時(shí)間：2023-06-26 16:23:29
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政關(guān)系的特征，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】行政相對(duì)人；行政主體；行政法律關(guān)系；共有特征
行政相對(duì)人作為行政法律關(guān)系主體中不可或缺的一方，對(duì)其進(jìn)行全面而系統(tǒng)的研究，對(duì)于完善行政法基本理論框架，更進(jìn)一步指導(dǎo)行政法制實(shí)踐具有重大意義。首先，研究行政相對(duì)人問題，對(duì)于完善行政法學(xué)的理論體系有重要意義；其次，研究行政相對(duì)人問題，對(duì)于發(fā)展完善依法行政理論具有重要意義；再次，研究行政相對(duì)人問題十分有益于我國行政立法、行政執(zhí)法，對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督以及擴(kuò)大行政相對(duì)人民主參政的法律實(shí)踐。
一、行政相對(duì)人的定義
“相對(duì)人（或稱行政管理相對(duì)人）是目前行政法學(xué)中使用較頻繁的稱謂，也有學(xué)者稱之為‘行政相對(duì)方’。”[1]它原是與行政主體相對(duì)應(yīng)的一個(gè)行政法學(xué)概念，2004年國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》作為一個(gè)法律性文件則已明確使用了“行政管理相對(duì)人”[2]一詞。由此，它現(xiàn)在已成為了一個(gè)法律術(shù)語。
人們對(duì)行政相對(duì)人的認(rèn)識(shí)主要有以下兩種角度：（1）從行政主體行政行為的對(duì)象角度理解行政相對(duì)人。（2）從行政法律關(guān)系的角度理解行政相對(duì)人。即在行政法律關(guān)系主體雙方中，行政主體是一方，與其互有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的對(duì)應(yīng)一方就是行政相對(duì)人。
二、行政相對(duì)人與行政主體共有的特征
為了準(zhǔn)確把握行政相對(duì)人特征，首先在行政法律關(guān)系范圍內(nèi)，觀察行政法律關(guān)系主體共有的一些特征。133229.COm行政相對(duì)人與行政主體作為行政法律關(guān)系主體的雙方，除具有受行政法調(diào)整、參與行政法律關(guān)系、享有行政法上權(quán)利和履行行政法上義務(wù)等共同特征外，還具有內(nèi)在自由與外在自由的統(tǒng)一、與客體關(guān)系中的“為我”傾向、自為性、自律與他律性一系列共有的特征。
（一）內(nèi)在自由與外在自由的統(tǒng)一
行政法律關(guān)系主體的內(nèi)在自由是指主體的意志自由，即行政法律關(guān)系主體的意志和認(rèn)識(shí)狀態(tài)，是一種理性自由和精神活動(dòng)。
（二）與客體關(guān)系中的“為我”傾向
行政法律關(guān)系的主體性地位不僅表現(xiàn)在行政法律主體意志活動(dòng)中按照“自我”的價(jià)值取向認(rèn)識(shí)和把握行政法律關(guān)系客體，而且還表現(xiàn)為行政法律關(guān)系主體在權(quán)力性實(shí)踐活動(dòng)中按照“為我”的目的建構(gòu)、控制乃至改造行政法律關(guān)系客體。
（三）自為性
在實(shí)踐——認(rèn)識(shí)活動(dòng)中有“為我”傾向的行政法律關(guān)系主體，在同行政法律關(guān)系客體相互作用時(shí)必然表現(xiàn)出自為性。
（四）自律與他律的統(tǒng)一
行政法律關(guān)系主體的“為我”趨勢(shì)和自為性等主體性特征，并不是說主體是不受限制的。行政法律關(guān)系主體所受的制約來自兩個(gè)方面：自律與他律。行政法律關(guān)系主體的自律，即主體的自我制約。在每一行政法律規(guī)范中，都暗含著行政法律關(guān)系主體的義務(wù)，“命令”著行政法律關(guān)系在行使權(quán)利時(shí)，不應(yīng)超過邊界條件。行政法律關(guān)系主體在權(quán)利性實(shí)踐活動(dòng)中選擇和建構(gòu)行政法律關(guān)系客體，要受其已形成的價(jià)值觀念的約束，這些價(jià)值觀念是其選擇和建構(gòu)行政法律關(guān)系客體時(shí)的判斷基礎(chǔ)。
三、行政相對(duì)人自有的特征
（一）結(jié)構(gòu)上的特征
根據(jù)權(quán)力主體的歸屬和實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)，可以把權(quán)力主體分解為歸屬主體和行使主體。歸屬主體就是權(quán)力歸誰所有，哪一個(gè)主體是權(quán)力的所有者。行使主體就是權(quán)力由誰來行使，哪一個(gè)主體是權(quán)力的行使者。
1.行政相對(duì)人的主導(dǎo)性。行使主體是不能離開歸屬主體而獨(dú)立存在的，如果說兩者呈主屬關(guān)系的話，歸屬主體是主，而行使主體為從。
2.行政相對(duì)人在意志上的主導(dǎo)性。行政權(quán)主體分解為歸屬主體和行使主體必然使行政權(quán)在運(yùn)行過程中形成兩個(gè)主體意志：歸屬主體意志和行使主體意志。行使主體意志從屬于歸屬主體的意志是保持行政權(quán)統(tǒng)一性的前提條件。
3.行政相對(duì)人的零散性與分散性。從兩個(gè)主體的客觀表現(xiàn)看，歸屬主體雖然從絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)看其量都大于行使主體，但其呈現(xiàn)出較大的零散性、分散性，其結(jié)構(gòu)尤其松散。行使主體則不然，其量的大小雖不能與歸屬主體相提并論，但其有著無可比擬的集中性、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)性和較大的聚合力。
4.行政相對(duì)人的弱勢(shì)性。權(quán)力是一種力量，它可以決定并改變有關(guān)參與者的物質(zhì)關(guān)系、精神關(guān)系乃至于意識(shí)關(guān)系。行政權(quán)在整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)中則是最為敏感的權(quán)力形態(tài)，它涉及了具有相當(dāng)寬度和廣度的社會(huì)生活領(lǐng)域，幾乎對(duì)每一個(gè)社會(huì)成員都有影響作用。
（二）權(quán)利上的特征
權(quán)利即規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中、實(shí)現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對(duì)自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段。
行政相對(duì)人的權(quán)利是指由行政法所規(guī)定或確認(rèn)的，在行政法律關(guān)系中由行政相對(duì)人享有并與行政主體的義務(wù)相對(duì)應(yīng)的各種權(quán)利。一般認(rèn)為，行政相對(duì)人的權(quán)利包括參政權(quán)利、受平等對(duì)待的權(quán)利、受益權(quán)利、自由權(quán)利、程序權(quán)利。[3]行政相對(duì)人的權(quán)利具有以下特征：（1）行政相對(duì)人的權(quán)利是行政法所設(shè)定或確認(rèn)的權(quán)利。（2）行政相對(duì)人的權(quán)利是在行政活動(dòng)過程中予以行使的權(quán)利。（3）行政相對(duì)人的權(quán)利是與行政主體的義務(wù)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利。權(quán)利與義務(wù)具有對(duì)應(yīng)性，一定的權(quán)利需要一定的義務(wù)來使其得以滿足。在行政法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)中，行政相對(duì)人權(quán)利已經(jīng)被特定化了，它只能是對(duì)應(yīng)行政主體義務(wù)的一種特定權(quán)利，它既不對(duì)應(yīng)行政主體作為機(jī)關(guān)法人時(shí)的義務(wù)，也不對(duì)應(yīng)其他法律關(guān)系主體的義務(wù)。（4）行政相對(duì)人權(quán)利可以由行政相對(duì)人自由放棄。（5）行政相對(duì)人權(quán)利不具有個(gè)人獨(dú)有性。行政相對(duì)人權(quán)利是每個(gè)具體的相對(duì)人共同地、平等地能對(duì)行政主體具有的權(quán)利，即使他們屬于廣泛相對(duì)人中某一類特別的群體，這個(gè)群體中的個(gè)人也是與他人一樣共同、平等地對(duì)行政主體具有某種權(quán)利，因?yàn)榇蠹颐鎸?duì)的是一個(gè)共同的行政主體。
（三）權(quán)利能力、行為能力上的特征
公民、法人和其他組織不等于行政相對(duì)人，他們要成為行政相對(duì)人必須具備一定的資格，這種資格就是行政法予以規(guī)定的權(quán)利能力和行為能力。
（1）行政相對(duì)人在行政法上的權(quán)利能力。也就是公民、法人和其他組織在行政法上的權(quán)利能力。公民在行政法上的權(quán)利能力是所行政法賦予公民享有行政法上的權(quán)利和承擔(dān)行政法上的義務(wù)的資格。（2）行政相對(duì)人在行政法上的行為能力。也就是公民、法人和其他組織在行政法上的行為能力是指公民、法人和其他組織在以自己的行為行使行政法上的權(quán)利、履行行政法上的義務(wù)，并對(duì)自己的違法行為承擔(dān)法律責(zé)任的資格。
第一種是以行政主體作為義務(wù)主體，行政相對(duì)人作為權(quán)利主體的法律關(guān)系。在這種形態(tài)中，行政主體履行的義務(wù)可以分為兩類，一類是對(duì)所有的公民應(yīng)當(dāng)履行的，如保護(hù)所有公民人身和財(cái)產(chǎn)安全的義務(wù)。第二種是以行政相對(duì)人作為義務(wù)主體，行政主體作為權(quán)力主體的法律關(guān)系。
（四）行為上的特征
行政相對(duì)人的行為可以界定為：在國家行政行政活動(dòng)過程中，由與行政主體對(duì)應(yīng)的公民等一方所作出的、能產(chǎn)生行政法效果的各種行為之總稱。[4]行政相對(duì)人行為與行政主體的行政行為相比較，有如下特征：（1）行政相對(duì)人行為的形式靈活。（2）行政相對(duì)人行為目的的多重性。行政相對(duì)人的行為目的沒有行政主體的行為目的單一，行政行為的目的就是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定的國家行政管理目標(biāo)，行政主體作出行政行為不能有屬于自己或他人的特殊目的，也不能具有非目的性，否則將構(gòu)成濫用職權(quán)。（3）行政相對(duì)人行為對(duì)行政主體沒有直接的強(qiáng)制執(zhí)行力。這是和行政行為相比所具有的一個(gè)重要特點(diǎn)。行政行為是國家行政權(quán)的運(yùn)用，具有國家強(qiáng)制性，許多行政行為對(duì)行政相對(duì)人具有直接的強(qiáng)制執(zhí)行力，而行政相對(duì)人的行為是個(gè)體行為，不具有對(duì)行政主體或他方的直接強(qiáng)制執(zhí)行力，行政相對(duì)人的行為如要強(qiáng)制執(zhí)行，則必須借助一定的國家權(quán)力，如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)、司法機(jī)關(guān)的司法審查權(quán)以及行政機(jī)關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。但這并不意味著行政相對(duì)人行為沒有法律約束力。行政相對(duì)人的合法行為由法律確認(rèn)，即具有法律保障，具有法定的約束力。
參考文獻(xiàn)
[1]羅豪才.行政法學(xué).北京：北京大學(xué)出版社，1996.
[2]國務(wù)院.全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要.人民日?qǐng)?bào)，2004-04-
20.
論文摘要：行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)、一般規(guī)律與精神實(shí)質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個(gè)過程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則，具有法律性、客觀性、普遍指導(dǎo)性的特點(diǎn)。本文對(duì)行政訴訟基本原則的概念、/特征進(jìn)行了介紹，并對(duì)行政訴訟基本原則的具體種類進(jìn)行了分析。
行政訴訟法的頒布及實(shí)施不僅為行政相對(duì)人提供了一條救濟(jì)通道，更重要的意義在于推進(jìn)了我國的發(fā)展、法治的進(jìn)步，而基本原則作為“體現(xiàn)法的根本價(jià)值的原則，是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”，因此，研究行政訴訟的基本原則，顯得尤為重要。
一、行政訴訟基本原則的概念
關(guān)于行政訴訟基本原則的含義，學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：（1）行政訴訟基本原則，是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)和一般規(guī)律，貫穿于行政訴訟活動(dòng)整個(gè)過程或主要過程，指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)則。（2）是指由憲法和法律規(guī)定的，反映行政訴訟的基本特點(diǎn)，對(duì)行政訴訟具有普遍指導(dǎo)意義，體現(xiàn)并反映行政訴訟的客觀規(guī)律和法律的精神實(shí)質(zhì)的基本準(zhǔn)則。（3）是指反映行政訴訟法本質(zhì)要求，表現(xiàn)行政訴訟法各種制度和具體規(guī)則間的內(nèi)在關(guān)系，指導(dǎo)行政訴訟活動(dòng)基本方向和基本過程，調(diào)節(jié)基本行政訴訟關(guān)系的概括性法律規(guī)則。（4）是指行政訴訟法規(guī)定的，貫穿于行政訴訟的主要過程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)起支配作用的基本行為準(zhǔn)則。（5）是指行政訴訟法總則規(guī)定的，貫穿于行政訴訟活動(dòng)整個(gè)過程或主要過程，調(diào)整行政訴訟關(guān)系，指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要規(guī)則。（6）是指反映著行政訴訟的特點(diǎn)，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義，在審理和解決行政案件過程中必須遵循的基本準(zhǔn)則。（7）是在行政訴訟的整個(gè)過程中起主導(dǎo)、支配作用的規(guī)則，它反映著行政訴訟法的基本精神，是行政訴訟法的精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值取向。
分析學(xué)界的幾種比較有代表性的觀點(diǎn)，從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同之處：行政訴訟基本原則是基本行為準(zhǔn)則；貫穿于行政訴訟整個(gè)過程或主要階段；對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義；反映行政訴訟基本特點(diǎn)或一般規(guī)律或精神實(shí)質(zhì)。存在分歧或不一致之處包括：有的認(rèn)為行政訴訟基本原則是由憲法和法律規(guī)定的，有的認(rèn)為是由行政訴訟法總則規(guī)定的，有的沒有指明是由什么法規(guī)定的；有的強(qiáng)調(diào)行政訴訟基本原則調(diào)整行政訴訟關(guān)系、指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為，有的強(qiáng)調(diào)在審理和解決行政案件過程中必須遵循。
二、行政訴訟基本原則的特征
根據(jù)以上分析，本文認(rèn)為行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)、一般規(guī)律與精神實(shí)質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個(gè)過程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則。基于此含義，行政訴訟基本原則具有以下特征：
（1）行政訴訟法的基本原則具有明確的法律性。基本原則以憲法和法律為依據(jù)，并由行政訴訟法加以明確規(guī)定。基本原則是反映行政訴訟立法精神的活動(dòng)準(zhǔn)則。它與行政訴訟具體制度一樣具有法律效力。行政訴訟的各個(gè)訴訟階段都必須遵循這些原則規(guī)定,違反行政訴訟基本原則同樣是違法和無效的。
（2）行政訴訟法的基本原則具有客觀性。基本原則必須能夠真實(shí)反映行政訴訟的客觀規(guī)律和精神實(shí)質(zhì)，概括行政訴訟的基本行為規(guī)范和行政訴訟自身的特點(diǎn)，體現(xiàn)國家行政管理和社會(huì)主義民主與法制對(duì)行政訴訟的客觀要求。
（3）行政訴訟的基本原則具有普遍指導(dǎo)性。它貫穿于行政訴訟整個(gè)過程之中,不僅是行政訴訟主體進(jìn)行訴訟活動(dòng)的基本準(zhǔn)則,而且也是司法機(jī)關(guān)處理和解決行政案件的基本依據(jù),特別是法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定的重大疑難問題,可以根據(jù)行政訴訟的精神處理和解決。基本原則能夠有助于我們理解行政訴訟法律制度的精神實(shí)質(zhì)，把行政訴訟法的規(guī)定準(zhǔn)確應(yīng)用于每一個(gè)具體的訴訟活動(dòng)中去，保證法律的貫徹實(shí)施。
三、行政訴訟基本原則的具體種類
關(guān)于行政訴訟基本原則的種類，學(xué)者比較一致的觀點(diǎn)包括：人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)原則；以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則；合議、回避、公開審判和兩審終審原則；當(dāng)事人訴訟法律地位平等原則；使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟原則；辯論原則；人民檢察院對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的原則；人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則。有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟基本原則就包括以上這些。有學(xué)者提出了當(dāng)事人訴訟權(quán)利平衡原則；行政被告不得處分法定職權(quán)的原則。有學(xué)者提出了保障相對(duì)人充分有效地行使訴權(quán)的原則；被告負(fù)舉證責(zé)任原則；人民法院享有司法變更權(quán)原則；不停止具體行政行為執(zhí)行原則；審理行政案件不適用調(diào)解原則。有學(xué)者在此基礎(chǔ)上還提出了人民法院特定主管原則；行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系依法靈活設(shè)定原則；人民法院部分管轄原則；司法最終裁決原則等。另外，有學(xué)者采用學(xué)理概括的方法，得出了行政訴訟的四大基本原則：具體行政行為的合法性審查；給予公民權(quán)益以特殊保護(hù)；適當(dāng)考慮公共利益的需要；保證人民法院公正審理行政案件。
一、行政訴訟中第三人的概念和特征
盡管在法學(xué)界和實(shí)務(wù)界都存在不同的觀點(diǎn)，但對(duì)第三人的概念比較通行的看法是，所謂行政訴訟第三人是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過申請(qǐng)或法院通知的形式，參加到訴訟中來的公民、法人或其他組織。
基于上述第三人的概念，行政訴訟第三人具有以下特征：第一，第三人與被訴具體行政行為有利害關(guān)系；第二，第三人是在他人訴訟已經(jīng)開始且尚來結(jié)束前參加訴訟；第三，第三人有獨(dú)立的訴訟地位；第四，第三人參加訴訟的方式是由自己申請(qǐng)或人民法院通知而參加。
二、如何確定行政訴訟中第三人資格
1、《行政訴訟法》第27條所稱的“利害關(guān)系”是僅限于直接利害關(guān)系，還是包括間接利害關(guān)系。所謂利害關(guān)系是指具有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所謂直接關(guān)系就是指該具體行政行為直接調(diào)整或涉及第三人的權(quán)利義務(wù)，而不是通過其他法律關(guān)系作為中介予以調(diào)整。如果將“利害關(guān)系”僅限定為具有直接的利害關(guān)系，毫無疑問將縮小第三人的范圍，這樣的話，對(duì)于非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個(gè)人、組織來說將是不利的，不符合《行政訴訟法》最大限度保護(hù)個(gè)人、組織合法權(quán)益的價(jià)值。且《行政訴訟法》第27條及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條第（2）項(xiàng)并沒有將“利害關(guān)系”局限在“直接”利害關(guān)系的范圍內(nèi)，因此，“利害關(guān)系”也應(yīng)包括間接利害關(guān)系。那么，如何界定間接利害關(guān)系呢﹖一般來說，應(yīng)包括與被訴具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)有利害關(guān)系，與判決結(jié)果有利害關(guān)系。在這里，與被訴的行政主體的相對(duì)方有民事法律關(guān)系的個(gè)人或組織也應(yīng)包括在內(nèi)。下面試舉兩個(gè)案例加以說明。
案例一：原告林某和鐘某共同實(shí)施了毆打他人的行為，公安機(jī)關(guān)認(rèn)定原告林某和鐘某毆打他人，構(gòu)成違反治安管理處罰條例行為，分別對(duì)兩人給予行政拘留15天和5天的處罰。原告林某對(duì)處罰不服，經(jīng)申請(qǐng)復(fù)議后提起行政訴訟。鐘某未提起復(fù)議和訴訟。法院認(rèn)為，鐘某與被告公安機(jī)關(guān)對(duì)原告所作處罰裁決有利害關(guān)系，通知其作為第三人參加訴訟。有人認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)分別對(duì)林某，鐘某作出處罰，是兩項(xiàng)互相獨(dú)立的具體行政行為，因而，鐘某與被訴的具體行政行為沒有關(guān)系，至少?zèng)]有直接的利害關(guān)系，將其列為第三人是不合適的。但是，法院認(rèn)為，鐘某雖然與被告處罰原告的具體行政行為沒有權(quán)利義務(wù)的利害關(guān)系，但是存在事實(shí)認(rèn)定上的利害關(guān)系，即法院審查被告對(duì)原告處罰所認(rèn)定的事實(shí)的同時(shí)，實(shí)際在很大程度還要審查被告對(duì)鐘某處罰所認(rèn)定的事實(shí)。如果法院否定被告對(duì)原告所認(rèn)定的事實(shí)，將可能對(duì)鐘某帶來同樣的結(jié)果。這種認(rèn)定事實(shí)上的利害關(guān)系，應(yīng)該說亦屬于法律上的利害關(guān)系。很明顯，在這里，它不是所謂的“直接利害關(guān)系”。
案例二：吳某將登記在其名下的二層樓作為抵押，向信用社貸款人民幣20萬元，用于生意周轉(zhuǎn)。后因生意虧本到期無法還貸。信用社遂向法院提起民事訴訟。人民法院根據(jù)信用社的申請(qǐng)，保全查封該二層樓。這時(shí)，吳某的父親才知道吳某背著他到房管局將房屋產(chǎn)權(quán)登記在吳某名下。吳某的父親遂以房管局辦證程序違法為由向法院提起行政訴訟。這時(shí)，信用杜要求作為第三人參加到該行政訴訟中來，理由是，該行政訴訟案的判決結(jié)果與信用社有利害關(guān)系。法院認(rèn)為，該行政訴訟案的判決結(jié)果將直接影響信用社民事權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，準(zhǔn)許其作為第三人參加訴訟。本行政訴訟案中，第三人與被訴具體行政行為（即被告房管局的辦證行為）并不是直接的利害關(guān)系，而是間接利害關(guān)系（與判決結(jié)果有利害關(guān)系），并且這種關(guān)系是以民事法律關(guān)系為中介。
因此，理解《行政訴訟法》關(guān)于第三人與被訴具體行政行為的“法律上的利害關(guān)系”的規(guī)定，應(yīng)以被訴具體行政行為對(duì)個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)，無需區(qū)分利害關(guān)系是直接還是間接，更不應(yīng)將其限制為“以行政法律關(guān)系為中介”。
本文所舉的兩個(gè)案例，并不是說第三人僅限此兩類情況，而是為了說明問題的需要。實(shí)踐中，可能還有很多的新情況出現(xiàn)。因此，對(duì)于行政訴訟中出現(xiàn)的第三人問題，應(yīng)具體情況具體分析。
三、準(zhǔn)許第三人參加到已經(jīng)開始的訴訟中來的時(shí)間
在民事訴訟中，如果有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人或需要承擔(dān)實(shí)體義務(wù)的無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人，未在一審中參加訴訟的，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，他仍然可以參加二審訴訟。但二審法院只能通過調(diào)解結(jié)案或是裁定撤銷原判發(fā)回重審。
在行政訴訟中，只要一審判決宣判前，第三人隨時(shí)可申請(qǐng)參加訴訟，當(dāng)然，要經(jīng)法院準(zhǔn)許。在二審程序中，第三人能否申請(qǐng)參加訴訟，答案是否定的，因?yàn)槌姓r償案件外，行政訴訟不能進(jìn)行調(diào)解，所以也不能以調(diào)解結(jié)案。當(dāng)然，如果二審法院認(rèn)為一審法院遺漏了必須參加訴訟的第三人的，可以撤銷原判，發(fā)回重審。
四、行政訴訟第三人的法律地位及訴訟權(quán)利義務(wù)
1986年《中華人民共和國民法通則》的頒布，宣告了以“縱橫統(tǒng)一論”為基礎(chǔ)的大經(jīng)濟(jì)法的解體，盡管自此以后經(jīng)濟(jì)法學(xué)界仍有個(gè)別學(xué)者堅(jiān)持以“縱橫統(tǒng)一論”作為經(jīng)濟(jì)法的基礎(chǔ)理論（注：孔德固：《“縱橫統(tǒng)一論”是科學(xué)的經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》，《政法論壇》1997年第1期。 ），但屬經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中的個(gè)別理論現(xiàn)象，多數(shù)學(xué)者轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”，將經(jīng)濟(jì)法定義為“政府管理經(jīng)濟(jì)的法律”（注：李中圣：《經(jīng)濟(jì)法：政府管理經(jīng)濟(jì)的法律》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1994年第1 期。），將經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象界定為國家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系，即國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理關(guān)系（注：漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第11頁。），有學(xué)者甚至得出這樣的結(jié)論：“在經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中，人們的最大共識(shí)莫過于‘經(jīng)濟(jì)法應(yīng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系’的判斷”，并認(rèn)為“把經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象概括為經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，體現(xiàn)了社會(huì)主義國家管理經(jīng)濟(jì)的職能，也符合經(jīng)濟(jì)法的本來含義”（注：王保樹：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展機(jī)遇》，《法學(xué)研究》1993年第2期。）。因此，經(jīng)濟(jì)法學(xué)在近十多年特別是1992 年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來的理論研究中，“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”基本上占據(jù)了經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究的統(tǒng)治地位，成為經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中代表性的理論基礎(chǔ)（注：經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于經(jīng)濟(jì)法的基本觀點(diǎn)很多。在諸多觀點(diǎn)中，以“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”最具代表性，其他的觀點(diǎn)或難引起理論界的共鳴，或?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”的不同表述方式，所以，本文以“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”為基礎(chǔ)展開討論，其他的觀點(diǎn)不再一一評(píng)析。）。
由于“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”將經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象界定為經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，因此，什么是經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系或者說經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的本質(zhì)是什么？這是經(jīng)濟(jì)法學(xué)界集中討論的一個(gè)問題。在1992年以后，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界逐漸從爭(zhēng)執(zhí)不休的狀態(tài)中擺脫出來，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國家干預(yù)的角度去認(rèn)識(shí)和把握經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，把經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的本質(zhì)理解為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。但是，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)所形成的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系是否都屬于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象的范圍呢？對(duì)此，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界分歧較大：有的認(rèn)為所有的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系皆屬于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的范圍（注：謝次昌：《論經(jīng)濟(jì)法的對(duì)象、地位及學(xué)科建設(shè)》，《中國法學(xué)》1990年第6期。）， 有的認(rèn)為籠統(tǒng)地講經(jīng)濟(jì)法調(diào)整所有的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系是不妥的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理關(guān)系中還包含有行政管理關(guān)系，而行政管理關(guān)系應(yīng)由行政法調(diào)整，經(jīng)濟(jì)法只應(yīng)調(diào)整部分經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系（注：王保樹：《經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中的經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的轉(zhuǎn)變》，《法律科學(xué)》1997年第6期。）。 但哪部分經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系應(yīng)由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整經(jīng)濟(jì)法學(xué)界意見又不一致：有的認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的是國家以公有財(cái)產(chǎn)和公共利益代表人的身份參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所形成的縱向經(jīng)濟(jì)關(guān)系（注：尹中卿：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架初探》，《法學(xué)研究》1993年第6期。）， 有的則根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)管理手段的不同把國家的經(jīng)濟(jì)管理劃分為直接管理和間接管理，認(rèn)為在直接管理領(lǐng)域發(fā)生的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，本質(zhì)上是一種以權(quán)力從屬為特征的行政關(guān)系，這部分管理關(guān)系應(yīng)由行政法調(diào)整，而在間接管理領(lǐng)域發(fā)生的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，則是一種非權(quán)力從屬性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這部分經(jīng)濟(jì)管理包括宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)關(guān)系和市場(chǎng)管理經(jīng)濟(jì)關(guān)系兩個(gè)方面，它們才是經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象（注：王保樹：《經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中的經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的轉(zhuǎn)變》，《法律科學(xué)》1997年第6期。），還有的學(xué)者認(rèn)為， 經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的僅僅是間接宏觀調(diào)控性經(jīng)濟(jì)關(guān)系（注：王希圣：《經(jīng)濟(jì)法概念新論》，《河北法學(xué)》1994年第2期。），等等。所以， 盡管經(jīng)濟(jì)法學(xué)界多數(shù)學(xué)者主張或贊同“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”，但學(xué)者們對(duì)作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象的“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系”的理解和認(rèn)識(shí)并不一致。
將經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象界定為經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，雖然將經(jīng)濟(jì)法與民商法區(qū)分開來，但與行政法的調(diào)整對(duì)象-行政管理關(guān)系發(fā)生了碰撞，所以，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界在詮釋這一基礎(chǔ)理論的同時(shí)一直致力于經(jīng)濟(jì)法與行政法關(guān)系的討論，力圖將經(jīng)濟(jì)法從行政法中分離出來。
（一）在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界，學(xué)者們大多從以下諸方面闡述經(jīng)濟(jì)法與行政法的區(qū)別
1.經(jīng)濟(jì)法與行政法的調(diào)整對(duì)象不同
從調(diào)整對(duì)象的角度區(qū)分經(jīng)濟(jì)法與行政法，這是經(jīng)濟(jì)法學(xué)界集中討論的一個(gè)方面。但由于學(xué)者們對(duì)經(jīng)濟(jì)法所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的性質(zhì)及其范圍缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，因而，在討論作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系與作為行政法調(diào)整對(duì)象的行政管理關(guān)系之間到底有哪些本質(zhì)的不同和區(qū)別時(shí)其觀點(diǎn)亦各不相同。從總體上說，凡主張經(jīng)濟(jì)法應(yīng)調(diào)整所有經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的學(xué)者多依據(jù)管理內(nèi)容有無經(jīng)濟(jì)性而將國家的管理關(guān)系分為經(jīng)濟(jì)性的管理關(guān)系和非經(jīng)濟(jì)性的管理關(guān)系，認(rèn)為行政法調(diào)整的是非經(jīng)濟(jì)性的管理關(guān)系，而經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的則是經(jīng)濟(jì)性的管理關(guān)系，從而依據(jù)調(diào)整對(duì)象是否具有經(jīng)濟(jì)內(nèi)容而將經(jīng)濟(jì)法與行政法區(qū)分開來（注：劉國歡：《經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象理論的回顧、評(píng)析與展望》，《法律科學(xué)》1996年第1期；梁慧星等：《經(jīng)濟(jì)法的理論問題》，中國政法大學(xué)出版社1986年版，第213頁。）。 凡主張經(jīng)濟(jì)法只調(diào)整部分經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的學(xué)者則多從作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系與作為行政法調(diào)整對(duì)象的行政管理關(guān)系（包括部分經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系）的不同法律屬性方面去分析兩者的不同和區(qū)別，他們從傳統(tǒng)的行政管理理念出發(fā)，將行政管理關(guān)系理解為一種直接的、以命令服從為特征的隸屬性的社會(huì)關(guān)系，因此，在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，如果經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系是依據(jù)行政命令而發(fā)生的，是一種直接的管理關(guān)系的話，那么，這種管理關(guān)系就是一種僅具經(jīng)濟(jì)外殼的行政關(guān)系，它應(yīng)由行政法去調(diào)整；相反，如果經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的發(fā)生根據(jù)不是行政命令，而是普遍性的調(diào)控措施、間接的調(diào)節(jié)手段，那么，這種宏觀的、間接的、非權(quán)力從屬性的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系應(yīng)由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整，因?yàn)檫@種經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系與一般的行政管理關(guān)系有著本質(zhì)的不同（注：王保樹：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展機(jī)遇》，《法學(xué)研究》1993年第2期。）。
2.經(jīng)濟(jì)法與行政法的調(diào)整手段不同
基本的看法認(rèn)為行政法主要依靠直接的調(diào)整方式作用于管理對(duì)象，而經(jīng)濟(jì)法則主要采用間接的調(diào)整方式（注：徐中起等：《論經(jīng)濟(jì)法與行政法之區(qū)別》，《云南學(xué)術(shù)探索》1997年第5期。）； 行政法主要采取單一的以行政命令為主的行政手段，而經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整手段主要體現(xiàn)為普遍性的調(diào)控措施，體現(xiàn)為財(cái)政、稅收、金融、信貸、利率等經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，經(jīng)濟(jì)法發(fā)生作用的主要方式是通過充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（注：李中圣：《關(guān)于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的研究》，《法學(xué)研究》1994年第2期；徐中起等：《論經(jīng)濟(jì)法與行政法之區(qū)別》， 《云南學(xué)術(shù)探索》1997年第5期。）。 從而以經(jīng)濟(jì)管理的方式是經(jīng)濟(jì)手段還是行政手段作為區(qū)分經(jīng)濟(jì)法與行政法的標(biāo)準(zhǔn)之一。
3.經(jīng)濟(jì)法與行政法的法律性質(zhì)不同
在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界，有學(xué)者引證英美法系國家行政法的觀念而將我國的行政法定性為“控權(quán)法”、“程序法”、“管理管理者之法”，認(rèn)為行政法并不重在經(jīng)濟(jì)管理中的經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容，它重在經(jīng)濟(jì)管理中的程序性內(nèi)容，并以行政程序監(jiān)督權(quán)力的行使，防止權(quán)力的濫用；而經(jīng)濟(jì)法既不是也無需是控權(quán)法，經(jīng)濟(jì)法最關(guān)注的是用以干預(yù)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控政策、競(jìng)爭(zhēng)政策是否得當(dāng)，并認(rèn)為對(duì)作為經(jīng)濟(jì)法主體的行政機(jī)關(guān)制定這些經(jīng)濟(jì)政策的行為進(jìn)行控制是荒謬的（注：徐中起等：《論經(jīng)濟(jì)法與行政法之區(qū)別》，《云南學(xué)術(shù)探索》1997年第5期。）。 這種觀點(diǎn)將經(jīng)濟(jì)法視為一種實(shí)體法、授權(quán)法。
此外，還有學(xué)者從行政法與經(jīng)濟(jì)法所追求和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)、行政法與經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的不同歷史背景等方面去分析經(jīng)濟(jì)法與行政法的不同：認(rèn)為行政法所追求和實(shí)現(xiàn)的是國家利益，而經(jīng)濟(jì)法所追求和實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)公共利益；行政法是在資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后在“法治國”、“依法行政”的理念下產(chǎn)生的，是政治法，而經(jīng)濟(jì)法則是生產(chǎn)社會(huì)化和壟斷的產(chǎn)物，它產(chǎn)生于自由資本主義競(jìng)爭(zhēng)向壟斷過渡的階段，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果；在我國，行政法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的法律代名詞，它無法承擔(dān)起管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和管理只能依賴經(jīng)濟(jì)法，實(shí)質(zhì)意義上的經(jīng)濟(jì)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，等等。
（二）經(jīng)濟(jì)法學(xué)界在討論經(jīng)濟(jì)法以及其與行政法的區(qū)別時(shí)以下問題值得一提
1.在關(guān)系到經(jīng)濟(jì)法地位的一系列基本問題上至今沒有形成共識(shí)
具體表現(xiàn)在：（1）在經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象方面，如前所述， 盡管經(jīng)濟(jì)法學(xué)界多數(shù)學(xué)者贊成“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系論”，但作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系到底具有哪些本質(zhì)特征以及它與作為行政法調(diào)整對(duì)象的行政管理關(guān)系之間有哪些實(shí)質(zhì)性的不同和差異至今未能解釋清楚，至于不贊成僅以經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象的觀點(diǎn)就更多、更雜。因此，經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象到底是什么，這實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)法學(xué)界討論至今仍未能解決的一個(gè)基本問題。（2）在經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整方式上， 盡管多數(shù)學(xué)者將經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征定性為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法，但是，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)（經(jīng)濟(jì)管理）的方式或者說“國家之手”有哪些具體表現(xiàn)形式說法不一：有的認(rèn)為，國家之手有三種基本動(dòng)作即強(qiáng)制、參與和促導(dǎo)（注：漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第29—31頁。），有的認(rèn)為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式有兩種，一種是非法律手段（包括價(jià)格、稅收、工資等和行政手段如國有化和計(jì)劃），一種是法律手段（注：劉國歡：《經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象理論的回顧、評(píng)析與展望》，《法律科學(xué)》1996年第1期； 梁慧星等： 《經(jīng)濟(jì)法的理論問題》， 中國政法大學(xué)出版社1986年版，第213頁。）， 有的認(rèn)為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式是普遍性的調(diào)控措施（注：王保樹：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展機(jī)遇》，《法學(xué)研究》1993年第2期。）， 還有的認(rèn)為國家干預(yù)所使用的是一系列具有充分彈性的經(jīng)濟(jì)手段（注：徐中起等：《論經(jīng)濟(jì)法與行政法之區(qū)別》，《云南學(xué)術(shù)探索》1997年第5期。），等等。（3）在經(jīng)濟(jì)法的體系結(jié)構(gòu)方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象及調(diào)整方式的不同認(rèn)識(shí)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法體系構(gòu)架上的分歧與混亂：有的認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法應(yīng)由市場(chǎng)障礙排除法、國家投資經(jīng)營法、國家宏觀調(diào)控法及涉外經(jīng)濟(jì)法所構(gòu)成（注：漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1998年版，目錄第1—5頁。），有的認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法主要包括市場(chǎng)管理法和宏觀經(jīng)濟(jì)管理法兩方面（注：王保樹：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展機(jī)遇》，《法學(xué)研究》1993年第2期。）， 還有的認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法僅是指宏觀調(diào)控法（注：王希圣：《經(jīng)濟(jì)法概念新論》，《河北法學(xué)》1994年第2期。），等等。
2.理論研究中存在著理論與實(shí)踐的脫節(jié)及研究方式上的牽強(qiáng)附會(huì)
具體表現(xiàn)在：（1 ）不少學(xué)者一方面堅(jiān)持認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的是宏觀的、間接的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，財(cái)政、金融、稅收及其他普遍性的調(diào)控措施和經(jīng)濟(jì)手段才是經(jīng)濟(jì)法作用的主要方式，是經(jīng)濟(jì)法與行政法的本質(zhì)區(qū)別，另一方面又將市場(chǎng)管理法納入經(jīng)濟(jì)法的體系范圍，并將競(jìng)爭(zhēng)法視為經(jīng)濟(jì)法的龍頭與核心，而在市場(chǎng)管理法中，無論是競(jìng)爭(zhēng)法、價(jià)格法還是其他的管理法，立法上都是直接授予經(jīng)濟(jì)行政管理機(jī)關(guān)以監(jiān)督檢查權(quán)、處理處罰權(quán)，這些監(jiān)督檢查權(quán)、處理處罰權(quán)無一不是行政法上以直接管理為特征的行政手段。（2 ）由于經(jīng)濟(jì)法學(xué)界一再試圖將經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門去研究，因而，在實(shí)際研究中唯恐觸及行政法的內(nèi)容，為了以示與行政法的區(qū)別而不得不在具體的研究中標(biāo)新立意。譬如在闡述經(jīng)濟(jì)管理法律關(guān)系時(shí)，為了以示與行政法律關(guān)系的區(qū)別而將行使經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其他行政主體稱之為經(jīng)濟(jì)法主體，將行政主體在經(jīng)濟(jì)行政管理中的職權(quán)與職責(zé)稱之為經(jīng)濟(jì)法主體的權(quán)利與義務(wù)（注：張守文等：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與新經(jīng)濟(jì)法》，北京大學(xué)出版社1993 年版， 第133—139頁。），將行政主體在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中對(duì)經(jīng)濟(jì)主體及個(gè)人實(shí)施的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、吊銷許可證和執(zhí)照等行政處罰稱之為經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任，將經(jīng)濟(jì)組織與個(gè)人不服行政主體作出的具體行政行為引起的訴訟稱為經(jīng)濟(jì)訴訟，甚至建議制定統(tǒng)一的《經(jīng)濟(jì)責(zé)任法》和獨(dú)立的《經(jīng)濟(jì)訴訟法》（注：杜飛進(jìn)：《論經(jīng)濟(jì)責(zé)任》，人民日?qǐng)?bào)出版社1990年版，第192—195頁。）。
3.對(duì)行政法特別是我國行政法的本質(zhì)特征存在著重大的認(rèn)識(shí)上的誤解
具體表現(xiàn)在：（1）關(guān)于行政管理關(guān)系本質(zhì)特征的誤解。 不少學(xué)者將行政管理關(guān)系理解為一種單一的、機(jī)械的、直接的、以命令服從為特征的隸屬性社會(huì)關(guān)系，并得出結(jié)論認(rèn)為這種社會(huì)關(guān)系只適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理而不適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的間接管理關(guān)系需要由經(jīng)濟(jì)法去規(guī)范和調(diào)整。（2）關(guān)于行政法手段的誤解。與對(duì)行政管理關(guān)系的誤解相聯(lián)結(jié)，不少學(xué)者將行政法手段等同于行政手段，又將行政手段簡(jiǎn)單地理解為行政命令，同時(shí)將經(jīng)濟(jì)手段等同于經(jīng)濟(jì)法手段，是經(jīng)濟(jì)法作用的體現(xiàn)，并以示與行政法相區(qū)別。（3）關(guān)于行政法價(jià)值目標(biāo)的誤解。 有學(xué)者將行政法所追求和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)簡(jiǎn)單地歸結(jié)為國家利益，認(rèn)為行政法的直接目的就是為了滿足國家利益的需求，而經(jīng)濟(jì)法所追求和實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)公共利益。（4）關(guān)于行政法本質(zhì)特征的誤解。 有的學(xué)者置我國行政法上諸如治安行政管理、工商行政管理、稅收征收管理、城市建設(shè)管理、資源環(huán)境保護(hù)、司法行政管理、教育科技文化管理等方面的行政實(shí)體法、管理法于不顧，而片面地依據(jù)英美法系行政法的理念將我國的行政法定義為“控權(quán)法”、“程序法”、“管理管理者之法”，從而將作為我國行政法組成部分的行政管理法分割出去，并將作為行政實(shí)體法一部分的經(jīng)濟(jì)行政管理法納入經(jīng)濟(jì)法的范疇。
二、經(jīng)濟(jì)（行政）法的實(shí)質(zhì)及其法律屬性
如果將經(jīng)濟(jì)法定性為調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的法律規(guī)范，那么這種意義上的經(jīng)濟(jì)法實(shí)際上就是經(jīng)濟(jì)行政法，對(duì)此學(xué)界早有論及（注：梁慧星等：《經(jīng)濟(jì)法的理論問題》，中國政法大學(xué)出版社1986年版，第196—213頁。）。但關(guān)于經(jīng)濟(jì)行政法的性質(zhì)及其法律屬性經(jīng)濟(jì)法學(xué)界與行政法學(xué)界在認(rèn)識(shí)上存有較大分歧：經(jīng)濟(jì)法學(xué)界認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)行政法是與行政法相并列的一個(gè)獨(dú)立的法律部門，行政法僅是經(jīng)濟(jì)行政法形成過程中的一個(gè)滲透因素（注：王保樹：《關(guān)于經(jīng)濟(jì)法與行政法關(guān)系的思考》，《法學(xué)研究》1992年第2期。）；而在行政法學(xué)界看來， 經(jīng)濟(jì)行政法不構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的法律部門，它僅僅是行政法的一個(gè)分支學(xué)科，它與行政法之間是總則與分則、基本行政法與部門行政法的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)行政法在法律屬性上為行政法（注：王克穩(wěn)：《經(jīng)濟(jì)行政法論》，《法律科學(xué)》1994年第1期。）。
在行政法學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)行政法之為行政法，可以從以下幾方面去認(rèn)識(shí)：
（一）國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是公權(quán)力（行政權(quán)）的作用
亦如經(jīng)濟(jì)法學(xué)界所述，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展離不開國家的干預(yù)與調(diào)控，我國也不例外，同時(shí)，在現(xiàn)代法治社會(huì)，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和管理必須納入法制的軌道，正因?yàn)槿绱耍?jīng)濟(jì)法學(xué)界多數(shù)學(xué)者將經(jīng)濟(jì)法歸結(jié)為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律。但國家如何去干預(yù)、管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者說“國家之手”有哪些具體方式？經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的概括模棱兩可，讓人難以捉摸。而從行政法的角度看，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式無非包括兩個(gè)方面：一是國家權(quán)力的干預(yù)，即通過國家行政權(quán)的運(yùn)用和行使來達(dá)到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的，而國家在運(yùn)用行政權(quán)干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，其手段是多種多樣的：既可以是直接的干預(yù)，也可以是間接的調(diào)控，既可能是以行政命令、行政強(qiáng)制為主的行政手段，也可能是以稅收、利率、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿為主的經(jīng)濟(jì)手段，選擇怎樣的干預(yù)和管理手段是由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體情況所決定的（注：在1997年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)中，各國和地區(qū)干預(yù)和處理這一危機(jī)的手段即不盡相同，其中印度尼西亞政府直接下令關(guān)閉了16家信譽(yù)不好的銀行，而我國香港特區(qū)政府則采取提高銀行貸款利率、增加投機(jī)交易成本的方式打擊金融投機(jī)商的交易活動(dòng)，上述就是兩種完全不同的調(diào)節(jié)手段，但他們的本質(zhì)及其所要達(dá)到的目的是一致的。）；二是國家的非權(quán)力干預(yù)，即國家以非強(qiáng)制的手段在取得有關(guān)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人同意或協(xié)助的基礎(chǔ)上來達(dá)到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的，這種非強(qiáng)制的手段通常稱之為行政指導(dǎo)，主要有勸告、通告、建議、警告、注意、指導(dǎo)等形式。由于這種非權(quán)力的干預(yù)以取得相對(duì)人的同意或協(xié)助為前提，它不直接導(dǎo)致相對(duì)人法律上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的取得、變更或消滅，相對(duì)人不服從這種干預(yù)和指導(dǎo)，亦不會(huì)導(dǎo)致法律責(zé)任的產(chǎn)生，因此，在行政法上，這種行政指導(dǎo)為不具法律效力的事實(shí)行為，所以，它屬于國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的非法律手段。由于這種手段的非法律屬性，因此，它不是行政法上所關(guān)注和規(guī)范的重點(diǎn)，行政法所關(guān)注和規(guī)范的重點(diǎn)是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力干預(yù)，即必須將國家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力干預(yù)納入法制的軌道。因此，嚴(yán)格意義上說，經(jīng)濟(jì)行政法是規(guī)范國家權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律。在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界，不少學(xué)者也注意到經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系必須借助國家公權(quán)力（行政權(quán)）調(diào)整，經(jīng)濟(jì)行政法實(shí)際上是通過國家權(quán)力來完成民法所無力解決的市場(chǎng)主體的規(guī)制問題，正因?yàn)槿绱耍?jīng)濟(jì)行政法在法律屬性上屬于公法。（注：劉大洪等：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的反思與重構(gòu)》，《法律科學(xué)》1998年第1期； 王保樹：《經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中的經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)法學(xué)的轉(zhuǎn)變》，《法律科學(xué)》1997年第6期。 ）但經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的研究缺陷在于他們沒有能夠進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和把握公權(quán)力（行政權(quán)）作用所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)以及規(guī)范公權(quán)力（行政權(quán)）的法律的本質(zhì)屬性。
（二）凡基于國家公權(quán)力（行政權(quán)）作用所形成的社會(huì)關(guān)系本質(zhì)上皆屬行政關(guān)系，為行政法的調(diào)整對(duì)象
【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政公益訴訟；主體資格；受案范圍
中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)02-065-01
一、 環(huán)境行政公益訴訟概述
（一） 公益訴訟與行政公益訴訟
要明確行政公益訴訟的含義，首先應(yīng)了解作為屬概念的“公益訴訟”。公益訴訟，是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。
何謂“行政公益訴訟”，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。
行政公益訴訟作為一種新型的訴訟形式，在我國目前還只停留在理論層面，對(duì)普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學(xué)界也未對(duì)其表現(xiàn)出足夠的應(yīng)有重視和進(jìn)行深入的研究。但是在西方法治國家已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)成熟了。
(二)環(huán)境行政公益訴訟的概念及其特征
環(huán)境行政公益訴訟是一種特殊的行政訴訟，其立足于現(xiàn)有的行政公益訴訟制度。環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí)，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益而向法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為的制度。
該制度旨在賦予公民、法人及其他組織向法院提訟，督促主管行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，激勵(lì)無直接利害關(guān)系人提起環(huán)境公益訴訟以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
與普通的環(huán)境行政訴訟相比，環(huán)境行政公益訴訟具有以下幾個(gè)特征：
1、環(huán)境公益行政訴訟的目的是保護(hù)被行政行為侵害的環(huán)境公益。普通的環(huán)境行政訴訟是針對(duì)環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提出的，損害的是某一特定的行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)或人身權(quán)利，而環(huán)境公益行政訴訟被訴行政行為損害的是不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)利，即一社會(huì)公共利益。
2、環(huán)境公益行政訴訟針對(duì)的是損害或可能損害環(huán)境與生態(tài)資源等公共利益的所有行政行為。
3、 環(huán)境公益行政訴訟的原告相較于普通環(huán)境行政訴訟應(yīng)更具廣泛性。任何公民、法人、社會(huì)團(tuán)體或檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境行政公益訴訟，而不權(quán)限于傳統(tǒng)意義上的“直接利害關(guān)系人”。
二、我國環(huán)境行政公益訴訟立法現(xiàn)狀
我國目前法律體系中并沒有針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境的行為而規(guī)定相應(yīng)的司法救濟(jì)制度。
首先，《環(huán)境保護(hù)法》中沒有賦予公民、法人因行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公益而提起行政訴訟的權(quán)利。其次，《行政訴訟法》只承認(rèn)與具體行政行為有直接法律上利害關(guān)系的公民、法人、其他組織才具備原告資格。而在實(shí)際認(rèn)定時(shí)，非具體行政行為相對(duì)人的一般公民，因環(huán)境公益受損提起行政訴訟時(shí)，法院往往以無利害關(guān)系為由駁回訴訟請(qǐng)求。“無救濟(jì)即無權(quán)利”，司法救濟(jì)程序的缺失，使得環(huán)境公益受到行政不當(dāng)行為的侵害卻不能發(fā)動(dòng)司法權(quán)糾正行政權(quán)的不當(dāng)行使，環(huán)境公共利益得不到及時(shí)有效的保護(hù)。
三、 西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境行政公益訴訟制度
美國環(huán)境法上的公民訴訟實(shí)質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，而且主要是環(huán)境行政公益訴訟。如果行政機(jī)構(gòu)保護(hù)環(huán)境的措施不力，或?qū)Νh(huán)境違法行為沒有采取有力制裁或制止措施，公民或民間團(tuán)體可以向法院提起行政訴訟。
為了保護(hù)環(huán)境公共利益的需要，英國的環(huán)境公益訴訟制度也比較發(fā)達(dá)。公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對(duì)環(huán)境等社會(huì)公益的司法救濟(jì)。與美國直接將原告資格賦予公民個(gè)人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提訟。
在德國，團(tuán)體訴訟屬于以保護(hù)環(huán)境公益為主要目的的客觀訴訟。無論是聯(lián)邦的還是州的環(huán)境立法，的主體只能是那些被官方承認(rèn)的非政府環(huán)保組織，且他們只能就自然保護(hù)法上規(guī)定的可訴事項(xiàng)享有權(quán)。
通過以上的了解，我們可以發(fā)現(xiàn)這些國家的環(huán)境行政公益訴訟具有一些共同的特征和規(guī)律：第一，原告資格不斷放寬，主體廣泛。第二，利害關(guān)系不特定，訴訟具有預(yù)防性。第三，可訴對(duì)象雙重性，抽象行政行為被納入可訴范圍。
四、我國構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的必要性
綜觀四個(gè)國家頗具典型的做法，環(huán)境行政公益訴訟的真正確立并非一朝一夕的易事，而是有一個(gè)逐步發(fā)展并不斷接近正義的漫長(zhǎng)過程。當(dāng)下，我們國家還沒有環(huán)境行政公益訴訟的明確立法，但實(shí)踐中，已出現(xiàn)了由公民提起的環(huán)境行政公益訴訟。我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，借鑒和吸收國外環(huán)境行政公益訴訟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟制度。具體來說：
首先，突破傳統(tǒng)訴訟理論，拓寬原告資格。在環(huán)境行政公益訴訟的主體方面，具有行政管理職能的相關(guān)行政機(jī)關(guān)是被告，而人民檢察院，一切單位、公民都可成為原告。
其次，抽象行政行為納入司法審查范圍，實(shí)現(xiàn)訴訟對(duì)象的雙重性。
在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)由于利益驅(qū)動(dòng)或其他原因有時(shí)會(huì)出現(xiàn)忽略環(huán)保，制定一些危害環(huán)境的開發(fā)計(jì)劃、政策和規(guī)章等情況，這些抽象行政行為針對(duì)不特定對(duì)象，使用面廣，對(duì)環(huán)境的危害更大。因此，有必要把受案范圍擴(kuò)大到抽象行政行為，把抽象行政行為損害環(huán)境公益納入行政訴訟案件的受案范圍。
參考文獻(xiàn)：
[1]馮程.淺談環(huán)境行政公益訴訟制度[J].法制與社會(huì).2007年12月.
一、大學(xué)行政管理的本質(zhì)和特征
管理就是組織或個(gè)人基于一定的權(quán)力對(duì)于實(shí)現(xiàn)特定目的的活動(dòng)的規(guī)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)督的過程。大學(xué)的行政管理就是大學(xué)這一組織基于行政權(quán)力為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、傳播知識(shí),培養(yǎng)人格健全的人才而對(duì)教學(xué)和科研活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)督的過程。根據(jù)以上定義,大學(xué)行政管理的本質(zhì)就是大學(xué)圍繞大學(xué)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的履行和監(jiān)督過程,行政權(quán)力的特征標(biāo)識(shí)了行政管理的特征。從行政權(quán)力的視角看,大學(xué)的行政管理具有如下特征:(1)外生性。權(quán)力從來源的方式看,可以分為外生權(quán)力和內(nèi)生權(quán)力。行政權(quán)力經(jīng)過授權(quán)才是合法的,只有合法的權(quán)力才能履行,所以行政管理明顯具有外生性。(2)科層性。由于行政權(quán)力的外生性,行政權(quán)力必須經(jīng)過層層授權(quán),行政權(quán)力才能得到履行,所以行政管理具有科層性。中國大學(xué)的行政管理大都分為3個(gè)科層,即校級(jí),處、院級(jí)和科、系級(jí)。(3)垂直性。行政管理是通過科層得以實(shí)施的,在科層體制中,只有上級(jí)權(quán)力擁有者才能向被授權(quán)方(下級(jí))授權(quán)部分權(quán)力,不可能是全部權(quán)力,而且這個(gè)授權(quán)過程是不可逆的。所以,行政管理具有垂直性。(4)剛性化。行政權(quán)力既然是通過授權(quán)得到的,授權(quán)方必然嚴(yán)格規(guī)定授權(quán)的范圍,被授權(quán)方是不能突破這個(gè)授權(quán)范圍的,也就是說被授權(quán)方必須在這個(gè)范圍內(nèi)來履行權(quán)力,而且被授權(quán)方在執(zhí)行授權(quán)方的命令時(shí)是不能打折扣的。所以,基于行政權(quán)力的行政管理具有剛性化。(5)集權(quán)性。由于行政權(quán)力的外生性,必須經(jīng)過層層授權(quán)才能獲得,所以行政權(quán)力是一種倒樹枝結(jié)構(gòu),所有行政權(quán)力必然集中于最頂層。而且頂層權(quán)力擁有者時(shí)刻擔(dān)心被授權(quán)方不能百分之百執(zhí)行命令或越權(quán)執(zhí)行命令,也傾向把所有權(quán)力集于自身,因而行政管理具有集權(quán)性。(6)紀(jì)律性。行政權(quán)力的執(zhí)行最后都是落實(shí)到具體的人來執(zhí)行的,而具體的人由于先天稟賦的不同、所受教育不同、成長(zhǎng)環(huán)境不同、社會(huì)關(guān)系不同在執(zhí)行行政權(quán)力的過程中必然受到各種因素的影響,行政權(quán)的授權(quán)方為使自己權(quán)力得到被授權(quán)方的忠實(shí)履行,必然要對(duì)被授權(quán)方在履行權(quán)力時(shí)施加種種限制,強(qiáng)調(diào)各種紀(jì)律。所以,行政管理具有紀(jì)律性。(7)效率性。對(duì)于擁有行政權(quán)力的被授權(quán)者,追求更大的授權(quán)是合乎理性的行為,而為追求更大的授權(quán)就必須要有政績(jī),為了在短時(shí)間內(nèi)獲得更多晉升的政績(jī),必然追求行政權(quán)力行使的效率。所以,行政管理具有效率性。(8)公共性。所有執(zhí)政者都言必稱一切權(quán)力屬于人民,因?yàn)槿嗣癫攀亲畲蟮氖跈?quán)者,政府的產(chǎn)生是人民授權(quán)政府來管理個(gè)人無法完成的事物,也就是公共事物,所以行政權(quán)力具有明顯的公共屬性。大學(xué)這一社會(huì)組織也一樣,行政管理也是用于提供公共服務(wù)的,行政管理牽涉到大學(xué)中每一個(gè)成員甚至是社會(huì)每個(gè)成員的利益,必然具有公共性。(9)監(jiān)督性。由于行政權(quán)力的公共屬性,意味著絕對(duì)的行政權(quán)力必然是絕對(duì)的濫用,所以行政權(quán)力必須得到監(jiān)督,大學(xué)的行政權(quán)力是所有行政權(quán)力的一種,也不能例外,為避免被濫用,也必須受到監(jiān)督。所以,行政管理具有監(jiān)督性。
二、大學(xué)學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)和特征
根據(jù)我們對(duì)管理的定義,學(xué)術(shù)管理就是學(xué)術(shù)組織或?qū)W者個(gè)人基于學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織、實(shí)施的過程。學(xué)術(shù)管理是大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織區(qū)別于其他社會(huì)組織根本特征。學(xué)術(shù)權(quán)力的本質(zhì)構(gòu)成了學(xué)術(shù)管理的本質(zhì),學(xué)術(shù)權(quán)力的特征構(gòu)成了學(xué)術(shù)管理的特征,學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)就是學(xué)術(shù)權(quán)力的履行過程。從學(xué)術(shù)權(quán)力視角看,學(xué)術(shù)管理具有如下特征:(1)內(nèi)生性。任何人的學(xué)術(shù)權(quán)力都不是通過外部授權(quán)獲得的,任何人只要從事學(xué)術(shù)活動(dòng)就具有學(xué)術(shù)權(quán)力,只是由于學(xué)術(shù)的造詣?dòng)懈呦轮?所具有的學(xué)術(shù)權(quán)力也有大小之別,所以學(xué)術(shù)權(quán)力屬于人的基本權(quán)力范疇,是外人或組織無法剝奪的。一個(gè)人要想獲得更大的學(xué)術(shù)權(quán)力必須通過個(gè)人不斷的努力學(xué)習(xí)和探究,也就是說,個(gè)人只要愿意從事學(xué)術(shù)活動(dòng),并為之不斷地努力就可以獲得學(xué)術(shù)權(quán)力,在他所從事的專業(yè)領(lǐng)域就有發(fā)言權(quán)。因而,學(xué)術(shù)權(quán)力是內(nèi)生的權(quán)力,學(xué)術(shù)管理也因此具有內(nèi)生性。(2)扁平性。辭海中,學(xué)術(shù)是指專門的、有系統(tǒng)的學(xué)問,是對(duì)存在物及其規(guī)律的學(xué)科化論證,而新的學(xué)科的生成是不同學(xué)科交叉融合的結(jié)果,不同學(xué)科之間沒有高下之分,在學(xué)術(shù)權(quán)力的行使上都是平等的。為了體現(xiàn)學(xué)術(shù)上的平等,對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行管理的學(xué)術(shù)管理來說,必然是遠(yuǎn)離科層化的結(jié)構(gòu)的,也必然是一種扁平結(jié)構(gòu)。所以,學(xué)術(shù)管理具有扁平性。(3)橫向性。學(xué)術(shù)權(quán)力的行使就是學(xué)者之間橫向的學(xué)術(shù)成果交流,即使是同一學(xué)科的師生之間,也強(qiáng)調(diào)教學(xué)相長(zhǎng)。在中國有所謂一、二級(jí)學(xué)科之分,但一、二級(jí)學(xué)科之間是包含的關(guān)系,并不是上下的關(guān)系,學(xué)術(shù)繁榮仍然依靠橫向的交流。所以基于學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)管理具有橫向性。(4)柔性化。由于學(xué)術(shù)活動(dòng)是對(duì)未知領(lǐng)域的探究,不可能預(yù)知探究的結(jié)果,探究活動(dòng)充滿了不確定性,所以在對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織、實(shí)施時(shí)也不可能進(jìn)行剛性約束,必須隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整,而且要允許學(xué)術(shù)活動(dòng)的失敗,因?yàn)橛袝r(shí)失敗的結(jié)果比成功更重要。所以,學(xué)術(shù)管理是柔性化的。(5)民主性。學(xué)術(shù)管理的終極目標(biāo)是學(xué)術(shù)的繁榮,而學(xué)術(shù)繁榮則對(duì)不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的交流有著較高的依存性,不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)只能在平等的環(huán)境下,秉持民主的學(xué)風(fēng)才能進(jìn)行。可以說,民主就是學(xué)術(shù)交流的生命線,就是學(xué)術(shù)繁榮的保障,沒有民主,學(xué)術(shù)交流就會(huì)停滯,學(xué)術(shù)就會(huì)枯萎。所以在對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織和實(shí)施時(shí),必須貫徹民主精神,為各種不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)提供充分交流的平臺(tái),匯集不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)后形成共識(shí),學(xué)術(shù)管理才能達(dá)成促進(jìn)學(xué)術(shù)繁榮之目的。故而,學(xué)術(shù)管理具有民主性。(6)自由性。學(xué)術(shù)自由是學(xué)術(shù)活動(dòng)的本質(zhì)屬性。雖然管理工作都強(qiáng)調(diào)一定的紀(jì)律性,但學(xué)術(shù)管理是對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)的管理,在對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行管理時(shí),必須顧及學(xué)術(shù)的自由屬性,在學(xué)術(shù)目標(biāo)的制定、學(xué)術(shù)活動(dòng)的規(guī)劃、學(xué)術(shù)活動(dòng)的組織、學(xué)術(shù)活動(dòng)的實(shí)施、學(xué)術(shù)資源的分配、學(xué)術(shù)活動(dòng)的分工等方面經(jīng)過學(xué)術(shù)民主一旦確定下來,學(xué)術(shù)管理者就必須尊重學(xué)者的學(xué)術(shù)自由,管理者不能隨意干涉學(xué)者在具體學(xué)術(shù)活動(dòng)中的自。所以,學(xué)術(shù)管理具有一定的自由屬性。(7)宏觀性。學(xué)術(shù)活動(dòng)是一種復(fù)雜的智力活動(dòng),是對(duì)未知領(lǐng)域的探究,充滿了不確定性,在具體的學(xué)術(shù)成果出來之前,一切都是未知的。所以,學(xué)術(shù)管理只能是對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)宏觀的趨勢(shì)和方向進(jìn)行規(guī)劃和組織實(shí)施,不能確定具體的硬性指標(biāo),而且要理性、辯證地看待學(xué)術(shù)活動(dòng)的成功與失敗,所謂的失敗是學(xué)術(shù)活動(dòng)正常成果,因?yàn)槭≡谀撤N意義上比成功一樣或更具有價(jià)值。(8)團(tuán)體性。雖然學(xué)術(shù)權(quán)力是一種內(nèi)生的權(quán)力,但并不意味學(xué)者個(gè)人學(xué)術(shù)活動(dòng)的完全封閉,相反交流是學(xué)術(shù)的生命。學(xué)者在進(jìn)行學(xué)術(shù)交流時(shí),自然會(huì)形成學(xué)術(shù)團(tuán)體,學(xué)術(shù)團(tuán)體的形成又促進(jìn)學(xué)術(shù)交流,達(dá)到學(xué)術(shù)繁榮的目的。所以學(xué)術(shù)管理具有團(tuán)體性。(9)自律性。學(xué)術(shù)團(tuán)體的形成,往往導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力集中于學(xué)術(shù)團(tuán)體。學(xué)者學(xué)術(shù)權(quán)力的大小與其學(xué)術(shù)名望是成正比的,學(xué)者學(xué)術(shù)權(quán)力的行使又會(huì)給學(xué)者帶來精神和物質(zhì)的利益,而且這種利益是排他性的,再加上學(xué)術(shù)權(quán)力的內(nèi)生性,學(xué)術(shù)權(quán)力的行使只能受到學(xué)者內(nèi)心和學(xué)術(shù)團(tuán)體的約束,只能是學(xué)者個(gè)人或?qū)W術(shù)團(tuán)體的自律。所以,學(xué)術(shù)管理具有自律性。
三、大學(xué)行政管理與學(xué)術(shù)管理的關(guān)系
從以上對(duì)行政管理和學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)及特征的分析看,大學(xué)的行政管理和學(xué)術(shù)管理是完全不同的2種管理模式,之所以這2種不同的管理模式共存于大學(xué)中,而且缺一不可,是大學(xué)和社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。我們知道,大學(xué)的發(fā)展經(jīng)過了4個(gè)階段,分別為古希臘時(shí)期的哲學(xué)經(jīng)院、中世紀(jì)大學(xué)、近代大學(xué)和現(xiàn)代大學(xué)。古希臘時(shí)期的哲學(xué)經(jīng)院是一種純學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),其成員的唯一使命就是探究知識(shí),古希臘的各學(xué)派把學(xué)術(shù)繁榮推到了空前的高度,取得了大量的學(xué)術(shù)成果,并傳播到阿拉伯地區(qū)。現(xiàn)代哲學(xué)和自然科學(xué)如果要尋找歷史的足跡,都可以在古希臘的哲學(xué)中發(fā)現(xiàn)印痕,后來由于戰(zhàn)爭(zhēng)的頻仍和宗教勢(shì)力的崛起,古希臘哲學(xué)開始沒落,哲學(xué)經(jīng)院日漸解體。當(dāng)然,古希臘哲學(xué)經(jīng)院由于是一種純學(xué)術(shù)組織,根本沒有行政管理,而且,古希臘學(xué)者崇尚學(xué)術(shù)的自由,學(xué)術(shù)管理只是處于一種自然狀態(tài)。中世紀(jì)大學(xué)的誕生是和古希臘哲學(xué)文獻(xiàn)的重新發(fā)現(xiàn)有密切聯(lián)系的,后從阿拉伯地區(qū)帶回了大量的古希臘哲學(xué)文獻(xiàn),這些文獻(xiàn)引起了一大批學(xué)者的興趣,這些學(xué)者出于對(duì)古希臘哲學(xué)的研習(xí)需要也催生了中世紀(jì)大學(xué),中世紀(jì)大學(xué)主要是研習(xí)和傳授古希臘哲學(xué),基本上也是一種純學(xué)術(shù)組織,這也是在12世紀(jì)皇室宮廷及宗教教廷允許大學(xué)存在的先決條件,行政管理的架構(gòu)基本不存在,由于學(xué)術(shù)的不發(fā)達(dá),學(xué)術(shù)管理也處于萌芽狀態(tài)。到了近代大學(xué),由于學(xué)術(shù)的逐漸發(fā)達(dá),學(xué)術(shù)管理日益重要,得到了率先發(fā)展,這也是西方大學(xué)教授治校制度形成的原因;到了現(xiàn)代大學(xué),大學(xué)已成為以學(xué)術(shù)為特征的巨型社會(huì)組織,由于知識(shí)價(jià)值越來越為社會(huì)所認(rèn)可,大學(xué)與社會(huì)的聯(lián)系越來越緊密,大學(xué)的功能除了傳統(tǒng)的探究知識(shí)、傳授知識(shí)外,又增加了社會(huì)服務(wù)和社會(huì)引領(lǐng)的功能,由于組織的龐大復(fù)雜和要滿足社會(huì)的要求,大學(xué)的行政管理日益完善起來。但大學(xué)行政管理的完善,并沒有削弱大學(xué)的學(xué)術(shù)管理,而是互相配合共同完成對(duì)大學(xué)的管理,也就是說,行政管理和學(xué)術(shù)管理的目標(biāo)是相同的,都是為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)的功能而使大學(xué)能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的。它們既然是相互配合的關(guān)系,就有一個(gè)誰配合誰的問題,誰主誰次的問題,誰處于主導(dǎo)地位誰處于從屬地位的問題。第一,從權(quán)力的視角看,行政權(quán)力是外生權(quán)力,學(xué)術(shù)權(quán)力是內(nèi)生權(quán)力,從權(quán)法和權(quán)理來說,內(nèi)生權(quán)力永遠(yuǎn)優(yōu)先于外生權(quán)力,就和人權(quán)永遠(yuǎn)優(yōu)先于行政權(quán)力一樣,行政權(quán)力是為人權(quán)服務(wù)的。所以,基于學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)管理要優(yōu)先于基于行政權(quán)力的行政管理,大學(xué)的行政管理要服務(wù)于學(xué)術(shù)管理,學(xué)術(shù)管理處于主導(dǎo)地位,行政管理處于從屬地位,行政管理要配合學(xué)術(shù)管理來開展。第二,大學(xué)之所以成為大學(xué),其關(guān)鍵在學(xué)術(shù),學(xué)術(shù)特征是大學(xué)區(qū)別于其他社會(huì)組織的根本特征,也就是說,大學(xué)首先是學(xué)術(shù)組織,其次才是社會(huì)組織。離開學(xué)術(shù),大學(xué)就沒有探究知識(shí)的功能,更妄談傳授知識(shí)的功能,也無從談起社會(huì)服務(wù)和社會(huì)引領(lǐng)的功能,也就沒有大學(xué)的存在。第三,大學(xué)的使命就是繁榮學(xué)術(shù),而學(xué)術(shù)管理就是直接指向這一使命的,行政管理只能是服務(wù)于這一使命。第四,管理的最高境界是決策,而決策的最高境界是科學(xué)決策,要做到科學(xué)決策就要實(shí)現(xiàn)科學(xué)論證,科學(xué)論證當(dāng)然離不開學(xué)術(shù),對(duì)于大學(xué)來說,決策就是學(xué)術(shù)管理。所以,對(duì)于大學(xué)來說,學(xué)術(shù)管理是決策層面的,行政管理則是執(zhí)行層面的。對(duì)于大學(xué),學(xué)術(shù)事務(wù)是重要和主要事務(wù),大學(xué)有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策都應(yīng)放在學(xué)術(shù)委員會(huì)進(jìn)行,大學(xué)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)理應(yīng)定位為決策機(jī)構(gòu);行政機(jī)構(gòu)不能參與學(xué)術(shù)決策,學(xué)術(shù)決策的任務(wù)由行政機(jī)構(gòu)來執(zhí)行,行政機(jī)構(gòu)自然定位為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。值得說明的是,基于以上認(rèn)識(shí),對(duì)于有些學(xué)者認(rèn)為大學(xué)管理存在學(xué)術(shù)管理主導(dǎo)型、行政管理主導(dǎo)型、二者分離型管理模式的說法,盡管在中國在某種程度上是一種客觀存在,但對(duì)于全球所有大學(xué)尤其是西方大學(xué)來說,無疑是以偏概全,既與事實(shí)不符,在理論和邏輯上也是矛盾的。
四、結(jié)語
對(duì)于中國大學(xué)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,就必須建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度,而要重構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度,就必須對(duì)大學(xué)的學(xué)術(shù)管理和行政管理以及二者之間的關(guān)系有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)知,重新確立大學(xué)學(xué)術(shù)管理的主導(dǎo)地位。《中華人民共和國高等教育法》第42條要求:高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì),審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置,教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案,評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)事項(xiàng)。各大學(xué)確實(shí)按照要求也設(shè)置了學(xué)術(shù)委員會(huì),但各大學(xué)基本沒有學(xué)術(shù)委員會(huì)章程,也沒有學(xué)術(shù)委員會(huì)的議事規(guī)則,更沒有學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)的專門委員會(huì),有的大學(xué)一年乃至幾年不開一次學(xué)術(shù)委員會(huì)會(huì)議,有關(guān)審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置,教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案,評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)事項(xiàng)校領(lǐng)導(dǎo)都是交代給有關(guān)行政部門了事,學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)處于嚴(yán)重虛置和缺失狀態(tài),學(xué)術(shù)管理的主導(dǎo)地位根本沒有得到確立。偶爾為之的學(xué)術(shù)管理也沒有尊重學(xué)術(shù)管理的規(guī)律,違背學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)和特征。這種大學(xué)內(nèi)部微觀層面的管理現(xiàn)狀到了必須改變的時(shí)候了,否則,錢學(xué)森之問,將繼續(xù)困擾中國的大學(xué)。致謝:本文是作者2009年在國家教育行政學(xué)院“第三十一期高校中青年干部培訓(xùn)班”學(xué)習(xí)時(shí),與廈門大學(xué)李志勇主任、南京大學(xué)張序余研究員、江南大學(xué)劉飛教授、南京航空航天大學(xué)金泉元副教授共同承擔(dān)學(xué)院課題一部分的進(jìn)一步深化,文中很多觀點(diǎn)和他們進(jìn)行了充分的討論,對(duì)他們的無私幫助表示感謝。但是本文中的不當(dāng)觀點(diǎn)和表述都是作者的責(zé)任。
[論文摘要]實(shí)踐的需要和理論的推動(dòng),使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn),但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”〔1〕美國著名學(xué)者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時(shí)又是行政管理的改造對(duì)象,并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來,隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀(jì)中國公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。”〔2〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對(duì)于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對(duì)性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對(duì)于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇,因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個(gè)集合體,……這一集合體對(duì)于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”〔5〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對(duì)區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對(duì)的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念,很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個(gè)緯度對(duì)區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。〔7〕筆者以為,不論對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場(chǎng)。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng),并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識(shí)。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國的行政學(xué)界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對(duì)于公共管理的概念,無論是對(duì)其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。”
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng);同時(shí),它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng),以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì),是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求。或者說,除了實(shí)踐的需要外,理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì),也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識(shí)來看,公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則,大體說來,這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會(huì)理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問題。
[參考文獻(xiàn)]
〔1〕理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學(xué):概念與案例〔M〕.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:126.
〔2〕劉亞平.當(dāng)代中國地方政府間競(jìng)爭(zhēng)〔M〕.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007:(序言)1.
行政化是我國建設(shè)世界一流大學(xué)、從高等教育大國邁向高等教育強(qiáng)國過程中的一個(gè)陷阱。我國高校要實(shí)現(xiàn)去行政化，政府下放權(quán)力，理順政府與高校的關(guān)系是前提，從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向教授治學(xué)，理順高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系是關(guān)鍵，從學(xué)術(shù)失范到學(xué)術(shù)規(guī)范，理順學(xué)術(shù)內(nèi)部的關(guān)系是基礎(chǔ)。
黨的十提出了兩個(gè)百年的宏偉奮斗目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這一宏偉夢(mèng)想，要求我國加快實(shí)現(xiàn)從高等教育大國向高等教育強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，建設(shè)人力資源強(qiáng)國，這就要求進(jìn)一步改革以權(quán)力過度集中為主要特征的高等教育管理體制，努力消除高校行政化的問題，實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
一、從高等教育大國邁向高等教育強(qiáng)國面臨的陷阱
當(dāng)前，我國在從高等教育大國走向高等教育強(qiáng)國的過程中，主要面臨兩大陷阱，一個(gè)是市場(chǎng)化陷阱，另一個(gè)就是行政化陷阱。多年來，一方面我們?cè)诓粩鄰?qiáng)調(diào)高校去行政化，另一個(gè)方面高校行政化之風(fēng)卻愈演愈烈，行政化的傾向越來越嚴(yán)重。
行政化首先表現(xiàn)在行政人員對(duì)于學(xué)術(shù)事務(wù)更具有發(fā)言權(quán)，學(xué)術(shù)權(quán)力被少數(shù)具有行政職位的人壟斷行使，學(xué)術(shù)成為權(quán)力的婢女。其次，學(xué)術(shù)組織被行政機(jī)構(gòu)越俎代庖，學(xué)術(shù)組織如學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)和教學(xué)委員會(huì)等專門治學(xué)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。第三，學(xué)者、教授迫于行政壓力，往往服從行政權(quán)力而放棄對(duì)良知的恪守、責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和真理的追求。第四，不少學(xué)者、教授爭(zhēng)相行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，甚至不正當(dāng)?shù)乩眯姓?quán)力謀求學(xué)術(shù)發(fā)展，追名逐利。
行政化對(duì)我國高等教育產(chǎn)生了很大的危害，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編，高校部門之間壁壘森嚴(yán)，各自為政，管卡林立，效率低下，不能以學(xué)術(shù)為中心分配資源，影響學(xué)校資源的科學(xué)配置。學(xué)術(shù)成為權(quán)力的玩偶，影響教學(xué)科研人員積極性的發(fā)揮，影響科研創(chuàng)新，影響學(xué)生的成長(zhǎng)成才。如果不能及時(shí)去行政化，我國建成世界一流大學(xué)的目標(biāo)將化為泡影。
二、從政府與高校的關(guān)系看 從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向高校自主辦學(xué)
行政化的主要根源是當(dāng)前我國依然實(shí)行以高度集權(quán)為主要特征的教育行政管理體制。因此要去行政化，首先必須改革教育行政管理體制。一方面，從政府過度集權(quán)轉(zhuǎn)向擴(kuò)大高校辦學(xué)自。政府要向高校下放權(quán)力，依法確定政府的管理權(quán)限，確保高校擁有一定的辦學(xué)自，實(shí)行管辦評(píng)分離。如果政府不下放權(quán)力，則高校的改革一般都會(huì)因?yàn)橛龅綇?qiáng)大的行政阻力而半途而廢，近年來高校改革的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。同時(shí)要及時(shí)轉(zhuǎn)變政府教育管理職能。各級(jí)政府要切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自。另一方面，為了防止高校成為政府的下屬機(jī)構(gòu)，要依法明確高校的相對(duì)獨(dú)立的學(xué)術(shù)共同體的性質(zhì)和地位，改變政府運(yùn)用行政手段直接管理學(xué)校的單一管理方式，綜合運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施管理高校，減少不必要的行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高校的管理方式從以行政手段為主轉(zhuǎn)向行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合。
三、從高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系看 從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向教授治學(xué)
為了去行政化，除了要改革政府管理高校的體制，理順政府與高校的關(guān)系，還必須改革高校內(nèi)部的管理體制，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，理順行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。否則，在政府把權(quán)力下放給高校后，如果高校內(nèi)部依然存在行政化的現(xiàn)象，沒有形成一個(gè)良好的治理結(jié)構(gòu)，掌握高校行政權(quán)力的人依然會(huì)濫用權(quán)力，行政化的弊端會(huì)依然存在，這往往會(huì)導(dǎo)致政府收回已經(jīng)下放的權(quán)力，重新集權(quán)，從而陷入“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)。以往改革的實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明了這一點(diǎn)。為此應(yīng)當(dāng)逐步建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、依法治校”為主要特征的現(xiàn)代大學(xué)制度，從行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力混淆轉(zhuǎn)向明確區(qū)分行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，從行政權(quán)力過大轉(zhuǎn)向行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡，防止行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的肆意干預(yù)，從行政人員治學(xué)轉(zhuǎn)向教授治學(xué)，把教授委員會(huì)作為教授治學(xué)的基本形式和重要平臺(tái)。在明晰學(xué)校黨政機(jī)構(gòu)、教授委員會(huì)、教代會(huì)各自職責(zé)的前提下，理順黨政管理、教授治學(xué)、教職工民主管理三者之間的關(guān)系，建立黨政管理、教授治學(xué)、教職工民主管理“三位一體”的分工協(xié)作、相互支持的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。
四、從學(xué)術(shù)自身的發(fā)展看 從學(xué)術(shù)失范到學(xué)術(shù)規(guī)范
一、服務(wù)型政府、行政法的本質(zhì)特征
(一)服務(wù)型政府的本質(zhì)特征
十報(bào)告把“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”作為深化行政體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，貫穿于中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的全過程。讓人民滿意的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是職能相對(duì)科學(xué)、結(jié)構(gòu)比較優(yōu)化，更應(yīng)該是廉潔而高效的政府。指明了要按照建立中國特色行政體制的目標(biāo)要求，深入推進(jìn)“四個(gè)分開”，既“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。”要求穩(wěn)步推進(jìn)“大部門制”改革，逐步健全部門的職責(zé)體系。通過簡(jiǎn)政和放權(quán)，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的轉(zhuǎn)變，來不斷深化行政審批制度改革。要求行政管理方式的創(chuàng)新要以提高政府的公信力、執(zhí)行力為目標(biāo)。要把機(jī)構(gòu)編制的有效控制，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的真正減少，行政成本的不斷降低列上重要日程。服務(wù)型政府比管制型政府更符合人們的要求和現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需要。服務(wù)型政府的科學(xué)提出和積極構(gòu)建，對(duì)全能型政府背景下行政法的理論和具體實(shí)施提出了更新更高的要求。因此作為規(guī)范政府行為重要工具的行政法，在服務(wù)型政府背景下必須做出改變和調(diào)整。服務(wù)型政府的任何行政行為都要以民意為主導(dǎo)，尊重公民的意志，滿足人民的合理需求，保護(hù)人民的根本利益，必須做到全心全意為人民服務(wù)。服務(wù)型政府的行政行為更具透明性，要把它的工作內(nèi)容、程序、結(jié)果向社會(huì)大眾公開。服務(wù)型政府的服務(wù)內(nèi)容和權(quán)力受到行政法律和民意的限制，以免權(quán)力過分集中。政府權(quán)力的實(shí)行和改變，必須遵照行政法律的規(guī)定和通過人民的同意，服務(wù)型政府通過合理的分權(quán)，避免了工作內(nèi)容的交叉，辦事效率將會(huì)得到很大提高。
(二)行政法的本質(zhì)特征
行政法是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。 由于社會(huì)關(guān)系和國際關(guān)系的復(fù)雜變化，行政法的實(shí)行領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，內(nèi)容也非常豐富。目前尚沒有一部完整統(tǒng)一的行政法典。行政法較強(qiáng)的變動(dòng)性是由社會(huì)生活和行政關(guān)系的復(fù)雜多變決定的，因此也要根據(jù)實(shí)時(shí)需要在一段時(shí)間或一定范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)廢止、調(diào)整改變和建立。
二、服務(wù)型政府背景下行政法實(shí)施的不足
(一)理念還沒有從根本上轉(zhuǎn)變
我國的行政法輕教育重嚴(yán)管，輕溝通、參與，重強(qiáng)制、命令，而這種理念或者手段恰恰不利于調(diào)動(dòng)人民的積極性和主動(dòng)性。在大家越來越認(rèn)識(shí)到遵循程序重要性的背景下，我國行政法反倒體現(xiàn)出程序觀念淡薄的問題。
(二)內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制還不完善
雖然中國特色的行政法體系已經(jīng)初具規(guī)模，但具體內(nèi)容仍然不夠科學(xué)合理與完善，如立法的統(tǒng)一性在個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)沖突，不和諧、自相矛盾問題很多，不利于我國的民主與法制建設(shè)，不能很好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。
(三)實(shí)際實(shí)施過程中過于注重形式
我國的法律制度較西方國家比起步相對(duì)較晚，在發(fā)展上還不夠完善。由于政府下大力氣推出與國際社會(huì)接軌的法治構(gòu)想并積極實(shí)施，使行政法在具體制定方面取得了一定進(jìn)步，但實(shí)際上在實(shí)施過程中還是偏重于形式的法治，因此還應(yīng)向?qū)嵸|(zhì)法治階段積極推進(jìn)。
(四)管理的范圍比較狹窄
目前，行政組織及其職權(quán)、規(guī)范行政權(quán)的行使和運(yùn)作、監(jiān)督行政權(quán)的行使和運(yùn)作這三個(gè)方面是我國確立行政法法律體系的主要依據(jù)。調(diào)整的主要對(duì)象是國家行政機(jī)關(guān)及其行政行為，然而，隨著由全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，越來越多的事務(wù)外包給相關(guān)機(jī)構(gòu)處理，而嚴(yán)重限制行政法作用發(fā)揮的主要原因是行政法管理的范圍過于狹窄。
三、服務(wù)型政府背景下行政法實(shí)施的對(duì)策
(一)行政法理念的轉(zhuǎn)變要以服務(wù)型政府的職能為根據(jù)
服務(wù)型政府反對(duì)強(qiáng)制、命令，強(qiáng)調(diào)服務(wù)、和諧、為人民服務(wù)，因此我國行政法要樹立全心全意為人民服務(wù)，努力為創(chuàng)建和諧社會(huì)提供服務(wù)的正確行政理念;行政法也要樹立與服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)化、親民化的理念一致的行政理念，保證與其他社會(huì)主體的有效合作; “政府本位”、“官本位”的錯(cuò)誤思想一直是服務(wù)型政府堅(jiān)決抵制的，因此行政法也要以保護(hù)人民的根本利益和合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“以民為本”、“社會(huì)本位”。
(二)行政法的內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制需要不斷完善
在行政立法的過程中，要嚴(yán)格規(guī)定政府的權(quán)力和義務(wù)范圍，促使服務(wù)型政府是一個(gè)積極的、主動(dòng)的政府。政府的權(quán)力必須依法擁有，有效避免政府權(quán)力的膨脹、職權(quán)的濫用;行政法的內(nèi)容中要充分考慮服務(wù)型政府良好運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循的透明性、公平性、適應(yīng)性、連續(xù)性等規(guī)則，為行政服務(wù)提供良好的環(huán)境、保持良好的行政服務(wù)秩序。聽證制度在建立健全行政立法中發(fā)揮著不可忽視的作用，只有在聽證制度制約下，才能依照程序進(jìn)行立法、執(zhí)法，才能廣泛聽取來自各方的不同意見和建議，保證法律的合法性和普遍適用性。
(三)行政法注重形式的問題必須逐步改善
當(dāng)前，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大，法治建設(shè)的步伐也在不斷深入，我國的行政法實(shí)施應(yīng)向法治的更高一級(jí)——實(shí)質(zhì)法治發(fā)展，要真正滿足社會(huì)發(fā)展和人民安居樂業(yè)的需要，從根本上解決實(shí)際問題;要重視秩序和效率、自由和活力;努力做到“四個(gè)公正”，既“整體公正、形式公正，個(gè)體公正、實(shí)質(zhì)公正”。
(四)行政法的覆蓋范圍要合理擴(kuò)大
我國行政法調(diào)整的主要對(duì)象是國家行政機(jī)關(guān)及其行政行為。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，隨著政府職能的科學(xué)合理劃分，政府管理服務(wù)的內(nèi)容逐步縮小和減少，越來越多的事務(wù)外包給相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。很多原來由政府管理的公共事務(wù)都交給了事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)組織、非營利組織等機(jī)構(gòu)進(jìn)行依法管理，因此這些機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)就不應(yīng)由民法調(diào)整，而應(yīng)依法納入行政法的調(diào)整范圍。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個(gè)問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國家或幾個(gè)國家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊F(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會(huì)之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會(huì)一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會(huì)存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。
綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
(一)文化―行政,當(dāng)代行政學(xué)研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實(shí)證主義方法基礎(chǔ)之上的,在這種方法指導(dǎo)下,行政學(xué)理論盡管取得了一系列成果,但無法從根本上擺脫其局限。70年代以后,這些思想受到了批判,胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關(guān)現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因?yàn)楣δ苤髁x者忽視了把發(fā)達(dá)的世界和欠發(fā)達(dá)的世界之間歷史的和當(dāng)代的結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮在內(nèi)”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在這里,胡格韋爾特所批評(píng)的缺陷也就是缺乏具體對(duì)應(yīng)的、實(shí)在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關(guān),而且是特定條件下的特定環(huán)境,對(duì)任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環(huán)境基礎(chǔ)之上。
而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問題,就必然地與文化聯(lián)系在一起。因?yàn)樵诤艽蟪潭壬蟻碚f,正是文化高度體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)、民族所特有的那種特殊意義,也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強(qiáng)烈。當(dāng)代西方管理學(xué)者也都強(qiáng)調(diào):“管理不僅是一門學(xué)問,還是一種文化,即有它自己的價(jià)值觀、信仰、工具和語言的一種文化。”至此,文化與行政的問題就成為當(dāng)代行政學(xué)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題,行政文化也正是在這一認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上被提出的。從此,文化作為一個(gè)新的角度,為行政學(xué)的研究開辟了新的空間,也提供了一個(gè)更為科學(xué)恰當(dāng)?shù)姆治鲂姓姆椒ā＊?/p>
(二)政治文化概念的誕生,是行政文化引起世人關(guān)注的邏輯原因。我們知道,行政學(xué)是從政治學(xué)分出來的一門學(xué)科,自從威爾遜的《行政學(xué)研究》以來,行政作為“國家意志的執(zhí)行”才徹底獨(dú)立出來。但是,在研究行政學(xué)的同時(shí)不能完全撇開政治學(xué),它始終都是受政治的影響的。概括地說,就相對(duì)而言,行政與政治關(guān)系緊密;就被包含而言,行政與政治不可分割。因而,在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相應(yīng)地引起人們的關(guān)注。
二、目前我國關(guān)于行政文化概念的各種認(rèn)識(shí)
行政文化不論是作為一門學(xué)科還是一種研究行政學(xué)的方法論,在我國都引起學(xué)術(shù)界的重視,但是究竟行政文化是什么這一概念性的問題學(xué)界還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。人們對(duì)行政文化概念的概念有各種不同的看法,主要有以下幾種代表性的觀點(diǎn):
(一)第一種觀點(diǎn)是從行政文化的主體界定的,臺(tái)灣著名學(xué)者張金鑒認(rèn)為“行政文化是政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價(jià)值觀念[2]”。這種觀點(diǎn)揭示了作為行政主體的政府官吏和公務(wù)人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化,不過對(duì)于行政文化的內(nèi)涵卻沒有明確的指出來。
(二)第二種觀點(diǎn)從精神層面界定,“行政文化的內(nèi)涵,有廣義和狹義的不同界定,就廣義而言,行政文化是指行政意識(shí)形態(tài),以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來說,行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài),即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的,直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)[3]”。這種觀點(diǎn)突出了行政文化的觀念形態(tài),卻沒有明確指出行政文化的主體。
(三)第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化,是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體[4]”這是從文化與行政的關(guān)系揭示了行政文化的內(nèi)涵,但這里的文化是包含了物質(zhì)、制度、精神三個(gè)方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會(huì)文化在行政這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)這一說法。
(四)第四種觀點(diǎn)從心理層面定義的,“行政文化是人們?cè)谛姓?shí)踐中產(chǎn)生的并反映行政實(shí)踐的觀念意識(shí),是客觀行政進(jìn)程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀,是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會(huì)傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價(jià)值觀等觀念[5]。”行政文化是“是在特定歷史階段,社會(huì)民眾在社會(huì)化過程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認(rèn)知、情感態(tài)度和價(jià)值取向等心理活動(dòng)的總和,是公共行政系統(tǒng)及其運(yùn)行過程在社會(huì)成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀[6]。”從心理層面定義行政文化比較準(zhǔn)確地突出了它的本質(zhì),也與政治文化的概念相一致,都是狹義方面的定義。但這兩個(gè)概念把行政文化的主體界定為社會(huì)大眾,顯然擴(kuò)大了其狹義的范圍。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個(gè)基本問題
我們認(rèn)為,合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關(guān)系,搞清楚這一概念的內(nèi)涵與外延的準(zhǔn)確定位,從而才能得出比較科學(xué)合理的定義。
(一)行政文化概念的理論前提。
1、合理界定行政文化概念必須找準(zhǔn)“行政”與“文化”的契合點(diǎn)行政是國家意志的執(zhí)行,是國家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)而依法管理國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的執(zhí)行性活動(dòng)。而文化作為一種深藏于心的精神積淀,是人的一切目的的心理動(dòng)力,是推動(dòng)行政過程有序進(jìn)行的精神動(dòng)力。可以說,將文化引入行政學(xué)研究,具有一定的必然性。但是,我們要清楚的是,將國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理視為一種文化現(xiàn)象,將文化引入行政的領(lǐng)域是為了行政學(xué)領(lǐng)域開拓一種新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一個(gè)領(lǐng)域或者是研究公共行政的一個(gè)視角。對(duì)行政文化的研究主要是為了揭示社會(huì)文化對(duì)行政主體在行政活動(dòng)中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對(duì)不能文化全能論的傾向,行政文化也不是萬能的工具。
關(guān)于文化的定義眾說紛紜,主要是人們界定的角度不同。對(duì)于文化這樣一個(gè)內(nèi)容豐富、復(fù)雜的概念來講,只能用哲學(xué)抽象的方法給文化確定一個(gè)大致的范圍,一般包括三種文化觀:廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社會(huì)歷史實(shí)踐過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和。中義文化觀是指社會(huì)的意識(shí)形態(tài)以及與之相適應(yīng)的制度和組織機(jī)構(gòu)。狹義文化觀是指社會(huì)的意識(shí)形態(tài)或社會(huì)的觀念形態(tài)。為了便于對(duì)行政文化下定義,不使概念過于寬泛,我們從狹義文化觀的角度對(duì)進(jìn)行分析。因此,分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。
2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關(guān)系行政是政治過程的一部分,政治主導(dǎo)行政,行政反作用于政治,與行政活動(dòng)有關(guān)的行政文化以及與政治活動(dòng)有關(guān)的政治文化是一種既有共性,又有個(gè)性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。政治文化主導(dǎo)行政文化,政治文化的改變必將帶動(dòng)行政文化的改變,行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài),政治文化引導(dǎo)著行政文化的前進(jìn)方向,從這一意義上說,其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。
二戰(zhàn)后,隨著比較政治學(xué)研究的興起,政治文化研究開始引起學(xué)者的關(guān)注。特別是隨著大批民族國家的建立,西方國家極力向新興民族國家輸出政治制度和行政制度,但西方模式在廣大發(fā)展中國家的推廣并沒有達(dá)到預(yù)想的效果,有的甚至引起了嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)危機(jī)。于是,部分學(xué)者將研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化與制度的互動(dòng)關(guān)系,指出一定的制度必須建立在相應(yīng)的文化基礎(chǔ)之上,必須不斷培育相應(yīng)的社會(huì)文化氛圍,并提出了“政治文化”這一嶄新的概念,開啟了比較政治學(xué)新的研究領(lǐng)域。其中,以阿爾蒙德為代表的比較政治學(xué)體系最具權(quán)威性,他給政治文化下的定義也得到學(xué)術(shù)界的承認(rèn)。“政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情[7]。”我們認(rèn)為,政治文化從狹義角度即從觀念形態(tài)來界定可理解為人們?cè)陂L(zhǎng)期的政治生活和政治實(shí)踐中所形成和發(fā)展的,對(duì)政治活動(dòng)、政治關(guān)系、政治形式及自身在政治活動(dòng)中的地位和角色的政治意識(shí)形態(tài)、政治心理傾向和政治價(jià)值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應(yīng)該從狹義的角度來界定,從觀念形態(tài)、心理傾向等精神意識(shí)的角度去把握行政文化概念。
(二)行政文化內(nèi)容的合理界定。
1、行政文化主體的確定。對(duì)于行政文化的主體,我比較認(rèn)同臺(tái)灣學(xué)者張金鑒的看法,把行政文化的主體界定為政府官員和公務(wù)人員。有的學(xué)者從生態(tài)學(xué)的角度認(rèn)為,行政文化是政府官員和人民大眾相互認(rèn)同、相互作用而形成的,所以行政文化的主體既包括政府人員,也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對(duì)此,我們認(rèn)為應(yīng)該從狹義的角度來界定行政文化的概念,是在行政人員之間的相互活動(dòng)之間即行政過程中形成的,而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者,他們雖然也參與了行政活動(dòng),但最終是通過行政人員來界入行政過程的,所以從根本上說不屬于行政文化的主體。
2、合理界定行政文化概念的內(nèi)涵與外延。行政文化是從文化的高度來認(rèn)識(shí)和研究社會(huì)公共行政管理工作,從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性,從文化底蘊(yùn)角度來研究如何全面提高國家公務(wù)員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系,一種精神文化的復(fù)合體,包含著極其豐富的內(nèi)涵。
首先,從文化的角度把握行政文化的本質(zhì)。行政文化是文化的下位概念,是社會(huì)文化中行政活動(dòng)中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的政治文化形式,它與社會(huì)行政活動(dòng)有著直接的關(guān)系。政治文化是社會(huì)文化體系中的一個(gè)特殊方面,是上層建筑中意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化,是人們參與政治活動(dòng)所形成的文化。行政文化是政府在行政活動(dòng)中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的文化形式。它包括行政人員對(duì)行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價(jià)值等。所以把握行政文化,要從文化的角度來看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,從文化的角度看行政,把握行政中的文化,這才是行政文化的本質(zhì)。
其次,要充分認(rèn)識(shí)行政文化的特征。行政文化同文化一樣,是人的后天實(shí)踐的產(chǎn)物,是通過學(xué)習(xí)、傳遞而被社會(huì)成員接受掌握。具體來說,行政文化有三個(gè)特征:①時(shí)代性。行政文化是階級(jí)社會(huì)的產(chǎn)物,具有鮮明的時(shí)代特征。另外,作為一種社會(huì)文化形態(tài),不是凝固不變的,它總是隨著社會(huì)的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響,并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。③模式性。行政文化是客觀行政過程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀,表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因?yàn)闅v史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習(xí)慣及價(jià)值觀念的不同,各國行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來的文化意識(shí)和特色,即不同的國家存在著不同的行政文化模式。
一個(gè)概念在正確反映對(duì)對(duì)象本質(zhì)的同時(shí),也要反映具有這些本質(zhì)屬性的對(duì)象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政價(jià)值,行政態(tài)度,行政道德,行政思想以及行政習(xí)俗。
行政價(jià)值是行政文化核心的價(jià)值觀。行政價(jià)值觀是價(jià)值觀在行政領(lǐng)域內(nèi)的具體化,是行政主體對(duì)行政活動(dòng)及其目標(biāo)、結(jié)果的穩(wěn)定的心理取向、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和行為定勢(shì),實(shí)質(zhì)是行政主體需要和利益的內(nèi)化。行政價(jià)值觀是人的行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,是一定社會(huì)行政管理的整體化、意志化、個(gè)體化的群體意識(shí),從根本上決定了行政活動(dòng)的走向。
行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過程中所表現(xiàn)出來的比較穩(wěn)定的評(píng)價(jià)和行為傾向,突出表現(xiàn)為行政情感,即行政主體在行政過程中的直觀評(píng)價(jià)和內(nèi)心體驗(yàn),如好惡、愛憎等。行政道德是存在于人們內(nèi)心并以一定的善惡標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政關(guān)系、指導(dǎo)行政行為的規(guī)范準(zhǔn)則。行政思想是對(duì)行政活動(dòng)的一種高級(jí)的理性思維和高度抽象的精神活動(dòng)。它是對(duì)行政活動(dòng)的一種本質(zhì)的、自覺的反映,并通過一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來。
行政習(xí)俗是行政文化的行為樣式和載體,是行政主體在長(zhǎng)期共同生活中形成的具有普遍意義的習(xí)慣和風(fēng)俗。
四、結(jié)論新晨
基于以上對(duì)行政文化的分析,我們認(rèn)為應(yīng)該這樣定義行政文化:所謂行政文化是指行政人員在一定的社會(huì)文化文化背景下所形成的對(duì)行政體系行政活動(dòng)的態(tài)度、情感、信仰、價(jià)值觀等觀念,以及行政人員中行政實(shí)踐中所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。作為行政管理深層次的軟件因素,行政文化綜合反映了政府管理的進(jìn)步狀,是行政管理之魂。
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論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個(gè)問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之問交義重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時(shí)期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐，對(duì)區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個(gè)問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國家或幾個(gè)國家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊F(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會(huì)之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會(huì)一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會(huì)存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。
綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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