員，并不能改變行為的本質(zhì)，更不應該成為法院排除司法裁判權(quán)的界限，應當將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。需要注意的是，并非所有的內(nèi)部行政行為均應納入行政訴訟的受案范圍，對于高度人性化判斷的事項，不應納入行政訴訟的受案范圍。在高等學校與學生的關(guān)系方面，涉及大量的此類行為，如考試閱卷、課程安排、作息時間等行為均屬于高度人性化判斷的行為。高度人性化判斷的行為屬于行政主體的專屬權(quán)限范圍，而且對其進行審查也超越了法官的能力范圍。因此，對于此類事項，不應納入行政訴訟的受案范圍。
三、行政訴訟的類型
（一）當前的行政訴訟類型及存在的問題
我國法律并未對訴訟類型問題予以明確規(guī)定，學者們通常根據(jù)我國《行政訴訟法》第11條的受理范圍，即當事人的訴訟請求，并結(jié)合我國的判決形式，將行政訴訟的類型劃分為撤銷之訴、確認之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等幾類。實際上，從行政訴訟判決的種類推定行政訴訟類型的做法是不科學的，這是倒果為因的做法，忽略了行政訴訟類型與行政訴訟判決之間的區(qū)別。而且，以往的理論研究停留于現(xiàn)行法律的實然性規(guī)定，缺乏對行政訴訟類型的應然性思考。《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》以下簡稱《若干問題的解釋》）所確定的6種判決形式在行政審判實踐中得到了廣泛運用，取得了一定的社會效果，但是，隨著行政審判的深入開展、審判實踐的豐富，這幾種判決形式難以適應各類型的行政案件，已經(jīng)暴露出局限性。[2]這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）不利于行政爭議的合理解決。針對不同性質(zhì)和特點的行政爭議，在行政訴訟具體制度上應當有所區(qū)別。具體體現(xiàn)在行政訴訟類型方面，要求不同的行政爭議應當有相應的行政訴訟類型加以解決。以我國行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政主體之間經(jīng)常發(fā)生的權(quán)限爭議為例，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定只能采取由上一級行政主體加以裁決的處理辦法，卻不能到法院要求司法裁決，因為行政訴訟法中沒有機關(guān)訴訟這一行政訴訟類型。傳統(tǒng)的這種糾紛解決機制既不能實現(xiàn)公正，也難以保證效率。（2）不利于全方位地保護公民的合法權(quán)益和社會公共利益。在中國現(xiàn)行法律框架之下，公民只有在與具體行政行為有利害關(guān)系的情況下才能夠提起行政訴訟，對于損害了社會公共利益的行政行為而公民又與之沒有利害關(guān)系的情況則不能起訴。很顯然，在這種情況下，既不利于全面地保護公民合法利益，也不能積極地維護社會公共利益。（3）不利于人民法院有效行使行政審判權(quán)。《行政訴訟法》及《若干問題的解釋》所規(guī)定的6種判決形式實踐操作性不強，如變更判決僅適用于行政處罰顯失公正，而且顯失公正的內(nèi)涵、條件、標準等均未加以規(guī)定，法官在適用時只能憑其主觀判斷和內(nèi)心確信，這樣反而往往導致法官濫用變更權(quán)或不敢多用變更權(quán)，未能收到法律規(guī)定變更判決這一判決形式時預設的效果。并且這6種判決形式并不能包含行政訴訟中遇到的所有實際問題，從而造成法院在審理案件中因缺乏必要的判決形式而無法下判作出違法判決。這不僅導致司法資源的浪費，而且還產(chǎn)生嚴重的負面效應。
（二）完善我國行政訴訟類型的建議
行政訴訟類型與行政訴訟判決之間存在著非常緊密的聯(lián)系。在確定行政訴訟種類劃分的標準時，除應考慮行政訴訟判決種類這一因素外，還應考慮以下因素：行政訴訟的目的、原告的訴權(quán)、行政訴訟客體、進入到行政訴訟程序的行政爭議性質(zhì)、法官在審理行政案件時的權(quán)力。在對以上因素進行考慮并借鑒域外經(jīng)驗的基礎上，應當在我國現(xiàn)有行政訴訟類型的基礎上增加一些訴訟類型。筆者主張，將我國的行政訴訟類型劃分為：撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟、確認訴訟、公益訴訟、機關(guān)訴訟、當事人訴訟等7類。（1）撤銷訴訟。撤銷訴訟是行政相對人對違法損害其利益的具體行政行為，請求法院予以撤銷之行政訴訟。“撤銷訴訟可謂行政訴訟之核心，無論訴之類型如何增加，其中最重要者仍非撤銷訴訟莫屬。”[3]其目的在于由法院以撤銷被訴具體行政行為的方法，原則上溯及既往地消滅該具體行政行為的效力，使原告因該具體行政行為被侵害的權(quán)利得以恢復。（2）課予義務訴訟。課予義務訴訟（又稱為“應為行政處分訴訟”）是行政相對人請求法院命令行政主體做出具體行政行為，或應做出含有特定內(nèi)容的具體行政行為之訴訟。其目的是原告向被告行政主體依法提出申請，行政主體違法拒絕或不予答復，使其權(quán)利受到損害，因此原告欲借助法院的判決，使行政主體做出原告依法請求的具體行政行為。（3）給付訴訟。給付訴訟（又稱為“一般給付訴訟”）是請求法院命令行政主體做出具體行政行為以外的給付行為（通常為財產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財產(chǎn)性給付行為）。根據(jù)給付訴訟標的的不同可以將其分為財產(chǎn)給付之訴和非財產(chǎn)給付之訴。（4）確認訴訟。確認訴訟是行政相對人要求人民法院確認處于爭議狀態(tài)的具體行政行為是否無效、違法以及行政法律關(guān)系是否存在的一種訴訟形式。確認判決并不具有創(chuàng)設、變更或撤銷的法律效果，其原意也不在于實施強制執(zhí)行，僅在于確認當事人之間法律關(guān)系的爭議狀態(tài)。相對于其他積極的訴訟類型而言，確認訴訟僅具有“補充性”、“從屬性”、“次要性”或“后備性”，即只有在其他訴訟類型不得提起時，才可提起確認訴訟。（5）公益訴訟。公益訴訟是指公民為維護公益，就與自己權(quán)利及法律上利益無直接利害關(guān)系的事項，對于行政主體的違法行為而提起的行政訴訟。對情況較為特殊的公法爭議事件，為維護公益，應允許與自己權(quán)利無直接法律利害關(guān)系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟。（6）機關(guān)訴訟。機關(guān)訴訟是指行政主體之間因權(quán)限的存在或者行使而發(fā)生紛爭，由法院通過訴訟程序解決爭議的訴訟類型。一旦機關(guān)之間就法律權(quán)限和法律適用發(fā)生糾紛，就應當允許法院進行裁判，只有這樣，才能依法劃清各機關(guān)之間權(quán)力的界限，防止越權(quán)和濫用職權(quán)，并減少由于權(quán)限交叉而造成的糾紛，從而提高管理效率。（7）當事人訴訟。當事人訴訟是指有關(guān)確認或形成當事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，是依法律的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當事人作為被告的訴訟以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。當事人訴訟對于解決當事人之間與行政行為相關(guān)的爭議具有重要作用。能夠更好地解決行政主體與當事人之間的行政糾紛以及民事主體之間的民事糾紛，避免此類糾紛的久拖不決。
四、行政訴訟的當事人
（一）原告資格的規(guī)定中存在的問題及修改建議
我國關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定主要存有下列問題：（1）確定原告資格的標準過于狹窄，不利于保護公民、法人和其他組織的權(quán)益，而且立法上存在相互矛盾之處。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定可以說是對我國行政訴訟原告資格界定標準的高度概括，同時也表明我國在確定行政訴訟原告資格方面，立法上采取的是“合法權(quán)益”的標準。而這里的“合法權(quán)益”應當如何理解呢？從理論上來說，合法權(quán)益既包括權(quán)利，也包括利益，前者稱為法定的利益，而后者稱為事實上的利益。根據(jù)我國《行政訴訟法》第11條關(guān)于受案范圍的規(guī)定可以看出，我國在確定行政訴訟的原告資格上采取的實際上是“法律權(quán)利”標準，即只有當相對人的實定法上的權(quán)利遭受行政主體的具體行政行為侵害時，才可以提起行政訴訟。另外一個需要注意的問題是，此處所謂的“合法權(quán)益”中的“合法”應當如何理解？它在司法實踐中又是如何發(fā)揮作用的？根據(jù)“有權(quán)利必有救濟”、“無救濟則無權(quán)利”的法理精神，此處的“法”應當理解為憲法、民法、行政法及相關(guān)法律、法規(guī)等，“合法權(quán)益”就是上述的“法”所賦予或保護的權(quán)益。但是根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款所規(guī)定的受案范圍明確表示出的意圖，這里“合法”的外延是有限的，換言之，此處所指的“合法權(quán)益”僅是公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而對于其他的權(quán)利，如公民的受教育權(quán)、公平競爭權(quán)、承包企業(yè)的人事任用權(quán)等在受到行政機關(guān)的具體行政行為侵害時是否可以提起行政訴訟是一直存在討論余地的。《行政訴訟法》如此規(guī)定，明顯不利于對當事人的權(quán)利進行司法保護。（2）關(guān)于原告資格的規(guī)定非常含糊、抽象和主觀。根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只要“認為”行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)向人民法院提起訴訟。這種規(guī)定非常主觀和模糊，讓法院、法官理解、執(zhí)行起來也非常吃力。而在現(xiàn)實生活中，也就出現(xiàn)了各種各樣的有關(guān)原告資格爭議的案件。
對于我國行政訴訟原告資格的規(guī)定的完善，筆者提出如下建議：（1）將原告資格限定為同被訴的行政行為有法律上的利益。行政訴訟的原告資格范圍應當擴大，這是大勢所趨。綜合各國對原告資格條件的規(guī)定和發(fā)展趨勢，我們認為將我國原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當?shù)摹＿@一界定適應了原告資格擴大化的世界趨勢，特別是對法律上的利益的闡釋，充分借鑒了美國行政法的觀念，使原告資格的確定更具可操作性。應當說，將原告資格限定為“同被訴的行政行為有法律上的利益”，仍然是比較抽象和有彈性的界定。因此，須在立法上對“法律上的利益”作一闡釋。法律上保護的利益，首先是指相關(guān)法律要求行政機關(guān)作出行政行為時應當考慮的利益；此外，法律上的利益還應當是通過訴訟值得保護的實質(zhì)的利益。（2）增加關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定。對于公益訴訟的原告資格，檢察機關(guān)應當是提起公益行政訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應是輔助主體，自然人、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，應當以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時間內(nèi)不提起訴訟的，自然人、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。同時，為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應當與其團體章程或業(yè)務相關(guān)，并以行政行為涉及團體利益為前提，也是必要的。
（二）被告資格的規(guī)定中存在的問題及修改建議
我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋基本上是以行政主體為標準來確定行政訴訟的被告。“行政主體”=“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織”，并與行政訴訟被告一一對應的關(guān)系，在我國法治還不完善的階段，在行政訴訟法發(fā)展的初始階段具有積極意義，但是隨著民主法治的發(fā)展及行政訴訟實踐的推進，以行政主體理論為標準確定行政訴訟被告的缺陷已經(jīng)凸現(xiàn)出來：（1）增加了自然人、法人或其他組織確定被告的難度。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政機關(guān)能成為行政主體，但行政機構(gòu)是行政機關(guān)的一部分，行政機構(gòu)一般不能成為行政主體，不能成為被告。其結(jié)果導致行為者可能不是被告，給原告確定誰是被告帶來困難。特別是《若干問題的解釋》將此問題更加復雜化。要求原告在起訴時，去考察作出行政行為的行政機構(gòu)是否有獨立承擔責任的能力這種即使在開庭審理中也不是輕而易舉就能確定的復雜問題，實在過于苛刻。（2）行政主體的“組織性”使得對現(xiàn)實中根據(jù)法律授權(quán)而以其本人名義行使公權(quán)力的個人在行政法上的地位無所適從。根據(jù)傳統(tǒng)的行政主體理論，行政主體“為自然人的延伸”，因而在確認行政訴訟被告的時候，強調(diào)被告作為行政主體的組織性質(zhì)，而個人是不能成為行政主體的，從而否定了個人成為行政訴訟被告的可能性。以此觀點來確認行政訴訟的被告，明顯與有關(guān)法律的規(guī)定不相契合，因為在現(xiàn)實中實際上有一些個人在以自己的名義行使公權(quán)力。（3）我國現(xiàn)有的行政主體理論也使得行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問題。[4]由于我國行政主體的確定標準差不多只有法律、法規(guī)授權(quán)（行政機關(guān)的“固有職權(quán)”其實也屬于法律授權(quán)）一條，在目前我國法律體系尚不健全的情況下，非授權(quán)主體屢有行使行政職權(quán)的情形，造成了在確定被告時的困難，為公民訴訟帶來諸多不便，甚至因此使公民訴訟無門。行政主體本身即為單一的獨立的主體，一旦這些主體不存在，便有可能出現(xiàn)無責任歸屬者。（4）獨立意志與獨立承擔責任之證偽。在行政訴訟中，國家或者地方政府為實質(zhì)上的責任承擔者，行政訴訟的被告實際上僅為形式上的責任承擔者。從行政訴訟的后果來看，行政訴訟的被告承擔的法律責任僅為法院撤銷或者變更其所作的決定或者依法院裁判而重新作出行政決定（即撤銷之訴、變更之訴、重作決定之訴）、被法院依法通過確認訴訟的形式宣布行政決定違法（確認之訴）、被法院要求履行法定義務（給付之訴）、充當行政賠償?shù)牧x務主體（賠償之訴，而這種責任實際上仍然要由國家或地方政府承擔）。借用行政機關(guān)在行政法中所應當承擔的法律責任來表達行政訴訟被告法律責任的做法，實際上是忽視了兩種責任的不同性質(zhì)。
鑒于當前的行政訴訟被告的規(guī)定存在的諸多弊端，提出以下完善建議：（1）以作出行政行為的機關(guān)或組織為被告。確定行政訴訟被告應避免復雜化，應堅持一個總原則，即：誰行為，誰為被告。應避免追究作出行政行為的機構(gòu)或組織是否具有獨立承擔責任的能力、能否成為行政主體的問題，而從形式上判斷被告。行政機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)或派出機構(gòu)，不管有沒有法律的授權(quán)，只要這些內(nèi)設機構(gòu)或派出機構(gòu)以自己的名義作出行政行為，原告就可以控告這些內(nèi)設機構(gòu)或派出機構(gòu)，這些機構(gòu)就是被告。行政機關(guān)、行政機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)、臨時機構(gòu)以及其他公法性行為的作出者，都可以成為被告。（2）經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)是被告。根據(jù)上述“誰行為，誰為被告”的規(guī)則，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)維持原行政行為的，等同于復議機關(guān)作出了與原行政行為同樣的行為，因此，以復議機關(guān)為被告完全說得通。如此規(guī)定的最大益處是強化了復議機關(guān)的責任心。從統(tǒng)計情況來看，經(jīng)復議的案件，絕大多數(shù)都是復議機關(guān)作出維持原行政行為的裁決，這其中當然有最初作出行政行為是正確的原因，但是復議機關(guān)害怕當被告，以維持來敷衍塞責也是主要原因。規(guī)定復議機關(guān)維持原行政行為時也是被告，有利于督促復議機關(guān)認真履行職責，即使被起訴了，也可避免敗訴。至于擔心復議機關(guān)過多地被起訴，增加法院和當事人的成本，影響效率，都是多慮的。與原告資格的確定相對應，對行政訴訟第三人資格的確定，也應采用與原告資格確定相同標準，即要求其與提起訴訟的行政行為有“法律上的利益”。至于其參與行政訴訟的方式，既可以由其申請參加，也可以由人民法院通知參加。
五、行政訴訟的管轄
（一）行政訴訟管轄的現(xiàn)行規(guī)定及存在的問題
《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度包括級別管轄、地域管轄、裁定管轄，其中存在的問題主要體現(xiàn)為：（1）便于當事人進行訴訟和便于法院公正行使審判權(quán)兩個因素之間存在著內(nèi)在的矛盾。由于立法上沒有充分考慮到行政審判中可能受到的法外干預，造成當前級別管轄過低，影響了行政審判權(quán)的公正行使。雖然最高人民法院通過司法解釋在一定程度上解決了行政訴訟級別管轄過低的問題，但依然沒有從根本上解決問題。（2）過多沿襲了《民事訴訟法》關(guān)于管轄的規(guī)定。《行政訴訟法》關(guān)于級別管轄的標準，關(guān)于地域管轄一般標準的規(guī)定，關(guān)于不動產(chǎn)案件的管轄標準，以及關(guān)于共同管轄、裁定管轄的標準，都不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規(guī)定。在行政訴訟制度建立之初，這一規(guī)定是必要的而且發(fā)揮了應有的作用，但是在發(fā)展過程中逐漸顯露出與現(xiàn)實的不適應性。行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法不統(tǒng)一、司法不獨立以及司法行政化、地方化對行政訴訟的影響更大，因此，管轄制度應根據(jù)現(xiàn)有情況作出新的規(guī)定。（3）司法地方化現(xiàn)象嚴重。司法權(quán)對行政權(quán)的依附在現(xiàn)實中造成了地方保護主義、部門保護主義和執(zhí)行難的現(xiàn)象，法院很難站在公正的立場上裁判，因此有所謂“選準了管轄法院等于官司贏了一半”的說法。[5]管轄規(guī)則不是便于法院公正、有效審理，而是方便了“官官相護”。最集中的體現(xiàn)是司法地方化，行政審判受到地方政府、人大、黨委的非法干預，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的正當權(quán)益也沒有得到依法保護。因而，對我國行政訴訟管轄的規(guī)定進行改變和完善十分必要。
（二）完善行政訴訟管轄制度的建議
鑒于當前的行政訴訟管轄制度存在的諸多問題，提出以下完善建議：（1）提高行政級別管轄。一是規(guī)定以縣級以上人民政府為被告的行政案件由中級人民法院管轄。二是規(guī)定以國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級人民法院管轄。以國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件應由高級人民法院行使一審管轄權(quán)。這既是出于減少行政干預、保障司法公正的考慮，同時也因為這一類案件一般情況比較復雜，專業(yè)性更強，高級人民法院在人員素質(zhì)、審判條件上都較中級人民法院有優(yōu)勢，有利于案件的審理和裁判。而最高人民法院由于還有其他職能與任務，不宜增加一審數(shù)量，仍應依照現(xiàn)行法律規(guī)定。（2）擴大地域管轄中的選擇范圍。為了解決我國地域管轄中存在的問題，可以對現(xiàn)行的地域管轄制度作出如下改變：一是規(guī)定行政案件的一般地域管轄由被告或者原告所在地人民法院管轄；二是如果原、被告在同一個法院轄區(qū)的，原告可以申請其所在地人民法院的上級人民法院指定臨近區(qū)域的法院管轄。作出如此調(diào)整和改變，可以保證其原告訴訟權(quán)利的充分行使，更符合“平等原則”。而“擇地行訴”既能解決案件公正審理可能受影響的問題，又便于原告行使訴權(quán)，防止增加過多的訴訟負擔。
六、行政訴訟的起訴期限
（一）現(xiàn)行的起訴期限規(guī)定存在的弊端
行政訴訟的起訴期限制度主要由《行政訴訟法》和最高人民法院司法解釋的相關(guān)規(guī)則所構(gòu)成，《行政復議法》中也有一些規(guī)定涉及到起訴期限。行政訴訟的起訴期限制度存在以下問題：（1）過多地考慮行政效率的需要，期限太短。行政管理和行政秩序需要效率是事實，但期限的設計要考慮的不僅僅是這個因素，還應當考慮法治的基本要求，最低限度必須使當事人能夠有比較充分的機會認識到自己的權(quán)利是否受到侵犯以及能夠提出法律救濟的請求。（2）規(guī)則內(nèi)容不明確。《行政訴訟法》關(guān)于起訴期限只有一條規(guī)定，它沒有考慮到實踐中各種復雜的情況，沒有考慮到行政行為不送達或未送達給有關(guān)利害關(guān)系人的情況，以及這種情況下確立多長的、怎樣的起訴期限是正當?shù)模灰矝]有考慮到行政機關(guān)送達了行政決定而沒有告知訴權(quán)的情況，以及這種情況下相應起訴期限設計的正當性。（3）規(guī)則之間內(nèi)容相互沖突。雖然立法和司法解釋關(guān)于起訴期限規(guī)定的條款不多，但內(nèi)容仍然相互沖突。首先是起算點沖突。《行政訴訟法》第39條規(guī)定的起算點是自當事人知道具體行政行為作出之日起，而《若干問題的解釋》規(guī)定的起算點既有自當事人知道訴權(quán)或起訴期限之日，也有當事人知道具體行政行為的內(nèi)容之日，但都不以具體行政行為的作出之日為起算點。其次是不同的期限規(guī)則所體現(xiàn)的期限內(nèi)涵和法治意義沖突。《行政訴訟法》規(guī)定的期限制度強調(diào)的是當事人知道具體行政行為的作出時間，而不管當事人是否知道行政行為的具體內(nèi)容、與自己的利害關(guān)系和訴權(quán)等等，這種規(guī)定幾乎只是單純地規(guī)定了一個期限的起算點，而沒有考慮期限與當事人應當享有的起碼的取得法律救濟的正當機會和權(quán)利的內(nèi)在關(guān)系，與法的公正之間的內(nèi)在關(guān)系，而《若干問題的解釋》的期限規(guī)定強調(diào)的是當事人知道訴權(quán)、起訴期限和內(nèi)容，雖然標準并未完全統(tǒng)一，但考慮的正當因素比較全面，在一定程度上體現(xiàn)了公正保障當事人訴權(quán)的法治精神。再次是申請行政復議的期限與提起行政訴訟的期限存在內(nèi)在沖突。《行政復議法》第9條規(guī)定的提起行政復議的期限為自知道具體行政行為之日起60日。表面上看，復議申請期限與起訴期限沒有本質(zhì)關(guān)系，但實際上有內(nèi)在關(guān)系，而且相互矛盾，由于復議申請期限明顯短，在當事人可以任意選擇復議或訴訟的情況下，在復議申請期限屆滿后，實際上仍然可以提起行政訴訟。如果當事人尋求法律救濟的時間機會是一致的，那么這種不一致實際上是一種法治精神的矛盾。在復議前置的情況下，復議申請期限的限制實際上剝奪了當事人取得司法救濟的權(quán)利，從而在本質(zhì)上破壞了當事人取得法律救濟的時間機會應當一致的基本的法治原則。行政復議法規(guī)定的復議申請期限明顯短于起訴期限，在復議前置的情況下，當事人超過復議申請期限后就不能再提起行政訴訟。實際上，當事人超過復議申請期限未必超過起訴期限，而且實踐中常常是當事人尋求法律救濟時超過復議申請期限而不超過起訴期限。（4）基本制度不健全，未規(guī)定行政訴訟時效的中斷或延長等問題。我國的民事訴訟中的訴訟時效制度中存在時效中斷和延長問題。同樣是主張訴權(quán)，同樣存在著有正當原因沒有及時行使起訴權(quán)的問題，為什么行政訴訟中就不能有時效的中斷和延長？即使認為行政訴訟中不應當規(guī)定時效中斷或延長制度，也有必要作出明確規(guī)定。因為民事訴訟中的相應制度極易讓人認為行政訴訟中也應當存在期限中斷和延長制度。雖然行政訴訟的起訴問題有一定的特殊性，有些與民事訴訟中相同的事實能否成為時效中斷或延長的理由值得研究，有一些問題在本質(zhì)上是相同的，因而應當對時效中斷和延長制度作出具體規(guī)定。
（二）完善行政訴訟期限的建議
針對現(xiàn)行立法中存在的弊端以及實踐中的問題，筆者對行政訴訟期限提出以下完善建議：（1）將行政訴訟的起訴期限統(tǒng)一為1年。針對現(xiàn)行法律對起訴期限規(guī)定得繁瑣、不易操作的弊端，建議將起訴期限統(tǒng)一規(guī)定為：一般起訴期限為1年，自自然人、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起計算，涉及不動產(chǎn)的最長保護期從行政行為作出之日起20年，其他行政行為的最長保護期自作出之日起5年。這種規(guī)定避免了期限復雜以及起算點復雜的問題，如現(xiàn)行的起訴期限起算點分別有“收到復議決定書之日起”、“知道作出具體行政行為之日”、“知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日”、“知道或者應當知道該具體行政行為之日起”等，這些規(guī)定過于復雜，不利于當事人以及法院掌握。因而，將起訴期限的起算點統(tǒng)一為“知道或者應當知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日”十分必要。需要說明的是，“知道或者應當知道”是法律術(shù)語。所謂應當知道，是指盡管當事人否認自己知道訴權(quán)以及起訴期限，但法院有充分的理由認為行政相對人知道訴權(quán)以及起訴期限的，即為“應當知道”。同時，處于穩(wěn)定行政法律關(guān)系的需要，規(guī)定了起訴的最長保護期限。最長保護期限為不變期間，即法院不得延長或縮短的期間。這一規(guī)定與民法中的最長訴訟時效的性質(zhì)是一致的。（2）增加行政訴訟期限的延長、中斷的規(guī)定。訴訟期限的延長或中斷是訴訟時效制度的重要內(nèi)容。因此，應在《行政訴訟法》中予以明確。因而，借鑒我國民事訴訟中的起訴時效的延長、中斷制度，不僅必要，而且可行。
注釋:
[1]馬懷德.行政訴訟范圍研究[c]∥.樊崇義.訴訟法學研究（第一卷）.北京：中國檢察出版社，2002：321.
[2]潘昌峰.試論我國行政判決形式的局限性及其完善[j].行政法學研究，1997，（3）.
[3]吳庚.行政訴訟中各類訴訟之關(guān)系[j].法令月刊，第49卷第11期.
高校擴招以及教育大眾化給高等教育教學質(zhì)量帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，教學質(zhì)量是教育的生命線，提高教學質(zhì)量是高等學校永恒的主題。而教學方法的改革，是提高教學質(zhì)量的最重要的措施之一。就法學教育而言，科學的教學方法的運用，對于提高教學效果和人才培養(yǎng)質(zhì)量，尤為重要。在法學專業(yè)培養(yǎng)目標確定之后，教學方法自然就起著決定作用。所以，對法學本科教育的基礎課程行政法與行政訴訟法教學的發(fā)展模式進行反思時，首先，我們必須對教學方法在行政法與行政訴訟法教學中的價值予以確定，理性看待行政法與行政訴訟法教學方法實施的現(xiàn)狀，最終探究出適合行政法與行政訴訟法自身特色的教學方法。
一、教學方法在行政法與行政訴訟法教學中的價值
方法，古代指量度方形的法則，《墨子·天志中》提到：“中吾矩者謂之方，不中吾矩者謂之不方，是以方與不方，皆可得而知之。此其故何？則方法明也。”現(xiàn)指為達到某種目的而采取的途徑、步驟、手段等。教學方本文由收集整理法是指為了實現(xiàn)教學目的，完成教學任務，在教學過程中運用的方式與手段的總稱，既包括教師教的方法，又包括學生在教師指導下的學習方法，是教師教的方法和學生學的方法在教學活動中的融合以及有機統(tǒng)一，是教學活動中師生雙方行為體系。根據(jù)建構(gòu)主義理論，知識不是通過教師傳授得到，而是學習者在一定的情境下，借助獲取知識的過程中其他人（包括教師和學習伙伴）的幫助，利用必要的學習資料，通過意義建構(gòu)的方式而獲得。建構(gòu)主義是提倡教師指導下的以學習者為中心的學習。也就是說，按照建構(gòu)主義的理論，老師在這里不是傳統(tǒng)意義上的知識灌輸者，而是具有指導意義的幫助者，學生才是主動的建構(gòu)者，并不是傳統(tǒng)意義上的被動接受者。按照高等教育學的普遍解釋，教學方法是“在教學活動中教師如何對學生施加影響，怎樣把列舉文化知識傳授給學生并培養(yǎng)學少分析能力、發(fā)展能力，形成一定道德品質(zhì)和素養(yǎng)的具體的手段。”[1]因此，對法學本科教育而言，科學的教學方法的運用，對于提高教學效果和人才培養(yǎng)質(zhì)量，意義特別重大。
行政法與行政訴訟法是高校法學專業(yè)十四門核心課程中唯一一門集實體法與程序法于一體的專業(yè)課程，且其教學內(nèi)容、相關(guān)概念、涉及的法律規(guī)范都非常的多，且不存在一部統(tǒng)一的法典，因此，相對于其他基礎課程而言，其教與學的難度均比較大。在國外法學院教學中，這種教學的困難也是普遍存在的，甚至有教授認為，“行政法始終是被認為是最為煩悶的課程，而學生也是對這門課程的目的是最為缺乏頭緒的”。[2]這些由學科本身的因素導致的困難都是非常難以克服的。因此，經(jīng)驗豐富的教師一般都寄希望于尋求良好的教學方法來破解其中教與學的困境。正確的教學方法不僅能夠使教師達到特定的教學目標或完成預定的教學任務，而且可以促使學生有效地進行學習并且能夠較好地激發(fā)學生的學習積極性，引起學生的注意和興趣。
二、行政法與行政訴訟法教學方法實施現(xiàn)狀
（一）對于實踐教學的關(guān)注仍然不夠
雖然各個學校在教學計劃中都安排了一定比例的實踐教學，但是，這種重視程度只停留在表面，實踐教學與理論教學的比重嚴重失調(diào)。比如，根據(jù)筆者所在校的法學本科培養(yǎng)方案，行政法與行政訴訟法的課時只有51課時，而實踐教學也僅僅6課時，有些實踐環(huán)節(jié)如果認真做，是需要花費大量的精力與心血的，但給老師的課時量卻很少，嚴重影響了教師的工作積極性；另一方面，從教師的實際工作來說，對實踐教學的關(guān)注也是不夠的，沒有認真研究不同實踐環(huán)節(jié)對學生能力培養(yǎng)的不同作用，經(jīng)常流于形式；從學生來說，參與實踐教學的熱情不高，很多實踐環(huán)節(jié)都沒有認真去做，最后交一份報告了事。
（二）教學方法單一，使用隨意，教學效果不佳
就目前教學實踐而言，教師并沒有按照教學內(nèi)容的需要而選擇，整合各種教學模式，教學方法單一，要么只用“講授法”一堂課從頭講到尾；要么從頭問到尾；要么一律采取討論式教學，追求課堂氣氛的熱烈。單一的教學方式的使用，使得課堂缺乏一種凝聚力，不僅不能使學生提高學習興趣，反而費時費力甚至不能很好地完成教學任務。另外，在教學當中，很多老師在使用教學方法的時候很隨意，并沒有考慮到主題或者教學目標的實現(xiàn)，僅僅只是為了體現(xiàn)多種教學方法的使用，這樣表現(xiàn)出來的教學方法的選擇可能并不適合這個主題或者就是一個形式，根本無法達到很好的教學效果。
（三）學生主體地位不突出
美國著名教育家大衛(wèi)·愛爾坎德（david elkind）教授曾通過大量的教改實踐提出：教學要以學生為主體，允許學生各抒己見，充分發(fā)揮學生的主觀能動性，讓學習成為學生的內(nèi)在需要。傳統(tǒng)的被動的填鴨式教學方式脫離了學生生活實際，已不能滿足現(xiàn)實的法學教學的要求。由于種種原團，當今法學教學仍以教師講授為主，教師仍然是課堂的主宰者，學生的主體地位被忽視，沒有積極參與到教學當中，學習積極性和主動性無法發(fā)揮。
三、行政法與行政訴訟法教學方法改革的思路
（一）堅持的原則
第一，教學方式多元化原則。應該擯棄過去那種單一的教學方法，應該說不論是哪一種教學法，都有其自身的優(yōu)、缺點。就比如講授法，有利于教師在有限的時間內(nèi)充分的闡述法律概念、法律規(guī)則，讓學生能夠收獲系統(tǒng)的知識，但是其屢遭詬病。其實質(zhì)問題不在于這種方法自身，而是具體的操作運用是否恰當。
第二，從實際出發(fā)原則。這個實際一方面是指任何新的教學方法的引進和使用都不能脫離實際，要做好新的教學方法與傳統(tǒng)的教學方法之間的銜接，而不是將其“一棍子打死”。另一方面教學方法的改革應當圍繞教學目標、教學內(nèi)容以及教學環(huán)節(jié)的設置等方面，使之為其服務。
（二）行政法與行政訴訟法教學方法的具體使用
第一，講授式教學法。作為傳統(tǒng)教學方法，講授式教學方法主要以概念的講解、理論的灌輸和法律條文的闡釋為主，雖然這種填鴨式教學方法有一定的弊端，但在法學本科教育中，需要通過講授使學生掌握一個完整的法律知識體系。為了克服其弊端，需要在授課過程中按照教學目的的需要結(jié)合其他的教學方法，來調(diào)動學生的積極性，豐富課堂教學，以取得更好的教學效果。
第二，討論式教學法。這種教學方法主要通過事先布置討論議題，讓學生組織材料，充分準備，發(fā)表自己的看法、見解，授課教師對討論過程中出現(xiàn)的各種觀點，應當及時進行總結(jié)和點評，這種教學方法的作用主要是通過討論拓展學生的思維，提高學生分析、解決問題的能力。作為主持人的教師在討論中應當盡量地喚起學生興趣、激發(fā)學生積極參與、鼓勵他們發(fā)表自己的意見，進而擴展學生的思維。討論的形式可以多樣化，可以分組討論也可以全班一起討論，但是要注意控制整個過程，比如學生跑題了就要將之引導回主題，或者在討論中出現(xiàn)了爭議比較大的觀點，教師要適時介入進行評析，對一些關(guān)鍵問題進行提示和引導，對于某些偏激的觀點，教師要正確引導，幫助學生得出結(jié)論。
(內(nèi)部資料、更新至2020年7月試題、涵蓋期末考試中95%以上的原題及答案)
公務員：是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。
行政處罰：是行政主體對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其他組織給予制裁的具體行政行為。
行政法：是調(diào)整行政權(quán)被行使過程中所產(chǎn)生的社會關(guān)系以及對行政權(quán)進行規(guī)范和控制的法律規(guī)范總稱。
行政法律關(guān)系：是指為行政法所調(diào)整和規(guī)定的，具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的各種社會關(guān)系。
行政法律事實：是指由行政法律規(guī)范所規(guī)定的能夠引起行政法律關(guān)系發(fā)生、變更或消滅的客觀現(xiàn)象或事實。
行政行為：是指行政主體行使行政職權(quán)，作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。
行政合同：是指行政主體之間，行政主體與公民、法人或其他組織之間，為了實現(xiàn)行政管理的目的，依雙方意思表示一致，而確立、變更或消滅相互權(quán)利與義務的協(xié)議。
行政機關(guān)：是指依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使國家權(quán)力、組織管理國家行政事務的機關(guān)。
行政立法：是指國家行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。
行政迫償：是指行政賠償義務機關(guān)代表國家向行政賠償請求人支付賠償費用后，依法責令有故意或重大過失的組織和個人承擔部分或全部賠償費用的法律制度。
行政強制：是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進行，對行政相對方的人身及財產(chǎn)采取的強制性的具體行政行為的總稱。
行政違法：是指行政主體及其執(zhí)行公務的人員，在行政管理過程中，違反行政法律規(guī)范的行為。
行政相對方：是指在行政法律關(guān)系中與行政主體相對應的另一方當事人，其權(quán)益受行政主體的行政行為影響的個人或組織。
行政許可：是指行政主體根據(jù)行政相對方的申請，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或確認行政相對方從事某種活動的法律資格或法律權(quán)利的一種具體行政行為。
行政責任：是指行政主體及其執(zhí)行公務的人員因違法或者行政不當，違反其法定職責和義務而應依法承擔的否定性的法律后果。
行政職權(quán)：是國家行政權(quán)的表現(xiàn)形式，是行政主體實施國家行政管理活動的權(quán)能。
行政指導：是指行政機關(guān)在其所管轄的事務范圍內(nèi)，根據(jù)國家的法律、法規(guī)和政策，針對特定的公民、法人和其他組織，采取非強制的手段，取得行政相對方的同意和協(xié)助，有效的實現(xiàn)一定的行政目的、主動的管理的行為。
[關(guān)鍵詞]個人利益；沖突；公權(quán)力
中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）03-113-01
2004年3月14日我國通過的憲法修正案明確將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，從而使我國憲法進一步確立了基本人權(quán)保護原則，在我國當代人權(quán)保護史上具有極其重要的意義，同時，對于在行政訴訟法中進一步擴大了受案范圍、從行政訴訟的源頭上完善保護公民基本權(quán)利的機制也將具有非常重要的指導意義，
從受侵犯的權(quán)利看，我國《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，其他權(quán)利諸如平等權(quán)、隱私權(quán)、知情權(quán)、環(huán)境權(quán)等從現(xiàn)行法律來看在受到行政機關(guān)侵犯時無法得到救濟。其次，從可訴看，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定行政相對人只能針對具體行政行為，對抽象行政行為不得提訟。雖然最高人民法院于1999年11月24日通過的《關(guān)于貫徹執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》在受案范圍方面對人權(quán)保障有進步意義。但在司法實踐中，行政相對人卻很難對抽象行政行為提訟。從人權(quán)保障的角度而言，任何對憲法所承認的權(quán)利或自由的侵犯行為，當然包括抽象行政行為都應有得到司法補救的可能性。
一、行政訴訟與人權(quán)保障之概念
在中國，盡管實質(zhì)意義上的有關(guān)行政訴訟的立法構(gòu)想可以追溯至清朝末年，但是，從詞語表達的起源來看，“行政”和“訴訟”合為一體的正式表述最早可見于1912年3月頒布的《》（第49條）。在1989年4月《中華人民共和國行政訴訟法》頒布之前，法律上并沒有對行政訴訟的基本屬性加以界定，所以人們對什么是行政訴訟存在著不同的觀點。司法部統(tǒng)編教材的觀點在我國行政法學界較具代表性，表述為：公民、法人或者其他組織在認為行政機關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯自己的合法權(quán)益時，依法向法院請求司法保護，并由法院對行政行為進行審查和裁判的一種訴訟活動。
二、相關(guān)的完善措施
針對上述問題，應在修訂新的《行政訴訟法》時作如下修改完善：
第一、適應公民權(quán)利日益擴大和豐富的需要，適度擴大行政訴訟案件的受案范圍。如前所述，現(xiàn)行《行政訴訟法》對于受案范圍的限制不利于保障當事人的人權(quán)，行政訴訟受案范圍的擴大實屬必要。具體說來，應做到以下幾點：首先，除法律明確規(guī)定不得提起行政訴訟的之外，行政相對人其他任何由憲法確認的權(quán)利受到行政機關(guān)的侵害，都應當屬于行政訴訟的受案范圍。其次，明確規(guī)定抽象行政行為的可訴性，應是行政訴訟制度完善的應有之意。當然，不能將所有的抽象行政行為都納入法院司法審查范圍之內(nèi)。國務院和地方各級行政機關(guān)行政立法行為應排除在外。
一、《行政訴訟法》立法本身存在的問題
1、管轄層級過低。
勿庸諱言，現(xiàn)行體制下的人民法院在人、財、物等方面都受制于同級人民政府，客觀上人民法院獨立行使審判權(quán)在司法實踐中是大打折扣的。而反映在行政審判工作中，人民法院則更難于獨立行使審判權(quán)。由于從根本上無法擺脫受制于地方政府的狀況，特別是對起訴同級或上級政府的案件，法院不敢受理、不愿受理或先向政府“匯報”，再決定是否受理的案件時有發(fā)生便不足為奇。但對政府或行政機關(guān)申請執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件、上下均樂于積極受理，則從另一個側(cè)面反映出行政審判權(quán)的功利主義趨向。
2、對國家行政機關(guān)工作人員的獎懲任免等決定的范圍不明確。
《行政訴訟法》第十二條一款（三）項規(guī)定，“行政機關(guān)對行政對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”的人民法院不能受理。對于這“等”的范圍有多大，立法非常不明確，因而在實踐中便存在很多誤解或曲解，法院在實踐中很難操作，常常是把一些敏感的問題，“等”進這個范圍。例如：對因辭退而引起的人事爭議仲裁案件，雖然涉及當事人的合法的人身、財產(chǎn)權(quán)益，但由于實踐中都將其等入到行政機關(guān)內(nèi)部行為范疇，而《人事爭議仲裁條例》設定的又是終局裁定（與法不符）。以致此類爭議發(fā)生后當事人的合法權(quán)益得不到司法途徑的最終救濟。法律因此留下一段空白。
3、人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解原則的缺陷。
在司法實踐中，人民法院受理的諸多行政案件均涉及到當事人之間的民事權(quán)益爭議。如治安案件中的損害賠償，房屋拆遷案件中的安置、補償?shù)龋捎谑苄姓讣贿m用調(diào)解原則的限制，在當事人又不愿意提起民事訴訟的情況下人民法院顯得很無奈，這種無奈的結(jié)果通常是自然人（即原告一方）的合法權(quán)益不能得到法律的最有效的保護。其實，在多年的審判實踐中，我們許多基層法院針對案件的具體情況所做的協(xié)調(diào)工作，在不違背法律、法規(guī)的前提下使爭議得到圓滿解決，應當對我們有所啟示：“協(xié)調(diào)”與“調(diào)解”在具體的審判實踐中并沒有形式與本質(zhì)的區(qū)別。
4、未設定簡易程序的缺陷
《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。立法中沒有可以獨任審判行政案件或適用簡易程序的規(guī)定。但是，《行政處罰法》第三十三條卻規(guī)定了。“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定”的簡易程序。《行政處罰法》在立法上確立的這一簡易程序規(guī)定，可以說正是在立法時充分地考慮到了行政機關(guān)在行政管理執(zhí)法活動中必然面臨處理相當數(shù)量的輕微的行政違法行為。如果都要按部就班地經(jīng)過調(diào)查、取證、審批的繁雜程序，顯然是行政機關(guān)難以適應和不現(xiàn)實的。因此，只有賦予行政機關(guān)對符合上述法條規(guī)定的行政違法行為給予“當場處罰”的權(quán)利，才能及時有效地處理“行政違法行為”減輕行政機關(guān)的壓力，提高行政機關(guān)的辦事效率與水準，節(jié)省人財物資源。如此一比較，對于“當場處罰”以及行政機關(guān)適用簡易程序處罰的案件，一旦涉訟，人民法院為什么就不可以適用簡易程序進行審理，也為國家和民眾減少訴訟成本。為此，建議在修改《行政訴訟法》時，務必增設一條；人民法院審理行政案件，可以根據(jù)案件的具體情況決定適用簡易程序并由審判員獨任審判。
二、行政審判實踐中存在的問題
1、審理勞動教養(yǎng)案件中存在的兩個問題
（一）勞動教養(yǎng)案件的法律適用
《行政處罰法》第九條二款規(guī)定：限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。但是，由于至今勞動教養(yǎng)尚未立法，對一般未有特殊規(guī)定的勞動教養(yǎng)案件，行政審判實踐中仍然只能依據(jù)國務院1957年頒布實施的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》和國務院1982年批復的公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》的通知。而《決定》已實施四十余年，《通知》已有二十余年。這幾十年來，我國的政治、經(jīng)濟與社會生活，人們的觀念都發(fā)生顯著且深刻的變化，特別是《行政處罰法》已頒布實施近十年，我們依然在審判勞動教養(yǎng)案件時，只能繞過上述該法第九條二款進行裁判，確有底氣不足之感。
（二）勞動教養(yǎng)案件性質(zhì)缺乏準確定義
世界各國均無勞動教養(yǎng)制度。雖然我國于五十年代初首創(chuàng)的這項懲罰不務正業(yè)的法律適用制度，對保障當時的社會穩(wěn)定，經(jīng)濟建設順利發(fā)展起到了積極作用。功不可沒。但隨著我國民主政治建設的發(fā)展和依法治國設主略的實施，勞動教養(yǎng)對象的擴大，這項可以限制公民人身自由的制度已逐漸演變?yōu)槲覈痉ㄖ贫鹊闹匾M成部份時，對勞動教養(yǎng)性質(zhì)卻仍然缺乏準確的定義。勞動教養(yǎng)究竟是行政強制措施還是行政處罰，沒有法律解釋，法學家們各執(zhí)一詞，甚至《行政處罰法》所設定的種類中也沒有“勞動教養(yǎng)”這個種類，這就使審判實踐面臨了一個難題。這個難題突出地表現(xiàn)在《行政處罰法》第三十一條、第三十二條上即：當事人依法應當享有的被“告知權(quán)”及“陳述權(quán)”與“申辯權(quán)”。就是說，勞動教養(yǎng)如果屬“行政處罰”，當事人就應當享有上述權(quán)利。反之，則不享有。對此，經(jīng)過多年的審判實踐，我們認為：勞動教養(yǎng)作為一種可以長時間限制公民人身自由的行政懲戒制度，將其性質(zhì)定義為一種行政強制措施，極不利于對公民人身自由權(quán)利的有效保護。
2、“合法傳喚”。《行政訴訟法》與其《解釋》不一致，應以誰為根據(jù)？
《行政訴訟法》第四十八條規(guī)定：經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決。而最高法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題解釋第四十九條則規(guī)定：原告或者上訴人經(jīng)合法傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理。……兩相比較，“解釋”的規(guī)定是含糊的。實踐中，如果只要經(jīng)過合法傳喚就可以，那么是一次還是應當二次。從“解釋”的語義看，應當是一次也可以。但是，一審法院如果依此進行了審判，二審法院要認為一審程序不合法并發(fā)回重審。對與錯，誰來定奪？作為一種“解釋”，應當盡量避免這種閃爍其辭的含糊。
3、對行政機關(guān)就民事爭議的確認與裁決不當?shù)模嗣穹ㄔ涸谝徊徖碇袘斁哂凶兏鼨?quán)。
《解釋》第六十一條規(guī)定，被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理，由于《行政訴訟法》賦予人民法院的是有限變更權(quán)，即，行政處罰顯失公正的，才可以判決變更。司法實踐便出現(xiàn)一個非常棘手的問題，行政機關(guān)對平等主體之間的民事爭議的確認與裁決，屬行政處理的范疇。而這種確認與裁決即便顯失公正，人民法院卻無權(quán)變更。雖然可以撤銷，但實踐中不是致當事人的合法權(quán)益難以得到切實保障，就是增加當事人的訴累。此類情況，比較突出表現(xiàn)在城市房屋拆遷案件上。
4、關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件中的問題。
（一）《行政訴訟法》第四十四條與《解釋》第九十四條的沖突
訴訟不停止執(zhí)行，是行政訴訟所特有的原則。《行政訴訟法》第四十四條對此作了明確規(guī)定。但《解釋》第九十四條卻又明確規(guī)定為：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行……。雖然本條還規(guī)定了在某種情況下可以執(zhí)行，但實際已意味著《解釋》對行政訴訟不停止執(zhí)行的特有原則作了否定。
（二）當事人的法定起訴期限不應當對抗和延緩行政法律文書的生效時限
最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》）第八十八條就行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的期限作了“應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出”的規(guī)定。從司法實踐看，這一規(guī)定實質(zhì)上是將人民法院一審判決案件上訴后，一審判決即尚未發(fā)生法律效力的理念混為一體，并對行政法律文書的生效時日作了向后延伸。顯然，這與行政行為一經(jīng)作出即具有拘束力是沖突的（這種拘束力也是國家權(quán)利的公定力所決定的，體現(xiàn)的是國家意志）。如果循著《解釋》這種觀點去看國家行政管理活動，那么，這種行政管理與執(zhí)法活動則會由于行政訴訟制度的存在而常常在一定時限內(nèi)是處于不確定的狀態(tài)。并且，這種不確定狀態(tài)的后果往往是使國家行政管理與執(zhí)法活動、經(jīng)濟發(fā)展或社會穩(wěn)定造成重大損失。如：發(fā)生在當前的“非典疫情”。為預防“疫情”的擴散，有關(guān)部門對“疑似病例”所采取的強制隔離措施，如果都要等到起訴期限屆滿才能申請執(zhí)行，后果必然不堪設想。而這一問題，目前十分突出的表現(xiàn)于城市房屋拆遷案件上。《城市房屋拆遷管理條例》（國務院第305號令，2001年6月13日公布）第十六條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內(nèi)作出。
當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貸幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。
一、行政訴訟基本原則的概念
關(guān)于行政訴訟基本原則的含義，學界主要有以下幾種觀點：（1）行政訴訟基本原則，是指反映行政訴訟基本特點和一般規(guī)律，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，指導行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準則。（2）是指由憲法和法律規(guī)定的，反映行政訴訟的基本特點，對行政訴訟具有普遍指導意義，體現(xiàn)并反映行政訴訟的客觀規(guī)律和法律的精神實質(zhì)的基本準則。（3）是指反映行政訴訟法本質(zhì)要求，表現(xiàn)行政訴訟法各種制度和具體規(guī)則間的內(nèi)在關(guān)系，指導行政訴訟活動基本方向和基本過程，調(diào)節(jié)基本行政訴訟關(guān)系的概括性法律規(guī)則。（4）是指行政訴訟法規(guī)定的，貫穿于行政訴訟的主要過程或主要階段，對行政訴訟活動起支配作用的基本行為準則。（5）是指行政訴訟法總則規(guī)定的，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，調(diào)整行政訴訟關(guān)系，指導和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要規(guī)則。（6）是指反映著行政訴訟的特點，對行政訴訟活動具有普遍指導意義，在審理和解決行政案件過程中必須遵循的基本準則。（7）是在行政訴訟的整個過程中起主導、支配作用的規(guī)則，它反映著行政訴訟法的基本精神，是行政訴訟法的精神實質(zhì)和價值取向。
分析學界的幾種比較有代表性的觀點，從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同之處：行政訴訟基本原則是基本行為準則；貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段；對行政訴訟活動具有普遍指導意義；反映行政訴訟基本特點或一般規(guī)律或精神實質(zhì)。存在分歧或不一致之處包括：有的認為行政訴訟基本原則是由憲法和法律規(guī)定的，有的認為是由行政訴訟法總則規(guī)定的，有的沒有指明是由什么法規(guī)定的；有的強調(diào)行政訴訟基本原則調(diào)整行政訴訟關(guān)系、指導和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為，有的強調(diào)在審理和解決行政案件過程中必須遵循。
二、行政訴訟基本原則的特征
根據(jù)以上分析，本文認為行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點、一般規(guī)律與精神實質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段，對行政訴訟活動具有普遍指導意義的基本行為準則。基于此含義，行政訴訟基本原則具有以下特征：
（1）行政訴訟法的基本原則具有明確的法律性。基本原則以憲法和法律為依據(jù)，并由行政訴訟法加以明確規(guī)定。基本原則是反映行政訴訟立法精神的活動準則。它與行政訴訟具體制度一樣具有法律效力。行政訴訟的各個訴訟階段都必須遵循這些原則規(guī)定,違反行政訴訟基本原則同樣是違法和無效的。
（2）行政訴訟法的基本原則具有客觀性。基本原則必須能夠真實反映行政訴訟的客觀規(guī)律和精神實質(zhì)，概括行政訴訟的基本行為規(guī)范和行政訴訟自身的特點，體現(xiàn)國家行政管理和社會主義民主與法制對行政訴訟的客觀要求。
（3）行政訴訟的基本原則具有普遍指導性。它貫穿于行政訴訟整個過程之中,不僅是行政訴訟主體進行訴訟活動的基本準則,而且也是司法機關(guān)處理和解決行政案件的基本依據(jù),特別是法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定的重大疑難問題,可以根據(jù)行政訴訟的精神處理和解決。基本原則能夠有助于我們理解行政訴訟法律制度的精神實質(zhì)，把行政訴訟法的規(guī)定準確應用于每一個具體的訴訟活動中去，保證法律的貫徹實施。
三、行政訴訟基本原則的具體種類
關(guān)于行政訴訟基本原則的種類，學者比較一致的觀點包括：人民法院獨立行使審判權(quán)原則；以事實為根據(jù)，以法律為準繩原則；合議、回避、公開審判和兩審終審原則；當事人訴訟法律地位平等原則；使用本民族語言文字進行訴訟原則；辯論原則；人民檢察院對行政訴訟進行法律監(jiān)督的原則；人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為進行合法性審查原則。有學者認為行政訴訟基本原則就包括以上這些。有學者提出了當事人訴訟權(quán)利平衡原則；行政被告不得處分法定職權(quán)的原則。有學者提出了保障相對人充分有效地行使訴權(quán)的原則；被告負舉證責任原則；人民法院享有司法變更權(quán)原則；不停止具體行政行為執(zhí)行原則；審理行政案件不適用調(diào)解原則。有學者在此基礎上還提出了人民法院特定主管原則；行政復議和行政訴訟的關(guān)系依法靈活設定原則；人民法院部分管轄原則；司法最終裁決原則等。另外，有學者采用學理概括的方法，得出了行政訴訟的四大基本原則：具體行政行為的合法性審查；給予公民權(quán)益以特殊保護；適當考慮公共利益的需要；保證人民法院公正審理行政案件。
我國《民法通則》第一百二十一條規(guī)定“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應當承擔民事責任。”這就是我們通常所說的職務侵權(quán)。所謂職務侵權(quán)是指國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員在代表國家行使國家權(quán)力的過程中侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的行為。是一種特殊侵權(quán)行為。一般來講主要有以下三種情況：一是職務行為因本身違法或不當而侵權(quán)致?lián)p；二是職務行為本身并無違法或不當，由于執(zhí)行人員的過錯而導致?lián)p害發(fā)生；三是職務行為本身既無違法和不當，也無執(zhí)行人員過錯，而是由于職務行為固有的危險性而致人損害。在此我們僅僅討論第二種情況，即職務行為本身并無違法或不當，由于執(zhí)行人員的過錯而導致?lián)p害發(fā)生的行為，我們姑且把這種行為稱之為行政過錯侵權(quán)。在我國《行政訴訟法》和《國家賠償法》實施以前，對職務侵權(quán)的案件適用該條的規(guī)定是毫無疑義的。但是，在《行政訴訟法》和《國家賠償法》施行以后出現(xiàn)的這類案件，應當如何使用法律卻出現(xiàn)了分歧。一種觀點認為可以選擇適用民事訴訟程序或者行政訴訟程序，因為該條規(guī)定的是承擔民事責任；另一種觀點認為應當適用《行政訴訟法》和《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定。筆者持后一種觀點。
曾經(jīng)有這樣一起案件。1993年初，黃銘經(jīng)與原豐都縣匯南鄉(xiāng)前鋒-隊（現(xiàn)三合鎮(zhèn)馬石巖村-組）協(xié)商，決定征地600平方米，作為修建名誠食品加工廠廠址，并與前鋒一隊簽訂了征用土地補償協(xié)議書。同年3月27日，經(jīng)名誠食品廠申請，原豐都縣國土局（現(xiàn)國土資源和房屋管理局）為其辦理了《國有土地使用權(quán)證》，載明土地使用者為名誠食品廠，用地面積600平方米，四至界限明確。由于該廠占地屬移民搬遷區(qū)域，系1992年4月4日以后的建設，未經(jīng)省級人民政府批準。據(jù)國務院辦公廳1992年4月4日（1992）17號《關(guān)于嚴格控制三峽工程壩區(qū)和庫區(qū)淹沒線以下區(qū)域人口增長和基本建設的通知》規(guī)定，該廠房應予搬遷且不屬移民補償范圍。移民部門將含該廠土地在內(nèi)的移民補償金發(fā)放給了馬石巖村一組。名誠食品廠請求移民賠償無果，遂訴至法院。
法院認為，豐都縣國土局頒發(fā)土地使用權(quán)證的行為是具體行政行為，且不具有違法性。名誠食品廠損失的主要原因是豐都縣國土局在辦證時應當告知辦廠地系三峽工程淹沒區(qū)域，新建廠房在今后搬遷時不予補償?shù)囊?guī)定而沒有告訴。本案損失應歸咎于豐都縣國土局實施行政行為時欠缺必要的注意而造成，屬行政行為過錯侵權(quán)，應當適用民法通則第121條規(guī)定，遂判決豐都縣國土局賠償名誠食品廠損失120000元。
持第一種觀點的人認為，毫無疑問，豐都縣國土局頒發(fā)土地使用權(quán)證的行為是具體行政行為，是依當事人的申請而作出的職權(quán)行為，是合法的，不具有違法性，對此已經(jīng)為法院的判決所確認。但是國土局的工作人員在辦理土地使用權(quán)證時未告知該辦廠地系三峽工程淹沒區(qū)域，新建廠房在今后搬遷時將不予補償?shù)囊?guī)定，也沒有在土地使用權(quán)證的使用期限上注明是臨時用地還是長期用地。顯然工作人員在履行職務的工程中有過錯，而且這一過錯導致了名誠食品廠現(xiàn)在不能獲得移民補償?shù)膿p害后果。由于《行政訴訟法》規(guī)定：當事人（行政管理相對人）認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，對具體行政行為不服直接向人民法院提起訴訟的期限只有三個月（自具體行政行為作出之日起），現(xiàn)在早已超過了該法定期限。作為一種救濟手段，當事人依據(jù)《民法通則》第一百二十一條的規(guī)定向人民法院提起民事訴訟，人民法院就可以適用民事訴訟程序，支持其訴訟請求。
筆者認為，第一種觀點有失偏頗。不可否認，法的目的是為了最大限度的保護公民的合法權(quán)益，但是這種保護也不是無原則、無限度的，要受相關(guān)法律規(guī)則的制約。作為一部基本法律，在《行政訴訟法》尚未制定和實施時，為了使公民的合法權(quán)益在遭到職務侵害時得到救濟，適用民事訴訟程序，雖然顯得無奈，但也不失為一時的權(quán)宜之計。然而在《行政訴訟法》頒布實施之后，由于依據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定無法得到救濟，就轉(zhuǎn)而適用民事訴訟程序就顯得有些不合時宜了。首先，從法律效力等級來看，《行政訴訟法》和《民法通則》都是屬于同一法律等級，都是屬于基本法律，不存在上位法與下位法的關(guān)系。因此不會產(chǎn)生法律抵觸的問題。其次，《行政訴訟法》相對于《民法通則》第一百二十一條來說，是特別法與一般法的關(guān)系。因為《民法通則》第一百二十一條僅僅是籠籠統(tǒng)統(tǒng)的規(guī)定了國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應當承擔民事責任。但是對于如何承擔責任、適用什么程序、舉證責任的承擔、責任主體的認定等等未作任何規(guī)定，造成了具體適用的困難。而《行政訴訟法》和《國家賠償法》則對該條進行了細化，對如何承擔責任、適用什么程序、舉證責任的承擔、責任主體的認定等等均作出了明確、細致的、詳盡的規(guī)定。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，在適用法律上應當適用特別法的規(guī)定。再次，從法律的生效時間來看，《民法通則》施行于1987年1月1日，《行政訴訟法》施行于1990年10月1日，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，在適用法律上應當適用新法的規(guī)定。另外，作為與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》并列的《行政訴訟法》，與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》一起組成了我國的三大訴訟法體系，是一個獨立的法律部門。對于納入其調(diào)整范圍的行政訴訟案件，符合受理條件的，就應當適用《行政訴訟法》，沒有選擇的余地。因為三大訴訟法都有其明確的調(diào)整范圍，屬于哪種訴訟法調(diào)整范圍的案件，就適用那種訴訟程序，當事人沒有選擇權(quán)。
在我國法制建設日趨完善的今天，“有法可依，有法必依”是我國法制建設的基本準則。在《行政訴訟法》尚未頒布之前，行政訴訟案件只有適用民事訴訟程序?qū)徖戆讣凇缎姓V訟法》頒布之后，行政訴訟案件理應適用行政訴訟程序進行審理。
