時間：2023-06-28 17:32:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村基本經營制度，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
面臨的問題
隨著統籌城鄉發展的加快推進，我國城鄉二元結構矛盾得到明顯緩解，但農村土地制度改革仍然面臨不少矛盾和挑戰。從總體上看，當前農村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量農業勞動力外出務工和土地承包經營權流轉不暢的情況下，一方面農戶經營規模過小的局限性日益凸顯，另一方面土地粗放經營甚至撂荒現象大量存在，同時土地還不能成為農民的財產性收入來源。二是工業化和城鎮化加快推進帶來的土地供求矛盾日趨嚴重，客觀上要求深化農村土地制度改革。同時，農村集體建設用地的利用缺乏有效制度規范，不能以合法途徑進入工業化和城鎮化進程。三是征地補償制度不健全，對被征地農民的補償標準偏低。長期以來，農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，大量農民不能憑借土地權利分享工業化和城鎮化的利益。這是一種效率低下的工業化和城鎮化道路，不僅導致對農民土地利益的侵害以及失地農民問題，而且加劇了對土地資源的亂占濫用現象以及尋租腐敗問題。
毋庸諱言，農村土地承包經營權流轉不暢、農村集體建設用地管理不健全和農地征用矛盾突出，已經成為制約農業農村經濟發展以及城鄉統籌發展的瓶頸性因素。產生這些矛盾的根本原因在于，農村集體土地產權主體虛置、權屬關系不清，土地流轉制度不完善，農民的土地權利難以得到有效的制度保障。這就對進一步深化農村土地制度改革提出了緊迫要求。改革的基本邏輯是，在土地所有權不變的前提下，將土地使用權、收益權和處分權盡可能完整地界定給農民，并允許其按照市場原則進行交易；同時，進一步修訂和完善相關法律規定，使之與農村土地制度改革發展的實踐相適應。
主要進展
改革開放以來，我國農村土地制度的改革探索從未間斷，多樣化的創新實踐在不同區域不斷發生。總體而言，盡管當前我國農村土地制度改革模式多樣、成效不一，但基本是圍繞還權賦能與市場化推進這兩條主線展開的。
在統籌城鄉發展的背景下，各地農村土地承包制度的改革探索主要包括兩個方面：一是對農戶承包地重新確權頒證，進一步明晰承包地的物權性質，以此為基礎建立新型土地股份合作組織；二是建立農村承包地經營權流轉市場，促進農村承包地經營權能夠以市場需求為導向在更大范圍流轉，推進土地適度規模經營。
農村集體建設用地制度改革的核心是，創建市場化的制度基礎和建立合理的土地增值收益分配機制。改革的重點同樣是首先確權、頒證、賦能，進而建立農村集體建設用地交易中心，促使其依法流轉。同時，明確集體建設用地增值收益主要用于社區基礎設施建設和完善公共服務，宅基地收益則主要歸農戶所有。
實踐證明，農村土地制度改革的多樣化探索促進了土地要素配置的市場化，有助于實現向廣大農民群眾還權賦能的目標，為增加農民的財產性收入提供制度保障。同時，以促進土地承包經營權流轉為基本指向的改革舉措，有利于實現土地由零碎經營到規模經營、由低效經營到高效經營的轉變，進而加快農業生產要素聚集和現代農業發展。
值得指出的是，農村土地制度改革正從兩個方面緩解工業化和城鎮化進程中的用地矛盾問題：一是促進農村集體土地與國有土地逐步“同地、同權、同價”，通過探索建立統一開放、競爭有序的城鄉一體化土地市場，有效緩解城鎮建設用地資源不足問題；二是通過將土地產權明晰界定給農戶，從根本上克服現行土地征用制度中補償對象不明確、分配方式不公平等弊端，從而有效保護農民利益。
基本態勢
我國農村土地制度改革具有強勁的內生動力，因而能夠克服重重困難不斷推進。具體分析，當前農村土地制度改革主要呈現以下基本態勢。
農村土地產權明晰化進程進一步推進。我國農村產權制度改革的一個基本態勢是土地產權關系由模糊逐漸走向清晰，農民、集體經濟組織和地方政府等不同利益主體的權利都在新的土地制度框架內得到明晰。在農村土地制度改革實踐中，這一進程是通過多樣化途徑實現的。明晰農村承包地和集體建設用地的產權關系，不僅能夠奠定土地要素按照市場化原則進行優化配置的制度基礎，而且有助于堵塞各種強勢力量隨意侵蝕農民土地利益的制度根源。
農村土地適度集中和規模經營不斷發展。不同地區的農村土地集中采取了不同的類型和模式：或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經濟內部進行流轉和集中；或者向農業企業等進行流轉和集中。這些流轉方式，促進了土地適度集中和規模經營。
農村土地空間置換加快發展。為了充分挖掘具有區位優勢的土地的級差地租，并促進因農村人口外流而閑置的宅基地的合理利用，不少地方在積極探索城鄉建設用地指標增減掛鉤的實現模式，通過非農建設用地和農用地空間置換來實現優化配置土地資源的目的。這一改革探索的積極意義在于，有助于緩解工業化、城鎮化的用地壓力，同時促進土地適度規模經營和農民集中居住。
一、指導思想
以黨的全會精神為指導，以《中華人民共和國農村土地承包法》等法律、法規及相關政策為依據，以“明晰產權，保護權益”為目標，深化農村土地和房屋等產權制度改革，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度，促進農村資產資源權屬明晰化、配置機制市場化、產權要素資本化、管理監督規范化，促進農村生產要素加速流動和優化配置，努力增加農民財產性收入，縮小城鄉差距，實現農民增收、農業增效和城鄉統籌發展。
二、基本原則
1、堅持全面貫徹落實黨在農村基本政策。穩定和完善農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定并長久不變。
2、堅持實事求是、尊重歷史和現實。尊重因歷史原因形成的現狀，農村資產資源使用現狀原則上不改變，完善合同臺賬和檔案資料。
3、堅持依法辦事、按規操作。嚴格按照有關法律、法規和政策規定操作，切實維護和保障農民的合法權益。
4、堅持公開、公平、公正。實施“陽光”操作，吸收村民代表全程參加，充分保障村民的知情權、決策權、參與權和監督權，確保改革全過程公開、公平、公正。
5、堅持依法確權、登記和頒（換）證。嚴格按照《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》等法律、法規及相關政策進行辦理。
6、堅持先行試點、穩步推進。按照先易后難、分步實施，一事一議、維護穩定的總體要求，嚴格按照規范程序操作，對各種權屬爭議尚未解決的，暫緩登記、頒（換）證，待權屬明晰后再進行。
三、目標任務
從現在開始到年4月底前，完成首善鎮、常興鎮農村產權制度改革試點工作。從年5月到年底，全面完成全縣農村產權制度改革任務。
四、工作重點
（一）開展農村資產確權登記
1、確認農村集體土地所有權。農村集體所有的土地（農場、四荒地、機動地、養殖水面等）依法屬于組農民集體所有的，由組集體經濟組織或者村民小組代集體行使所有權；屬于村級集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會代表集體行使所有權；屬于鄉鎮集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。此項工作由縣國土局具體負責。
2、確認農村集體土地使用權。由各鄉鎮人民政府對使用人合法取得的農村集體建設用地使用權、村民宅基地使用權進行登記造冊。此項工作由縣國土局具體負責。
3、確認農村房屋產權（包括企業廠房等）。建立城鄉統一的房屋登記管理制度，按照《房屋登記管理辦法》規定，對依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集體所有建設用地建造的房屋進行登記，確認農村房屋所有權，核發房屋所有權證。此項工作由縣住建局具體負責。
4、確認農村土地承包經營權。對二輪延包時所發放的農村土地承包經營權證書由鄉鎮牽頭，村組為單位逐一進行核對，補登，做到“邊界準確、四址清晰”，此項工作由農業局具體負責。同時，由縣林業局負責農村集體林地經營權的確權頒證工作。
5、確認農村農業生產設施使用權。對使用人投資建設的設施農業和養殖小區生產用房（棚）進行登記造冊，設計并頒發農業生產棚（種植）、圈（養殖）使用證，同時明確使用范圍和使用年限。此項工作由農業局具體負責。
6、確認村組集體經濟資產（生產經營性資產、公益性資產）所有權。對于村組集體經濟組織生產經營性資產（村組企業、沿街門面房）、公益性資產（村委會陣地、衛生室、學校、灌溉和人飲工程）進行造冊登記，明確權屬，并對生產經營性資產進行清產核資，確權登記，逐步實行股權改制。此項工作由財政局、農業局負責。
7、確認農民的知識產權。對農民群眾獲得國家專利的發明創造、選育的農作物及畜禽新品種、出版的技術著作依法保護其知識產權。此項工作由科技局具體負責。
（二）推進農村產權流轉服務體系建設
1、推動土地承包經營權流轉。在堅持農村基本經營制度，保障農民承包權益、土地用途不改變和依法、自愿、有償的前提下，支持農戶采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉土地承包經營權；農戶可以委托集體經濟組織代為流轉其承包經營權；鼓勵農戶以土地承包經營權入股，組建農村土地承包經營權股份合作社，實現規模化經營。健全農村土地承包經營權流轉管理辦法、林權流轉管理辦法，建立健全農村土地承包經營權流轉服務體系，完善服務機制，創新服務方式。建立農村土地承包經營權流轉市場，暢通土地承包經營權和林權流轉供需信息。
2、對舉家遷入城鎮并自愿退出原有宅基地和承包地的農民，退出的宅基地使用權、農村土地承包經營權給予一次性經濟補償。
3、推動農村集體建設用地使用權流轉。在符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業發展布局規劃的前提下，依法促進集體建設用地使用權流轉。對合法取得并通過確權、登記的集體建設用地可以通過有權能限制的出售、轉讓、出租等方式流轉使用。逐步建立集體建設用地使用權流轉土地有形市場，推進并實施招標、拍賣和掛牌等方式公開交易。
4、建立健全農村產權流轉中介機構。一是探索建立農村產權交易所，在鄉鎮設立農村產權交易服務站，促進農村資源向資本轉變。二是探索建立政策性農村土地流轉擔保機構，促進土地流轉，保護農民利益。三是鼓勵、支持、發展農村房屋產權流轉中介服務機構，培育建立城鄉一體、開放、規范的房地產市場。探索建立農村房屋儲備中心，以市場價格收購進城農民的農村房屋，促進農村房屋流通。
（三）推進農村金融體系建設
按照“政府引導、市場化運作”的方式，探索組建現代農業發展投資公司和小城鎮建設投資公司，有條件的農民專業合作社建立資金互助合作社，建立農業農村投融資平臺和多元化投入機制。建立健全服務于農村土地和房屋產權制度改革的財政金融新體制，農村信用社、農業銀行、農業發展銀行等金融機構，要適應農村產權制度改革的需要，積極探索創新土地承包經營權、林權、房屋產權、農業生產設施使用權抵押等金融服務，制定農村產權抵押貸款實施辦法，進一步拓寬農業和農民的融資渠道。
五、基本程序和實施計劃
（一）基本程序
1、清查。明晰農用地、林地、宅基地、房屋等農村資產的歸屬。
2、勘界。核查確認土地和房屋的四至界限及面積。
3、確權。土地所有權人、使用權人和房屋所有權人對土地和房屋面積、地塊位置、四至邊界、權屬、用途等認可，并將相關權利人對勘界、確認的結果向社會各界公開告知。
4、登記。依據現行法律法規和有關文件、程序進行規范化登記，并使登記得到法律和政策的保障。
5、發證。向房屋所有者和土地所有者、土地使用者頒發所有權證書和使用權證書。
6、管理。發證工作結束后，對各種業務后續管理工作分別由國土局、住建局、農業局、林業局、科技局等部門承擔。
（二）分批實施
先行試點：年12月15日至年4月30日，在首善鎮、常興鎮開展農村產權制度改革試點，全面完成各項工作任務，為其它鄉鎮開展改革工作探索路子、積累經驗。
全面推行：年底完成此項工作，其余3個鄉鎮在年底完成此項工作。
各鄉鎮、各有關部門在實施農村產權制度改革工作中，要按照以下步驟穩妥推進。
1、宣傳發動、制訂方案。各鄉鎮結合實際，制訂工作實施方案，召開有關會議，組織干部群眾學習相關政策，把產權制度改革工作宣傳到基層，做到家喻戶曉，真正讓廣大村民熟知農村產權制度改革的目的、內容、方法、步驟，引導和組織廣大農民群眾積極參與此項工作。
2、調查摸底、清產核資。各鄉鎮抽調人員組成工作組，進村入戶調查摸底，核實統計基本情況。在保證權屬合法、數據準確、界址清楚的基礎上，依法逐戶登記，以村民小組為單位匯總造冊，作為頒（換）證的依據。
3、全面公示、審查復核。以村組為單位進行確權、登記、頒（換）證工作。各相關部門對有關資料審核后進行公示，公示期滿后，再進行復核，確保數據準確，并依權屬分類建檔造冊保存。
4、明晰產權、依法頒（換）證。在清查、核實、公示的基礎上，根據工作方案，按照程序合法、數據準確、手續完善、權證到戶的要求，由農業、住建、國土、林業等部門分別依法頒（換）證。
5、自查總結、檢查驗收。各鄉鎮認真開展自查總結，及時形成書面材料。縣農村產權制度改革試點工作領導小組辦公室對試點工作進行檢查、驗收和全面總結。
六、保障措施
1、成立機構，精心組織。縣上成立全縣農村產權制度改革工作領導小組，由縣政府主管領導任組長，縣發改局、住建局、財政局、國土局、農業局、林業局、民政局、公安局等相關部門為成員單位，辦公室設在縣農業局，負責日常工作。相關部門和各鄉鎮要成立相應的工作機構，負責相關農村產權制度改革工作。
2、統籌兼顧，相互配合。農村產權制度改革試點工作是農村綜合改革的重要組成部分，各相關部門要高度重視，統籌兼顧，各負其責，相互配合。縣國土局、農業局、住建局、林業局等部門要依據相關法律法規，研究制訂本部門工作的實施方案和管理辦法，切實解決好農村承包地、農村集體建設用地和房屋確權、流轉過程中出現的各類問題，確保改革工作順利推進。財政局負責做好產權制度改革工作經費的列支和監管工作，確保改革經費落實到位、專款專用；縣公安局、局要主動參與產權爭議的調查與調解工作。
論文關鍵詞：帕累托改進；農村土地承包；經營權流轉；社會保障
十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業逐步向規模化、集約化發展，提高農業效率，推動農業的現代化進程。
1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件
帕累托改進是建立在帕累托最優的基礎上的概念，帕累托最優是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優是現代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優狀態和社會福利最大化的標準之一。
過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統農業資源配置的特點，這顯然是農業發展的低階均衡，農業的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業產出的均衡。傳統的農業要發展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業部門，而資本與技術等要素流人農業部門。要想逐步改進我國農業的低階均衡的狀況，進行土地規模化經營是一個可行之路，規模化經營必然要求資本與技術的大力投人。
實現土地規模化經營涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現規模經營擴大的經營模式，這對于我國實現農業現代化所需要的規模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。
土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。
市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。
2我國農村土地承包經營權流轉的現狀、存在問題及其改進
以來，實現了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發展，可以說是我國農業改革發展的第一次飛躍。
2．1農村土地承包經營現狀及存在問題
隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業、農村的進一步發展。農村土地制度需要進行新的改革，實現我國農業改革與發展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規模經營、集約發展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發育和建立，加快農業生產要素市場化配置的進程，為實現土地適度規模經營、提高農業綜合生產能力奠定堅實的基礎。
農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動。現階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。
這項制度尚處于初期的探索發展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。
農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發流轉的多，零星流轉的多，口頭協議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規程的少，有規范合同的少，有檔案管理的少。
另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。
2．2完善農村土地承包經營機制
針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定。《農村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。
3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善
土地是傳統農業社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩定打下堅實的基礎。
3．1農村社會保障制度建設與完善
3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障
財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。
最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據當地經濟發展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩定是政府的應盡職責。
3．1．2健全農民合作醫療體系，保證其病有所醫
新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區)有2448個，占全國總縣(市、區)的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。
新型農村合作醫療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩定持續的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。
3．1．3養老保障可借鑒日本的農民年金制度
在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養老方面，也要發揮原有的家庭養老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養老和家庭養老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。
3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉社會保障體系一體化建設
從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業的集約化和適度規模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。
我國現階段的城鄉二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發展中必須要經歷的階段。但是，現階段的發展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發展的世界環境中，發展中國家要推動本國的經濟發展就要積極地進行工業化，而工業化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發達圍家那樣通過殖民掠奪來實現，由此，發展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業發展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯的斯大林模式。
斯大林模式的根本特征就是大規模的全國公有制與高度中央集權的計劃經濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯的工業化進程，并傾斜于重工業化與軍工化。計劃經濟條件下，政府掌控經濟的發展，為了給社會主義工業化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農民與市場的自然、自發聯系，剝奪其自由進出市場并依據市場價格信號決定自己經濟行為的權利，人為壓低農產品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業發展所需的資金。政府以自己規定的遠低于市場價的價格強制收購農副產品的途徑，來為國家進行工業化積累巨額資金。
（一）土地流轉的基本內涵。土地流轉，即農用地使用權流轉，實際上就是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。在我國現行的土地制度中，以物權對象的土地流轉形式包括土地轉讓、繼承和抵押等，即以土地使用權為對象的土地流轉；以債權為對象的土地流轉的形式有土地轉包、土地租賃、土地入股等，即以土地經營權為對象的土地流轉。土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。只有對農村土地流轉的基本內涵給予明確的界定和對這一內涵有透徹的理解，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，才能從根本上保證農民切身的利益。
（二）土地流轉問題的產生背景。家庭承包經營責任制的實行，使農村經濟獲得了迅速的發展。但隨著農業比較效益的下降，部分農產品市場疲軟，價格低迷，出現了為增加收入農村部分勞動力向二三產業轉移和農村勞動力大規模跨區域流動的新情況。加之，分散經營土地的成本居高不下，造成農民土地負擔過重，使農村土地撂荒現象日益加劇，家庭承包責任制的負向效應已顯露出來。
二、實行土地流轉是農村市場經濟發展的必然要求
（一）土地的“三權分離”為土地流轉奠定了基礎。家庭承包經營制的推行實現了農業生產用地的集體所有權、家庭承包權和土地經營權的分離。而正是這種“三權分離”的土地制度為“明確所有權、穩定承包權、搞活經營權”奠定了堅定的基礎。土地的發包方為農村集體經濟組織，根據《中華人民共和憲法》第十條的規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。農民作為農村集體經濟組織的成員，一方面承包集體土地體現了農民從事農業生產經營的一種權力；另一方面農民放棄承包土地的經營權而獲得一定收益，則是土地集體所有制的產權利益在農民身上的一種體現。《中華人民共和國土地承包法》明確規定，農民作為農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。國家保護承包方的土地經營權，任何組織和個人不得侵犯。同時，國家保護承包為依法、自愿、有償地進行土地承包權流轉。可見，承包戶完全可以在堅持土地集體所有權和農戶承包權的前提下，開展土地經營權的流轉。“三權分離”的農村土地制度是中國特色土地制度的創新，它較好地實現了農村土地所有權、承包權和經營權的分離，是現階段正確處理穩定土地承包制與開展土地經營權流轉關系的原則。
（二）實行土地流轉是市場經濟的客觀要求。在市場經濟的競爭環境下，比較效益或機會成本是資源和生產要素流動與配置的首要原則。在比較效益和機會成本的引導下，通過要素的不斷流動和資源的重新優化組合，使要素所有者最終獲得效益的最大化。土地是農業生產的基本要素，實行土地經營權的流轉，是農業生產效益和市場經濟的客觀要求。
在傳統的計劃體制下，農業生產用地由集體統一經營，農民作為集體成員參與農業生產，農民的收入由集體統一評工計分來決定，農民不具有自行配置生產要素的權利，不能根據比較效益或機會成本的原則來安排自己的勞動時間或流動到更適合的就業領域。家庭承包制的推行，使農民在很大程度上具有了自行配置生產要素、安排勞動時間、選擇適當就業領域的權利。在比較效益原則導向下，一部分勞動力和勞動時間向非農產業轉移，從而為土地的流轉創造了條件。
（三）土地流轉是農村經濟發展的現實需要。生產關系必須符合生產力發展的需要，農村的土地制度必須符合農村經濟和農業發展的需要。隨著農村經濟的快速發展和農村勞動力向非農產業的轉移，使許多農民有了穩定的農業以外的就業渠道和收入來源。一部分農民在農業稅和政府處罰拋荒行為的雙重支出的壓力下，開始自發地把土地經營權轉讓給別的農民耕種。農民首創土地流轉的最初動因就是為了解決耕地拋荒和粗放經營的問題。而農業生產結構的調整和現代農業要求的規模化經營，更是進一步推動了土地流轉的進行。
三、實行土地流轉有力地促進了農業和農村經濟的發展
（一）土地流轉較好地解決了土地拋荒和粗放經營的問題，促進了農業結構調整和規模化經營，提高了農業生產效益。人多地少是我國的基本國情，家庭分散經營更導致了土地經營的小規模化，形成對現行土地制度合理性的最大挑戰。通過土地流轉，實現土地的優化配置，完善了農業生產要素市場，使土地的經營規模得以不斷擴大，較好地解決了耕地拋荒和粗放經營的問題，有力地促進了農業結構的戰略性調整，提高了農業專業化程度和產業化經營水平，提高了土地規模化和集約化經營的水平，提高了農業勞動生產率。
（二）土地流轉進一步促進了農村勞動力的轉移，推進了農村城市化和現代化發展。土地經營權流轉機制的建立，改變了部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業化狀態，提高了農業的專業化、規模化水平，促進了農村勞動力的分工分業，使經商打工辦企業的人能安心工作，解除了土地對這些農民的束縛，進一步促進了農村勞動力向非農產業轉移，向城鎮集聚，推動了城市化和現代化進程。
（三）土地流轉有利于增強農業市場主體的活力，提高農業市場化水平。土地流轉有助于培育一大批新型農民以規模化經營參與市場競爭；有助于各類工商企業介入農業領域，增強農業市場主體的活力和抵御市場風險的能力；有利于提高農業科技的應用和推廣水平，并且以現代企業理念經營農業；有利于催生和培育各類農業龍頭企業，發展各類農村專業合作經濟組織，提高農業的產業化經營程度。通過土地流轉，使農業在更廣闊的空間內聚集各種要素，推進科技創新和技術進步，提高農業生產和農民的組織化程度，提高農業的市場競爭力。
（四）土地流轉有利于土地價值的顯性化，切實保護農民土地承包的收益權。在穩定承包關系的前提下，通過市場機制，推行土地承包經營權的有償流轉，使農戶在轉讓承包土地經營權的同時，取得了一定的轉讓收入，從而使農民對土地承包權和經營權的價值得到充分體現，實現土地的增值，增加農民收入，保護了農民的切身利益。
四、必須堅持合理有效地促進土地流轉
（一）充分利用土地流轉的內在動力，促進土地流轉。一是正確處理土地流轉各方的經濟利益關系，盡量滿足各方的利益要求和收益預期；二是要積極推動農業產業化經營的發展，鼓勵工商企業、個體經營大戶、外商投資農業，建設公司式的農業和莊園式的農業，以獲得規模經營效益。土地產業化經營、規模經營是農民進入市場，有效參與市場競爭的重要經營形式，而當前真正有能力進行規模經營和產業化經營的則大部分是一些涉農企業和個體經營大戶，這就要求在推進土地流轉的過程中一方面要照顧經營者的利益；另一方面也要照顧農戶的利益，做到有償流轉、以法規范、因地制宜、科學有序。
（二）深化農村土地承包制度改革，促進農村土地合理流轉。實施家庭承包經營，穩定土地承包關系是我國農村經濟社會穩定發展的一項基本政策和經營制度，必須長期堅持。但是，在目前市場經濟的條件下，需要進一步深化與完善。具體思路是：強化集體的土地所有權，最大限度地放活承包權和經營權。一是在外流勞動力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包；二是將土地這一基本的生產要素商品化。家庭承包責任制實施以來，農村土地在很大程度上有著生產資料和社會福利保障的雙重性質，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場經濟的條件下，農民被推向了市場，土地的這一雙重性質應該隨之改變，要將土地作為商品價格化，即按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規律實現土地的合理配置。
[關鍵詞]農村經濟；經營管理工作；發展思路
[中圖分類號]F306[文獻標識碼]A[文章編號]1003-1650(2016)01-0039-01
農村是我國體制中重要部分，農村的經濟發展成為我國經濟發展的重要指標。想要保證農村良好的經濟發展，需要良好的經濟管理體制。本文探討的便是如何將農村經濟經營管理工作進行發展，提出了相關思路，希望可以為現代農村經濟管理工作帶來參考。
1農村經濟經營管理工作主要內容
1.1農村財務管理
隨著經濟體制進入到市場經濟，農村的財務管理越來越重要。財務管理是經濟指標中的重要體現。在現階段的農村財務工作中，相關的審計工作較弱，主要是因為農村薄弱的工作環境決定的，加強審計工作，改革現有的經營管理工作模式，將其進行提升，也是保證農村經濟發展的基礎。為了實現這一目的，農村財務管理應該將賬目公開，進而實現民主管理。農村的公共財產是全體村民的共有財產，農民負有對于這一財產進行建議的基本權力。同樣農村在經營中，應該明確集體資產是經營中的根本，通過資本才能賺取利潤，這才是市場經濟主要規律，這也是審計工作和民主管理的意義所在。
1.2減輕農民負擔，鼓勵農民投入
我國“農無稅”的制度實行，代表了我國改善農村經濟的決心，這也是為了從根本上減輕農民的自身負擔。農民通過農村經營生產可以獲得金錢，將這部分資金投入到經濟建設中，改善農村的經濟環境。在進行農村經濟經營管理工作中，減輕農民負擔同樣非常重要，一方面減輕資金負擔，另外一方面減輕心理負擔。鼓勵農民將錢投入到經濟生產中，形成良性循環，促進發展。在落實這個方向的工作中，不僅需要制度，更需要工作人員的不斷努力。
1.3建立農村經濟組織
通過農村的經濟組織建立，可以改善農村現階段的生產模式，也就是通過鼓勵農民開展農副產品加工，將這些產品形成自身商品屬性，供給市場，完成經營，獲取經濟利益。在農村經濟經營管理工作之中，應該通過政府的力量來幫助農民建立這種處于雛形的經濟組織，并且以政府的公信力來推廣。政府在進行推廣的過程中，可以建立試點，通過試點來驗證結果，并且針對于何種經濟組織適合地區來進行討論，在經營的過程中提出一套最為適合的方法，然后有效的推廣給農民，這也是市場經濟基本需求，按需供給，同樣是農村在未來經營之中應該面臨的方向。
2推動經濟經營管理工作發展的思路
2.1提升對經營管理工作的基本認識
在農村進行經濟經營管理工作的發展過程之中，首先應該做到的便是重視這個方向的基本工作。我國在現階段針對于農村經濟保持鼓勵態度，通過重視經濟經營管理工作，有效的繼承了這一基本政策，并且有利于維持農村的基本穩定，并且可以保證政策準確實施。實際工作中，可以進行農民生產積極性的鼓勵，進而真正的提升農民收入，通過這種基數的增長，保證農村的經濟日益提升，維護我國經濟發展大好局面，進而通過管理來影響經濟發展，以保證發展為前提。在這個過程中，政府機關應該做到提升對于經營管理工作的基本認識，并且進行有效宣傳，對于農村經濟發展的過程中可能出現的問題進行及時的指正，保證其穩步提升。
2.2加強管理隊伍建設
在管理的過程中，真正實行管理的便是管理人員，對于農村而言，因為自身的環境較差，所以往往人才基礎較差，這種形勢下，更應該重視管理隊伍的建設，明確管理隊伍的積極意義，需要明確的便是只有管理隊伍建設完成，才能真正的做到管理工作的提升。實際工作中，政府應該通過公開招聘等形式來確保具有管理經驗的人才進入到管理隊伍之中，對于已有的管理人員，進行培訓，同時精簡隊伍組成，做到專崗專員的模式，確保管理人員的自身素質已經滿足管理工作的需求。在進行預算的編制過程中，便應該將這方面的預算進行編入，也就是管理對于的建設經費等，這也是需要農村經濟經營管理工作中重視的方向。
2.3完善農村經濟管理制度
在我國針對于農村的經濟管理中，現有的管理制度仍然存在不完善的問題。需要明確的是，在管理工作中，管理制度的存在便是工作展開的“天然屏障”，所謂不以規矩不能成方圓，為了提升管理工作發展，便應該制定相關制度。在實際的工作中，為了保證管理工作更為完善，可以通過建立法律來完善該方向的工作，也就是說專人專崗，責任劃分，進而出現問題時可以直接進行問責。同時在工作之中，也應該具有工作規章制度，對于管理人員的日常工作進行規定，這種方式也是管理工作發展的必要途徑。
2.4加強調研工作的開展效果
在新的時期，如何對于這個“新”字有所明確，需要的便是不斷的對于農村進行調研工作，真正的第一手掌握農村基本情況，對于不同時期所產生的不同問題及時解決，這同樣是農村經營管理工作提升不可逃避的方向。通過調研工作，一方面可以明確農村經濟存在優勢，另外一方面也可以認清自身不足，經營中揚長避短，進而形成我國獨特的具有特色的農村經濟體制。總結本文進行分析的便是農村經濟經營管理工作，文中以其主要內容作為開篇，進而總結出了其發展的思路，希望文章的討論過程可以幫助我國的農村經濟經營管理工作進行提升，幫助我國經濟的發展更為飛速。
參考文獻
[1]王金英.加強農村經濟管理工作的幾點思路[J].科技創新與應用,2013,(10):241-241.
[2]王淑梅.淺析加強農村經濟管理工作的幾點思路[J].才智,2014,(21):85-85.
關鍵詞:兩分兩換;制度變遷;農戶參與;啟示
中圖分類號:F127.55 文獻標識碼:A 文章編號:1003-4161(2010)03-0064-04
一、“兩分兩換”背景及內涵
近年來,隨著經濟的快速發展及城市化加快,土地浪費與土地需求短缺的現象同時存在。其中,最為關注的是,農村耕地和宅基地的取得帶有福利性質,它們是解決農民“衣、食、住、行”最直接和實際的途徑。現實情況是,一就宅基地而言,在城市化過程中,農村勞動力大量向城市轉移,并在轉移過程中,變成城市人,通常城市住房標準要比宅基地住房標準低,并且城市建筑的容積率要比農村宅基地建筑容積率高,在此過程中,宅基地(或者說建筑用地)應該會被釋放出來;而實際情況是:農民進城買房同時又在其宅基地建房,或者在當前法律規定宅基地不能交易的情況下,不愿把宅基地還給農村集體組織,形成“兩頭占地”的局面,空心村比比皆是,造成農村集體建設用地閑置浪費現象。二就農用地而言,我國現行的農村土地制度是集體所有農民承包經營的格局,并且是基于平均分配的基礎,因而土地碎塊嚴重,阻礙了農用地的規模經營,在農業的比較效益較低的情況下,由于農村土地承擔一定的社會保障功能,農民趨于對農業用地的粗放利用,按照土地報酬遞增遞減規律,農業用地的粗放利用與我國人多地少的國情不相適應。基于以上情況,為了減少土地浪費及擴大土地供應的難題,實現土地利用的節約集約,促進經濟的健康發展,提高人民的生活水平,縮小城鄉差距,推進農村土地制度改革,各地都進行了大量的實踐和探索,其中,基于經濟社會發展水平、資源稟賦、群眾基礎和管理能力的前提和基礎[1],浙江省嘉興市試點實行的“兩分兩換” 綜合改革尤其值得關注。
浙江省嘉興市“兩分兩換”改革的基礎是宅基地不能流轉和承包地粗放利用、農村土地資本沒有很好地激活。“兩分”指的是宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開。“兩換”是以土地承包經營權換股換租換保障,推進集約經營,轉變生產經營方式,以宅基地換錢換房換地方,推進集中居住,轉變農民生活方式。從長遠看,這一制度的推進,有利于推進農業規模經營和高效生態現代農業建設;有利于節約、集約利用土地,為新型工業化、新型城市化推進開拓廣闊空間;有利于促進資金、勞動力等要素在城鄉間的合理流動和有效配置;有利于改善農民居住條件、提高農民生活質量、讓農民共享改革開放成果。從而為建設現代新農村、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局、率先基本實現現代化打實基礎[2]。 “兩分兩換”的試點是以農民為主體的農村土地制度改革,其出發點是提高農民財產性收入和推進城鄉一體化。但目前研究多從“兩分兩換”結果來分析,而把農戶作為微觀基礎來研究這項改革的資料很少。農村土地制度改革的第一行為主體和最終實施主體應該是農民,當前形勢下“兩分兩換”的健康發展應該以尊重農民的意愿為前提,以滿足農民更高的生活水平的需要為根本目的,以農民的積極參與為根本手段。因此,了解農民“兩分兩換”參與意愿及實踐過程中遇到的主要問題,對于把握未來試點總結、推廣的基本方向,對于調整相關政策改革順利推進具有重要的現實意義。
文章從試點的實地調查資料入手,對于試點區農戶的參與意愿及其影響因素進行實證分析,并重點分析“農民以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”,以期把握“兩分兩換”在當前情況下進行制度創新的需求及需改進的方向。
二、研究的理論依據和基本分析框架
研究當前農村土地制度條件下農戶參與的動因和“兩分兩換”可能存在發展的內在機理,西方新制度經濟學為我們提供了很好的分析工具。新制度經濟學關于制度變遷與創新理論研究的基本框架是:制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程,即一種效益更高的制度對于另一種制度的替代過程;新制度經濟學認為,制度可以在個人、組織、政府等不同主體的層次上被創新;追求自身效用最大化是這些主體的共同特征,制度變遷正是這些主體效用最大化行為的結果。新制度經濟學制度變遷理論的主要目的是力圖建立一個符合經驗史實的制度變遷理論框架,并用它來解釋經濟實績。在新制度經濟學看來,制度變遷的需求來自由技術變化、人口變化、市場規模擴大、產品和生產要素相對價格的變化等外生變量引起的,可從規模經濟、外部性內在化、風險規避等方面獲得的符合主體效用的收益;制度變遷的內在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”,制度創新的充分條件是制度創新可能獲取的潛在利潤大于為獲取利潤而支付的成本[3]。
借鑒新制度經濟學的基本理論,文章研究的基本思路和觀點是:“兩分兩換”的建立和發展,是經濟當事人在外部利潤引導下進行的一項制度創新。當農戶意識到存在現有的土地制度安排下無法獲得的潛在利潤時,就會產生獲取更大利潤的制度創新需求。然而,新制度的創新實踐需要對機會成本有很好的判斷。只有當參與“兩分兩換”的收益大于機會成本時,農戶才會選擇參與“兩分兩換”,進行宅基地置換或者土地承包經營權置換,成為制度創新的擁護者,從而才會真正發生“兩分兩換”的制度創新,提高農民的土地財產性收入,增加建設用地供應量,并由此產生試點地區應有的作用。
文章的基本假定是:(1)農民參與“兩分兩換”是農戶在外部自然、經濟、社會等環境變化的刺激下所采取的有規律的反應或活動,它是農戶微觀經濟活動和宏觀社會經濟環境因素綜合作用下的一種復雜的經濟行為。(2)農戶是理性經濟人,在一定的環境約束條件下,農戶在經濟活動中總是以追求自身利益的最大化為基本目標。農戶對“兩分兩換”參與的選擇,是在給定的約束條件下,對于各種組織與制度進行成本與收益比較后所進行的最優選擇。從而實現農戶的個體利益與社會利益相統一。
三、農戶基本情況及其對“兩分兩換”的需求與評價調查
為了更好地了解嘉興“兩分兩換”試點工作的成績和問題,為試點工作的深化和推廣提出一些建議。因此,我們于2009年12月―2010年1月在浙江嘉興平湖市新倉鎮的試點村對農戶進行了實地調查,實地調查采取問卷訪談的方式完成。調查問卷主要涉及,一是農戶家庭基本情況,主要是對農戶家庭結構和戶主的身體及教育程度進行調查了解;二是農戶土地承包經營情況、宅基地情況和家庭收入結構;三是農戶對“兩分兩換”的評價,重點掌握農戶對“兩分兩換”政策的了解程度、滿意程度及對“兩分兩換”的前景進行預測;四是農戶參與“兩分兩換”的情況,分別對“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”進行調查,其中,把“宅基地換錢換房換地方”統一歸為“宅基地置換城鎮住房”一個指標;“土地承包經營權置換社會保障”指標不涵蓋“以土地承包經營權換股換租換保障”三種形式,僅指“以土地承包經營權換保障”――即指徹底放棄土地承包經營權。
文章所用的分析依據主要是,我們的實地調查資料(收回調查問卷58份)和其他資料數據[1][4]。實地調查采取問卷訪談的方式完成,其他資料是公開發表的資料數據,因此,數據較為真實可靠。具體調查內容及調查結果分析如下:
(一)農戶家庭基本情況、經濟情況
從調查結果來看,被調查農戶的文化程度分布為,小學以下占有1.7%,小學文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低對農民放棄土地承包權的穩定就業有一定的負面影響,這也許是農戶不敢輕易放棄土地承包權的主要原因之一。
這次的經濟情況主要是指2007年及2008年的收入情況,并對其進行調查。被調查戶主的主要職業是以非農業為主兼業,同理,他們家庭收入來源也是以非農業為主兼業,即主要來源于非農業。在所調查的農戶中,只有10.3%農戶的家庭收入以農業為主,并且收入主要來源于農業的家庭有一個共同特點,就是他們從集體承包的土地面積相對較大,均達到10畝以上。以農業為主及以農業為主兼業的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,這進一步說明在經濟活動、土地流轉活躍的新倉鎮,其城鄉差距(農業收入及非農業收入)不大。我們可以這樣認為:當前家庭收入以農業為主還是以非農業為主的情況對“放棄土地承包權”的影響不大,農戶放棄土地承包權的原因更多地集中于對未來生活的預期。
(二)農戶對于“兩分兩換”的綜合評價
為了更好地了解農戶對“兩分兩換”的認識及需求情況,本文主要從“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”兩方面入手,這也是嘉興土地制度改革中的兩個重點。
1.農戶對于“兩分兩換”了解和滿意程度
我們對農戶“兩分兩換”的了解程度設置了4個選項,分別是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。調查結果顯示,所有調查的農戶都表示對“兩分兩換”基本了解。“兩分兩換”作為一項新的改革試點,能讓農戶獲得如此高的知曉率,這點與當地政府及市、區、鎮、村、組等干部的宣傳及講解是分不開的,他們在“兩分兩換”試點推行過程做了大量的工作(其中一大塊就是預調研)。我們還對“兩分兩換”滿意程度設置了5個選項,它們分別是非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意和非常不滿意。調查結果顯示,94.8%的被調查戶表示基本滿意。這表明,農戶對“兩分兩換”的制度是了解的,他們的選擇是基于理性的思量。
2.對于“兩分兩換”的需求程度
關于農戶參與“兩分兩換”制度的情況,調查結果顯示,愿意參加“宅基地置換”的占90.3%,愿意參加“以土地承包經營權置換社會保障”的農戶占80.6%,可見,現階段絕大部分農戶對于“兩分兩換”有明確的制度需求。
3.農戶參與“兩分兩換”的前景及心態調查
我們調查了農戶對“兩分兩換”推廣前景的預期(值得推廣、不值得推廣和不知道),96.8%農戶選擇了不知道,這表明農戶對“兩分兩換”這一新鮮事物還持觀望的態度,特別在“土地承包經營權置換社會保障”方面。
(三)影響農戶真正參與“兩分兩換”的心態與影響因素的調查分析
試點地區目前的主要工作之一是:嚴密跟蹤“兩分兩換”的進程,隨時糾偏,同時在這個過程當中,推進政策的調整、改革。下面將對農戶參與“兩分兩換”的情況進行分析,試圖尋找出試點區制約農戶實際參與的主要原因。
1.關于農戶未參加“宅基地置換新房”原因的調查分析
值得我們注意的是:盡管有90.3%的農戶具有明確的制度參與需求,但根據平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置換行為的農戶目前不到20%,根據調查,其中的原因有:(1)“兩分兩換”是分期進行的一項大工程,置換農戶分批進行(如“蘆川花苑”是新倉鎮中心社區的一個核心區塊,按照建設規劃,“蘆川花苑”將分5期建設);(2)有些農戶的宅基地面積超過政策規定面積,在如何對待農戶多占的宅基地在置換住房的問題上,農戶和政府沒有形成統一,在此情況下,“宅基地置換城鎮住房”就暫時擱淺;(3)有些農戶的房子是剛剛新建的或在城里剛買了新房,感覺“宅基地置換城鎮住房”經濟上不劃算;(4)有的老年家庭更習慣在農村生活,例如,在農村他們可以自由地飼養家禽等。
2.關于農戶未參加“土地承包權置換社會保障”原因的調查分析
在所有被調查的農戶中,雖然有“以土地承包經營權置換社會保障”意愿的農戶占80.6%,但真正有“以土地承包經營權置換社會保障”行為的農戶,幾乎沒有。在“經濟不合算、置換后找不到工作、別人不換,我也跟著不換、缺乏知情權,‘兩分兩換’政策不透明和其他原因”的五個選項中,沒有一個被調查者選擇缺乏知情權,從調查可知,未參與“土地承包權置換社會保障”的主要原因是前兩項(見表1)。
表1 農戶未參加“土地承包權置換社會保障”的主要原因
未參加"土地承包權置換社會保障"的主要原因經濟不合算置換后找不到工作別人不換,我也跟著不換缺乏知情權,"兩分兩換"政策不透明其他原因
占全部農戶比重50.0%41.7%008.2%
由上表可知,我們可以將這些因素總結為三個方面:(1)作為理性人,經濟是農戶考慮最多的因素;(2)試行的社會保障水平不夠高,沒有達到農戶的預期,對于農民還缺少足夠的吸引力;(3)在現有的社會經濟及土地政策法律宏觀環境條件下,農民對于“兩分兩換”中的“土地承包經營權置換社會保障”這樣一種新鮮事物的存在和發展存在種種思想顧慮,還不能完全拋棄耕地的社會保障功能。我們認為,在當前土地承包制度下,多種形式的流轉方式和越來越規范的流轉政策更能滿足農戶的制度需求――土地承包經營權流轉[5]。為了更好地服務農村土地承包經營權流轉,2009年10月,平湖市農業經濟局印發了《平湖市農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》,該辦法與當地農村土地流轉市場相對活躍、土地承包經營權再次流轉情況相適應。
四、調查研究的基本結論和政策啟示
(一)通過調查,我們得到如下結論
(1)有“宅基地置換城鎮房產”意愿和實際行為的農戶分別比有“土地承包經營權置換社會保障”意愿和實際行為的農民多;(2)很大部分農戶有“兩分兩換”的意愿,但沒有“兩分兩換”――特別“土地承包經營權置換社會保障”的實際行為;(3)農戶對“兩分兩換”是了解和滿意的,更多地體現在對“兩分兩換”政策透明的滿意;(4)農戶參與“兩分兩換”的意愿都較高,表明農戶對“兩分兩換”制度是充滿期待的;(5)農戶有意愿但沒有實際參與“土地承包經營權置換社會保障”的行為,根本原因是“兩分兩換”的經濟利益不高,因此,能夠為農民提供更高的、可持續的生活保障,必將增加“兩分兩換”對于農戶的吸引力;(6)從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善和生產的便利,他們選擇了宅基地換房或換地方;(7)他們對“兩分兩換”是理性的,不會隨大流;(8)農戶對于“兩分兩換”持觀望態度,還有待進一步深化(96.8%的人不知道這個試點是否值得推廣)。
(二)給予我們幾點啟示
按照制度變遷理論的內外動因學說,影響制度變遷的因素很多,一般可以分為三類:即經濟因素、政治因素和意識形態因素。在制度變遷的不同階段,三種因素會同時發生作用,但作用大小不同。在誘致性制度變遷中,經濟因素對制度變遷成本影響較大,而在強制性制度變遷中,政治因素和意識形態因素對制度變遷成本的影響較大。基于以上結論及制度變遷理論,調查給予我們以下幾點啟示:
1.加強新房的建筑管理和完善新社區的管理制度
從參與宅基地置換的農戶都認為經濟上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地換成錢,為了生活條件的改善,他們選擇了宅基地換房或換地方,從而出現了大面積的居民集中點――“新社區”。鑒于此,今后宅基地置換工作的重點,應放在聯排房及公寓房的建造和新社區的管理工作上,使“兩分兩換”與新農村建設掛鉤。
2.“兩分兩換”要始終堅持農民自愿的原則
調查顯示“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包權置換社會保障”的“兩換”農戶選擇結果不一樣,表明,“宅基地置換城鎮住房”和“土地承包經營權置換社會保障”的“兩分”是事實求是的,更是適合農戶當前的需要。“兩分兩換”中無論是“宅基地置換住房”還是“承包地置換社會保障”,其主體是農民,只有充分尊重他們的意愿,堅持自愿的原則,才能調動廣大農民的積極性,擁護這一新方案,維護社會穩定,在和諧中取得改革的成功。
3.建立農民收入保障機制及一定的增長機制
在調研中也發現,愿意置換土地的農民對于“兩分兩換”的期望值很高,但實際參與“兩分兩換”的農戶不多,特別是參與“土地承包權置換社會保障”的農戶更少。這是由于農民原來在土地上從業尚有自給自足的特征,收入和支出都有一定的彈性,土地承擔一定的社會保障功能。進入城鎮社區后,收入和支出都呈剛性態勢,現有的補償政策能否滿足、能否長期保持穩定的狀態都還是未知數。從經濟和政治的角度來看,應充分考慮建立農民的收入保障機制并建立一定的增長機制,確保置換后農民生活水平有所提高,讓農民享受置換后土地增益的改革成果。
4.嚴格依法管理,做到公開、公平、公正
隨著經濟的發展和農民生活水平的提高,農民需要的更多體現在“尊重”的層面上,更多地追求“公開、公正、公平”。公平與正義是制度變遷應有的價值緯度。長期以來,由于基層政府對農民建房缺乏正確的引導和管理,再加上采用的是無償、無期限的使用制度, 出現了農民超標準占用宅基地建房,未經土地管理部門批準,任意在承包地上建房,一些村干部憑權力、關系占有多處宅基地等問題。在“宅基地換城鎮住房”的制度下,家庭宅基地的多與少將會帶來巨大的收益差別,為了防止農民將多占的宅基地用來換住房,在具體實施工作中,必須堅持依法置換的原則,只允許符合政策規定面積之內的宅基地換住房[6],以確保村民平等地享有應得的權利。但我們還應該考慮宅基地的歷史問題和相關法律、政策的延續性問題。《土地管理法》(1998)、《關于加強農村宅基地管理的意見》(2004)和《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》(2010)明確規定,各地要結合本地資源狀況,按照節約集約用地的原則,嚴格確定宅基地面積標準。隨著時代的發展變化,宅基地面積標準也隨之變化。鑒于此,我們應該具體問題具體分析,不讓農戶非法多占的宅基地置換住房,同理,我們也應該保護農戶以前合法所得的宅基地。
正如諾斯所說:“歷史是至關重要的”,“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。”“兩分兩換”作為土地制度的一項改革,應以漸進性制度變遷為主,強制性制度變遷為輔。改革創新,不能操之過急。
基金項目:項目資助情況現為:本文為浙江省軟科學研究項目“城市化進程中農戶土地利用行為與耕地可持續利用研究”(2009C35001)、浙江省教育廳研究項目“城鄉結合部土地可持續研究――以嘉興“兩分兩換”為重點”(Y200803756)、寧波大學科研項目(XYW08011)、寧波大學學科項目(XK1002003)的階段性成果。
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新農地制度應較現有農地制度能有效提高農業勞動生產率。農業勞動生產率高低主要取決于農民的平均熟練程度、科學技術的發展程度、農業生產機械化程度和自然條件等。土地流轉和規模經營是實現土地資源高效利用的一條有效途徑，克服了農戶小規模經營的局限性，通過把農民手中零星的土地集中連片，按效率原則重新安排使用土地，進行規模經營，促進土地、資金、技術、勞動力等生產要素的合理流動和優化組合，有利于農業生產的分工與專業化，實現土地資源的高效利用。農業機械化運用先進設備代替人力的手工勞動，在產前、產中、產后各環節中大面積采用機械化作業，從而降低勞動的強度，提高農業勞動生產效率。
2.地制度的基本框架
2．1新農地制度的基本內容
新農地制度的具體內容是農業用地的國有化，即將原來屬于集體所有的農村農業用地收歸國有;賦予農民農地使用權和收益權;允許使用權合理流轉。新農地制度與現有的最大的區別在于土地收歸國有，國家擁有對土地的所有權。國家在將土地收歸國有的基礎上，賦予農民農地使用權和收益權，通過多種形式將農戶的土地使用權合理流轉，從而快速將土地集中，實現規模經營，促進農業生產的市場化和產業化，最終提高農業生產效率。
2．2新農地制度確權的原則
新農地制度確權，即明確農地所有權收歸國家，將原有村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權、村內各集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權以及由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權改為由國家行使所有權，賦予農民土地使用權和收益權，允許使用權通過多種形式流轉。在我國現實情況下，農地所有權收歸國有比較好處理。由于目前農村集體經濟的主體虛位，在很多農民看來土地就是歸國家所有，而并非集體所有，農民更關心自己的土地使用權和收益，而不會去考慮土地歸誰所有。因此改變農地的所有權歸屬，農民擁有的土地使用權和收益權不會受到任何影響，矛盾自然就會很小。為保證農民的土地使用權和收益權不受影響，新農地制度對農民土地使用權的確權，應堅持在現有土地承包關系下進行。這樣做的好處有兩方面:一是廣大農民對原有土地承包關系認同感比較強，不改變原有承包關系就不會產生矛盾;二是降低了對土地重新丈量、重新分配的成本。從法律角度來看，目前農地雖然歸集體所有，但處置權仍然在國家手中，實際上是國家在行使所有權，該研究建立的新農地制度中將農地所有權明確歸國家所有，只不過是將“集體”這個概念上升為國家而已。應該說，新農地制度與現行法律并不沖突。
2．3新農地制度下的規模經營途徑
農業現代化的基本要求就是土地的規模經營，它也是實現農業機械化、市場化和產業化的基礎。現有的造成土地的細分化，過于零碎，難以形成規模經營。而新農地制度將土地收歸國有，便于國家統一規劃，國家可以根據農業現代化的需要，將原有零碎的小塊土地進行集中，整合為較大面積的土地。
2．3．1由政府牽頭，吸引個人或企業投資，組建大型農場。為了盡快實現土地的集中和規模生產，土地收歸國有后，政府可以通過部分出資，同時吸納社會個人或企業資金，合資組建大型農場，進行規模化農業生產。政府通過利益引導，對農業規模經營實行低息政策，提高農業規模經營的比較效益，引導社會資源和優秀人才通過興辦各種股份合作的農業企業，向農業規模經營流動，不斷產生新的農業規模經營主體。此種形式中，政府作為主導一方，便于確保農地集中后仍然從事農業生產，可避免出現向非農領域流轉的現象。
2．3．2建立經濟合作組織等中介機構，促進農地流轉。政府也可通過建立經濟合作組織，搭建農地租賃轉讓的橋梁，接受欲出租的農地，再將這部分農地租給欲租賃者。政府、經濟合作組織和農民3方協商確定租借期，經濟合作組織可將租金一次性付給出租者，而租入者則可分年度將租金支付給經濟合作組織，經濟合作組織所需資金可以由政府墊付。通過這種制度，可以為不愿放棄土地使用權，但無力保證農地有效利用的農戶找到出路，有利于農地的集中。
2．3．3由政府將土地直接轉包給個人。政府也可直接通過招投標，將農地直接轉包給個人，這里主要是一些有資金、有技術、懂管理的種植、養殖大戶。通過將大片農地直接轉包給種植、養殖大戶，實現土地利用的規模效益。土地規模經營有沒有生命力，關鍵在于有沒有經營效益。因此各級政府要采取一系列扶持政策，幫助土地規模經營戶根據市場要求，合理配置土地、勞力、資金、技術等生產要素，發展多種經營，實行“種、養、加、運、銷”綜合經營，實行良種、機具配備、技術培訓、水利、電力等優先服務，保障土地規模經營的經濟效益。
3新農地制度對農民和農村的影響
在新農地制度下，農地的所有權歸國家所有，農民擁有農地的使用權和收益權。這一制度變革對農民和農村的影響深遠，具有重大意義。
3．1新農地制度對農民的影響
一是新農地制度最大程度的維護了農戶的利益，在原有下，農戶擁有土地的使用權和收益權，新的土地制度仍然賦予農民土地的使用權和收益權，并沒有傷害農戶的利益。二是新農地制度下，農民可以將自己的使用權通過入股等形式加入到農業生產組織中，轉而成為農業生產組織中的產業工人，農民身份得到了改變，土地使用權轉化為貨幣收益，同時還解決了個人就業問題，增加了個人收入。三是新農地制度下，部分不愿意再從事農業生產的農民也可以將土地使用權轉讓出去，積累資金從事其他投資或生產。
3．2新農地制度對農村的影響
新農地制度下，土地得到了集中，在此過程中，政府可通過宅基地換房政策，即將鄉鎮用于小城鎮建設用地集中規劃建房后與遠離鄉鎮的村民進行宅基地置換，將分散居住的村民相對集中在城鎮周圍，逐步引導農民往小城鎮遷移［2］。這樣既可以加快小城鎮建設步伐，又能改善農民居住環境。當前我國大部分農村基礎設施仍然較差，特別是一些偏遠農村，交通、電力、教育、醫療、飲用水安全等基礎設施仍然沒有保障，如果不改變現有的零散居住的現狀，加強這些基礎設施建設的投資額將非常大。通過宅基地置換政策，可以較快地將農民向小城鎮集中，改善他們的生產、生活條件，有利于縮小城鄉差距。同時，廣大農村居民向中小城鎮集中后，第三產業必然隨著人口的集中而興起，又可以解決一部分農村剩余勞動力的就業問題。目前，我國天津、成都等地已經開始在農村地區試行集中住房置換宅基地的政策，收到了良好的效果。
4與新農地制度相配套的政策措施
任何改革都不是孤立的，與之同時必然伴隨著一系列政策措施的出臺，作為農地制度改革也是如此，在改革的進程中，需要國家完善或出臺一系列配套政策。
4．1盡快實現農村基本醫療、養老保險的全覆蓋
一直以來，農地承擔著農村居民社會保險的重要角色，這也是很多農民進城打工后，寧愿土地撂荒也不愿流轉的重要原因之一。要從根本上解決廣大農民的思想負擔，使他們放心將土地使用權流轉出去，必須實現對農民的基本醫療、養老保險的全覆蓋。
4．2完善農村金融體系，降低農戶貸款門檻
而相對于城市資本來說，農民所擁有的資本較少，特別是對于農業規模經營來說，前期的投資將是巨大的，按現有農村金融狀況來看，農戶很難從銀行貸到大額資金，農業市場化、產業化發展無從談起。因此，國家應盡快完善農村金融體系，降低農戶貸款的門檻，扶持農戶進行農業規模化生產［3］。
5結論
一、我國現行農村土地承包經營權流轉方式的困境
我國現行的土地承包經營權法律制度是在防止農民失去土地的立法思想指導下進行規范的，因此土地法律制度更多地是側重對土地的行政管制，土地承包經營權法律配置和流轉還存在較大的制度“瓶頸”，我國土地承包經營權流轉方式存在諸多缺陷。
（一）關于轉包、出租方式作為土地承包經營權流轉方式的弊端分析
轉包是承包方將自己的土地承包經營權部分或全部轉給本集體經濟組織內部成員從事農業生產。盡管轉包有操作簡便，將部分勞動力從土地人解放出來，提高土地利用等優點，但其缺陷亦極其明顯：第一，由于農民法律意識淡薄，轉包往往系雙方當事人的口頭約定，并未按照法律規定采取書面合同形式并報發包方備案，導致糾紛多發；第二，轉包一般是村民自發性的流轉，并不能滿足大規模農業用地的需要，難以形成成片用地規模，依然是分散經營，不符合現代農業的發展要求；第三，轉包在市場經濟欠發達的地區一般是無償的或價值極低，不能充分體現土地承包經營權流轉的市場價值，無法給土地承包經營權人帶來經濟利益。
出租是承包人將自己的土地承包經營權租賃給集體經濟組織以外的單位或個人從事農業經營。出租雖然在一定程度上能實現土地承包經營權的市場價值，但在出租關系中，承租人是和分散的土地承包經營權人存在租賃關系，難以規模經營和長期經營，限制了土地的利用效率。當前土地承包經營權流轉的價格市場機制和糾紛解決機制不完善，出租的流轉方式亦難以實現土地承包經營權流轉的市場化。
（二）關于互換、轉讓方式作為土地承包經營權流轉方式的弊端分析
互換是各土地承包經營權人根據自己的需要，在集體經濟成員內部與他人進行土地承包經營權的交換的一種流轉方式。互換是改變了原發包方和承包方的關系，有利于土地在農民之間形成優化配置，但這僅僅是在農民之間為了便于耕種而自發的初級流轉方式，無法解決以家庭為單位的分散經營問題。
轉讓是在承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的情況下，經發包方同意，土地承包經營權人可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方喪失相應的土地承包經營權的流轉方式。由于轉讓是一種最為徹底的流轉方式，因此有學者擔心會產生不良后果：一是土地作為生存保障的功能喪失；二是土地兼并盛行，無地的農民不利于社會穩定；三是耕地流失，不利于糧食安全。因此，《土地承包法》等法律法規對轉讓土地承包經營權規定了嚴格的條件。然而，正是這些嚴格的限制，阻礙了資源的優化配置，不利于農村土地流轉市場的形成，嚴重影響了現代農業的發展。
（三）關于股份合作作為土地承包經營權流轉方式的局限性分析
股份合作是不改變原有的土地承包關系，各農民之間通過聯合，以自己的土地承包經營權入股，合作進行農業生產經營，按照股份進行分紅的一種流轉方式。股份合作的流轉方式，推動了土地資源的合理流通，有利于提高土地的利用效率和實現土地的價值。但其局限性亦十分明顯，入股僅限于集體成員內部，其他單位和個人無法進入，導致股份合作的流轉方式出現了融資困難、難以對土地進行市場作價評估；由于這種流轉方式具有身份性，股權無法正常流通，導致人口變動后的股權難以調整、股權轉讓、退股等難以解決的現實問題。
盡管我國的法律和一些地方性立法在一定程度上鼓勵農村土地承包經營權的流轉，但現行的農村土地制度受社會保障功能、“管制型”、“身份型”立法等因素的影響，轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等土地承包經營權流轉方式仍然無法充分實現流轉的目的，土地承包經營權流轉的制度困境依然存在。
二、我國現行土地承包經營權流轉方式缺陷的原因探討
（一）土地承包經營權的“身份性歧視”
我國現行農村土地不得進入一級土地市場，土地承包經營權也不能直接在市場上進行交易，是對土地承包經營權“身份性歧視”立法的最明顯體現。由于法律歧視、國家壟斷和市場管制的影響，使得土地承包經營權的流轉方式受到了極大的限制，土地承包經營權的市場價值嚴重弱化。土地法律制度的“管制型”立法，導致土地承包經營權的流轉必須和農民的集體成員的主體身份密切相連，表現為土地承包經營權及其流轉的“身份性”，就是無法和城市國有土地一樣實現自由流轉。法律對農村土地承包經營權的限制，其實就是一種身份上的限制，農村土地承包經營權流轉的核心問題即是身份問題，促進土地承包經營權流轉的核心在于突破土地承包經營權的身份限制。
（二）土地承包經營權的“社會保障性”、“福利性”定位不當
土地承包經營權流轉方式受到限制的根源就在于，我國現行土地制度將土地承包經營權的基本價值定位于作為農民農民家庭的基本生存保障，是農民的福利，以至于回到“土地是農民最基本的人權”，因此土地流轉應受到嚴格限制，以免農民失去基本的社會保障。
但土地承包經營權作為一種用益物權，有其自身的財產價值，該權利本身不具有福利性，作為財產性權利，其流轉不應受到不當的限制。鄭功成教授指出，社會保障是國家或社會依法建立的、具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統的統稱。社會保障權的實現從根本上講要依靠國家履行義務，是由“國家實現的權利”。可見，農民的社會保障和福利，是國家對農民負的一項公法上的義務，應通過其他社會保障和救濟制度來解決。將土地承包經營權作為農民的社會保障制度，從現實來看，定位并不適當，現在廣大農村出現的拋荒、撂荒現象，即為明證。
（三）土地承包經營權的登記制度和市場機制不完善
盡管我國現行立法規定了土地承包經營權的登記制度，但登記只是確權性登記或作為對抗要件存在，阻礙了登記作為公示制度功能的發揮，登記并不能真實地反映土地承包經營權的實際狀況，不利于土地承包經營權的流轉。我國現行的土地登記制度缺乏完整的登記部門和統一的登記效力，產生了多頭登記、多部門管理的混亂局面，給土地承包經營權的流轉造成嚴重障礙。土地承包經營權證只有確權的效力，而土地承包經營權的登記又具有對抗效力，二者可能存在一定的沖突；不同登記部門的登記不統一又常常造成物權效力上認定的難題。可見，現行的登記制度無法適應土地承包經營權頻繁的市場化的流轉。
綜上所述，我國土地承包經營權的流轉方式因受各種因素的影響，其流轉方式的局限性亦在所難免，要突破現行土地承包經營權流轉方式的困境，就必須對我國現行的土地承包經營權的功能、制度予以重構和法律規定予以完善。
三、我國土地承包經營權流轉方式的出路――兼論《農村土地承包法》的完善
土地承包經營權的流轉是社會主義市場經濟發展的必然結果，但囿于我國土地政策和立法的限制，仍然難以適應當前土地承包經營權流轉的需要。應從建立符合市場經濟發展的多種土地承包經營權的流轉方式、完善農村社會保障體系、構建土地承包經營權流轉的市場體系等方面對我國現行土地承包經營權流轉方式予以重構和完善。
（一）建立適應市場經濟發展的土地承包經營權流轉方式，《農村土地承包法》應規定多種流轉方式
適應市場經濟發展的土地承包經營權流轉制度，應該是通過私法自治和作為一般財產權不受限制地進行流通，以充分發揮市場調節功能。因而，對于轉包、互換、轉讓，應打破集體成員的“身份性”限制，實現土地承包經營權的流通；對于土地承包經營權的轉讓，亦無必要規定嚴格的限制條件，應取消“經發包方同意”的要件，由雙方當事人私法自治；對于土地承包經營權的股份合作，不應當限于承包方之間，應當允許市場資本的進入，以解決股份合作的融資難、技術難問題；應當允許股份的自由轉讓，以解決退股問題，實現其市場價值。
《土地承包法》還應擴展土地承包經營權的流轉方式，以彌補現行流轉方式的不足。應當規定繼承人有權繼續承包被繼承人承包的土地作為流轉方式之一，土地承包經營權作為一項用益物權，本身具有財產權的性質，應屬于繼承人享有的利益，法律應該給予認可。應當規定“反租倒包”，在“反租倒包”中，村委會或鄉鎮府扮演了土地中介機構的角色，有利于提高農民的土地利用率，減少交易成本，增加土地承包經營權的市場價值，有利于實現規模化經營，應予以肯定。同時還應明確土地承包經營權抵押的問題和土地承包經營權作為資產出資入股公司的問題，徹底打破土地承包經營權的“身份性”限制，實現其財產性價值，構建多元的流轉方式。
（二）完善農村社會保障體系，《農村土地承包法》應體現物權的財產性價值
土地承包經營權的“社會保障性”、“福利性”定位不當是我國土地承包經營權流轉方式受限的根源。農村社會保障體系的完善需要國家加大對農村社會保險的投入力度，社會保障體系應覆蓋農村所有地區，去除土地承包經營權上的“社會保障性”、“福利性”，回歸到其作為財產權應有的流通、轉讓價值之上。在土地資源市場化配置和土地規模化經營的過程中，應當通過法律制度強化農民的社會保障。我國農村的社會保障體系正在逐步完善，這為土地承包經營權流轉方式的突破創造必要的經濟社會條件，解決了土地承包經營權流轉困境的痼疾。
國有土地和農村集體土地，作為財產權，應當具有同等的法律地位，不應當存在“身份性歧視”，《土地承包法》既應回歸土地承包經營權作為物權的財產性價值，實現自由流通，又應和其他法律一道逐步賦予其與城市建設用地平等的法律地位，土地承包經營權亦應直接進入一級市場流通，從而實現城鄉一體的土地市場，真正體現土地承包經營權的財產性價值，實現物權的一體保護。
（三）構建土地承包經營權流轉的市場體系，《農村土地承包法》應提供法律保障
土地承包經營權作為物權，應盡快完善土地承包經營權流轉的市場體系，通過市場自主調節，使其在不同的法律主體之間變動，進而實現資源的合理配置。
應當積極培育農村土地承包經營權流轉市場，《土地承包法》應在市場準入、交易程序等方面作出相應的規定，確定相應的權利義務關系，規定相應的糾紛解決制度。要建立土地承包經營權流轉的市場中介組織和價格評估組織，作為溝通買賣雙方的橋梁和紐帶，中介機構可以提供市場供求信息，反映市場價值，并可以提供相應的價格評估，為土地承包經營權的流轉提供了市場條件。《土地承包法》作為土地承包經營權流轉的基本法，應當完善相應的規定，對相關的中介組織予以規范。政府應積極引導農村土地承包經營權的流轉，為農民提供相應信息查詢、咨詢、權證登記服務，對土地承包經營權的流轉加強市場監督，規范其流轉程序。《土地承包法》應和其他法律一道完善我國土地承包經營權的登記和效力，實現登記機關和登記效力的統一，規定政府對土地承包經營權的流轉應享有監管和服務職能，發揮政府的引導作用。因此，《土地承包法》應和其他相關法律從培育土地流轉市場、規范中介服務、加強政府服務和監管等方面為土地承包經營權的市場體系構建提供相應的法律保障。
四、結語
一、創設土地承包經營權流轉制度的必要性
任何一種制度的設定都有著深厚的經濟基礎和社會需要。在我國農村土地制度發展、變革的過程中，國有土地所有權與使用權分離的沖擊、家庭承包經營制的成熟、農業生產的現代化、小城鎮的建設，孕育了農戶對經營權處分的必要；這種必要反映到國家制度構造上，就必然地產生土地承包經營權的流轉制度。
具體的講，創設土地承包經營權流轉制度的必要性主要在以下兩個方面：
1、社會學意義。土地承包經營權流轉的有利于農村土地資源優化配置和充分利用農村土地，有利于農村勞動力向二、三產業順利轉移，反映了生產要素的合理流動和優化配置，是農業生產向規模化、產業化經營深化的需要。
（1）農業規模化經營是我國農業現代化的基礎。一九七八年的家庭承包責任制的推行，極大地調動了我國農村生產積極性，調和了生產力和生產關系的不協調，促進了農戶對土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面發揮。但農村改革實行的第二步，即通過統分結合的雙層經營和合作經濟還顯不夠。僅僅將土地承包經營再延長三十年不能從根本上刺激促進生產力發展，也不能適應農村發展的需要。創設農村土地承包經營權的流轉制度，可以為農戶提供土地經營擴大再生產主要條件，刺激農戶對土地投入的積極性，在農戶解決溫飽的基礎上向更高層次跨越。
（2）農業產業化經營是我國農業逐步走向現代化的現實途徑之一。個體農村土地承包經營市場競爭力低下，很容易挫傷農戶種植的積極性，加上農產品儲存期短，加劇了買方市場的特點，使得農戶個體經營勢單力薄。農業產業化經營作為生產經營的社會化組織方式，其實質就是以家庭經營為基礎，以市場為導向，以企業為龍頭，實行生產、加工、銷售一體化，使企業與農戶形成利益均沾、風險共擔的利益共同體。隨著農村改革的逐步深入，我國農業產業化經營的進程也在逐步推進。創設土地承包經營權流轉制度為農業生產的深層次發展提供了充足空間。
（3）促進農村小城鎮建設。農村發展、變革改變了農戶的未來發展方向，將使相當數量的農戶脫離他們祖祖輩輩依附的土地，成為新生的生產力。但是現在許多地方的農村勞力依然是外出打短工，土地還是他們最基本的社會生活保障，家庭其他成員不放棄低水平的土地種植，。造成這種情況的原因除了戶籍管理之外，更主要的還在于農戶糧田的限制，農田收入還是農戶最基本的生活必要保障，農戶一旦離開了農村就喪失了集體土地的那部分份額，斷卻了后退之路，這限制了農戶邁出農村；從根本上限制了我國小城鎮建設的推進。創設土地承包經營權流轉制度，允許農戶在流轉土地經營權的同時取得收益并保留土地份額，減去了農戶的后顧之憂。
（4）完善我國土地使用權的全面流轉。國有土地使用權可以通過劃撥、出讓或承租等形式獲得，而對集體土地使用權的嚴格限制流轉造成了我國土地市場發展的不平衡和不完善。土地使用權流轉的完善將刺激一個符合市場經濟規律的土地使用權流轉市場成熟。
2、法學意義。我國目前實行的家庭承包責任制，是通過農戶家庭與集體經濟組織簽訂承包合同的方式，使農戶獲得農村土地的使用權。在這一土地所有權與使用權相分離的過程中，承包合同表現為一種債權關系，而農戶基于這一合同所獲得的土地使用權，也便具有了債權的屬性。也正是因為如此，法律對農戶行使使用權設立了諸多限制。如《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（1999年7月8日起施行）第十四條規定：“承包方未經發包方同意，轉讓承包合同，轉包或者互換承包經營標的物的，人民法院應當認定該轉讓、轉包、互換行為無效”。《河南省農業承包合同管理條例》（1994年1月2日施行）第十二條規定：“承包方的權利義務：……（三）在承包期內，經發包方同意，可以依法把自己承包的項目和權利、義務的部分或全部轉包、轉讓給第三人、原合同仍然原效”。這種法律上的“非經同意，不得怎樣”的規定，極大的對抗了物權的基本屬性。因此，在對農戶享有的承包經營權進行法律保護時，也只能以債權的方式進行保護，而未能予以物權屬性的保護。但是，對農戶享有的土地承包經營權的性質加以分析，我們可以看出，農戶獲得的承包土地并因此享有的土地使用權應當是一種地上權，屬于一種用益物權，它具有物權的諸多特征。對這種權利以債權保護顯然背離了物權法的規則。在現實生活中，發包方任意處置合同的事件時有發生，而發包方之所以敢于且能夠撕毀承包合同，破壞合同關系，主要是因為雙方建立的只是一種"合同關系"而非物權關系、農戶獲得的只是債權而非物權之故，而債權的對抗與排它的效力遠不及物權強。《土地承包法》規定的土地承包經營權流轉的幾種方式，實質上賦予了農戶的土地的用益權，而這種用益權的行使相對擺脫了發包方的限制。土地承包經營權流轉制度從法律制度上對農戶的土地承包經營權給予了物權保護，這有利于促進以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制不斷完善和發展，保障農村經濟體制改革不斷深入，保持農業和農村經濟的可持續穩定發展。
二、土地承包經營權流轉的法律屬性
所謂的土地承包經營權流轉就是在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的前提下，堅持土地集體所有和不改變土地農業用途，允許承包方對承包合同或承包經營標的物依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股及其它方式的流轉，其處分收益權、獲得補償權等合法權益受法律保護。依照《土地承包法》、《中華人民共和國農業法》的相關規定，土地承包經營權流轉應當具有以下法律特征：
1、流轉的主體是享有承包經營權的農戶。依照《土地承包法》的規定，對土地承包經營權的流轉的主體是享有承包權的農戶，農戶得依自己的意思對享有的承包經營權以轉包、互換、出租、轉讓或者其它方式流轉，任何組織和個人不得強迫或者阻礙。
2、流轉的客體是承包方承包權依附的承包合同或合同標的物。承包經營權的流轉實際上是對地上權的處分，其包含有兩種模式，一種是對承包合同的處分，即是農戶將與集體經濟組織簽訂的承包合同有條件地轉讓給第三人，從而解除與集體經濟組織的承包關系；一種是不改變原與集體經濟組織的承包關系，而是將承包合同的標的物轉由第三人使用、控制。
3、流轉的目的是為了為了處分收益或獲得補償。依照《土地承包法》的規定，農戶流轉承包經營權后可以依法取得轉包金、租金、轉讓費等，這種流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
三、土地承包經營權流轉制度的基本內容
1、前提與原則：
《土地承包法》規定通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但是，土地承包經營權的流轉必須以家庭承包經營為基礎的、統分結合的雙層經營體制為前提，同時應當遵循以下原則：
（1）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。平等協商、自愿、有償是民事交往的基本原則，將其做為土地承包經營權流轉的原則就使得農戶與集體經濟組織之間的地位趨于平等，杜絕了集體經濟組織干擾農戶生產經營的可能。
（2）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途。流轉做為土地使用權的變宜，其不能改變農業生產原素的基本屬性。因此，承包權流轉不能改變土地的所有權性質，更不允許假借流轉將土地用于非農業用途。
（3）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。流轉的標的是土地的承包經營權，因此流轉的期間必須受到承包期的限制，即要以剩余的承包期為限。
（4）受讓方須有農業經營能力.規定受讓方須有農業生產能力，是為了確保農業生產的穩定與發展。
（5）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
2、方式。農村土地經營權流轉是以市場為導向，以優化配置土地資源為目標。根據《土地承包法》的規定及各地不同情況，當前農村土地經營權的流轉的方式主要包括有：
（1）轉包：是指承包方將其土地經營權在承包期內轉包給新的承包人，仍由承包方對集體履行原承包合同規定的義務。這種情況多數是原承包戶已有非農就業門路，不以土地為生，轉讓的是土地經營權，保留承包權，土地仍然作為他們生活的一種保障。
（2）出租：是指承包方已有穩定的非農收入，在其承包期限內，將做為土地承包經營權標的物的土地出租給第三方，收取租金，并保持對集體經濟組織的承包關系，履行承包合同義務。
（3）轉讓：是指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，將未到期的土地承包經營權的全部或部分一次性轉移給第三方，原承包合同解除，由集體經濟組織與第三方重新簽訂承包合同。由于轉讓涉及到與土地所有權主體的關系，集體經濟組織與第三方間確定的是一種新的承包關系，而承包方與集體經濟組織在該土地上的承包關系即行終止。因此，這種流轉形式實際上是承包合同的轉讓，其必須得到所有者的許可，并接受其監督。
（4）互換：是指承包方為了便于耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的土地互換土地經營權的行為。這種互換行為改變地塊零碎，實現農戶的土地集中使用具有直接意義。
（5）入股：是指承包方為發展農業經濟，將其擁有的土地承包經營權以折股與其他生產要素結合，在自愿的基礎上組建土地股份制或股份合作制企業、農場或股份合作社，憑其所擁有的股權參與權益的分配并共同承擔風險。
（6）四荒使用權拍賣（或租賃）：四荒經營權拍賣是指集體組織通過公開競價拍賣方式出租集體所有的荒山、荒灘。租賃期較長，是一種特殊的土地產權流轉方式，由于期限長，手續完備，責權利明確，調動了農民開山造林的積極性，使長期閑置的自然資源轉化為生產性資產。
（7）反租倒包：即農戶在保留土地承包權的前提下，由鎮、村集體經濟組織把農民承包的土地反租過來，集體將集中后的土地出租給種田大戶或其他經營單位，形成規模經營。
3、流轉限制。
依照《土地承包法》的規定，土地承包經營權流轉要受到以下限制：
（1）土地承包經營權流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同；版權所有
（2）采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；
（3）采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案；
（4）土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人；
一、新農地制度的內容及政策意圖
新農地制度主要包含以下幾個方面的內容：①要求土地承包期30年不變：②實行“大穩定、小調整”；③提倡“增人不增地，減人不減地”：④允許土地使用權依法有償流轉；⑤預留機動地不能超過耕地面積的5%；⑥有條件的地區實行土地適度規模經營（廖洪樂等，2003）。
以上內容在《土地承包法》中都有直接或間接的規定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創新的追認和對以往學者批評的回應。不少學者對改革初期自發性的農地制度創新嚴重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認為，土地調整影響了農業績效，土地福利化影響了土地流轉并限制了勞動力的流動，農民承包權常被侵犯，等等。從《土地承包法》的相關條款可以看出，新農地制度旨在這些問題上尋求突破。
新農地制度明顯的政策蘊涵有二：一是強化承包權意圖，即以立法的形式保障農民的土地承包權，鞏固農戶家庭承包經營的市場主體地位，限制基層干部權利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩定承包權和促進土地流轉及勞動力轉移為手段提高農業效率。《土地承包法》在第十四條“發包方承擔的義務”和第十六條“承包方承擔的權利”上的相應規定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經營權流轉的相應規定，都是在力圖強化家庭承包經營的市場主體地位，以保障農戶的承包權和提高土地經營的效率。
二、新農地制度政策依據的不充分性及其效率意圖的內在矛盾
新農地制度政策傾向的調整首先是對許多學者對原有制度的批評做出的回應。實際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農地制度的效率意圖也可能無法實現，因為效率意圖本身就存在邏輯上的沖突。
（一）新農地制度政策依據的不充分性
一些學者對農地制度效率缺失的批評主要集中在兩個問題上：①承包權不穩定（主要是指土地調整），這影響了對土地的投入，進而影響了農業績效；②土地福利化分配，這影響了土地流轉和規模經營，同時也限制了農村勞動力轉移。關于這兩個問題，學界至今依然爭論不斷，尚未形成共識。雖然一些批評并沒有得到實證支持，盡管有不少學者對那些批評提出了質疑，但是，基于大量規范研究的結論還是被作為了制度設計的依據。
在土地承包權穩定與土地投入進而與農業績效關系的問題上，學界基本上認同短期投入與土地承包權穩定與否無關，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發現，農地產權是否穩定和產出之間沒有顯著關系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實上，首先，承包權穩定能否影響農業的績效，很大程度上取決于農業的比較效益。例如，農業生產要受到農作物生物性的限制，無論農民如何投入，一畝地的產出也不會增加太多；另外，現在農民普遍兼業，在投資時必然會進行效益比較，具有其他投資渠道的農民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預期，事實上，農民很難進行長遠規劃，特別是在工業化和城市化加速的今天，非農化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經營期內收回是不確定的，這就造成農民在農業生產上缺乏長遠目標。最后，既往研究對農地長期投資的界定是相當模糊的，在現有經濟條件下，農戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當有限的，更為重要的投資，例如水利建設等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權是否穩定沒有多大關系。需要說明的是，提高中國農業比較效益的途徑是提高勞動生產率而不是土地生產率。在勞均經營規模過小的情況下，提高土地生產率的動力是有限的，把提高土地績效作為政策目標很有可能是不現實的。
關于土地分配的福利化限制了土地流轉和農村勞動力轉移的批評無論是在理論上還是在實證上都沒有得到有力的證實，一些學者通過研究反而得出了相反的論斷。。盡管如此，對這個問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學者心中都有一種“大農業情結”，而沒有考慮中國農業現代化道路的特殊性。以現在的社會經濟結構和如此嚴峻的人地矛盾，中國的發展道路絕對不會和歐美國家的發展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺灣的農業現代化實踐經驗，認為中國大陸應該為未來的農業規模經營做好準備。但是，中國大陸和日本、臺灣省的約束條件、發展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區）經濟和小國（地區）經濟的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵土地流轉，擴大經營規模，但是，到了2002年，日本的戶均規模也只是1.46公頃。幾乎在同一個過程里，日本第一產業就業人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉變幾乎是不可能的。因此，實現土地規模經營，哪怕是適度規模經營在中國未來的相當一段時間里只能是一個戰略目標，而不應該成為現實的政策選項。
（二）效率意圖內部存在著不可調和的矛盾
退一步說，即使學者們的批評能站得住腳，新農地制度的效率意圖能在多大程度上得以實現還是值得懷疑的，因為其內部還存在著邏輯上的矛盾。
一般認為，承包權不穩定會使農民對所經營的土地缺乏長期的預期，從而限制了農民對土地中長期投資。因此，穩定承包權就是要鼓勵農民對土地投資，從而提高農業績效。同時，既往的批評也認為，土地的配置效率低下影響了農業績效，從實現適度規模經營、提高比較效益的角度考慮，應該促進土地的流轉。新農地制度同時照顧了這兩種觀點。例如，《土地承包法》第二十條規定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”；第三十一條規定，“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”；同時，《土地承包法》第三十二條還規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。
不過，這個政策意圖本身就存在著不可調和的沖突：第一，要真正實現穩定承包權就不可能流轉，更不可能實現適度規模經營；第二，要流轉就不可能實現真正的穩定承包權。《土地承包法》所認可的土地經營權的流轉方式有轉包、出租、互換和轉讓等，不過，在轉包等前三者可供選擇的情況下采取轉讓方式的可能性是很小的。從實現規模經營的角度考慮，真正有效的流轉方式應該是轉包和出租，但是，這兩種方式會使得土地的經營權很不穩定。這是因為，首先，緊張的人地矛盾在短期內不會得到根本緩解，目前，中國農業勞動力的平均經營規模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農國度的日本和韓國，其勞均規模也分別達到了1.7和0.7公頃。中國現有的3億農業勞動力即使有2／3轉移到第二、第三產業，勞均規模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個過程在短期內難以實現，緊張的人地關系還會持續較長的時間。其次，中國的耕地承載了太多的社會壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動力，為農民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內農民還不能被納入社會保障體系，農民的就業渠道還是相對有限的，土地依然是農民最后也是最穩定的生存保障。最后，農民基本上都是規避風險的，在非農收入不穩定和非農生活不能得到穩定保障的情況下，他們很可能不會放棄土地經營權。在這種情況下，農地流轉市場應該是賣方市場，供給方的市場實力應該遠大于買方。出于對風險的規避，在土地流轉合約上供給方會更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權就不可能穩定。這樣，關于承包權不穩定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。
由以上分析可以發現，新農地制度政策傾向的轉變似乎沒有充分的理由，在此基礎上的政策意圖也很可能難以實現。因此，筆者對具有強制性特點的新農地制度的合理性表示一定的質疑。如何看待農地制度的公平問題取決于對農地性質的理解，因此，有必要重新理解農地的性質。
三、重新理解農地的性質
如何看待中國農地制度的效率問題，實際上就能夠反映出如何看待中國農業發展的道路以及農村土地的性質。上面已經提到，在未來相當長的一段時期，規模經營（包括適度規模經營）不應該成為中國農地制度的主要選項。在這種條件下，應該重新理解農村土地的性質。
要理解中國農村土地的性質首先要了解農村土地的功能。一般來說，中國農村土地應該具有兩項功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業、養老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經濟的運行，為投資者帶來預期收益。隨著不同地區經濟發展的不同，土地的功能已經開始出現了較大的區域性差異，在經濟發達地區，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時間里，土地保障功能的替代品還難以出現，保障功能還會占據核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農民克服生存壓力的一種集體回應。在這種情況下，土地的性質更傾向于一個生產的平臺而不是產品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經營權的依據是成員權，即土地集體所有制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。而成員權的基礎又是村民的生存權，村民的承包權能否得到保障主要取決于村民的生存權能否得到尊重。正如美國學者Scott（1976）在研究東南亞一些農村地區的土地制度時所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農經濟中，農民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認為，農民這種“道義經濟”就使所有外在的制度、技術及習俗都必須首先服務于這一生存倫理而不是經濟“理性”。對中國大部分農民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農村土地作為一種產品或資本來看待，以此為基礎，它們關注的重點必然是這種產品所帶來的資本收益。如果從生產平臺性質的角度去看農村集體土地，其著重點就應該是集體土地所體現出來的社會生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。
農地制度作為中國農村社會的根本制度，它不只具有經濟性，還具有社會性和政治性。因此，對農地制度的考察不能僅僅從經濟效率的角度來考慮，還要考慮其社會和政治影響。特別是在中國這種具有小農特性的大國，社會轉型是一個長期的過程，農地制度的實施不能不考慮社會成本。
四、新農地制度可能造成的社會后果
審視農村改革以來二十幾年的實踐會發現，中國農村土地的承包關系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調整而調整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數農民的共識。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據眾多人口學家預測，在未來30年左右的時間里，中國農村人口仍會維持在6億～8億的水平，和現在差不多。進入21世紀幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個數值可能不止800萬。可以估算，如果土地真的不調整，在未來的30年里將有1.68億多的農村人口自動失去土地承包權，即使其中有一半人口轉為城市人口，估計也會有0.84.億農村人口失去土地權益。
此外，農村婦女的土地承包權也存在被剝奪的風險。《土地承包法》一方面規定，“婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”；另一方面還規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”。事實上，只要婦女新居住地不進行土地調整，她們得到土地承包權的可能性就幾乎不存在。盡管該法規定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機動地數量遠遠不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農村地區把機動地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農村地區來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當存在轉包、轉讓等流轉方式時，自愿交回承包權的可能性幾乎為零。按照2000年數據，在今后20年要進入婚齡的婦女現在（0～25歲）人數約為2.3億，按70%比例估算，農村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴格執行新農地制度，將會有1.6億農村婦女失去土地承包權，即使考慮轉向城市等原因脫離農業的占1／2，也將有0.8億婦女失去土地承包權，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會帶來其他社會問題。總的來說，如果真的30年不調整土地，到2036年，保守地估計將會有近1.64億農村人口自動喪失土地承包權，約占當時農村人口的1／4，這必然會造成嚴重的社會問題。
當然，隨著人口的調整，農村新增人口可以通過土地流轉市場獲得土地經營權，但是，這種途徑同樣也會帶來社會公平問題。由于緊張的人地矛盾，土地流轉市場很可能是賣方市場，這樣就極有可能使承包農戶不但要承擔轉包費，還有可能難以享受國家的惠農政策，從而影響土地資源的配置，形成社會矛盾。需要強調的是，即使新農地制度能在很大程度上促進土地流轉，由于農村土地流轉市場的長期非均衡，小農分散經營的局面很可能難以改變。這顯然不是農地制度改革的初衷。
在建設現代農業的要求，不斷完善農村土地流轉機制，健全農村土地流轉管理和服務體系。通過開展農村土地經營權流轉，提升了我縣農村土地規模經營和農業產業化水平，提高了土地利用率，推動了農村經濟快速發展。
1.完善政府政策和社會保障管理措施。第一，采取措施促進失地農民就業。將失地農民納入城鎮就業體系，積極開發就業崗位，安置失地農民就業。將未就業的失地農民納入再就業服務體系，依托現有技工學校和各類培訓機構，為失地農民提供職業培訓、就業政策咨詢、用工信息、職業指導和職業介紹等服務，有計劃、有步驟地組織他們參加就業培訓和職業技能培訓，積極為他們提供就業援助和創業指導。第二，在農村稅費改革過程中，逐步完善村一級的社會保障，要由農村土地承包經營權的轉入方來負擔一部分本村集體成員的保障基金。第三，積極宣傳和鼓勵農民參加農村社會新型養老保險。籌備階段要積極組建辦事機構、完善配套措施、對業務人員展開培訓；宣傳動員階段可以借助動員大會廣泛開展宣傳，同時要開展資料準備和人員信息的收集工作；具體實施階段，要全面展開新農保的參保工作，并注意進行階段性總結。
2.深化思想認識，確保“五個堅持”
一是堅持穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。二是堅持尊重農戶的土地流轉主體地位。尊重農戶的選擇，流轉與否、采取何種方式流轉、流轉價格如何確定，要由農戶來決定。要按照依法、自愿、有償的原則引導農戶流轉土地承包經營權，不能強迫農民進人土地承包經營權流轉市場。三是堅持農村土地流傳中“三個不得”原則。土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益；農地只能農用，不能搞非農建設和開發；受讓方和農村基層組織不能以任何借口強迫流轉或者壓低租金價格，侵犯農民的合法利益。四是堅持因地制宜。土地使用權的流轉不能搞一刀切、一個模式，在條件尚不具備的地區，應提倡農戶對自身所經營的土地進行勞動積累，提高土地產出率。而在一些經濟相對發達地區，農民從事非農生產的機會多且能獲得較穩定的收人，應鼓勵其進行土地流轉。五是堅持管理、規范、有序。要切實加強對土地流轉的管理指導，建立健全流轉制度，強化流轉信息服務，規范流轉合同并加強管理，及時調節流轉糾紛，維護各方利益，確保土地流轉和規模經營規范有序。
3.解決從土地上解放出來的剩余勞動力
當農戶將自己的土地流轉出去之后，他們自己的就業問題一時難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動重新回到土地，為那些進行土地規模經營的農戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉自己的土地。不僅促進了土地流轉，而且為當地農業規模經營提供了充足的勞動力。并且還應加快農村勞動力向非農轉移。要依托當地資源優勢，大力發展農村第二、三產業的發展，以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業、向城鎮轉移。
4.政府給予一定扶持，加大農村公共品的提供
要保障留守兒童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、電力、通訊、教育、醫療等等一系列的農村公共品。政府必須建立高效的農業社會化服務體系，加大農村合作醫療的優惠政策，讓老人和孩子的健康得到保障；改善農村的教育環境，提高教育質量，加強對孩子們的心理關愛；豐富農村的業余文化生活，組織文藝活動，調動農村留守老人的參與興趣，增加他們的生活趣味。
5.完善社會保障，加快農村土流轉的進程
一要在農村通過建立與完善農村合作醫療制度、最低生活保障制度、農村養老保險制度等社會保障體系，減小農民對農用地的依賴性，使一部分有能力外出創業的農民從土地中解脫出來，為農用地流轉創造條件。二要在城市逐步建立務工農民社會保障制度，加快解決農民工的子女上學、工傷、醫療和養老保障等問題。對進城農民在農村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創新體制機制，完善資產處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產積累。只有這樣，農民進城后才不會有后顧之憂，才不會總想在農村“留后路”，使其所經營的農用地能夠進入農用地流轉市場。否則，農村的存量土地無法盤活，土地規模經營難以形成。三要適當考慮流出農戶土地增值效益和長遠利益，鼓勵以村組織牽頭的股份合作流轉。四要政府牽頭、部門協作，加強經營權流出者轉崗就業培訓，提高他們擇業競爭力。
（作者單位：164700黑龍江省拜泉縣三道鎮農經服務中心）
[關鍵詞]土地權利 流轉 制度
各國歷史狀況、法律體系、農業發展情況各有不同，但各國農用土地權利流轉問題有著許多相似之處。國外農用土地權利流轉法律制度對我國農村土地承包經營權流轉的借鑒作用問題研究如下：
第一，農村土地承包經營權性質歸屬明確，產權清晰是順利流轉的關鍵。法、德、日、英、美等國首先從法律上確定了農用土地的性質和歸屬。法、德為大陸法系國家，其農用土地權利為物權用益權。日本為大陸法系國家，其農用土地權利為物權永佃權。英、美為英美法系國家實行土地私有制，農用土地歸持有人所有分別實行永業權制、產權制，在此基礎上設立土地租賃權為債權的一種。我國農村土地承包經營權相較國外農用土地權利法律性質不明確，雖然法律明確規定我國農村土地承包經營權為用益物權，但理論界觀點不統一，集體土地所有權行使主體混亂，公權力濫用現象時有發生，農民權益在權利流轉中往往無法得到很好的保護，影響農村土地承包經營權的順利流轉。產權清晰是美國農用土地權利流轉的重大優勢，也是美國土地權利順利流轉的重要保證。在美國無論何種方式取得的農用土地都具有明確清晰的產權，有效減少土地糾紛，是農用土地權利流轉的關鍵。英國永業權制度也明晰土地產權，用以作為權利順利流轉的保障。相比之下，我國農村土地承包經營權所有權性質不明，集體土地范圍不清，集體土地所有權主體虛位或錯位，農村土地承包經營權權能不完整，登記制度不完善，導致權利不明確等現象，都成為我國農村土地承包經營權順利流轉的障礙。
第二，在社會主義市場經濟體制下健全農村土地承包經營權自由流轉機制。國外發達國家農用土地基本實現自由流轉。美國自由流轉體制尤為發達，充分發揮市場調節功能，實現農用土地以轉租、轉讓、繼承方式流轉。英國通過自由收購租賃等方式流轉農用土地實現規模經營。德國政府允許土地自由買賣，出租。我國農村土地承包經營權流轉市場發育滯后，市場運行機制不成熟。法國設有土地事務所、土地銀行、土地整治與農村安置股份有限公司，德國設有農業合作經濟組織，日本設有生產指導、組織流通、信用服務和開展互助共濟的農協組織，英國設立土地中介公司、土地信托公司、農業銀行、土地銀行，美國設有中介組織和農場局。我國缺乏農村土地承包經營權交易場所，交易中介，未形成統一規范的農村土地承包經營權交易市場，缺乏農村土地承包經營權交易監管主體，和在交易過程中維護農戶利益的民間組織，農村土地承包經營權流轉市場運行保障機制的相關制度建立不完善。
第三，建立農村土地承包經營權流轉失地農民保障制度。法國政府設立專門調整農業結構的社會行動基金，建立全國農業調整中心等，鼓勵青年農民轉向非農產業并給予獎勵性賠償和補助，對老年農民發放離農終身養老金和退休補償金；德國建立提前退休制度，提前放棄農業選擇退休的農民可以得到退休金；日本設立農業人養老金制度，日本農戶以繼承或轉讓方式流轉其農村土地承包經營權后，政府給予流轉人一定金額的養老金保障其生活；英美政府向因政府征收土地而失地的農民支付補償金等。由此可見，國外關于農用土地流轉配套制度尤其是保障制度完善。我國也應建立相應的保障制度，保障流轉中失地農民的合法權益，對其進行獎勵性賠償和補助，鼓勵農民放棄多余土地，從事非農產業，將農地集中管理，規模化經營，達到農業產業化集約化目的，實現土地資源的優化配置，有效合理利用農村土地。
第四，國家調控和政策引導相結合，用經濟鼓勵促進農村土地承包經營權流轉。政策合理導向和立法保障是農村土地承包經營權流轉順利進行的動力。國家對農用土地的流轉享有規范權、監督權、管理權。法、德、日、英、美等國政府都對農用土地權利的流轉起到引導規范的作用，政府從不同程度上起到調控著農用土地的流轉。各國政府都制定了稅收、貸款、補貼等經濟優惠政策，來促進農用土地權利的流轉，以實現農用土地集中，農業生產經營活動規模化進行。我國應借鑒國外先進做法，為我國農村土地承包經營權流轉提供經濟政策支持。我國商品經濟和勞動生產力均未達到發達水平，因而我國農村土地承包經營權流轉應考慮市場發育程度、農民權益保障，并輔以國家惠農政策，在政府宏觀調控和政策引導下健全完善農村土地承包經營權流轉市場。
第五，農村土地承包經營權制度建立應具有本國特色，符合本國國情和土地所有權制度。各國法律對權利的設定都深受本國政治、經濟、民族、歷史、文化等諸多因素的影響。各國農用土地使用權制度都具有其本國特色，我國農村土地承包經營權基于我國國有或農民集體土地所有權制度上，不同于發達國家的土地私有制度，因而我國農村土地承包經營權流轉制度應具有中國特色。發達國家農用土地權利流轉制度建立在其土地私有制基礎上，我國應考慮我國國情，以我國國家集體土地所有制為基礎建立我國農村土地承包經營權流轉制度。結合我國農村具體情況和實踐經驗，不能全盤照抄國外農用土地權利流轉制度，建立我國特有的農村土地承包經營權法律制度。
參考文獻：
[1]丁關良.土地承包經營權流轉法律制度研究[M].中國人民大學出版社.2011.
