時間：2023-06-04 10:50:24
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇環境監管，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
環境監管失職罪，是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任、導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。
（一）客體要件
本罪侵犯的客體是國家對保護環境防治污染的管理制度。環境是人類自身賴以生存和發展的基礎。保護環境是一切單位和每個公民應盡的義務，更是環境保滬部門及其工作人員的職責。環境保護部門的工作人員，因嚴重不負責任，造成重大環境污染事故，導致公私財物重大損失或者人員傷亡的，是一種嚴重的瀆職行為，直接危害了環境保護部門的正常管理活動，因此，必須依法予以刑事制裁。
（二）客觀要件
本罪在客觀方面表現為嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。
第一，必須有嚴重不負責任的行為。嚴重不負責任，是指行為人有我國《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》、《固體廢物污染防治法》等法律及其他有關法規所規定的關于環境保護部門監管工作人員不履行職責，工作極不負責的行為。實踐中，嚴重不負責任的表現多種多樣，如對建設項目任務書中的環境影響報告不作認真審查，或者防治污染的設施不進行審查驗收即批準投入生產、使用；對不符合環境保護條件的企業、事業單位，發現污染隱患，不采取預防措施，不依法責令其整頓，以防止污染事故發生；對造成環境嚴重污染的企業、事業單位應當提出限期治理意見而不提出治理意見；或者雖然提出意見，令其整頓、但不認真檢查、監督是否整頓治理以及是否符合條件；應當現場檢查排污單位的排污情況而不作現場檢查，發現環境受到嚴重污染應當報告當地政府的卻不報告或者雖作報告但不及時；等等。
第二，嚴重不負責任的行為必須導致重大環境污染事故的發生，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果，才能構成本罪。
所謂環境污染、是指由于有關單位違反法律、法規規定，肆意、擅自向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或其他危險廢物，致使土地、水體、大氣等環境的物理、化學、生物或者放射性等方面特性的改變，致使影響環境的有效利用、危害人體健康或者破壞生態環境，造成環境惡化的現象。所謂環境污染事故，則是因為環境污染致使在利用這些環境的過程中造成人身傷亡、公私財產遭受損失后果。
根據1999年9月16日最高人民檢察院施行的《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定》（試行）的規定，涉嫌下列情形之一的，應予立案：
1、造成直接經濟損失30萬元以上的；
2、造成人員死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷10人以上的；
3、使一定區域內的居民的身心健康受到嚴重危害的；
4、其他致使公私財產遭受重大損失或者造成人員傷亡嚴重后果的情形。
第三，嚴重不負責任行為與造成的重大損失結果之間，必須具有刑法上的因果關系，這是確定刑事責任的客觀基礎。嚴重不負責任行為與造成的嚴重危害結果之間的因果關系錯綜復雜，構成本罪，應當追究刑事責任的，則是指嚴重不負責任行為與造成的嚴重危害后果之間有必然因果聯系的行為。
（三）主體要件
本罪主體為特殊主體，即是負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員，具體是指在國務院環境保護行政主管部門、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門從事環境保護工作的人員，以及在國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門中，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理的人員。此外，縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門中依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理的人員，也可以構成本罪的主體。負有環境保護監督管理職責的國家機關，既包括對環境保護工作實施統一監督管理工作的各級環境行政主管部門，也包括環境保護的協管部門，即依照有關法律規定對環境污染防治實施監督管理的其他部門，例如：國家海洋行政主管部門責組織海洋環境的調查、監測、監視、開展科學研究，并主管海洋石油勘探開發和防止海洋傾倒廢物污染損害的環保工作；港務監督部門負責船舶排污的監督及調查處理、港區水域的監視；軍隊環保部門負責軍用船舶排污的監督和軍港水域的監視；各級交通部門的航政機關負責對船舶污染實行監督管理；各級公安、交通、鐵道、漁業管理部門根據各自的職責對機動車、船舶污染大氣實施監督管理；縣級以上地方人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，分別依照《土地管理法》、《礦產資源法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《草原法》、《漁業法》、《水法》的規定以有關資源的保護實施監督管理。
由此可見，本罪主體范圍十分廣泛，并不局限于某一特定部門，凡對環境保護實行監督管理職責的工作人員，無論在政府的何種部門工作，都可以構成本罪。
（四）主觀要件
本罪在主觀方面必須出于過失，即針對發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴得后果而言，是應當預見卻由于疏忽大意而沒有預見或者雖然預見但卻輕信能夠避免，以致發生了這種嚴重后果。
2005年我國廢礦物油市場容量為335．94萬t，2010年我國廢礦物油市場容量為483．84萬t，從2005年到2010年增幅為44%左右，可見近年來我國廢礦物油產生量有明顯增長。其中2010年北京市廢礦物油市場容量為14．13萬t，機動車市場廢礦物油市場容量為8．69萬t。隨著近年來我國各類機動車保有量的顯著增加，從機動車維修、拆解行業單位產生的廢礦物油明顯增加，在廢礦物油產生總量中所占的比重將愈發突出。根據危險廢物申報登記數據統計，從產生企業數來看，廢礦物油產生企業占總企業數的5．03%。
2廢礦物油環境監管現狀
廢礦物油主要來源于工礦企業工業源及機動車維修點、4S店等社會源。1998年，原國家環保總局把“廢礦物油”編入《國家危險廢物名錄》，并制訂了相關法律、法規，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》自2005年4月1日起施行。隨后，國家環境保護部了《危險廢物污染防治技術政策》，其中明確指出:對于廢礦物油類，禁止將廢礦物油作為非清潔燃料燃燒、用作建筑脫模劑，禁止采用環境污染嚴重的“土法煉制”，鼓勵采用新技術對廢油進行利用?！秶椅ｋU廢物名錄》(2008)中未明確機動車維修點、4S店等社會源，2014年《國家危險廢物名錄(修訂稿)》(征求意見稿)中已明確將“車輛、機械維修過程中產生的發動機油、制動器油、自動變速器油、齒輪油等廢油”列出。目前廢礦物油申報登記以工礦企業為主，機動車維修點、4S店等社會源尚未納入申報登記的范圍。國家《“十二五”危險廢物污染防治規劃》中提出推動非工業源危險廢物利用處置工作，以機動車4S店和維修點為重點，開展廢礦物油收集、再生利用體系示范項目建設，嚴厲打擊非法收集、轉移和利用處置行為。
3廢礦物油回收再利用現狀及存在問題
目前我國針對廢礦物油的收集、回收再利用等環節并沒有形成科學、合理、成熟的管理模式，加之缺乏相關政策，大量廢礦物油被非法收集，回收再利用還不規范，尤其是機動車維修點和4S店等社會源廢礦物油，95%以上的流入了無資質回收再利用渠道，形成了市場交易鏈條:產生單位－油販子－土煉油窩點－低端用戶。目前大部分采用酸土法舊工藝和裂解柴油方法提純，工藝技術落后、能耗高、效率低、質量差、污染大。我國廢舊油回收、提純、循環利用率不到5%，有些甚至直接焚燒，不僅造成能源、資源的巨大浪費，而且嚴重污染環境。我國與國外發達國家在回收政策及回收利用工藝技術上還有很大差距，需要政府加強引導和鼓勵扶持。采用先進生產工藝，可將廢礦物油變廢為寶，生產出符合國家標準的油基礎油，可反復循環利用，對于節約石油資源具有重要意義。盡管國家對廢礦物油再生油品出臺了免征消費稅(財稅［2013］105號)的鼓勵政策，有力促進了廢礦物油再生企業的健康發展，然而土煉油企業因無環保手續，加之沒有稅賦，其成本低、利潤高，致使土煉油行業生意興隆，屢禁不止。與土煉油企業相比，有資質的回收再利用企業其綜合利用成本高，沒有價格優勢，導致部分企業沒有足夠的原料來源，不能正常運轉，先進的工藝和設備處于閑置狀態。土煉油行業的發展，不僅造成了資源的巨大浪費和稅收的流失、擾亂了廢礦物油市場，而且更重要的是帶來了嚴重的環境安全隱患。
4建議與對策
針對當前廢礦物油產生、監管及回收再利用現狀，提出以下五個方面的建議。
4．1加強宣傳和教育
通過電視新聞、粉刷標語、發放宣傳彩頁等多種形式的活動，讓普通公眾和廢礦物油產生單位明白廢礦物油的危害，熟悉國家對廢礦物油處置的法律規定以及廢礦物油非法處置的危害性，并引導公眾積極參與環保有獎舉報熱線12369，營造社會性監督的氛圍。
4．2政策引導，措施跟進，提高廢礦物油的綜合利用率
因地制宜，進一步出臺相關優惠鼓勵政策，扶持廢礦物油回收利用企業發展壯大，鼓勵支持回收再利用企業采用新技術、先進工藝，提高廢礦物油的綜合利用率，更好的規范廢礦物油的產生和回收再利用。
4．3全面調查摸底，建立管理檔案
開展廢礦物油普查工作，在工礦企業等工業源申報登記的基礎上，重點調查汽車維修廠、4S店等社會源，摸清廢礦物油產生單位、產生量、去向及處置方式等基礎數據。建立完善的廢礦物油產生單位管理臺賬，逐步實現動態管理。
4．4出臺廢礦物油收集、處置指導價，規范廢礦物油市場
一、環境監管能力建設的重要性及階段特征
環境監管能力建設是加強環境保護工作的重要方面，涵蓋環境監測、監察、預警、應急、信息、評估、統計、科技、宣教等眾多領域。開展環境監管能力建設，能夠為準確、全面的獲取環境質量狀況，跟蹤、監控、管理污染源排放，預警各類潛在的環境問題，及時響應突發環境事件等提供重要支撐。開展環境監管能力建設，提升環境監管水平，是環境保護工作的基礎，是政府基本公共服務的重要組成，是維護公眾環境權益的重要途徑，是建設生態文明和實現“中國夢”的重要保障，加強環境監管能力對全面推動環境保護事業發展具有重要意義。
我國正處于“____”建設時期，這一階段是建設生態文明的關鍵時期，加強環境監管能力建設是生態文明的重要基礎，也是為人民創造良好生產生活環境的重要保證。伴隨這一重要時期，環境監管能力建設也有其階段特征：一是繼續加大投入力度，提高硬件建設水平，逐步償清歷史欠賬。二是推動和落實環境基本公共服務均等化，統籌城鄉、區域發展。三是提高能力建設的層次與深度，適度超前，為未來實現能力建設與環境保護工作發展同步奠定基礎。四是解決重點突出問題，衛星遙感、移動執法等信息化手段將更廣泛的應用。
二、____州環境監管能力建設的現狀及問題
1、環境監管機構及人員編制設置。____州環境保護局于20__年11月從州建委分離，成為政府直屬工作局。20__年在政府新一輪機構改革中，被提升為政府組成部門，機關內設五科一室，局下設州環境監察支隊、州環境監測站、州輻射環境和固體廢物管理中心，實行省環保廳和地方雙重管理，人員編制和經費由省直管，業務工作由地方管理。截止目前，全州環保系統共核定編制328人（行政編制79人），實有在職在編人員281人。全州除建始縣成立了花坪、紅巖、長梁三個環境監察中隊，其他縣市鄉鎮一級無環境監管機構，造成農村環境監管缺位嚴重。因此，“人少事多”、“疲于應對”、“投入不足”等矛盾日益突出，薄弱的環保隊伍與日益繁重的工作任務不相適應的矛盾越來越明顯，加強隊伍建設已經顯得尤為迫切。
2、環境監管技術設備建設。環境監測機構是了解環境質量現狀的耳目，環境監察機構是環境執法的主力軍，自身能力建設的不足一定程度上也制約著環保部門依法履職，科學履職。近幾年，全州累計投入資金3149萬元，配置儀器設備394臺（套），執法監測車輛28臺。已安裝污染源自動在線監控系統32家、空氣自動監測站8座，正在建設空氣自動監測站1座，地表水自動監測站3座，即將對州城2座空氣自動監測站進行改造升級，配備PM2.5監測設備，為改善州城環境空氣質量提供更加科學的依據。雖然環保部門在不斷加強自身建設力度，但是受到多方面因素的制約，全州現有的9支環境監察執法隊伍，無一支能夠達到國家環境監察機構標準化建設要求；全州9家環境監測站，除巴東縣環境監測站達到國家環境監測機構標準化建設西部地區三級標準外，其余8家差距較大。
三、加強環境監管能力建設的幾點建議
《國家環境保護“____”規劃》明確提出，“到2015年基本形成污染源與總量減排監管體系、環境質量監測與評估考核體系、環境預警與應急體系，初步建成環境監管基本公共服務體系”。 面對“____”更加嚴峻的形勢，全州環境監管能力建設亟需進一步加強。
1、建立環保經費保障渠道和機制。20__年，省委、省政府出臺了《關于加強環境保護促進科學發展跨越式發展的意見》，提出并落實了“省級財政每年安排2億元作為主要污染物總量減排以獎代補專項資金；每年新增5000萬元用于加強全省環境監管能力建設；設立省級環境保護政府獎項”等硬性措施，來推動全省環保事業發展。州委、州政府也相應制定了《關于加強生態文明建設的實施意見》，要求各級財政用于生態文明建設專項支出應逐年增加，建立穩定增長的投入機制。特別是在主要污染物總量減排、州級生態文明建設、全州環境監管能力建設等方面安排“以獎代補”專項資金。
2、建立健全農村環境監管機構。近年來，在國家、省的不斷支持下，全州已大力實施農村環境連片整治，投資2.1億元對234個村莊實行了環境連片治理，村莊環境得到了很大改善。但是，污染企業從城市遷往農村的現象日益增多，造成城鎮工業廢水、生活污水和垃圾向農村地區轉移；廣大農村因化肥、農藥的過量使用及大量畜禽糞便的排放；農村生活垃圾和生活污水等廢棄物大部分沒有得到有效的處理；鄉鎮一級環境保護普遍無機構、無人員、無經費，環境監管能力不足；這些問題導致農村面源污染十分嚴重。為加強對農村環境的監管，建議全州各縣市比照建始縣三個鄉鎮設一個環境監察中隊的做法，分區域設置農村環境監管機構。
3、加強環保監管基礎設施建設?；鶎迎h境監管機構業務用房、執法應急儀器設備等基礎設施是監管工作開展的基礎，也是制約基層環境監管能力建設成果發揮的重要因素。依靠科技進步，夯實縣級監測機構基本監測能力，提高州級對縣市的業務指導水平。在“____”期間，要逐年完成8縣市環境監察機構標準化建設，力爭全州8個縣級環境監測站基本達到三級站標準。州環保部門是突發環境時間的直接應對者，需要開展州環境應急部門標準化建設，配備必要通訊、交通、防護裝備，提升應對與 處置能力。
關鍵詞：環境監管失職罪；單一罪過形式；注意義務；過失
中圖分類號：D924.3
文獻標識碼：A
文章編號：16735595（2017）01005706
中國當前處于環境污染事故高發期，積累已久的環境問題尚未解決，新經濟形勢下的環境問題又不斷產生。治理環境污染已不能再單純依靠事后手段，還必須重視事前防范措施。中國《刑法》第408條規定了環境監管失職罪，意在提高國家機關工作人員的環境監管責任意識，通過督促其嚴格履行環境監管職責來減少環境污染事故的發生。但由于刑法典及相關司法解釋皆未對本罪的罪過形式給出明確判斷，故理論界對其罪過形式的認定存在各種分歧，至今未達成一致意見。在重大環境事故頻發的當下，只有明確界定本罪的罪過形式，才能準確地對負有環境監管職責的國家機關工作人員之失職行為進行定性，為此，本文將對環境監管失職罪的罪過形式進行實質層面的論證分析。
一、環境監管失職罪的罪過形式判定之理論基礎與分析工具
（一）理論基礎――新過失犯罪論
環境監管失職罪是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡等嚴重后果的行為。在本罪的罪過形式認定學說中，通說主張本罪在主觀方面只能是過失。也有學者認為，行為人對嚴重失職行為的態度是故意的，對所造成重大環境污染事故的結果卻可能出于過失。[1]另外，也有學者指出，環境監管失職罪在主觀上是過失，但在一些特殊情況下，不能排除放任的間接故意的存在。[2]通說秉承單一罪過理念，堅持環境監管失職罪只能有過失這一種罪過形式；其他學說受復合罪過說①的影響，承認構成本罪既可以出于過失，也可以出于間接故意。[3]事實上，之所以會有觀點認為環境監管失職罪是復合罪過形式，一是由于對過失犯罪理論的把握存在偏差，二是由于本罪在構造上具有特殊性。
圍繞過失犯罪的構造，國外刑法曾發展出舊過失論、新過失論、修正舊過失論以及新新過失論等觀點，這些觀點統稱為傳統過失犯罪論。其中，將結果預見可能性作為過失實體的舊過失論和將違反結果回避可能性作為過失實體的新過失論，是傳統過失犯罪論中的兩種基礎理論。舊過失論主張，若是行為人的行為客觀上造成了危害結果，則考察行為人對危害結果有無預見可能性，如果得出肯定結論，則成立過失犯罪。舊過失論在經濟、科技高速發展的時代暴露了其擴大過失犯的處罰范圍、有悖于刑法謙益性精神的局限性?，F代社會各領域風險不可避免，考慮到醫療、交通等領域內一些風險行為的社會有用性，新過失論認為，即使有法益侵害結果發生，在一定范圍內也應該得到允許。設定一定的客觀行為基準作為結果回避義務內容，只要盡到了結果回避義務，即使存在結果預見可能性也不成立過失犯罪。[4]10新過失論將注意義務從對危害結果的預見轉移到了對危害結果的避免，縮小了過失犯罪的處罰范圍，具有一定的進步性。盡管新舊過失論的側重點有所不同，但兩者都強調對危害結果的注意義務。
注意義務是分析過失犯罪的重要工具，其包括結果預見義務與結果回避義務。中國刑法根據行為人對危害結果的預與否，將過失分過疏忽大意的過失與過于自信的過失，并在已經預見到危害結果的前提下，以行為人對危害結果回避的期待與否，作為區分間接故意與過于自信的過失之主要依據。就過失犯罪的實體而言，本文采取新過失論的立場，主張過失行為成立犯罪的依據是對危害結果回避義務的違反。
（二）分析工具――過失犯罪之注意義務
厘清了過失犯罪論的基本理論范疇后，有必要對環境監管失職罪與其他普通過失犯罪的構造進行區分。對于多數普通過失犯罪而言，危害結果通常是由行為人的自身行為導致的，犯罪結構如圖1所示：
由圖1分析可知，行為人的注意義務僅包括對自己行為可能造成的危害結果的預見義務以及對危害結果的回避義務，行為人因疏忽大意違背預見義務以致未能避免危害結果發生的是疏忽大意的過失，已預見到自己的行為可能發生危害結果但輕信能夠避免從而違背結果回避義務的是過于自信的過失。但就環境監管失職罪而言，其特殊性在于行為人（即負有環境監管職責的主體）與危害結果（重大環境事故）之間，通常會介入第三人（即被監管者）的行為或者外力因素（如自然力等），監管主體由于被監管者的危害行為或其他外力因素所造成的重大環境污染事故而成立犯罪，結構如圖2所示：
從圖2中可以看出，負有環境監管職責的主體需要承擔兩個層級的注意義務：首先，環境監管主體要認識到存在介入因素，即被監管者的危害行為或者其他外力因素，在此基礎上的第二層注意義務包括對介入因素可能造成的危害結果的預見義務以及對危害結果的回避義務。相應地，環境監管失職罪中的“失職”也表現為兩種形式：（1）環境監管主體因疏忽大意未能發現被監管者的危害行為或其他外力因素，從而未能預見并避免環境污染事故的發生，或者環境監管主體發現了被監管者的危害行為或其他外力因素，卻因疏忽的原故未能預見并避免環境污染事故的發生，成立疏忽大意的過失。（2）環境監管主體已經認識到存在被監管者實施的危害行為或者外力因素，亦對由此可能導致的環境污染事故有預見，卻輕信能夠避免，因此未采取適當監管措施從而導致環境污染事故的實際發生，成立過于自信的過失。但無論環境監管主體對被監管者的危害行為或其他外力因素發現與否，其在主觀上對環境污染事故這一危害結果的發生都是持否定態度的。
司法實踐中常有這樣的現象：監管主體在對被監管者的污染環境行為或其他外力因素有認知的情況下，放任其繼續發生，導致重大環境污染事故的發生，司法部門由此判定其成立環境監管失職罪。持復合罪過說的學者據此認為該罪的罪過形式包含間接故意。這種觀點實際上是對環境監管主體回避義務的內容認識不清的體現。如其所述，在司法實踐中的確存在環境監管主體因受賄等緣故放任被監管者實行危害行為致使重大環境污染事故發生的案例，但環境監管主體容忍的是被監管者危害行為的繼續，其對危害結果即環境事故的發生是持否定態度的；而在間接故意的心態下，行為人違背結果回避義務，主觀上卻是放任危害結果發生的。對《刑法》第408條進行目的解釋可知，立法者設立本罪的原意在于督促負有環境監管職責的國家機關工作人員認真對環境進行監督和管理，避免重大環境污染事故的發生，即環境監管者理當敏銳地預見可能發生環境污染事故等危害結果，并為避免該結果的發生作出努力。申言之，對于危害結果的回避抱有期待可能性是本罪主觀心態的應有之義，因此，從傳統過失犯罪角度分析，放任危害結果發生的間接故意不能構成本罪的罪過形式。
二、環境監管失職罪的罪過形式判定之系統解釋方法論
環境監管失職罪規定在《刑法》分則第九章“瀆職罪”一章中，除了本罪之外，這一章還規定了其他“失職”罪，如執行判決、裁定失職罪，失職致使在押人員脫逃罪，國家機關工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪，食品安全監管失職罪，傳染病防治失職罪，商檢失職罪，動植物檢疫失職罪，失職造成珍貴文物損毀、流失罪，等。對這些罪名的罪狀描述與刑罰設置進行立法技術分析，有助于對環境監管失職罪的罪過形式作出判斷。從刑法對上述各失職犯罪的罪狀描述來看，“瀆職罪”一章大致有分立式、合并式以及單一式三種立法模式，而環境監管失職罪當屬于單一式立法模式。
（一）分立式、合并式立法模式下的罪過形式剖析
以《刑法》第400條為例，該條包括兩款，第1款規定的是私放在押人員罪，表述為“司法工作人員私放在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯”，第2款規定的是失職致使在押人員脫逃罪，表述為“司法工作人員由于嚴重不負責任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脫逃，造成嚴重后果”。前款顯然是故意犯罪，后款中雖未明確提出過失的概念，但從其使用的“嚴重不負責任”之表述、要求“造成嚴重后果”之規定等來看，應認定該款為過失犯罪。[5]102這種將侵犯同一客體的故意與過失犯罪分別立法的方式，在《刑法》第412條商檢罪、商檢失職罪和第413條動植物檢疫罪、動植物檢疫失職罪中也有體現，這兩條皆是前款規定了侵犯同一客體的故意犯罪形式，后款規定了該犯罪的過失形式。在這種分立式立法模式下，能夠直接認定“失職”犯罪的罪過形式為過失。
《刑法》第399條第3款規定的是司法工作人員執行判決、裁定的犯罪，表述為“在執行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者”，這一款包括兩個罪名：對應“嚴重不負責任”的是執行判決、裁定失職罪；對應“”的是執行判決、裁定罪。是指國家機關工作人員超越職權、玩弄職權、故意不履行應當履行的職責或、不正確地履行職責等行為，責任形式為故意，而該條款中的“嚴重不負責任”顯然是過失的表現。在這種同時規定了故意和過失兩種罪過形式的合并式立法模式下，也可直接認定罪名中含有“失職”的犯罪其罪過形式為過失。
與此稍有不同的是《刑法》第408條之一規定的食品安全監管失職罪，該條罪狀表述為“負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，或者”。是指國家機關工作人員嚴重不負責任、不履行職責或不正確履行職責，責任形式為過失，而的責任形式是故意，因此第408條之一也是采用了將故意與過失合并立法的模式。然而本條并未像第399條第3款那樣分為“食品監管罪”和“食品監管罪”，而是統稱為“食品監管失職罪”。在解釋最高人民法院、最高人民檢察院《關于執行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規定》將該罪罪名確定為“食品監管失職罪”的理由時，最高人民檢察院瀆職侵權廳副廳長李忠誠說道，司法實踐中，檢察機關按照罪的，有時法院卻判決罪，從而使嚴肅的法律適用問題變得爭議不斷，因為罪和罪兩罪區分的關鍵在于主觀過錯和客觀行為，而對主觀過錯的把握相當困難，統稱為食品監管失職罪可避免因為司法機關之間認識分歧而影響打擊危害食品安全的犯罪。[6]該解釋表明，食品監管失職罪的罪名確立是立法技術服務于司法實踐的體現，本罪中的“失職”既包括故意形態又包括過失形態僅僅是個例。因此仍有理由相信，在合并式立法模式下，帶有“失職”字樣的罪名其罪過形式為過失。
一、環境保護專項資金概述
環境保護專項資金（以下簡稱環保專項資金），是指我國財政安排專項用于污染治理、促進國家環境保護事業發展的財政專項資金。環保專項資金來源于國家收繳的排污費資金。按照我國《排污費資金收繳使用管理辦法》規定，國家收繳的排污費資金納人財政預算，作為環境保護專項資金管理，全部專項用于環境污染的防治。環保專項資金一般按照隸屬關系以項目形式進行申報。以中央環保專項資金為例，項目組織實施單位或承擔單位為中央直屬的，通過其主管部門向國務院財政部門和環境保護行政主管部門提出申請；項目組織實施單位或承擔單位為非中央直屬的，通過其所在地的省、自治區、直轄市財政、環境保護行政主管部門聯合向國務院財政、環境保護行政主管部門提出申請。相關部門組織對項目進行驗收后，進行審議及資金撥付。
二、環保專項資金使用亂象的具體表現
2015年5月份，S省審計廳派出項目組，對2014年度S省級循環經濟、企業技改、節能等專項資金籌集使用情況進行了審計調査。此次審計涉及金額超過16億元，涉及項目765個。審計發現了以下問題：(1)許多地方的企業抱著“試一試”、“不要白不要”的態度，虛報、偽造一系列“完整”的項目資料，從而輕松將專項資金騙人囊中。（2)部分企業在獲取專項資金后，并未真正做到“?？顚Ｓ谩?，而是用于辦公費、職工薪酬等非環保內容。（3)有的企業獲得專項資金后，不是用于污染防治項目，而是用于改擴建項目，反而增加了排污量。（4)當省級資金下達至基層財政部門后，部分資金滯留在財政部門有時長達一年以上，少數地方財政部門甚至將專項資金予以挪用。（5)項目資金分配不合理。例如，某市一個大型空冷機組改造項目，通過申請，只批復下來100萬元的資金；而當地一個小企業的一項小工藝的推廣應用，居然獲得了1500萬元的資金資助，資金明顯出現了較大富余。（6)專項資金用于非環保項目。如某地一個室內種植蘑菇的項目，竟然獲得了1500萬元專項資金的支持。
三、環保專項資金使用亂象的主要成因
(一）對項目承擔單位監管不到位
目前，省級環保、財政部門往往采取定期檢査、不定期抽查或委托項目所在地市、縣環保和財政部門等方式，對資金的使用和項目實施情況進行督促檢查。監管部門往往采取事后核査的方式進行檢查，很少進行事前、事中檢查，監管滯后。另外，即使事后發現企業存在騙取、挪用、擠占等行為，監管部門大多僅是追回已撥付資金，很少依法追究有關單位及相關人員責任，導致項目承擔單位幾乎不存在違規成本。
(二）對政府相關監管部門問責不到位
如今縣級以上人民政府環境保護行政主管部門、財政部門等截留、擠占環境保護專項資金或者將環境保護專項資金挪作他用的較為普遍。依照刑法關于濫用職權罪、玩忽職守罪或者挪用公款罪的規定，應當依法追究其刑事責任；不夠刑事處罰的，也應依法給予行政處分。但目前發現此類現象，幾乎不存在追究其刑事責任，即使給予行政處分的也非常少，導致此類現象屢禁不止。
(三）資金使用不透明
其實，如果資金使用透明，每個地方有哪些安居工程項目；每個項目需要的資金是多少，是何來源；每個項目的建設進度如何，資金使用情況具體怎樣；這些信息全部公開，那么公眾就很容易展開監督，無論是套取還是挪用資金的行為，將很難瞞天過海。
(四）多因素制約導致國家審計的監督效力弱化
目前，政府審計我國環保專項資金審計的唯一主體，但審計質量并未達到規定要求，主要源于：（1)每年的環保項目及環保資金額度逐年增加，而環保資金審計完全依賴政府審計部門一年一次（或兩年一次）的核查，審計部門逐漸力不從心，再加上受審計資源制約，導致審計結論難以全面、客觀反映真實狀況。（2)審計人員開展環保資金審計時，往往將注意力放在資金支出合規性方面，至于項目是否發揮作用則很少關注。（3)髙質量的環保資金審計有非常髙的難度和廣度，而目前參與環保資金審計的人員多為財務、審計專業出身，缺乏相應的環境專業知識，導致審計成果難盡如人意。
四、強化環境保護專項資金監管的若干建議
(一）建立發現問題逐級上報制度
建立發現問題逐級上報制度，即各級政府部門發現違規事項后，不能直接處理，應向上級部門匯報，根據上級部門的處理意見進行處理；如果發現違法事項，應向上級單位和司法機關同時匯報。如果存在政府部門知情不報，應建立相關制度，追究該部門及其負責人的責任。
(二）制定切實措施，追究監管部門的失察之責
部分違規造假單位能夠堂而皇之地造假成功，與相關環保、財政等政府部門監管不力有很大關系。因此需要制定切實可行的制度，對監管部門失察之責予以追究，并明確監管部門的負責人是監管效果的第一責任人，并將監管效果作為部門負責人經濟責任履行的一部分，以促進政府監管質量的提升。
(三）對公眾監督成本進行補償
社會公眾參與環保資金監督是會付出成本的。例如對資金使用違法違規事項進行舉報，舉報者會付出一定的顯性成本和隱性成本。如果此類成本得不到合理補償，舉報行為會越來越少，公眾參與監督的積極性會越來越低。為此，政府部門應充分考慮公眾監督的成本支出，采取對環保資金違法違規舉報獎勵的方式，對公眾監督成本進行補償。
(四）提高國家審計質量，推動環境審計發展
首先，國家審計部門要以效益性為導向，開展環保資金審計，以促進環保資金使用效益的提升。其次，可借助外部力量以提升審計質量。另外，應改變傳統的事后審計模式，積極采取全過程跟蹤審計。再者，審計部門應通過招投標方式，選擇確定恰當的社會審計機構，將部分環保審計項目委托出去。
(五）提高環保資金使用透明度，接受社會公眾的監督
政府部門應增加環保資金管理及使用的透明度，定期向社會公開公布環保資金資助項目的各類信息，以方便公眾展開監督。只有引人公眾參與，才能讓公眾知情權成為環保資金使用者違法違規和相關政府機關濫用職權的有效制衡。
(六）建立環保資金使用者誠信檔案，并定期公布檔案信息
關鍵詞環境尋求；污染密集型生產轉移；環境治理成本；環境監管；一般均衡
中圖分類號F062文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）01-0113-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.016
我國區際產業轉移一定程度上促進了產業結構升級調整，有利于全國產業分工布局的平衡性。由于我國東部經濟發達但資源缺乏，中西部地區經濟欠發達但資源豐富，這種資源分布不均衡、地區產業基礎和發展水平差距大、地方發展思路及政府政策引導的不同，使得我國產業區際轉移存在不同程度忽視環境成本的現象，出現事實上的污染隨帶轉移，使得中西部一些地方重復著較發達地區先污染后治理的老路。2015年3月7日，我國環境保護部陳吉寧部長明確表示，中西部產業轉移要避免“污染上山下鄉”。產業轉移過程中要實現地區產業發展和企業轉型升級的雙贏，實現經濟發展與環境保護的平衡。在當前強調產業發展及結構調整的政策背景下，產業有序轉移的實現，必須以有利于生態環境或者加強環境保護為基本目標。
20世紀70年代早期，環境經濟學的興起，激發了人們對環境規制影響產業區位選擇等問題的關注。相關理論強調，環境規制差異驅動了不同經濟地域之間比較優勢調整，導致高污染產業的生產區位選擇。區際環境規制強度不同使得環境治理成本出現差異，這促進了高污染企業的外遷行為。相關理論的形成，始于Pethig[1]和Siebert[2]對高污染企業轉移現象的解釋，其基本結論是，環境規制級差催生了高污染產業從環保要求較高的國家向環保要求較低的國家轉移。承襲上述思路，Water & Ugelow[3]的“污染避難所”假說認為，由于環境規制差異直接影響企業環境成本差異，逐利動機促使企業把生產轉移到具有低成本優勢的低環境規制國家展開，導致高污染產業通過直接投資等形式不斷發生跨國家（地區）轉移，產業轉移的承接地區也因此成為“污染避難所”。Ahmad & Wyckoff的實證研究證明，產業轉移對碳排放有顯著影響[4]；Baumol & Oates在有環境規制差異的兩國模型中，通過局部均衡分析方法證明，環境規制強度較高的國家（地區）會不斷削弱其在高污染產業上的比較優勢，而環境規制強度較低國家（地區）則增強了污染產業的比較優勢，導致其產業承接以及后續的經濟發展以巨大的環境成本為代價[5]。Xing & Kolstad指出，Water & Ugelow觀點的成立內含了三種前提，一是將環境因素納入生產成本模型且二者有正向變化關系；二是環境規制帶來了不同國家（地區）生產成本級差，這是高污染產業外遷的基本外部條件；三是生產中規避環境規制過程中，因生產的不可分性等原因使得企業必須重新選擇生產的最適宜地域[6]?；谏鲜鲅芯?，Long & Siebert提出的、考慮環境規制調整的H-O模型成為相關領域最成熟的模型之一[7]；Mcguire進一步拓展了H-O模型，在原來的模型中加入了環境成本和環境的外部性等影響因素；Wheeler的“污染底線競賽”假說本質上是污染避難所的重要推論。根據其觀點，欠發達經濟地域出于社會經濟發展的良好初衷，在產業吸引和承接過程中，若在環境規制強度方面相互競爭，可能引發類似“公地悲劇”的結果，致使部分欠發達地區的經濟發展結構向污染底線水平收斂[8]。上述研究中，從以環境規制變化引致的比較優勢關系調整角度來解釋污染產業轉移的理論邏輯得到了主張生態重要性的學者們的廣泛贊同，比如Pearce & Turner 、Paul Hawken。Vernon提出的產品生命周期假說，也是在考慮產品周期和環境成本的內在化的基礎上，解釋了高污染產業的區位選擇問題[9]。國內的一些學者也就這些方面進行了較深入的研究，比如劉淑琪把高污染產業轉移的機制描述為逐利企業規避環境成本的空間訴求[10]；陳林、朱衛平則將高污染產業的轉移視為受環境規制影響而發生的經濟自發調整行為[11]；李國平、俞文華等都認為環境梯度和成本級差是高污染產業向低環境規制地區遷徙的主要促動力[12]。當然，上述的各種假說均建立在嚴格的假定基礎上，如果放松這些假定，往往得出截然不同的理論觀點，同時產生豐富的實踐啟發意義。
從我國實際情況來看，污染區際轉移現象的出現，不僅受到了區域政府不當發展觀的牽引，也是不合理區際環境規制差異和企業環境尋求策略共同影響的結果。合理監管政策的制定，需要我們深刻認識污染密集型生產轉移的內在機制。由于我國區際經濟發展梯層、資源稟賦、產業結構、產業政策、社會心理等各方面存在很大差異，導致區際的環境規制差異是客觀的要求，而且短時內難以消弭。從當前的環境規制狀況出發，會發現企業行為是污染密集型生產轉移中的重要問題，從中我們能發現環境監管的重點領域以及可能的政策方向。本文在分析污染密集型生產轉移動力的基礎上，基于一般均衡框架，深入探討企業環境尋求策略下污染密集型生產轉移的內在機制，最后提出污染密集型產業轉移中環境監管的重點所在。
1.3產品周期與污染產業轉移
根據Vernon的產品周期理論[8]，產品周期可以分為創新期、成長期、成熟期和衰退期四個階段。創新期是產品最初的研究和開發時期，創新的動力源自減少高成本要素投入需求以提高產出效率；某種生產要素的成本越高，通過技術創新降低該生產要素需求的動力越強。一般來講，產品的創新期主要在發達經濟地域完成，在這個階段中，生產工藝和生產技術尚未實現標準化，產品異質性最強，需求者的產品偏好強度較高，產品的市場需求彈性小，競爭者難以仿制產品，市場競爭尚不激烈，生產出的產品主要由發達經濟地域流向欠發達經濟地域。成長期是新開發的產品基本定型，初步實現批量生產，并在市場上逐步普及和推廣；由于新產品逐步定型，生產中的不確定性因素降低，成本開始得到關注，規?；a開始出現，相關產品的生產開始由發達經濟地域向欠發達經濟地域遷移，帶動了相關產業向欠發達地域的轉移；同時，生產要素和產品的市場交易結構開始發生變化。產品成熟期階段中，通過規模化生產和市場實踐，產品異質性設計與生產加工技術成熟，創新頻率下降，經由知識外溢，同類產品出現，市場競爭加??；消費者的產品偏好度降低，產品市場需求彈性上升，利潤的下降迫使企業考慮尋求生產投入要素成本更低的生產地域，進入新的市場以獲取更多的市場份額。衰退期是指產品逐漸步入淘汰階段，社會心理、技術進步等因素使得人們的消費習慣改變，消費偏好改變，產品的市場銷量和利潤都不斷下降，市場上開始出現性能更好、價格更優的新產品來滿足變化了的消費偏好，企業若不能有效降低成本提升利潤將被迫退出市場。產品周期理論的邏輯在于，生產企業會斟酌產品差異化所處的階段，及其創新驅動的動力強弱，從而在不同的階段投入不同的研發費用，引致產品生產比較優勢的調整。這意味著，在產品生命周期階段中，不同階段的相對生產要素價格可以較合理的說明企業從一個經濟地域外遷的戰略。這個過程中，市場結構調整，技術和生產遷移同步變化，作為產業承接方的欠發達經濟地域具有一定的被動特征。根據這個思路，產品周期階段差異是欠發達地域承接污染密集型產業的重要原因。當較發達經濟地域的主導產業調整為清潔環保、具有高技術等特征的產業時，原來的污染密集型產業已經逐漸步入衰退期，由于市場結構、生產所投入要素成本和產品價格變化，污染密集型產業在原來的地域展開生產已經沒有發展空間，迫切需要向經濟和產業梯度低的欠發達經濟地區轉移，這樣既延長了產品周期，也有利于獲得欠發達經濟地域的廉價自然資源，并隨帶實現污染轉移。
在Vernon觀點的基礎上，日本經濟學者小島清進一步指出[14]，以直接投資方式進行的產業轉移通常從具有比較劣勢的產業領域開始，揭示了產業生產比較優勢的動態調整特征。其核心思想在于，較發達經濟地區可以通過技術進步推動產業結構升級、市場競爭力提升的同時，將具有比較劣勢的產業轉移到欠發達地區，以實現總體經濟競爭力的提升；其中內含了發達經濟地區的產業轉移和產業結構優化升級、欠發達地區通過承接產業轉移以實現追趕效應。根據小島清的觀點，應當在發達經濟地區和欠發達經濟地區之間建立動態的產業結構調整和產業轉移的機制，既能使經濟梯層較低的地區獲得發展經濟所需的技術與資本，也能使經濟梯層較高的地區實現經濟結構調整升級；通過這種動態調整，經濟發展程度不同的地區各自可以得到本地經濟發展和經濟結構升級所急需的資源，從而各自的經濟福利都得到提升，進而達到帕累托改善的境況。
2環境尋求策略與污染密集型生產轉移機制為明晰污染產業轉移中的環境尋求以及產業轉移的微觀機制，以下借鑒Melitz、Bernard、Eaton的相關研究[15-17]，將污染密集型中間產品納入分析過程，在一般均衡的框架內研究環境規制強度對污染產業轉移的影響。
假設：
（1） 市場上存在N個部門，每個部門內部具有異質性的、生產效率不同的企業生產差異化產品i；要素投入和生產滿足柯布-道格拉斯生產函數。
（2） 市場上存在數量眾多但具有同質特征的消費者，消費者追求消費效應的最大化；典型性的消費者的效用函數具有不變替代彈性性質。
（3） 環境規制提高了企業環境治理成本，使得企業最優產出和收益函數扭曲；環境治理成本被區分為固定減排成本（記為：G）和產出增加導致的邊際治污成本（記為：Z），分別以企業生產投入的勞動力衡量；且G和Z只在部門間存在異質性；邊際治污成本與企業的環境技術效率相關。
（4） 面對高強度的環境規制，污染密集型企業可以選擇支付污染治理成本或者將企業污染密集型中間產品生產遷往環境規制強度較低的地區，然后通過區際貿易來保證所需污染密集型中間產品的可得性。
2.1污染密集型企業生產的一般均衡特征
根據假設（1），為簡單起見，假定企業生產需要一單位的固定資本和α單位的可變勞動力成本，那么，具有效率差別的異質性企業的效率差異將通過α的倒數表現出來。
根據假設（2），典型消費者效用函數如下：
U=∏Nn=1Cθnn，Cθnn=（∫ci1-φdi）11-φ，θ∈（0，1），φ>1 （1）
式中，θ代表消費者對部門n（n=1，2….N）產品的消費比例，c代表了消費者對不同產品i的消費量，φ是消費者產品偏好參數。
根據假設（3），污染密集型企業生產的減排總成本為：
TC=w?Gn+w?Zn?Xnj（2）
這里，Xnj表示j企業的總產出。對于生產效率較高的企業，產出增加的過程正是總的污染治理費用增加但單位治污成本降低的過程。于是，對于企業j，考慮總的環境治理成本后，其總成本可以表示為：
TCnj=πj+w?Gn+w?Zn?Xnj+wαjXnj（3）
式中的第一項代表企業生產的固定成本，第四項代表企業生產的變動成本，中間兩項是企業支付的污染治理成本。
根據假設（2），令F代表消費者對所有消費的支付，p為具有不變彈性特征的消費價格指數，i是產品集合；在不同地區之間自由貿易的情況下，以hs表示從s地區的消費品買入；不同地區之間的市場開放程度為ψ；當消費者追求消費效用最大化時，其對n部門中每個企業的產品消費量為：
Cnj=F?θ?P-φnjp1-φn
Pn=∫p1-φnidi+∑ss=1ψ∫p1-φnhsdhs11-φ
ψ=τ1-φ（4）
上式中，不同地區之間的市場開放程度ψ通過冰山成本τ（τ >1）表示；τ取1時，ψ為1，表示不同經濟地區之間實現完全的貿易自由化，市場開放程度最高；τ取∞時，ψ為0，表示某經濟地區與其他經濟地區之間相互完全封閉；若區際貿易成本對每個s地區相同，則s地區代表性企業所生產產品的消費量為：
cSnj=FS?θn?（τpnj）-φ（pSn）1-φ
Pn=ψ∫p1-φnidi+∑s-1s=1ψ∫p1-φnhsdhs+∫p1=φnhsdhs11-φ（5）
上式中，方括號內的第一項表示S地區代表性企業產品其他地區消費，方括號中的第二項代表S地區企業對本地區以外的其他地區產品消費，第三項是本地生產本地消費水平。
考慮到環境技術市場的結構特征，假設環境技術市場滿足迪克西特-斯蒂格力茨（1977）壟斷競爭條件，那么，生產效率為1/α的企業j在本地區生產并銷售的價格pnj和本地生產外地區銷售的價格pSnj分別為：
pnj=（αj+Zn）?w1-1/φ，pSnj=τ?pnj=τ（αj+Zn）?w1-1/φ （6）
通過上面的價格表達，可以看出，效率高的企業所定價格較低，產品的需求量也較高。由（3）、（4）、（5）、（6）可以得到本地區典型性企業的產出函數和利潤函數。
產出函數為：
Xn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnp-φnj=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ
[（αj+Zn）w]-φ）（8）
利潤函數為：
Rn（αj）=cnjpnj+pSnj（∑ss=1ψcSnj）-TC
=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ[（αj+Zn）w]1-φ-TC
Yn=F/P1-φn，YSn=FS/（PSn）1-φ，λ=11-1/φ（9）
從上述函數可以看出，環境規制松弛、污染治理費用很低的情況下，企業容易實現盈利目標；環境規制程度加強，環境治理成本上升，企業的利潤被壓縮，當利潤減少到一定程度，可能會發生企業向環境規制松弛地區遷移的現象；同等條件下，生產效率高的企業利潤也較高，本地區和其他地區對該企業產品消費需求也大。
進一步考察企業生產環節，根據假設（3），環境規制要求污染企業支付的總治污成本為：
TC=w?Gn+w?Zn?Xnj
=w?Gn+w?Zn（Yn+∑ss=1ψYSn）θnp-φnj
=w?Gn+w?Zn（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ[（αj+Zn）w]-φ（10）
高額的污染治理成本可能促使企業采用環境尋求策略，通過直接投資等形式實現污染產業（環節）生產從環境規制程度高的地區向環境規制程度低的地區的遷徙，這意味著，不同經濟地域的環境政策推動了環境產品生產比較優勢結構變化?？绲貐^生產的企業通過將污染密集型生產（環節）轉移到環境規制松弛地區以規避本地區高昂的污染治理成本，然后通過區際間的貿易實現資源的有效配置，進而提升企業利潤。
2.2企業環境尋求策略的均衡特征
根據假設（4），為簡單起見，我們繼續假定污染密集型生產環節遷入地環境規制松弛，其邊際污染排放治理成本為z′n，固定污染治理成本為G′n，且滿足Z′n
（αjw+τnw′+Z′nw′）
由此，我們可以得到環境尋求策略下的企業利潤函數和最優產出函數如下：
生產外遷后企業的利潤函數：
Rkn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ（αjw+τnw′+Z′nw′）1-φ
-wkn-TC′ （11）
生產外遷后企業的最優產出函數：
Xkn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ（αjw+τnw′+Z′nw′）-φ （12）
從上述的分析中可以發現，企業環境尋求策略的激發條件是，經濟發達地區的企業規避本地環境規制的利益大于污染產業轉移所支付的管理成本kn和貿易成本τnw′的總和。在企業決策時，當Rkn（αj）=Rn（αj）被滿足時，企業產出效率達到臨界水平。由（9）和（11）可以得到環境尋求策略下，通過污染密集型產業生產轉移所產生的凈收益為：
R*n（α）=Rkn（α）-Rn（α）
=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ[（αjw+τnw′
+Z′nw′）1-φ-（αjw+Znw）1-φ]-（wkn+TC′
-TC） （13）
在（13）中，對R*n（α）分別求解α，G，Z的導數，并考慮（αjw+τnw′+Z′nw′）
R*αj=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ（1-φ）w[（αjw+τnw′
+Z′nw′）-φ-（αjw+Znw）-φ]
R*nGn>0，R*nZn>0
R*nZ′n
上述結果說明，環境規制強度較高的經濟地區，污染密集型產品生產企業的邊際環境治理成本和平均環境治理成本也較高，因此企業將污染密集型生產外遷的動力也越強；生產效率高（即：1/α較大）的企業對環境規制強度更加敏感；從而，不同經濟地區差異較大的環境政策極可能激發高效率的生產企業將污染密集型生產外遷，以追求環境政策差異化收益。環境成本差異決定了非環境友好產品生產轉移的動力；當環境規制差異大于生產轉移成本，就會出現污染密集型生產向環境規制松弛地區的轉移現象，導致事實上污染避難所現象出現。污染密集型生產遷入地的環境規制程度加強將形成對污染密集型生產承接的有力對沖，從而遏制當地環境惡化的趨勢。
3污染密集型生產轉移中環境監管的重點
從上述的分析中看到，企業生產效率α、企業管理效率k、區域市場開放程度ψ、區際環境規制強度G，Z的對比關系、生產要素價格w以及污染密集型產品的消費傾向φ是影響污染密集型生產區際轉移的重要影響因素；其中，環境規制差異在促動企業采取生產的環境尋求策略中居于中心地位。在市場經濟下，企業正常的逐利行為無法通過行政手段進行干預。但是，我們也發現，區際合理的環境政策差異能發揮重要作用。在前述的分析中知道，效率較高的污染密集型生產的轉移，通過技術溢出或產業集聚效應的發揮，承接地在吸收消化先進技術、先進管理經驗的基礎上，確實可能通過承接產業轉移帶來本地區實質性的經濟增長，但前提是能實現污染轉移規避。在這里，污染轉移規避所指向的是，并非完全局限于通過采用各種手段，在產業轉移與承接中完全避免了污染的轉移，這既不現實也不可能；因此，污染轉移規避更多強調的是在承接產業轉移時，采用各種手段，使得承接地的環境狀況得到改善，至少不繼續惡化，從而從經濟社會發展全局的角度，實現社會福利的增進。在這種思想下，環境監管的作用得以凸顯。
3.1合理設定區際環境規制級差，完善碳信征信系統建設我國幅員遼闊，不同區域環境資源稟賦、清潔生產技術水平、產業結構及其在產業分工中的地位、經濟梯度、社會心理、環保理念、消費習慣等方面存在巨大不同，因此區域環境規制存在差別是自然的、合理的。差異性的環境規制有利于全國范圍內碳減排目標的實現和清潔生產技術研發、推廣和升級，為協調區域經濟發展、調整產業結構和環境治理之間的矛盾做出了貢獻[18]。環境規制級差在促進產業有序轉移路徑中居于核心的地位。需要完善關于產業轉移全國統一的統計、審計和監測系統，并運用可靠的方法和技術對不同區域的碳排放強度進行精確的測度，據此設立合理的環境規制級差，制定差異化產業發展和環境治理政策措施。根據區際產業轉移所涉行業、生產環節、轉移規模等方面的統計監測指標，在環境規制級差的基礎上，建立和完善碳信征信系統建設，據此征收差別稅率，逐步建立起完善的區際碳排污染轉移補償機制；將企業碳排放污染負外部性成本內生化并進入企業的生產函數，糾正企業忽視或者無視環境治理問題下生產函數的扭曲狀態，促使企業環境尋求策略調整。在此基礎上，配合嚴格有效的環境監管、碳金融服務的歧視性政策，促使企業自我激勵，主動施行清潔生產管理，促使環境質量改善。
3.2加強分類監管與行業節能減排
為改善環境質量和調整產業結構，改變經濟增長模式，東部發達地區開始提高產業技術標準和環保要求，執行較嚴厲的區域環境保護政策，加快了對碳排放程度較高、污染物排放嚴重的產業的分類改造，這些壓力迫使發達地區的企業逐步將污染密集型生產轉移到中西部欠發達地區，污染隨帶轉移問題凸顯。這些問題的解決，要求環境監管部門等機構根據國際上發達經濟體環境治理的經驗，并考慮我國實際情況，針對大氣、土壤和水資源等的污染進行排查，提取關鍵污染源、主要污染產業和企業，不斷提高行業環保標準，加強環境規制；針對關鍵污染源、污染環節和主要污染企業進行分類，制定并實行分類環境監管；分類監管包括針對污染源的分類監管、針對不同經濟梯度地區的分類監管、針對重點污染行業的分類監管和針對重點污染企業的分類監管；既不斷提升其廢棄物的排放標準、提出更高標準的環境保護要求，也根據主要污染產業和污染企業，依據其污染物排放程度制定行業和企業監管的能耗標準和要求；制定節能減排差異化政策，加大節能減排財政投入，強化節能減排工作力度，完善全國統一的節能減排統計和監測制度。
3.3建立嚴格的承接項目效率篩選機制
產業轉移承接地對擬承接生產項目的效率篩選至關重要。一方面，將環境因素導入到赫克歇爾-俄林模型中以后發現，環境產品價值并不能完全由市場競爭機制形成，政府的環境規制松弛程度是影響環境產品價值的重要因素，一旦環境成本不能完全內部化，相關產業發展過程中將出現政府失靈和市場市失靈同時存在的狀況，此時，環境要素的生產比較優勢極有可能惡化了全局的環境污染。另一方面，企業通過權衡環境政策，在產業轉移的過程中，先進的污染治理技術、生產工藝、生產設備、管理理念等也必然隨同轉移，這在客觀上對污染產業承接地的環境保護能力、減排效率提升等帶來的積極影響，因此，污染產業的跨地域轉移并不必然帶來遷入地平均污染水平的上升或者全域范圍的環境惡化。相反，若欠發達地區通過嚴格的擬承接項目的篩選機制，所承接的污染型產業的環境技術、生產設備較之本地企業更先進，資源利用效率更高、廢棄物排放程度更低，那么通過產業承接的技術溢出和產業集聚效應，污染產業的跨地區直接投資式的轉移可能會帶來當地的環境改善；其基本的條件是，欠發達地區能夠真正引進生產技術水平較高，污染相對較低的產業，并對其技術進行消化升級，否則就可能陷入經濟越發展環境越惡化的窘境。
3.4提高區域市場開放程度，降低產業優惠政策所形成隱性市場保護通過前面的分析可以看到，企業環境尋求策略的實施中，區域市場開放程度是另一個重要問題。因為，發達地區的企業將污染密集型中間產品生產轉移至欠發達地區，隨后會通過區際貿易實現污染密集型中間產品投入。這個過程中，區際貿易成本是個重要的問題。若區際市場的一體化程度較高，區域市場保護程度低或者不存在區域市場的人為保護措施，在市場機制下，區際自由貿易的成本將大大降低，產品在生產地市場和外銷地市場的價格將趨于一致；若暫不考慮區際運輸成本，區際價格的一致已經使得企業具體生產過程在哪個地域展開變得不那么重要，這種情況下，區際環境規制差異所形成的利潤空間將進一步加大，將極大地激勵高效率生產企業的生產轉移動機。再者，不當的產業優惠政策將扭曲企業的生產函數，進而對一些低效率企業形成遷入激勵，這是一種隱性的區域市場保護手段。而區域市場開放程度較高的市場，通過市場機制，市場的信息透明程度會得到提高，市場結構將進一步向完全市場靠攏，價格杠桿引導資源配置的效率提升，這是通過市場所形成的、擬遷入的高效率和低效率企業之間的競爭機制，有利于承接地引入高效率生產項目。
通過一般均衡框架下的理論分析，我們看到了上述幾個角度監管的重要性。除此之外，我們也發現污染密集型產品的消費傾向也是一個很重要的問題。這零售終端看，涉及到人們的消費心理、消費習慣和相關消費服務等方面；從中間品投入的看，與產業碳鎖定程度、市場結構、產業結構和企業生產線調整的難易程度有關；這些方面很難通過政府規制的手段來改變，只能在經濟發展的過程中通過政府不斷引導逐步解決。
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Corporate Environmental Seeking Strategy， Pollutionintensive Production
Transfer and Environmental Regulation
LUO Liangwen1LEI Pengfei1MENG Kexue2
（1.Economics School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan Hubei 430073，China；
2.Economics and Management School， Shandong University of Science and Technology， Qingdao Shandong 266590，China）
關鍵詞:電磁輻射；環境監管；策略探析
電磁輻射既是一種資源也是一種環境污染物，而且還具有較強的隱蔽性能，從而也就讓環境監管難度變得更加困難。在我國，主要是運用雙軌監督和分級審批的方式來應對豁免水平之上的電磁輻射體，也就是借助于國家和省級環境保護相關部門進行審批，監督權交由行業主管部門來實施。有關基站電磁輻射具有一定的特點，如果處理不當，不僅會造成非常嚴重的污染危害，而且也會給我國的經濟發展造成嚴重損失。
一、有關基站電磁輻射特點
移動通信基站天線大都是呈現一種均勻的平面陣、直線陣或者圓陣，在有效組成成分當中，基本半波振子扮演了極為重要的角色。通常情況下，將2D2/λ的距離作為天線近場距離遠場的分界判定準則，當中“D”表示天線尺寸的最大值。工程上900MHzGSM是最為典型的一種基站定向天線，以此為例，遠、近場分界距離大致在10米，因此，基站天線一般情況下都是處在天線的近場內天面上。從環境保護視角上來看，移動通信基站遠場電磁輻射水平最為常用的是理論預測方法，但基于近常評估期間，使用的最為普遍的測量方法為現場測量方法。針對理論預算完成相應的計算工作時，通常是用微波遠場軸向功率密度計算公式加以計算。由于計算公式的復雜程度較高，本文不對其進行詳述。如果根據一般角度分析，基于GSM以及WCDMA等系統進行基站遠場電磁輻射水平估算過程中，通常采取的方法為天線軸向電磁輻射水平測量;而針對于TD－SCDMA系統基站時，由于其自身具備智能天線，與此同時還不存在固定模式的發射方位;因此，基于系統滿負載監測過程中，以及多波束賦形監測過程中，通常會采取估算電磁輻射水平的方法［1］。若以較為典型的GSM、CDMA基站為例，它的電磁輻射水平、高差以及水平距離之間的關系為:離天線水平距離15m以外的區域電磁輻射水平小于《電磁輻射防護規定(GB8702－1988)》中0．03～3GHz頻段公眾照射功率密度導出限值40W/cm2，隨著高差的增加，上述距離逐漸減小。此外，據相關的調查顯示，廣東廣州市主城區域移動通信基站周邊，基于公共區域，電磁輻射水平通常是百分之八十;但處于0．80W/cm2內，大致為94%，則在4．0W/cm2以內。介于此，我們能夠看出，移動通信基站周圍環境中電磁輻射水平并不是很高。
二、有關基站電磁輻射防護與環境監管的策略探析
首先，一般情況下，公共場所和居民樓相對比下，前者天面借助于加鎖。設立警示牌，而且還有專人管理等方法，通過這些方法能夠有效的預防群眾進入到天面中，相對于居民樓天面而言，公共場所天面群眾的活動可能性要小很多［2］。介于此，在架設基站的時候，應該更加傾向于選擇公共場所。因為基站天線周圍都會伴隨著非常高的電磁輻射水平且都是在天面上集中，而居民樓天面所處地區很多居民都能夠輕易到達，所以針對于高于電磁輻射水平管理目標值的相關基站，應在整改時盡可能的不借助于加鎖的方式，而應該借助于基站發射功率來約束天線的架設位置、角度以及高度等，從而讓公眾能夠到達的天面區域中所存在的電磁輻射水平在管理目標值內。其次，對存在較高電磁輻射水平的天面各個監測點位的站點，應該對其周圍的電磁輻射源進行著重調查，并及時實施分頻測量;針對于共建共享站，倘若存在基于監測點位當中的電磁輻射水平要遠遠高于項目管理所設定的目標值的情況下，那么則需針對天面上每一個基站的信息進行深入分析、評估，進一步明確分頻測量方法及成果。第三，要明確的要求驗收基于驗收環節，需明確的內容包括:(1)時基站變更的數量;(2)是不是屬于共建共享站;(3)天線屬于何種類型，天線采取何種架設方式;(4)基站所處區域的類型以及基站變更的發射機參數類型以及應如何處理未驗收的站等方面;嚴格規范典型站的抽測比例和典型站的選取原則。第四，針對基站發射功率來說，基于環評以及驗收批復過程中，需明確的是絕對不可高于核準功率。倘若需對天線角度進行調整，并對相關功率進行調整，則需做好該基站環境的電磁輻射水平的檢測工作，并交由相關的環境保護機構進行備案和記錄。第五，從基站的建設性質的視角上來看，尤其是對界定擴建、改建以及技術改造等進行明確的過程中，將對基站的各個參數進行填寫的過程中，應該保證參數的規范性和正確性，在改建或擴建基站的過程中，應該在基站信息表中記錄好改建或擴建之前的基站信息。最后，要詳細的解釋室內基站和微蜂窩基站分布的原因，并明確給出能否可以將其設為評價對象，如果需要評價，則應該嚴格的規定它的監測和評價內容;倘若對室內分布基站完成了相對應的評估，同時對微蜂窩基站完成了相對應的評估，那么基于驗收監測期間，應該明確規定是否需要對其進行驗收，如需驗收，驗收方法選擇哪一種［3］。
三、小結
隨著當下相關基站的迅速發展，人們在對其所帶來的便利進行享受的同時，也更加重視電磁輻射對環境和人體健康所帶來的危害。因此，只有國家或省級環境保護相關機構對電磁輻射水平做到嚴格監測，在建設、規劃和維護相關基站的過程中，嚴格規范電磁輻射防護措施的實施工作，落實貫徹環境保護意識，才能讓公眾和環境得到更好的保護。
作者:吳俊 單位:成都理工大學核技術與自動化工程學院
參考文獻:
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文獻標識碼：A
文章編號：16723198（2015）19017903
1 引言
20世紀70年代末期穆罕默德?尤努斯教授在孟加拉國進行的小額貸款試驗是小額貸款最早的起源。近幾年來，我國小額貸款公司的迅速發展已經引起了社會的廣泛關注。銀監會和央行在2008年5月《關于小額貸款公司試點的指導意見》（簡稱23號文件），將小額貸款公司界定為“自然人、企業法人與其他社會組織投資設立的、不吸收公眾存款的、主要經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”。
最初，小額貸款服務對象的范圍是很難從正規金融機構獲得貸款服務的貧困、低收入人群或底層人群，其目的是消除貧窮，促進社會的公平。隨著小額貸款公司的不斷發展壯大，其服務的對象范圍逐漸擴大，不僅包括貧困低收入人群，而且將需要貸款的中小企業納入進來。小額信貸在中國（2013）一書認為我國的小額貸款公司主要是依賴于中國銀監會和中國人民銀行聯合的23號文件建立起來的，是具有商業性質的，其主要的業務對象是“三農”和中小企業，為解決中小企業融資困難而提供了一條新的途徑。
小額貸款公司本質上是政府將民間資本、地下金融等游離于正規金融監管之外的金融活動正規化、合法化的一種制度安排。然而，我國對小額貸款公司的監管卻存在諸多問題（諸葛雋等，2011；廖檢文，2013），如監管主體不明、職責不明確、法律不完善等，為了緩解這種局面，所以應加強和改善其有針對性的監管。
對小額貸款公司的監管是防范金融風險的需要，也是規范民間金融活動的需要。雖然法律上沒有將小額貸款公司的性質規定為金融機構，但從事的小額貸款業務與正規金融機構的貸款業務具有同樣的風險，而且貸放出去的資金對我國經濟也具有影響，運用不當同樣會給經濟埋下隱患和帶來沖擊。本文從四個方面說明有效監管的必要性：小額貸款公司性質不明、所面臨的風險、監管主體不明確和相關法律法規不完善；針對這些問題，對小額貸款公司應實施和改善其監管措施，包括非審慎監管方式、行為監管、信息披露監管、部門配合及法律監管和行業自律監管。
2 有效監管的必要性
2.1 小額貸款公司性質不明
我國的金融機構分為兩種，一種為銀行金融機構，另一種為非銀行金融機構。小額貸款公司經營金融機構的貸款業務，應該屬于金融機構，但是它的性質是企業法人，并不能吸收公眾存款，不能辦理轉賬、結算等業務，所以應屬于非銀行金融機構。這使得小額貸款公司性質的不明確，在實際運營中產生一系列的問題，所以，有關監管部門應該對其加強監管。
2.2 小額貸款公司面臨的風險
2.2.1 資金來源風險
2008年央行和銀監會在《指導意見》中規定，“小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。在法律、法規規定的范圍內，小額貸款公司從銀行業金融機構獲得的融入資金余額，不得超過資本凈額的50%”。此項規定限制了小額貸款公司的資金來源，僅能經營“只貸不存”的業務（鐘勇，2015），這在很大程度上限制了小額貸款公司的發展。小額貸款公司只能運用有限的資金進行放貸，影響了資金的周轉效率，造成資金供不應求的局面；同時，由于小額貸款公司的性質，融入資金的利率按照同期“上海銀行間同業拆放利率”加點計算，故其資金成本相對較高（湯碧，2012；楊林生等，2014），限制了小額貸款公司的規模擴張和發展速度。
2.2.2 信息不對稱風險
小額貸款公司想要保證其可持續發展，關鍵就是控制信息不對稱風險，盡量減少呆賬壞賬。目前我國個人征信系統不完善，借款方和貸款方之間信息不對稱，小額貸款公司的風險控制能力較低，缺乏借款人償債能力、風險了解途徑。貸款前，信用風險越高的借款人為得到貸款愿意接受較高的貸款成本，而那些信用好、風險較低的借款人則不愿支付較高的成本，故產生借款人逆向選擇的問題；貸款后，信用良好的借款人會及時足額還清貸款，而信用差的借款人則不能及時足額償還貸款，甚至不償還貸款，這就出現了借款人的道德風險問題。信息不對稱風險加大了小額貸款公司的獲利風險。
2.2.3 經營風險
小額貸款公司面對的客戶是中小企業、個體工商戶和“三農”，它的出現是一項重大的金融創新。在對客戶進行貸款時，小額貸款公司手續簡便，可操作性強，靈活性大，貸款審核時間通常為1-3天，審批的效率高，很大程度上彌補了金融機構服務覆蓋的不足。貸款程序之所以簡便，是因為小額貸款公司對貸款人的審查并不嚴格，加大了小額貸款公司的經營風險。
2.3 監管主體不明確
小額貸款公司的監管主體不明確，容易出現監管范圍重疊或者監管沖突?！吨笇б庖姟芬幎?，“申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商行政管理部門申請辦理注冊手續并領取營業執照。此外，還應在五個工作日內向當地公安機關、中國銀行業監督管理委員會派出機構和中國人民銀行分支機構報送相關資料”。由此項規定看來，小額貸款公司的審批權和監管權歸屬省級地方政府，但具體監管部門并未指定，其他相關部門也對其監管負有一定責任。各省區根據本省特點對監管機構作地方性規定，因此各省具體監管部門存在較大差異：大多數省區由地方金融辦管理，一部分省區成立省級聯席會議，一部分省區規定中小企業管理局負責監管。各地方監管部門和責任分攤不明確統一，容易產生監管沖突，的規章制度政策不一，監管職責重復，發生問題時容易相互推卸責任，更可能出現監管空白，而且監管部門較多時也會使得小額貸款公司應接不暇，導致監管效率低下。
2.4 相關法律制度不完善
目前，我國的小額貸款公司才剛剛起步，現行的法律法規中沒有與之相對應的法律法規，僅有一些監管部門和各省有關部門出臺的指導意見、辦法，但僅憑這些是無法實現對小額貸款公司的法律約束和相應保護的，并且對于小額貸款公司的發展是極為不利的。所以，國家層面應盡快出臺相應法律法規，加強對小額貸款公司的監管。
3 改善小額貸款公司的監管措施
隨著小額貸款公司規模擴大、數量不斷增多，其面臨的風險也越來越多?，F有的監管措施已不能滿足小額貸款公司當前的發展需要，必須進一步加強和改善對小額貸款公司的監管，營造良好的監管政策環境。
3.1 非審慎監管方式
由于小額貸款公司的經營模式為“只貸不存”，所以銀監會等監管機構只對其實行備案登記方式，允許小額貸款公司定期將貸款發生額、余額、客戶數量、貸款利率等主要信息報給監管部門備案即可，故監管部門的監管力度尚不嚴格，應采取一定的監管方式。
監管方式有兩種：審慎監管和非審慎監管。審慎監管針對的是吸收公眾存款的銀行金融機構，包括采取資本監管、貸款分類和提取損失準備金等措施，目的是保證其良好的財務狀況，監管成本較高，比較嚴格。非審慎監管也稱為合規性監管，重點在于保護客戶及其信息的透明度，對于財務報表的狀況并不過分看重。就目前情況來看，隨著我國小額貸款公司規模、業務的不斷發展，全國小額貸款公司機構數量截止到2015年一季度已有8922家，小額貸款公司數量眾多且分布分散，其“只貸不存”的業務模式并不涉及存款人利益的保護，貸款規模相對于一般商業銀行來說也較小，根據國際上小額信貸發展經驗一般采用非審慎監管方式，不但有利于小額貸款公司內部風險管理基礎上開展自我監督，而且成本較低。結合以上因素考慮，我國小額貸款公司比較適合非審慎監管方式。
3.2 行為監管
行為監管，包括對小額貸款公司的準入監管、參與人監管等，主要目的是使小額貸款公司在小額貸款公司進行交易時更安全、公平和有效。
3.2.1 放寬資金準入監管
資金準入的監管目的是防止非法資金流入小額貸款公司，進而進行非法集資和洗黑錢等違法行為，但各省基于風險防范和控制的角度紛紛提高了注冊資本限額，其限額甚至超過《商業銀行法》對于農村合作商業銀行的規定，過高的注冊資本壓縮了小額貸款公司的獲利空間，故應適當放松資金準入的監管。部分省份在《指導意見》基礎上，針對本省實際情況擴大了資金的來源，如浙江省出臺的暫行辦法中允許小額貸款公司向股東定向借款，可以在本市區域內進行資金拆借，以回購的方式開展資產轉讓交易，發行小額信貸權益證券等。各省在徐進小額貸款公司經營發展時，應根據自身情況，自行進行調節，同時國家在監管時也應放松資金準入監管，維護小額貸款公司的利益。
3.2.2 經營監管
相對于成熟的金融機構來說，小額貸款公司屬于新興機構，其經營理念、運作模式、管理經驗等方面存在許多不足之處，相關監管機構需要加強對小額貸款公司的引導和扶持，以及采取一些相應地措施，如實施對其提前預警、及時識別各種風險，對高級管理人員進行考核等。對于經營的業務方面，小額貸款公司主要經營小額貸款業務和一些低風險的服務業務，業務形式較為單一，在其經營狀況良好和社會信譽提高時，監管部門應考慮根據其經營情況適當放松監管，增加利潤來源。
3.2.3 退出機制的監管
一個健康的行業必須在具備準入機制的同時具備退出機制，小額貸款公司的運作不可能都是成功的，對于失敗的小額貸款項目或公司應當引導其平穩的退出，以減輕小額貸款公司退出時對市場的影響。
《指導意見》為小額貸款公司規定了三種退出方式，即解散、破產或改造為村鎮銀行。小額貸款公司的解散、破產是按照一般公司法和破產法進行的，并未充分考慮小額貸款公司自身金融風險特征，而且改造為村鎮銀行時存在公司所有權問題。暫行規定要求村鎮銀行發起人是為支持“三農”發展的銀行業金融機構，若小額貸款公司改造為村鎮銀行，原來股東的所有權、控制權將會失去，進而違背了小額貸款公司股東進入金融業的初衷，所以對于是否轉制為村鎮銀行上應慎重考慮。對于小額貸款公司的退出機制，不僅要依靠各省出臺的政策法規，國家層面也應盡快完善相關機制的建立，充分考慮小額貸款公司風險特征，在改造為村鎮銀行時，通過設置股權結構來解決問題，以小額貸款公司原有股東為主，銀行股份占比要適當，改善小額貸款公司退出機制。
3.3 信息披露監管
小額貸款機構應該定期向其監管部門披露自身財務狀況和經營成果，包括財務報表、審計報告等相關資料。對于小額信貸公司來說，信息的披露成本相對較高，所以不適宜采用針對吸收存款類金融機構的監管方式來對小額貸款公司進行監督，既要對其適當放松監管條件，又要保證信息的透明度程度。
為防范信貸風險，將小額貸款機構納入銀行征信系統，雖然人民銀行已經下發了通知，但是實際真正接入人民銀行征信系統的小額貸款公司很少；建立社會征信系統，輸入農村企業和個人信用信息，實現信息共享；建立起民間借款人信用評級制度和監督機制，對于不同的信用等級的企業和個人給與不同的信貸額度，從而規范小額貸款公司業務對象行為。2014年，遼寧省政府金融辦將小額貸款公司的現場檢查工作融入監管評級中，實施了“以評代檢、分類監管”的行業監管，推動全省小貸公司的依法合規經營。
3.4 部門配合及法律監管
各地方政府、人民銀行、銀監部門在法律制度、技術等方面進行相互配合才能使小額貸款公司監管逐步完善。國家鼓勵各種小額貸款，但仍處于初步探索階段，各監管部門應根據小額貸款公司的實際情況，分工明確，協調監管，同時應該出臺專門適用于小額貸款公司的法律，明確規定小額貸款公司的法律性質、法律地位、準入條件、設定人數、放貸規模、監管內容、法律責任等，共同防范金融風險。
3.5 自律協會的監管
一、總體目標
以環保網格化監管為舉措，以污染物達標排放為目標，實施三級網格、三級管理、三級履責的環保監管機制，實現各個區域責任單位各盡其職、各負其責、相互聯動、綜合監管的監管模式，做到監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法的四個統一，逐步構建一個“橫向到邊，縱向到底”，覆蓋全區、責任到人、監管到位的環保監管網絡，為推進污染減排、改善環境質量、確保環境安全、推進經濟轉型提供堅實的支撐。
二、網格劃分及職責
（一）二級網格
全區行政區域為二級網格，責任主體為區政府。主要工作職責：
1.負責本級網格的建立、實施和運行，明確本級網格的人民政府負責人和有關部門的環境監管職責，落實監管方案，明確監管任務，強化環境保護重點區域、流域的協調監管，組織開展聯合執法、區域執法和交叉執法，確保環境監管執法全覆蓋。
2.負責劃定三級網格，組織區經商信息化局、區城鄉建設住房保障局、區水務局、區農牧林業局、區環保局、區城管執法分局、區國土資源局等負有環境監管職責的部門，對應三級網格成立監管工作組，每個工作組監管人員不少于3人，組長由負有環境監管職責的部門負責人擔任，明確重點監管對象（適時動態調整）、監管任務、監管責任人。
3.負責指導、監督下一級網格化環境監管體系的建立、實施和運行，加強巡查、抽查和督查，發現問題、接到投訴舉報按照“誰主管、誰負責”的原則組織開展調查處理。
（二）三級網格
按行政區域共劃分13個（每個鄉鎮為1個三級網格區域）三級網格區域，責任主體為鄉鎮人民政府。主要工作職責：
1.負責三級網格的建立、實施和運行，明確本級網格責任人，配備必要的環境保護監督員。
2.負責組織、指導和監督四級網格的建立和運行。
3.負責建立與二級網格的聯動機制，按規定承擔本級網格相關環境監管檢查、巡查、協調和報告工作，切實履行環境監管職責。
（三）四級網格
各鄉鎮人民政府要結合環境監管任務，將轄區各村（社區）設為四級網格，責任主體為各村（居）委會。主要工作職責：
1.負責四級網格的建立、實施和運行，明確本級網格責任人，配備必要的環境保護監督員。
2.建立與三級網格的聯動機制，負責日常了解、巡查、協調和監督，協助上級網格開展環境監管工作，及時發現、制止、報告環境違法行為。
（四）網格成員職責
1.環境保護機構或人員。二級網格環境保護部門：按照年度工作計劃開展網格日常環境監管工作，按規定開展污染源巡查和各類執法檢查，及時查處環境違法行為，妥善處理環境投訴、環境污染糾紛和上級交辦案件等，按要求公開環境監管信息；對需多部門進行聯合執法、區域執法和交叉執法的，及時上報網格責任主體組織實施；統一監督各監管工作組工作。三級網格環境保護機構或人員：排查并及時發現、制止、上報環境問題和環境違法行為，協助上級網格工作。四級網格環境保護人員：及時了解、發現、制止、上報環境問題和環境違法行為等，協助上級網格處理環境投訴、環境糾紛和違法案件等。
2.負有環境監督管理職責的其他部門。按照法律法規等相關規定和本級網格主體單位劃分的環境監管職責，承擔網格內企業事業單位和其他生產經營者污染防治、資源保護等環境監管工作。對發現的環境問題和環境違法行為及時進行查處或者立即上報本級網格責任主體調查處理。
三、網格化環境監管運行監督
（一）落實網格環境監管工作責任
1.明確各級網格負責人。各鄉鎮人民政府、村（社區）的負責人為各轄區網格的第一責任人，對轄區網格化環境監管工作負總責。
2.實行“五定”。建立各級網格內環保監管“五定”機制，即對網格內所有污染源實行定區域、定人員、定職責、定任務、定獎懲的“五定”監管，確保網格邊界清晰、責任主體明確、目標任務具體、考核評價客觀，相關內容依法向社會公開公示。
3.建立責任制。上級網格與下級網格之間要層層簽訂責任書，明確工作任務和獎懲措施，各級網格內各部門之間要加強協調，密切配合，建立聯動機制，認真履行環保監管職責。
4.完善監管檔案。建立并完善涵蓋網格內所有污染源的一廠一檔制度，充分運用現代信息技術，建立污染源清單和信息數據庫，完善各級網格內污染源檔案，并保持動態更新。有條件的地方要組織建立網格化環境監管平臺。
（二）明確網格化環境監管工作重點
1.加強巡查報告。上級監管工作組每年要對下一級網格的工作進行督查，對責任人的履職情況進行監督管理。各級網格要對照職責，按規定進行巡查，及時發現、制止環境問題和環境違法行為。
2.及時調查處理。網格責任主體或相關部門接到環境違法行為的報告后，要及時進行調查處理。對不屬于本級本部門管轄的，要及時移交移送，并配合相關單位進行調查。受理單位要在規定時間內完成查處工作，并將查處結果反饋移交移送單位。對需要多個部門進行聯合調查的，由同級網格責任主體負責組織實施。
3.強化溝通反饋。做好上下級網格責任主體間的信息溝通，對環境違法問題的查處結果要及時反饋回復，并按要求公開。
4.定期考核評價。各級網格每年對本級網格運行情況進行自評，上級網格對下級網格進行考核評價，研究改進措施，并逐級向上級政府報送評價結果。
（三）加強網格化環境監管監督
1.加強工作監督。上級網格要督查下級網格的日常運行情況，不斷完善和優化網格化環境監管體系。二級網格化環境監管工作組每半年要向同級網格化環境監管工作領導小組匯報工作情況，區目督辦要加強對網格化環境監管工作的督查督辦。
2.鼓勵公眾監督。鼓勵群眾積極參與環保監督，增強公眾環境意識，保障群眾的知情權和監督權。環境保護監督員要牽頭協調組織各界代表等對網格化環境監管責任主體工作開展情況、實施效果予以監督。
3.接受輿論監督。充分發揮新聞媒體的作用，利用報紙、電視、網絡等媒體宣傳環境保護法律法規，曝光環境違法行為，追蹤查處結果，參與環境監管工作。
四、實施步驟
（一）動員部署階段（2016年1月25日前）。各鄉鎮要統一思想，高度重視，深入研究網格化環境監管體系建設工作，做好動員部署，落實必要的人力、物力和財力保障。
（二）體系建立階段（2016年1月31日前）。各鄉鎮要結合轄區實際，制定網格化環境監管體系實施方案，建立網格化環境監管體系，并按照相關要求向社會公開。監管網格劃分方案和工作開展情況于2016年1月31日前報送區環保局，由區環保局匯總后上報區政府。
（三）全面實施階段（2016年1月起）。全區網格化環保監管體系正式運行。各鄉鎮要嚴格按照網格化環境監管體系的工作流程和工作任務，認真履行環境監管職責，確保轄區環境安全，并于每年12月15日前向區環保局報送網格化環境監管工作總結，由區環保局匯總后上報區政府。
五、網格化環境監管保障措施
（一）加強組織領導，確保責任落實。成立區網格化環境監管工作領導小組（以下簡稱領導小組），負責組織推進全區網格化環境監管體系建設和相關工作的落實。領導小組各成員單位要切實發揮各自職能優勢，增強責任意識、大局意識，各司其職，各負其責，協調聯動，密切配合，形成環境監管合力，全面做好網格區域內環保工作。各鄉鎮人民政府也要成立網格化環境監管工作領導小組，負責組織推進轄區內網格化環境監管體系的建立和相關工作的落實。
（二）完善工作機制，嚴格考核獎懲。領導小組要建立管理保障制度，制定工作流程，明確相關部門在網格化環境監管中的責任，出臺考核評價辦法及獎懲措施，保障各級網格的高效運轉；要建立完善聯席會議和移交移送等制度，提高環境監管效能；要建立信息報告和信息公開制度，按要求公開相關工怍情況。
目前，我鎮在城區管理上還存在很多問題，突出表現在臟、亂方面。一是成堆垃圾、散狀垃圾隨處可見，特別是城區沿路的白色垃圾大煞風景；二是公共廁所、果皮箱等環衛設施不完善、垃圾箱陳舊落后。三是占道經營嚴重，特別是東商業街和南商業街，市容秩序顯得很亂；四是市場臟亂成為衛生死角。這些都是城區管理的基礎性工作，也是管理的重點。必須要提高認識，強化措施，徹底解決城區臟亂問題。
一是完善環衛設施，夯實環境衛生管理基礎。
城區環境衛生是一項公益性強、社會性強、政策性強的服務事業，大量組織管理工作屬于政府行為，加大公共環衛設施建設力度，政府在環境衛生管理中起著主導作用。我鎮落后的環衛基礎設施，已不符合現代化城區發展需要。整個鎮區無一處公共廁所，整條府前街無一個果皮箱，嚴重影響了我鎮城區建設發展和衛生管理步伐，成了制約我鎮城區建設的薄弱環節。因此，要最大限度地將環境衛生納入政府公共財政支出的范圍，逐步淘汰陳舊環衛設備，增加環衛配套設施，改善我鎮環衛基礎設施落后的現狀，完善環衛基礎設施，大大提高城區形象和城區功能，為促進環衛事業的可持續發展夯實牢固的基礎。
二是進一步明確職能職責，建立環境衛生管理長效機制。
可以考慮成立環衛站，由物業辦統一管理，負責全面的清掃保潔和垃圾清運處置工作。對東起河辛路，西至西環路，北起二干渠，南至南環路的城區大范圍內的環境衛生，包括河辛路兩側可視范圍內、城區主次干道、背街小巷納入環衛一體化管理，做到一日兩掃，全天保潔。保潔做到“五凈"(路面凈、路邊凈、綠化帶凈、污雨水口凈、沿路墻體凈)。設立垃圾收集點，安置配套的密封垃圾收集箱，從根本上解決“垃圾死角”和“三不管”區域問題。建立環境衛生管理長效機制，實現管理資源共享，減少環境污染和扯皮推諉現象發生，進一步改善城區環境衛生質量。也可以考慮采用環境衛生市場化運行機制，招用專業的物業公司承包，但必須建立相應的考核辦法。
三是建立占道經營管理機制。
執法中隊作為經營戶門前管理的責任主體，集中一段時間，對鎮區商業街實施嚴格管理，重點治理，并且落實好門前三包管理責任制，徹底改變市容秩序現狀。
第二條本辦法適用于府區城市規劃區范圍內的市容環境衛生管理及相關活動。
第三條城市市容環境衛生工作實行統一領導、分區負責、專業管理、公眾參與和社會監督的原則。
第四條區城市管理辦公室（以下簡稱區城管辦）負責本行政區域內的城區市容和環境衛生管理工作。
街道辦事處負責本行政區域內的市容環境衛生管理工作，對城區容貌和環境衛生工作進行協調、監督和檢查，督促有關單位和個人履行維護城區容貌和環境衛生義務。
區政府各有關部門應當按照各自職責，協同做好城區市容環境衛生工作。
第五條市容環境衛生管理實行責任區制度。責任區由區城管辦、街道辦事處按照以下原則劃分：
（一）城區內市政府指定府區管理的街巷、城中村以及聊位路（二干渠橋南至新南環）、聊陽路（湖南路至新南環段）、聊堂路（鐵路橋至聊莘路口）綠化帶外側，由區城管辦或街道辦事處進行管理、保潔；
（二）機關、團體、部隊、企事業單位的內部和家屬院的衛生，由單位清掃保潔；
（三）城區農貿市場、商品市場，由市場管理部門組織專人清掃保潔；
（四）居民小區由街道辦事處（居民委員會）或物業管理單位，組織保潔隊伍清掃保潔。
第六條市容環境衛生責任區的要求:
（一）保持市容整潔,無占道經營、亂搭建、亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂堆放等行為;
（二）保持環境衛生整潔,無亂倒的垃圾、污水,無糞便,無污跡,無渣土等;
（三）保持公用設施的整潔、完好;
（四）及時清除冰雪。
第七條城區內的建筑物、構筑物應當按照城市容貌標準、環境衛生標準和市容環境衛生專業規劃的要求,與周圍景觀相協調。一切單位和個人，應當保持建筑物的整潔、完好、美觀。對影響市容的殘墻斷壁、危險房屋、構筑物等，產權單位和個人應當在規定的期限內進行修整、改造或拆除。
第八條未經許可，任何單位和個人不得占用城市道路從事非交通活動。
第九條臨街的經營者,不得店外占道經營、作業或者展示商品。
第十條城區居民、單位應當維護公共環境衛生，必須按時將生活垃圾倒入指定的垃圾容器內或者收集場所。
第十一條從事環境衛生作業的單位，應當遵守環境衛生作業規范，達到環境衛生質量標準。
環境衛生作業單位應當為專業清掃保潔人員提供勞動作業休息場所和勞動保護用品，改善環境衛生作業的工作條件。
清掃保潔人員應當按照作業規范和環境衛生標準的要求,定時清掃、保潔。嚴禁將樹葉和垃圾掃入下水道、綠地和河溝內。
第十二條區城管辦應當按照城區環境衛生專業規劃和設施建設標準，組織建設公共廁所、垃圾轉運站、垃圾箱等環境衛生設施。納入環境衛生專項規劃的環境衛生設施建設項目，經城鄉規劃行政主管部門批準定點后，任何單位和個人不得阻撓建設項目施工。
第十三條市容環境衛生設施建設以政府投資為主,鼓勵公民、法人和其他組織投資興建市容環境衛生設施,興辦市容環境衛生作業企業,推行市容環境衛生作業服務市場化、社會化。
第十四條區城管辦應當加強對市容環境衛生設施管護工作和環境衛生清掃保潔工作的監督,定期公布市容環境衛生狀況。
第十五條區城管辦、街道辦事處應當加強市容環境衛生法律法規和科學知識的宣傳，提高市民的市容環境衛生意識，養成良好的文明衛生習慣。
第十六條城區所有單位和個人均有遵守市容環境衛生管理規定，維護市容環境衛生的義務，并尊重環境衛生工作人員的勞動，為其履行職責提供便利。
區城管辦對在市容環境衛生工作中成績顯著的單位和個人,應當給予表彰和獎勵。
第十七條區城管辦應當建立市容環境衛生責任的問責制度,并定期組織檢查評比,對不按責任區要求履行責任的,給予通報批評,并責令改正。
第十八條區城管辦應當加強行政執法隊伍建設,對執法人員加強教育、培訓、監督,提高執法人員素質,規范行政執法行為,提高執法水平和效率。
第十九條市容環境衛生行政執法人員履行職務時,應當著裝整齊,佩戴統一標志,主動出示行政執法證件,遵守法定程序,做到公正執法、文明執法。有下列行為之一的，依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任:
（一）不依照法定職責或者法定程序進行行政執法的；
（二）對應當受理的舉報、投訴不予受理或者對已受理的舉報、投訴不予調查處理的；
（三）打罵、威脅或者侮辱當事人的;
（四）故意損壞、擅自處置或者侵占當事人物品的;
（五）以吃、拿、卡、要等方式刁難當事人的；
（六）其他、、的行為;
第二十條區城管辦應當建立市容環境衛生監督舉報制度。
任何單位和個人對破壞市容環境衛生設施、影響環境衛生的行為以及市容環境衛生執法中的違法行為,有權向區城管辦舉報，區城管辦應當為舉報人保密。
區城管辦接到舉報后,應當及時調查處理,并將處理結果告知舉報人。
一、完善組織建設，分級管理
為完善網格化監管組織建設，成立了林業局環保工作領導小組，明確了分管領導和環保工作人員。建立了栗子坪國家級自然保護區、貢嘎山國家級自然保護區管理處、縣王崗坪森林經營所以及16個鄉鎮、1個街道辦事處所轄林區的一級網格20個，貢嘎山國家級自然保護區管理處設置二級網格2個，栗子坪國家級自然保護區管理局設置二級網格6個，縣王崗坪森林經營所設置二級網格4個。環保工作由林業局環保工作領導小組統一領導，各級網格工作人員各施其職，全面推進環保建設。
二、全面覆蓋、責任到人
按照“屬地管理、分級負責、條塊結合、無縫對接、全面覆蓋、責任到人”的原則，明確環境監管主體責任，建立“劃片包干、定人定崗、定位定責”的監管體系，明確網格主體應當承擔的責任。同時我局實行領導聯系、中層干部包鄉包片做法。做到定區域、定人員、定職責、定任務、定獎懲。做到網格邊界清晰、責任主體明確、目標任務具體。
三、摸清底數，建立臺賬
為摸清全縣林區環境保護工作情況，我局開展了橫向到邊，縱向到底調查摸底工作，并建立網格化監管臺賬。
四、加強日常檢查，確保成效
按照“三大戰役”要求，我局針對不同時間的突出問題，有針對性的開展大氣、水污染防治和生態環境保護宣傳20余次。針對轄區內生產企業開展檢查10次，開展小水電專項檢查30余次，督促小水電企業落實生態流量下泄，妥善處置生活污水和生活垃圾。自然保護區停產整改15家水電站，另對全縣多家水電站督促整改到位。各鄉鎮林業工作站、天保管護站、自然保護區保護站不定期對轄區內林區進行巡查、巡護，做好環保宣傳。
五、存在問題
在日常巡查中發現問題時，缺乏對監管對象的強制措施，導致違法違規行為不能及時徹底得到處理。
六、下一步工作打算
