時間：2023-06-28 17:32:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農業保險管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2019年我縣投保的中央險種有小麥、玉米、馬鈴薯、生態公益林、能繁母豬、育肥豬六項，各險種自開辦以來每年各級資金均能按時足額撥付至各承保機構。截止十月底各險種基本情況如下：
1、小麥的主管部門為縣農業農村局，承保機構為中國人民財產保險股份有限公司 支公司、中國人壽財產保險股份有限公司 支公司、中煤財產保險股份有限公司 支公司、中國太平洋財產保險股份有限公司 支公司共計四家保險公司。2019年全縣共承保小麥面積 畝，保險覆蓋率達到100%，保費總額388959元，根據縣政府會議紀要決定農戶自繳部分由縣財政統一承擔，縣財政補貼資金占總保費25%，共計97239.75元。
2019年全縣承保小麥均受旱災影響，共計需理賠農戶381.2萬元，其中太平洋保險公司承保的 鄉已全部理賠到戶，其余保險公司正在陸續賠付當中。
2、玉米的主管部門為縣農業農村局，承保機構為中國人民財產保險股份有限公司 支公司、中國人壽財產保險股份有限公司 支公司、中煤財產保險股份有限公司 支公司、中國太平洋財產保險股份有限公司 支公司共計四家保險公司。2019年全縣共承保玉米面積 畝，保險覆蓋率達到100%，保費總額 元，根據縣政府會議紀要決定農戶自繳部分由縣財政統一承擔，縣財政補貼資金占總保費25%，共計 元 ；
2019年全縣承保玉米均受旱災影響，目前各保險公司正在勘驗定損當中，預計賠付 萬元。
3、馬鈴薯的主管部門為縣農業農村局，承保機構為中國人民財產保險股份有限公司 支公司、中國人壽財產保險股份有限公司 支公司、中煤財產保險股份有限公司 支公司、中國太平洋財產保險股份有限公司 支公司共計四家保險公司。2019年全縣共承保馬鈴薯面積1 畝，保險覆蓋率達到100%，保費總額30913.92元，根據縣政府會議紀要決定農戶自繳部分由縣財政統一承擔，縣財政補貼資金占總保費20%，共計6182.78元 ；
2019年全縣承保馬鈴薯局部地區受旱災影響，目前各保險公司正在勘驗定損當中，預計賠付4.3萬元。
4、生態公益林的主管部門為縣林業局，承保機構為中國人民財產保險股份有限公司 支公司。2019年全縣共承保生態公益林面積 畝，保費總額 元，縣財政補貼資金占總保費10%，共計60307.73元 ；
5、能繁母豬的主管部門為縣畜牧局，承保機構為中國人民財產保險股份有限公司 支公司。2019年全縣承保能繁母豬4128頭，保費總額 元，縣財政補貼資金占總保費9%，共計22291.2元；
2019年全縣承保能繁母豬出險142頭，已賠付13.4萬元，尚有8頭母豬未結案，暫不能賠付。
6、育肥豬的主管部門為縣畜牧局，承保機構為中國人民財產保險股份有限公司 支公司。2019年全縣承保育肥豬49060頭，保費總額1226500元，縣財政補貼資金占總保費9%，共計110385元。
二、管理情況及審核撥付程序
我縣政策性農業保險按照《 省財政廳關于印發<農業保險保險費補貼管理辦法>的通知》 財金【2019】 號等上級文件執行。設置專賬管理制度，由財政外金股負責資金的撥付及臺賬的編制。
各險種承保保險合同簽訂后，由保險公司報經同級主管部門審核認定，主管部門、保險公司共同向縣財政申請保險保費補貼。縣財政局收到保險保費補貼申請后，會同縣級各主管部門和承保保險公司共同審核確認，并按比例計算出各級應補貼的保險費，由縣級財政局、各主管部門、承保保險公司聯合行文向市級財政部門申請上級保險保費補貼。縣財政在收到市級財政部門的指標文件后，根據財政撥付程序向各保險公司支付上級配套的保費補貼。
三、保險管理工作存在問題
經過深入調研，我們了解到一下一些情況：
1、部分老百姓對自己是否享受政策性農業保險政策以及政策具體內容不了解不知道，各保險公司各自為政，各自運行。各鄉鎮各村委之間保險工作進度不一，為此各保險公司應嚴格執行《管理辦法》相關規定，在簽訂補貼險種合同時，制定投保清單，詳細列明投保農戶的投保信息，并由投保農戶或其授權的直系親屬簽字確認。同時各保險公司應加強政策性農業保險的宣傳工作。
2、各保險公司理賠周期較長，老百姓不能及時收到理賠款。各農戶收到保險補償款不公開，發放不規范。各保險公司應優化理賠程序，做到老百姓報案及時到訪，接案后及時勘驗定損，定損后及時賠付。
【關鍵詞】淮河流域 洪水災害 洪水保險模式
一、淮河流域紅石保險的試點：凸現保險保障的社會功能
20世紀80年代，由水利部、財政部、民政部、中國人民保險公司和安徽省人民政府共同在安徽省淮河流域的行、蓄洪區組織試行的“漫堤行洪農作物保險”①，旨在通過保險的辦法來解決行、蓄洪區運用后農作物損失的補償問題。
1986年，中國人民保險公司安徽分公司開始在淮河行蓄洪區進行漫堤行洪保險試點工作。保險范圍為淮河干流南潤段行洪區，區內共有農戶4056戶，耕地1067.3hm2。保險對象為夏、秋兩季農作物。當淮河水位達到或超過漫堤行洪水位（26.28m）時，按規定漫堤行洪時造成農作物直接受淹的損失給予賠償，保險金額按單位產量和國家收購價核算。夏季作物保險費率為11%，秋季作物保險費率為36.67%。雖然取得了不少經驗，但由于行蓄洪區內經濟落后，單靠自身投保，保費籌集困難。為此，1988年安徽省政府出臺《淮河行蓄洪區防洪基金征收、使用和管理辦法》，開始對淮河堤防保護范圍內的企業和農戶征收防洪基金。1991年，淮河流域發生特大洪澇災害后，此階段防洪保險試點的保險范圍擴大到6個行蓄洪區，共有耕地面積28600hm2。保險期限自1992～1996年，為期5年，實收保險費3123718.77元。保險責任為承擔按調度方案行蓄洪后造成秋季農作物的直接損失。年保費規定由農戶交納20%，防洪基金補助80%。
（一）模式的適應
一是建立防洪基金。防洪基金的來源由中央和地方按1∶2承擔，地方配套基金的籌集方式是在淮河堤圈保護范圍內征收，并成立基金會。二是對低標準的行蓄洪區實行防洪保險，保費由投保戶承擔20%～30%，防洪基金承擔70%～80%，保費每年一次交付。三是投保種類為農作物，在投保期內，若行蓄洪使賠償金額超過保費，超過的部分由保險公司承擔：如不發生保賠或賠償節余，按節余額70%返還給基金會使用。
（二）保險實際理賠狀況
1996年7月20日，董峰湖漫堤行洪，保住了其他行蓄洪區。董峰湖行洪受淹后，根據保險協議賠付，解決了農民災后補種資金和生活困難。同時，根據地方要求，對其他3個未行洪的行蓄洪區也給予了防洪損失適當補償。
（三）保險試點經驗總結
一是對運用保險方式補償行蓄洪損失進行了有效實踐，為進一步地推行洪水保險制度積累了經驗。二是是我國初次嘗試將保險作為政府參與的措施引入治水，為建立類似的防洪經濟補償機制提供了經驗。三是在行蓄洪區開辦保險，使農民的損失得到部分賠償，對保障行蓄洪區及時有效運用，減少矛盾具有重要意義，同時也減輕了行蓄洪區運用后國家對恢復災區生產、生活及重建家園的救助壓力。四是洪水保險業務的開辦，使農民加深了對水患意識的理解，增強了洪災風險防范意識，也增加了對保險業的理解。
（四）問題所在
其一，對保險認識不足。1988年第一階段試點結束后，計劃繼續擴大試點，但由于3年試點中沒有發生行洪賠付，地方政府和群眾認為不劃算，對保險不再積極，配套資金不到位，試點工作中斷；1991年淮河發生大洪水，安徽省淮河流域啟用了15個行蓄洪區，損失嚴重，由于保險試點中斷無法給予賠償，給救災工作造成很大壓力。其二，保費征收困難。第一階段試點中，群眾要負擔保費的30%，相當于農業稅的數額，負擔過重；此外，國家財政負擔也較重。其三，保險操作不規范。在第二階段試點中，保險協議應對行洪的董峰湖進行賠償，而其他幾個未行洪的地區也要求賠償，把保險等同于救災的做法，不利于保險工作的正常開展。
淮河行、蓄洪區的洪水保險試點是一種享有國家補貼的商業性保險。因被保險對象限制在特定的行蓄洪區內，并有一定的強制性，稱為定向型洪水保險。除了這種定向型洪水保險外，我國還進行了其他多種形式的洪水保險的嘗試。如1992年中國人民保險公司商業性的財產保險和防洪工程建設保險，民政部政策性的農村救災保險等。
二、淮河流域防洪體系中開展洪水保險的模式設計
（一）加強洪水保險的宣傳，增強全流域對防洪保險的認識
目前，淮河流域經濟還比較落后，人民群眾的文化素質和消費層次比較低，農業人口及無職業者占有較大比重，加之災害頻發，歷來忍受，習以為常，人們的保險意識還比較淡薄。1991年流域內發生特大洪水以后，人們又意識到了保險的重要性，試點工作才得以繼續。此外，把保險等同于救災恰恰反映了人們對保險體制還沒有足夠認識。正因如此，才導致了洪水保險第一階段試點工作的中斷。
所以要廣泛開展保險及洪水保險的宣傳工作，提高流域內群眾的洪水保險意識和對保險體制的認識。要使流域內從上到下都認識到防洪保險是現代文明社會防御洪水、防災減災轉移風險的一種方式，是社會大生產中防災減災社會化的一種客觀要求。從而調動全流域社會成員積極參加防洪保險，支持國家的防洪減災計劃，這對于全流域防洪減災、減少防洪的國家投入、投保單位受災后迅速恢復生產重建家園和保持社會穩定都有積極的意義。
（二）確立洪水保險的政策性保險地位，建立淮河流域洪水保險管理局
建議由國家財政部、水利部、民政部、中國人民保險公司聯合設立“國家洪水保險總局”，作為全國洪水災害保險管理機構，負責全國洪水災害保險計劃的制定及實施監督管理，負責全國洪水災害保險基金的籌集、管理、調撥、賠付審批等。
由中國人民保險集團分公司、淮河流域水利委員會、淮河流域各級行政區財政、水利、民政等部門聯合組成“淮河流域洪水保險管理局”，負責統一管理和組織實施洪水災害保險的技術規劃和洪水災害保險基金管理，由中國人民保險集團作為代辦主體，提供保險技術支持，主要是銷售保單、災后定損、理賠。具體操作可由中保集團分公司以自己的名義出售洪水災害保險，但不承擔洪水災害風險，而將出售的保單全部轉交給洪水災害保險管理機構，憑保單數量獲取傭金。
淮河流域洪水保險管理局負責承擔相應的洪災風險，負責保險金的統一管理使用，獨立核算，不以盈利為目的，實行收支平衡，略有節余，以備大災。
（三）在淮河流域行蓄洪區實行強制性洪水保險
在商業保險市場上，一項風險必須存在眾多獨立同分布的風險單位才能被視為可保風險。保險人可以通過將統計上相互獨立的風險單位匯集起來集成一個大集合來分散風險，從而降低該集合中風險單位的平均風險。但是，洪水保險不符合這一最基本的要求。因為當發生大洪水時，洪災區的所有投保人即所有風險單位都會因洪災遭受損失，此時，這些風險單位就不再相互獨立或相關的，在風險單位之間相互分散的效果就大大削弱。這對保險市場就會產生巨大的影響，導致保險公司產生重大的財務危機甚至破產。我國的實踐已經證明了這一點。因此，根據分蓄洪區建設與管理的實際需要，必須在淮河流域行蓄洪區實行強制性洪水保險方式。
強制性洪水保險除充分運用經濟手段外，還必須輔以行政手段、法律手段和宣傳教育手段等。強制性洪水保險費由中央財政、地方財政、保護區（受益區的單位及個人）和投保戶共同負擔。保護區的單位和個人可以多種形式承擔義務，如在分蓄洪區試行洪水保險時，可通過交納防洪保安費體現；而在整個防洪區全面推行洪水保險時，則應交納保險費。洪水保險在實施之初，要走低保額、低保費的路子，以鼓勵更多的居民參加洪水保險，并從最低層次上保障人民財產安全。
（四）應進一步加強與洪水保險相關的各項基礎工作
如：開展淮河流域防洪區尤其是行蓄洪區基本情況調查，建立流域洪災損失資料中心，編制流域洪水風險圖，完成洪水風險的等級劃分；同時，制定詳細的《防洪澇預案》，明確各級洪水風險。根據洪水風險分布狀況和標的狀態，編制洪水保險費率，實行浮動洪水保險費率；在初始階段先統一采用標準的費率，在實際運用中根據災情輕重逐年調整。制訂《洪水保險條例》和《淮河流域行蓄洪區洪水保險辦法》等，為開展淮河流域洪水保險提供技術和法律支持。
（五）積極探索洪水災害風險分散的途徑
要改變目前單個保險公司承保的狀況，以提高淮河流域防洪工程的投保率和試行開展洪水保險業務。如：建立洪水再保險體系，建立專項的洪水保險準備金，開發金融衍生工具等手段來擴大保險業務，以承保大量的業務來提高抵御大災或巨災風險的能力。
注釋
①萬群志.試論中國的洪水保險.水利經濟，2003（11）.
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介紹了湖南特色農業保險發展的現狀和國內主要的農業保險模式；總結分析了湖南省農業保險發展過程中出現的“鳳凰模式”、“花垣模式”、“常德模式”；并根據湖南經濟社會發展現狀，提出了長株潭、環洞庭、大湘南、大湘西四個區域的特色農業保險發展模式。
關鍵詞：
特色農業保險；模式；設計；湖南
1湖南特色農業保險發展的現狀
湖南是一個農業大省，自古以來就享有“九州糧倉”、“魚米之鄉”的美譽，特色農產品資源十分豐富，全省現有特色農產品資源近百種。湖南也是災害頻發省份，特色農業產業由于受自然條件、資源稟賦等因素的影響，具有弱質性。開展特色農業保險，可以有效減輕自然災害、意外事故和疫病等風險對農業的影響，是提高農業抗風險能力，促進農業持續穩定發展的有效手段[1]。湖南省從2007年起開展農業保險試點，歷經8a的試點摸索和發展壯大，湖南特色農業保險取得了明顯的成效。
1.1保險品種不斷增加2007年以來，湖南創新農業保障機制，大力推動農業保險持續健康發展。2013年，湖南農業保險品種由當初的水稻、棉花、能繁母豬保險3個險種擴大到包括水稻、棉花、油菜、玉米、甘蔗、能繁母豬、育肥豬、奶牛、公益林和商品林等在內的10個險種，還新增了雞、鴨、鵝、甲魚、湘蓮、煙葉、能繁母牛、柑橘、葡萄和茶葉等10個特色農業保險險種，是全國農業保險品種最多的省份之一，湖南省農業保險覆蓋范圍從試點初期的51個縣發展到123個縣市區。
1.2保障程度不斷提升農業保險責任既包括旱、澇、森林火災等常見自然災害，也包括動物疫病、冰雹等個別地方災害，基本涵蓋農業易發災害和巨災災害。2015上半年，全省農業保險賠付支出2.39億元，同比增長5.59%。累計支付農業保險賠款69.29億元，受益農戶1262萬戶次。
1.3制度和機制逐步完善2007年以來，湖南先后制定了《湖南省農業保險工作考核辦法》、《湖南省農業保險保費補貼資金管理辦法》等一系列文件和制度，建立了巨災保險準備金制度，保障了農業保險的規范發展。截止到2015年上半年，省財政累計安排農業保險保費補貼資金82.26億元，提取巨災風險準備金16億元，其中省級財政占46.23%。
1.4基層服務體系初步建立從2012年起，湖南省全面推廣“常德模式”，加快了基層服務體系建設。截止到2014年，全省共建立鄉鎮農險服務站2693家，選聘鄉鎮農險專（兼）職干部2714人，村農險協保員31413人[2]，初步建立起了城鄉全覆蓋、服務無盲區的立體化銷售服務網絡，為農業保險提供了堅實的組織和運行保障。
2國內主要農業保險模式
農業保險是政策性農業保險的重要補充，有利于發揮農業保險“穩壓器”和“助推器”的作用，對推進特色高效農業發展，促進農民增收和農業增效等具有重要意義。在國家政策指導下，各地區積極探索農業保險的有效實現形式，目前國內農業保險模式與經營方式主要有以下7種：北京“政府購買再保險模式”、浙江“共保體模式”、江蘇“聯辦共保模式”、吉林“安華模式”、上海“安信模式”、四川“安盟模式”以及墾區“陽光模式”。
2.1北京“政府購買再保險模式”2007年北京市建立了政策性農業保險制度，按照“政府推動、政策支持、市場運作、農民自愿”的運作方式[3]，形成了由農民、保險公司、再保險公司和政府的4層分散風險的農業保險發展模式，其最突出的特點是用市場方式選定經營政策性保險業務的公司。
2.2浙江“共保體模式”浙江省成立了農業保險試點辦公室，統一協調農業保險工作[4]。按照“分攤保費、分散風險、利益均沾、共保經營”的模式，由中國人保財險浙江省分公司為“首席承保人”，另外幾家財產險公司為“共保人”，一起共同組成“共保體”“，共保體”成員共同分攤保費、承擔風險、享受政策。其特點是可以有效利用財政補貼，發揮保險公司的專業技能和渠道優勢，然而存在“共保體”成員份額懸殊，協調和利益分配困難的問題。
2.3江蘇“聯辦共保模式”按照“政府推動、商業運作、節余滾存、風險共擔”的原則，江蘇省由政府為農戶提供保費補貼，政府與保險公司分持保費、共擔責任[5]。該模式能有效發揮政府公共管理職能和保險公司專業化的風險管控技能，從實踐看是最佳的選擇模式。
2.4吉林“安華模式”吉林“安華模式”是在政府主導下的商業保險公司經營模式，實施“一攬子綜合運作、保險公司+龍頭企業的經營方式、巨災風險封頂賠付”，即農民實際平均承擔39.50%的保費，地方各級財政補貼44%，農業產業化龍頭企業補貼16.50%。該模式對地方財政的依賴性較強，農業企業及保險公司也要承擔一定的經營風險，同時農民承擔的保費數額也不小，因此保險持續性存在隱患。
2.5上海“安信模式”在上海，由政府出資成立專業性農業保險股份公司，實行“政府財政補貼推動，商業化運作”的模式。優點是借助政府力量推動農業保險，有利于對農業保險進行統一規劃和管理，有利于保險基金的積累，以及保險資源的集中配置和合理利用。缺點是運行和監督成本較高，經營管理費用和保費補貼較多，政府財政負擔較重。
2.6四川“安盟模式”法國安盟保險公司在四川按照“自負盈虧、險種全面、保費低廉、管理科學”的理念，依靠強大的網絡、資金、豐富的農險經驗和管理優勢占領市場。這種模式是借鑒國外先進農業保險管理經驗并應用到國內農業保險的有益嘗試。
2.7墾區“陽光模式”該模式又稱相互制保險模式，由一部分對農業風險有保障要求的人以互助為目的成立相互保險公司。黑龍江陽光農業相互保險公司是國內第一家相互制保險公司[6]。該模式充分利用墾區農業生產者組織性較強的特點，并以此創造了保險公司和各個保險互助社雙層經營的管理體制。主要缺點是要求農戶具有較高的專業水平及自覺性，適應性較差，操作難度較大。
3湖南典型農業保險模式分析
2007年湖南省開始試點實行“政府財政給予補貼、商業保險公司為政府代辦”的農業保險模式。由于湖南省各地經濟條件、自然條件和保險意識等因素的差異，形成了財政補貼下的商業化運作模式、政府全額補貼模式、多種交費方式并存模式。
3.1鳳凰模式此種模式實質上就是財政補貼下的商業化運作模式。其主要做法是參保農戶的保費由州、縣、農戶3級負責，其中湘西治州補貼保費15%，鳳凰縣財政補貼保費15%，農戶自負20%，公司以保險條款為尺度推進農業保險試點工作。此種模式的優點在于保費補貼的力度比較大，有利于調動農戶參保的積極性；參保農戶自身需承擔一定比例的保費，使得此類保險有別于救濟，能夠引導參保農戶了解保險責任，提高保險意識，有利于減少理賠糾紛；同時，承保公司以保險條款為尺度推進工作，突出了公司的經營主體地位，有利于調動承保企業的積極性。缺點在于由于受小農經濟的影響，挨家挨戶做工作的難度大、支出成本高；同時，承保企業需承擔50%以上的保險金額，保費壓力大、人力投入多。
3.2花垣模式此種模式實質上就是政府全額補貼模式。其主要做法是參保農戶的保費由中央和省級財政承擔50%、州財政承擔15%、縣級財政承擔35%，參保農戶不需要承擔保費。此種模式的優點在于政府全額補貼參保農戶的保費，較好地解決了農戶的資金壓力和“交費難”問題，能有效減輕農戶的資金壓力，農業保險推行的阻力和難度相對比較小。但其缺點也是顯而易見的，一是容易誤導農民的保險觀念。參保農戶會認為農業保險是一種福利補貼，在心里會將農業保險與福利救濟畫上等號，不利于提高農戶的保險意識。二是政府的財政負擔過重。政府大包大攬的做法會增加不少的財政支出，同時該模式也僅僅局限于水稻、棉花等納入中央、省財政補貼目錄的大宗農產品，而對于高山刺葡萄、湘西黃牛、獼猴桃等地方特色農產品卻沒有列入保險險種類別。
3.3常德模式此種模式實質上就是多種交費方式并存模式。其主要做法是：保費采取農戶交費與村級組織籌集保費相結合、農村經濟合作組織籌集保費和財政墊交保費相結合等多種方式，推動農業保險工作全面開展。“常德模式”最大的特點就是承保和理賠雙到戶。該模式的優點是，按照“政府引導、公司自主經營、農戶參與”的運營模式，通過層層管理實現保險企業和參保農戶信息的雙向透明，有利于降低風險、保障參保農戶的收益，從而調動參保農戶的積極性，擴大承保的范圍和參保對象。該模式的缺點是難以精確定損、投保的險種偏窄、墊支墊交存在著違背自愿原則的嫌疑。
4湖南特色農業保險發展模式設計
實踐證明，“鳳凰模式”、“花垣模式”和“常德模式”都有自身的優點和不足，沒有哪一種模式具有普遍適用性。由于特色農業保險具有高風險、高賠付率的特點，無論采取何種模式，都離不開政府財政的支持。因此，必須依據湖南經濟發展水平、農業生產經營和農業風險的特點，綜合考慮商業保險發展水平等因素，設計適合湖南省實際的特色農業保險發展模式。
4.1長株潭區域—政府購買再保險模式這種模式能有效分散農業巨災風險，使得政府財政預算的不確定性大幅下降，能有效減輕財政壓力，使得資金直接與國際資本市場接軌，未來的賠付資金亦可快速到位。該模式適用于經濟社會發展水平較高、農民保險意識較強、農業保險有一定基礎的區域，通過發展農業再保險，建立特色農業再保險共同體，實施特色農產品農業保險保費補貼、稅收優惠等扶持政策，實現農業保險全覆蓋。該模式適用于長株潭區域。重點支持開展特色經濟作物、設施農業、農機、農房等涉農特色保險。
4.2環洞庭湖區域—行業協會主導相互保險模式這種模式可將區域內的大量同質風險集聚起來，降低保險經營成本和風險，對特色農業的發展有較強的針對性。該模式適用于在環洞庭湖區域。環洞庭湖區域屬國務院批準的洞庭湖生態經濟區、國家重要的大宗農產品生產基地和國家現代農業科技示范區，具備開辦行業協會主導相互保險模式的基礎和條件，重點發展水產養殖、特色纖維等具有湖區生態特色的農業保險。
4.3大湘南區域—共保體模式這種模式在政府尚無足夠財力來為農業保險的開展提供全面支持的情況下，將各家商業保險公司組成共保體聯合經營，可以減輕政府彌補巨災虧損的負擔。該模式適用于大湘南區域。大湘南區域屬于國務院批準的承接產業轉移示范區、湖南對外開放的重要窗口和門戶，是對接珠三角經濟區的橋頭堡，適合發展共保體模式的特色農業保險。重點發展丘崗山地特色農業和外向型農業，著力發展煙葉、特色蔬菜和畜禽養殖等特色農業保險。
4.4大湘西區域—政府支持型相互保險模式這種模式體現為政府不直接經營特色農業保險業務，但給予一定的資金和政策支持，經營主體不是商業性保險公司，而是不以盈利為目的的互助保險公司，由市、鎮、村農業互助保險社組成，經營主體為被保險人自己，該模式能夠降低保險經營成本，較好地控制核保理賠中的道德風險，適合低收入農民的保障需求，并且可以大大減輕政府財政負擔。該模式適用于大湘西區域。大湘西地區是典型的貧困地區，國家區域發展與扶貧攻堅的重點片區，社會經濟欠發達、自然條件落后，但農業資源豐富，特色農業產業開發初具規模，適合發展該種模式的特色農業保險，重點發展道地中藥材、特色果蔬、特色畜禽等山地特色農業保險。
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關鍵詞：中國；農村；社會保障
中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）12-0-01
隨著社會主義市場經濟體制改革的進一步深化，“三農”問題受到了越來越多的關注。如何妥善、有效地解決好農民困難，縮小日益加大的城鄉差距，促進農村經濟社會發展，實現城鄉一體化發展，成為21世紀中國經濟社會能否跨上新臺階的關鍵。毫無疑問，建立、完善農村社會保障制度就是解決“三農”問題的其中一項至關重要的舉措。
一、建立、完善農村社會保障制度的意義
中國經濟的發展速度及其所取得的成就，受到世人矚目。然而，我們必須清醒地看到在GDP數值的不斷增長的同時，中國區域間發展的差距也在日益擴大，這尤其表現在城鄉之間的差距上。城鄉差距拉大、貧富不均的結果，必然導致社會矛盾的激化，影響社會的穩定，進而影響中國經濟社會的和諧發展。因此，建立、完善農村社會保障制度是建立和完善社會主義市場經濟體制的戰略要求，是國家長治久安的重要保證；是提高農民生活水平、縮小城鄉差距、維護社會穩定的必要保證；是加快城市化進程的客觀要求；是適應新型農村社會結構的迫切需要。
二、社會保障制度模式的國際研究
從40年代末到70年代初，在世界范圍內上基本形成了四種社會保障模式：
1.“投保資助”型
這是一種“傳統型”社會保障模式，在四種社會保障模式中最早出現。許多發達的資本主義國家如美國、德國、日本都采用這種模式。它的特點在于重視保險中權利與義務的密切聯系，強化自我保障意識，在一定程度上體現了效率原則；同時，保險基金在成員間統籌使用，符合大數法則原理，也體現保險互助互濟的宗旨。
2.“福利國家”型
采用這種社會保障模式的典型代表是英國。英國的社會保障制度已發展成為面向全體社會成員、高福利化、統一管理體制、為公民提供“一攬子”預防性保障的完整的社會保障體系，也就是眾所周知的“從搖籃到墳墓”的社會福利制度。
3.“國家保險”型
“國家保險”型社會保險模式最初由前蘇聯創立，這是一種與計劃經濟體制相適應的社會保障模式，具有如下主要特點：受保人不繳納任何保險費；保險待遇偏高，如退休金一般在原工資的70%以上；保險待遇與勞動貢獻掛鉤，而不與繳費多少相關聯等。
4.“儲蓄保險”型
這是一種個人繳納保險費的社會保險制度，以新加坡的中央公積金制為代表。這種制度的特點是把個人享受的待遇和自己的努力與存款的多少緊密聯系在一起，從而具有很強的激勵作用。
三、中國的農村社會保障之路
1.建立中國農村社會保障制度的經濟基礎和社會條件
（1）國民經濟的快速發展，為農村社會保障制度的建立與完善提供了經濟保證。（2）農業現代化進程的加快，為農村社會保障制度的建立與完善提供了物質基礎。（3）農村經濟的發展、農民收入水平的提高，為農村社會保障制度的建立與完善提供了資金來源。
2.中國的農村社會保障之路
（1）擴大覆蓋面。社會主義社會的財富分配要求消除兩極分化，在注重效率的同時兼顧公平。作為國民經濟穩定運行的“安全網”、“減震器”，社會保障制度唯有最大限度地擴大其覆蓋的范圍，才能更好地發揮保障人民基本生活需要、穩定社會、促進經濟發展的基本功能。
（2）適當提高保障水平。要發揮農村社會保障制度在經濟、社會發展過程中的作用，就需要使其達到一定的保障水平。要做到既不能過高，也不能過低。過高則破壞市場機制的作用，過低又難以發揮其應有的安全網、減震器的作用。從目前的保障水平情況來看，主要是解決社會保障水平偏低的問題。但同時又要考慮到社會保障剛性規律，防止潛在的財政支付危機。因而可根據實際情況，適度提高保障水平，并逐步實現農村與城鎮社會保障制度的接軌。
（3）建立真正統一的社會保障框架。以蘇州為例，《蘇州市農村基本養老保障管理暫行辦法》（蘇府[2003]65號，2003年4月30日實施）、《蘇州市農村居民最低生活保障制度實施辦法》（蘇府[2002]1236號，2003年1月1日實施）、《蘇州市農村合作醫療保險管理辦法》（2003年7月1日實施）三大政策的出臺，標志著蘇州大市范圍內農村社會保障制度的統一框架的基本形成。近幾年，蘇州在社會保障體系完善方面舉措不斷，但是各縣市差異較大的具體措施仍舊存在，這種局面不利于大市范圍內真正統一的社會保障框架的建立，也給經濟、社會的進一步發展和勞動力的自由流動設置了人為的障礙。因此，社會保障體系建設在地區范圍內有必要統一。
3.拓寬投資渠道，確保基金的保值增值
社會保障基金是社會保障制度得以正常運行的基本保證，其建立的目的在于保障社會成員基本生活需要，因而它的保值、增值也就成為關注的焦點。在實際操作中，可以在確保基金安全的前提下，拓展投資渠道。通過多樣化的投資組合方式，來取得最滿意的回報。
4.規范用地管理，妥善解決失地農民的困難
隨著城市化進程和各級開發區建設的加快，農村集體土地大量被占用。失地農民問題已經成為城市化建設過程中一個常提卻常存的難題，甚至在某些地區還演變成為嚴重的社會問題。這要求我們在土地征用過程中要依法保障失地農民的合法利益，加強政策執行監管，加大征地補償力度，拓寬補償渠道，幫助失地農民將失去土地這一重要保障后可能遭遇的風險降到最低。
參考文獻：
[1]蘇州統計年鑒.中國統計出版社，2010.
1我國社會保險和商業保險良性互動發展的現狀
20世紀70年代，受到經濟增長速度普遍放慢和人口老齡化趨勢加劇的影響，西方各國傳統的社會保險制度均面臨嚴峻挑戰，其國家財政都已無力承擔社會保險的巨額支出。實踐表明，單一的傳統社會保險制度模式已無法解決日趨復雜的社會保險保障問題。世界各國紛紛掀起了以建立多支柱、市場化為方向的社會保險制度變革浪潮。在這場變革中，商業保險開始深度滲透到社會保險的管理中，并由此形成了社會保險和商業保險良性互動的發展格局。目前我國在社會保險方面，形成了政府主導、責任分擔、具有一定市場化運作機制的社會化保險體制。到2010年底，參與城鎮基本養老保險的人數已達25673萬人，參加農村養老保險人數為5000多萬人，參加失業保險人數為13376萬人，參加基本醫療保險人數為1．43億人，社保基金總收入18646．4億元，累計結余3835．5億元；在商業保險方面，形成了市場體系較為完善、競爭較為充分、產品較為豐富的市場化保險體制。截至2010年底，保險行業管理的資產總量達到5．04萬億元，資本金超過4000億元。保費收入的國際排名上升到世界第6位，保險公司數量從2002年的42家增加到目前的146家。我國的商業保險一直重視發揮其在整個社會保障體系中的必要補充作用，積極發揮其社會管理功能，堅持積極穩妥的原則，參與新農合、城鎮職工大額互助醫療、醫療救助等基本醫療養老保障項目的經辦管理工作。同時，商業保險參與基本保障經辦項目，不僅創新了運行機制，提高了服務水平和保障質量，節約了政府運營管理成本，還為保險業拓展了服務領域，在許多地方形成了政府、群眾、商業保險公司多方共贏的局面。
2我國商業保險當前發展面臨的歷史機遇
2.1宏觀經濟企穩回升奠定良好基礎從發展機遇上看，中國經濟運行中的積極因素不斷增多，經濟企穩回升勢頭逐步增強，總體形勢積極向好。宏觀經濟的快速復蘇，人民生活水平的不斷提高，為商業保險發展奠定了良好的經濟基礎。
2.2新醫改方案創造前所未有的機遇首先，在制度設計上，新醫改方案明確了建立多層次醫療保障體系的總體思想，將商業保險作為多層次醫療保障體系的有機組成部分。最重要的是，醫療保障體系的完善有助于推動醫療服務體系的健全與規范，商業保險通過參與經辦，建立社保與商保互動互促關系，加快醫療服務網絡建設，積累精算數據，從而更好地管控醫療費用上漲風險，提高各項資金的利用率。其次，在運行機制上，強調引入市場機制參與資源整合和服務管理，通過競爭提高醫療衛生行業運行效率、服務水平和質量，促進社會公平。這十分有利于商業保險開發與醫療改革方案相對接的產品，占領更為廣闊的保險補充市場。最后，在實現方式上，明確了商業保險參與醫藥衛生體制改革的途徑，提出了積極發展商業保險，鼓勵和支持保險機構參與各類醫療保障經辦管理服務，投資醫療機構，完善醫療執業保險等多方面的政策措施。
2.3諸多保障需求提供廣闊空間隨著經濟社會的發展，廣大人民群眾的保險意識和保障需求不斷增強。從人口結構看，我國人口老齡化趨勢非常明顯。目前，我國60歲以上的老齡人口已近1．6億，占總人口的12％，人口老齡化的加速將進一步釋放出對商業保險的巨大需求。從醫療支出看，城鄉居民的醫療保健支出呈現快速增長趨勢。2009年，中國醫療保健總費用約為1．3萬億元，個人直接支付的比例約50％。廣大居民具有通過購買商業保險轉移醫療保健費用支出的強烈愿望。
2.4監管政策不斷完善營造良好環境保監會高度重視商業保險發展，先后下發了《關于加快商業保險發展的指導意見》、《商業保險管理辦法》和商業保障委托管理業務、統計制度等方面的規范性文件，形成了比較完整的商業保險監管制度體系。根據國家民生保障和醫藥衛生體制改革要求，保監會先后出臺了保險業配合社會基本醫療保險體制改革、參與新型農村合作醫療試點、參與基本醫療保障管理等配套文件，為商業保險參與國家醫療保障體系建設提供了制度保障。
3在全民社保背景下商業保險發展戰略分析
3.1創建互動模式，實現社會保險與商業保險的融合在我國現行的制度中運行，商業保險完善社會保障制度主要表現為：第一，彌補社會保障制度的缺失，承擔起社會穩定器的作用。商業保險的基本功能在于補償損失，維持人們的正常經濟生活，為此，在新產品的創新上，應以保障為基礎。通過產品設計和產品功能的差異化，最大限度地節約顧客的投保費用。實現商業保險的持續快速健康發展，必須從優化產品結構和提高服務質量入手。保險業密切關注與社會發展和人民群眾生活緊密相關的熱點問題，注重開發“養老、醫療、教育、住房、責任”等具有廣泛社會需求的保險產品。要針對不同的消費群體，開發個性化產品，滿足多層次的保險需求。要不斷創新服務方式，豐富保險服務的內涵，把服務滲透到保險消費的各個環節，拓展增值服務。第二，發揮商業保險的資金運作功能，促進社會保障制度的可持續運行。對保險公司聚積的資金進行管理和運用，有著重要的意義。一方面，可以實現儲蓄向投資的轉化，在一定程度上防止投機過度，分散金融風險，優化金融資源的配置，維護金融市場的安全穩定。通過鼓勵消費者購買作為一種儲蓄替代品的壽險產品，而改變整個社會資金在消費和儲蓄之間的比例關系，在某種程度上可以減輕國家貨幣信貸壓力，支持貨幣政策的有效操作。另一方面，保險資金數量較大，且具有較強的穩定性，對金融市場來說是一種穩定的支撐力量。對數額龐大的保險資金進行高效管理并運用于社會保障的過程中，既可以提高整個金融市場的運行效率，又為全民保障的發展提供動力支持。第三，利用產品創新、服務爭優等效率優勢，完善社會保障體系的規范化。面對不同層次的保障需求，保險產品應向多元化、差異化、個性化、專業化方向發展。不同地區經濟發展的差異、不同人群保險意識的差異、不同民族風俗習慣的差異給保險公司開發產品、銷售產品和服務等方面提出了新課題。在產品開發和設計過程中，要提高技術創新在產品中的附加值，把高技術含量充分體現在客戶服務上，轉化為客戶的效用增值，做到推出的產品是客戶需要的，是正確的；保險公司在提供服務時，要考慮到保險服務的長期性和持續性，保險企業在保險合同簽訂以后，要利用各種方式與客戶保持聯系，實現服務的延伸，一方面經常了解顧客的實際需要和潛在要求，并在此基礎上不斷調整、改善和創新自己的產品和服務；另一方面，保險企業通過獲得信息反饋，有利于進一步發現并引導新的需求，以此提高服務創新在產品中的附加值，如為客戶提供保險責任以外的附加服務，甚至是提供與傳統保險業務無關的服務等，達到最大限度地增加顧客使用產品的效用的目的。#p#分頁標題#e#
3.2拓寬保險服務領域，不斷提升服務水平保險服務是與保險公司及其產品聯接在一起的，同時也是建立在產品的開發、定價等基礎之上的。一是要不斷開發新產品，提高產品質量與功能，努力為客戶提供一流的產品。要通過提高服務質量來開展競爭，而不能以價格戰和違規經營為手段，盲目擴大業務規模和市場份額。二是要建立“誠信為本，服務至上”的營銷理念，通過優質服務，充分體現高品質、專業化、人性化和全方位的特色，從而為客戶提供準確、快捷、優質、安全的服務。三是要以客戶為中心，以滿足客戶需求為前提，以建設誠信機制為手段，創建個性鮮明的價值特色，最大程度地保持品牌的忠誠度。
3.3大力發展責任保險，健全安全生產保障和突發事件應急保險機制近年來，我國自然災害的發生頻率遠遠高于世界的平均水平，安全生產事故居高不下，公共衛生事件時有發生，群體性突發社會事件的次數、參與人數呈上升擴展態勢。隨著突發公共事件擴散力、傳染力的增強，突發公共事件波及范圍及對社會的危害越來越大。這種危害增大不僅表現在直接的生命、財產損失，也表現在引發社會恐慌心理，給受害者及其家庭的巨大心理創傷更是難以估量，影響人們的正常生產生活秩序，造成社會的混亂和不穩定。因此，必須采取有效措施，大力發展責任保險，并把責任保險納入我國公共安全責任事件應急處理體系，充分發揮責任保險在構建社會主義和諧社會中的重要作用。
3.4積極穩妥推進農業保險試點，探索建立適合我國國情的發展模式當前，我國農業保險面臨著“供給短缺”和“有效需求不足”的雙重問題，結合我國農業保險的特點和國外農業保險發展經驗，為了推動我國農業保險市場的發展，我國應建立和完善農業保險市場，加強政府對農業保險的支持，大力發展政策性農業保險，國家和地方政府采取財政撥款或補貼方式建立巨災專項風險基金，加強保險專業人才的培養。
文化水平與技能培訓方面，僅有初中學歷的農民工人數占61.1%，沒有參加過農業技術和非農職業技能培訓的農民工人數占68.8%。就業行業方面，農民工從業仍以制造業、建筑業和服務業為主，其占比分別為36.0%、17.7%和12.2%。勞動時間方面，高達84.5%的外出農民工每周工作時間超過勞動法規定的44小時［2］。可見，近年來農民工“年長化”，文化程度依然較低，技能培訓相當有限，工作又苦又累而且工作時間偏長，這一切都可能導致工傷事故或者職業病增多，對于工傷保險的需求更為緊迫。外出受雇農民工的居住負擔方面，有高達41.3%的農民工雇主或單位不提供住宿也不給予住房補貼。2011年，外出農民工月均收入2049元，比上年增加359元，增長21.2%。其目前的收入水平顯然難以靠自身能力應對重大工傷事故或者職業病帶來的經濟損失。
二、我國工傷保險制度存在的問題
1、工傷保險預防與康復功能嚴重不足
工傷保險制度的發展歷程中，我國尚未形成“預防重于賠償”的理念，工傷預防費用的提取、使用與管理辦法尚待研究出臺。而許多農民工用工單位也沒有重視安全生產教育與培訓，沒有推行科學的安全管理，沒有建立事故責任追究制度以降低工傷事故與職業風險。很多地區的參保企業對工傷康復的認識嚴重不足。同時，由于我國康復醫學起步較晚、起點低，康復人才、技術和基礎設施等資源都相對匱乏，社會康復資源遠遠不能滿足受工傷的農民工日益增長的康復需求。工傷康復機構的定位與相關經費支出安排也尚沒有成熟的經驗。
2、工傷保險基金統籌層次較低，基金結余未被充分利用
截止2012年底，全國已基本實現了工傷保險市級統籌，但是只有8個省區市實現了省級統籌。工傷保險基金共濟能力、抗風險能力有待進一步提高，保障能力有待進一步增強。由表1可知，近幾年我國工傷保險基金結余每年增長約70億元，基金沒有遵循以支定收、收支平衡的原則，人社部未對基金結余進行合理的規劃安排和充分利用。3、行業費率劃分不科學，浮動檔次太少我國行業劃分依據為《國民經濟行業分類和代碼表》，層次較少，只有風險大、中、小三類企業，沒有按照生產經營活動的風險大小進行詳細分類。全國除大連市采用19檔費率外，其他省市的工傷保險的費率檔次均未超過8個，浙江省、陜西省和云南省所采用的7檔費率算是數目較多的，各檔次之間的差別一般僅在0.3%左右，顯然沒有做到風險與費率相匹配。因此，我國迫切需要研究并修訂工傷保險費率政策，細化工傷保險行業差別費率檔次，進一步完善工傷保險費率浮動辦法。
三、農民工參加工傷保險面臨的阻礙
1、農民工簽訂勞動合同的比例很低
2010年以來，農民工簽訂勞動合同的比例略有提高，但仍有一半以上的農民工沒有簽訂勞動合同。農民工申請工傷認定時，往往不能提供與用人單位存在勞動關系的證明材料，致使自己的合法權益不能得到及時有效的維護。據國家統計局報道，2011年外出受雇農民工與雇主或單位簽訂勞動合同的占43.8%，比2010年提高1.8%。分行業來看，從事建筑業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，占73.6%，從事制造業、服務業、住宿餐飲業和批發零售業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例分別為49.6%、61.4%、64.6%和60.9%。雇主或單位為農民工繳納工傷保險的比例為23.6%，比上年略降。隨著個體工商戶和私營企業的快速發展，工傷發生量逐年增加，特別是建筑類、裝卸搬運、加工制造等勞動密集型高危行業發生工傷事故率明顯偏高。因此，只有迅速提高農民工與用工單位簽訂合同的比例，才有利于工傷保險業務的操作與推廣。
2、農民工流動頻繁
農民工流動頻繁也是其參加工傷保險率較低的原因之一。很多農民工深受勞動力市場供求關系以及不同行業工種季節性(如水產養殖業)的影響，需要經常根據行業情況和自身經濟、體力等情況更換工作崗位，甚至跨城市流動。特別是建筑業的農民工，隨著工程項目的遷移一年可能奔走于幾個單位之間。有些企業認識不到為勞動者繳納工傷保險是用人單位必須履行的法定義務。渭南市臨渭區人社局的調查結果顯示，各類用人單位普遍存在參加工傷保險“不夠本”和“不劃算”的錯誤認識。有些企業只顧眼前既得利益，“節約”企業成本而不愿為農民工參加工傷保險，且在農民工發生工傷事故時，許多企業不但不積極救治，反而百般拖延、拒絕向農民工支付補償、醫療救治等合法費用。
3、農民工賠償程序復雜，申請賠償成本較高
2010年我國修訂了《工傷保險條例》，對農民工維護權益起了積極作用，但是在實際操作中，工傷賠償程序復雜且漫長，申請賠償成本較高。賠償程序需要經過勞動認定、工傷認定、勞動能力鑒定和工傷賠償四個階段，特別是當農民工用工單位不服有關認定、不服行政復議或者不服法院一審判決的情況下，農民工維權將曠日持久，十分艱難。按照現行規定，從工傷認定到訴訟結束，整個程序持續的時間在360－510天之間(不包括農民工獲取證據和需求法律援助的時間)［4］。因此，有的農民工選擇“私了”來處理工傷事故，這顯然不利于工傷保險制度的有效實施和農民工權益的保護。四、優化工傷保險以保障農民工權益的政策建議1、擴大工傷保險對農民工的覆蓋面為擴大農民工參與工傷保險的覆蓋面，人社部需要進一步加強與財政、統計、工商、稅務等相關部門聯系協調，健全考核制度，加大政策宣傳，優化經辦服務，合力推動農民工參加工傷保險。督促用人單位嚴格按照《勞動合同法》與農民工簽訂勞動合同，減少不簽合同、不參保等違法現象的發生。從發生工傷的行業來看，建筑、裝卸搬運、加工制造等勞動密集型高危行業發生工傷事故率較高，因此各省份應大力推進這些行業農民工的參保工作，將尚未參保的各類礦山、建筑施工企業納入工傷保險。同時繼續推進商貿、餐飲、住宿和家政服務等服務企業的農民工參保工作，加大有雇工的個體工商戶參加工傷保險的力度。通過專項檢查，調查各單位農民工參加工傷保險的情況，盡快為未參加者辦理繳費參保。對一些不與農民工簽訂勞動合同、不給農民工參加工傷保險、發生工傷后不承擔醫療費、不賠償的用人單位，將其違法行為作為不良記錄存入其誠信檔案，在單位資質認定、招投標、行政許可、銀行貸款等方面給予相應制約。值得推廣的經驗是河北省為企業建立了參保登記與稅務登記、工商登記的定期比對制度，以及不同險種之間的信息比對制度，從而督促應保未保人群和單位依法參保登記。今年將重點推進中小微企業、雇工的個體工商戶、非公有制經濟等組織和靈活就業的農民工參加工傷保險。
2、大力提升工傷保險管理的規范化，力爭及時賠付
利用部際“工傷保險部門協調機制”工作平臺，加強政策研究，編纂參考性案例，指導各地實踐工作。各地應積極創造條件，建立工傷保險部門協調機制，加強對工傷認定重點難點問題的研究，提高工傷認定的質量和時效。實現工傷認定、勞動能力鑒定、工傷保險經辦業務間的功能銜接和信息共享。進一步提高工傷保險聯網上報數據的質量，推行工傷認定、勞動能力鑒定網上申請管理服務模式。各級勞動保障部門要加大對農民工參加工傷保險的宣傳和督促檢查力度，積極為農民工提供咨詢服務，促使農民工參加工傷保險，并完善農民工在不同地區之間的關系轉移和工作續接機制，使其不因工作流動而難以享受工傷保險待遇。適當定期或不定期展開工傷保險宣傳活動也有利于推廣該保險制度。例如，2013年4月下旬寧夏、銀川市人社部門聯合開展了工傷保險政策法規宣傳周活動。工作人員在銀川市人流集中的場所設宣傳點，發放材料，解答群眾咨詢;有的則直接到企業中為農民工提供面對面幫助。最多的一天全區人社系統共出動宣傳人員800多人，發放各類宣傳資料3萬多份，解答群眾咨詢2000人次，效果十分明顯。北京、上海、黑龍江和廣西等省份也開展了類似的宣傳活動。又如，2012年8月河南省基本已實現了網上查看工傷保險檔案。工作人員可以隨時查閱100多萬名參保人員的檔案信息，700多家參保單位可在網上借閱本單位電子檔案，參保人員也能通過查尋機輸入身份證號碼，查看自己的檔案信息。要認真做好工傷認定、勞動能力鑒定工作，對侵害農民工工傷保險權益的行為進行嚴肅查處，切實保障農民工的合法權益。為了工傷農民工能得到及時救治與保障，可以采取以下措施:第一，建立工傷保險案例數據庫，對同類型的勞動以及工傷保險爭議案件進行模塊化處理。第二，應該由工傷保險機構先行給付工傷保險待遇，繼而取得代位求償權，就給付金額向加害人追索賠償。目前工傷保險覆蓋率極高的德國和日本都是實行先行賠付制度，在德國，工傷事故發生之后不考慮雇主是否向同業公會繳納了工傷保險費，傷殘人員或遺屬都可以享受工傷保險待遇。在日本，如果工人在未繳納保險費期間發生了工傷，工傷保險基金一方面支付給員工保險金，另一方面向雇主征收同額或部分“特別費用”。第三，對建筑行業試行相關創新舉措。建筑業的農民工流動性特別大，建筑工程層層轉包，農民工權益難以維護。可以采取以工程項目為單位，實行不計名和不計人數方式，直接根據建筑工程總價，按一定的比例一次性繳納工傷保險費，建設主管部門和社會保險經辦機構配合，把參加工傷保險作為企業申辦施工許可證和安全監督手續的前置條件。如果企業沒有辦好工傷保險，就不得開工建設。
3、創建預防、補償與康復“三位一體”的工傷保險制度體系
三位一體的工傷保險制度已經是法制國家的主導理念，例如新西蘭進一步將工傷預防與康復的重要性置于賠償之前。根據國際勞工組織預測，每年大約234萬人死于工傷事故和職業病。從全球角度來看，每年大約發生1.6億個新職業病案例。只要職業病導致工作能力下降，它就會成為社會保障體系的一大挑戰。調查表明，非致命工作場所事故發生率(包括接觸致癌物、石棉和二氧化硅等)正處于不斷上升趨勢。因此獲得工傷保險支付的被保險人需要進行相應的體檢，并組織對職業病工人的持續跟蹤，通過扣減工傷保險費率提供獎勵，以便激發雇主采取預防措施的積極性［8］。工傷預防方面，我國需要監督用人單位加大資金投入力度，改善勞動條件，完善必要的防護措施，減少工傷事故發生。強化農民工維權意識，通過各種手段，強化農民工技能和安全培訓工作，以優化農民工發生工傷事故后證據收集、工傷賠償程序為重點，提高農民工安全防范和維權意識。近年來，甘肅大力推進職業病防治工作，以農民工為重點保護對象，加大對采礦、化工、水泥生產企業等重點行業的職業衛生檢查力度，嚴肅查處了一批違法違規企業，職業病發生率得到了有效遏制。在推進職業病防治工作下鄉鎮、進社區的過程中，甘肅省衛生、安監、人社等部門將農民工群體作為工作重點，除了對農民工進行職業病防治知識宣傳外，還要求用工企業定期對其進行體檢，并建立健康檔案。預防措施做得越好，越能減少工傷事故，從而降低保險賠償率。工傷康復方面，我國應加強對該工作的規范化管理。盡量著力于消除或者緩解工傷對農民工工作能力和社會生活的影響，逐步建立和完善醫療康復、職業康復和社會康復三位一體的工傷康復體系［10］。各省份人社部要制定切實可行的康復管理辦法和評估辦法，細化與康復機構簽訂的協議內容，探索工傷康復費用結算方式，確保工傷保險基金順暢與安全運行。各地可以探索選擇適合農民工工傷康復制度的運作模式:有的城市(如廣州、南昌)采取政府直接興建工傷康復專門機構的模式;有的城市(如烏魯木齊、肇慶和鄭州)則利用社會資源合作興辦工傷康復機構;而北京、深圳等地則委托醫療機構提供醫療康復服務。
4、推進工傷保險基金省級統籌，合理使用基金結余
我國工傷保險基金統籌層次尚有待持續提升，統籌層次越高，農民工參加該保險的可能性越大。尚未實行省級統籌的地區要進一步完善省級調劑金制度，加大基金調劑力度，解決區域內基金收支和結余不平衡問題。由表1可知，我國工傷保險基金每年收入大大超過支出，基金累計結余快速增長，可以考慮從中分別提取10%作為預防工傷事故與職業病的基金和康復基金。另外，探索各統籌中心工傷保險基金的投資管理辦法。在注重安全性的前提下，通過債券投資、協議存款、購買保值型的證券投資基金等方式實現保值增值。
5、實行更科學的行業費率和更有效的浮動費率調整機制
（一）統籌城鄉就業情況。====年末全社會從業人員達===萬人，較====年===萬人增加==萬人，平均每年增加=.=萬人，其中：第一產業（農業）從業人員===萬人，比====年===萬減少==萬，平均每年減少=.=萬人（====年末全市農村富余勞動力轉移到非農產業就業達到===.=萬人）；第二、三產業從業人員達===.=萬人，比====年===.=萬人增加==萬人，平均每年增加==.=萬人，====年二三產業就業人數占全社會就業人數比重為==，比====年的==平均每年提高=個百分點。至====年底，我市城鎮從業人員達到===萬人，較====年===萬人增加==萬人，平均每年增加==.=萬人；至====年底，城鎮登記失業人數=.==萬人，城鎮登記失業率=.=，均比最高年份====年的=.=萬人和=.=有較大幅度的“雙下降”。（二）社會保險擴面征繳情況。====年底，全市基本養老保險參保職工人數===.=萬人，比====年末增加==.=萬人，平均每年增加=.=萬人。全市基本醫療保險參保職工數達===.=萬人，比====年末增加==.=萬人，平均每年增加==.=萬人。全市失業保險參保職工人數達==.=萬人，比====年末增加近=.=萬人，平均每年增加=.=萬人。全市工傷保險參保職工人數達==.=萬人，比====年末增加==.=萬人，平均每年增加=.=萬人。全市生育保險參保職工人數達===.=萬人，比====年末增加==萬人，平均每年增加=.=萬人。從====年啟動的為農民工量身定做的綜合社會保險參保人數達==.=萬人。已征地農轉非人員辦理社會保險==.=萬人，領取養老金的有=.=萬人；新征地農轉非辦理社會保險====人，領取養老金有====人。
二、====年工作情況
（一）城鄉就業工作取得新成效
一是全面落實再就業優惠政策和再就業專項資金。=至=月，為=.=萬名下崗失業人員和失地農民發放了《再就業優惠證》，落實稅費減免等優惠政策，為===名下崗失業人員發放小額擔保貸款===.=萬元，累計為===名下崗失業人員發放小額擔保貸款====.=萬元。二是進一步建立健全促進城鄉充分就業政策體系。市委、市政府出臺了《關于促進城鄉充分就業的意見》和《關于促進農民集中居住區就業工作的意見》，我局與相關部門聯合制定了涉及城鄉勞動力培訓、職業介紹、靈活就業等=個配套文件，將城鄉勞動力開發、培訓和就業從政策扶持、資金支持、責任落實等方面進行了具體規定。三是大力開展再就業培訓工作。=至=月，全市開展引導性培訓==.=萬人，職業技能培訓==.=萬人，創業培訓====人。四是進一步強化就業服務。已與金牛、彭州、青羊、武侯等區（市）縣的==個街道（鄉鎮）勞動保障站（所）實現了聯網；=至=月，提供免費職業介紹=.=萬人，其中介紹成功=.==萬人。五是大力開展再就業援助。建立了就業困難人員幫扶檔案，制訂公益性崗位吸納就業困難人員的優惠政策，將公益性崗位和機關事業單位后勤崗位空崗申報納入目標管理，形成了較完善的再就業援助體系。
通過扎實、創新地開展工作，我市的城鄉就業取得了良好的成效，今年=至=月，全市城鎮新增就業==.==萬人，其中下崗失業人員實現再就業=.=萬人，“====”等就業困難人員實現再就業=.=萬人；全市城鎮登記失業率為=.==％。=月==日，省政府督查組來我市檢查再就業工作，對我市各項再就業扶持政策的落實工作給予了充分的肯定。
（二）社會保險工作取得新進展
一是以非公有制經濟、城鎮個體工商戶靈活就業人員為重點，有力地推動養老、失業、醫療、工傷、生育、綜合保險擴面及基金的征繳工作。截止=月底，全市參加基本養老保險參保人數===.==萬人，征收基金==.=億元（含清欠）；失業保險參保人數==.==萬人，征收基金=.==億元（含清欠）；基本醫療保險參保人數===.==萬人，征收基金==.==億元；工傷保險參保人數==.==萬人，征收基金====萬元；生育保險參保人數===.==萬人，征收基金====萬元，綜合社會保險的參保人數達到==.==萬人。二是征地農轉非人員參加社會保險工作進展順利。截止=月底，全市共有==.==萬名已征地農轉非人員參加了社會保險，有==.==萬人開始領取養老金，有====人報銷了住院醫療費====萬元。新征地農轉非人員共有=.==萬人參加了社會保險，有====人開始領取養老金。三是企業退休人員社會化管理不斷提高。全市為==.==萬企業退休人員按時足額發放養老金==.==億元，社會化發放率和按時足額發放率均保持===。
（三）勞動關系更加和諧穩定
勞動合同制度進一步鞏固和完善，勞動合同簽訂率不斷提高,截止=月底，全市簽訂勞動合同人數達到===.=萬人；簽訂集體合同的企業達====戶，涉及職工==.==萬人；建立健全企業工資收入宏觀調控體系，強化工資支付監督、監控機制，實施最低工資保障制度；積極配合有關部門 指導破產（關閉）、改制、兼并企業做好職工分流安置工作；進一步健全勞動爭議處理制度，完善勞動爭議仲裁三方機制，認真處理勞動爭議案件和人民群眾來信來訪工作，維護職工隊伍和社會穩定；加大勞動保障監察力度，整頓勞動力市場秩序。開展了支付農民工工資、整頓勞動力市場秩序、查處使用童工、貫徹執行市政府==號令等專項執法檢查，=至=月，全市共對=====戶用人單位進行了勞動保障執法監督檢查，立案====件，結案====件，切實維護了勞動者的合法權益，有效地規范了勞動力市場秩序。
三、====年主要工作目標
——切實做好下崗失業人員再就業工作，全市城鎮新增就業==萬人，其中“====”等援助對象實現再就業=.=萬人，城鎮登記失業率控制在=.=以內。
——抓好農民勞動力的素質培訓，全年完成對向非農產業和城鎮轉移的農村就業前引導性培訓==萬人；職業技能培訓==萬人，其中取得《__*省職業技能培訓合格證書》=萬人，取得《職業資格證書》=.=萬人。
——認真做好失地農民的就業工作，全年完成失地農民和農村富余勞動力向非農產業轉移=萬人；已登記失地農民就業率達==以上；五城區及高新區農民集中居住區就業率達==以上，其余區（市）縣達==以上。
——__*市=====勞動保障熱線建成并投入使用。
——鞏固養老金社會化發放成果，確保企業退休人員養老金按時足額發放；努力擴大社會保險覆蓋面，全年養老保險新增參保=萬人，失業保險新增參保=萬人，醫療保險新增參保=萬人，非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險新增參保=萬人。各項社保基金征集率達到==以上，清理養老保險欠費=.=億元；企業退休人員社會化管理覆蓋面保持===。
——深入貫徹市政府==號令，全年完成勞動保障年檢=====戶，主動監察=====戶，督促參保及足額繳費====戶；在每個街道鄉鎮聘任兼職勞動保障監察員，形成市、區（市）縣、鄉鎮三級監察體系，初建網格化管理監察模式，設立勞動者投訴舉報中心；落實建筑、批發零售和交通運輸行業農民工基本簽訂勞動合同制度，強化工資支付保證金制度。
——積極推進勞動爭議仲裁實體化建設，力爭在年內基本實現勞動爭議仲裁實體化。
四、====年工作打算
一是進一步擴大就業，促進再就業。深入貫徹落實市委、市政府《促進城鄉充分就業的意見》和《促進農民集中居住新區就業工作的意見》，把促進城鄉充分就業工作擺在更加的突出位置，進一步強化責任體系和監督機制，將促進就業與經濟社會發展緊密銜接，大力發展勞動密集型產業，發展非公制企業經濟，采取靈活多樣的就業形式，不斷增加就業崗位；建立失業登記和失業保險監測制度，對五城區（包括高新區）城鎮失業人員就業情況試行實名制管理，及時清理隱性就業；進一步完善就業服務體系，完善農民集中居住區就業工作目標考核機制，建立健全集中居住區勞動保障工作機構，全面開展集中居住區各項就業服務工作；進一步加大再就業資金投入，簡化小額擔保貸款審批手續，落實各項補貼政策，推動再就業政策的有效落實；開展再就業援助，幫助就業困難的“零就業”家庭等社會弱勢群體就業；做好國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌后的掃尾工作；加大對下崗失業人員、失地農民培訓、開發和就業工作的力度，實行培訓、就業、社會保險和維護權益的一條龍服務，大力促進城鄉充分就業。
二是進一步推進社會保障體系建設。重點督促新辦企業、非公有制企業、非城鎮戶籍從業人員和個體工商戶參加社會保險和繳納社會保險費，擴大社會保險覆蓋面，提高基金征繳率；進一步加大對征地農轉非人員參加社會保險政策的宣傳力度和工作的落實力度；嚴格執行征地農轉非人員社會保險政府補貼資金的籌集、撥付和監督管理辦法，確保政府補貼資金能按時足額到位；制定促進已征地農轉非人員中二、三類人員參保和接續社會保險的政策措施，建立長效保障機制；制定并實施征地農轉非人員失業保險辦法，將====年=月后新增的征地農轉非人員全部納入失業保險范圍，按時足額為失地無業農民發放各項失業保險待遇；加強社保基金監管力度，建立協同監管機制；完成全市社保數據集中工作，推進金保工程，提高社會化管理服務水平。
三是進一步構建和諧穩定勞動關系。深入貫徹落實市政府==號令和《__*市用人單位勞動用工和社會保險管理標準》，加大宣傳工作力度，加大勞動保障監察執法力度；提高勞動合同簽訂率，推進企業建立健全集體協商和集體合同制度；繼續推進工資指導線、勞動力市場工資指導線和行業人工成本信息指導三項制度；清理和取消針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理限制，抓好清理拖欠農民工工資工作，開展創建勞動關系和諧園區的試點工作；完善勞動關系三方協商機制，加強勞動爭議處理工作，切實維護勞動者合法權益。
關鍵詞：城鎮居民；醫療保障；構建；路徑
一、建立城鎮居民醫療保障體系的背景分析
“看病難，看病貴”是當今最受關注，也是最棘手、最難以解決的社會問題之一，牽涉多個領域，構成因素糾葛復雜。雖然對其改革路向眾說紛紜，但一致的觀點認為，醫療保障體系是解決此問題的關鍵所在，形成一個覆蓋面廣的醫療保障體系是解開看病貴難題的第一把鑰匙。
經過長期的探索，我國的醫療保障制度改革已經取得了很大的成績。目前我國城鎮職工醫療保險覆蓋范圍已從城鎮機關、企事業單位的職工及退休人員逐步擴展到非公有制經濟從業人員、城鎮靈活就業人員、農村進城務工人員。截至2007年底，全國參加城鎮職工基本醫療保險人數為17983萬人，其中參保農民工人數為3131萬人①。一個適應社會主義市場經濟的城鎮職工醫療保險制度已初步建立，在提高醫療保障能力和職工的健康水平方面發揮了積極的作用。隨著各項工作的扎實推進，新型農村合作醫療也取得了顯著的成績，制度框架及運行機制已基本形成。截至2007年底，全國開展新農合的縣（市、區）達到2448個，占全國總縣（市、區）的85.53%，參加合作醫療人口7.3億，占全國農業人口的85.7%。新型農村合作醫療基金支出總額為220億元，累計受益2.6億人次②。新型農村合作醫療的開展在很大程度上緩解了農民看病難、看病貴的問題，避免了“小病扛，大病拖”現象的發生，對統籌城鄉發展、促進農村穩定、保障廣大農民權益起到了重要的作用。
從總體來講，隨著市場經濟體制改革的深化和人民收入水平的提高，城鎮職工醫療保險制度已經日臻完善，新型農村合作醫療制度也順利實施。但是也應該看到，包括中小學生在內的城鎮其他非從業居民尚未被納入社會醫療保險范圍。隨著社會轉型的日益加快、疾病風險的困擾和經濟體制改革過程帶來的分配不均等，廣大城鎮居民對醫療保障的需求越來越迫切。在此背景下，2007年國務院專門頒布了《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》（國發[2007]20號），就開展試點的目標、任務、基本原則、主要政策及組織實施辦法作出了具體的規定。截至2007年底，我國共有城鎮人口5.94億，占全國總人口的44.9%，其中就業人口2.94億，非就業人口3億。城鎮已參加基本醫療保險的約2.21億人（其中參加城鎮居民醫療保險的有4068萬人），占全體城鎮人口的37%，比上年增加6319萬人①。盡管取得了很大進步，但我們也清楚地看到，許多城鎮居民仍然徘徊在醫療保障體制之外。因此，構建健全完善的城鎮居民醫療保障體系，在實踐中推動城鎮居民醫療保障工作的健康發展，就成了當前的應勢之需，也是迫切需要解決的一個現實問題。
二、試點地區城鎮居民醫療保障制度運行過程中存在的問題
城鎮居民醫療保障制度的推行在很大程度上解決了城鎮居民看病難、看病貴的問題，在實現全民醫保方面邁出了堅實的一步，受到了廣大群眾的肯定和歡迎。但也應該看到，城鎮居民醫療保障工作畢竟還處于試點時期，難免會存在一些問題，需要我們在實踐當中不斷加以完善。
1.對城鎮居民醫療保障的宣傳力度有待進一步加強
作為一項惠民工程，許多群眾對城鎮居民醫療保障都持歡迎的態度，但由于宣傳力度不夠，許多試點地區并沒有實現全覆蓋，一些居民依然徘徊在城鎮居民醫療保障體系之外。從另一個方面來看，許多已經參保的居民對城鎮居民醫保的真正內涵和一些具體細節也缺乏了解。部分群眾對報銷補償費用期望過高，對設立的起付線不了解，對醫療費分段計算補助也不熟悉，尤其是對報銷程序還不是完全清楚。這就有待于各試點地區進一步加大宣傳力度，把工作做實、做細，使廣大群眾在真正了解、熟悉城鎮居民醫保工作的基礎上，積極踴躍地支持和參加城鎮居民醫保工作。
2.統籌層次低，保障水平有待進一步提高
在局部試點地區，城鎮居民醫療保險制度的統籌層次一般為縣、市級統籌。統籌層次低，不僅不利于進一步分散風險，也不利于資金在全國范圍內調劑和發揮更大的互助共濟作用。從保障水平來看，由于我國當前生產力整體上還不夠發達，且經濟發展呈現出很大的不平衡性，所以許多試點地區還是以保障住院和門診大病醫療支出為主，最高報銷上限也有待進一步提高。今后，各試點地區應隨著經濟的發展，加大政府對城鎮居民醫保的財政投入力度，在化解住院和門診大病風險的同時，要逐步試行門診醫療費用統籌，探索統籌解決城鎮居民門診費用問題的辦法。
3.監督管理機制要進一步健全
從試點地區的情況來看，城鎮居民醫療保障制度的監督和管理有待進一步健全和完善。在支出管理方面，個別定點醫療機構仍有開大處方、開用藥目錄之外的藥和不合理的大型檢查等情況，導致部分群眾獲得的補償金額降低，也導致了參保居民對醫保制度的誤解和不信任。個別定點醫療機構把門診病人轉化為住院病人，誘導病人過度消費醫療資源，造成參保居民住院費用增長。有的醫院審查不嚴，個別患者冒名頂替套取資金，嚴重侵害了參保居民的權益。在醫療保險基金的給付方面，也沒有建立包括基金運行分析制度、運行情況通報制度和常規基金運行監督檢查制度在內的基金的收支監測預測預警系統，還沒有形成包括組織監督、民主監督、制度監督、行政監督、業務監督、審計監督等多種監督形式在內的內外部雙重監督體制［1］。
4.城鎮居民醫療保障服務體系需進一步完善
城鎮居民醫療保障事業的健康發展離不開完善的醫療保障服務網絡。近年來，各地醫療保障服務體系無論是在硬件建設和軟件建設方面都有了很大的進步，但也應該看到，這與廣大城鎮居民的醫療需求還有一定的差距。許多群眾對醫療機構的服務意識、醫療人員的業務素質還頗有微詞；就醫環境需要改善，尤其是城鎮社區醫療服務機構還很薄弱，亟待加強。
當然，這些措施的完善，不可能一蹴而就，要有一個循序漸進的過程。今后，要加進一步努力打造健全的服務體系，為廣大群眾提供省心、放心、舒心的服務。
三、新時期健全完善城鎮居民醫療保障體系的路徑選擇
被譽為“國民保健服務之父”的貝弗里奇曾經說過：病人因沒錢而拒絕醫療，這是任何文明社會都不相容的。保障每一個公民病有所醫，享受基本的醫療保障是每一個政府義不容辭的責任，也是社會和諧的必然要求。總體來看，我國對城鎮居民醫療保障制度的探索已經取得了很大的成績，但也應該認識到，這是一項任重而道遠的工作，是一項復雜系統的工程，需要我們以民為本，因地制宜，多方努力，在實踐當中不斷推進城鎮居民醫療保障工作健康、有序發展。1.加快城鎮居民醫療保障立法工作，為城鎮居民醫療保障提供完備的法律框架
近年來，盡管我國城鎮居民的醫保工作日益受到重視，但畢竟還處于試點階段，許多措施和制度還不夠健全和完善，城鎮居民醫保工作的開展缺乏必要的法律保障。社會保障法是關系國家經濟發展、社會穩定的重要法律制度，沒有健全的社會保障法律體系，就沒有健全、完善和成熟的社會保障制度。筆者認為，我國應制定統一的《城鎮居民基本醫療保障法》，并以此為依據制定相應的新型配套的政策和實施辦法，規定城鎮居民醫療保障制度的法定地位，并將之嚴格納入到我國城鎮居民社會保障體系建設之中，明確城鎮居民醫療保障制度未來的發展方向。
2.建立健全城鎮居民基本醫療保險政策體系
作為城鎮居民醫療保障體系的核心組成部分，城鎮居民醫療保險制度的構建與完善顯得尤為重要。在政策設計上必須考慮各方承受能力，做到“基金籌集多渠道、費用繳納低水平、待遇保障多樣化、保險服務便捷化”。
（1）形成合理的籌集機制
首先要完善籌集機制。城鎮居民醫療保險應堅持“低繳費、廣覆蓋”的原則，在繳費能力與醫療待遇之間找到個平衡點。在實踐當中，一方面應加大對城鎮居民醫療保險宣傳的力度，提高廣大居民參保繳費的自覺性和主動性；另一方面，要建立健全穩定的配套資金保障體制，將各級配套補助資金固定下來，為城鎮居民醫療保障提供財政支持。同時，中央、省級要加大對貧困地區和貧困城鎮居民的財政補助力度，以實際行動促進和保證全體人民共享改革發展成果。其次要積極拓寬籌集渠道。在將政府財政撥款和救助以及城鎮居民繳費進一步制度化、規范化的同時，應不斷在實踐中拓寬城鎮居民醫療保險基金的籌集渠道，積極引導社區經濟、企業、慈善機構、外資機構及個人等方面的捐助，不斷充實城鎮居民醫療保障基金。
（2）健全管理體制
應建立健全嚴格規范的管理制度、嚴謹長效的管理方法、便捷有序的管理流程和先進高效的管理網絡，構成科學簡約、調控靈敏的醫療保障管理體系，以實現保障到位、基金平衡、調控靈敏、服務周到的管理目標。在組織管理方面，受經濟條件限制，我國廣大縣級城市可以借鑒河南舞鋼市的管理模式，整合基本醫療保障管理資源，借助新型農村合作醫療這個現實性的制度體系進行監督和管理。較大的城市和條件具備的地區，應該建立起相對獨立的、專門的醫療保險管理機構，同時加強對制度運行的社會監督。在基金管理方面，要將城鎮居民基本醫療保險基金納入社會保障基金財政專戶統一管理，單獨列賬。要按照社會保險基金管理等有關規定，嚴格執行財務制度，加強對基本醫療保險基金的管理和監督，探索建立健全基金的風險防范和調劑機制，確保基金安全［2］。
（3）規范運行機制
首先要合理確定參保范圍，明確保障重點。城鎮居民醫療保險的參保范圍主要是不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍中的廣大城鎮居民。在保障的重點方面，由于我國當前生產力整體上還不夠發達，且經濟發展呈現出很大的不平衡性，所以應因地制宜，確定不同層次和級別的保障標準。其次要科學制定費用支付標準。城鎮居民基本醫療保險基金的使用要堅持以收定支、收支平衡、略有結余的原則，確定科學合理的醫療費用支付方式，以確保支付待遇與繳費水平相適應，做到合理控制醫療費用，提高資金使用效率，保證基金的收支平衡和制度的平穩運行。再次，要建立一套科學的醫療保障評價系統。針對醫療保障的運行特點確定一套全面、科學的評價指標，對參保情況、基金的收繳、管理和使用、醫療機構的服務、醫療保險基金的使用效率、醫療衛生資源的配置等進行深度研究和評價，以便為制度的進一步實施指明方向。
3.健全完善城鎮社區醫療衛生服務體系
城鎮居民醫療保障服務體系要按照管理社會化、服務人性化的原則，建立功能齊全、結構合理、運轉有效、簡捷方便的醫療保障服務網絡［3］。積極發揮社區醫療保障制度平臺的作用，依托社區平臺，建立醫保機構同用人單位和個人的聯系制度，為廣大居民提供快速便捷的服務；要加快社區醫療體制的創新，形成社區醫療服務、專業醫療服務和綜合性醫療服務相配套的布局合理、分工協作的醫療服務網絡［4］。通過發展社區衛生服務體系，進一步調整城市衛生服務體系的結構、功能、布局，提高效率，降低成本，以不斷滿足人民群眾日益增長的衛生服務需求，提高人民健康水平。
4.強化醫療服務管理，加快醫藥衛生體制改革
城鎮居民醫療保障要想健康發展，在進一步完善醫療保險政策的同時，還要積極推動醫療衛生、藥品流動體制改革。這三個方面同時關系到廣大群眾的切身利益，更關系到今后我國衛生事業的長遠發展，它們相輔相成，互相促進，缺一不可。在醫療服務市場上，要把供需雙方由“信息不對稱”變為“信息對稱”，增強患者對醫療服務質量與數量進行事先判斷的能力，提高其選擇的主動性；通過建立醫藥專營制度，逐步實行醫、藥經營分離，減少藥品流通環節；實行醫藥分開核算、分別管理的制度，打破醫藥不分的壟斷體制，合理控制醫藥費用水平。
5.建立城鎮居民醫療救助制度，加強衛生扶貧工作
城鎮居民醫療救助制度是城鎮居民醫療保障體系的重要組成部分。在實踐當中，要把對城鎮特別困難人員的醫療救助作為促進城鎮居民衛生保健工作的重點內容之一，把經濟扶貧與衛生扶貧合理結合起來。在資金的管理和使用上，要建立專項城鎮居民醫療救助基金，交由當地民政部門統一管理和使用，也可以通過成立基金會，由專門機構負責進行運營。通過此項基金，對符合醫療救助的對象進行適當救助，以使比較困難的城鎮居民獲得基本的醫療保障。在救助方式上，可采取繳費參保、減免醫療費用、建立社會福利醫院及實行定額補助等辦法解決。同時，要根據醫療救助對象的不同，采取不同的救助管理辦法［5］。總之，要把醫療救助計劃與整個醫療保障體系有機結合起來，防止城鎮困難居民群體因病返困、因病致窮，避免引發社會不穩定的因素，促進社會的和諧、健康發展。
[參考文獻]
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鄭秉文.社會保障體制改革攻堅[M].北京:中國水利水電出版社，2005.p79.
“看病難，看病貴”是當今最受關注，也是最棘手、最難以解決的社會問題之一，牽涉多個領域，構成因素糾葛復雜。雖然對其改革路向眾說紛紜，但一致的觀點認為，醫療保障體系是解決此問題的關鍵所在，形成一個覆蓋面廣的醫療保障體系是解開看病貴難題的第一把鑰匙。
經過長期的探索，我國的醫療保障制度改革已經取得了很大的成績。目前我國城鎮職工醫療保險覆蓋范圍已從城鎮機關、企事業單位的職工及退休人員逐步擴展到非公有制經濟從業人員、城鎮靈活就業人員、農村進城務工人員。截至20*年底，全國參加城鎮職工基本醫療保險人數為17983萬人，其中參保農民工人數為3131萬人①。一個適應社會主義市場經濟的城鎮職工醫療保險制度已初步建立，在提高醫療保障能力和職工的健康水平方面發揮了積極的作用。隨著各項工作的扎實推進，新型農村合作醫療也取得了顯著的成績，制度框架及運行機制已基本形成。截至20*年底，全國開展新農合的縣（市、區）達到2448個，占全國總縣（市、區）的85.53%，參加合作醫療人口7.3億，占全國農業人口的85.7%。新型農村合作醫療基金支出總額為220億元，累計受益2.6億人次②。新型農村合作醫療的開展在很大程度上緩解了農民看病難、看病貴的問題，避免了“小病扛，大病拖”現象的發生，對統籌城鄉發展、促進農村穩定、保障廣大農民權益起到了重要的作用。
從總體來講，隨著市場經濟體制改革的深化和人民收入水平的提高，城鎮職工醫療保險制度已經日臻完善，新型農村合作醫療制度也順利實施。但是也應該看到，包括中小學生在內的城鎮其他非從業居民尚未被納入社會醫療保險范圍。隨著社會轉型的日益加快、疾病風險的困擾和經濟體制改革過程帶來的分配不均等，廣大城鎮居民對醫療保障的需求越來越迫切。在此背景下，20*年國務院專門頒布了《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》（國發[20*]20號），就開展試點的目標、任務、基本原則、主要政策及組織實施辦法作出了具體的規定。截至20*年底，我國共有城鎮人口5.94億，占全國總人口的44.9%，其中就業人口2.94億，非就業人口3億。城鎮已參加基本醫療保險的約2.21億人（其中參加城鎮居民醫療保險的有4068萬人），占全體城鎮人口的37%，比上年增加6319萬人①。盡管取得了很大進步，但我們也清楚地看到，許多城鎮居民仍然徘徊在醫療保障體制之外。因此，構建健全完善的城鎮居民醫療保障體系，在實踐中推動城鎮居民醫療保障工作的健康發展，就成了當前的應勢之需，也是迫切需要解決的一個現實問題。
二、試點地區城鎮居民醫療保障制度運行過程中存在的問題
城鎮居民醫療保障制度的推行在很大程度上解決了城鎮居民看病難、看病貴的問題，在實現全民醫保方面邁出了堅實的一步，受到了廣大群眾的肯定和歡迎。但也應該看到，城鎮居民醫療保障工作畢竟還處于試點時期，難免會存在一些問題，需要我們在實踐當中不斷加以完善。
1.對城鎮居民醫療保障的宣傳力度有待進一步加強
作為一項惠民工程，許多群眾對城鎮居民醫療保障都持歡迎的態度，但由于宣傳力度不夠，許多試點地區并沒有實現全覆蓋，一些居民依然徘徊在城鎮居民醫療保障體系之外。從另一個方面來看，許多已經參保的居民對城鎮居民醫保的真正內涵和一些具體細節也缺乏了解。部分群眾對報銷補償費用期望過高，對設立的起付線不了解，對醫療費分段計算補助也不熟悉，尤其是對報銷程序還不是完全清楚。這就有待于各試點地區進一步加大宣傳力度，把工作做實、做細，使廣大群眾在真正了解、熟悉城鎮居民醫保工作的基礎上，積極踴躍地支持和參加城鎮居民醫保工作。
2.統籌層次低，保障水平有待進一步提高
在局部試點地區，城鎮居民醫療保險制度的統籌層次一般為縣、市級統籌。統籌層次低，不僅不利于進一步分散風險，也不利于資金在全國范圍內調劑和發揮更大的互助共濟作用。從保障水平來看，由于我國當前生產力整體上還不夠發達，且經濟發展呈現出很大的不平衡性，所以許多試點地區還是以保障住院和門診大病醫療支出為主，最高報銷上限也有待進一步提高。今后，各試點地區應隨著經濟的發展，加大政府對城鎮居民醫保的財政投入力度，在化解住院和門診大病風險的同時，要逐步試行門診醫療費用統籌，探索統籌解決城鎮居民門診費用問題的辦法。
3.監督管理機制要進一步健全
從試點地區的情況來看，城鎮居民醫療保障制度的監督和管理有待進一步健全和完善。在支出管理方面，個別定點醫療機構仍有開大處方、開用藥目錄之外的藥和不合理的大型檢查等情況，導致部分群眾獲得的補償金額降低，也導致了參保居民對醫保制度的誤解和不信任。個別定點醫療機構把門診病人轉化為住院病人，誘導病人過度消費醫療資源，造成參保居民住院費用增長。有的醫院審查不嚴，個別患者冒名頂替套取資金，嚴重侵害了參保居民的權益。在醫療保險基金的給付方面，也沒有建立包括基金運行分析制度、運行情況通報制度和常規基金運行監督檢查制度在內的基金的收支監測預測預警系統，還沒有形成包括組織監督、民主監督、制度監督、行政監督、業務監督、審計監督等多種監督形式在內的內外部雙重監督體制［1］。
4.城鎮居民醫療保障服務體系需進一步完善
城鎮居民醫療保障事業的健康發展離不開完善的醫療保障服務網絡。近年來，各地醫療保障服務體系無論是在硬件建設和軟件建設方面都有了很大的進步，但也應該看到，這與廣大城鎮居民的醫療需求還有一定的差距。許多群眾對醫療機構的服務意識、醫療人員的業務素質還頗有微詞；就醫環境需要改善，尤其是城鎮社區醫療服務機構還很薄弱，亟待加強。
當然，這些措施的完善，不可能一蹴而就，要有一個循序漸進的過程。今后，要加進一步努力打造健全的服務體系，為廣大群眾提供省心、放心、舒心的服務。
三、新時期健全完善城鎮居民醫療保障體系的路徑選擇
被譽為“國民保健服務之父”的貝弗里奇曾經說過：病人因沒錢而拒絕醫療，這是任何文明社會都不相容的。保障每一個公民病有所醫，享受基本的醫療保障是每一個政府義不容辭的責任，也是社會和諧的必然要求。總體來看，我國對城鎮居民醫療保障制度的探索已經取得了很大的成績，但也應該認識到，這是一項任重而道遠的工作，是一項復雜系統的工程，需要我們以民為本，因地制宜，多方努力，在實踐當中不斷推進城鎮居民醫療保障工作健康、有序發展。1.加快城鎮居民醫療保障立法工作，為城鎮居民醫療保障提供完備的法律框架
近年來，盡管我國城鎮居民的醫保工作日益受到重視，但畢竟還處于試點階段，許多措施和制度還不夠健全和完善，城鎮居民醫保工作的開展缺乏必要的法律保障。社會保障法是關系國家經濟發展、社會穩定的重要法律制度，沒有健全的社會保障法律體系，就沒有健全、完善和成熟的社會保障制度。筆者認為，我國應制定統一的《城鎮居民基本醫療保障法》，并以此為依據制定相應的新型配套的政策和實施辦法，規定城鎮居民醫療保障制度的法定地位，并將之嚴格納入到我國城鎮居民社會保障體系建設之中，明確城鎮居民醫療保障制度未來的發展方向。
2.建立健全城鎮居民基本醫療保險政策體系
作為城鎮居民醫療保障體系的核心組成部分，城鎮居民醫療保險制度的構建與完善顯得尤為重要。在政策設計上必須考慮各方承受能力，做到“基金籌集多渠道、費用繳納低水平、待遇保障多樣化、保險服務便捷化”。
（1）形成合理的籌集機制
首先要完善籌集機制。城鎮居民醫療保險應堅持“低繳費、廣覆蓋”的原則，在繳費能力與醫療待遇之間找到個平衡點。在實踐當中，一方面應加大對城鎮居民醫療保險宣傳的力度，提高廣大居民參保繳費的自覺性和主動性；另一方面，要建立健全穩定的配套資金保障體制，將各級配套補助資金固定下來，為城鎮居民醫療保障提供財政支持。同時，中央、省級要加大對貧困地區和貧困城鎮居民的財政補助力度，以實際行動促進和保證全體人民共享改革發展成果。其次要積極拓寬籌集渠道。在將政府財政撥款和救助以及城鎮居民繳費進一步制度化、規范化的同時，應不斷在實踐中拓寬城鎮居民醫療保險基金的籌集渠道，積極引導社區經濟、企業、慈善機構、外資機構及個人等方面的捐助，不斷充實城鎮居民醫療保障基金。
（2）健全管理體制
應建立健全嚴格規范的管理制度、嚴謹長效的管理方法、便捷有序的管理流程和先進高效的管理網絡，構成科學簡約、調控靈敏的醫療保障管理體系，以實現保障到位、基金平衡、調控靈敏、服務周到的管理目標。在組織管理方面，受經濟條件限制，我國廣大縣級城市可以借鑒河南舞鋼市的管理模式，整合基本醫療保障管理資源，借助新型農村合作醫療這個現實性的制度體系進行監督和管理。較大的城市和條件具備的地區，應該建立起相對獨立的、專門的醫療保險管理機構，同時加強對制度運行的社會監督。在基金管理方面，要將城鎮居民基本醫療保險基金納入社會保障基金財政專戶統一管理，單獨列賬。要按照社會保險基金管理等有關規定，嚴格執行財務制度，加強對基本醫療保險基金的管理和監督，探索建立健全基金的風險防范和調劑機制，確保基金安全［2］。
（3）規范運行機制
首先要合理確定參保范圍，明確保障重點。城鎮居民醫療保險的參保范圍主要是不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍中的廣大城鎮居民。在保障的重點方面，由于我國當前生產力整體上還不夠發達，且經濟發展呈現出很大的不平衡性，所以應因地制宜，確定不同層次和級別的保障標準。其次要科學制定費用支付標準。城鎮居民基本醫療保險基金的使用要堅持以收定支、收支平衡、略有結余的原則，確定科學合理的醫療費用支付方式，以確保支付待遇與繳費水平相適應，做到合理控制醫療費用，提高資金使用效率，保證基金的收支平衡和制度的平穩運行。再次，要建立一套科學的醫療保障評價系統。針對醫療保障的運行特點確定一套全面、科學的評價指標，對參保情況、基金的收繳、管理和使用、醫療機構的服務、醫療保險基金的使用效率、醫療衛生資源的配置等進行深度研究和評價，以便為制度的進一步實施指明方向。
3.健全完善城鎮社區醫療衛生服務體系
城鎮居民醫療保障服務體系要按照管理社會化、服務人性化的原則，建立功能齊全、結構合理、運轉有效、簡捷方便的醫療保障服務網絡［3］。積極發揮社區醫療保障制度平臺的作用，依托社區平臺，建立醫保機構同用人單位和個人的聯系制度，為廣大居民提供快速便捷的服務；要加快社區醫療體制的創新，形成社區醫療服務、專業醫療服務和綜合性醫療服務相配套的布局合理、分工協作的醫療服務網絡［4］。通過發展社區衛生服務體系，進一步調整城市衛生服務體系的結構、功能、布局，提高效率，降低成本，以不斷滿足人民群眾日益增長的衛生服務需求，提高人民健康水平。
4.強化醫療服務管理，加快醫藥衛生體制改革
城鎮居民醫療保障要想健康發展，在進一步完善醫療保險政策的同時，還要積極推動醫療衛生、藥品流動體制改革。這三個方面同時關系到廣大群眾的切身利益，更關系到今后我國衛生事業的長遠發展，它們相輔相成，互相促進，缺一不可。在醫療服務市場上，要把供需雙方由“信息不對稱”變為“信息對稱”，增強患者對醫療服務質量與數量進行事先判斷的能力，提高其選擇的主動性；通過建立醫藥專營制度，逐步實行醫、藥經營分離，減少藥品流通環節；實行醫藥分開核算、分別管理的制度，打破醫藥不分的壟斷體制，合理控制醫藥費用水平。
養老保險是一種社會保險，是根據國家法律規定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。中國社會養老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養老保隊省級統籌。養老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發展和社會穩定都具有十分重要的意義。社會統籌與個人帳戶相結合模式在現收現付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養老保險前進的道路是十分曲折、困難的。結合我國的實際情況，針對我國社會養老保險在實踐中出現的一些問題，查找出現問題的原因，借鑒國外的一些經過實踐而逐漸成熟的經驗，淺談我國養老保險制度的完善。
關鍵字：養老保險制度現狀完善
一、養老保險制度的發展歷程
養老保險是一種社會保險，是根據國家法律規定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養老保險基金是在社會經濟生活中，國家為實施養老保險計劃按照一定的法律程序而預先建立起來的、用于保障受保人養老基本生活需要的專用基金。我國的養老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區為適應經濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統籌為主要內容的改革，制定了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》和《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》等文件，中國社會養老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養老保隊省級統籌。養老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發展和社會穩定都具有十分重要的意義。
為使養老保險更合理地收繳及使用，養老保險實行了省級統籌，實行省級統籌的目標是：建立適應社會主義市場經濟體制的要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統籌與個人帳戶相結合，管理服務社會化，在全省范圍內調劑和管理基金，以確保離退休金按時足額發放的養老保險體系。我省實行的養老保險制度，是根據這個目標，依據國務院的養老保險制度的規定，逐步做到統一繳費比例，統一管理和調劑使用基金，統一養老金的發放辦法和標準，通過規范和調整，逐步統一企業繳費基數和比率。
二、我國養老保險制度的現狀
1、養老保險制度實施的過程
我國現行的養老保險制度是1993年經過重大改革，實行社會統籌與個人帳戶相結全的原則。1997年，國務院決定在全國范圍內統一企業職工基本養老保險制度，統一制度主要表現在三個方面：一是統一和規范企業和個人的繳費比例。企業繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統一了基本養老金計算辦法。規定基本養老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎養老金，按當地平均工資的20%計算，凡按規定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。
我省現行養老保險制度是根據國務院的養老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關于我市實行企業職工基本養老保險市級統籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應經濟發展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養老保險體系；建立統一的基本養老保險制度、統一基本養老保險費率、統一籌集和管理使用基本養老保險基金、統一社會保險經辦機構和人員管理、統一基本養老保險待遇社會化發放的統籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。
2、社會統籌與個人帳戶相結合的出現及意義
社會統籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養老保險基金進行統一籌集、統一管理、統一支付的社會基本養老保險形式。社會養老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養老金的支付一般采取規定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質。社會統籌表現為養老保險基金的現收現付，主要是使養老基金成為活動基金，加強現金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩定的人口結構和表現為退休人口占生產性人口比重的經濟負擔比率；以現收現付為特征的養老保險基金的社會統籌，更多強調的是短期尤其是年度內的財政收支平衡；強化社會養老保險制度的收入再分配，較好地體現市場經濟所要求的社會公平。社會統籌還使社會養老保險基金與國家的整體年度財政預算相協調，有利于社會養老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯系，保證社會養老保險基金的收支在年度內達到平衡，有利于國家整體經濟的運行。
個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養老風險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預繳專款備付金的多少決定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷經全部就職過程，積聚起社會養老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發放，以保障退休職工的基本養老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養老保險金通過科學的保險精算預測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業期間的部分收入以延期支付的形式表現為其退休時領取的養老金。
社會統籌與個人帳戶相結合在現階段究其實質是現收現付的社會統籌模式與完全積累的規定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統一籌集社會養老保險基金，建立或選擇專門的機構對基金統一管理。社會養老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發養老金待遇和繼承的基本依據。可見，現階段我國社會養老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現收現付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構成的。
三、實施中出現的問題
1、在實踐中，社會統籌常常只能顧及當前社會養老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現的經濟危機對社會養老保險制度所帶來的風險，社會養老保險基金的長期平衡是社會統籌的難題。而大數額的人口進入養老金領取者的行列，這無疑會給社會養老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經濟危機和金融危機，養老金個人帳戶的貶值風險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數額來決定養老金給付數額的模式下，社會的低收入者或負擔重的勞動者往往難以通過自身預提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。
2、機制轉軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養老保險基金從現收現付模式轉向“社會統籌與個人帳戶相結合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用。現收現付模式向積累模式的轉換過程中，存在著一代人必須養活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養活上一代人。
3、在社會極度進步的時代，經濟高速發展也帶來了極不穩定的因素，企業破產導致下崗職工增多，社會養老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經營不景氣、頻臨倒閉或破產的企業很多，同時，下崗職工的人數也因此而增多。雖然企業破產了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產生的養老保險基金還得繼續交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續發放，在這種情況下，社會養老保險基金只出不進，社會統籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業經營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應付日益增長的養老金支付壓力，不僅社會養老保險基金入不敷出，由此也導致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區之間社會經濟發展的水平。即使是在省市級“社會統籌”的范圍內，不同縣市的社會養老保險基金的盈虧也涉及到當地的人口結構、制度的覆蓋范圍、企業的繳費能力、社會養老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養老保險基金統籌和調節的困難和壓力。
4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中規定“基本養老保險基金發生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規定，所以此種支持很難到位。
綜上所述，社會統籌與個人帳戶相結合模式在現收現付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養老保險前進的道路是十分曲折、困難的。
四、出現問題的原因
出現以上問題，一部分原因是養老金管理不善造成的。我國的養老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導致無法切實遵照國家規定的制度實施，結果是繳費水平不足以支撐養老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務對象的特別養老金制度更是如此。國家公務員可以不向該養老金制度繳納任何的費用而在養老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養老金。另外，有些國家的養老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現的弊端將在養老這一領域出現，有調查顯示，未來幾年，將出現兩個年輕人養活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領取養老金，致使養老金的支付費用增加，而且還意味著為養老金領取者提供經費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養老保險基金仍然是現收現付式的，許多地方發放養老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養老金的現象也是屢見不鮮，交費人養老金難以兌現的風險在日益加大。更值得注意的是，有些企業，特別是非國有企業對參加社會統籌的熱情不高，近年來社會養老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經濟發達地區被要求加快增加提取的速度。與此相應，企業按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養老保險的設計目標是相違的。因為，按照現有的制度安排，經濟效益越好的企業，職工的工資收入就越高；經濟效益越差的企業，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養老金收入的差別也就越大。而且，社會統籌部分的養老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統籌與個人帳戶相結合模式的受益唯一的標準是個人和企業繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發揮社會養老保險在代際內部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉移給低收入階層的既定目標是完全相反的。
由于必須用社會統籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現在交費人的交費來支付現在已經退休的老職工的養老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現收現付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現階段的部分積累基金還不夠上一代人的現實養老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構架而已。
目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現收現付留下的養老金欠債。在新舊模式轉軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。
五、國外養老保險的相關制度
德國養老保險的管理方法：1、自治原則。各行業和州、地方保險機構都獨立存在，自主經營，在自治管理中維護自身的經濟利益。2、依法行事。保險機構必須依照國家法律進行活動并有義務接受國家的監督。聯邦政府設立保險監督局、檢查和監督保險機構的行為規范。如果后者違反國家法律規定，企業或投保人有權依法照法律程序提出訴訟。德國這種管理方法與我國現在實行的較為相似，實行自治原則將可以使養老保險金更合理地管理與使用，而依法行事可以充分發揮各監督機構的權利，以保障專款專用，使我國的養老保險制度日漸直向成熟。
而美國養老保險由社會保障、企業年金和個人儲蓄三塊組成，這不實用于我國的養老保險制度，就企業年金和個人儲蓄而言，這會加劇貧富兩極分化。
法國養老保險管理制度實行社會統籌，強制實施。養老金的支付屬待遇限定型，養老保險基金的征集屬現收現付制度。法國和我國不太一樣的地方有：1、養老保險的范圍和對象主要包括：1）工商企業的工薪人員；2）農業職工；3）社會保險系統的職工；4）不具有長期工作合同的臨時工。2、補充養老保險制度。法國的養老保險制度分為四個層次：1）基本養老保險制度；2）強制的普遍實施的補充養老保險制度；3）非強制的補充養老保險制度；4）個人參加商業壽險。法國養老保險制度建立歷史較長，已初步形成了一套比較完整的體系，其中這兩點很值得我們學習。我國的養老保險制度由于執行的力度不夠，很多企業或個人不愿意繳納養老保險，而隨著矛盾的出現：1、養老支出增長過快。平均壽命延長，隨著人們平均壽命的延長，老齡化帶來的經費支出增長，對養老保險基金帶來很大壓力。2、養老保險費限定繳納期限短。致使現在出現養老保險金出現國家大量補貼的狀況，這極大影響了國家的發展。
而加拿大實施的喪偶的存在生存方可得到對方所繳納所有養老保險的60%的制度，這種制度有力地保障了喪偶老人的利益，有利于社會的穩定，也很值得我們學習。
六、我國養老保險制度的完善
1997年7月國務院領導在全國統一企業職工基本養老保險制度工作會議上指出在深化（社會養老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現象；三是基金統籌層次過低，調劑能力弱，少數經濟效益不好的地區和企業，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現；五是國家關于基金管理的規定沒有得到認真執行，擠占挪用養老保險基金的問題比較嚴重。”這些問題，使社會統籌與個人帳戶相結合模式的環境風險和目標風險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風險，保證社會統籌與個人帳戶相結合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。
1、加強養老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經營管理的期限長達數十年，因此應當針對已經出現的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養老保險管理辦法等，規范籌資方式，明確管理機構和經辦機構，規范資金的運用與投資，加大處理違規行為的力度，統一監管標準，保障資金的安全，促進養老保險制度體系的發展。
2、社會養老保險基金的籌資。一般來說，社會養老保險基金制度的最終實現目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養老保險計劃的順利運轉，實現保險功能，這是社會養老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養老保險基金籌集的各個環節，都要充分保證社會經濟運行的效率性，而不能對社會經濟發展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平。“社會統籌與個人帳戶相結合”模式，既能夠通過統籌機制照顧退休人員的現實利益，保證社會養老保險基金現收現付功能的實現，又設立個人帳戶著眼于工作著的現在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發揮現收現付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統籌與個人帳戶相結合模式的關鍵是基金的來源。只有國家、企業和職工個人共同承擔基金籌集的責任，共同參與、共同努力、相互協調才可能保證財源的穩定性。傳統的體制下，國家已經無力繼續支撐不斷增長的社會養老保險費用，實際上現收現付模式已經破產。但是國家作為社會保障的主體，組織、協調并保證社會養老保險制度的順利運行是其根本的權利和義務。推行社會統籌與個人帳戶相結合模式是創新性的嘗試，在目前社會養老保險基金運行風險加大的情況下，國家需要加大參與和干預的力度。
3、國家對上一代人的債務，可以尋求一定的補償辦法：一是從現有的國有資產存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經濟結構進行調整改組，自然要涉及對國有資產進行重新配置，可以結合這一過程，劃出部分國有資產補充到社會養老保險基金中去；二是國家財政應劃撥資金對社會養老保險基金進行援助。比如為按時按數額繳納社會養老保險的企業實行稅收優惠政策等。因為，養老費用應屬于勞動力再生產費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養老。現在國家從社會安全的需要出發，建立了社會養老保險制度，由企業代替職工個人繳納了用于職工養老的費用的一部分，即社會養老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構成企業的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經濟發展的激勵模式。
如果國家財政不投入，靠企業和勞動者個人是不可能承擔得了的。再者，政府財政承擔部分社會養老保險基金，減輕了企業的負擔，不僅有利于企業改革，更有利于企業參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。
4、應建立最低養老金制度。社會統籌與個人帳戶相結合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業下崗職工征收社會養老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構成了不公平。因此，建立一個社會最低養老金，維持低收入者養老生活，使人人都有飯吃。
5、確保保險基金的增值。可以通過把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風險的逐步解決，國內資本市場的進一步規范，應積極開拓基本養老保險基金的投資市場，將養老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩定回報的長期投資領域。以真正發揮長期資金的優勢，創造最大的經濟效益；而經濟效益的提高不僅將直接對國民經濟產生良好的影響，同時又間接實現了基金收入的穩步增加。
6、逐步建立并完善農村養老保險。我國是農業大國，應加大力度進行農村社會養老保險立法，制定出適用于農村的養老保險制度，保證農村養老保險制度的實行，依法監督、管理農村社會養老保險的實施，并確保農村養老保險基金保值增值。
參考文獻：
①童星《摘自社會保障與管理》南京大學出版社2002年3月第一版第191頁
②中國法制出版社《勞動法一本通》第200頁
③河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室《勞動爭議處理法規匯編》第254頁
④鄭州市市人民政府鄭政文〔2005〕105號文件
[關鍵詞]產品創新；服務創新；渠道創新；管理創新；技術創新
中國保監會主席吳定富在2007年全國保險工作會議上指出，“保險業發展的實踐證明，每一次大的創新，都會帶來發展的一次飛躍。必須進一步弘揚創新精神，拓展創新思路，提高創新能力。”按照監管機構建設創新型行業的精神要求，擔負起企業自主創新主體的角色，是大型壽險公司在“十一五”時期實現科學發展面臨的一大考驗，是時代賦予的歷史責任，也是公司在新的發展時期的戰略機遇。隨著大型壽險公司進入整合轉型的發展時期，公司整個運作效能和運行狀態都要發生質的變化，先發優勢要得到進一步鞏固，服務和諧社會的能力需要進一步增強。為實現上述目標，大型壽險公司需集中精力在多個領域有所作為。
一、以產品創新體現差異化策略，不斷滿足日益增長的保險需求
(一)產品創新為養老、醫療和教育等保險需求服務
我國潛在的保險市場需求量巨大，可以用天文數字來展望。然而回到現實生活中，會發現居民在養老、醫療和教育等方面的保險需求，其轉化通道并不十分順暢。大型壽險公司解決保險供需矛盾的關鍵，是真正從消費者需求的角度出發，圍繞國家宏觀經濟政策和產業政策調整，根據市場需求和公司中長期發展規劃，對產品創新進行全局安排，賦予具備條件和有明確需求的省市分公司以市場研發和產品前端與基礎性開發的職責。基于監管機構新頒布的壽險生命表，針對不同地域、不同目標群體，開發各具特色的與養老、醫療和教育等需求直接相關的保險產品，盡快扭轉目前市場上普遍存在的產品同質化局面，以產品差異化策略滿足最廣大人民的保險需求。
(二)產品創新為消費者多元化需求服務
城市居民作為一個龐大的消費群體，其風險保障意識和投資意識都較強。滿足城市居民的保險需求，須重視探尋部分群體的特殊需求，充分了解消費者手頭富余資金的投向和資金消費習慣及方式。面對老年人日益增多急需照顧的實際，要開發長期護理保險系列產品；鑒于金融理財產品對壽險產品具有重要的替代作用，要開發并定點投放一些與金融產品互補或相互匹配的資產確定型產品。要充分預見日益龐大的互聯網用戶購買保險產品的前景，開發適應網絡客戶多元化組合險種需求的創新產品等。大型壽險公司的產品創新需要其他環節配套跟進，尤其需要依托合適的銷售渠道和路徑，去滲透大眾客戶和中高端客戶這兩個不同的客戶群體。
(三)產品創新為社會主義新農村建設服務
大型壽險公司有足夠的實力和充足的資源，全面實施鞏固城市、拓展“兩鄉”的發展策略，在傳統領域保持并擴大優勢，并且在新興區域市場中有所作為。在建設社會主義新農村的實踐中，大型壽險公司一方面要繼續在“兩鄉”提供適合普通農民需求的人身保險，完善與新型農村合作醫療相配套的健康保險產品，同時有針對性地推出適合村干部的養老保險、適合農民工的綜合意外傷害保險以及重大疾病保險的農村版等系列產品。另一方面要在提供保險服務的同時，為農村客戶提供一些農業基本知識乃至實用知識和技術，要與農民共同切磋，找到雙方都滿意的服務領域，讓廣大農民感到大型壽險公司不僅能提供風險保單，還能真心實意為他們的生存和發展問題著想，為解決“三農”問題提供配套服務。
二、以服務創新為客戶創造價值，積極回報社會公眾
(一)服務理念創新為客戶再創價值
人壽保險是典型的服務行業，壽險產品在多數情況下，都需要為客戶提供終生服務。目前大型壽險公司擁有幾千萬份有效的個人和團體人壽保險單、年金產品以及長期健康險保單，這意味著要為近億人提供保險服務。服務理念創新首先要求把服務當成保險產品不可或缺的組成部分，提升服務品質，積極回報客戶。不僅著眼于通過服務創新滿足客戶具體的需求，還應把服務創新放在“通過服務再創價值”的層面來考慮。客戶忠誠度的培養要以為客戶再創價值為前提，要不斷滿足乃至創造客戶的保險需求，充分提供其所應享有的保險保障，與客戶建立長期的雙贏互惠關系。
(二)服務體系創新立足客戶關系管理系統建設
目前大型壽險公司在服務體系和手段方面，與現代企業管理所要求的客戶關系管理服務仍有一定差距。構建客戶關系管理系統(CRM)，首先需要建立一套比較完整的客戶信息數據庫和行之有效的數據挖掘系統，通過客戶服務的規范化、標準化和程序化，最終把CRM建設成一個電子化的一體化營銷中心。要逐步將客戶服務熱線系統建設成為功能強大、技術先進和服務完備的客戶服務平臺，提高客戶的滿意度和信任度。通過提供高附加值服務，賦予保險相關產品更多的附加值。比如，在開展人身意外傷害保險業務時，可以與銀行和醫療機構協作，為保戶提供保險卡等方式，當客戶不幸遭遇意外事故，可以憑保險卡直接入住醫院等。
(三)兩核信息收集和服務模式創新立足提升客戶服務品質
多年來，大型壽險公司對客戶的核保核賠信息收集和服務，主要依靠醫院等保險業外部機構，這種模式不便于保險風險控制，也不利于提升客戶服務品質。為此要積極探索新的醫學核保第三方專業信息服務模式，實現核保信息收集、處理、集成、傳遞和分析高度專業化，通過上門服務、快速出單等方式節儉成本，實現全國范圍統一、獨立、安全，為客戶提供高品質的服務和一流的客戶體驗。
三、以渠道創新再創銷售佳績，促進壽險業又好又快地發展
(一)整合銷售資源，擴大保險覆蓋面
經過多年的發展和探索，大型壽險公司已建立起相對完善的銷售渠道。下一步渠道資源創新的基本點是著眼于“大營銷”理念，有效整合銷售資源，充分開發客戶資源，基于交叉銷售方式，有效推廣職場營銷，整體布局一體化營銷模式，適時推出綜合拓展銷售人員管理辦法，重點構建綜合銷售體系框架。在公司積極均衡發展戰略的總體框架下，探索現有營銷渠道聯盟策略的實現方式和具體路徑。同時要有計劃、有目的地參與政府推動下的有社會影響的活動，參與社會團體組織的多種經濟文化活動，借助社會力量開展保險業務，擴大保險的覆蓋面和影響力。
(二)探索新型銷售方式，提高業務運行效率
壽險產品的銷售方式是一定歷史階段的產物，將隨著內外部環境的變化而不斷演變，市場的多樣性和多變性也決定了銷售模式的多重性。隨著我國電信業和電腦網絡等高新技術的快速發展，直復營銷等新型銷售方式將呈現越來越大的發展空間。與傳統的個人、團體直銷和中介等渠道不同的是，直復營銷采取一種與客戶不見面的方式，直接利用電話、網絡、電子郵件、信件、電視、數據庫等開展業務。大型壽險公司探索電話行銷方式，要重視開發電話訪問名單、健全組織體系、完善信息支持系統和明確產品策略等關鍵環節。探索互聯網銷售保險產品方式，則要重點解決好制約電子商務發展的網絡安全和系統穩定等關鍵問題。
四、以管理創新鑄造卓越品質，朝著國際頂級壽險公司的目標努力
(一)構建面向未來的運營新體系
境外上市以來，大型壽險公司從過去注重保費總量增長轉變為更注重效益、注重可持續發展，這就需要公司在內部管理體系上不斷實施管理領域的創新。今后要充分發揮規模優勢，在業務集中和網絡管理等方面建立并逐步完善集中化、低成本的運營管理模式，形成層級明確、管理有效的后援保障機制及客戶服務平臺，依照流程改造成果，開發并及時運用新一代核心運營系統，提高業務處理和業務管理效能。總之，要以“規范經營、誠信服務”為根本宗旨，以客戶為導向，以統一標準、規范操作為手段，以運營架構的扁平化為依托，實現運營體系的集中與管控，建設一個國內領先、管理規范、服務高效、快速應變、持續改進、具有前瞻性的符合ISO標準的現代化運營體系。
(二)創建開放式管理系統
大型壽險公司要圍繞拆除壁壘、資源共享，建立開放式的管理系統，大膽地對現有管理體系進行整合，為產品、服務、渠道等領域的創新提供配套支持。系統地引入現代管理方法，以信息技術為手段，促進管理效能的整體提高，貫徹國際管理體系標準，開展全面質量管理活動。要樹立管理創新的工作目標，通過對資金流、信息流、物資流的優化整合，對經營管理活動實行全過程、全系統的動態控制，全力打造“數字化壽險公司”。要落實實現管理改革目標的資源，選擇適當的管理創新時機，制訂周密的管理創新方案，實現管理領域中由模仿創新向持續自主創新的重要跨越。以國際一流保險公司為標桿，比肩全球最優秀的保險企業，努力成為保險管理領域卓越品質的創造者。
五、以技術創新打造核心競爭力，提升科技應用水平
(一)建設以客戶為導向的技術創新體系
面對現代科學技術日新月異的發展，大型壽險公司在引進先進科技的過程中，必須切實抓好消化、吸收和再創新工作，占領發展制高點，在更高起點上推進以客戶為導向的技術創新體系。要加大關鍵職能領域的科技投入，建立以客戶為導向的開放式適應性IT架構。通過技術創新為公司產品、銷售和服務提供高科技支持。就目前情況而言，大型壽險公司與銀行、郵政等機構進行資源整合的創新空間十分可觀，要借助電子網絡技術，建立適應國內銀行比較完善的結算系統要求的、功能強大的數據管理系統和較高自動化水平的業務系統，力求保險網絡與銀行結算網絡觸通，實現公司業務拓展和客戶維護與銀行業務發展的共贏。
(二)及時有效地運用新科技成果
技術創新是大型壽險公司發展的“永動機”，技術創新的最終價值必須通過及時應用來體現。新技術革命的出現及其在金融保險業的應用，成為促成壽險公司自主創新的外在動力。保險業務的電子計算機化和通訊設備現代化，已經為技術創新提供了物質保證。下一步要借助最新科技成果，及時解決公司在信息化建設中所面臨的問題，突破技術應用的多種瓶頸，為公司全面、協調和可持續發展提供強有力的科技支撐。
六、完善激勵和約束機制，構建和諧共贏的內外部環境
(一)完善績效激勵體系
激勵機制在公司治理建設中曾經而且還將扮演非常重要的角色。創新與現代企業制度相適應的績效激勵體系，既要吸收借鑒國際先進的績效激勵理念，又要充分考慮國情和司情；既要注重維護股東利益，又要充分考慮公司自身利益和員工利益；公司高管的相當一部分收入都要與公司的經營情況和個人績效評估結果直接掛鉤；員工崗位調整和職業發展都與個人績效評估結果掛鉤。通過推進績效激勵體系改革，將股東的期望、董事會的要求和外部市場的壓力及時傳遞到公司的每個層級、每位員工，使公司始終處于激活狀態。要不斷完善公司治理結構，建立依法合規、運作高效、相互制衡的公司治理機制，形成戰略、績效、薪酬、投資的管理體系，構建職責明晰、精簡高效、有效防范風險的組織架構，建設勇于開拓、富于創新、堅強有力的經營管理團隊。從制度層面保證經營管理的高效率和高效能，實現股東、公司和員工價值的統一，體現與外部環境和諧共存的成長氛圍。
(二)健全內在約束機制
關鍵詞：洪水保險；洪水風險管理；非工程防洪措施；框架設計；制度創新
中圖分類號：F840.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008－2972(2009)02－0035－07
洪水是由于過多的水泛濫而成，一場洪水可以發生在各種情況下，包括很大的降雨量以及蓄水庫的爆滿，具有極大的危險性和破壞力。我國的洪水災害歷來具有頻率高、范圍廣、災情重的特點。這從1998年長江、松花江，2003年夏季淮河全流域性洪災，以及2007年夏重慶市區大規模洪災可見一斑。洪災依然是威脅人民生命和財產安全的最大自然災害之一。每年的洪澇災害均引起了大批的人員傷亡，財產損失更是難以估計。我們首先將對國內外洪水保險發展的理論和實踐進行回顧，并以美國為例，對其洪水保險發展進程進行了較為詳細的介紹，并通過對兩國基本國情差異的比較分析，探尋適應我國國情的措施和制度，建立健全我國洪水保險制度。
一、國內外洪水保險理論和實踐
任何制度的形成、發展都不是自在自為的，總是處在一定的歷史背景之中，是特定時空政治、經濟、文化、社會諸現象互動的結果。歷史既是現實的過去，也是過去的現實。世界各國洪水保險制度的形成與發展都有著深刻的歷史背景。
(一)國內洪水保險理論和實踐
目前我國洪水保險尚處于積極探索階段，并未全面推行。我們應以長遠、發展的眼光來認識洪水保險，逐步推行洪水保險這一有效機制在一定區域，乃至最終在全國范圍內全面推行。1993年水利部、民政部、財政部在總結江蘇、安徽、廣東三省的防洪資金的基礎上，編寫了《關于建設防洪基金的思考》一文和《防洪基金的實踐與探討》，對我國10多個省市防洪資金的建設方法作了總結，提出了一些建立防洪基金的基本構想。這些都是我國洪水風險管理的初步嘗試。近年來，對于洪水保險的研究大致可以分為兩類：第一類是對我國洪水保險可行性的研究，主要針對洪水保險的性質、可以發揮的作用等進行探討；第二類表現為對于洪水保險基金，以及如何降低洪水保險風險的研究。
付湘、劉寧等(2003)認為，洪水保險有三個性質：國家對洪水保險實行政策性補貼、實行強制性的全國洪水保險計劃、經營的非盈利性等。楊東華(1994)認為，國外經驗表明，把洪水保險和洪泛區內管理結合起來，以洪水保險作為一種經濟杠桿來調整和控制洪泛區的發展，是一項行之有效的管理手段。洪一平(1997)則初步提出洪水保險所保責任屬非純自然狀態下的風險，這與普通保險有著根本的差別。同時指出，洪水保險的實施方式也不同于一般的自愿保險，而實施強制保險。程曉陶(2001)總結了我國洪水保險的運行模式：通用型洪水保險、定向型洪水保險、專向型洪水保險和政策型洪水保險，并就洪水保險在我國實施的可行性、必要性進行了較為系統的研究。并在總結江西洪水保險中出現的各種問題的基礎上，分析了我國實施洪水保險的必要性，并對洪水保險的特點，以及實施方式進行了研究，對于我國洪水保險具有很強的指導意義(程曉陶，1999)。
對于防洪保險基金的研究，申屠善(1990)針對安徽省行蓄洪區，討論了設立防洪基金、開展防洪保險的作用、基金的籌集、使用、管理和保險業務的開展等問題，并就實行法定的防洪保險提出了建議。楊民欽、邱綿茹(1999)建議國家有關部門開展對行蓄洪區防洪保險制度的研究，逐步推行跨流域乃至在全國范圍內行蓄洪區的防洪保險試點，由中央和有關省、地、市、縣均拿出一部分防洪基金來辦保險，實行千家萬戶保一家，要求行蓄洪區群眾按照規定無條件參加保險。李繼清等(2001)較為詳細的論述了防洪保險基金的性質、作用以及防洪基金的具體征收辦法和計算方法。洪水災害的頻繁發生、損失額的不斷增加、以及蓄滯洪區經濟和社會的長期非理性發展，迫切要求我國探索一條減輕洪水損失之路。洪水保險作為一項重要的洪水風險管理的非工程措施，它的實施將對我國防洪減災事業的發展產生重大的作用，它將改變我國現有的洪災補償救助機制，并最終成為推進我國防洪減災戰略的有力手段。
我國曾一度在淮河蓄滯洪區、防洪工程、農村財產等領域開展過洪水保險的試點。嚴格意義上講，蓄滯洪區和農村財產保險實際上是一種政府與投保人共同建立的防洪互助基金。試點雖然取得了一些經驗，但因在可行性方面存在諸多問題，以及受到國有保險公司向市場化經營轉型的影響，基本上沒能堅持下來。一次性賠付額度巨大和逆向選擇是洪水保險面臨的兩大難題。政府的介入是克服這兩個問題推行洪水保險的惟一選擇。國家可以有足夠的財力應付洪水損失在年際間的巨額變動；政府政策則可避免逆向選擇，保證洪水保險基本覆蓋所有洪水風險區。
(二)國外洪水保險理論和實踐：以美國為例
在水災比較嚴重的經濟發達國家，如美國、日本以及西歐各國等都較早關注了洪水風險管理。國外學者也在對洪水保險方面做了大量的研究工作。Krutilla(1966)研究了洪水保險替代工程措施的可行性。Linda(1967)指出，實施洪水保險的困難在于，大多數保險計劃是在假定所有投保者不會同時發生損失，因而不會同時有索賠發生。為了減少保險公司的風險，有些學者提出了強制性的全國洪水保險計劃的觀點。然而，推行強制性洪水保險存在的困難以及政府不愿意從事保險計劃最終導致了洪水保險的失效。James等(1971)認為，洪水保險費率應相應提高，以抑制洪泛區的開發。Blanchard－Boehm(2001)在分析1997年紅河洪水的基礎上，首次提出洪水保險中投保人對保險的認識態度，對于減輕洪水損失具有非常重大的意義。Burby(2001)在總結美國洪水保險和洪泛區管理經驗中指出，目前美國的洪水保險政策在減輕洪水損失方面取得了重要的作用，但是仍然存在洪水保險與資本市場結合不夠，指出政府可以在洪水保險與資本市場結合方面發揮更大的作用。
下面我們就以美國洪水保險的發展為例，對其洪水保險的進展進行介紹。
1.美國洪水保險發展的法律框架
美國幅員遼闊，河流眾多但分布不均勻，海岸線長。雨量充沛，平均每年的洪災損失達數十億美元。聯邦政府為了抵御沿海及河道出現的洪水，減輕洪災損失，1936年通過了《防洪法》，主要通過建壩、修堤和開挖渠道等工程措施來控制洪水。盡管幾十年來，政府投入了大量資金用于防洪工程的興建，但水
災損失依然不斷擴大，政府財政負擔也越來越重。因此，美國政府開始探尋一種既能減少洪災損失又能減輕政府財政負擔的方式，國家洪水保險計劃(NFIP)就是一種最重要的選擇。
20世紀50年代初，美國開始重視洪水保險的研究，1956年美國國會通過了《聯邦洪水保險法》，試圖通過創立聯邦洪水保險制度來支持私營保險公司開展洪水保險。但是保險行業意見分歧，防洪保險難以推行，于是1968年美國國會通過了《全國洪水保險法》，該法制定了兩種洪水保險計劃的模式，起初住宅與城市建設部(HUD)選擇了A模式，即授權HUD與幾家私人保險公司或保險組織合作建立洪水保險計劃，并提供財政幫助。次年美國國會對這一時期的低增長不滿意，啟動了加速提供洪水保險進程的緊急項目，制定出《國家洪水保險計劃》，并建立了國家洪水保險基金，由HUD組建的聯邦保險局(FLA)負責管理。具體的洪水保險業務由FIA和洪水保險者聯合會(NFIA)經營，洪水保險者聯合會起初是由89家私營保險公司組成，隨后發展到100多家。在不斷的修訂中，這個安排一直持續到1978年1月。
為了加強NFIP的有效實施和覆蓋，1973年底，美國國會通過《洪水災害預防法》，該法變自愿保險為強制保險，規定：除非財產所在社區參加了NFIP或資助申請者已購買了洪水保險，否則不再向被認為有洪水風險的資產提供聯邦資助。
1968年法與1973年法在大幅增加了參保率的同時也對沒有參保的社區的經濟發展造成了嚴重的影響，因此引起了大量矛盾和反對意見。國會不得不對該法的一些條款進行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令，1977年又通過了另一個重要的洪水保險計劃修正案，取消了只有聯邦保險的信貸機構向位于洪水風險區內未參保社區的資產所有者提供貸款的條款，但要求信貸機構告知接待人，他將無權享受聯邦的災害救濟和援助，因此在開發洪泛區(floodplfin)時應自行采取相應的防洪保護措施。
1978年，FIA解散了與NFIA近十年的合作，并對洪水保險計劃采取首要行政管理責任制，包括總的風險損失。因為之前他們之間的合同關系并沒有明確各自的責任，FIA把NFIA僅視為一個合約者，而NFIA把自己視為“充分伙伴”(hll partrter)，責權不明晰影響了合作。1979年，FIA轉歸聯邦緊急事務管理署(FEMA)統一領導。1982年，FIA與私營保險公司重新合作建立新NFIP，提出了一個“寫你自己的計劃”(WYO計劃)，聯邦政府作為保證人和再保險分出人。參加WYO計劃的私營保險公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險，不但不承擔賠付的風險，售出的保單全部轉給FIA，私營保險公司按保單數量獲取傭金。政府機構FIA負責理賠、洪水保險基金的管理和資金運作，在基金不足的情況下，可以向國庫借款，但需要連本帶息償還。至1986年10月已有200多家私營保險公司參加WYO計劃。新的經營管理模式既體現了FIA在NFIP中的主導地位，保證了NFIP的經費可以在全國范圍調用，又充分利用了私營保險公司的業務網絡。
2.美國洪水保險發展的體系構建
美國的洪水保險是國家通過法律確立并采取一定的經濟措施，以政府聯邦保險局為主導，私營保險公司參與銷售，在社區參與國家洪水保險計劃的情況下海岸區及洪泛區的居民及企業主可以自愿為其財產購買洪水保險的一種“強制性”保險模式。
1968年《國家洪水保險法》規定，1－4戶住宅、小型商業以及教堂可以購買洪水保險。實施后在洪水保險研究的基礎上，將洪水保險的范圍擴大到其他住宅、商業房產、農業房產、非盈利機構的房產、州和地方政府擁有的房產。目前幾乎各種類型的房產及其內的物品均可獲得洪水保險。居住房屋的保險額度最高不超過25萬美元，室內財產不超過50萬美元。水利工程與公共設施等均不在保險范圍內，水災后由政府修復。
洪水保險費率根據FEMA統一繪制的洪水風險地圖確定，該圖寓意百年一遇的洪水作為保險費率區劃的基準洪水。國家通過國庫建立洪水保險基金，實施國家洪水保險計劃收取的保費存入該基金，保戶損失理賠、保險計劃運行可以向國庫借款15億美元。但必須連本帶息償還。1986年以前，聯邦機構人員的工資、工作開支以及與洪水風險地圖繪制和洪泛區管理有關的費用從國會撥款支付，從1987年起，國會要求這部分費用從保險費收入中支付。為了增加基金金額以及支付工資、行政開支及減災費用，從1991年開始，聯邦政府對售出的每一份保單給予25美元的補助，到1995年每份保單補助增加到30美元。
3.美國洪水保險制度的特點
美國國家洪水保險制度是可行的、有效的。在社區、保險業和銀行業(政府支持下的銀行、證券等金融機構)的共同參與下，通過NFIP每年減少洪災損失大約8億美元。此外，按照國家洪水保險計劃的建筑標準建造的建筑物要比不遵守該標準的建筑物遭受的損失減少77％。而且，每付出3美元的洪水保險索賠，就可節約1美元的災害補助支出。在平常年份，NFIP是自我維持的，也就是說，該計劃的運行費用和洪水保險索賠不是由納稅人支付的，而是通過出售洪水保險單籌集的保險金來維持的。其主要特點有：
第一，洪水保險是加強洪泛區管理的重要手段，并具有強制性。為了避免盲目的開發行為加劇洪災損失，美國以洪水保險作為非工程的防洪措施加以強制推行。
第二，洪水保險由國家設專職機構專項管理，國家作為承保主體參與洪水保險。1979年起，聯邦保險管理局(FIA)歸FEMA統一領導。FIA負責的保險計劃僅有兩個，一為NFIP，另一為聯邦犯罪保險計劃，可見洪水保險是一個具有特殊性的險種。
第三，在費率的設計上實行無差別費率與有差別費率相結合的方法。在突發事件計劃下，保險費率對所有使用的社區是相同的，較好地體現了公平的原則。
第四，保險理賠的效率很高。FEMA認為投保戶受災后急需用錢，保險費應盡快送到受災戶手中。FEMA在若干大的咨詢公司里專門培訓了一批損失評估人員，在全國各地還專門聯系了一批具備損失評估能力的志愿人員(約2000人，通常是退休的會計師或經理)，一旦收到水災賠償的要求，1天之內趕到現場，4天之內完成損失評估。
第五，洪水保險有法可依，并經歷了逐漸完善的過程，具有法律的依據和保障，已經形成了一套完備的法律體系。從1956年通過《聯邦洪水保險法》開始，聯邦洪水保險法規和制度不斷在進行調整。1968年國會通過了《全國洪水保險法》，1969年依法制定出《國家洪水保險計劃》。1973年12月，美國國會通過《洪水災害防御法》進一步將洪水保險計劃由自愿性改為強制性。隨后管理體制根據實踐中出現的問題不斷改進完善。可以說是累積了40年的經驗和教訓，
才形成了一套行之有效的法規與管理辦法。
第六，國家洪水保險的對象與額度是嚴格限定的。美國國家洪水保險對象僅限于居民和小型企業。主要為有墻有頂的建筑及內部財產，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產的最高賂付不超過25萬美元。可見美國的國家洪水保險并不搞大包大攬，僅滿足維持洪災之后社會安定的基本需要。
第七，適當發揮私營保險公司的作用。由國家承擔風險的方式已證明是失敗的，而完全由國家自建一套洪水保險系統也不現實，因此由私營保險公司負責洪水保險金的收發。在WYO計劃中，私營保險公司在全國各地為FIA代售洪水保險，既發揮其專長，又有利于國家對洪水保險的管理。私營保險公司的洪水保險是國家洪水保險計劃的有效補充，而且兼具商業保險的性質。
二、中美兩國實施洪水保險基礎條件的比較
中美兩國都是極易發生洪水災害的國家，因此，兩國都需要增強工程防洪能力，同時積極推進非工程防洪措施的實施，以便在超標準洪水發生時能盡量減輕水災的損失；兩國都需要政府采取強有力的措施以避免因盲目開發而加重水災損失。然而，具體到中美兩國的現實國情，畢竟會存在很大的差異，即使在美國成功的作法，也未必全部適合在我國推廣。因此，需要結合兩國國情，具體分析兩國在洪澇災害及其防范上的各種差異(見表1)，以制定、推行適合我國特點的國家洪水保險計劃。
在我國，建立國家洪水保險體制的確具有重要的意義。但在具體實施方式上需要慎重研討。片面的宣傳或簡單照搬他國的經驗，很可能對決策者產生誤導。美國以推進國家洪水保險計劃作為限制洪泛區開發的重要手段，其背景是該國洪泛區的農作物、建筑等正處于被蠶食的過程中，加強管理可以收到非常顯著的減災效果。我國的洪泛區早已人滿為患，洪水高風險區面臨更大幅度的開發已成既定事實，在開發的同時很難做到與美國相同或者類似的作法。但是我國的城市化則剛進入高速發展時期，如何發揮洪水保險的作用，避免高速城市化過程中人為加重水災損失的趨向，仍有積極的意義。我國分蓄洪區的運用是防洪減災的重要手段，但目前分蓄洪區汛期的運用日益困難。耐人尋味的是，我國分蓄洪區人口的增長速度遠遠超過全國人口的平均增長速度，補償能力不足又使分蓄洪運用的矛盾更加尖銳。如果國家洪水保險計劃設計合理，對改變這―被動局面可能發揮其特定的作用。
從表1所示的異同點也不難看出，我國推行國家洪水保險計劃的阻力將遠比美國已經遇到的困難和阻力大的多。基于國情的差異，兩國推行洪水保險計劃的動機和作法也將會有較大的不同，但是基本點仍會是相通的。從美國洪水保險體制的沿革中我們所得啟示的實質是只有以立法與國家計劃的形式來推進洪泛區的洪水風險管理，并且這種推進必須與經濟手段相結合，才能達到抑制洪災損失隨經濟發展急劇增長的目的。
三、我國洪水保險制度的框架設計與發展思路
制度有歷史的規定性，因為這一原因，對歷史背景敏感是必要的。即使在革命之后，新制度的建立者也并不是從歷史的真空中起步。最終無論何時，習俗、規范、，以及許多其他被繼承的制度都制約著人們的行動。我國現代意義上的保險是伴隨西方列強的入侵而進入的，是一種“舶來品”。洪水保險發展的滯后更使其傾向于借鑒國外洪水保險的經營模式。可以說，我國洪水保險制度的引入是一個典型的制度移植或植入過程，且必須立足于我國國情，，才能嵌入我國已有的社會經濟制度安排之中，并成為現有社會經濟整體制度安排的重要一環，切實發揮洪水保險的社會管理功能。
(一)我國洪水保險的經營模式選擇：政策性保險商業化運作的制度創新
通過介紹美國的洪水保險體制，以及對中美兩國基礎條件的對比，兩國存在各方面的顯著差異，但也有共同之處。以美國洪水保險體制為借鑒，對我國建立健全洪水保險制度具有重要的啟示。
我們認為，首先應該對洪水保險進行政策性保險定位，同時可以借鑒美國經驗，實施商業化運作模式，即實施具有中國特色的政策性保險商業化運作的洪水保險制度。由政府出資建立洪水保險基金，設立專門賬戶，委托一家或幾家實力強、經營情況好的保險公司代為管理和經營該項基金。以保證洪水保險基金的保值增值。受托的保險公司還要承擔洪水保單的銷售業務。洪水保險基金可采取諸如政府撥款、由受益區政府調撥資金、組織全國各地進行經濟援助及出售洪水保單等方式籌集。當發生特大洪水災害，所籌集洪水保險基金滿足不了理賠要求時，再由政府財政撥款給予補貼。但政府財政撥款也應先劃撥給保險公司，作為保險公司理賠款的一部分，由保險公司對災區實施追加理賠。
洪水保險的受益者不僅僅是保戶，還包括其他相關主體部門、政府、乃至國民經濟的各個部門。在現階段，我國政策性洪水保險的資金應該由全社會共同負擔。將洪水保險的三方行為主體一政府、保險公司、保戶的行為全部納入其中，找出其中的內在聯系，建立三方互動的行為機制，建立健全現代意義上的洪水保險制度(見圖1)。
從圖1可以看出，投保人、保險人和政府三方行為主體的互動，使公共財政的間接補貼為直接補貼，使財政發揮更為直接有效的作用。當然，圖1僅僅是政府、保險公司、保戶三方主體互動的簡要分析，我們亦可以從洪水保險供求主體的兩個層面――需求(保戶)和供給(政府、保險公司)進行研究，結合行為經濟學、信息經濟學等多學科進一步展開理論論證，從中尋求洪水保險器求、供給的規律及其特征，并對影響洪水保險需求、供給的因素進行分析。 綜合上述研究不難得出，在洪水日趨頻繁發生的形勢下，我國洪水保險制度的構建必須以政府、保險公司、保戶三方行為主體為基礎，三者缺一不可，并要切實考慮其各自內在的作用機理，發揮其應有的作用。國際經驗(以美國為主，西歐國家亦是如此)以及我國洪水保險發展的實踐也表明，僅有政府和保戶(政府包辦型)，或保險公司和保戶(商業化運作型)隔離的兩方的參與，洪水保險是注定不成功的，或者說是不見成效的。最終的發展結果必然走向三方行為主體的共融型。
(二)我國洪水保險未來的發展方向與若干政策建議
國內外洪水保險發展由于所處社會文化背景、社會經濟、政治制度的差異，導致了洪水保險發展變遷在機制、路徑、內容和績效上截然不同。應該看到，我國洪水保險與已經較為成熟的美國洪水保險相比還存在不小的差距，而且這種差距是全方位的。只有對這種差距有清晰的認識，對中美洪水保險制度變遷和發展規律有準確的把握，才能構建適合我國國情的洪水保險發展的制度安排，推動洪水保險制度的創新，實現跨越式發展。
1.明確洪水保險是非營利性的、政策性的強制保險
這點是首先應該明確的，必須確認洪水保險的準公共物品屬性，確立洪水保險的政策性保險定位。具
體而言，洪水保險是針對洪水高發區域，由受洪水威脅的人群、政府和其他參與部門共同分擔洪水風險的保險模式。洪水保險只能是政策性、非贏利性的保險形式，商業保險公司一般沒有這個能力單獨將洪水保險開展起來。
2.盡快出臺洪水保險相關法律法規，洪水災害保險要走法制化道路
國家洪水保險必須有法律的依據和保障，盡可能避免洪水保險發展的隨意性和不可操作性。目前尚缺乏法律的支持，今后應著手建立健全我國洪水保險法律法規。我國《防洪法》在提到洪水保險時，也只有“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”一句話，但究竟如何鼓勵、扶持，沒有具體的條文。因此，國家應在已出臺《防洪法》的基礎上，著手研究制定《洪水保險法》，對洪水保險進行明確規定，使得強制洪水保險的開發和運用有法可依。
3.借鑒國際經驗，積極研究洪水保險經營管理的具體操作辦法，建立健全洪澇災害風險評價與核災體制
制度只能借鑒，不能移植。我們可以采用適合我國國情的方法和途徑，研究制定具體操作辦法。蓄、滯洪區居民的房屋、生活用具、農具、耕畜、作物等家庭財產可實行一攬子捆綁式保險。按蓄、滯洪區經濟發展水平對不同保險標的確定不同的保險限額，超過限額標準的財產，政府不予保費補貼。在承保時，注意對劃入特定洪水風險區內的建筑物韻位置、年齡、面積、設計等情況進行充分的調查，并對其相對于基準洪水位的高度進行測量。在洪水損失發生后，應要求投保人必須立刻向保險公司報告。保險公司也應成立專門的估價組和賠償組，由估價組對損失進行估價，賠償組負責賠償。這樣，既保證了理賠效率，又避免了不必要的浪費。
4.科學編制各流域洪水風險圖，且其研究與繪制工作應該先行一步
洪水風險圖是實施全國洪水保險計劃的基礎依據，不僅用于確定參加的對象，而且用于判斷風險的大小以確定保險的費率。組織專家深入調查各流域的災害頻率和程度、經濟發展水平、居民保險意識等現狀，編制流域洪水風險圖，建立與我國目前經濟發展水平相適應的經濟指標體系以制定各流域、地區保險費率。早在1999年，瑞士再保險在北京師范大學就設立了研究中心，其首批重要成果之一《中國自然災害系統地圖集》(Atlas of Natural Disaster System in China)業已面世，該圖冊對中國的自然災害系統進行了空前詳盡的描述，這對我國推進洪水保險大有裨益。全國洪水風險圖的繪制的試點工作可以盡快啟動，形成統一標準后再全面鋪開。與此同時，要進一步建立健全洪澇災害風險評價與核災體制，在開展洪水保險之初，實行低保費、低限額的辦法，逐步為洪水保險業務的開展創造必要的條件。通過科學制定洪水保險費率、積聚保險基金以及建立國際巨災再保險關系，使中國的洪災巨額損失得到科學的、充分的補償。
5.加速洪水災害保險準備金積累，構建洪水災害再保險體系
