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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇傳統公共行政理論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關健詞]效率 價值中立 新公共行政 新公共服務
我們知道公共行政學誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學開山之作中，威爾遜提出了政治―行政兩分法，從而奠定了傳統公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調事實和價值的分離，主張在公共行政學的研究中借鑒企業管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學。這種行政理論關注“工具理性”和“技術理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術領域和管理過程。
可以說，價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想――古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續的主題。可見，傳統的公共行政理論崇尚效率優先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關鍵標準和尺度。
在傳統行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值――效率”。也就是說傳統的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優先選擇，這正是傳統官僚制行政模式的內部矛盾與悖論所在
二、價值中立和價值祛除的荒謬
傳統的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術或管理的問題，那種把行政作為單純技術和價值中立的政策執行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調有效率和經濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
在公共行政研究和實踐中必須關注價值因素,主要原因在于兩個方面：
(1)公共行政學是一門關于人的行為的學科
公共行政學作為一門社會科學，它不同與自然科學關鍵就在于必須考慮人的因素。因為公共行政學是關于人以及人的行為的學科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題。”所以，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質上也是不科學的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在現實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現”。
三、倡導價值回歸：對傳統行政的突破及價值中立的挑戰
認識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學者提倡在公共行政研究和實踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特?達爾也認為，公共行政領域不同于其他領域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學不應當把價值因素排除在行政學的學科研究范圍之外，它不僅要關注效率問題還要關注甚至更要關注倫理問題和政治價值。
要是談到在公共行政的研究中倡導價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學。新公共行政學誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統的政治行政兩分提出質疑和批判，他們認為純粹的價值中立不僅在學術研究中不存在，而且會誤導行政學的研究。他們倡導在公共行政的研究中應該將價值放在優先考慮的地位。與傳統的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學者們認為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
另外，還要提到新公共服務理論。新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。登哈特認為政府不應該像企業那樣運作；它應該像一個民主政體那樣運作。而公共行政最重要的性質和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命――“為公民服務以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設和新公共管理的自利人假設。新公共服務理論采取了一種人本主義的取向，尤為關注人類的行為要素――例如人的尊嚴、歸屬感、服務以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團體規范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
可見，在公共行政中引入價值因素已經得到了公共行政學家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發展的趨勢和方向。
參考文獻：
［1］張康之.社會治理中的價值.國家行政學院報，2003，（5）.
［2］喬治?弗雷德里克森.公共行政的精神.中國人民大學出版社,2003.142.
［3］張康之.社會治理中的價值.國家行政學院報，2003，（5）.
［4］張成福.論公共行政的“公共精神”――兼對主流公共行政理論及其實踐的反思.中國行政管理,1995,（5）.
【關鍵詞】公共行政學；價值追求；單擺模型
公共行政學的價值追求是行政哲學上的一個重要理論問題，是公共行政實踐的靈魂和核心，效率和公平這兩大公共行政的基本目標自古以來就是人類社會面臨的重大問題。由于追求效率的同時可能會影響公平的實現，追求公平又可能妨礙效率的提高，所以二者常被視為一組相互對立的目標。樹立正確的公共行政價值觀，引領公共行政的發展和行政人員的行為，對實現政府高效運作、社會公平穩定與和諧發展具有重要意義。
一、效率與公平的單擺模型
從1887年美國學者伍德羅?威爾遜發表《行政學研究》至今，公共行政學已走過了125個年頭，回顧公共行政學百余年來的發展歷程，可以大致將其劃分為四個階段，從l9世紀末、20世紀初的傳統公共行政學到20世紀70年代的新公共行政，再到20世紀80―90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服務理論，公共行政學的價值追求呈現出一種從效率到公平，再到效率，再到公平的循環往復現象，就像物理學中不斷來回擺動的單擺一樣，如圖1所示，本文將其形象地命名為效率與公平的單擺模型。
圖1中的圓球代表公共行政學，圖形的左側代表效率，右側代表公平，中間虛線位置代表效率與公平的平衡點，當效率被過分強調而忽視了公平時圓球處于左側較高的位置，此時圓球處于不穩定的狀態，在細線拉力和自身重力的作用下開始向右側公平擺動。同樣，當公平被過分強調而忽視了效率時，圓球處于圖中右側較高的位置，此時的圓球也處于不穩定狀態，受細線拉力和自身重力作用開始向左側效率擺動，只不過不同時期單擺擺動的幅度和頻率不同罷了，公共行政學價值追求的百年演變正是在效率與公平之間來回擺動的循環往復過程。
二、公共行政學發展的四個階段
關于公共行政學百年演變的階段劃分，不同的學者有不同的分法，大部分都是按時間劃分成不同的階段，學界最熟悉當屬武漢大學丁煌教授劃分的六階段，也有部分學者按研究范式和研究途徑來劃分，如陳振明教授的三范式與巴瑞?波茲曼教授的二途徑，還有學者按思想與流派劃分，如竺乾威教授的四學派，本文采用主流的時間階段劃分法將其大致劃分為以下四個階段，分別論述其各自的價值追求。
1.傳統公共行政（19世紀末―20世紀70年代）：效率至上
行政管理學界公認1887年美國學者伍德羅?威爾遜（后任美國第28屆總統）在行政學季刊上發表《行政學研究》一文標志著公共行政學作為一門獨立學科的創立，在文中威爾遜強調強調對一般的組織與管理問題的研究，關心組織的有效性和效率。此后，盧瑟?古利克也認為效率是行政管理的價值尺度中的頭等公理，效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石。馬克思?韋伯將官僚制看做是一種建立在權威和理性基礎上的最有效率的組織形式，其不僅滿足了傳統公共行政追求效率的需要，也使得效率成為傳統公共行政的主導價值。
這一時期的公共行政學主要受到弗雷德里克?溫斯洛?泰勒科學管理理論的影響，其強調標準化的工作流程，對提高公共行政的效率起了很大作用。20世紀30年代以后公共行政學開始受到行為科學影響，認為公共行政應當把人看成社會人，通過發揮人的創造性來提高工作效率。20世紀40年代以后，公共行政管理思想又先后受到決策理論、系統和權變理論以及管理科學學派的重大影響，產生了許多新的特點，但其追求效率的目標并未改變。此時的公共行政學處于圖中1的位置，達到了左側效率的高點，即將向右側公平擺動。
2.新公共行政（20世紀70年代）：關注公平
20世紀70年代，西方國家出現了長達十年之久的滯脹現象，政府在決策上處于兩難的境地，以德懷特?沃爾多為首的一批美國公共行政學者將論文結集，于1971年以《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》為書名出版。該書被認為是新公共行政學的宣言，集中表述了新公共行政學的基本觀點。
新公共行政對傳統公共行政效率至上的價值追求進行批判，認為公共行政應將公平、責任等價值注入公共行政過程，形成以社會公平為核心，民主、責任、效率并存的價值體系。正如新公共行政的代表人物喬治?弗雷德里克森所說，社會公平是一組價值的前提，社會公平包含著對包括組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。此時的公共行政學處于圖中2的位置，達到了右側公平的高點，即將向左側效率擺動。
3.新公共管理（20世紀80―90年代）：回歸效率
20世紀80年代以來，為應對日益嚴重的社會危機，英美等國出現了新公共管理的改革思潮，代表人物是美國學者戴維?奧斯本和特德?蓋布勒，其在《改革政府――企業家精神如何改革公共部門》一書中提出的新公共管理、政府再造和績效管理等概念已經成為公共管理理論的主要范疇。1991年9月20日，70多位學者在美國雪城大學召開了第一屆全國公共管理研究會議，會議確定了新公共管理研究的重點問題。這次會議標志著作為一門新學科的公共管理學的理論構架基本形成。
新公共管理將市場機制和私人部門管理策略引入公共部門，把3E：Economy、Efficiency、Effectiveness，即經濟、效率、效能作為其價值追求。澳洲學者歐文?E?休斯指出，經濟就是以盡可能低的投入提供與維持既定數量的公共產品或服務；效率就是公共部門投入與產出的比例關系；效能就是公共產品或服務符合政策目標的程度。新公共管理并不是簡單地重復效率至上的價值追求，而是把傳統的效率拓展為3E在內的全方位績效，擴展了效率的內涵。此時的公共行政學處于圖中3的位置，又回到了左側效率的高點，但隨即將向右側公平擺動。
4.新公共服務（20世紀90年代至今）：重現公平
20世紀90年代后期，美國學者羅伯特?丹哈特提出了新公共服務理論，該理論認為，把公民當成“顧客”的觀念存在著某種局限性，應把傳統的對效率和業績的關注轉移到對社會回應性的關注上來。新公共管理強調政府掌舵而非劃槳，而新公共服務則認為政府是服務而非掌舵。它重視人而不是生產率，它所強調的社會公平包括公共部門和公民兩個方面，體現了政府與公民之間的平等協商新關系。
新公共服務在兼顧效率與目標達成的同時，力圖提升社會公平與責任，使公共行政具有適應性和動態彈性以更好地回應社會治理發展，在一定意義上超越了新公共管理。但新公共服務也面臨著一些困境，如政府與公民的選擇性協商機制會導致討論過多而行動不足，多元化民主治理與治理者的關系的協調等。此時的公共行政學處于圖中4的位置，再次回到了右側公平的高點，不久就會向左側效率擺動。
三、小結
公共行政學價值追求的百年演變呈現出一種從效率到公平，再到效率，再到公平循環往復的單擺模型，但需要指出的是，公共行政學在不同發展階段的價值追求在強調某一方面時并未忽視另一方面，只是側重點有所不同，例如傳統公共行政在遵循效率至上的同時也關注公平、責任等價值取向，新公共行政在強調社會公平核心價值的同時并不排斥效率的價值，新公共管理在號召回歸效率的同時也關注責任和公平價值，新公共服務在兼顧效率與目標達成的同時，更加強調其目的性，當公共行政學對效率與公平的追求達到兩者平衡時，圓球將處于圖中虛線的位置，此時圓球將處于穩定狀態。正是由于關注的重點在公平與效率之間來回擺動，才形成了公共行政學價值追求百年演變的單擺模型。
參考文獻
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關鍵詞:公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
(一)公共管理原則導向的流派
White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范,發明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發,建立了一套管理理論和規則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代,傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。
社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。
理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展,拓寬了管理思維,也促進了管理現代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用,都不可能孤立地存在和發展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益,即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統中,公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。
系統管理學派是以系統為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統,必須持續地與環境產生互動,并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。
行政生態學派,借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。
(四)公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
(五)公共管理思路創新流派
任何思想流派的發生,除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。
公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。
新公共服務理論主張和現實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:
(一)政治與行政
公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態,使得傳統的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
【關 鍵 詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【 正 文】
從本世紀70年代開始,曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰,其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同,新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先,新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據,如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據;從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向,提高服務效率、質量和有效性的依據;從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產出和結果的高度重視(對私營部門來說,產出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務,同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產出;人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經錄用,永久任職,等等。總之,新公共管理認為,那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統公共行政只計投入,不計產出不同,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,即重視提供公共服務的效率和質量,由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責,如在計劃和預算上,重視組織的戰略目標和長期計劃,強調對預算的“總量”控制,給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權,以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點緊密相聯,新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規,輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制),而實現嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產生了所謂的三E,即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務,但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內,同時也沒有其他競爭者,如國防,應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責,但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務,而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應的報酬,便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責,而又存在著市場競爭者,如影視業,這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責,同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務類型,在現實中,更多是介于這四種之間的混合型服務領域,因此,政府應根據具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務官的關系上,新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離,強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系,特別是對部分高級文官應實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性,因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通,因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外,文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策,一是任期優勢,事務有的任期長,而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢,這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上,而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢,政務官與事務官的比例嚴重失調,美國聯邦政府現有文官250萬,而政務官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力,只有正視行政機構和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責地執行政策外,更以主動的態度設計政策議程,并善用裁量權發展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。
第六,與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預,擴大公共部門規模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責,主要有以下幾方面。
關鍵詞：大數據；公共行政；價值理性；“全能型”政府角色；參與型公共管理
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2017.01.063
1“大數據”技術的社會初探
經濟商業領域“大數據”技術的成功引進，引起了公共行政領域學者的關注，并提出要轉變公共行政的傳統理念，構建“大數據”時代下的公共行政新模式。我國已經有一些學者提出自己的新看法，對“大數據”的公共行政發展前景給予了相對積極的預測。“大數據”在政府和公共服務領域的應用可有效推動政務工作開展，提高政府部門的服務效率、決策水平和社會管理水平，產生巨大社會價值（張蘭廷，2014）。基于“大數據”的全面分析可以為政府決策提供咨詢，降低決策風險，提高決策水平；為政府相關部門實時獲取信息，及時處理突發、群體性問題提供可能；有利于提高政府部門整體決策管理水平，使決策更加科學、高效、合理，管理更加公平、公正、公開，為建設文明、創新的社會主義和諧起到積極的作用（宋若濤，2014）。
事實上，新事物在新領域實際運作中可能發揮的具體效用往往需要社會各界進行一定時間的論證，而非急于上馬引進，否則可能會產生負面的效果。盡管我國公共行政學界對“大數據”技術有一定的展望，但目前學界并沒有對“大數據”技術有一個統一的界定，相關的研究仍然處于起步階段，能借鑒的西方經驗也很有限。特別地，學界對“大數據”技術應用的負面效果探究相對較少，我們對“大數據”技術在公共行政領域中的認識相對片面。
反觀我國的政府，對“大數據”技術在公共行政領域的態度基本上肯定的，近年來，我國中央政府和部分地方政府高度關注“大數據”技術并高速開展相關的建設工程。從中央政府的層面看，2015年8月，國務院了關于“印發促進大數據發展行動綱要”的通知，要求各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構認真貫徹落實“大數據”在公共行政領域的實踐應用，全面推進我國大數據發展，加快建設數據強國，為此中央給予巨大的人力、物力資源（國務院，2015）。從地方政府的層面看，廣東省于2012年底提出《廣東省實施大數據戰略工作方案》，并在2014年初正式成立省大數據管理局，加快制定實施“大數據”戰略政策措施，推進相關基礎設施建設，并加強政務、企業、社會“大數據”的綜合開發應用，借“大數據”之力實現發展的轉型升級（廣東省政府，2012）；從2015年2月開始，貴州省政府也積極開展“大數據”的建設，力爭將貴州大數據綜合試驗區建設成為匯集全國數據匯集應用新高地、綜合治理示范區、產業發展聚集區、創業創新首選地、政策創新先行區。由此可見，在學界還沒有對公共行政領域的“大數據”應用效果進行充分的探討，政府部門已經先行大力開展嘗試，“大數據”機構受到了我國政府部門的絕對重視。誠然，“大數據”技術在能在一定程度上促進決策水平科學性的提升，但是這并不意味著“大數據”技術在沒有經過系統論證的前提下在公共行政領域扎下根并不斷提升相關領域的建設投入。
2“大數據”技術的公共行政領域反思
從已有的文獻分析上看，目前學界對“大數據”技術在公共行政領域引進后可能產生的弊端探討相對較少，這給了我們對“大數據”技術進行深層次追問的空間，思考“大數據”時代下公共行政的未來發展方向應該何去何從。
從理論上看，針對經濟商業領域中“大數據”技術的引進成功，筆者嘗試追問，這種有限領域的引進成功是否有普遍的可復制性，這是否意味著其引進公共行政領域也必然成功？和經濟商業領域相比，公共行政領域是否有和“大數據”技術契合的困難點？是否真的如一部分學者所說的，“大數據”技術的引進必然改變公共行政領域的傳統思維認識模式？
從實踐上看，針對政府近期開展的一系列“大數據”建設工程，筆者嘗試追問，這種建設模式是否真的有助于政府部門長期推動民主決策、分析預測的發展？如果真的如政府部門設想的一樣，“大數據”技術能推動政府決策科學化，是否在同一時間也不可避免地有深層次的、短期內看不見的伴隨公共行政體系運行而產生的結構性副效應？“大數據”技術在公共行政領域的快速發展背后，是否有政府部門進一步的考慮，其中包含更深層次的政治行動邏輯與政治動機？
個人認為，以上的問題如果得不到深入的思考和妥善的回答，公共行政的發展模式很難實現從工業時代向信息時代的良性過渡，“大數據”時代下公共行政基本價值難以得到有效維護，最終導致社會的善治難以實現。
3“大數據”技術的公共行政領域引進適應性――基于知識領域差異的理論分析
首先，筆者暫且撇開“大數據”技術在現實生活中公共行政領域的具體運作情況，從理論上，就知識領域本身討論“大數據”和公共行政知識系統的關系。
實際上，公共行政領域和經濟商業領域之間有巨大的不可通s性。這種不可通約性的體現并不僅限于淺層的兩者研究對象的不同，即經濟商業領域學者研究的是不同經濟主體的各種經濟活動和各種相應的經濟關系及其運行、發展的科學規律，而公共行政領域學者研究的是政府部門處理行政機關內部事務和社會公共事務的科學規律。兩個學科之間的深層次不可通約性實際上深入到兩者之間相對抽象的知識結構核心部分，這除了對兩個學科本身的歷史發展造成根本性的差異，也造成了它們和“大數據”技術理論上的契合度可能存在巨大的差異。為了深入探討這個差異，筆者有必要簡單回顧一下公共行政和經濟商業領域各自發展的一個重要歷史階段，即公共行政領域和經濟商業領域的“價值和效率”之爭，以此推論出兩個領域和“大數據”技術理論上的契合度可能存在的巨大差異。
在經濟商業領域，19世紀末20世紀初，西方經濟學快速發展，以門格爾為代表的奧地利學派與以施穆勒為代表的德國歷史學派之間的發生了經濟學世上有名的方法論之爭。“歷史主義―制度主義―演進主義”的經濟學研究范式演進清晰地說明了歷史學派的發展和超越；而“個體主義―演進主義―自由主義”的原則又明確地表達了奧地利學派在經濟學發展中的重要作用和思想地位（靳濤，2005）。這場爭論的最終結果以門格爾為代表的奧地利學派勝利而告終，即經濟學領域更應該注重的是事實而非價值，重工具選擇、效率提升而非價值選擇。這場爭論給后世的經濟學發展方向帶來巨大的影響，推動經濟學理論的快速前進。
在公共行政領域，20世紀40年代，古典公共行政學在韋伯理論發展后期遭遇到了前所未有的挑戰。美國的公共行政領域學者，西蒙與沃爾多之間展開了激烈的辯論，兩人分別從兩個不同的方向開辟出了行政學未來發展的路徑。西蒙認為，公共行政領域要堅持價值中立取向，從邏輯實證主義的角度出發，強調“價值”和“事實”的分離；同時，他堅持經驗主義立場和科學統一觀念，主張重建一門更加精致、更有效率的行政科學（西蒙，1952）。相反，沃爾多批評了邏輯實證主義，將公共行政學建立在廣泛的政治、歷史和文化的根基上，追問公共行政本身的合法性；他注重將民主等規范價值引入公共行政中，強調公共行政學就是一種政治理論（沃爾多，1952）。這場爭論的最終結果以沃爾多學派勝出而告終，即公共行政領域更應該注重的是價值而非事實，重價值判斷而非工具選擇、效率提升。這場爭論一直影響后世，以沃爾多等一批美國年輕學者發起的新公共行政運動，推動了公共行政領域進一步的發展。從此，公共行政領域的發展基本上是以價值為主導的模式。
結合公共行政領域和經濟商業領域歷史上著名的“價值和效率”之爭，更有助于分析兩個領域和“大數據”技術理論上的契合度差異。實際上，“大數據”技術本質上只是一種信息時代下的新技術工具，它為人類社會發展帶來的是“工具理性”的巨大提升，而對“價值理性”進步的貢獻則相對有限。20世紀以來，經濟商業領域的發展更注重的是工具選擇、效率提升而非價值選擇，經濟商業領域的發展很多是源于工具選擇的進步帶來經濟效率的上升，而“大數據”技術恰好能滿足經濟商業領域的發展現實需要而給予巨大的工具支持。從經濟商業領域的成功引入案例可以發現，“大數據”的新技術和新理念改變了傳統的企業運營舊思路和舊工具，它為企業提供了重要的發展新動力。反觀公共行政領域，20世紀以來，公共行政領域更注重的是價值判斷而非工具選擇、效率提升，“大數據”的引進只能在公共行政領域的管理工具上帶來一定的發展，但對其價值理念發展的貢獻則相當有限。公共行政領域的引進并不意味著它像經濟商業領域的引進一樣，有成功的必然性，相反，公共行政領域和“大數據”技術有天然的不可避免的契合困難點。由此可見，“大數據”并必然不像一些學者說的那樣能帶來公共行政領域的認識理念革新，相反，它作為技術工具，在傳統的公共行政理念的引導下，可能進一步固化已有的公共行政領域的管理模式，實際上是不利于公共行政核心價值的維護與信息時代下社會善治的實現。公共管理在追求公共利益精益性、在進行科學決策時具有更優的條件，也意味著公共管理在實現良好的社會治理、提升治理質量方面面臨現實挑戰（王崢嶸，2014）。
4“大數據”技術的公共行政領域實踐――基于政治責任、政府角色的分析
4.1“大數據”技術和我國政府的政治責任
中國歷史學家黃仁宇先生曾在其專著中提到，當一個國家尚不能用數目字進行有效管理的時候，這個國家的治理模式并不能和市場經濟的發展實現有效契合，國家的現代化不能有效實現（黃仁宇，2014）。所謂“數目字管理”，具體指的是政府將整個社會資源整合進一個數字化的記錄系統，實現社會資源在如實計算基礎上的自由流動和交換，從而推動財富的創造和積累，這是資本主義商業社會、也是現代社會存在的前提條件和重要基礎（陳心塵，2012）。
“數目字管理”形式的出現和市場經濟的發展需求密切相關。一方面，市場經濟要求市場交易過程理性化、可預測，數字為市場經濟提供了必要的貨幣形式基礎，“數目字管理”是一個國家市場經濟發展的現實需要。另一方面，市場經濟要求建立法治型的官僚制以此獲得最高的效率，實現行政組織運作的理性化，因此可以計算的規則對于官僚制最重要（韋伯，2012），“數目字管理”也是市場經濟背景下現代官僚制發展的必然要求。就本質來說，“大數據”技術是官僚體制內“數目字管理”的新形式，它的引進是信息時代下政治理性化發展的必然要求，其出現符合市場經濟發展的歷史必然性，也符合公共行政治理的發展需求。當代中國，改革開放以后，隨著市場經濟的建設不斷深入，我國政府也開展了政府社會治理模式的創新，官僚體制改革中不斷引入市場經濟的理念，提升治理的效率。我國政府十分重視量化管理模式的引入，中央和地方政府Α按笫據”技術的高度重視就是深化“數目字管理”具體的表現之一。誠然，“大數據”技術作為新型的政府決策技術依據之一，有助于推動民主決策、分析預測的發展，但是在一定程度上也很可能成為政治責任躲避的新工具，而這一點卻是黃仁宇先生對“數目字管理”的認識缺陷，也是目前學界對“大數據”技術在公共行政領域引進的認識缺陷。
關鍵詞:公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
(一)公共管理原則導向的流派
White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范,發明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發,建立了一套管理理論和規則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代,傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。
社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。
理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展,拓寬了管理思維,也促進了管理現代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用,都不可能孤立地存在和發展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益,即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統中,公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。
系統管理學派是以系統為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統,必須持續地與環境產生互動,并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。
行政生態學派,借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。
(四)公 共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
(五)公共管理思路創新流派
任何思想流派的發生,除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。
公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。
新公共服務理論主張和現實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:
(一)政治與行政
公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態,使得傳統的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。
(二)公共與私人
在公共部門管理研究中,最基本的問題就是所謂的“劃界問題”,如何選擇屬于公共、私人領域抑或公私混合領域,以及如何執行等問題的思考。在現實生活中,純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織,也沒有純粹的私人組織,構成了所謂的“模糊狀態”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統公共部門原則進行重新思考,如公共權力與個人自由,資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創新,運用私人部門管理來提高效率、提高更優質的服務,這樣可以減少成本,但也存在公共信任減少的問題。
(三)效率與公平
效率與公平是一對矛盾體,效率在生產力落后的時代其重要性被提高到了歷史高點,而當社會矛盾漸露的時候,公平理念就會出現。效率注重規則、缺乏人性;公平重視人的主觀能動性,犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經濟人假設、私人部門管理等效率優先理論,也提出了政治價值、人性與公共服務等公平理論。新公共服務理論主張公民與政府的共同治理,加強對話,消減矛盾,以克服公共管理理論一味強調的競爭化、市場化可能帶來的惡果。其實,效率實際上是生產力的尺度,強調發展;而公平更多是價值觀念,是社會穩定的心理需求,注重穩定。在穩定中求發展,以發展來謀穩定。效率與公平最終將在社會的天平中尋達到平衡。
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自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政，傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論，這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統的公共行政模式相比，新公共管理適合于發達國家，但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系，那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比，不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發展中國家，這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發展中國家之外相反，更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領域，政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候，都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發展中國家，具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效，使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；第三，公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科，它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生，又反過來指導公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發展，它比傳統的行政學更具有現實性；第四，公共管理注重公平與效率的統一，公共利益與私人利益的統一；第五，公共管理學是多學科的綜合，它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法，尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法，從而使公共管理學的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是：實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統準則。雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物，又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產業仍屬國有，只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務質量，推動了中國航空運輸業整體素質的提高。
（二）注重既定的法律規章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學的企業管理方法
現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看，官僚制對于我國行政發展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
（四）強化政府管理職責
轉變政府職能，推動政府改革，增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革，我國的政府職能轉變取得了一定的成效，但是，適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以，我國轉變政府職能的關鍵環節是：還權于企業、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中，應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處，我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準，以便公眾監督和更好地為公眾服務。
自20世紀80年代以來，隨著公共管理實踐的不斷發展，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南，公共行政學的編寫也逐漸成為一個熱門話題，眾多專家學者都為此進行了孜孜不倦的探索。張康之教授撰著的《尋找公共行政的倫理視角》（以下簡稱《尋找》），是一本現代行政倫理學的開拓性著作，它的學術觀點和思想內涵前衛，但這種前衛并未帶有浮華之氣，體現的是一種科學的嚴謹和歷史的厚重。筆者通讀此書，感觸良深，受益匪淺。
一、視角獨特，研究深入。
縱觀20世紀公共行政理論發展的歷史，大致可歸結為三種思想傾向，它們彼此各有繼承和對前一種思想的批判。一是以威爾遜等人的政治為代表的主流行政學，它是以政治與行政二分原則為前提的；之后是以韋伯的官僚制理論為代表的，強調公共行政管理的科學化、技術化。這一理論學派回避公共行政的價值考量而變得工具化和實用化，并隨著現代社會科技經濟的不斷發展而暴露出了許多缺陷和弊端；三是60年代以來，以哈貝馬斯、布坎南為代表的交往行為理論、公共選擇理論的出現，將經濟學中的“經濟人”的假設推廣應用到了政治和公[本文轉載自文秘站網-]共行政領域，這一理論試圖克服現代官僚之理論的弊端，揭示了現代公共行政“思想模型”中的各種缺陷。
《尋找》采用了理論與實踐一體性的視角，把對上述公共行政倫理學經典著作的歷史研究與對現代中國的行政實踐經驗總結結合起來，從倫理視角出發，在理論分析的同時揭示了公共行政發展中的問題，對如何超越官僚制問題，進行了有益的探索，并對20世紀70年代以來官僚制體系和全球范圍內的行政改革進行了深刻的反思，提出了新的倫理化方案，認為整個20世紀公共行政的理論和實踐的根本缺陷就在于放棄了它的倫理向度。對于公共行政這一缺陷的救治問題，作者作了嚴肅的思考，從公共行政的制度、程序、行政人員的行為等方面提出倫理化的方案，特別是創見性地提出在公共行政領域中可以拒絕權利這一大膽設想。這表明作者試圖尋找建構現代公共行政新范式的理論基礎的努力。從倫理、哲學的角度來探討公共行政問題無疑是為深入研究公共行政開辟了一片嶄新的天地。
二、釋論相間，立意高遠。
《尋找》較深刻地揭示了韋伯官僚制理論的內在矛盾，即它的所謂“科學化、客觀化、形式化”所構成的工具理性與西方文化的人文精神是格格不入的。也就是說，作為韋伯官僚制理論支柱的合理性、合法性等，使它在實踐中否定了人性、人的價值、人的個性、人的主體精神等倫理文化因素，而這也恰恰就是它的種種弊端的一個根源。
面對馬克斯·韋伯“官僚制理論”這一近代行政學說史上有著重大貢獻，并且長期以來在西方行政管理中起著支配作用的理論；面對因時代的發展而在實踐中逐漸顯示出弊端、成為行政改革試圖祛除又不可逾越的障礙的官僚制理論，作者并未僅僅停留在弊端的分析上，而是通過研究如何借鑒韋伯官僚制理論的有價值成果，超越工具理性，超越現代官僚制的體制設計，把現代行政學的理論和實踐推進到一個新的水平作為自己研究的一個重大課題。
在闌釋公共行政的缺陷的救治，提出公共行政的倫理化方案時，作者把視角更多地投向現行公共行政的現實問題，分析其產生的原因，研究其存在的問題，提出其解決的方法，在作者看來，充分肯定人的價值以及人的價值觀念的作用，是“超越官僚制”的根本途徑，只有這樣，才能夠把行政權力的運行建立在道德基礎上。在“公共選擇”理論指導下的“重塑政府”改革，惟一一條正確的思路是將價值理念引入政府及其公共行政中，走公共行政道德化之路。
對于公共行政道德化的暢想，作者更是進行了特別詳盡而深入的釋解。反思篇與暢想篇敘議結合、縱橫相間、理論聯系實際的釋論方法，更是有助于讀者深入理解建造公共行政的道德框架的內容。
三、深入淺出，實踐性強。
公共行政作為一門獨立的新興學科，重視自身的價值取向，特別是道德取向，這是公共行政管理實踐發展的必然要求。
《尋找》一書為公共行政道德化提出了兩個基本向度。議事制度和體制層面的道德化，即在制度安排上有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障體制；同時能對行政人員道德修養的提高有著激勵作用。二是行政人員個體側面的道德化，即要求行政人員以道德主體的面目出現，在行政行為中從道德的原則出發，貫穿著道德精神。公正地處理行政人員與政府的關系、與同事的關系和與公眾的關系。這兩個基本向度是對立統一的，張康之教授認為，沒有制度的道德化，行政人員個體的道德是不穩定的，但如果沒有行政人員的道德化，那么[本文轉載自文秘站網-]制度道德就會因失去微觀層次上的堅實基礎而成為空洞的教條。
在制度與個體這兩個向度的基礎上，公共行政道德化的基本框架也為未來的服務性公共行政模式提供了理論依據。讓政府活動和政府工作人員的行為成為政府的存在目標。這種行為和活動的性質上是服務性的，是以道德化為特征和以服務為內容的，這就是我們所期望的服務性政府。另一方面，公共行政的道德化有助于提高政府能力，在全球化的背景下，政府職能的轉變不僅意味著對行政機構、行政體制的變革，更應是政府能力的提高。
上述觀點，對我們的政府工作無不具有重大現實意義，對政府各部門工作者做好工作也大有裨益。
四、高屋建瓴，理論結合實際。
作者在談到行政改革的問題時，非常注意理論與實際相結合，這突出反映在用了大量的篇幅研究超越官僚制的實踐努力，試圖描繪出一條克服官僚制弊病的道德化出路。國內外行政改革的實踐證明，不注意提高行政人員的道德素質，公共行政權力的運行沒有正確的道德價值導向，就不可能真正超越傳統的官僚制，也就無法建立起現代化的、科學的行政體制。所以，作者在探討我國行政改革的方向時提出“在道德價值的確立中實現以德行政”。
《尋找》一書的最大的現實意義莫過于為當前中國的行政改革提出正確的方向。依《尋找》的觀點，中國行政體制改革與發展應當走“以德治國”的道路，這是對中華民族優秀的德治傳統的回歸與超越。
“以德治國”的關鍵是以德行政，這需要從公共行政領域的道德建設開始。行政職業道德是由公務人員的個人倫理道德向行政組織層面倫理道德的過渡。首先，要突出制度道德的內容，為行政人員道德意識的成長提供充分的空間。其次，要加強和完善對行政人員道德素質的培養和督察，在
關鍵詞：行政管理 教學方法 改進 優化
公共行政管理課堂教學的宗旨是提高學生的行政理論素質和行政實踐能力。在當前的公共行政管理教學中，一方面由于以往的片面灌輸式教學方法，學生很難完全掌握公共行政知識；另一方面伴隨著公共行政實踐運動的發生以及信息技術革命的擴展，我們對于公共行政管理課堂教學又提出了更高的要求。為此，在這種雙重形勢下，改進和優化公共行政管理教學方法，就成為一項迫切需要完成的任務。筆者在本文主要從公共行政管理教學方法的理念優化和實踐優化兩個方面進行分析。
一、公共行政管理教學方法理念上的改進和優化
傳統的公共行政管理教學方法主要是采用灌輸的方法，教師是課堂的主體，將大量知識直接傳輸于學生，并沒有關注學生在此過程中有沒有接受消化知識。所以，從理念上進行公共行政教學方法的改進和優化，可以從以下幾個方面入手。
1.轉變教學主體，學生為主
在公共行政管理的課堂教學中，我們要改變以往的教師主體的教學方法，讓學生成為學習的主體。一方面，讓學生成為課堂主角色，充分發揮學生的自主學習能力、創新能力，讓學生自由提問，教師進行問題提示；另一方面，教師是學生學習的輔導者，教師主要對學生的學習疑問進行引導式回答，培養學生的探索學習能力和學習興趣。
2.教學過程與結果并重
首先在公共行政管理教學的過程中，我們要引入公共行政實踐的發展情況，培養學生理論和實踐相結合的運用能力，要和實踐相結合。其次，注重公共行政管理教學的結果，對于課堂教學結果進行考核和檢查，評估實際教學結果是否真的讓學生學到了知識以及知識學習的程度，教師的教學方法是否滿足學生學習要求等。
3.教學方法整體優化理念
公共行政管理是一個整體，公共行政管理的教學方法也是一個整體，它是由無數教學系統要素所組成，所以我們必須樹立公共行政教學方法改進和優化的整體思想觀念。一方面，我們要對公共行政管理教學的各個具體方法進行改進和優化；另一方面，我們需要對公共行政管理教學方法進行頂層設計，將各種具有特色的和優勢的教學方法進行合理優化組合，促使它們發揮綜合性優勢。
二、公共行政管理教學方法實踐過程的改進和優化
在公共行政管理教學實踐中，進行優化教學的方法有很多。為此，筆者結合公共行政管理實踐需要，總結出以下幾種公共行政管理的教學方法。
1.個案教學法
在公共行政管理的教學中，我們要多對以往公共行政的實踐案例進行匯編、分析和總結，用具體的案例向學生傳授知識，讓學生在實際事務中學習公共行政理論和實踐運用。首先由教師在課堂中提供典型的公共行政案例，并且針對案例，向學生提出問題，學生自主探究問題解決，培養學生的自主解決問題能力和創新能力。
2.模擬教學法
模擬教學方法主要是在教學過程中設置一定的公共行政教學情境，學生和教師分別擔任不同的角色，比如學生分別擔任公民和官員，教師擔任法官等，模擬實際公共行政事件，讓學生在實際經歷中習得知識、鍛煉能力。
3.專題討論法
專題討論方法主要是將公共行政管理的知識分成不同的專題，比如公共行政主體、公共行政財政等，分別對每一個專題，在一個時間段內進行集中討論學習。在教學過程中，可以根據大學生尤其是高年級大學生文化水平高、接受能力強的特點，按照幾個專題來講。通過這樣的專題學習討論，給學生們留下了深刻的印象，容易掌握公共行政管理的核心內容。
4.多媒體技術運用
二十一世紀是信息技術的時代，我們在公共行政管理教學中，可以充分利用多媒體技術，將公共行政的理論知識、視頻講座和圖片等集合于一體，豐富公共行政教學的內容，激發學生的學習興趣。
總之，在公共行政管理教學中，教學方法至關重要。一方面，教學方法影響到實際的公共行政管理知識能否真實和正確的傳達，另一方面，教學方法影響學生學習公共行政管理知識的效率和效果。所以，優化和改進公共行政管理的教學方法，是目前公共行政管理教學中迫切需要解決的問題。筆者在本文針對公共行政管理教學方法所提出的改進和優化之路，希望對于公共行政管理教學實踐具有一定積極作用。
參考文獻
關鍵詞：公共行政學；量化研究；質性分析；行政現象；行政信息
中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1007-5194(2011)02-0059-05
從社會科學史來看，社會科學中的量化研究在與定性研究的對壘爭論中逐步獲得成熟與進步，已經成為一種常規的研究方法，并在社會科學界占據長期的優勢主導學術地位。與其他社會科學一樣，在西方公共行政學研究中，公共行政學者對于方法論的爭論也是圍繞社會科學中兩大基本研究方法――量化研究和定性研究――來展開的。同樣，實證主義的量化研究也在公共行政學領域一度占據著主導地位。在我國，行政學研究始終存在一個“軟肋”，那就是行政學研究方法論建設的嚴重滯后，其中一個重要方面就是量化研究的極其薄弱。研究方法的成熟度是衡量一門學科成熟度的主要標志之一。因此，在新的歷史發展時期，公共行政學要獲得進一步發展，要走向成熟，實現科學化，每一位行政學者就必須思考與回答如下重要問題：量化研究作為公共行政學的一種重要研究方法，它在公共行政學研究中是怎樣產生并發展起來的?公共行政學量化研究究竟有何重要價值?其使用范圍與局限性何在?如何結合公共行政學自身的特點，在公共行政學研究中給量化研究以適當的位置，發揮其應有的功能，從而推動公共行政學的進一步發展?本文試圖就上述問題展開探討。
一、公共行政學量化研究的產生與發展
實證主義的量化研究傳統是與公共行政學的產生與發展一脈相承的。在公共行政領域，公共行政科學化、技術化的理念最早是威爾遜在1887年提出來的，這種意圖在他的“行政學之研究”一文中一目了然：“首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”這種理性的研究方法把公共行政定位于一種實現目標的工具，注重對公共行政的科學性、規范性的實證主義研究，這種定位為后來的公共行政學者們所繼承，馬克斯?韋伯、古德諾、威洛比、古利克、西蒙等都秉承這一思想。馬克斯?韋伯通過他的理想官僚制模型的建構，解決了威爾遜思想付諸實施的技術性問題。古德諾在其代表作《政治與行政》中，率先系統闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現國家意志的方法和技術。威洛比在《公共行政原則》的序言中強調，“公共行政與任何科學相類似，具有某些普遍適用的基本原理。”古利克和厄威克在《行政科學論文集》中相信科學應該提供普適性原則來指導行政行為，更強調應將公共行政發展為一套科學理論。可以說，技術理性在傳統公共行政學那里得到了極大的張揚，而對技術理性的極端推崇，進而發展成為對實證主義的量化研究方法和解釋性研究模式的偏好，可以說是主流社會科學的正統觀點。西蒙也同馬克斯?韋伯一樣將價值與事實進行了區分，試圖建立一個價值中立的一般行政學，行政學研究更加醉心于運用科學技術的手段對錯綜復雜的公共行政活動作微觀上的“數量確定”和精確描述，試圖使公共行政學成為一門與政治分離的、以管理技術和工藝為主的科學。20世紀70年代的公共政策學派與公共選擇學派都深受行為主義行政學的影響，都有明顯的實證取向。20世紀80年代中期以后興起的新公共管理是對泰勒主義的繼承和發展，它表明了傳統形態的公共行政理論正在普遍化為一般管理哲學的理論傾向。縱觀西方公共行政在100多年的發展歷程中，就其方法論而言，實證主義的量化研究范式仍然是占主導地位的，至今仍對公共行政學研究產生重大的影響。
對于中國來說，公共行政學畢竟是一件舶來品。我國公共行政學的現代化進程也是從外求于西方公共行政學理論開始的，因此，西方公共行政實證主義的量化研究同樣也深深影響著中國公共行政學的發展進程。我國行政學研究方法討論始于1997年，至2001年8月《中國行政管理》雜志開辟“公共行政學研究方法論”專欄，關于方法論的討論達到一個小高峰，只可惜此專欄只延續了半年。在沉寂將近三年之久后的2004年11月13日至14日，中國行政管理學會、上海行政學院和上海行政管理學會在上海行政學院聯合舉行了全國“公共行政管理方法論創新”研討會，但是，研討會結束后并未在全國行政學界引發更深入的討論。目前，《公共行政評論》雜志也開辟了關于公共行政研究方法的專欄。自2007年起，由國家自然科學基金委員會管理科學部、全國公共管理碩士(MPA)專業學位教育指導委員會主辦的全國公共管理與政策研究方法暑期研討班，已經連續舉辦了四屆，其目的在于培訓學者運用科學的研究工具推動公共行政與公共管理的學科發展。近年來，我國行政學者薄貴利、張成福、馬駿、郭曉聰、董建新等人也對我國公共行政學研究方法存在的問題進行了反思，指出了公共行政學方法論上的“結構性失衡”、研究方法的單一性、基于數據的定量分析十分薄弱等問題。這些研究方法上的問題直接制約了我國公共行政學向科學化、精確化的方向發展，也削弱了公共行政學對行政現實問題的解釋力與包容性。公共行政學者只有緊密結合中國行政改革與發展的實踐，樹立科學精神，充分重視實證主義方法論的訓練，用科學的研究工具進行研究，才能推動公共行政學以及行政實踐的發展。
二、公共行政學量化研究的重要價值
實證性研究作為社會科學的一種研究范式，倡導將自然科學實證的精神貫徹于社會現象研究之中，主張從經驗入手，采用程序化、操作化和定量分析的手段，使社會現象的研究達到精細化和準確化的水平。沒有量化研究，公共行政學很可能只停留在印象主義的臆想和未經證實的見解這樣一種水平上，因此，量化研究對于促進公共行政學的發展具有重要的價值。
(一) 量化研究有助于精確描述行政現象
公共行政學研究，不能只是限于對公共行政本質的一般性分析，更重要的是要認識和把握行政的規律性，為行政改革與發展實踐服務。運用量化分析方法給出數量界限規定，就是明確界定影響行政因素的數量關系，把握行量的變化規律，使行政理論具有可操作性。這是量化分析方法大顯身手的領域。對行政現象作出精確的描述，是行政現象研 究起碼的任務和要求，也是人們對行政現象有具體了解的表現。任何人要對行政現象進行深入解釋和有效預測，首先都必須對行政現象作出精確的描述。量化研究有助于精確描述行政現象，這主要是因為：其一，量化研究以其量化的方式，通過使用科學的測度指標和分析方法，能對通過社會調查獲得的資料進行數量化的處理，進而具體揭示行政現象的數量特征、數量差異和數量關系，實現對行政現象的精確描述；其二，量化研究以數學為主要研究手段和分析方法，通過清晰、準確的數學語言和嚴謹、縝密的數理邏輯，能把行政現象的存在狀態與發展變化陳述得更為清晰、更顯簡潔、更加精確；其三，量化研究以其特有的規范性特點而適于采用電子計算機做數據處理，而電子計算機處理數據更有其精心設計的嚴格程序和可加控制的計算精度，所以，一旦借助電子計算機來處理數據，更能實現對行政現象的精確描述。
(二) 量化研究有助于獲得新的行政信息
行政現象量化研究的核心是對行政現象進行統計分析。人們通過對行政現象調查所獲取的有關行政現象的數據資料的統計，不僅可以使零散的行政信息系統化，而且還可從中獲得某些更有價值的新的行政信息。首先，通過統計，可以獲得某些新的數值化的行政信息。統計不僅能將數值化的行政現象資料進一步升華，而且能將某些非數值化的行政現象調查資料轉化為數值化的行政信息，從而使非數值化的行政現象調查資料反映出更為深刻的道理。其次，通過統計，可以獲得某些新的宏觀性的行政信息。借用統計學方法，人們可以對有關行政現象調查樣本情況的微觀信息進行綜合加工，從而獲得層次更高的具有重要指導作用的宏觀性行政信息。再次，通過統計，可以獲得某些有關行政現象的未來性行政信息。統計可以使人們建立有關行政現象存在與發展的數學模型。借助于這些模型，人們能夠推知行政現象的變化趨勢和未來狀態，獲得有關行政現象的未來性行政信息，然后根據過去的和現在的行政信息資料，找出其中的規律，再運用科學理論和科學方法，探索行政發展的趨勢，并作出估計和判斷，從而更能有效地實施行政預測與行政控制。
(三) 量化研究有助于深化質的分析與完善其他研究方法
任何事物都是質和量的統一，行政現象也是如此。運用量化分析方法深化質的分析，就是在定性分析的基礎上，考察所分析對象的量的規定及由量到質的轉化，從而加深對質的認識。公共行政學研究的一個重要方面是行政改革與發展。對行政改革與發展的分析，當然需要定性分析，但行政改革與發展同樣具有質的規定性和量的規定性。例如，行政發展的規律包括行政發展目的和達到目的的手段，那么，行政發展的目標是什么，如何確定公眾需要的滿足程度，行政發展目的和手段是一種怎樣的關系，等等，就都需要運用量化分析法，得出確切的答案。這樣一種求解，不僅有助于我們比較精確地衡量行政發展的實現程度，深刻認識行政發展的本質，而且為我們自覺運用行政規律提供了現實依據。量化分析方法不僅對深化質的研究有著不可替代的作用，而且在改進和完善其他行政學研究方法方面起著獨特的作用。我們知道，隨著公共行政學研究的拓展，公共行政學研究方法也在不斷完善，如定性分析、規范分析、靜態分析、動態分析、均衡分析等，它們都從不同的角度，在不同程度上推動了公共行政學研究，促進了公共行政學理論的創新。但只要對這些方法略加考察，就不難發現，這些方法有一個共同的特點，即都依托于數量分析，是以數量分析為手段，以確定性的量度為基準而加以運用的。因此，量化分析方法已成為運用其他研究方法不可缺少的工具，或者說，量化分析方法已成為“工具的工具”。
(四) 量化研究有助于提高公共行政研究水平
人們對行政現象的認識，是隨著科學方法的不斷進步而不斷擴展和深化的。在過去，人們對于包含行政現象在內的社會現象，只能采用極為簡單的定性方法來進行觀察與思考，只能作出一些定性的結論，而且其中往往帶有個人主觀臆斷的成分，由于受到研究方法及相關知識的限制，既不可能對行政現象的存在狀態與發展變化作出精確描述，更不可能對行政現象之間的相互聯系和相互影響作出量化分析。近現代以來，由于生產力的發展，科學技術的進步，科學研究領域出現了大量的新的研究方法，這些研究方法使科學研究進一步走向科學，量化研究就是其中最為重要的研究方法之一。量化研究方法的出現，不僅增強了人們對行政現象研究的量化意識，而且增強了人們對于數量關系的控制能力，使人們對行政現象的認識由淺入深，由粗到精，由片面走向全面，由微觀走向宏觀，極大地開闊了人們行政觀察與思考的范圍，增加了人們行政認知與解釋的能力，提高了人們的行政研究水平。
三、公共行政學量化研究的局限性與適用范圍
量化研究雖然對于推動公共行政學的進一步發展具有重要的意義，但是，在對行政現象的研究中，它并不是全能的，不能解決所有問題。第一，行政現象定量研究不能測量行政現象深層次的具體細節的內容，對不能量化的行政現象更是無能為力；第二，行政現象定量研究只能反映行政現象的數量特征和數量關系，而不能揭示行政現象的本質特征和本質聯系；第三，行政現象定量研究的主要數學基礎是統計學，而不是微積分，很難反映行政現象存在的真實全貌和行政現象發展的持續過程；第四，行政現象定量研究一般只適用于行政現象宏觀層次的研究，而對個體的研究往往作用不大；第五，行政現象定量研究的實施運作比較艱難，其研究結論存在信度與效度問題。總之，公共行政學量化研究在適用范圍上存在著明顯的局限性，它不能獨自包攬有關行政現象的全部課題，不能獨自解決行政現象研究的全部問題，也不能獨自得出行政現象研究的最終結果。
結合量化研究方法的特點，我們認為，公共行政學量化研究主要適用于下述研究領域：(1)適合于宏觀層面研究。即比較適合于公共政策、行政規劃和行政預測發展方面的研究，適合在宏觀層面上對行政現象進行大規模的調查和趨勢性的特征預測，通過行政現象的平均情況和抽樣總體的代表性，以求發現問題或提出解決問題的新視角。(2)適合于對行政現象進行數量化的因果分析和相關分析，發現趨勢性的因果規律和相關規律。例如，研究行政經費投入與GDP之間的數量關系、行政專業結構與經濟結構的相關性分析等。(3)適合于行政改革、行政績效評估、描述和預測性研究。通過觀察、實驗、測量，將數據加以分析和歸納，發現和推斷具有代表性的、可推廣的特征和模型。(4)能夠證實或證偽已形成的理論假設，并不斷地修改或完善已有的理論假設。比如，行政心理學領域的許多理論就是通過驗證或證偽方法發展起來的。
公共行政學量化研究中，信度和效度是關系到量化研究結論的準確性和普遍意義的關鍵性要素，而無論是觀察、實驗、測量、數據統計，還是用圖標和模型說明問題，其設計和研究難度都比較大，對研究 者有很高的技術要求。因此，研究者除了需要具有嚴謹規范的求實精神、較強的演繹歸納分析能力外，還需要對研究問題能夠給予合理假設，需要具有一套完備的操作技術，包括抽樣方法、資料收集方法(如問卷法、實驗法)、數字統計方法(如描述性統計、推斷性統計)等。
四、提升公共行政學量化研究的質量
不同的研究方法有其自身的研究價值，沒有任何單一的研究和知識發展途徑能夠持續適用于公共行政的本質及其所處的更大社會環境所需要的廣闊研究范圍。鑒于量化研究的局限性與運用范圍，我們所強調的運用量化研究，是根據公共行政學自身的特點，在公共行政學研究中給定量分析方法以適當的位置，發揮其應有的功能。因此，公共行政學在運用量化研究時，需要把握以下幾個基本方面：
(一) 公共行政學的量化研究要以科學發展觀為指導
科學發展觀是我國當代行政發展觀的思想基礎，對公共行政學研究具有重要的方法論意義。方法論是在特定理念指引下的具有內在邏輯統一性的理論體系，它指導著人們如何認識事物和獲取知識，它不是具體的方法，而是制定和使用具體方法的元方法。科學發展觀就是指導我們認識中國現實和推動中國發展的科學方法論。我國公共行政研究對于科學發展觀的認識，最根本的是要認真學習科學發展觀運用的立場、觀點和方法，研究新情況、解決新問題的科學態度、創造精神和科學方法，著眼于我國社會轉型期新的行政發展實踐和發展要求，在全面正確把握科學發展觀的科學體系的前提下，探討其對于我國行政發展的方法論意義。西方公共行政發展的理論與實踐表明，公共行政理論創新和方法論是處于互動關系狀態的，從制度主義、行為主義到新制度主義，這些都是在方法論意義上提出的，從而指導了西方公共行政的發展與進步。因此，只有不斷創新公共行政的方法論才能實現公共行政理論的創新，從而指導行政發展實踐。如果沒有系統的、發展的觀點，把行政現象作為一個孤立的靜止的不變的對象進行研究，那么不論運用什么具體研究方法，都不可能正確認識行政現象的本質聯系和運動規律，都必然在行政理論上走人死胡同。毫無疑問，運用定量分析方法，也只有以科學發展觀這一根本方法為前提，才能進行正確的分析和計量，得出正確的結論。
(二) 公共行政學量化研究要服務于行政現實問題
公共行政學研究中的定量分析所需要的各種量，來源于客觀行政現實。只有經過大量的調查、統計、計算，從現實行政實踐中提取真實的研究資料，才能為定量分析的正確性提供基本保證。在某種意義上，公共行政研究主要包括對兩個方面的關注：問題與方法。一般來說，問題決定方法，方法服務于問題。因此，公共行政學者在進行量化研究的同時，要以問題研究為導向，形成問題研究的意識，在公共行政領域加強發現問題、提出問題、分析問題、解決問題的自覺性和敏感性。實際上，當前我國的社會變革和政府改革與創新，為公共行政的理論研究者和實務工作者提出了許多亟待回答的問題，如：如何平衡政府與市場的作用，實現政府職能的優化；如何處理政府與公民的關系，實現民主行政；如何優化公共治理體系；如何提升政府能力；如何創新社會管理體制；如何實現依法行政，實現法治政府；如何確保責任的實現；如何確保執行力和公信力，等等。諸如此類的問題需要公共行政學研究者予以充分的關注和回應，也需要以理論上的創新作指導。因此，公共行政學研究者要從中國現實的行政場域出發選好研究課題，找準研究的突破口，即選擇的研究課題應具有重大現實意義和重大學術價值，這是公共行政學科知識得以增長、理論得以創新的必然要求。與此同時，在研究課題的方法選擇上，應注重實證研究與量化分析、統計分析等。
(三) 公共行政學量化研究要與質性研究進行有機結合
公共行政是一門操作性和實踐性很強的學科，雖然“學術界并不能評價定性研究與定量研究孰優孰劣的問題”，但是“定性研究與定量研究方法同屬社會科學獲取真知的手段，兩者不可偏廢。”在公共行政領域中，不可能沒有“價值研究”，它需要用一種整體的、定性的、思辨的研究方法。另外，公共行政是一種具體的實踐活動，它有一定的活動程度和規模，具有鮮明的“量”的特征，“定量”能使我們更科學地“定性”，因此定量研究又是必不可少的。因此，在公共行政研究領域中，將定性分析與定量研究有機地結合在一起，使兩者互為補充，相得益彰，無疑會提升研究成果的科學性、可信性，從而完成理論研究的艱巨任務。通過國內社會科學三十年來的發展實踐可以看出，把參與觀察、深度訪談、史料中獲得的數據盡可能量化、數字化進而統計分析，以彌補質性研究的主觀性弊端，同時，也盡可能在以問卷調查為主的量化研究中增加研究者深度訪談和實地觀察的實踐，以避免過度數據化的刻板并彌補量化研究過度形式化而對社會現象解釋力度削弱的弊端，正是包括公共行政學在內的社會科學領域研究方法選擇和具體使用的主流趨勢。
(四) 公共行政學的量化研究需要進一步強化
[關鍵詞]規范主義；實證主義；實踐理性；理論理性
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號] 1006-0863（2013）07-0041-04
一
公共行政學在百余年的發展歷程中，伴隨著各種觀點的不斷碰撞激蕩，最終形成了規范主義（注重平等、公平、公正等價值）和實證主義（注重效率、效能與經濟等價值）兩大流派的理論傳承。最初，兩大流派的一些代表人物在圍繞著公共行政學的民主性與科學性，公共行政學到底是一門學科還是一種專業等方面進行激辯，然而，到了20世紀80年代以后，隨著公共行政理論與實踐的發展，許多學者逐漸認識到公共行政學不再是一個同質的研究領域，它具有多元化的價值與多元主義的研究路徑。如戴維.H.羅森布魯姆認為：“公共行政學的研究有三條相對分明的途徑（管理、政治、法律）”，[1]羅伯特.B.登哈特也承認：“如今在理論家中最流行的觀點是，公共行政學最好被看做是一種從各種不同的理論觀點兼收并蓄的專業。”[2]這樣一來，公共行政學將規范主義與實證主義兩大范式置于其中，從而終結了過去追求單一化價值與研究路徑的論爭。然而，舊的問題雖已塵埃落定，新的問題又悄然而生，即在公共行政理論與實踐中，當規范主義與實證主義之間發生價值沖突時，誰享有優先性？對于這一問題，一些實證主義學派的倡導者主張實證主義的優先性，認為實證主義價值是公共行政學建立的初衷，并認為效率等價值應視為首要的善。然而，過于強調實證主義使得公共行政在實踐中因出現合法化危機而為規范主義學派所詬病。一些規范主義學派的倡導者往往試圖用政治學或政治哲學的理論知識來證明規范主義的優先性。如新公共行政學的代表人物弗雷德里克森主張公平至上，新公共服務學派的代表人物登哈特也強調公民權和公共服務比企業家精神更為重要。雖然這些學者的論證有一定的說服力，但往往冒著將公共行政學回歸政治學的風險而容易遭到實證主義學派的攻擊，從而使其理論觀點不能真正讓人信服。
另外，從實證主義和與規范主義二者所關注的焦點來看，實證主義關注的是事實命題，是一種經驗主義，側重于從描述性的視角來看待公共行政問題；而規范主義則關注的是價值命題，是一種規范理論，側重于規約性的視角來看待公共行政問題。實證主義與規范主義何者優先是無法直接進行判定的。就實證主義而言，雖然其在公共行政中占據重要的地位，但實證主義所倡導的科學主義取向也有其致命的缺陷。正如達爾所言：“科學不能證實道德價值之所在，它不能在“是”與“應當”二者之間架起一座橋梁。”[3]因而它在公共行政理論與實踐中不能夠完全袪除規范主義價值而享有優先權。就規范主義而言，雖然其維護了公共行政的合法化地位，但如今其在與實證主義的交鋒中出現了一定程度上的“疲軟”。正如達布利克所言：“規范主義者未能提高公共行政學在社會科學中的學科地位。從本質上講，規范觀點促進的是說服而不是研究。”[4]這樣一來，“公共行政學中強大的規范主義立場的影響，降低了那些從事主流社會科學研究的人對我們領域的認同感。”[5]因此，如果我們從規約性的視角來證明規范主義對于實證主義的優先性同樣也是難以獲得廣泛認同的。
筆者贊同公共行政中規范主義對于實證主義的優先性，然而，要對規范主義的優先性進行有效證明則絕非易事。通過上述論爭我們不難看出，學界關于規范主義優先性的證明往往面臨著兩大窘境：一是從政治學或政治哲學的視角來論證規范主義的優先性往往缺乏一定的理論深度；二是從規約性的視角來證明規范主義的優先地位也缺乏足夠的說服力。筆者認為，造成此種理論困境的原因在于學者們并沒有進一步追溯兩大范式的哲學基礎與理性之源，從而無法站在更高、更堅實的理論視角上來證明規范主義對于實證主義的優先性。而要追溯規范主義與實證主義的哲學與理性基礎，康德的批判哲學無疑為我們提供了一個很好的分析視角。因此，筆者試圖分析康德批判哲學中的實踐理性與理論理性及其相互關系，尋找其與規范主義和實證主義相關聯的理論根據，在論證實踐理性對于理論理性優先性的基礎上，進而有效地實現規范主義對于實證主義優先性的哲學證明。
二
康德批判哲學的核心概念是純粹理性，純粹理性又分為理論理性與實踐理性。《純粹理性批判》論述的是理論理性，而《實踐理性批判》則論述實踐理性。理論理性和實踐理性分別從屬于現象界與物自體領域。
“理論理性”，又名思辨理性，是指理性的認知功能和活動，其目標在于考察具有普遍性和必然性的知識如何構成及其能達到什么范圍的問題。康德認為，理論理性要真正實現對自然界的認識，必須要將認識的對象限定為經驗的領域，而不是超驗的領域。人通過理論理性來把握自然界，建立自然科學的，支配大自然的，從而使自然科學的知識得以可能。由此可見，理論理性從本質上具有科學理性與技術理性的取向。
與理論理性強調人為自然界立法不同的是，實踐理性強調人為自己立法。實踐理性是指理性的意志功能和活動，康德實踐理性學說（即倫理學）的主旨就在于考察人的實踐行為中，人類的倫理道德何以可能。實踐理性強調善和惡的概念必須不先于道德的法則，而只在這法則之后并通過它來得到規定。康德認為自由是實踐理性的前提條件。道德律建立在自由意志自律的基礎上，而不是建立在權威的基礎上。自由意志能夠為自己立法，這樣一種理性便是純粹實踐理性。由此我們可以看出，實踐理性本質上具有價值理性取向。
公共行政中的規范主義和實證主義在哲學與理性層面上與康德批判哲學中的實踐理性和理論理性淵源極深。從規范主義與實踐理性的關系來看，沒有實踐理性的存在，規范主義也就不可能產生。一方面，實踐理性為規范主義提供了哲學基礎與理性之源。康德的實踐理性以自由作為其公設，從而使自由意志服從于自身所頒布的道德法則，即：“要這樣行動，使得你的意志的準則任何時候都能同時被看作一個普遍立法的原則。”[6]康德的實踐理性并非只限于道德領域，它還涉及憲法與法律領域。康德在《法的形而上學原理》中試圖將道德法則擴展為權利的普遍法則，正如康德所言：“任何一個行為，如果它本身是正確的，或者它依據的準則是正確的，那么，這個行為根據一條普遍法則，能夠在行為上和每一個人的意志自由同時并存。”[7]可見，康德的絕對律令展現出的個人意志的“可普遍化”傾向，這樣一來，實踐理性暗含了從道德領域走向規范取向的憲法、法律領域的意向。
另一方面，規范主義是實踐理性的外在表現。作為帶有強制性的憲法與法律之所以正當，是因為這種憲法或法律在制定之前受到了具有自由意志的個人的理性認可，在倫理道德層面具有正當性。因此，人們的純粹實踐理性使得憲法和法律的制定是出于人們自由意志的結果，服從憲法和法律等于服從于人們自身的自由意志。這樣一來，實踐理性的內在要求是個人在憲法與法律的規定下行使權利。而個人權利必須受限于憲法和法律規定則正是規范主義的實質。規范主義所強調的自由本身是憲法、法律之下的自由，而道德法則與憲法、法律正是自由意志在實踐理性作用下的必然選擇。
由此可見，實踐理性和規范主義是一脈相承的。實踐理性是規范主義的基石，而規范主義則是實踐理性的實現形式；實踐理性為規范主義提供了哲學與理性基礎，而規范主義是實踐理性在公共行政領域的具體應用。
從實證主義與理論理性的關系來看，一方面，理論理性為實證主義提供了認識論基礎。康德的《純粹理性批判》受科學主義，特別是牛頓物理學經驗分析研究方法的影響較深。在科學主義的指引下，康德通過證明只有運用知性范疇把握經驗事物，將因果性法則變為認識的先天原則，從而使因果關系由事實的必然性轉為邏輯的必然性。因此，從本質上講，理論理性一種科學理性、技術理性。康德的理論理性不僅包括自然科學，也包括一切關于技術實踐方面的科學。基于實證主義之上的管理科學作為一門管理技術方面的科學，其價值理念必然被包含于理論理性當中。公共行政中的實證主義學派基于科學主義之上的精確原則、分解思維、受控實驗、邏輯主義與規范形式等原則正是在理論理性的指引下，以科學理性與技術理性的方式認識人類行為和組織結構，從而達到精確測算與效率最大化的方式來實現管理的科學化與現代化之目的。因此，若沒有理論理性的認識論基礎，實證主義則會變成無源之水、無本之木。
另一方面，實證主義是理論理性在管理領域的實現形式。受科學主義的影響，實證主義在其發展過程中無不印證理論理性的精神。例如傳統公共行政對標準化、分工、分類、作業流程的追求，行為主義行政學中的技治主義取向，新公共管理對結果控制、成本核算、績效評估等的重視，都體現了一種科學理性與技術理性的客觀要求。因此，實證主義本質上是理論理性哲學在公共行政領域中的具體體現。
總之，理論理性是管理主義的基石，而實證主義則是理論理性在公共行政領域的實現形式；理論理性為實證主義提供了認識論基礎，而實證主義是理論理性在公共行政領域中的具體應用。
三
康德批判哲學的核心是實踐理性和理論理性，實踐理性是倫理學上的“盧梭式革命”，理論理性是認識論中的“哥白尼式革命”。整個批判哲學，康德始終把“人是什么”等道德本體論問題一直置于首位與優先的地位，其中，實踐理性優先于理論理性則成為康德批判哲學最重要的命題。正如康德所言：“在純粹思辨理性與純粹實踐理性結合為一種知識時，后者領有優先地位。”[8]由于實踐理性與理論理性分別是規范主義和實證主義的哲學基礎與理性之源，因此，只要論證了實踐理性對于理論理性的優先性，便可相應地證明規范主義對于實證主義的優先地位。現在我們來分析一下康德的實踐理性對于理論理性優先性的三大根據，據此，我們也可以相應地對規范主義優先于實證主義進行邏輯證明。
根據一：本體優先于現象。本體與現象作為康德哲學中的一對基本范疇分別屬于實踐理性與理論理性的對象。在康德看來，現象是“物自體”作用于人的感官，從而產生的一種表象。而本體作為物自體則是產生現象的終極本原。現象是受制于機械因果律的，而本體則不然，它是一種無根據的存在，即它的存在不以任何外在的東西為理由，其本身是一種超驗的無限。因此，在康德看來，現象是受制于本體的表象，本體與現象之間的關系是一種主動與被動，原因與結果的關系。因此，本體作為最終極的原因要優先于作為結果的現象。本體優先于現象，也就意味著實踐理性優先于理論理性。
同樣，根據康德的批判哲學，我們也有理由認為規范主義與實證主義作為公共行政的兩大范式分別屬于本體與現象領域。憲法與法律本身是作為自由意志的人自己為自己制定的，人們服從憲法與法律實際上是服從于其自身的自由意志。因此，作為本體領域的規范主義本身是不受機械因果律限制的，自由意志本身是一種超驗的無限。而實證主義則不同，實證領域的各種規則與經驗技術本身屬于現象界領域，是受因果性范疇所支配的。不僅如此，作為規范主義本體領域中的自由意志也是實證主義現象領域的終極本原，因為實證領域的各種規則與技術本身是作為具有自由意志的人在現象界領域活動的必然結果。由此我們不難看出，實證主義的經驗技術規則應服從于規范主義中的人的自由意志的，因而，規范主義相對于實證主義而言具有優先性。
根據二：目的優先于手段。康德指出，人是意義的載體，如果沒有人類，整個世界就會變成一片荒野。世界只是因為有了人才變得有意義，這便是“自然向人的生成”。“自然向人的生成”，即指人是自然界的“最終目的”。[9]可見，在康德看來，人是作為目的本身而存在的，人具有絕對的價值，這是任何其他的手段所無法替代的。理論理性所強調的是科學理性與技術理性，而科學理性與技術理性是作為手段而存在的。如果人只有理論理性，就跟動物沒有什么區別了。人之所以高于動物，在于人是道德的存在體，具備實踐理性。因此，作為道德存在體的人能夠擺脫自然欲望的束縛而成為有獨立“人格”的主體，從而與動物本質地區別開來。由此我們可以得出，以人的道德本體為研究對象的實踐理性就必然要優先于基于人的感性現象的理論理性。
作為實踐理性和理論理性在公共行政中的具體表現的規范主義和實證主義之間也存在著目的與手段的關系。規范主義注重平等、公平、自由等理念，具有價值理性的特性。價值理性是作為主體的人在實踐中形成的對價值及追求的自覺意識，是在理性認識基礎上形成的對人的價值及價值追求的自覺理解和把握。價值理性本身強調人的主體性，并將人視為目的。而實證主義則注重效率、效能、經濟等理念，具有工具理性的特性。工具理性通過精確計算功利的方法最有效達至目的的理性，是一種以工具崇拜和技術主義為生存目標的價值觀，所以工具理性又稱之為功效理性或者說效率理性。價值理性和工具理性不僅反映了人類實踐活動過程中的目的和手段的辯證關系，而且還反映了人類實踐活動過程中的終極利益和現實利益的辯證關系。因此，規范主義必然優先于實證主義，否則，人就會喪失平等與自由等道德本體價值而淪為感望的工具和奴隸。
根據三：自由優先于必然。康德認為，作為實踐理性的自由與作為理論理性的必然是根本對立的兩極，必然（知識）屬于現象界，而自由（道德）則屬于超驗的物自體或本體。本體與現象是原因與結果、作用與被作用的關系，因而自由要高于必然。
同樣，作為實踐理性表現形式的規范主義本身是自由意志的產物，而作為理論理性表現形式的實證主義所具有的方法、技術與規則屬于現象界的產物。基于規范主義的自由意志本身要求人們擺脫實證主義的自然機械因果律的束縛，強調人們只服從于自己意志所制定的憲法和法律。因此，規范主義本身強調人的道德主體地位，這種主體地位必然要超越實證主義所依托的技術理性與科學理性的限制。否則，在公共行政的理論與實踐中，一味追求與強調實證主義的技術理性與科學理性，必然會忽視人的絕對價值而使公共行政陷入合法化危機。因此，公共行政的首要任務在于維護人的價值與自由，在不違背平等、公平、自由等人的價值的前提下滿足效率、效能等技術理性的訴求。因此，公共行政中的規范主義必然要優先于實證主義。
總之，實踐理性對于理論理性的優先性主要基于三大理由，即本體優先于現象、目的優先于手段、自由優先于必然。由于規范主義與實證主義是實踐理性與理論理性在公共行政中的具體體現，因此，三大理由同樣也是規范主義優先于實證主義內在根據。
四
公共行政中規范主義和實證主義在哲學與理性層面上分別屬于實踐理性和理論理性，因此，在公共行政實踐中，二者在相互結合時必然會產生矛盾沖突。通過對實踐理性優先于理論理性的有效論證，我們能夠推導出規范主義對于實證主義的優先性。這對于公共行政的理論與實踐具有重要意義。
第一，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于維護公共行政學的公共性。由于公共行政學建立的初衷是基于效率、效能、經濟等科學實證主義價值的考慮，這使得公共行政在其發展過程出現了重效率、效能而輕平等和公平的發展趨勢。無論是傳統公共行政學、行為主義行政學，還是當今盛行的新公共管理都無一例外過于注重實證主義價值。實證主義這種理論理性價值的過度發展必然會使公共行政的實踐理性價值處于邊緣化的境地，其結果會使公共行政學因忽視公共部門與私人部門的本質差異而徹底喪失其公共性。因此，強調規范主義對于實證主義優先性的目的在于捍衛公共行政學的公共性價值，避免公共行政學極端地追求技術理性取向。
第二，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于捍衛公共行政的合法性。規范主義強調自由、公平、公正等政治正義價值，并以公共行政的公共性為基點，以維護公共行政的合法性為目標。過于強調理論理性，使得科學實證主義的本體論基礎——“效用最大化的理性人假設”存在著嚴重的缺陷與不足。它過于追求政府效率及政府管理的工具理性，從而使公共行政陷入合法化危機。如美國前總統尼克松的“水門事件”就是公共行政合法化危機的重要體現。因此，只有強調規范主義對于實證主義的優先性，才能重塑公共行政的自由、平等與公平等價值，從而達到維護公共行政合法性之目的。
第三，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于凸顯“人本位”的價值理念。康德的實踐理性告訴我們要將人看作目的和絕對價值，因此，與實證主義中的理論理性過于強調政府效率的工具化取向相比，規范主義強調人本位的實踐理性取向。這主要表現為兩點：一是要求公共部門作為公共利益的代表者與人民權利的受托者的身份嚴格按照法律———人民的意志與契約來管理國家公共事務，否則就將他們換掉甚至追究他們的法律責任；二是要求政府擴大公眾民主參政的渠道，以保護公民的地位。因此，強調規范主義對于實證主義的優先性能夠促使公共部門更加凸顯“人本位”價值理念，從而有效地保障公民基本的自由、權利與平等的實現。
第四，強調規范主義對于實證主義的優先性有利于完善政府權力制約機制。康德的實踐理性告訴我們，憲法與法律本身是作為自由意志的人自己為自己制定的，人們服從憲法與法律實際上是服從于其自身的自由意志。要實現對公民權利、程序正當、人民的維護性作用，必須要訴諸于規范主義的規約。因此，強調規范主義的優先性，有利于完善政府權力制約機制，保證政府按公共的意志行事，以增強行政倫理道德規范意識，從而更好地保護公民的自由與民利，達到公共行政的善政與善治。
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Kant.Critique of Pure Reason.Translated by Deng Xiaomang.Beijing：People's Publishing House，2002.p6.
