時間：2023-06-15 17:27:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;治理主體;鄉(xiāng)村精英;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）31-0067-02
20世紀末，治理一詞才逐漸為大家所了解。學術(shù)界關(guān)于治理的概念和定義是這樣的：治理是各種公共的或者私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和[1]。一方面體現(xiàn)公共權(quán)力的多元化，政府，非政府機構(gòu)，社會組織和個人自身都可以作為權(quán)力的主體。另一方面，各治理主體之間是一種互相依存，互相協(xié)調(diào)的關(guān)系。而鄉(xiāng)村治理界定了治理的主體和范圍，很多學者對鄉(xiāng)村治理都提出了自己的理解。和雪峰認為，鄉(xiāng)村治理是指如何對中國的鄉(xiāng)村進行管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展;黨英國把鄉(xiāng)村治理看作一種制度和系統(tǒng)，涉及選拔優(yōu)秀干部，變更政府行政規(guī)程、監(jiān)督政府廉政建設(shè)等，是多個鄉(xiāng)村主體在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上共同管理鄉(xiāng)村事務(wù)的自主管理，提高村民參與政治的積極性，將村民納入鄉(xiāng)村治理的管理體系融合多方力量對鄉(xiāng)村進行共同治理的過程;吳克偉認為，鄉(xiāng)村治理主要是運用公共權(quán)威對鄉(xiāng)村社區(qū)進行組織管理，構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。簡言之，鄉(xiāng)村治理是針對廣大農(nóng)村地區(qū)，由國家和社會共同作用形成公共權(quán)威，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的調(diào)控、引導和管理，以求最大限度地增進共同利益，實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的動態(tài)過程。
一、鄉(xiāng)村治理的概念與內(nèi)涵
對于鄉(xiāng)村治理的定義和概念的不同解讀，實質(zhì)上都包含了以下的共同點：第一，治理主體的多元化是鄉(xiāng)村治理的重要條件，國家，政府，社會組織能夠獲得廣大村民的信任與支持，尤其是能夠吸引社會與鄉(xiāng)村精英參與管理。第二，治理主體能夠在思想上與時俱進，根據(jù)實際情況，選擇合理的治理方式化解矛盾和危機，做出實質(zhì)性的工作，構(gòu)建良好的服務(wù)體系。第三，鄉(xiāng)村治理的目的都是為了維護農(nóng)民利益，提高農(nóng)民的思想文化素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使占9億人口規(guī)模的廣大農(nóng)村成為我國現(xiàn)代化的重要推動力而不是阻力。
二、鄉(xiāng)村治理的時代特征和困境
中國的現(xiàn)代化進程在很大程度上取決于農(nóng)村現(xiàn)代化進程，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有中國的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村的治理不同于一般的地方治理，是一個關(guān)系國計民生的重大問題，“三農(nóng)”問題歷來是國家和政府關(guān)注的焦點。本文先從現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式出發(fā)加以分析，試著探究新的治理模式。
改革開放以來，針對三農(nóng)問題，政府打出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的口號，在鄉(xiāng)村治理采取村民自治的模式，設(shè)立村民委員會，民主程度進一步提高，農(nóng)民的積極性也得到鼓勵，鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量都取得了一定的成效，農(nóng)村建設(shè)有了一定的進步，然而，在新的形勢下鄉(xiāng)村治理又面臨著新的危機和困境。
1.聯(lián)產(chǎn)承包責任制存在缺陷。聯(lián)產(chǎn)承包制是改革開放后農(nóng)村的主要制度，雖然帶動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)村經(jīng)濟有了一定的發(fā)展，但是在與城市經(jīng)濟快速發(fā)展的對比之下，小規(guī)模，小戶生產(chǎn)已經(jīng)不能滿足人們對物質(zhì)的要求，因此出現(xiàn)很多空心村現(xiàn)象，很多勞動力由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村里只剩下了婦女、老人和兒童，在物欲橫流的時代，鄉(xiāng)村正在被遺棄，急需發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來彌補小規(guī)模生產(chǎn)的缺陷。隨著勞動力大量轉(zhuǎn)移到城市，社會出現(xiàn)了很多問題，留守兒童數(shù)量多，土地資源浪費嚴重，農(nóng)村資源閑置，城市擁擠，資源緊缺，要解決這些問題，只有為農(nóng)村發(fā)展尋求新的出路。只有讓農(nóng)民的生活水平提高，縮小城鄉(xiāng)差距才能發(fā)揮農(nóng)村的潛力。所以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展就顯得特別重要。農(nóng)村的資源很豐富，有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)都存在巨大的發(fā)展?jié)摿Γ谵r(nóng)業(yè)發(fā)展未形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)時，政府應該鼓勵農(nóng)民積極進行嘗試，養(yǎng)殖業(yè)，畜牧業(yè)，零售業(yè)，旅游業(yè)等防止產(chǎn)業(yè)單一化，并給予指導和培訓。近年來，很多鄉(xiāng)村的旅游產(chǎn)業(yè)都取得了很大的進展，旅游產(chǎn)業(yè)可以帶動交通運輸業(yè)，飲食，娛樂等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個重要方面。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，政府應該給予合理的指導和鼓勵，讓農(nóng)民動起來，讓農(nóng)村活起來。
2.城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象嚴重。二元現(xiàn)象是發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程中的重大障礙，若不盡快解決，我國的現(xiàn)代化進程將會停滯不前，甚至中斷。城市居民、發(fā)達地區(qū)居民與農(nóng)村地區(qū)居民收入差距加大，會引起農(nóng)村居民的憤怒和不滿，導致社會不穩(wěn)定，為現(xiàn)代化建設(shè)埋下隱患。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決二元現(xiàn)象的重要手段，僅靠農(nóng)村本身的力量來促進農(nóng)村的發(fā)展是遠遠不夠的，鄉(xiāng)村治理不應該走單純的“以農(nóng)治農(nóng)”“以鄉(xiāng)治鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)村與城市在發(fā)展模式、生存習慣、生活方式，自然環(huán)境都存在著巨大的差別，二者是互相依存的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理離不開城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展需要國家強有力的制度支撐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要從多個方面進行。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，主要指的是城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，需要政府在政策上的傾斜，讓人們的生活更加便利，讓農(nóng)村居民感受到黨和政府對他們的重視，從而加強對黨和國家的信任。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文教衛(wèi)生事業(yè)，城市的文教衛(wèi)生事業(yè)在穩(wěn)步發(fā)展的同時，農(nóng)村的文教衛(wèi)生工作由于先天的薄弱更需大力發(fā)展，文化教育與衛(wèi)生工作要依靠國家政府的監(jiān)管，讓農(nóng)村的孩子和城市的孩子一樣能夠接受良好的教育，農(nóng)村居民能夠和城市居民一樣在家門口就醫(yī)，加深農(nóng)村居民對鄉(xiāng)村的歸屬感。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，通過國家收入再分配維護社會公平，讓農(nóng)村居民能夠免除后顧之憂，聚精會神搞建設(shè)。
3.鄉(xiāng)村治理主體存在缺陷，治理資源匱乏，主要包括治理主體單一，農(nóng)村精英流失。民主建設(shè)需要重點加強，要聽取多方意見，完善農(nóng)村選舉提拔制度，現(xiàn)在的農(nóng)村治理中，政府處于主導地位，農(nóng)民處于被動地位，農(nóng)民積極性低，導致農(nóng)村公共事務(wù)癱瘓，鄉(xiāng)村不能作為一個整體齊心協(xié)力搞建設(shè)。
治理主體單一，農(nóng)民民主政治素質(zhì)亟待提高。很多農(nóng)村中的黨委書記連任很多年，農(nóng)村居民對農(nóng)村選舉比較冷漠，參與民主建設(shè)的熱情也比較低，這就使得干群之間隔膜加深，不容易團結(jié)起來干大事。這很大程度上是因為農(nóng)民的思想文化素質(zhì)較低，沒有自主意識，不能夠較好地履行義務(wù)行使權(quán)利，發(fā)揮主人翁作用。還要積極發(fā)揮新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織對鄉(xiāng)村治理的影響，引進社會資金和管理經(jīng)營體制，為鄉(xiāng)村建設(shè)積累經(jīng)驗和資金。
鄉(xiāng)村精英外流。鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中起著關(guān)鍵作用，這不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在現(xiàn)代社會的重要性。賀雪峰指出，精英在農(nóng)村社會中扮演重要角色，他們一方面對國家的政策有理解能力，另一方面與普通村民聯(lián)系密切，所以農(nóng)村精英是溝通干群關(guān)系的橋梁[2]。我們知道華西村、的鄉(xiāng)村治理奇跡，我們在想到華西村的時候就想到了吳仁寶，的發(fā)展離不開王宏斌，所以無論什么樣的農(nóng)村社會，無論多特殊的情況，精英的角色都對農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。而在過去的二十年間，由于農(nóng)村經(jīng)濟狀況差，農(nóng)村精英流失嚴重，這些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里擔任干部或留在村里發(fā)展，精英人群的流失是信息、知識、觀念、技術(shù)的流失，如何吸引精英人群來建設(shè)鄉(xiāng)村，減少精英人群流失，是我們急需解決的問題。雖然近年來國家政策鼓勵大學生回鄉(xiāng)村擔任干部，即我們說的大學生村官，在部分地區(qū)有了一些影響，但具體情況與預想相差甚遠，很多大學生因為農(nóng)村的條件太差，只是掛名，并沒有實質(zhì)的工作和鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情，村民只知有大學生村官，卻不知姓名，一年也見不到幾次面，鄉(xiāng)村精英急需回歸。
三、鄉(xiāng)村治理的建議和對策
在當前情況下，鄉(xiāng)村治理的推進需要做出如下調(diào)整。
首先，最重要的是鄉(xiāng)村治理主體的多元化，治理主體多樣化在鄉(xiāng)村治理過程中起著關(guān)鍵作用，使得鄉(xiāng)村發(fā)展可能性增多。政府、非政府組織、社會組織、村民自身都是鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部選拔、培訓、激勵機制，從全局考慮，為村民的利益著想。村民也要提高自身素養(yǎng)，提升自己的主人翁意識，履行自己的義務(wù)，享用自身的權(quán)利，提高鄉(xiāng)村民主建設(shè)水平;要發(fā)揮新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織對鄉(xiāng)村治理的影響，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，使得社會資金投入農(nóng)村，可以借鑒這些組織的管理體系，以及吸收農(nóng)村勞動力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新的活力。未來的鄉(xiāng)村治理將呈現(xiàn)由鄉(xiāng)村主導到市場主導轉(zhuǎn)換的趨勢。
其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國農(nóng)村繼聯(lián)產(chǎn)承包制后的又一大變革[3]，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實踐使得我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化，并將有著長遠的生命力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個有機整體，要對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行整合和調(diào)整，提高鄉(xiāng)村的資源利用率。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要轉(zhuǎn)變只有第一產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)，向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
最后，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民文化素質(zhì)逐漸提高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛開始，各方面逐漸起步的時刻，政府的指導和政策傾斜是必需的，政府應在鄉(xiāng)村治理上加大對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，發(fā)揮城市對農(nóng)村的拉動作用，充分發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性。
鄉(xiāng)村治理是一個長期的發(fā)展過程，各地的情況也各不相同，我們要借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，以理論指導實踐，從實踐中尋找規(guī)律，在國家政府的指導下充分發(fā)揮鄉(xiāng)村居民的積極性和主動性。鄉(xiāng)村治理情況涉及多方面的因素，各因素的發(fā)展速度不同，我們只能先從緊要處著手，然后逐漸鋪展開來。同時尋求多個方面發(fā)展的可能性，從而推進新農(nóng)村建設(shè)，影響國家的現(xiàn)代化進程。
參考文獻：
[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學出版社，1995：23.
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農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的三類環(huán)境污染問題
根據(jù)近10年來的全國的環(huán)境統(tǒng)計年報、農(nóng)業(yè)部環(huán)境監(jiān)測中心農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)庫資料及有關(guān)普查，可以將農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的污染問題總結(jié)為以下三類：
首先是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的各類污染
我國人多地少，土地資源的開發(fā)已接近極限，化肥、農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)出水平的重要途徑，加之化肥、農(nóng)藥使用量大的蔬菜生產(chǎn)發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家。化肥年使用量4637萬噸，按播種面積計算，化肥使用量達40噸／平方公里，遠遠超過發(fā)達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設(shè)置的22.5噸／平方公里的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各種肥之間結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象。化肥利用率低、流失率高，不僅導致農(nóng)田土壤污染，還通過農(nóng)田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負荷比例超過工業(yè)污染，對太湖、杭州灣富營養(yǎng)化的成因分析表明，造成水體富營養(yǎng)化的污染源主要來自生活污水和農(nóng)田的氮、磷流失。其中太湖面源污染物對TN的貢獻率已超過1／3，對TP的貢獻率接近1／3。農(nóng)藥年使用量約130萬噸，只有約1／3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，使全國9.3萬平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。2002年對16個省會城市蔬菜批發(fā)市場的監(jiān)測表明，農(nóng)藥總檢出率為20％～60％，總超標率為20％～45％，遠遠超出發(fā)達國家的相應檢出率。這兩類污染在很多地區(qū)還直接破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)，對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。化肥和農(nóng)藥已經(jīng)使我國東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點源污染物轉(zhuǎn)向面源與點源結(jié)合的復合污染。
因為大棚農(nóng)業(yè)的普及，地膜污染也在加劇。近20年來，我國的地膜用量和覆蓋面積已居世界首位。2003年地膜用量超過60萬噸，在發(fā)達地區(qū)尤甚。據(jù)浙江省環(huán)保局的調(diào)查，被調(diào)查區(qū)地膜平均殘留量為3.78噸／平方公里，造成減產(chǎn)損失達到產(chǎn)值的1／5左右。隨著中西部農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進展，這類污染也在中西部糧食主產(chǎn)區(qū)普遍出現(xiàn)。
其次是由于小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理滯后產(chǎn)生的生活污染
隨著現(xiàn)代化進程的加快，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點規(guī)模迅速擴大。但在“新鎮(zhèn)、新村、新房”建設(shè)中，規(guī)劃和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍未能跟上：大部分城鎮(zhèn)只重視編制城鎮(zhèn)總體建設(shè)規(guī)劃，忽視了與土地、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃的有機聯(lián)系，規(guī)劃之間缺位或不協(xié)調(diào)，農(nóng)村聚居點則缺少規(guī)劃，使城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點或者沿公路發(fā)展，形成馬路和帶狀集鎮(zhèn)，或者與工業(yè)區(qū)混雜。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點的生活污染物則因為基礎(chǔ)設(shè)施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴重的“臟亂差”現(xiàn)象。例如，每年產(chǎn)生量約為1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產(chǎn)生量超過2500萬噸的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排，使農(nóng)村聚居點周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴重惡化。浙江省環(huán)保局2002年進行的調(diào)查表明，農(nóng)村聚居點的環(huán)境質(zhì)量除了大氣污染指標外，其余已經(jīng)顯著劣于城市。
尤其值得注意的是，在我國農(nóng)村現(xiàn)代化進程較快的地區(qū)，這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理落后于經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現(xiàn)象并沒有隨著經(jīng)濟水平的提高而改善，其對人群健康的威脅在與日俱增。
第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當、治理不夠產(chǎn)生的工業(yè)污染
農(nóng)村工業(yè)化是中國改革開放20年間經(jīng)濟增長的主要推動力，在縣域經(jīng)濟發(fā)達的浙江、江蘇等東部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。受鄉(xiāng)村自然經(jīng)濟的深刻影響，這種工業(yè)化實際上是一種以低技術(shù)含量的粗放經(jīng)營為特征、以犧牲環(huán)境為代價的反積聚效應的工業(yè)化，村村點火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還導致污染危害直接。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50％以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率。
與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在類似污染問題的是近些年來在人口密集地區(qū)尤其發(fā)達地區(qū)蓬勃發(fā)展起來的集約化畜禽養(yǎng)殖。居民消費能力強和農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展空間受到限制而必須提高單位土地面積的產(chǎn)出率，使集約化畜禽養(yǎng)殖場快速發(fā)展。如對環(huán)境影響比較大的大中型集約化畜禽養(yǎng)殖場有80％分布在人口比較集中、水系較發(fā)達的東部沿海地區(qū)和諸多大城市周圍，而整個西部地區(qū)僅占總量的1％左右，據(jù)國家環(huán)保總局2002年對全國23個省、自治區(qū)、直轄市進行的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染情況調(diào)查。因為這些地區(qū)可資利用的環(huán)境容量小（沒有足夠的耕地消納畜禽糞便，生產(chǎn)地點離人的聚居點近或者處于同一個水資源循環(huán)體系中），加之其規(guī)模和布局沒有得到有效控制，沒有注意避開人口聚居區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，造成畜禽糞便還田的比例低、危害直接。同時，在污染排放強度上并不低于工業(yè)企業(yè)的集約化養(yǎng)殖場，其污染危害更加嚴重：不僅會帶來地表水的有機污染和富營養(yǎng)化污染以及大氣的惡臭污染甚至地下水污染，畜禽糞便中所含病原體也對人群健康造成了極大威脅。另外，農(nóng)村由于污水灌溉和堆置固體廢棄物，大量承受了工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移，導致了土壤的重金屬污染以及延伸的食品污染。
由于我國農(nóng)村污染治理體系尚未建立，環(huán)境污染不僅將迅速“小污”變“大污”，而且已經(jīng)“小污”成“大害”，給作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民帶來了顯著的負面影響：中國農(nóng)村有3億多人喝不上干凈的水，其中超過60％是由于非自然因素導致的飲用水源水質(zhì)不達標；中國農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率逐步上升，從1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126％。對于基本排除在醫(yī)療保障制度之外的農(nóng)民，這是極大的威脅。
總之，在農(nóng)村現(xiàn)代化進程加快的今天，對農(nóng)村環(huán)境污染，如果沒有及時采取相應對策，將嚴重阻礙農(nóng)村的社會發(fā)展和農(nóng)民的福利改善。
農(nóng)村環(huán)境污染問題的本質(zhì)和成因
從社會學的角度看，農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的環(huán)境問題是中國社會長期存在的二元社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。所謂“二元社會結(jié)構(gòu)”，是指在整個社會結(jié)構(gòu)體系里，明顯并存著比較現(xiàn)代化的和相對非現(xiàn)代化的兩種社會形態(tài)，這是發(fā)展中國家現(xiàn)代化的一般特征。在中國，由于長期存在的分割城鄉(xiāng)的戶籍制度以及“剪刀差”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，二元社會結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)更為突出。在二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村的環(huán)境保護長期受到忽視，環(huán)保政策、環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保人員以及環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施均供給不足。現(xiàn)代化進程中污染問題的加重，一方面是由于發(fā)展方式不當：過于注重經(jīng)濟目標，因此在農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展之初基本不考慮環(huán)境約束；另一方面是由于經(jīng)濟與社會未能協(xié)調(diào)發(fā)展：社會發(fā)展落后于經(jīng)濟增長，而農(nóng)村包括基礎(chǔ)設(shè)施、管理體系等在內(nèi)的公共服務(wù)供給不足、供給制度缺失，導致農(nóng)村極易“小污成大污”和“小污成大害”。
具體來說，可以將農(nóng)村環(huán)境污染問題的成因總結(jié)為以下四方面。
由于重視程度不夠，加之農(nóng)村現(xiàn)代化的特點以及農(nóng)村環(huán)境污染的特點，導致目前的環(huán)境管理體系及農(nóng)技推廣體系難以應對污染問題。
我國的農(nóng)村現(xiàn)代化進程有兩個明顯的特點：一是工業(yè)優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，二是居民在空間分布上迅速集中。
工業(yè)優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，使農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從自然和諧型轉(zhuǎn)變成自然危害型，農(nóng)村原有的具有強大環(huán)境自凈能力的自然循環(huán)被破壞；居民集中使得原本可以自然消納的生活污染物因超出環(huán)境自凈能力成害。
不僅如此，農(nóng)村的各類環(huán)境污染也呈現(xiàn)出與城市污染迥異的特點。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導致的面源污染為例，其具有三個明顯的特點：一是排放主體的分散性和隱蔽性。與點源污染的集中性相反，面源污染具有分散性的特征，它隨流域內(nèi)土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間異質(zhì)性和時間上的不均勻性。二是隨機性和不確定性。例如，農(nóng)作物的生產(chǎn)會受到自然的影響（天氣等），因為降雨量的大小和密度、溫度、濕度的變化會直接影響化學制品（農(nóng)藥、化肥等）對水體的污染情況。三是不易監(jiān)測性。這是指對面源污染的管理存在成本過高，只能對受害地監(jiān)測，很難監(jiān)控排污源等情況。
我國的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農(nóng)村污染及其特點重視不夠，加之農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進程，導致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。目前，我國的農(nóng)村環(huán)境管理體系呈現(xiàn)以下特點：環(huán)境立法缺位、農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)匱乏、環(huán)境保護職責權(quán)限分割并與污染的性質(zhì)不匹配、基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系。我國目前的諸多環(huán)境法規(guī)，如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等，對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大；對諸多小型企業(yè)的污染監(jiān)控，也由于成本過高而難以實現(xiàn)。而未建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自然資源核算制度。資源家底不清，對自然這樣的利用動態(tài)缺乏真實的了解，不能不是我國生態(tài)環(huán)境趨于惡化的一個基本原因。
另外，農(nóng)業(yè)技術(shù)的選擇缺乏環(huán)境政策制約機制，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系幾乎失效：20世紀80年代中期開始的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系改革是以減少農(nóng)技推廣經(jīng)費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款，農(nóng)技推廣系統(tǒng)不得不從事與業(yè)務(wù)無關(guān)的經(jīng)營活動以獲取收入，包括賣化肥和農(nóng)藥等。由于激勵不相容，導致一些推廣人員對指導農(nóng)民提高農(nóng)藥和化肥使用效率缺乏積極性，以致化肥、農(nóng)藥不合理施用情況一直在加劇。
財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力。
必須注意到，城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略使城市和農(nóng)村間存在著嚴重的不公平現(xiàn)象。具體到環(huán)保領(lǐng)域，主要指城鄉(xiāng)地區(qū)在獲取資源、利益與承擔環(huán)保責任上嚴重不協(xié)調(diào)。長期以來，中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴散，而農(nóng)村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設(shè)資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。由于農(nóng)村土地等資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，致使農(nóng)村的環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”，造成幾乎沒有有效的經(jīng)濟手段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中社會收益大于私人收益的部分給予一定補償，對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用，實際上鼓勵了農(nóng)村居民采用掠奪式生產(chǎn)方式。2003年后執(zhí)行的新的排污費制度在集中使用上仍然沒有考慮農(nóng)村污染的治理。
由于環(huán)境保護尤其農(nóng)村環(huán)境保護本身是一項公共事業(yè)，屬于責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領(lǐng)域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發(fā)揮主導投資作用。盡管國際上各種市場化的實踐很活躍，但沒有哪個國家的政府不發(fā)揮主導投資責任和作用。由于政府缺位，導致在農(nóng)村聚居點的污染治理設(shè)施建設(shè)上存在一種悖論：根據(jù)亞當·斯密的“市場大小決定分工”理論，可以推出“市場大小決定具有公共物品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施市場化建設(shè)和運營的最小規(guī)模”。農(nóng)村聚居點和小城鎮(zhèn)由于單體市場規(guī)模小，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行難以進行市場化運作，因而必須依賴財政資金。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級行政組織普遍財源不夠，連應付生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都不夠，更難以估計污染治理基礎(chǔ)設(shè)施。這種悖論造成了農(nóng)村聚居點污染日趨嚴重并將繼續(xù)嚴重。
扶持措施不力，導致農(nóng)村污染治理的市場化機制難以建立。
我國對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策：如排污費返還使用，城市污水處理廠建設(shè)時征地低價或無償、運行中免稅免排污費，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施建設(shè)還可以申請用財政資金對貸款貼息等。而對農(nóng)村各類環(huán)境污染治理，卻沒有類似政策。由于農(nóng)村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機制困難，又缺少扶持政策，導致農(nóng)村污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的市場機制難以建立。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊；國土空間規(guī)劃
村莊是我國國土空間規(guī)劃的最小單元，但是由于城鄉(xiāng)資源配置存在一定差異，再加上政府扶持政策的傾斜，長期以來，我國鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面和城市的差距越來越大，呈現(xiàn)出了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村振興是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，而鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃對于優(yōu)化鄉(xiāng)村空間資源結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要的意義。因此從鄉(xiāng)村振興的角度來看，村莊的國土空間規(guī)劃對于促進我國社會經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的價值。
1國土空間規(guī)劃在村莊層面的現(xiàn)狀
1.1資源配置缺乏一定的合理性
就目前我國的國土規(guī)劃部門的組成來說，我國的國土資源規(guī)劃大致被分為了國土資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理兩大板塊，而存在一定關(guān)聯(lián)的社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間由于被完全劃分到不同的部門，因此三者之間的關(guān)聯(lián)性被進一步弱化。從某種程度上說，不同的規(guī)劃部門因為工作標準不同、謀劃方向不同，其規(guī)劃方案的思路也就不同，再加上不同規(guī)劃部門的有效溝通不到位，因此不同部門對資源的配置和規(guī)劃缺乏一致性，銜接也就出現(xiàn)了“斷層”，從而使規(guī)劃方案編制的周期有所延長，土地資源申請的辦理時限有所增加，造成群眾經(jīng)常往返于各部門之間，浪費了人力、物力和財力，國土空間資源管理缺乏一定的合理性和科學性。另外，村莊國土資源規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、編制標準、國土空間用途及規(guī)劃側(cè)重點都有所不同，而不同的國土管理部門由于規(guī)劃方案的編制要點、審批流程和審批權(quán)限的不同，在村莊層面的國土空間規(guī)劃不能夠形成完整的流程和體系，這也導致了配置不到位的現(xiàn)象[1]。
1.2農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施少，功能不完善
雖然近些年我國鄉(xiāng)村發(fā)展得非常快，但是和城市相比，還存在不小的差距。我國在國土空間規(guī)劃中向來是以提高經(jīng)濟實力為主要目的，因此比較重視工業(yè)規(guī)劃。由于目前政府出臺了一系列的優(yōu)惠政策，很多工業(yè)企業(yè)開始紛紛在鄉(xiāng)村建廠，這在一定程度上，活躍了鄉(xiāng)村經(jīng)濟，為農(nóng)民帶來了很多就業(yè)的機會，提高了他們的收入，但是因為很多鄉(xiāng)村長期以農(nóng)耕為主，在基礎(chǔ)配置上缺乏一定的空白，這就造成了農(nóng)村功能嚴重不足，無法在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)這種局面，因此也就出現(xiàn)了鄉(xiāng)村污水橫流、環(huán)境差等負面影響。雖然政府及相關(guān)部門已經(jīng)在逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，但是由于受到觀念意識、保障制度和資金投入的多重影響，鄉(xiāng)村的國土空間規(guī)劃工作仍然面臨著很多挑戰(zhàn)。
1.3村莊特色逐漸弱化
不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在很多鄉(xiāng)村的國土空間規(guī)劃逐漸趨同于城市規(guī)劃，雖然表面上看，充滿城市化氣息的鄉(xiāng)村的環(huán)境更整潔、現(xiàn)代化氣息更濃厚，但是很多鄉(xiāng)村特色已經(jīng)被弱化甚至破壞[2]。例如，村莊傳統(tǒng)房屋被二層小樓代替，草原放牧改成了養(yǎng)殖場、傳統(tǒng)青石小巷改為水泥路面等。雖然看上去這樣的村莊更加符合現(xiàn)代社會發(fā)展，但是無形中喪失了特點，忽視了鄉(xiāng)村特色及自然資源的優(yōu)勢，呈現(xiàn)出的是“千村一面”的景象，鄉(xiāng)村國土規(guī)劃不能夠結(jié)合自然條件進行針對性的編制，導致鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃缺乏個性化和科學化。
1.4鄉(xiāng)村規(guī)劃創(chuàng)新能力不足
為了落實落地鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，很多縣市區(qū)逐漸重視鄉(xiāng)村村莊國土規(guī)劃工作，紛紛對管轄區(qū)域內(nèi)的村莊制定規(guī)劃任務(wù)和規(guī)劃目標，同時也出臺了很多的鼓勵政策和優(yōu)惠政策，但是由于限定了規(guī)劃方向，脫離了村莊實際，不同的村莊規(guī)劃出現(xiàn)了相似性甚至一致性，不能夠結(jié)合鄉(xiāng)村群體的需要、鄉(xiāng)村的自然地理條件等內(nèi)容進行適當?shù)膭?chuàng)新，造成鄉(xiāng)村規(guī)劃創(chuàng)新能力不足，缺乏一定的針對性和靈活性。
2鄉(xiāng)村振興視角下村莊層面的國土空間規(guī)劃思路
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實施下，村莊層面的國土空間規(guī)劃應該具有更加豐富的內(nèi)涵和更完善的功能。在鄉(xiāng)村振興視角下，村莊的國土空間規(guī)劃包含提升物質(zhì)水平、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、凸顯鄉(xiāng)村文化等內(nèi)容，體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的經(jīng)濟價值、文化價值和商業(yè)價值中，因此在縮小城鄉(xiāng)差距的同時，也應該結(jié)合鄉(xiāng)村的實際進行謀劃，突出鄉(xiāng)村的特色及價值，使鄉(xiāng)村的內(nèi)涵和功能更加多元。一是盤活鄉(xiāng)村土地資源，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供動力。充分利用當?shù)赝恋馗窬郑P活村莊中的古建筑、山水風景等資源，結(jié)合人口結(jié)構(gòu)及國土空間格局，在保留特色的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，實現(xiàn)人口、土地和產(chǎn)業(yè)的有機統(tǒng)一[3]。二是結(jié)合村莊文化元素，形成文化特色。以村莊國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合當?shù)仫L俗習慣、及傳統(tǒng)手工藝等文化元素，完善歷史建筑、文化場地等，提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，完善服務(wù)結(jié)構(gòu)，凸顯社會功能和文化價值，保持鄉(xiāng)村特有的魅力。三是完善鄉(xiāng)村治理體系。以村莊國土空間規(guī)劃為基準點，通過優(yōu)化國土空間格局，完善鄉(xiāng)村治理體系，摸索出鄉(xiāng)村聯(lián)合、成立自治經(jīng)濟組織等治理模式，加強對村莊的空間規(guī)劃和地域開發(fā)使用的管制，使鄉(xiāng)村治理體系和空間規(guī)劃聯(lián)系更為緊密。
3鄉(xiāng)村振興視角下村莊層面的國土空間規(guī)劃的具體策略
3.1優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)，改善生態(tài)質(zhì)量
工業(yè)企業(yè)的不斷發(fā)展打破了很多鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也出現(xiàn)了一系列的問題。在鄉(xiāng)村振興視角下，村莊層面的國土空間規(guī)劃應充分考慮到鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境要素，通過對生態(tài)環(huán)境要素進行優(yōu)化和保護，實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間及功能的優(yōu)化升級[4]。當然，還要充分結(jié)合城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的要求，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的同時優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)空間，保留原有的生態(tài)特色，實現(xiàn)經(jīng)濟、人文和生態(tài)的高度結(jié)合和統(tǒng)一。對河渠污染等環(huán)境問題實施生態(tài)保護修復，通過清運河道垃圾、河流沿坡綠化等修復工作，逐漸恢復河渠的基本功能，實現(xiàn)正常的生態(tài)功能。對于自然林山的開發(fā)，在保留自然林山面積的基礎(chǔ)上，逐漸優(yōu)化其空間布局，對林山中土地的部分和雜草叢生的區(qū)域進行徹底清理，通過栽種樹木、養(yǎng)殖畜禽的方式優(yōu)化其生態(tài)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)部循環(huán)，同時還要加大對生態(tài)環(huán)境的管控力度，降低人為因素對生態(tài)環(huán)境空間的干擾，保證生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)實現(xiàn)閉環(huán)功能。
3.2調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)
鄉(xiāng)村和城市之間的明顯差距就是經(jīng)濟落后，鄉(xiāng)村單一的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無法在短期內(nèi)快速帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。因此鄉(xiāng)村層面的國土空間規(guī)劃要從調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上下功夫。通過激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部經(jīng)濟活力，暢通城鄉(xiāng)交流渠道，逐步調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在互聯(lián)網(wǎng)背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”成為新型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式，村莊層面的國土空間規(guī)劃要利用好互聯(lián)網(wǎng)這個新媒體，通過調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不斷刺激農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。要依托互聯(lián)網(wǎng)這個窗口傳播農(nóng)村集市、采摘園、民宿等鄉(xiāng)村特有的資源，如通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳鄉(xiāng)村集市，吸引城市居民感受鄉(xiāng)村熱情熱鬧的氣氛，尤其是在傳統(tǒng)節(jié)日，可以通過“節(jié)日一條街”增強節(jié)日氣氛，村民可以在集市上展示富有鄉(xiāng)村特色的手工藝品，使城市居民感受濃濃的鄉(xiāng)村氛圍，從而帶動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，提高百姓的收入。另外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要完善交通設(shè)施的建設(shè)，減少城鄉(xiāng)流動的障礙，增強城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟往來，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展開通土地、經(jīng)濟方面的政策扶持通道，吸引更多人參與鄉(xiāng)村振興，逐步提高鄉(xiāng)村吸引力。
3.3改善鄉(xiāng)村外在形象
在鄉(xiāng)村村莊層面的國土空間規(guī)劃需要優(yōu)化社會治理體系、鄉(xiāng)村文化功能以及自然資源配置，通過對鄉(xiāng)村生態(tài)、文化、人文等方面存在的差異進行分析，逐漸改善鄉(xiāng)村外在形象。如整治鄉(xiāng)村衛(wèi)生環(huán)境、完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)鄉(xiāng)村文化娛樂場地，通過重塑鄉(xiāng)村布局和村風村貌，改善鄉(xiāng)村外在形象，此外還要充分結(jié)合村民意見建議進行相應的完善，不斷提升鄉(xiāng)村服務(wù)效率和水平，打造宜居生活空間。
3.4保留原有特色
不同地區(qū)的村莊有著不同的歷史背景和人文情懷。在鄉(xiāng)村振興下，村莊層面的國土空間規(guī)劃應保留地方色彩，如村莊的名人紀念館、歷史文物建筑、特色農(nóng)產(chǎn)品等。在進行國土空間規(guī)劃時要充分保留這些特色，通過完善這些特色的附屬基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)業(yè)鏈條，逐漸擴大原有特色的影響力，逐漸激發(fā)傳統(tǒng)特色的內(nèi)生動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和文化傳播相互協(xié)調(diào)、相互配合的目標，不斷滿足現(xiàn)代人群對鄉(xiāng)村原始特色的追求和熱愛。
4結(jié)束語
鄉(xiāng)村的國土空間規(guī)劃關(guān)系到我國城鄉(xiāng)發(fā)展，是社會規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，從鄉(xiāng)村振興的角度出發(fā)，我國村莊層面的國土空間規(guī)劃還存在配置不合理等很多問題，只有采取調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、保留鄉(xiāng)村特色等策略才能優(yōu)化我國鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃工作，實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村的快速發(fā)展。
參考文獻：
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生態(tài)農(nóng)村工程：解決“三農(nóng)”問題的新思維
生態(tài)農(nóng)村工程是指在國家宏觀政策前提下，運用生態(tài)學、農(nóng)學、經(jīng)濟學、系統(tǒng)學和社會學原理，通過對農(nóng)村自然-經(jīng)濟-社會復合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的目標。具體來講，生態(tài)農(nóng)村工程是指在研究農(nóng)村自然-經(jīng)濟-社會復合系統(tǒng)農(nóng)業(yè)自然資源（如光、溫、水、氣、土地、作物、牲畜等）和社會資源（如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村勞動力等）合理配置和高效利用的基礎(chǔ)上，通過對這一復合系統(tǒng)中的關(guān)節(jié)點的分析，提出重點工程來解決“三農(nóng)”問題的一種思想模式。生態(tài)農(nóng)村工程的具體內(nèi)容包括8個方面。
一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程
小農(nóng)生產(chǎn)與大市場的矛盾是中國農(nóng)業(yè)市場化進程中的最大障礙，產(chǎn)業(yè)化方式通過將產(chǎn)、供、銷聯(lián)合起來則較好地解決了這一問題。依據(jù)區(qū)域資源優(yōu)勢或區(qū)位優(yōu)勢，確立農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)并相應發(fā)展與之相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、銷售業(yè)是生態(tài)農(nóng)村工程的核心內(nèi)容。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程共分兩個步驟。一是資源優(yōu)勢開發(fā)策略分析。根據(jù)研究區(qū)域光、溫、水、土等自然資源條件以及資金、勞動力、區(qū)位、市場等社會經(jīng)濟條件，研究提出區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)戰(zhàn)略。二是龍頭企業(yè)的建立或引進。根據(jù)本區(qū)或相鄰區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品類型，采取集資、貸款等多種籌資方式，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)。需要特別強調(diào)的是，在搞生態(tài)農(nóng)村工程時，并不一定非要在研究區(qū)內(nèi)培育出一個甚至幾個龍頭企業(yè)來，如果能作為產(chǎn)品或原料基地的形式加入到其他地區(qū)的龍頭企業(yè)中去，也符合生態(tài)農(nóng)村的要求。如壽光周邊縣市在搞蔬菜產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時，就可以直接以壽光蔬菜批發(fā)交易市場為龍頭來發(fā)展生產(chǎn)，而沒有必要自己再建立批發(fā)交易市場。
二、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程
農(nóng)業(yè)生態(tài)工程是指以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和提高農(nóng)業(yè)資源利用效率為目標的生態(tài)、生產(chǎn)建設(shè)。農(nóng)業(yè)生態(tài)工程也分為兩個步驟。一是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題（這里是指自然生態(tài)環(huán)境問題）分析。從可持續(xù)發(fā)展的角度，對區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活所導致的環(huán)境破壞、資源浪費或不可持續(xù)利用等進行分析評價。二是生態(tài)環(huán)境治理對策分析。根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題狀況，確定治理對策。環(huán)境治理對策可分為兩種，一種是純生態(tài)／純環(huán)境治理對策（如禁止使用高毒、高殘留農(nóng)藥，生態(tài)退耕等），另一種是生產(chǎn)性治理對策（如秸稈、牲畜廢棄物的資源化利用技術(shù)等）。在一些生態(tài)環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生態(tài)工程必須采用兩種治理對策并重的方式；在一些生態(tài)環(huán)境問題不太突出的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生態(tài)工程則可采用生產(chǎn)性治理對策為主、純生態(tài)治理對策為輔的方式。
三、農(nóng)民就業(yè)工程
千方百計實現(xiàn)剩余勞動力就業(yè)是生態(tài)農(nóng)村建設(shè)所面臨的頭等大事。農(nóng)民就業(yè)工程也分為兩個步驟。一是農(nóng)村實用技術(shù)培訓。采用國家資助、集體扶持和個人繳費的方式開辦農(nóng)民學校，重點選擇一些簡便易學、實用性強的技術(shù)對廣大農(nóng)村剩余勞動力進行再就業(yè)培訓，如保護地種植技術(shù)、特種養(yǎng)殖技術(shù)、制沼技術(shù)、焊工、建筑、汽車駕駛、機動車維修、理發(fā)、縫紉、家政服務(wù)等，使這些剩余勞動力在走向新的工作崗位之前能有一技之長。二是就業(yè)信息收集與。由地方政府出資建立村級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級就業(yè)信息中心，定期向轄區(qū)內(nèi)村民公布勞動力需求信息。需要指出的是，這種就業(yè)信息中心應當是一種以服務(wù)農(nóng)民為主、以盈利為輔的機構(gòu)，與社會上的職業(yè)介紹所等中介機構(gòu)有所區(qū)別。
四、農(nóng)民組織化工程
農(nóng)戶或公司頻繁出現(xiàn)的違約已經(jīng)成為當前“公司＋農(nóng)戶”型產(chǎn)業(yè)化模式的普遍現(xiàn)象，當違約現(xiàn)象出現(xiàn)時，面對強大的龍頭公司，毫無組織性和經(jīng)濟力量薄弱的農(nóng)民很難在對簿公堂時獲勝；而面對成千上萬的農(nóng)戶，龍頭企業(yè)也不可能將他們都告上法庭。如果農(nóng)民能形成自己的組織，則對于企圖違約的農(nóng)戶將產(chǎn)生一種內(nèi)在的約束力；而當企業(yè)違約時，也可由組織的負責人出面與龍頭企業(yè)進行談判或訴諸法律，從而有力維護農(nóng)戶的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展。另外，農(nóng)民組織化程度的加強在監(jiān)督村干部行為和協(xié)調(diào)干部與農(nóng)民矛盾問題上也將發(fā)揮重要作用。政府應當鼓勵或直接幫助農(nóng)民成立自己的組織。在我國成立農(nóng)民組織并不是從零做起。從政府性組織來看，我國有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，從中央直到全國各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織嚴密；從非政府性組織來看，我國有中國農(nóng)學會等涉農(nóng)組織，擁有遍布全國各地和涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個領(lǐng)域的會員；從各地生產(chǎn)實踐看，我國一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了一些運行效果良好的農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合會、合作社等農(nóng)民組織，為建立全國性的農(nóng)民組織積累了寶貴的經(jīng)驗。只要國家在政策上給予鼓勵，資金上給予扶持，通過對上述各種組織的組合改造，形成全國性農(nóng)民組織是可行的。
五、農(nóng)村社會保障工程
農(nóng)村人口缺乏應有的社會保障體系是“三農(nóng)”問題中較為突出的方面，也是阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展應遵循以建立農(nóng)村人口社會保障制度為起始點，以實現(xiàn)全民社會保障制度一體化為終結(jié)點的原則，即在社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，將農(nóng)村社會保障體系與現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系統(tǒng)一起來。當前一段時期，農(nóng)村社會保障工程的重點是研究解決流動人口的參保問題。我國目前有1億多的流動人口，他們當中的絕大多數(shù)來自農(nóng)村，并且有許多人是常年外出和舉家外出，按目前推行的農(nóng)村社會保障制度，他們需要回到戶籍注冊地去參保，這顯然是行不通的。另外，這些流動人口處于身份轉(zhuǎn)換階段（由農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)變），而城鎮(zhèn)社會保障體系又與農(nóng)村社會保障體系是兩個系統(tǒng)，如何解決參保人在身份轉(zhuǎn)換后相應的社會保障轉(zhuǎn)換也是一個棘手的問題。因此，農(nóng)村社會保障工程還必須與戶籍制度改革協(xié)同進行。
六、農(nóng)村工程
在我國，土地對于農(nóng)民不僅是生產(chǎn)資料，同時也擔負著社會保障的功能，這是我國政府強調(diào)長期堅持土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的原因。但是，一家一戶高度分散的土地經(jīng)營制度對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約作用也是顯而易見的。特別是在當前農(nóng)業(yè)日益市場化和國際化的趨勢下，千家萬戶的小農(nóng)在風云變幻的市場面前更顯得力不從心。越來越多的農(nóng)民開始將非農(nóng)就業(yè)作為他們發(fā)家致富的門路，而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激情正在喪失。在這種情況下，改革土地制度，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的土地制度，對于重新喚起農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情和促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)極為重要。然而，由于土地在我國擔負著穩(wěn)定農(nóng)村社會的作用，因此土地制度改革必須因地制宜地穩(wěn)步進行，不能操之過急。
七、農(nóng)村管理體制改革工程
當前我國已經(jīng)加入了WTO，農(nóng)業(yè)的市場化和國際化速度在加快。然而，要建立和發(fā)展與國際市場接軌的現(xiàn)代化外向型農(nóng)業(yè)，就必須有一批懂技術(shù)、懂管理、善于根據(jù)國際市場信息組織生產(chǎn)的知識型農(nóng)民和農(nóng)村管理干部隊伍，而目前我國由老弱病殘組成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍和只有小學、初中文化水平人士組成的農(nóng)村基層管理干部隊伍，注定了中國農(nóng)業(yè)難以在國際化進程中處于有利地位。中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展亟待人才回流。為此，必須對當前臃腫且素質(zhì)較低的鄉(xiāng)村管理干部隊伍進行改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格落實定編定崗制度，逐步放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的信用社、供銷社、糧站、農(nóng)機站、農(nóng)技站等涉農(nóng)部門，將它們逐步推向市場，讓它們在市場中發(fā)展。村級行政管理體制改革的方向是在行政村設(shè)立專職干部崗位，面向社會招聘有志于農(nóng)村發(fā)展的知識型人才，促進一批懂技術(shù)、有市場觀念、思路開闊的年輕人到鄉(xiāng)村發(fā)展事業(yè)。同時，要輔以村莊合并、村兩委干部縮減等配套改革。
八、農(nóng)村集體經(jīng)濟工程
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)民就業(yè)培訓、農(nóng)民組織日常運行以及農(nóng)村社會保障體系建設(shè)均離不開地方政府，尤其是鄉(xiāng)村政府的財政支持。另外，農(nóng)村道路、水利設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等是限制農(nóng)村整體發(fā)展的剛性約束，尤其是在偏遠山區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后已經(jīng)上升到直接威脅農(nóng)民生存與健康的程度。這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也需要集體經(jīng)濟具有較強的實力。發(fā)展集體經(jīng)濟，扭轉(zhuǎn)村村欠債、鄉(xiāng)鄉(xiāng)收不抵支的現(xiàn)象，對于“三農(nóng)”問題的徹底解決意義重大。不過，如何才能恢復集體經(jīng)濟實力，尤其是中西部落后地區(qū)的集體經(jīng)濟，尚需要更多的理論與實踐探索。
生態(tài)農(nóng)村工程各項措施間的關(guān)系
上述8項工程措施是龐雜的“三農(nóng)”問題中的關(guān)節(jié)點內(nèi)容，是研究和解決“三農(nóng)”問題的出發(fā)點和著力點。各項工程措施之間又版權(quán)所有
[關(guān)鍵詞]：微觀組織；社區(qū)；自我整合
建設(shè)社會主義新農(nóng)村正在成為一個全社會所關(guān)注的重大問題。新農(nóng)村建設(shè)不可避免地要回答的問題是：新農(nóng)村建設(shè)為誰而建，由誰來建。按照慣常的思維自然是中央出政策，地方出規(guī)劃，基層來組織。但是，伴隨農(nóng)業(yè)稅的免除和鄉(xiāng)村治理體制改革，相當多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村基層政府與基層組織由于財政經(jīng)費的缺乏而處于維持狀態(tài)，難以承擔組織動員農(nóng)民、整合資源，進行新農(nóng)村建設(shè)的重任。由此需要重新構(gòu)造農(nóng)村微觀組織體系，大力推動鄉(xiāng)村社區(qū)民間組織的發(fā)育，使之成為新農(nóng)村建設(shè)的重要組織載體。本文將結(jié)合中國農(nóng)村基層組織體系狀況，以湖北省一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗為例，探討農(nóng)村微觀組織再造與社區(qū)自我整合問題。
一、鄉(xiāng)村治理體系中社區(qū)民間組織的缺失
在傳統(tǒng)中國，鄉(xiāng)村治理體制是官治與民治的二元并存結(jié)構(gòu)。除征稅征兵以外，國家不直接干預鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)，處于孤立分散狀態(tài)的鄉(xiāng)村主要依靠民間社會資源進行自我整合。自近代以來，伴隨現(xiàn)代國家建設(shè)，鄉(xiāng)村治理體制開始趨于單軌制。一方面，國家將原來散落在各個村落的權(quán)力集中為統(tǒng)一的，形成自上而下的單一行政治理體制；另一方面，國家又要將其意志極力滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村，促使鄉(xiāng)村社會的國家化。近代以來，特別是1949年以來，中國的鄉(xiāng)村經(jīng)過社會主義和現(xiàn)代化的改造，建立了覆蓋全國農(nóng)村的基層政權(quán)組織體系。但同時，原有的內(nèi)生于鄉(xiāng)村內(nèi)部的組織及其整合機制趨于消失。
自上而下的單一行政治理對于將分散孤立的鄉(xiāng)村迅速整合到國家體系中有其積極意義，但這種整合主要是依靠外部性的國家力量所進行的外部性整合，它在將鄉(xiāng)村和農(nóng)民帶入國家體系的同時，卻中止或者割斷了鄉(xiāng)村內(nèi)部農(nóng)民之間的聯(lián)系，發(fā)軔于鄉(xiāng)村內(nèi)部和農(nóng)民需求并聯(lián)結(jié)農(nóng)民的自組織基本不復存在。而外部性國家治理鄉(xiāng)村的體制一旦發(fā)生變化，鄉(xiāng)村內(nèi)部沒有相應的組織來承接和應對大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)，進行自我整合，由此就會陷于“治理真空”。
而造成單一的行政化治理體制不斷發(fā)生變化的重要原因又在于這一治理體制所賴以存在的財政體制。體制是單一的行政化治理達到極致的體制。這一體制存續(xù)的基礎(chǔ)就是“政社合一”，即政權(quán)組織和經(jīng)濟組織合為一體。上千萬農(nóng)村干部（包括公社、大隊和生產(chǎn)隊三級）是由公社集體經(jīng)濟供養(yǎng)的準國家干部，農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)的辦理主要依靠集體經(jīng)濟的支持。國家依靠這一體制，既實現(xiàn)了國家意志的滲透，又節(jié)省了大量的行政成本。當然，它的代價是由農(nóng)民支付著本應由國家承擔的治理成本，其后果是農(nóng)民的生產(chǎn)積極性逐漸降低和農(nóng)民對國家的高度依附。正是基于此，農(nóng)村改革后，分戶經(jīng)營體制取代了體制。分戶經(jīng)營體制提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和自主性，并在此基礎(chǔ)上重新構(gòu)造了鄉(xiāng)村治理體制，即實行“政社分開”，農(nóng)村基層實行村民自治。
村民自治是在體制解體并出現(xiàn)“治理真空”時產(chǎn)生的，是農(nóng)村微觀組織體制的重構(gòu)。作為村民自治組織載體的村民委員會是村民群眾自治組織。但是，村民委員會及其下屬的村民小組仍然屬于國家管理農(nóng)村居民的基層組織，仍然屬于一種外部性的制度安排，由此使村和組（大多由公社時期的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊改名而生）具有天然的行政地域?qū)傩院头膰业墓补芾砉δ埽◤膰业男姓芾砜矗迕裎瘑T會又被視之為“行政村”）。在宏觀的單一制下，法定的自治組織與實際的基層行政組織合為一體，并大量承載著自上而下的行政功能，由此使村民委員會及其下屬的村民小組更多地具有行政化的色彩，即它們的主要任務(wù)仍然是完成政府交辦的各種任務(wù)，而不是基于本社區(qū)內(nèi)部需要的公共事務(wù)。與公社體制相同的是，改革后的農(nóng)村基層治理的經(jīng)費仍然主要來源于農(nóng)民。由于包括政府任務(wù)在內(nèi)的公共事務(wù)的迅速增多和人員的增加，以各種稅費為主要內(nèi)容的農(nóng)民負擔日益沉重，以致達到農(nóng)民不得不離開土地而“拋荒”和“民怨沸騰”的程度。為此，進入新世紀以后，中央政府決定進行農(nóng)村稅費改革，并免除農(nóng)業(yè)稅。在這一過程中，還開展了以合并村組、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“減人減事減支”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理體制改革。
稅費改革和鄉(xiāng)村治理體制改革是圍繞減輕農(nóng)民負擔而展開的。這一改革同公社體制改革之初一樣，又面臨著農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)無錢辦、無人管的問題，即外部性治理體制一旦變動，沒有內(nèi)生的社區(qū)組織來承接原由行政化組織所承擔的事務(wù)，農(nóng)村迅速重新陷入一盤散沙的“治理真空”境地。一是村組干部人數(shù)大量減少。在中部地區(qū)的村，如有2000—3000人，一般規(guī)定配村干部5人左右，許多村民小組的組長由村干部兼任。二是免除農(nóng)業(yè)稅費以后，村組基本沒有公用財力，也沒有了從內(nèi)部獲取資源的體制性渠道。三是村組干部減少后，村組干部更缺乏精力和時間處理本村公共事務(wù)。另外，村組干部的報酬由縣一級財政支付，具有“工資化”的傾向，從而更強化了村組干部對上級政府的依賴。所以，農(nóng)村稅費改革的一個預想不到的后果是行政化治理進一步向村組滲透，而大量基于鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部，需要以自治的方式加以處理的公共事務(wù)卻陷于無組織依托辦理的困境。這實際也反映了社會主義國家改革中的一個共同性問題，即一旦外部性的行政（黨政）整合機制發(fā)生變化或者鏈條中斷后，沒有內(nèi)生的自組織加以替代，缺乏自我整合的機制。要解決這一“治理真空”問題，必須重新構(gòu)造微觀組織體系，特別是注重內(nèi)生的社區(qū)民間組織的發(fā)育。湖北省楊林橋鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費改革中產(chǎn)生的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗為我們尋求解決問題的思路提供了經(jīng)驗性范例。
二、楊林橋鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的動因及自我整合機制
湖北省秭歸縣位于長江三峽大壩壩址所在地，是典型的山區(qū)，還是國家級貧困縣。楊林橋鎮(zhèn)位于該縣西南部的高寒山區(qū)，自然條件差，經(jīng)濟發(fā)展相對落后。近年，該鎮(zhèn)利用興建三峽大壩的機遇，經(jīng)濟有了相當程度的發(fā)展，農(nóng)村貧困狀況得到很大改善。特別是交通狀況的改善，將長期封閉的山區(qū)農(nóng)民與山外的大市場緊密聯(lián)系起來，經(jīng)濟社會發(fā)展對村莊外部的依存度愈來愈高，人們對當?shù)厣鐣媸聵I(yè)的需求也愈來愈強。但是，該鎮(zhèn)興辦農(nóng)村公益事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)很薄弱，特別是在稅費改革后遇到了新的問題，無法滿足農(nóng)民對興辦農(nóng)村公益事業(yè)的需求。
為了減輕農(nóng)民負擔，維護農(nóng)村穩(wěn)定，楊林橋鎮(zhèn)貫徹中央的稅費改革政策，從!""&年下半年開始，取消了統(tǒng)一規(guī)定的積累工和義務(wù)工等籌勞項目以及以資代勞和道路、教育等集資項目，同時進行鄉(xiāng)村機構(gòu)配套改革。然而楊林橋鎮(zhèn)和全國其他農(nóng)業(yè)地區(qū)一樣，農(nóng)村水利工程、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、校舍改造等公益事業(yè)的辦理出現(xiàn)了新的“空殼化”現(xiàn)象。
首先是無錢辦事，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)的投入嚴重不足，并且正在成為發(fā)展投入的一個“盲區(qū)”。一方面，取消和減免各種稅費后，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾，過去主要依靠向農(nóng)民收費來維系的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，現(xiàn)在只能按照“一事一議”籌資籌勞政策規(guī)定來辦，由于標準低、數(shù)額少，與解決農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展問題的實際需要相距甚遠。另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共財政體制尚未建立，上級財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，楊林橋鎮(zhèn)各個村轉(zhuǎn)移支付只有20000多元，支付村組干部的工資后，所剩無幾，根本沒錢辦理鄉(xiāng)村的公益事業(yè)項目。其次是無人理事，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了無組織機構(gòu)管理協(xié)調(diào)的“治理真空”局面。楊林橋鎮(zhèn)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)配套改革，裁減和辭退富余人員，機關(guān)工作人員只保留30人左右，撤銷和合并了各種事業(yè)單位，這些單位的一些職能被轉(zhuǎn)并到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直其他單位，但人手、經(jīng)費都不足，公共服務(wù)職能嚴重弱化。同時從2001年下半年開始，為適應稅費改革的要求，楊林橋鎮(zhèn)將36個村304個村民小組合并成14個村84個村民小組，平均每村1800多人，600多戶，一個小組97戶，一個村的村干部不過三五人，平均一人管150多戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政既要保吃飯，又要還債務(wù)，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)成了出力不討好的事，因而鄉(xiāng)村基層政府和組織缺乏積極性。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人數(shù)大大減少，主要精力只能用于貫徹和完成上級政府布置的任務(wù)，根本無力和無暇顧及本地公益事業(yè)。
“危機孕育著生機”。當外部性整合“缺位”時，基于鄉(xiāng)村內(nèi)部和農(nóng)民需要的自組織力量也有可能產(chǎn)生，并填補“治理真空”。正當當?shù)馗刹亢痛迕衩鎸Α爸卫碚婵铡币换I莫展時，農(nóng)民自己組織起來解決自身面臨的公共性問題的活動得以出現(xiàn)，其初始動因便是道路修建。
楊林橋鎮(zhèn)是典型的山區(qū)，離秭歸縣城有60多公里，道路沿高山盤繞九曲十八彎，平均海拔1000多米，農(nóng)戶大多分散居住在山區(qū)，原先縣鄉(xiāng)道路沒打通時，許多人一輩子沒有出過大山，農(nóng)村的道路建設(shè)確實困擾了山區(qū)里許多代人的出行問題。修路可以說是山區(qū)人最為迫切的公共需要。該鎮(zhèn)鳳凰嶺村4組，有個叫鐵爐沖的小自然村，有11戶42名村民，三面環(huán)山一面臨崖，僅有一條懸崖上開鑿的小道與外界聯(lián)系。兩人相遇，得側(cè)著身子才能通過。眼看山下的農(nóng)民依靠種蔬菜、種烤煙脫貧致富，鐵爐沖的村民卻連喂養(yǎng)的豬都賣不出去。有膽大的請幾個人下山賣豬，可連續(xù)有7頭豬滾下懸崖，村民們心都涼了半截。以前由于對國家的依附而產(chǎn)生依賴思想，總是希望上級能撥付經(jīng)費并組織修建道路。2002年，村組合并后，為數(shù)不多的村干部很少光顧該地，更無錢投入，該村成為被“遺忘的角落”。失去依賴的村民只好自發(fā)地組織起來，推舉袁學商領(lǐng)頭，連開五次會，最后一次用稿紙寫下修路計劃，各戶簽名蓋章，共同舉手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成兩年，總有一天要修通。22個勞動力，靠賣豬、雞蛋湊起2萬余元，連續(xù)3個冬春閑月，投工5600多個，1037天，終于在懸崖上開鑿出一條2公里的山區(qū)公路。村民種的烤煙、野菜能運出去了。2004年人均收入達到了3000多元。
受到鐵爐沖依靠村民自己辦理自己最需要的公益事業(yè)的啟發(fā)，2003年5月，鎮(zhèn)黨委和政府引入當時正流行于城市的“社區(qū)建設(shè)”的理念，并首先在白鶴洞村進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點。試點成功后便在全鎮(zhèn)統(tǒng)一推行。2003年7月1日，楊林橋鎮(zhèn)正式開始撤銷運行多年的村民小組建制，組建農(nóng)村社區(qū)。按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，全鎮(zhèn)14個村成立社區(qū)306個，互助組1034個。每個社區(qū)30個左右農(nóng)戶，設(shè)理事長1人，理事2—3人，共“海選”出理事會成員1028人，建立了“村委會—社區(qū)理事會—互助組—基本農(nóng)戶”的新型農(nóng)村社區(qū)自治組織機構(gòu)。社區(qū)理事會在村黨總支和村委會的領(lǐng)導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區(qū)農(nóng)戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的職責，“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”完全由農(nóng)民群眾自己說了算，實現(xiàn)了真正的群眾當家作主。
從表1可以看出，村民小組延續(xù)了時期生產(chǎn)隊的運行機制和管理模式，行政色彩較濃厚。農(nóng)村稅費改革和合村并組以后，村民小組無法滿足新時期農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的需要，而農(nóng)村社區(qū)與村民小組從服務(wù)戶數(shù)、事務(wù)范圍、產(chǎn)生方式、工作方式、責任指向和報酬的有無等方面都有很大的區(qū)別。楊林橋鎮(zhèn)楊林橋村村支書王太富說：“以前當組長，是村委指派的，上頭要你干什么，你就干什么；現(xiàn)在當理事長，是海選的，每件事都是老百姓自己坐下來協(xié)商好，干的都是農(nóng)民想干的。”“以前的村干部就是處亂子（解決民事糾紛）、收款子（收農(nóng)業(yè)稅）、刮娃子（抓計劃生育），根本沒有精力想發(fā)展。現(xiàn)在從小事中解放出來，能考慮大事了。”
表1：楊林鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)與村民小組的區(qū)別
數(shù)量87個306個
戶數(shù)97戶/組30戶/社區(qū)
產(chǎn)生方式村委會指派村民投票選舉
報酬由村提留提取無報酬或項目獎勵
工作方式行政命令方式協(xié)商肯談方式
事務(wù)范圍上級任務(wù)為主本社區(qū)事務(wù)
責任指向向上級負責對村民負責
村民自治的主體是村民。但是，長期以來，自治的組織載體單一，主要是依靠村民委員會和村民小組，而村和組的行政功能較強，村民廣泛參與公共事務(wù)缺乏必要的組織載體。楊林橋鎮(zhèn)通過農(nóng)民自組織農(nóng)村社區(qū)這一載體，重新構(gòu)造農(nóng)村微觀組織，深化了村民自治的內(nèi)涵，突出農(nóng)民參與，建立起“大家的事情大家辦、大家的事情大家議”的活動機制。白鶴洞村25社區(qū)于!2004年6月10日就農(nóng)網(wǎng)改造問題共同討論并定出的一套方案是：（1）每戶集資15元，選一人負責經(jīng)營（師傅吃飯每人一天一頓5元的標準，由集資中開支，煙在外，給師傅煙時，必須要有證人）。（2）不交錢的獻出桿子一根（7米長、粗一尺二，大葉春木不要）。（3）不夠用的錢大家補，用不完的退到農(nóng)戶，做到不存不掛。不上工的付多做工的每天20元。社區(qū)理事會根據(jù)村民的需求開展社區(qū)服務(wù)活動，如民事調(diào)解、舉辦科技培訓活動、提供經(jīng)濟信息等，自發(fā)投入大量人力和物力，使過去很多不通公路的地方打通了道路，農(nóng)家生產(chǎn)的無公害蔬菜和糧食可以運出山外，有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，楊林橋鎮(zhèn)各社區(qū)2004年興辦基礎(chǔ)設(shè)施25個，集資12496元，投工51155個，維修公路492公里，新修公路49.8公里，同時也減少了投入成本。響水洞村13社區(qū)王太成說，他們自發(fā)在海拔800米的山上修路0.5公里，集資和投工共花費1600元左右，而政府按照這個標準修路則至少需要5000元。近年，社區(qū)的飲水、供電、通訊達到了很高的水準，小農(nóng)戶與大市場有機地連接起來了。
社區(qū)在為農(nóng)民參與提供組織平臺的同時，也建立起相應的行為規(guī)則，從而形成社區(qū)自我整合的機制。這一機制的基礎(chǔ)是利益共享。農(nóng)村社區(qū)發(fā)軔于當?shù)鼐用褡钇惹械男蘼沸枨螅堑缆沸藿ê笊鐓^(qū)成員可以共同受益，才促使社區(qū)成員自愿投資投勞，沒有感到這是額外的“負擔”。社區(qū)自我整合機制的活動原則是商議共識和公共輿論。社區(qū)要辦的事由社區(qū)成員共同討論，對于討論通過的事，雖然允許有少數(shù)人不同意或不愿參與這種情況出現(xiàn)，但這些“反對者”也面臨著利益和道德的雙重壓力。響水洞村13社區(qū)王太成說，他們自發(fā)在海拔800米的山上修路，當時討論集資，規(guī)定“摩托車10元，拖拉機50元，自行車5元，人均3元”，集資方案拿出來以后，80%-的人同意，只有20%-的人不同意。但是村社區(qū)是熟人共同體，20%-的人面臨公眾輿論壓力，別人在修路，自己不修路，以后走在別人費錢費力修的路上怎能心安理得呢？王太成說，后來這部分人也參與到集資建路中來，或者以其他方式為自己的“過失”進行補償。
民間性的社區(qū)組織還為整合各種資源提供了開放性平臺。現(xiàn)階段的農(nóng)村處于大流動和大變動之中，一個重要趨勢就是大量農(nóng)村精英外流，但這并不意味農(nóng)村組織資源完全枯竭。關(guān)鍵在于開發(fā)和利用。由公社體制沿襲下來的村組體制是與戶籍制、土地承包制相伴隨的。行政化的村組體制只是將村組干部作為領(lǐng)導者和組織者，其他民間精英往往被排斥在外。傳統(tǒng)的村組體制打破后，實行社區(qū)體制，則有助于將各種民間精英吸納到社區(qū)組織中來，豐富農(nóng)村組織資源。一是市場經(jīng)濟發(fā)展中的各種“致富能人”得以進入社區(qū)理事會，成為主事者和社區(qū)致富的帶頭人。楊林橋社區(qū)理事會的會長有相當一部分是近年跑運輸，種蔬菜、魔芋、烤煙的能人。以往，他們只是考慮自己的利益，但當他們進入社區(qū)組織中心以后，道德榮譽感促使他們考慮社區(qū)共同富裕的問題。他們通過傳授技術(shù)，帶動社區(qū)成員種植經(jīng)濟作物，帶來更大效益，實現(xiàn)社區(qū)整體“共贏”。二是由城鎮(zhèn)返鄉(xiāng)居住的人得以進入社區(qū)理事會。這部分人在村組體制下根本沒有進入社區(qū)組織中心的可能。實行社區(qū)體制以后，他們以居住者的身份參與社區(qū)活動，并以其特有的見識、權(quán)威和資源在社區(qū)內(nèi)發(fā)揮主導性作用。
三、楊林橋鎮(zhèn)社區(qū)自我整合的效能與啟示
楊林橋鎮(zhèn)以民間性的社區(qū)組織建設(shè)，重新構(gòu)造農(nóng)村微觀組織體制，解決農(nóng)村公益事業(yè)辦理難的問題，填補了外部整合“缺位”和“治理真空”，取得了初步成效。與傳統(tǒng)的村組體制相比，其成效及其對當前新農(nóng)村建設(shè)的啟示主要表現(xiàn)為以下幾方面。
第一，要變動員式參與為主動性參與。20世紀以來，伴隨國家政權(quán)建設(shè)和外部性整合，成為唯一整合力量的是對農(nóng)民的外部性動員。這種動員式參與的直接后果是培育了農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民對外部力量的依從性和依賴性。一旦外部整合發(fā)生變化，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部就有可能無所適從。這種“等、靠、要”的思想已深深浸潤在廣大農(nóng)村干部與村民之中，在新農(nóng)村建設(shè)中也處處可見。如新農(nóng)村建設(shè)本來是為農(nóng)民而建，但許多農(nóng)民卻無動于衷，認為只是政府行為或者“政府政績”。楊林橋社區(qū)建設(shè)的突出功能是將“政府要”變成“我自己要干”。社區(qū)事務(wù)來自農(nóng)民需求，社區(qū)治理由農(nóng)民討論，農(nóng)民通過社區(qū)組織平臺創(chuàng)造自己的幸福生活。
第二，要開發(fā)農(nóng)村內(nèi)部的組織資源。在20世紀的外部性整合過程中，鄉(xiāng)村組織基本上都是由國家自上而下建構(gòu)和延伸的，這一組織體制是適應于國家對鄉(xiāng)村資源的汲取和社會改造的。而在當前的新農(nóng)村建設(shè)中，國家由向農(nóng)村汲取資源轉(zhuǎn)為支持農(nóng)村發(fā)展，大量的資源將輸入農(nóng)村。但是，自上而下的輸入不可能窮盡農(nóng)村所有事務(wù)，更不可能由政府包辦一切。如在道路建設(shè)中，中央、省、市、縣財政主要用于主干道的建設(shè)，而農(nóng)戶與主干道連接的“最后一公里”也是“關(guān)鍵的一公里”，卻得由農(nóng)村自我負責。在新農(nóng)村建設(shè)中，會產(chǎn)生大量農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)。這些事務(wù)需要相應的組織加以處理，傳統(tǒng)的縣、鄉(xiāng)、村、組的行政一體化組織體制顯然已不適應這一要求。楊林橋社區(qū)建設(shè)正是在這一背景下產(chǎn)生的，也為新農(nóng)村建設(shè)中開發(fā)農(nóng)村內(nèi)部的組織資源提供了有益的經(jīng)驗。
第三，要節(jié)省鄉(xiāng)村治理成本。20世紀以來，鄉(xiāng)村治理體制之所以不斷發(fā)生變化，一個重要原因就是外部性整合的治理成本過高。這一治理成本是多方面的，包括財政成本、行政成本和心理成本。單一的行政治理并不都是為了從農(nóng)村汲取資源，有的的確是為農(nóng)村發(fā)展謀取利益，但是，單向度的行政吸納資源的方式將被吸納者排斥在外，使他們將無論何種政府行為都視之為外在于自己的“負擔”或者與自己無關(guān)的“公事”。楊林橋社區(qū)建設(shè)的重要經(jīng)驗是在構(gòu)造農(nóng)村微觀組織的同時，重新構(gòu)造著農(nóng)民的治理成本意識。大家的事大家辦，大家的財大家管，調(diào)動了農(nóng)民投資投勞的積極性和主動性。盡管為修路，他們的集資集勞早已超出政府設(shè)定的限制，但是農(nóng)民并沒有感到這是不可忍受的“額外負擔”。因為投資投勞是為自己謀求福利，并直接接受投資投勞者對全過程的監(jiān)督。
社區(qū)的概念原本就來自鄉(xiāng)村，其核心精神是形成具有共同的認同和歸屬感的生活共同體。這種共同體的基礎(chǔ)是共同體成員的公共需求，并主要依靠社區(qū)自身的力量進行整合。但長時間以來，由于單一的行政化治理，社區(qū)的理念未能進入鄉(xiāng)村。楊林橋鎮(zhèn)率先將社區(qū)的理念引入鄉(xiāng)村治理中，并以社區(qū)體制重新構(gòu)造農(nóng)村微觀組織體系，對于構(gòu)建鄉(xiāng)村自我整合機制具有重要啟示性意義。
一、指導思想
以黨的和四中全會精神為指導，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，結(jié)合新時代文明實踐陣地建設(shè)和市域治理現(xiàn)代化試點工作，秉承“和諧、互助、溫馨”的理念，以“建、管、用、育”為著力點，打造促進鄰里互助交流、營造文明和諧鄉(xiāng)風、推動城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展、創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理、鍛造鄉(xiāng)村振興內(nèi)生引擎、弘揚主流價值的新平臺，打造共建共治共享的農(nóng)村社區(qū)治理共同體，為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、全面建成小康社會、加快建設(shè)美麗中國先行區(qū)提供精神文化支撐。
二、創(chuàng)建目標
農(nóng)村社區(qū)睦鄰中心建設(shè)堅持人民為中心的發(fā)展思想，致力實現(xiàn)“547”目標。強化黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障等5項創(chuàng)建原則，探索公益化、樞紐化、社會化、智慧化等4個創(chuàng)建路徑，融合承載黨建聯(lián)盟引領(lǐng)、文明實踐傳播、鄰里守望共治、居家養(yǎng)老互助、關(guān)愛留守驛站、鄉(xiāng)賢議事平臺、社區(qū)融入會所等7個平臺功能。推動我區(qū)承擔國家農(nóng)村綜合改革試點試驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）先行先試，力爭“十四五”末全區(qū)村（居）覆蓋面達80%。
三、具體舉措
（一）促進共建共享機制
貫徹落實區(qū)國家農(nóng)村綜合改革試點試驗工作方案要求，注重整合各類建設(shè)資源，凝聚政府、市場、社會等各種主體投入睦鄰中心建設(shè)的合力。1.利用現(xiàn)存資源。為減輕基層投入，鼓勵村（居）合理利用境內(nèi)農(nóng)民新村會所、富余辦公場所、集體或國有閑置場所及收購閑置民房進行改建。有條件的地方可因地制宜進行新建。2.推動資源共享。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)民宿業(yè)、田園綜合體、養(yǎng)老旅游地產(chǎn)、農(nóng)家樂等項目發(fā)展發(fā)展特點，探索利用民宿休閑會所、養(yǎng)老服務(wù)場所等資源進行共建。3.整合場所功能。注重整合新時代文明實踐站、養(yǎng)老服務(wù)中心、留守兒童之家、紅白理事會服務(wù)場所、網(wǎng)格化管理場所、志愿服務(wù)陣地、“一約四會”活動場所、鄉(xiāng)賢議事平臺等功能布局，有機融入農(nóng)村睦鄰中心建設(shè)。
（二）探索多元管護機制
堅持建管并重，充分激發(fā)村（居）委會、社會組織、市場經(jīng)營主體參與睦鄰中心管理的活力，創(chuàng)新運行多元管護機制。1.發(fā)揮理事會管理的主體作用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立農(nóng)村社區(qū)睦鄰中心交流協(xié)作機制，廣泛吸納各村（居）黨員干部、本村鄉(xiāng)賢、文化骨干、“五老人員”等參與日常管理，建立睦鄰中心理事會。2.引導各類組織參與管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極引導協(xié)會組織、自治組織、志愿服務(wù)組織參與管理，充分發(fā)揮老年協(xié)會、紅白理事會、鄉(xiāng)賢議事會、村（居）“幫客”的作用，因地制宜設(shè)置服務(wù)項目，推動各類組織服務(wù)管理經(jīng)常化。3.探索購買社會服務(wù)管理。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可探索向社會組織、社工機構(gòu)購買服務(wù)項目的模式，推動睦鄰中心社會工作和活動管理專業(yè)化。
（三）豐富內(nèi)容供給機制
1.強化“菜單式”服務(wù)。整合各類宣講服務(wù)團等服務(wù)資源，匯集形成“菜單”服務(wù)體系，推動法治宣傳、鄉(xiāng)風鄉(xiāng)愁、禮節(jié)禮儀、家德家風、文化文藝、科學普及、健康教育等進農(nóng)村社區(qū)睦鄰中心。2.推行“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)。各睦鄰中心要完善通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)無線網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，鼓勵通過QQ群、微信群、公眾號、抖音等網(wǎng)絡(luò)平臺,錄制推廣睦鄰活動微視頻，提升農(nóng)村社區(qū)睦鄰中心的影響力。3.強化“紅白理事會”服務(wù)。積極引導紅白理事會進駐農(nóng)村社區(qū)睦鄰中心，鼓勵有條件的村將紅白事服務(wù)場所同步納入建設(shè)，添置必備的服務(wù)設(shè)施，滿足村群眾節(jié)儉辦理紅白喜事的基本需求。鼓勵采取與旅游餐飲企業(yè)、農(nóng)家樂飯店合作或者托管運營等模式，為村民群眾辦理紅白喜事提供便利。
（四）健全睦鄰文化機制
1.以睦鄰興家風。以睦鄰中心為載體，傳承良好家風、家訓、家教，從家譜、故居、祠堂、牌坊、老物件、老照片中等挖掘家風家訓資源，整理當?shù)孛速t達、政商名流的嘉言懿行，組織開展尋家規(guī)、誦家訓、講家教等活動，講好家風家訓故事。2.以睦鄰鑄村魂。依托睦鄰中心，結(jié)合實際修訂特色“村規(guī)民約”，鼓勵開展“樹村規(guī)、立村訓、唱村歌”等活動，組織開展各類道德模范、最美家庭、最美志愿者等選樹宣傳活動，弘揚凡人善舉，展示村莊精神，樹立村莊正氣。3.以睦鄰育禮儀。倡導利用睦鄰中心開展兒童啟蒙禮、成人禮、新年祈福禮、重陽敬老禮、入伍壯行禮、村干部就職禮等活動，弘揚社會主義核心價值觀和文明新風。
[關(guān)鍵詞]村民自治 自治體系 局限性 功能擴展
[分類號]D5 [文獻標識碼]A [文章編號]1005－6505(2010)03－0008－03
村民自治是一種基層群眾自治形式，具有直接民主的特性，但直接民主并不意味著每個人都是具體事務(wù)的管理者；村民享有直接民利也并不等于每一個村民都有權(quán)直接參與和實施村內(nèi)的一切事務(wù)。因此，村民進行自治活動，需要借助于一定的組織來實施。我國農(nóng)村的村民自治制度，正是村民在國家法律和政策許可的范圍內(nèi)，通過自治組織依法辦理與村民利益密切相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的一項基層民主制度。從當前村民自治的實踐來看，由于受到諸多因素的影響，現(xiàn)有的村民自治組織有其自身的局限性，不適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，也難以充分滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民日益多樣化和專業(yè)化的需求，需要進行組織體系創(chuàng)新。村民自治的治理功能提升，需要培育和豐富自治組織體系，著力培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互社會組織，構(gòu)建一個多元化的組織體系，完善社會自治功能。
一、偏離與無力：村民自治組織的局限
經(jīng)過30年的探索和發(fā)展，我國農(nóng)村村民自治制度逐步形成了以競爭性選舉產(chǎn)生的村民委員會為工作機構(gòu)，以村民會議和村民代表會議為議事決策機構(gòu)，以村民監(jiān)督委員會和民主理財小組等為監(jiān)督機構(gòu)，以村民小組為聯(lián)系農(nóng)民群眾的具體機制的自治組織體系。在村民自治的組織體系中，居于核心地位的是村民委員會，它承擔著組織自治活動、管理村莊事務(wù)的職能，是村民自治的主要組織載體，也是整個村民自治運作的中樞。從當前村民自治實踐來看，由于受其地位的弱小性、組織的單一性、資源的有限性以及行政干預等因素的限制，村民自治組織難以有效發(fā)揮其應有的治理功能。
第一，組織的行政化。村民自治組織的行政化，是制約村民自治規(guī)范運作的突出問題。盡管隨著國家“三農(nóng)”政策的調(diào)整，村民自治的外部性環(huán)境大為改觀，村民自治組織面臨的行政壓力也相應地有所減輕，但是，在落實國家的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略和推行惠農(nóng)政策的過程中，縣鄉(xiāng)基層政府仍然會依循“路徑依賴”的邏輯，以行政指令的形式施壓于村民自治組織來執(zhí)行政策。在完成新時期這些行政任務(wù)的過程中，村民自治組織仍難擺脫行政化的“宿命”。村民自治組織的行政化，擠壓了鄉(xiāng)村社會的自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權(quán)利被“懸空”和“虛置”，不利于村民自治規(guī)范、有序地發(fā)展。
第二，職能的片面化。村民自治作為一種重塑鄉(xiāng)村秩序和重建國家政權(quán)合法性的國家制度安排，具有社會發(fā)育和國家建構(gòu)的雙重特性。作為國家構(gòu)建的制度文本的《村民委員會組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，村民委員的職能主要包括兩個方面：一是依法履行自治職能，辦理“村務(wù)”；二是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，協(xié)理“政務(wù)”。在壓力型體制下，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控下的村民委員會往往將“政務(wù)”作為工作的重點，優(yōu)先選擇完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項“政務(wù)”而疏于“村務(wù)”，職能履行存在著片面化的傾向。
第三，管理的無力化。實現(xiàn)村務(wù)民主管理，是村民自治的重要內(nèi)容，也是村民委員會的主要職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的免除和鄉(xiāng)村治理體制的變革，一方面造成農(nóng)村自治組織實現(xiàn)村務(wù)有效管理的人、財、物等資源處于相對缺乏的狀態(tài)；另一方面造成了基層政府對村莊權(quán)威的態(tài)度轉(zhuǎn)變(由支持轉(zhuǎn)化為監(jiān)督)，使還未完全實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換的自治組織在進行村務(wù)管理時，既無法獲得自下而上賦予的權(quán)威，又失去了自上而下授予的權(quán)威。既無資源、又無權(quán)威的自治組織，在村務(wù)管理中日顯無力，難以實現(xiàn)對村莊的有效管理。
第四，服務(wù)的缺位化。隨著國家對農(nóng)政策由汲取到減免再到補貼的轉(zhuǎn)變，理性算計的小農(nóng)的要求也開始由“少收點錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾c務(wù)”，需要自治組織能夠提供多樣化、專業(yè)化的服務(wù)。但自治組織在擺脫稅費收繳任務(wù)的同時，也失去了農(nóng)村發(fā)展的財力來源，致使村民自治陷入了空殼化的境遇，不能及時、有效地提供相應的專業(yè)化服務(wù)，難以滿足農(nóng)民群眾日益多元化的需求。
二、支持與挑戰(zhàn)：社會組織的雙重特性
村民自治組織自身的局限性，制約了農(nóng)村村民自治的發(fā)展，也在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。單純依靠村民自治組織，難以有效地適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，也難以充分滿足農(nóng)民群眾日益增加的多樣化、專業(yè)化需求。對此，徐勇教授曾指出，“如果將現(xiàn)有的村民委員會作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長。”黨的十七屆三中全會《決定》明確提出要“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互社會組織，完善社會自治功能”。因此，我們有必要因應這種新的形勢，打破僅僅依托村民委員會這一單一的自治組織的束縛，探索村民自治組織創(chuàng)新，培育和扶持農(nóng)村社會組織的成長，豐富和完善農(nóng)村自治組織體系。
農(nóng)村社會組織是有限理性的小農(nóng)出于共同利益或價值需求，依靠傳統(tǒng)社會資本結(jié)成的農(nóng)民自組織，具有自發(fā)性、民間性和現(xiàn)代性等特點。有學者認為，改革開放以來，國家逐漸退出對社會生活的全面控制，社會越來越多元，人民享有越來越多的自由，中國人也開始追求更加活躍的結(jié)社生活。農(nóng)村的社會組織獲得了“暴發(fā)式增長”，大量的經(jīng)濟組織、監(jiān)督組織、文化組織開始涌現(xiàn)。農(nóng)村社會組織是村莊治理重要的內(nèi)源性組織資源，現(xiàn)已成為農(nóng)村公民社會發(fā)展的重要載體。
徐勇教授認為，社會組織“在村民委員會這一群眾自治制度平臺上開展各種自治活動，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我保護”。俞可平曾指出，社會組織“從根本上改變著中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況，從總體上推進了農(nóng)村的民主和善治”。首先是自我管理的實現(xiàn)。社會組織不僅依靠內(nèi)部規(guī)則，規(guī)范和約束成員的行為；還為村民提供了溝通、交流的平臺，化解社會矛盾，促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。其次是自我教育的實現(xiàn)。林尚立等認為，相較于村莊政治實踐的精英化、間斷性，農(nóng)民的社會參與更具大眾化、連續(xù)性，社會組織的“參與者在集體問題的解決過程中，習得了溝通和交流的技巧，懂得了妥協(xié)與寬容，培養(yǎng)了互信與互助，學會了遵守約定和規(guī)范”。再次是自我服務(wù)的實現(xiàn)。在公共資源投入有限的條件下，社會組織的發(fā)育化解了集體行動的困境，擴展了社區(qū)服務(wù)的來源。最后是自我保護的實現(xiàn)。社會組織整合并表達了群眾的利益，實現(xiàn)了對村莊公共權(quán)力的制衡，拓展了權(quán)利維護的渠道和途徑，通過組織的力量實現(xiàn)了村民的自
我保護。
社會組織在給村民自治注入活力的同時，也給原有的自治組織帶來了新的挑戰(zhàn)。社會組織的興起，深刻改變了農(nóng)村社會權(quán)力構(gòu)建的方式，使農(nóng)村原有的組織權(quán)力建構(gòu)體系面臨社會組織發(fā)育的挑戰(zhàn)，從而造成自治組織與社會組織的內(nèi)在緊張。首先是權(quán)力空間的擠占。由于社會組織與自治組織都發(fā)育于“草根”社會，因此兩者在權(quán)力實施空間存在很大的交集，甚至重合，從而造成了兩者之間權(quán)力獲取、實施空間的爭奪，分割自治組織在村莊治理中的體制性權(quán)力。其次是權(quán)力配置的挑戰(zhàn)。社會組織的發(fā)展依賴于資源的汲取，而資源的汲取來源于權(quán)力的獲得。村委會作為村莊最高的公共權(quán)威，是法定的村莊代表，掌握著支配、管理農(nóng)村社會的權(quán)力。社會組織的發(fā)展必然要求村莊權(quán)力的重置，以獲得自身發(fā)展的資源，這也就必然會對現(xiàn)有的權(quán)力持有者村委會提出挑戰(zhàn)。再次是權(quán)力合法性的擠壓。社會組織治理功能的發(fā)揮，使其具備了治理的合法性和權(quán)威性，反襯出已行政化的自治組織在村民自治中的無力和缺位，構(gòu)成了對村級自治組織權(quán)威的擠壓，進而削弱了其在社會認同上的合法性。
三、擴展與重構(gòu)：村民自治功能的提升
徐勇教授曾指出：“農(nóng)民通過村民委員會實行自治，實際上也包含兩重含義：其一是參與影響執(zhí)掌村域公共權(quán)力的村委會活動，其二是將村民委員會作為一個不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的地域性自治平臺，是不同縣鄉(xiāng)地方行政體的村莊自治體。在這其中，農(nóng)民通過各種組織開展自治活動。”因此，今后我們應著力加強村民自治的組織基礎(chǔ)建設(shè)，培育多元化的農(nóng)村自治組織，建立起以村民委員會為自治平臺的村民自治組織體系。當然，在推進村民自治組織體系建設(shè)的過程中，需要把握好以下幾個問題：
第一，加強法律法規(guī)建設(shè)，確保組織體系的自主性。自治組織發(fā)端于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，具有“草根性”的特點，是鄉(xiāng)村社會的自組織。在培育鄉(xiāng)村社會組織的過程中，政府應發(fā)揮積極的作用，引導和扶持這類組織的成長，既要確保這類組織沿著正確的方向發(fā)展，也要加大政府的扶持力度。但是，政府不僅要在資源上給予支持，還應加強相應的法律法規(guī)建設(shè)，從體制上給予一定的自主性權(quán)力空間，避免政府的過度行政干預，確保組織的自主性。
第二，合理劃分服務(wù)范圍，確保組織體系的服務(wù)性。在市場經(jīng)濟條件下，面對農(nóng)民日益增長的服務(wù)需求，政府不必要也不可能完全滿足社會性公共服務(wù)的需要，相當部分社會公共服務(wù)職能，可以市場為導向，實現(xiàn)多元供給。以市場導向豐富服務(wù)供給，首先要對服務(wù)進行合理劃分，有的服務(wù)政府必須肩負；有些服務(wù)可以政府出資，社會組織承接；還有一些服務(wù)完全可以由社會組織自行提供。新生的社會組織有益于滿足鄉(xiāng)村社會多元化的需求，有益于為鄉(xiāng)村社會提供服務(wù)。因此，在構(gòu)建組織體系的過程中，應確保組織體系的服務(wù)性，注重各類組織服務(wù)的創(chuàng)造功能和承接功能的培養(yǎng)。
第三，注重社會資本積累，確保組織體系的互。社會資本指的是普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范，其中的核心要素是互惠和信任關(guān)系的建立。農(nóng)民的互助是建立在“熟人社會”所特有的信任與互惠基礎(chǔ)之上的，鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化使村莊由“熟人社會”變?yōu)椤傲鲃由鐣保焕谵r(nóng)民的組織和互助。而社會資本的積累，有助于增加村民和組織之間的信任和互助，推動村莊治理的有效實現(xiàn)。因此，在培育自治組織、構(gòu)建組織體系時，應注重個人和組織的社會資本的積累，確保組織體系的互。
第四，加強民主監(jiān)督建設(shè)，確保組織體系的公益性。阿克頓勛爵認為，“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗。”就村落社會而言，如果沒有廣大村民的民主監(jiān)督，村民自治就會蛻變?yōu)椤按逦瘯灾巍保踔潦莻€別干部的“自治”。村民自治權(quán)也是一種公共權(quán)力，也需要必要的監(jiān)督以保障其公益性。因此，在培育自治組織、構(gòu)建自治體系的過程中，應健全村級民主監(jiān)督制度，規(guī)制公共權(quán)力，從而確保組織體系的公益性，保障村民群眾的合法權(quán)益。
關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌發(fā)展 轉(zhuǎn)型發(fā)展 現(xiàn)狀 存在問題 實施路徑
中圖分類號：F127
文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2017）02-020-04
改革開放30多年來，山西經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但隨著改革的不斷深入，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不斷加快、利益調(diào)整難度加大、社會矛盾多頻發(fā)，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)更為繁重，潛在挑戰(zhàn)和困難更加凸顯。黨的十八屆五中全會提出“五大發(fā)展”的理念，其中，協(xié)調(diào)發(fā)展是推進發(fā)展的基本方法。統(tǒng)籌發(fā)展就是要按照協(xié)調(diào)發(fā)展的理念要求，立足當前山西實際，著力提高經(jīng)濟社會發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。在當前，重點要統(tǒng)籌工業(yè)新型化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化“四化”發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然發(fā)展，從而匯聚起統(tǒng)籌發(fā)展的強大正能量，加快推進轉(zhuǎn)型發(fā)展、富民強省目標的實現(xiàn)。
一、山西統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)狀
近年來，山西在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，高度重視統(tǒng)籌發(fā)展，為加快推進統(tǒng)籌發(fā)展進行了不懈的探索和實踐，取得了重大成績，積累了寶貴經(jīng)驗。同時也要看到，當前全省處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，山西統(tǒng)籌發(fā)展面臨著一系列亟待解決的新情況和新問題，統(tǒng)籌發(fā)展之路任重而道遠。
（一）總體情況
近年來，隨著山西轉(zhuǎn)型綜改試驗全面鋪開、梯次推進，山西全省在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生改善、生態(tài)修復等方面發(fā)展步伐不斷加快，全省統(tǒng)籌發(fā)展取得了顯著成效。
1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得新進展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐進一步加快。2014年山西第三產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值的比重為44.1%，比上年提高2.2個百分點；與第二產(chǎn)業(yè)的比重差距由上年的10.3個百分點縮小為5.6個百分點。全年山西規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，煤炭、焦炭、冶金、電力四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增加值占山西規(guī)模以上工業(yè)增加值比重為77.3%，比上年降低2.2個百分點；非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（除煤炭、煉焦、冶金、電力工業(yè)外）比重為22.7%，提高2.2個百分點。2014年山西固定資產(chǎn)投資中，三次產(chǎn)業(yè)投資比例由上年的6.2∶43.3∶50.5轉(zhuǎn)變?yōu)?.4∶41.8∶50.8，第一、三產(chǎn)業(yè)投資比重分別上升1.2個、0.3個百分點。
鷴孕孕灤瞬業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢良好。全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模總量迅速攀升，隨著一批重大轉(zhuǎn)型項目陸續(xù)開工建設(shè)和投產(chǎn)見效，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈初步形成。全省各個地區(qū)圍繞自身資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，初步形成了一批具有區(qū)域特色、核心競爭力強的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)基地。
2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展邁出新步伐。近年來，山西“一核一圈三群”城鎮(zhèn)框架體系加快構(gòu)建，太原晉中道路設(shè)施和公共服務(wù)對接進展明顯，同城化不斷提速；離柳中、孝汾平介靈等城鎮(zhèn)族群發(fā)展步伐加快，大太原都市圈節(jié)點逐步形成。晉北、晉南、晉東南城鎮(zhèn)群空間格局基本形成，各中心城市、大縣城、中心鎮(zhèn)擴容提質(zhì)加快，城市的集聚力、輻射力、帶動力明顯增強，城鎮(zhèn)化水平逐步提高。
企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工程取得新進展。到2014年底，全省貧困地區(qū)開工建設(shè)項目達到233個，涉及總投資799.23億元。在組織開展兩輪農(nóng)村“五個全覆蓋”工程回頭看、堅持辦好農(nóng)村“五件實事”基礎(chǔ)上，2014年起山西將在七年時間內(nèi)籌資1000億元，啟動實施以完善提質(zhì)工程、農(nóng)民安居工程、環(huán)境整治工程和宜居示范工程為主要內(nèi)容的改善農(nóng)村人居環(huán)境“四大工程”，堅持不懈改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。
3.民生改善亮點頻現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民收入繼續(xù)增加，2014年山西城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入24069元，比上年增長8.1%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入8809元，增長10.8%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入增速快于城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入2.7個百分點，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差2.73（以農(nóng)村常住居民人均可支配收入為1），比上年縮小0.07。全年全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)51.4萬人。轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力37.7萬人。
2014年山西全省財政支出的八成以上和全部增量均用于民生改善。教育事業(yè)快速發(fā)展，公辦標準化幼兒園的新改擴建順利推進，農(nóng)村小學、初中學生人均公用經(jīng)費補助標準進一步提升。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進一步深化，縣級公立醫(yī)院綜合改革全面鋪開，基本藥物制度試點廣泛開展；城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合三項基本醫(yī)保實現(xiàn)應保盡保，城鄉(xiāng)居民大病保險也在全省得到推廣。全省文化事業(yè)加快發(fā)展，省級重點文化設(shè)施進一步完善，國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)和示范項目創(chuàng)建工作正式啟動。全省千方百計擴大就業(yè)，制定實施了促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的46條措施，實行提供財政補助、實訓補貼和小額擔保貸款等“七補一貸”政策，扶持高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)；通過購買基層公共服務(wù)崗位吸納高校畢業(yè)生就業(yè)。
4.生態(tài)文明建設(shè)成效顯著。2014年以來，山西不斷加大節(jié)能減排工作力度，出臺加快推進工業(yè)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動方案和《山西省2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動計劃》，推進實施650項節(jié)能改造項目。強力推進減排治污，實施全省燃煤發(fā)電機組超低排放改造提速工程，全省淘汰黃標車及老舊車21.6萬輛，全省PM2.5平均濃度下降16.9%。加大造林綠化和生態(tài)環(huán)境治理，2014年完成營造林462萬畝、水土流失治理面積346.8萬畝。
（二）存在的問題
隨著山西統(tǒng)籌發(fā)展的深入推進，全省“四化”統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟社會統(tǒng)籌、人與自然統(tǒng)籌都取得了顯著的成效，但總體來看，山西統(tǒng)籌發(fā)展取得的成就依然是初步的、局部的和階段性的，全省統(tǒng)籌發(fā)展依然存在一些深層次的矛盾和問題。
1.“四化”發(fā)展不協(xié)調(diào)、不同步。一是工業(yè)化和信息化沒有充分融合。山西工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以能源原材料等傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)化和信息化融合度不高，工業(yè)中體現(xiàn)不出第三次革命和以智能制造為主導的第四次革命的要素。企業(yè)未能有效地利用信息化進行加工生產(chǎn)，缺乏對生產(chǎn)方式、管理模式創(chuàng)新的認識，缺乏支撐兩化融合的核心技術(shù)和自主知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品，工業(yè)化發(fā)展缺乏自主創(chuàng)新能力。
二是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化互動薄弱。山西的城鎮(zhèn)化發(fā)展是資源型工業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，尚未實現(xiàn)“產(chǎn)城”融合的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。作為典型的資源型地區(qū)，在山西省的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，大中城市與工礦區(qū)割裂，小城鎮(zhèn)發(fā)展缺位。大量工礦區(qū)分布于城市之外，與所在區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，服務(wù)功能不完善，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，難以形成對城鎮(zhèn)化的有效帶動。
三是工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不協(xié)調(diào)。由于自然和歷史的原因，山西農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)科技水平低下、農(nóng)民科學文化素質(zhì)有待提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也尚未完全實現(xiàn)機械化。農(nóng)民生產(chǎn)生活條件還沒有得到根本改善，山莊窩鋪多，居住分散，采煤沉陷區(qū)較大，地質(zhì)災害嚴重，農(nóng)民安居環(huán)境較差。
2.城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。當前，山西城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距加大，利益失衡問題亟待進一步化解。收入分配不合理，公共資源配置不均衡等利益失衡問題阻礙了山西城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程。近年來山西城鄉(xiāng)居民的收入差距呈現(xiàn)擴大趨勢，全省城鄉(xiāng)居民收入絕對差距從2000年的2818.5元提高到2014年的15260元，城鄉(xiāng)居民相對收入差距雖有波動，但總體上也處于上升趨勢，2000年山西城鄉(xiāng)居民收入相對差距為2.48，2014年達到2.73。“三農(nóng)”問題特別是農(nóng)村貧困問題亟待解決，全省貧困地區(qū)自然條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十分緩慢。
3.經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)。一是就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出。山西作為全國典型的資源型地區(qū)，為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境付出了沉重代價，教育、科技、文化、醫(yī)療、環(huán)保和社會保障等社會事業(yè)，嚴重落后于經(jīng)濟發(fā)展，形成了今天“一條腿長，一條腿短”的不平衡狀態(tài)。二是總體上看，山西現(xiàn)行的社會管理體制依然建立在傳統(tǒng)的一元化社會管理模式基礎(chǔ)上，社區(qū)管理體制機制尚不健全、社會應急管理機制不健全、社會管理多元主體互動性不強、社會管理手段較為單一，全省社會治理能力尚有待提升。
4.人與自然發(fā)展不和諧。作為全國重要的能源重化工和煤炭生產(chǎn)基地，山西付出了沉重的生態(tài)環(huán)境污染代價。山西作為全國煤炭資源產(chǎn)量最大、外運最多的省份，相當一部分煤礦長期采用粗放型、掠奪型開采方式，對煤炭資源、土地資源、水資源造成了嚴重破壞。加大了山西經(jīng)濟社會發(fā)展的成本，使人與自然的關(guān)系處于緊張狀態(tài)。2013年，山西的生態(tài)足跡、碳足跡和單位國土面積污染負荷都位居全國前列。全省目前仍有3000萬畝左右的宜林荒山尚未綠化，生態(tài)弱省、林業(yè)小省的現(xiàn)狀仍未改變，全省生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)還十分艱巨。
二、山西推進統(tǒng)籌發(fā)展的實施路徑
統(tǒng)籌發(fā)展，首先需要著眼于發(fā)展，只有發(fā)展，才有能力和條件兼顧各方利益。統(tǒng)籌發(fā)展，還要處理好“點”與“面”的辯證關(guān)系，既要整體推進，也要重點突破。結(jié)合國情、省情，山西進一步推進統(tǒng)籌發(fā)展的實施路徑可以概括為“四輪共進、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的發(fā)展模式。“四輪”是指“四化”同步、城鄉(xiāng)融合、經(jīng)濟社會共進、人與自然和諧，是山西全省推進統(tǒng)籌發(fā)展的著力點。
1.以“四化”同步為主導推動統(tǒng)籌發(fā)展。黨的十報告提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，促進“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的要求。“四化同步”發(fā)展是黨的十從我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略，符合現(xiàn)代化建設(shè)的客觀規(guī)律，符合我國基本國情。“四化同步”發(fā)展是一個重大的理論和實踐創(chuàng)新，是解決經(jīng)濟社會發(fā)展中深層次矛盾和問題的基本途徑，是對現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的一系列挑戰(zhàn)和問題的集中求解。“四化”同步發(fā)展中，工業(yè)化是核心環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)化是關(guān)鍵載體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，信息化是有力引領(lǐng)。城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造供給，信息化創(chuàng)造服務(wù)，“四化”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，充分發(fā)揮其相互影響、相互促進的效能，可以促進工業(yè)價值鏈的拓展與升級、可以使城鎮(zhèn)化得到應有的產(chǎn)業(yè)支撐、可以有效破解二元結(jié)構(gòu)，不僅能夠促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的短期任務(wù)的完成，更有利于加快推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的長遠目標的實現(xiàn)。
2.以城鄉(xiāng)融合為載體推動統(tǒng)籌發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是對城鄉(xiāng)關(guān)系的重大調(diào)整，是進一步縮小城鄉(xiāng)二元差距，化解城鄉(xiāng)之間矛盾的有力手段，是推動區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要以“城鄉(xiāng)一體化”為目標，加快轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟發(fā)展方式，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作機制和管理體制，扎實推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)要素交換、城鄉(xiāng)資源配置、城鄉(xiāng)社會管理、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)公共服務(wù)“六個統(tǒng)籌”，協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、深度融合，為統(tǒng)籌發(fā)展提供合理的城鄉(xiāng)空間格局和l展延伸區(qū)域。一是進一步建立與完善政府的公共服務(wù)職能，擴大統(tǒng)籌面，將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給向農(nóng)村尤其是向郊縣延伸。二是加快資金、技術(shù)、項目、人力資源等生產(chǎn)要素由城市向鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移，構(gòu)建“以城帶鄉(xiāng)、以城促農(nóng)”的統(tǒng)籌發(fā)展路徑，形成城市與農(nóng)村共建共享的發(fā)展格局。三是加快發(fā)展新型城鎮(zhèn)化和構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系，從體制、規(guī)劃、政策上打破城鄉(xiāng)分割，協(xié)調(diào)推進大、中、小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，大力發(fā)展大縣城和小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)各種生產(chǎn)要素的合理集聚和有效利用，提升城鎮(zhèn)承載力和輻射力。四是加快突進農(nóng)村改革，探索農(nóng)業(yè)經(jīng)營新方式，大力推進產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目，加快農(nóng)村脫貧致富。
3.以經(jīng)濟社會共進為基礎(chǔ)推動統(tǒng)籌發(fā)展。要以更好地保障和改善民生為宗旨，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提升社會治理水平，在促進社會公平正義過程中實現(xiàn)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展。要大力發(fā)展社會事業(yè)，要抓住群眾迫切需要解決的突出問題和社會建設(shè)的一些薄弱環(huán)節(jié)，實施更加積極的就業(yè)政策、深化教育領(lǐng)域綜合改革、完善收入分配調(diào)控機制、完善更加公平可持續(xù)的社會保障制度、創(chuàng)新社會治理體制，從而及時反映人民群眾各方面各層次利益訴求，最大限度增加和諧因素，提高社會治理水平，使經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)同步發(fā)展。
4.以人與自然和諧為支撐推動統(tǒng)籌發(fā)展。要牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，通過大規(guī)模植樹造林和生態(tài)環(huán)境綜合整治，再造山西宜人環(huán)境；要以循環(huán)經(jīng)濟標準化工作為突破口，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進資源的減量化和再利用；要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，為生態(tài)文明建設(shè)奠定良好制度保障。加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式及生活方式，構(gòu)建人與自然和諧、經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，為人與自然和諧統(tǒng)籌提供優(yōu)美的環(huán)境支持。
三、對策建議
當前，山西必須進一步創(chuàng)新理念，牢固樹立“統(tǒng)籌”思想，站在全局的高度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，注重發(fā)展的耦合性、協(xié)同性、系統(tǒng)性，扎實提速統(tǒng)籌發(fā)展。
（一）加快推進“四化”同步發(fā)展
以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以工業(yè)新型化為主導，把城鎮(zhèn)化作為關(guān)鍵載體，把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為重要基礎(chǔ)，把信息化作為引領(lǐng)，實現(xiàn)“四化”同步。
1.加快推進工業(yè)新型化發(fā)展。一是加快用高新技術(shù)和先進適用技術(shù)改造提升煤炭、傳統(tǒng)煤化工、電力等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。整合提升煤炭產(chǎn)業(yè)，形成以大型現(xiàn)代化礦井為主導，以無煙煤潔凈利用和高效開發(fā)為方向，以煤轉(zhuǎn)化下游產(chǎn)業(yè)為支撐的新型煤炭產(chǎn)業(yè)體系；培育建設(shè)國內(nèi)領(lǐng)先、國際先進的現(xiàn)代新型煤化工產(chǎn)業(yè)基地，形成以煤制油、煤制二甲醚、煤制乙二醇等產(chǎn)業(yè)為主體，具有規(guī)模化、園區(qū)化、低碳化發(fā)展特征的現(xiàn)代新型煤化工產(chǎn)業(yè)體系；整合提升電力產(chǎn)業(yè)，建設(shè)國際領(lǐng)先的高端、多元、智能型電力生產(chǎn)基地，形成以技術(shù)先進的清潔高效燃煤發(fā)電為主體，以煤層氣、煤矸石發(fā)電等為支撐，與智能電網(wǎng)建設(shè)相協(xié)調(diào)的電力產(chǎn)業(yè)體系。二是加快推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)骨干企業(yè)。在高端裝備、節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、電子信息、生物醫(yī)藥、煤化工等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域分別選擇一定數(shù)量的骨干企業(yè)，整合政府科技、產(chǎn)業(yè)計劃傾斜安排一批攻關(guān)項目、試點示范項目和重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展工程，在重點領(lǐng)域核心產(chǎn)品開發(fā)生產(chǎn)上率先實現(xiàn)突破。實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和示范工程專項，啟動建設(shè)一批對行業(yè)整體水平提升、產(chǎn)業(yè)鏈完善具有關(guān)鍵性作用的重大項目，特別是要組織推進一批關(guān)鍵、核心技術(shù)的開發(fā)及產(chǎn)業(yè)化項目。
2.加快推進市域城鎮(zhèn)化發(fā)展。一是完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強城鎮(zhèn)綜合承載力。加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施的建設(shè)力度，重點加強城市道路交通、供水、燃氣、集中供熱、垃圾無害化處理、污水處理配套管網(wǎng)等設(shè)施建設(shè)，進一步提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，提升城市管理水平，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鎮(zhèn)承載能力相適應。二是把“大縣城”戰(zhàn)略與擴權(quán)強縣結(jié)合起來，以擴大規(guī)模、增強實力、完善功能、塑造特色為基本路徑，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，提高服務(wù)能力和水平，引導生產(chǎn)要素、優(yōu)勢資源向縣城集中，形成縣城經(jīng)濟發(fā)展核心。
3.加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。一是強基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。加強以水利為主的農(nóng)田基本建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。加快建設(shè)綜合水利體系，重點抓好水庫除險加固、灌渠建設(shè)等工程改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。著力提高耕地質(zhì)量，加快中低產(chǎn)田改造。抓好農(nóng)機具推廣，提高機械耕、播、收農(nóng)機化水平。二是興科技，推進農(nóng)業(yè)科學跨越。要把科技興農(nóng)放在農(nóng)業(yè)工作首位。要加強農(nóng)技體系建設(shè)，依托基層農(nóng)技體系改革與建設(shè)示范縣項目和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)技體系建設(shè)項目，完善縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)技推廣網(wǎng)絡(luò)，健全農(nóng)技推廣體系，以開展科技入戶為載體，采取科技培訓、示范、宣傳、技術(shù)承包、辦科技聯(lián)系點等形式，大力推廣新品種、新技術(shù)、新模式。
4.加快信息化發(fā)展。一是構(gòu)建工業(yè)化和信息化融合管理體系，通過管理體系規(guī)范工業(yè)化和信息化融合的通用方法，完善支撐信息化和深度融合的相關(guān)標準。二是降低信息化應用門檻，解決各主體在信息化過程中技術(shù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、信息咨詢等方面存在的突出困難。三是提升智能化應用水平，創(chuàng)新智能制造裝備產(chǎn)品，提高工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的集成水平，加快工業(yè)機器人等先進制造技術(shù)在工業(yè)生產(chǎn)過程中的應用。四是加強互聯(lián)網(wǎng)與工業(yè)化、信息化的融合互動，擴大物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在工業(yè)化中的應用，促進工業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的信息融合，加快工業(yè)生產(chǎn)向網(wǎng)絡(luò)化和智能化轉(zhuǎn)變。
（二）加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
1.積極擴大就業(yè)、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。實施更加積極的就業(yè)政策，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和小型微型企業(yè)，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位。堅持對農(nóng)民多予、少取方針，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場和公平競爭的就業(yè)制度，解決農(nóng)民就業(yè)難、增收難和勞有所得的問題，縮小城鄉(xiāng)收入差距。
2.堅持以提高質(zhì)量為重點，統(tǒng)籌各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展。要注重建立城鄉(xiāng)一體化的教育發(fā)展機制，在財政撥款、學校建設(shè)等方面向農(nóng)村傾斜，推進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展；進一步健全完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，實施免費義務(wù)教育，解決農(nóng)民上學難、上學貴和學有所教的問題，促進教育公平。
3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展。按照保基本、強基層、建機制的要求，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合制度在籌資水平、財政補助、報銷比例、服務(wù)管理等方面實現(xiàn)一體化；把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作楣共產(chǎn)品向人民提供，優(yōu)先滿足群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，著力解決“看病難”、“看病貴”問題。
4.健全城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系。大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，促進文化事業(yè)大繁榮大發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理的基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，增強公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)供給能力，公共文化服務(wù)運行機制進一步創(chuàng)新，公共文化服務(wù)方式的多元化、社會化水平進一步提高，形成服務(wù)優(yōu)質(zhì)、覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系。
（三）加快推進經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展
山西推進經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面要著力保障和改善民生，另一方面要著力推動省域范圍內(nèi)社會治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。
1.著力保障和改善民生。千方百計擴大就業(yè)。貫徹勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，把促進就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，努力擴大就業(yè)規(guī)模、優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)、提升就業(yè)質(zhì)量。深入實施創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程，加強職業(yè)技能培訓和就業(yè)服務(wù)指導，完善創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)體系，落實經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)聯(lián)動機制，為城鄉(xiāng)群眾創(chuàng)造更多就業(yè)機會。強化政府促進就業(yè)責任，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位。
2.大力增加城鄉(xiāng)居民收入。深化收入分配制度改革，促進居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。深化機關(guān)事業(yè)單位工資制度改革，完善艱苦邊遠地區(qū)津貼增長機制完善資源開發(fā)、征地拆遷補償機制，擴展投資和租賃服務(wù)等途徑，多渠道增加居民財產(chǎn)性收入。充分挖掘農(nóng)牧業(yè)增收潛力，引導農(nóng)村牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓寬農(nóng)牧民增收門路和渠道，促進農(nóng)牧民收入持續(xù)穩(wěn)定增長。
3.提升社會治理能力。一是從源頭著手，加強源頭治理。加強源頭治理，從根本上講是要著重構(gòu)建源頭治理體系，盡可能減少和避免嚴重的社會問題和社會沖突，使“關(guān)口前移”。要注重源頭預防。首先要對社會穩(wěn)定風險進行評估，尤其是面對可能影響社會穩(wěn)定的風險時要從關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，如在政策制定、項目審定等方面提前進行風險預估和積極應對；要注重源頭排查，搭建并完善矛盾糾紛信息網(wǎng)絡(luò)，以確保對各類社會糾紛能夠及時處置；要注重源頭化解。各級黨委政府和有關(guān)部門要充分發(fā)揮化解矛盾、維護穩(wěn)定的主導作用，明確工作中的職責，做到各負其責，各司其職，健全完善多元化的矛盾糾紛解決機制。二是從動態(tài)著手，加強協(xié)調(diào)機制建設(shè)。要在抓好源頭治理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建動態(tài)調(diào)節(jié)和化解機制。要加快建立完整的訴求表達機制。建立形式多樣的訴求表達渠道，讓群眾能夠通暢表達自己的問題和困難，以便能夠及時解決社會矛盾，提高社會穩(wěn)定性；要加快建立完善的治安防控體系。要建立覆蓋全部街道、轄區(qū)、社區(qū)以及網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的防控安全體系；要加快建立完善的矛盾糾紛預警機制。針對所在地區(qū)社會管理中的熱點和難點問題各級政府要進行常態(tài)化的分析、走訪、排查，建立動態(tài)模式下的矛盾糾紛排查機制。
（四）加快推進人與自然和諧發(fā)展
要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為統(tǒng)籌發(fā)展的重中之重，堅持深入推進主要污染物減排、新能源和可再生能源應用、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治和自然生態(tài)保護，推進生態(tài)經(jīng)濟提速，生態(tài)環(huán)境提質(zhì)，生態(tài)文化提升，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。
1.深入推進主要污染物總量控制。加快實現(xiàn)污染物排放的全過程控制。以環(huán)境資源承載能力為依據(jù)，充分發(fā)揮環(huán)境保護的先導功能和倒逼作用，用環(huán)評制度和環(huán)境標準促使落后產(chǎn)能退出市場。嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，以電力、煤炭、鋼鐵、水泥、玻璃、有色金屬、焦炭等行業(yè)為重點淘汰落后產(chǎn)能。建立新建項目審批與淘汰落后產(chǎn)能、污染減排相結(jié)合的機制，實施“等量淘汰（置換）”或“減量淘汰（置換）”。加快推進開發(fā)區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)等重點區(qū)域和礦山、水電、火電、化工、石化等重點行業(yè)規(guī)劃環(huán)評。推動產(chǎn)業(yè)入園進區(qū)，實行污染集中處理。對沒有環(huán)境容量的區(qū)域或未完成排污總量控制指標和污染治理任務(wù)的區(qū)域（行業(yè)、企業(yè)），實施禁（限）批。推動提高資源節(jié)約水平，鼓勵資源綜合利用，逐步推行和實施單位增加值或產(chǎn)品污染物產(chǎn)生量評價制度，逐步降低污染物產(chǎn)生強度。
2.積極推廣新能源和可再生能源。大力推廣應用太陽能、垃圾綜合利用和沼氣利用等技術(shù)成熟、經(jīng)濟性較好的可再生能源。加快提升太陽能光電建筑應用累計裝機容量和太陽能光熱建筑應用面積。加快推進生活垃圾焚燒發(fā)電工程建設(shè)。加強農(nóng)村沼氣池建設(shè)，積極推廣秸稈氣化燃料。加快新能源汽車發(fā)展，重點發(fā)展混合動力汽車和純電動汽車。加快城市天然氣利用，增加天然氣對煤炭和石油的替代，提高天然氣在能源消費中的比重。落實重點行業(yè)節(jié)能政策及措施，堅決淘汰高碳產(chǎn)業(yè)的落后產(chǎn)能，堅決防止產(chǎn)能過剩行業(yè)生產(chǎn)能力擴張和重復建設(shè)。加快產(chǎn)業(yè)集聚和企業(yè)規(guī)模擴大、提升產(chǎn)品檔次，提高產(chǎn)品附加值，降低單位增加值能耗。完善和強化節(jié)能管理，實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度，加強重點用能企業(yè)節(jié)能目標管理和考核，建立淘汰落后產(chǎn)能問責制。
3.加強自然生態(tài)保護。深入推進重要生態(tài)功能區(qū)、重點資源開發(fā)區(qū)生態(tài)保護戰(zhàn)略，對重點資源開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境實施強制性保護，切實加強對水、土、森林、草地、河流、礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管。積極開展礦區(qū)和礦山生態(tài)環(huán)境恢復和重建。大力推廣綠色清潔開采技術(shù)，積極采取煤矸分流措施，從生產(chǎn)源頭減少矸石割出量。加大井下治理力度，利用粉煤灰井下覆巖離層注漿及井下煤矸石處理技術(shù)，緩解地表塌陷。加強礦山生態(tài)環(huán)境保護，積極推廣“一礦一企綠化一山一溝”的做法，加快推進礦山生態(tài)環(huán)境治理修復和綠色礦山創(chuàng)建工程，加大采煤沉陷區(qū)治理及生態(tài)環(huán)境恢復治理力度，實施礦區(qū)荒漠化治理、土地復墾等工程，重建礦山生態(tài)。
⒖嘉南祝
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[6] 山西統(tǒng)計年鑒（2005-2014年）
[7] 山西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報（2001-2014年）
（作者單位：山西省社會科學院經(jīng)濟所 山西太原 030006）
1 農(nóng)村環(huán)境管理以及監(jiān)測現(xiàn)狀及主要問題
1.1 環(huán)境管理體系以及農(nóng)村科技推廣體系很難應對環(huán)境污染問題
就目前我國農(nóng)村現(xiàn)代化進程現(xiàn)狀來看，主要表現(xiàn)出以下兩個特點：（1）依托工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)得到飛速發(fā)展，而工業(yè)得到優(yōu)先增長。（2）在空間分布上，居民迅速集中。由于農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，導致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大改變，從以往的“自然和諧型”向“自然危害型”轉(zhuǎn)變。原來的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良好，而且環(huán)境自凈能力很強，但現(xiàn)在農(nóng)村的自然循環(huán)被打破，環(huán)境的自凈能力已經(jīng)無法自然的消納生活污染物。
1.2 我國環(huán)境管理體系并沒有充分重視農(nóng)村環(huán)境污染
目前我國環(huán)境管理體系主要是用于防治一些重要點源污染以及城市污染方面，并沒有特別重視農(nóng)村污染。同時，農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的進程遠遠超過了農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展，這樣的結(jié)果主要會導致農(nóng)村環(huán)境治理體系在農(nóng)村環(huán)境問題解決方面，缺乏力量，而且適用性相對較低。其次，我國當前用于農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)建設(shè)項目等方面，往往存在“自上而下”決策、重復建設(shè)、資金分散等問題。
1.3 技術(shù)培訓有待進一步加強，缺乏強烈的質(zhì)量管理意識
環(huán)境監(jiān)測工作最重要的是確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整性、有效性、證實性，因此對于環(huán)境監(jiān)測人員的要求相對較高。在環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制管理工作中，如何提高監(jiān)測人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷加強監(jiān)測人員的質(zhì)量意識，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性、科學性以及真實性是最核心的工作。員工培訓是提高監(jiān)測技術(shù)人員綜合素質(zhì)的重要措施，但是目前并沒有建立專門的培訓機構(gòu)，往往都是多個部門臨時組織技術(shù)培訓，這樣的員工培訓缺乏計劃性、針對性以及系統(tǒng)性，培訓效果自然不高。而且在培訓后，各種質(zhì)控考核以及質(zhì)控審核工作并沒有嚴格按照流程執(zhí)行，基本上都是走走過場，流于形式。
2 農(nóng)村環(huán)境管理與監(jiān)測的發(fā)展分析
2.1 關(guān)注民生，切實解決好農(nóng)村安全飲水問題
對于人類生存而言，人是最重要的能源之一，人們的生活離不開水，水的安全問題對于廣大人民群眾的生命健康安全有直接的影響，因此各地區(qū)應該切實維護廣大人民群眾的根本利益，堅持“科學發(fā)展觀”理念切實解決好農(nóng)村居民安全飲水問題，應該將這一問題納入到農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的重要議事日程中。政府以及縣委應該將農(nóng)村安全飲水問題作為農(nóng)村環(huán)保工作的重要內(nèi)容，尤其應注意保護好農(nóng)村飲用水水源的周邊環(huán)境，平時應該加強監(jiān)測和管理水質(zhì)，結(jié)合農(nóng)村供水方式的不同采用相應的保護措施。應該在全縣建立很多集中式飲用水源保護區(qū)，形成一個系統(tǒng)的飲用水源監(jiān)控點保護網(wǎng)絡(luò)。
2.2 采取有效措施，減少農(nóng)藥與化肥對土壤環(huán)境的影響
農(nóng)藥最常用的方式是直接向土壤或植物表面噴灑，這樣就對土壤造成了嚴重污染， 從而破壞土壤結(jié)構(gòu)和影響土壤肥力針對農(nóng)村農(nóng)藥和化肥對土壤的污染問題，可以采用以下措施：首先要科學使用農(nóng)藥，合理規(guī)劃用藥。盡量選用高效、低毒、污染小或無污染的農(nóng)藥，并要把握好施藥進行病蟲害防治的最佳時機。采用化學防治以外的方法防治病蟲害，減少農(nóng)藥、化肥的用量。大力推廣生物防治技術(shù)，可以采用以蟲治蟲的方法，有效的降低農(nóng)藥使用量。加強農(nóng)業(yè)管理，控制病蟲發(fā)生發(fā)展，避免使用化學農(nóng)藥，及時注意農(nóng)作物的生長。加強土壤環(huán)境監(jiān)測，特別是針對農(nóng)藥的有機項目監(jiān)測，包括苯并（а）芘、DDT及其代謝產(chǎn)物與分解產(chǎn)物、六六六等。
2.3 農(nóng)村生活廢水和生活垃圾的處置
村鎮(zhèn)地區(qū)的特點決定了其污染治理不能沿用城市的污水處理模式。國內(nèi)外研究機構(gòu)相繼提出了多種處理模式，如：分散污水處理模式，其中主要提倡人工濕地處理技術(shù)、土地處理技術(shù)、小型污水處理技術(shù)、沼氣池和沼氣凈化池處理技術(shù)等，其技術(shù)特點是以低能耗生物處理和自然處理為基礎(chǔ). 農(nóng)村垃圾的處理主要采取臨時堆放、焚燒、隨意傾倒三種方式。農(nóng)村一般是利用現(xiàn)有的沙坑或者低洼地直接進行傾倒和掩埋。事實上，城市周邊農(nóng)村可納入城市垃圾處理系統(tǒng)，一般進入城市垃圾處理廠處理。目前，國家和地方政府倡導“村收集一鎮(zhèn)運輸一縣（市）處理”模式
2.4 實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，認真落實損害環(huán)境責任追究制度
政府應該制定科學、合理的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)政策和標準，而且應該嚴格監(jiān)督、全面落實，而且應該不斷強化市場活動監(jiān)管，進一步完善生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)，并且落實環(huán)境保護職責。在政府工作中，應該將農(nóng)村生態(tài)保護的重要地位突出出來，明確農(nóng)村生態(tài)保護的目標責任，并且制定關(guān)于農(nóng)村生態(tài)保護的有效措施。同時，應該全面落實領(lǐng)導的責任，編制一個自然資源資產(chǎn)負債表，領(lǐng)導干部離任時應該嚴格審計自然資源資產(chǎn)。其次，應該進一步完善污染物排放制度，嚴格控制污染物排放總量。如果發(fā)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境造成損害的情況，應該立即找到責任者追究責任，根據(jù)損害程度要求賠償或者追究刑事責任。另外，應該對農(nóng)業(yè)區(qū)域以及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃進行統(tǒng)籌編制，主要應該解決本地農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源問題，始終將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作和土地工程、水利工程以及各種重點工程建設(shè)有機結(jié)合，綜合治理農(nóng)村環(huán)境。
應該根據(jù)生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)農(nóng)村建設(shè)的要求以及標準明確農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)村土地整理、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等管理目標，而且應該將各種監(jiān)督資源高效整合，建立一套長效建設(shè)監(jiān)督以及管理機制，將監(jiān)督管理工作和目標考核工作有機結(jié)合，綜合整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境以及局域污染，嚴格根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)要求進行管理，盡可能提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的常態(tài)化、規(guī)范化以及制度化。
2.5 提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法制化
將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作進行法制化管理是有效避免生態(tài)環(huán)境破壞，減少農(nóng)村環(huán)境污染的重要保障。國家應該時刻了解、掌握農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測情況，不斷完善、修整關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)，至于法律監(jiān)督機關(guān)也應該將監(jiān)督工作常態(tài)化，嚴格根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)制度執(zhí)行。定期組織創(chuàng)建生態(tài)文明鄉(xiāng)村活動，盡可能把控好政策源頭關(guān)卡，嚴防出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題，在農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)過程中應該始終將生態(tài)環(huán)境效益放在第一位。另外，可以建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，可以采用低息貸款、財政補貼、公共財政、環(huán)境資源稅等多種經(jīng)濟調(diào)節(jié)措施，而且應該在農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展、城市化發(fā)展的過程中，綜合采用環(huán)境損害責任保護制、抵押返還制、排污權(quán)交易制、排污許可制等多種制度控制生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象，最大限度的保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
海南全域旅游示范區(qū)建設(shè)以“點、線、面”結(jié)合為抓手，積極推進全地域、領(lǐng)域、要素、方位、過程、行業(yè)、時間、社會、產(chǎn)業(yè)、空間等系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性發(fā)展，優(yōu)化旅游供給側(cè)改革、促進旅游+產(chǎn)業(yè)融合、全面提升國際化水平、實施旅游小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、強化旅游市場規(guī)劃化運轉(zhuǎn)、切實保障文明安全旅游、加強旅游人才培養(yǎng)及引進、創(chuàng)新旅游現(xiàn)代治理等，其中，社會建設(shè)管理將為全域旅游示范區(qū)建設(shè)提供重要基礎(chǔ)支撐和保障。
自2008年海南啟動國際旅游島行動，尤其是短短兩年后國際旅游島上升為國家戰(zhàn)略以來，為海南經(jīng)濟社會發(fā)展提供了難得的重大機遇，其中社會建設(shè)管理事業(yè)進行了諸多探索，立足知識經(jīng)濟、智慧治理、信息技術(shù)革新、文化大繁榮大發(fā)展、賦權(quán)型社會轉(zhuǎn)型、綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、社會分化加劇與趨同化傾向并存、第三部門快速崛起、城市交通擁堵、科學社會管理和綜合評價等新發(fā)展、新思路。
一、海南社會建設(shè)管理與“多規(guī)合一”試點內(nèi)在關(guān)系
自1988年建省辦經(jīng)濟特區(qū)以來， 海南省獲得了前所未有的發(fā)展和關(guān)注， 海南經(jīng)濟社會獲得了迅猛發(fā)展， 在發(fā)展的過程中海南省借助自身獨特的地域優(yōu)勢，如何進行社會建設(shè)管理成為海南在肩負建設(shè)國際旅游島這一重任下，面臨的重大挑戰(zhàn)。黨的十報告對于社會建設(shè)管理的指示為海南省的社會建設(shè)管理指明了發(fā)展方向。
黨的十報告明確指出：“加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系……加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制。”
2015年中央深改組第十三次會議同意海南開展省域范圍的“多規(guī)合一”試點，海南接過了歷史性改革實踐任務(wù)，再一次以創(chuàng)新者、探索者和闖海者的姿態(tài)站在了改革發(fā)展的前沿。
二、海南社會建設(shè)管理的重大舉措
近些年來，海南省高度重視社會建設(shè)管理工作，隨著國際旅游島建設(shè)的深入推進，創(chuàng)新改革層面取得較大突破。積極推進行政改革，創(chuàng)新社會建設(shè)管理，踐行省直管市縣的行政體制，不斷積累實踐經(jīng)驗，不斷完善社會建設(shè)管理的相關(guān)條例，在全省范圍內(nèi)推行簡政放權(quán)，創(chuàng)新社會建設(shè)管理方法，多維度保障民生工作，。
（一）努力加快實現(xiàn)海南省城鄉(xiāng)一體化。
近年來，海南省委、省政府在國際旅游島建設(shè)背景下結(jié)合海南省自身發(fā)展的現(xiàn)狀，推進實施《海南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化總體規(guī)劃（2010―2030）》，針對當下海南社會轉(zhuǎn)型時期的問題，旨在利用20年的時間打破現(xiàn)今全省城市、農(nóng)村、農(nóng)墾三元分治格局，并依托海南省作為全國“多規(guī)合一”試點的有利時機，集中力量整合海南省城鄉(xiāng)及農(nóng)場資源，實現(xiàn)全省規(guī)劃開發(fā)與建設(shè)“一盤棋”。海南省委、省政府按照一個“大城市”的建設(shè)思路對全省進行統(tǒng)一規(guī)劃，加快農(nóng)墾融入地方步伐，在空間布局上將新農(nóng)村建設(shè)納入城市群的整體發(fā)展規(guī)劃之中，推進農(nóng)村人居環(huán)境綠化美化工程建設(shè)。
（二）積極構(gòu)建“服務(wù)型”政府，服務(wù)基層農(nóng)村。
自2013年以來，海南省正確理順和處理黨群、干群關(guān)系，使各級黨政機關(guān)干部積極服務(wù)農(nóng)村，著力打通政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。針對農(nóng)村扶貧攻堅及農(nóng)民生產(chǎn)生活方面問題，主動幫助農(nóng)民打開農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售通道。如今，海南省農(nóng)村全面實行“兩委”干部駐村“坐班”制，便民服務(wù)中心（站點）覆蓋所有村鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)保險財政補貼15個險種實現(xiàn)全省覆蓋，農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高。
（三）轉(zhuǎn)變工作作風和革新工作方法，從多角度創(chuàng)新社會建設(shè)管理，保障民生。
例如，省委書記羅保銘撰寫的調(diào)研報告《五管齊下破解十大難題》，是其用了近一年時間，先后調(diào)查15 個市縣的社會建設(shè)和社會管理，掌握了第一手的情況而后形成的。該調(diào)查報告高度重視海南省社會建設(shè)管理，提出了行之有效的方法和措施。
三、海南國際旅游島社會建設(shè)管理存在問題和主要不足
海南國際旅游島建設(shè)在取得成績的同時，也發(fā)現(xiàn)、產(chǎn)生或形成了諸多不足和
問題，社會建設(shè)管理方面主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）社會建設(shè)管理體系不健全
主要是對社會特性、公共服務(wù)的本質(zhì)認識不足，應該積極探索賦權(quán)型社會及其公共服務(wù)體系的構(gòu)建，明確服務(wù)型政府建設(shè)的思路、措施和手段等。
（二）社會建設(shè)管理與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系不甚鮮明
應確立綠色經(jīng)濟是海南社會建設(shè)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)和保障，著力構(gòu)建綠色低碳循環(huán)經(jīng)發(fā)展模式，探索綠色經(jīng)濟發(fā)展新動力，尤其是結(jié)合海南實際提出更為有效和明確的抓手。
（三）社會建設(shè)管理時代和地方特色不突出
應緊緊抓住城市海南的發(fā)展定位，突出海南作為一個整體的城市發(fā)展概念和理路，解決城市化進程中的突出問題，同時立足智慧城市、自媒體等因信息技術(shù)革新引發(fā)的新模式、新機制和新形勢對海南社會建設(shè)管理的影響，重點體現(xiàn)城市海南、智慧海南和自媒體背景下的海南綠色經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)――旅游業(yè)的價值，落腳于海南國際旅游島的優(yōu)先產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（四）社會建設(shè)管理重點不明確
應從城市交通、社區(qū)建設(shè)、家庭環(huán)境、地域文化等與人民群眾切身相關(guān)的領(lǐng)域?qū)徱暫屯苿由鐣ㄔO(shè)管理，凸顯海南在當下社會建設(shè)管理重點領(lǐng)域和內(nèi)容上的示范效應，充分發(fā)揮海南先行先試的制度優(yōu)勢，從每一個市民需求入手，借鑒日本、德國、美國、英國等發(fā)達國家經(jīng)驗，通過對重點領(lǐng)域和內(nèi)容的研究及實踐范例構(gòu)擬，全面提升海南社會建設(shè)管理水平和能力。
（五）社會建設(shè)管理科學性、持續(xù)性和有效性亟待提高
應轉(zhuǎn)變社會建設(shè)管理理念，扎實做好群眾工作，創(chuàng)新社會管理體制，使海南省的社會建設(shè)管理體制自覺與海南旅游島建設(shè)相適應，與海南省的自身發(fā)展相結(jié)合，改進社會建設(shè)與管理方法，構(gòu)建社會建設(shè)管理績效和成效綜合評價體系，進一步健全社會基層管理監(jiān)督機制，并做好相應的反饋信息處理和預警制度。
四、海南國際旅游大社會建設(shè)創(chuàng)新思路
時刻強調(diào)管理的科學性原則，在所有人類活動中都具有非常重大的現(xiàn)實意義 ，同時也值得進行非常深入的理論探究，尤其是社會建設(shè)管理在當下及今后很長一個時期，將比其他任何一個時期都須得到足夠的重視和關(guān)注，自人類于16世紀進入科技革新時代以來，生產(chǎn)力的飛速發(fā)展，促使社會運轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)的復雜程度比任何一個時期都復雜。
近代科學誕生以來，每一個歷史發(fā)展階段中總會有一個國家的科學成果數(shù)占同期世界總數(shù)的25% 以上，成為世界的科學中心，經(jīng)過約一個世紀后轉(zhuǎn)移他國，相應的這個國家并將成為世界經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新探索試驗前沿。在當今美國成為世界科學中心和建立霸主地位之前，意大利、英國、法國、德國均各領(lǐng)100年左右，是時幾乎所有國家及其人民均以此為榜樣和目標，當然一個符合現(xiàn)代社會建設(shè)和公共治理的規(guī)范亦源于國家實力及公眾態(tài)度。
社會建設(shè)的科學管理和有效實施需要與其相適應的公共管理，社會事務(wù)的處理和社會發(fā)展的諸多問題，均需有以政府組織為主導的公共組織的職能發(fā)揮及效用實現(xiàn)，特別是在社會階層固化及其利益分化急劇增強的背景下，社會建設(shè)管理應更加突出現(xiàn)代公共管理的基本原則和范式。進入新世紀以來，全球化、一體化發(fā)展的趨勢達到了前所未有的程度，人類社會將使不同國家、地區(qū)處于整合―分化，合作―沖突，進步―落后等復雜的動態(tài)變化結(jié)構(gòu)中，國際化、創(chuàng)新化、信息化、可持續(xù)發(fā)展成為時代的主題，需要政策公共化和管理知識化，與之相對的還有很多國家和地區(qū)的邊緣化速度和強度均將加快 。
社會建設(shè)幾乎包含了公共領(lǐng)域的所有事務(wù)和問題，但既有的研究多集中于組織、執(zhí)行和受眾研究，對于社會建設(shè)管理中政府和公共組織之外的群體或社會單元研究甚少，尤其是缺乏對于社會建設(shè)管理效能的考核及其相應的測評體系指標建設(shè)問題，海南國際旅游島建設(shè)的成效也總是停留在各種數(shù)量的增加值，很難看到關(guān)于其建設(shè)質(zhì)量的評價，加之未能厘清海南國際旅游島建設(shè)與海南經(jīng)濟社會文化發(fā)展的關(guān)系，即使與旅游產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系都未能有清楚的厘清，很難獲得最科學、最直觀、最有代表性的價值判斷，同時，很多前沿性問題與海南國際旅游島建設(shè)的關(guān)系也未能納入到研究范疇中，例如智慧海南、城市海南、社區(qū)與社會建設(shè)、家庭與社會建設(shè)、非營利組織與社會建設(shè)等問題，在全國上下深入推進以經(jīng)濟體制改革為核心的綜合改革大背景下，如何實現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化和均等化的公共服務(wù)，成為未來海南國際旅游島建設(shè)的根本出路。
針對汾河河道出現(xiàn)的新問題和新時期對水利工程的新要求，汾河中下游水利工程由傳統(tǒng)水利工程建設(shè)轉(zhuǎn)型至生態(tài)環(huán)保型水利工程建設(shè)，從工程立項、初設(shè)就在水利工程的質(zhì)量、經(jīng)濟角度考慮的基礎(chǔ)上兼顧了生態(tài)、環(huán)境的保護內(nèi)容；工程施工過程中也由單純的施工管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭┕ぁ⑸鷳B(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)全面管理；實現(xiàn)人水和諧、道法自然的治水理念。自2008年以來汾河中下游全面啟動了汾河生態(tài)修復工程，主要的大項目包括:汾河疏浚整治工程、人工濕地工程、堤路林工程、攔河閘除險加固工程、庫區(qū)清淤工程、防洪工程、水質(zhì)監(jiān)測建設(shè)工程。主要內(nèi)容：河槽疏浚、主槽控導；堤防加高培厚、堤頂路面硬化；堤坡生物防護；修筑潛壩增加水域面積；布設(shè)潛流、表流濕地凈化水質(zhì)。
二、汾河治理的初步成效
樞紐區(qū)：蘭村一壩樞紐魚嘴工程已完工并投入使用，保證了工程設(shè)施的安全運行，提高了節(jié)水、用水功效。樞紐的除險加固工程：一壩蘭村區(qū)、二壩清徐區(qū)、三壩平遙區(qū)攔河閘除險加固工程從初設(shè)、招標、施工等不同程度進行，對汾河河道生態(tài)用水、灌溉用水及防汛等起到基礎(chǔ)保障作用。通過汾河中下游河道生態(tài)修復工程各項目的逐步實施，汾河清水復流工作已出現(xiàn)明顯成效：汾河太原尖草坪段地區(qū)的地下水位止降回升，多年來季節(jié)性干涸的汾河中游河段有了常年流淌的生態(tài)基流。汾河中游蘭村-平遙段，主河槽疏浚完成，水流順暢；增加了表流濕地水域面積50萬m2，種植了香蒲、菖蒲、睡蓮等多種水生植物，綠草盈盈，水鳥遍地，魚兒嬉戲，有力地改善了生態(tài)環(huán)境；堤防增高培厚且路面鋪筑混凝土，加固了堤防，方便了交通，保證了防洪搶險的暢通；堤坡種植紫穗槐，起到了防洪固堤作用。汾河下游特別是汾河中游段的防洪減災能力得到了極大提升，有效地為我省汾河中下游區(qū)域的社會經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展提供了防洪安全保障。
三、建設(shè)過程中薄弱環(huán)節(jié)
水利工程建設(shè)是民生水利基礎(chǔ)建設(shè)工程，河道治理工程是較長期性的、綜合性的建設(shè)工程。在建設(shè)過程中存在很多危害水源及工程設(shè)施的現(xiàn)象。
1.水生態(tài)方面
1）河道內(nèi)私自采砂、取土、栽植樹苗、開荒種地等不良現(xiàn)象時有發(fā)生。
2）仍然存在著往河內(nèi)隱蔽性的排放生活及工業(yè)污水；棄置堆放污染水源的垃圾現(xiàn)象尤為嚴重，附近村民不管不顧，肆無忌憚地往已整修好的堤坡傾倒垃圾，堤坡種植的紫穗槐被羊群糟蹋毀苗，人為拔草毀苗，春季火燒，嚴重危害了植被生長。
2.工程建設(shè)方面
1）河道附近區(qū)域的村民保護水利設(shè)施及在建工程的觀念意識淡薄，存在破壞現(xiàn)象。
2）在建工程施工中附近個別村民阻擾嚴重，通過強行送高價工程建設(shè)材料、收取高價管理費等問題引起施工中斷、施工工人被打等很多事端，影響工程施工。
四、開展現(xiàn)代化建設(shè)與管理
結(jié)合薄弱環(huán)節(jié)有針對性地開展現(xiàn)代化水利建設(shè)與管理。
1.水生態(tài)方面
1）提高《中華人民共和國水資源保護法》《水污染防治法》宣傳力度，提高排污對水源影響的重大危害的認識，防止人為破壞水源，增強保護生態(tài)水利的意識，對沿河兩岸的居民更有必要強化水源保護意識。重點建議：地方政府、鄉(xiāng)村加入河道維護，尤其是汾河附近的村民，要提高保護母親河的意識，愛護公共水利設(shè)施，愛護水資源，認識共建美好汾河是山西公民的責任和義務(wù)。
2）通過水生態(tài)修復工程，水生植物的凈化功能以及排污設(shè)備處理水中有害物質(zhì)，達到凈化水質(zhì)的目的；通過實施汾河干支流和排污口水質(zhì)監(jiān)測項目建設(shè)，量化水質(zhì)，排放水污染物不得超過國家或地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物總量控制指標，保證水質(zhì)安全。
3）加強堤、路、林的管護工作，配備管護隊伍，使道路暢通，防洪搶險有保障，槐花飄香護堤防，打造水美、景美、環(huán)境美的良好水生態(tài)環(huán)境。
2.水資源管理
1）根據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》保護在建和已建水利工程的要求，取締不合理的取水設(shè)施，控制沿河私自、無證、無序取水的泵站，修復退水口，使水流通暢、潔凈，推進水資源嚴格管理。
2）實行用水總量控制，探索用水效率控制措施，提高水資源的綜合利用。
3.工程設(shè)施維護
1）做好沿河各種安全隱患的排查和警示教育，加強巡河力度，及時發(fā)現(xiàn)并制止對水利工程設(shè)施的違法違規(guī)行為，保護好公共水利設(shè)施，尤其是沿河村民要樹立愛護公共水利設(shè)施意識，組織鄉(xiāng)村領(lǐng)導保護組，建設(shè)和諧水利。
2）多部門加大查處涉河違法、違規(guī)行為，維護水事正常秩序。
五、現(xiàn)代水利化藍圖
