時間：2023-06-29 17:09:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇股份承包經(jīng)營協(xié)議，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
為培育農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，進一步推進土地經(jīng)營規(guī)模化、集約化、企業(yè)化，促進生態(tài)高效都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，現(xiàn)就推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)工作，提出如下意見：
一、統(tǒng)一思想，明確目標
黨的十七大提出，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法、自愿、有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)這一要求，我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)工作，要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持股份化流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持創(chuàng)新體制機制，堅持與培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)業(yè)相結(jié)合，實現(xiàn)資金、人才、技術(shù)、裝備等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素有效配置。同時，切實維護農(nóng)民承包土地收益權(quán)，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進我市經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展。我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目標任務(wù)：到2011年，全市土地流轉(zhuǎn)面積總量達到8萬畝，力爭10萬畝，努力建成一批規(guī)模化、企業(yè)化、品牌化的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園。
二、堅持原則，促進發(fā)展
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)就是在堅持、不改變土地所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，入股到土地股份合作組織，土地經(jīng)營權(quán)由合作組織負責(zé)經(jīng)營，農(nóng)民依股權(quán)從經(jīng)營收益中按一定比例獲得分配的一種土地經(jīng)營模式，建立起“土地變股權(quán)、農(nóng)戶當股東、收益靠分紅”的土地經(jīng)營新機制。
1．堅持“三權(quán)”分離原則。積極推行農(nóng)村承包土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離，承包經(jīng)營權(quán)可以面積量化入股，也可作價入股。
2．堅持主體流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)以建立土地股份合作組織作為主體，吸收土地入股，同時可吸收資金、技術(shù)或其它生產(chǎn)要素入股。
3．堅持流轉(zhuǎn)開發(fā)原則。突破行政區(qū)域，允許土地承包經(jīng)營權(quán)跨行政村、跨鎮(zhèn)（街道）流轉(zhuǎn)。土地股份合作組織可吸收外村、外鎮(zhèn)（街道）的土地入股，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)整組、整村流轉(zhuǎn)，實行土地聯(lián)片集中開發(fā)。
4．堅持農(nóng)民利益原則。規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)行為，保障土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股后，依股權(quán)獲得分紅。對于全家土地承包經(jīng)營權(quán)入股的，享有優(yōu)先參加農(nóng)業(yè)作業(yè)、取得農(nóng)業(yè)勞動工資性收入的權(quán)益。
三、形式多樣，鼓勵創(chuàng)新
土地股份合作組織可依托村集體經(jīng)濟組織組建，也可由工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)辦組建，也可由農(nóng)村社區(qū)股份合作社直接吸納農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股。
1．農(nóng)民純土地入股的股份合作社。這種組織形式的入股土地一般不作價，可以農(nóng)戶承包面積量化入股，由合作社統(tǒng)一組織對外發(fā)包或租賃，所得收益按農(nóng)戶土地入股的份額進行分配。
2．以土地入股為主，吸收資金、技術(shù)等入股組建的股份合作社。這種組織形式一般由工商企業(yè)創(chuàng)辦或領(lǐng)辦，入股土地應(yīng)作價折股，合作社經(jīng)營收益按股份進行分配。
3．有承包土地的農(nóng)戶及其他經(jīng)營主體以資金入股組建土地股份合作社。由土地股份合作社與入社農(nóng)戶簽定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)戶入社金額應(yīng)與流轉(zhuǎn)面積掛鉤，并有一定的對應(yīng)關(guān)系。
4．農(nóng)民承包土地與社區(qū)集體資產(chǎn)統(tǒng)一量化入股，組建社區(qū)股份合作社。在社區(qū)集體資產(chǎn)股份量化的同時，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一量化入股，設(shè)立土地資源股，入股土地由股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包。
四、把握環(huán)節(jié)，注重規(guī)范
1．合理設(shè)置股權(quán)。入股土地以二輪土地承包確權(quán)的面積為依據(jù)，由農(nóng)戶提出土地入股申請，明確入股土地的面積、地塊和位置。土地股份合作社可以土地面積量化股份，有資金、資產(chǎn)等生產(chǎn)要素入股的，入股土地一般應(yīng)先作價，后股份量化。土地作價折股應(yīng)由各方股東平等協(xié)商確定。土地入股的期限以農(nóng)村二輪土地承包期為限。
2．制訂規(guī)范章程。章程應(yīng)明確建社目的、經(jīng)濟性質(zhì)、經(jīng)營范圍、股權(quán)設(shè)置、社員資格、社員權(quán)利和義務(wù)、組織機構(gòu)及其職能、財務(wù)管理與收益分配等內(nèi)容。章程應(yīng)充分體現(xiàn)“民辦、民管、民受益”原則，在廣泛征求社員意見的基礎(chǔ)上，提交社員(代表)大會討論通過。
3．明確收益分配。遵循利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，土地股份合作社應(yīng)向入股社員發(fā)放股權(quán)證書，社員持《股權(quán)證》獲得股權(quán)收益。收益分配可采用以下三種形式：一是收益保底、盈利不分紅。二是收益保底、紅利分配。三是盈利分紅、收益不保底。無論采用哪種分配形式，都應(yīng)保證農(nóng)民入社土地的收益。
4．建立組織機構(gòu)。按照章程的規(guī)定和要求，土地股份合作社應(yīng)建立社員（代表）大會、理事會和監(jiān)事會等組織，實行民主決策、民主管理。社員（代表）大會是土地股份合作社的最高權(quán)力機構(gòu)，理事會是社員（代表）大會的執(zhí)行機構(gòu)和日常工作機構(gòu)，監(jiān)事會是土地股份合作社的監(jiān)督機構(gòu)。
5．健全財務(wù)制度。嚴格按照現(xiàn)行財務(wù)制度和會計制度的規(guī)定，建立內(nèi)部各項規(guī)章制度，實行單獨建賬，加強核算，保障社員利益。
五、加強指導(dǎo)，扎實推進
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)是繼農(nóng)村后的又一次重大改革，各鎮(zhèn)、街道和市有關(guān)部門要勇于實踐，積極引導(dǎo)，加強指導(dǎo)，注重服務(wù)，規(guī)范有序地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)。
1．實行分類指導(dǎo)。堅持因地制宜，鼓勵人多地少的城郊村、絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的村、經(jīng)濟相對發(fā)達的富裕村以及有較大面積生態(tài)高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)介入的村先行實踐，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)作為土地流轉(zhuǎn)的重要形式加以推進。有條件的鎮(zhèn)、街道在全面推進土地流轉(zhuǎn)的同時，重點搞好一個整組、整村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)試點，推進土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)。
2．鼓勵聯(lián)片開發(fā)。加強土地流轉(zhuǎn)供求平臺建設(shè)，切實重視農(nóng)業(yè)招商引資，引導(dǎo)和鼓勵工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織參與土地承包經(jīng)營權(quán)股份化流轉(zhuǎn)，投資開發(fā)生態(tài)、高效、休閑觀光農(nóng)業(yè)，促進土地聯(lián)片開發(fā)，以土地流轉(zhuǎn)推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以提升產(chǎn)業(yè)帶動土地流轉(zhuǎn)，促進土地集聚、產(chǎn)業(yè)集群，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。
3．完善保障機制。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障相配套機制，不斷提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的覆蓋面。鼓勵農(nóng)村家庭全家流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。有條件的土地股份合作組織可對全家流轉(zhuǎn)土地的，且超過一定勞動力年齡的年長人員，每月給予一定金額的生活補助。同時，大力開展農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
一、指導(dǎo)思想
以穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系為前提，加快引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集中連片、有序流轉(zhuǎn)，提高土地資源的有效配置，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。堅持科學(xué)發(fā)展觀，建立“政府推動、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償”的土地流轉(zhuǎn)機制，提升土地規(guī)模經(jīng)營水平，促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益全面提高，加快我區(qū)都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會。
二、基本原則
（一）堅持穩(wěn)制、分權(quán)、搞活的原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，要在穩(wěn)定家庭土地承包關(guān)系的前提下，堅持不改變土地所有權(quán)、不改變農(nóng)業(yè)用途、不損害農(nóng)民利益。實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和土地使用權(quán)分離，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制，探索有效形式，搞活土地使用權(quán)。
（二）堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，要嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定程序和手續(xù)進行，要嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。要充分尊重農(nóng)民的意愿，不得強迫或阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式、期限和具體條件，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定。
（三）堅持集中、規(guī)模、高效的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要立足土地資源的高效利用，實行相對集中連片流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，并注重土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產(chǎn)出率，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。
（四）堅持管理、規(guī)范、有序的原則。在推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營過程中，要加強管理、指導(dǎo)和引導(dǎo)，健全和完善土地流轉(zhuǎn)的各項制度，強化土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)，充分利用土地流轉(zhuǎn)信息平臺，及時土地流轉(zhuǎn)信息。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理，正確使用各類規(guī)范合同文本，盡快適應(yīng)網(wǎng)上辦理相關(guān)手續(xù)。嚴格做到程序合法，文本規(guī)范，網(wǎng)上信息及時準確。及時調(diào)解或仲裁土地承包經(jīng)營糾紛，維護當事人的合法利益。
三、工作目標
緊緊抓住現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的契機，充分調(diào)動各鎮(zhèn)、街道的工作積極性和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的工作主動性，正確引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相對連片集中流轉(zhuǎn)，推動整組、整村流轉(zhuǎn)工作；加大力度引進各類資本投入農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源的有效配置，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化進程。2011年新增土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積1萬畝以上，土地流轉(zhuǎn)總面積達12萬畝。到2015年，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總面積達到17萬畝，占家庭承包經(jīng)營土地面積的60%以上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營整體水平位居市前列。
四、工作方法與措施
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要以完善家庭土地承包關(guān)系為前提，依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，引導(dǎo)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
（一）繼續(xù)完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，加強農(nóng)村土地承包管理。
穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨農(nóng)村工作的基石。通過近幾年二輪土地承包工作的不斷完善，很多二輪尾欠問題得到解決。但土地承包工作面廣量大，工作難度較高，還存在很多亟待解決的問題，如組界不清，權(quán)屬不明，承包關(guān)系不落實；土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，收益偏低等問題，必須采取措施加以解決，以保護農(nóng)民的合法權(quán)益，促進土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
（二）進一步健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織。各鎮(zhèn)、街道要配強鎮(zhèn)（街道）、村二級土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織，明確專門的工作人員，通過培訓(xùn)提升業(yè)務(wù)能力，熟練掌握業(yè)務(wù)技能，積極開展土地流轉(zhuǎn)的摸底調(diào)查、登記，信息、政策咨詢，運用土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺信息，開展土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂。做好土地流轉(zhuǎn)信息儲備、土地承包管理等服務(wù)，不斷拓展服務(wù)功能。積極開展土地承包經(jīng)營權(quán)委托流轉(zhuǎn)。各鎮(zhèn)（街道）、村要積極引導(dǎo)農(nóng)戶連片集中委托村經(jīng)濟合作社代為流轉(zhuǎn)。鼓勵整組、整村推進土地連片流轉(zhuǎn)，實行集中開發(fā)、連片種植，興建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。個別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶允許通過土地互換等方式，在集中連片統(tǒng)一規(guī)劃的地塊內(nèi)，種植部分承包田。
（三）推進村級土地股份合作社建設(shè)，鼓勵農(nóng)民以土地入股。“土地入股”就是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股份，按“股份分紅”、“土地保底租金+股份分紅”等模式，委托流轉(zhuǎn)給具有資金、技術(shù)優(yōu)勢明顯的合作社或公司經(jīng)營。合作社或公司將集中的資金和土地統(tǒng)一進行管理和農(nóng)業(yè)開發(fā)，并以合同形式加以確認，實現(xiàn)土地規(guī)模開發(fā)、集約經(jīng)營。農(nóng)民在自己的土地上既可做農(nóng)業(yè)工人領(lǐng)取工資，又可作為股東按股分紅，實現(xiàn)農(nóng)民和業(yè)主風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。村土地股份合作社既可參股分紅，又可通過入股流轉(zhuǎn)土地的運作，取得一定收益。各鎮(zhèn)鎮(zhèn)級國有投資開發(fā)公司、有條件的村土地股份合作社作為受讓主體開展流轉(zhuǎn)土地儲備，既可通過流轉(zhuǎn)土地的收儲，為招商引資準備土地資源；也可通過收儲流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范高效運作，獲得較高的收益。
（四）規(guī)范完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。一是規(guī)范完善土地流轉(zhuǎn)合同，須使用全區(qū)統(tǒng)一的規(guī)范文本，并盡快運用土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺網(wǎng)上簽訂流轉(zhuǎn)合同。二是規(guī)范完善土地流轉(zhuǎn)行為和程序。按照《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，承包戶委托村經(jīng)濟合作社代為流轉(zhuǎn)的，村經(jīng)濟合作社必須在同承包戶（流出方）簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議后，方可代為簽訂委托流轉(zhuǎn)合同，并報鎮(zhèn)、街道經(jīng)營管理部門備案或鑒證；戶與戶之間流轉(zhuǎn)雙方達成一致意見，經(jīng)村經(jīng)濟合作社審核后，簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租（轉(zhuǎn)包）合同，并報村經(jīng)濟合作社備案；以入股方式流轉(zhuǎn)的土地應(yīng)簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股合同；互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包土地的，應(yīng)及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更等手續(xù)。
（五）實施產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，引進各類經(jīng)營主體。一是按照“依托資源、突出特色、連片開發(fā)”的要求，鼓勵各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、服務(wù)組織和專業(yè)大戶通過土地流轉(zhuǎn)，著重發(fā)展一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生態(tài)園等特色園區(qū)，提高土地集約化利用水平和社會化服務(wù)水平。二是鼓勵工商資本和民間資本等投資高效農(nóng)業(yè)，單獨興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。工商資本和民間資本等參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)辦或與農(nóng)民合辦的經(jīng)濟組織同等享受支持農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)企業(yè)的各項優(yōu)惠政策。科學(xué)合理地規(guī)劃、引進、發(fā)展一批符合國家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、科技含量高、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度大的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，及時進行申報，爭取上級財政的扶持。
（六）加大土地流轉(zhuǎn)政策扶持。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)進一步完善市區(qū)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策意見的通知》精神，結(jié)合我區(qū)實際，區(qū)財政年初預(yù)算安排一定的資金，用于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的補助和獎勵。一是凡新增連片流轉(zhuǎn)土地100畝以上，流轉(zhuǎn)期限5年以上的，區(qū)財政一次性給予每畝100元的配套補助，整組、整村流轉(zhuǎn)的，區(qū)財政再一次性分別增加每畝50元和200元補助。二是三大綜合園區(qū)內(nèi)新增連片流轉(zhuǎn)土地100畝以上，期限5年以上的，區(qū)財政一次性增加每畝50元補助。上述二大項補助資金25%作為鎮(zhèn)、街道土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費，75%作為村級土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費。三是對規(guī)模經(jīng)營主體流入土地300畝以上流轉(zhuǎn)年限在10年以上的，區(qū)財政一次性給予每畝50元的配套補助；對規(guī)模經(jīng)營主體流入土地100畝以上，并有50%以上的土地用于發(fā)展糧食生產(chǎn)的，按照糧食作物的面積給予每年每畝50元的配套補助（上述土地流轉(zhuǎn)需經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織辦理手續(xù)）。四是對新建且入股面積300畝以上的土地股份合作社、年度新增土地流轉(zhuǎn)面積500畝以上的鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,在市獎勵的基礎(chǔ)上，區(qū)財政配套給予一定補助。五是各鎮(zhèn)鎮(zhèn)級國有投資開發(fā)公司作為受讓主體開展流轉(zhuǎn)土地儲備，并建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金，儲備量大且時間長的給予一定補助。六是對各鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織工作進行考核，考核前三名的鎮(zhèn)和前10名的村分別給予一定獎勵，同時評選土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作先進個人若干名，給予一定獎勵。
五、切實加強領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)村土地承包管理和土地流轉(zhuǎn)有序進行
（一）加強領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村土地承包管理工作，情況復(fù)雜、政策性強，做好此項工作事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)黨的政策能否在農(nóng)村得到貫徹執(zhí)行，事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧。區(qū)政府調(diào)整并加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副區(qū)長擔(dān)任組長，區(qū)委農(nóng)辦、區(qū)財政局、區(qū)人事勞動社會保障局、區(qū)規(guī)劃與建設(shè)局、區(qū)農(nóng)經(jīng)局、區(qū)國土分局等為成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在區(qū)農(nóng)經(jīng)局。各鎮(zhèn)、街道也要建立相應(yīng)的機構(gòu)，同時將推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作列入對各鎮(zhèn)、街道目標責(zé)任制考核。各鎮(zhèn)、街道要把抓好農(nóng)村土地承包管理和土地流轉(zhuǎn)工作放上議事日程，有目標、有措施、有落實，務(wù)求取得實效。
截止目前，全縣土地流轉(zhuǎn)面積已達**畝，占全縣耕地總面積的%,涉及29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)112個村314個組**余戶33940余人。全縣從事土地承包經(jīng)營的業(yè)主共有108個，其中土地承包經(jīng)營規(guī)模達1000畝以上的業(yè)主共有個，承包經(jīng)營面積達5000畝的個，業(yè)主共投資1326萬元，年創(chuàng)造產(chǎn)值5060萬元，年收入3100萬元，農(nóng)戶年獲益896萬元，年人均增收29元。土地流轉(zhuǎn)的年限一般為30年，短的
二、三年，最長的達到50-70年（主要是荒山、荒坡），其中，土地流轉(zhuǎn)年限30年以上的約占土地流轉(zhuǎn)總面積的%。
二、主要形式
1、轉(zhuǎn)包。經(jīng)村社同意，在農(nóng)民集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)以不超過剩余年限轉(zhuǎn)包給第三方，自己仍保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)入方擁有使用權(quán)，雙方簽訂契約，明確各方權(quán)利與義務(wù)，而承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行雙方的權(quán)利、義務(wù)。這種方式目前較為普遍，涉及農(nóng)戶1500戶，5000余人，土地面積**余畝（主要是田），約占流轉(zhuǎn)面積的12%。
2、租賃。集體經(jīng)濟組織或承包農(nóng)戶，將土地使用權(quán)出租給社外的業(yè)主從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，并與之簽訂相應(yīng)的土地租賃協(xié)議，由業(yè)主向農(nóng)戶或集體支付租金。全縣最具代表性的是##鎮(zhèn)**片區(qū)（原3#鄉(xiāng)）的**村、川山村、石桅村、南峰村和鳳陽村，土地被**桃園實業(yè)有限公司租賃，現(xiàn)租賃面積畝，公司規(guī)劃三年間在%%片區(qū)租憑土地1萬畝，獨資經(jīng)營50年，發(fā)展伏季水果、種草養(yǎng)畜和發(fā)展旅游業(yè)。當?shù)剞r(nóng)民不但可以直接從土地上每畝收入100-300元租金外，還可在該公司務(wù)工，人平年勞務(wù)收入可達3000--5000元。該種流轉(zhuǎn)形式涉及農(nóng)戶6000余戶，**0余人，土地面積14000畝，約占流轉(zhuǎn)面積的82%。
3、借用。承包農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)無償借給他人使用，借用人無需向出借人支付土地承包經(jīng)營權(quán)的使用費，農(nóng)業(yè)稅仍由原承包人承擔(dān)。涉及農(nóng)戶500余戶，1500余人，土地面積1000余畝，約占流轉(zhuǎn)面積的6%。
4、入股。承包農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將擁有的土地使用權(quán)作價入股，與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，組建股份制或股份合作制企業(yè)。如雙河鎮(zhèn)銅鑼、佛頭、大佛、筆架、犁頭、楊柳等8個村社，通過土地入股，建立股份合作制茶場，經(jīng)營收入在扣除應(yīng)交稅費和成本后，按股分紅，農(nóng)戶還可應(yīng)聘進企業(yè)務(wù)工，獲得勞動報酬。
5、拍賣。主要是對那些閑置的“四荒”地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社以公開招標的方式，對其年限的使用權(quán)進行拍賣。如竹海鎮(zhèn)益心村集體有荒山40畝，原以每畝10元/年的價格分戶承包給農(nóng)戶經(jīng)營，由于農(nóng)戶經(jīng)營能力弱，效益低下，承包費從未收齊過，后村兩委經(jīng)批準對荒山使用權(quán)進行公開招標拍賣，每畝25元/年，30年一次付清，既壯大了集體經(jīng)濟，盤活了閑置資產(chǎn)，農(nóng)戶又可就近打工，增加收入。
6、互換。農(nóng)戶為方便耕種或流轉(zhuǎn)，與集體或其他農(nóng)戶在自愿互利的基礎(chǔ)上，對各自的土地經(jīng)營權(quán)進行交換。目前全縣互換土地涉及農(nóng)戶100余戶，200余人，100余畝土地，約占流轉(zhuǎn)面積的12%。
三、存在的問題
從目前情況看，我縣土地流轉(zhuǎn)機制改革還處于探索階段，總體上是健康、有序的，對提高農(nóng)民組織化程度和農(nóng)業(yè)綜合效益起了積極作用。但由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策性強，涉及面廣，當前在一些地方仍然還存在以下幾方面的問題：
（一）政策宣傳不到位，群眾思想認識有待提高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有把推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)放到推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入這個大局來認識。對土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳不夠深入，群眾對土地流轉(zhuǎn)的認識還存在誤區(qū)，主要表現(xiàn)為一些農(nóng)戶和部份土地承包業(yè)主對推進土地流轉(zhuǎn)還存在“三怕”：一是部份農(nóng)民怕土地轉(zhuǎn)包出去后，自己喪失了土地經(jīng)營權(quán)，沒有了生活的最低“保障線”，因此部份農(nóng)民外出打工后，寧愿土地荒蕪也不愿轉(zhuǎn)包出去。二是部份業(yè)主怕政策不穩(wěn)，政府收回土地承包租賃權(quán)，不敢大膽投入。三是部份業(yè)主怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規(guī)模搞開發(fā)。
（二）土地流轉(zhuǎn)的管理機制、服務(wù)機制不健全，制約了土地流轉(zhuǎn)的進程。當前土地流轉(zhuǎn)大都是群眾的自發(fā)，缺乏約束力和規(guī)范性，政府在土地流轉(zhuǎn)上缺少應(yīng)有的管理、引導(dǎo)和服務(wù)，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社沒有認識到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在工作中還存在錯位、越位的現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)問題上采取“一刀切”的簡單化操作方式，個別村社強行要求農(nóng)民退出承包地統(tǒng)一轉(zhuǎn)包給業(yè)主，群眾對此不滿意，甚至引發(fā)了新的干群矛盾。
（三）土地集中成片流轉(zhuǎn)難，業(yè)主開發(fā)難成規(guī)模。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，土地分戶經(jīng)營的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計劃性、規(guī)模性之間存在矛盾。由于推行土地后，業(yè)主在實施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時，往往因為一戶或幾戶承包戶不能談妥，而使土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)難以成功，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)比較分散，制約了規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。
（四）融資困難，業(yè)主開發(fā)資金匱乏，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)需要較大的資金投入，而土地承包大戶一般沒有貸款擔(dān)保單位，又不能將土地使用作為貸款抵押，因此很難從銀信部門貸到貸款，加之一些地方交通等基礎(chǔ)設(shè)施和自然基礎(chǔ)條件較差，更難籌集資金或引進資金，致使部份業(yè)主在土地開發(fā)上存在嚴重的資金困難，規(guī)模難以擴大，效益難以提高。
（五）部份土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，容易產(chǎn)生合同糾紛，影響農(nóng)村社會、政治穩(wěn)定。突出表現(xiàn)為一是合同的主體不合法，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定家庭承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，集體“四荒地”流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)業(yè)社，而部份業(yè)主承包土地時不管是何種土地，一律與村社直接簽訂協(xié)議，致合同的主體不合法，不能生效。二是合同承包期限不合法。協(xié)議中簽定的土地流轉(zhuǎn)的期限超過了第二輪土地延包期的剩余期限，致使合同無法履行。三是部份業(yè)主借土地流轉(zhuǎn)改變了土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，致使合同不合法。這三種表現(xiàn)形式都會造成維系農(nóng)戶與承包經(jīng)營戶、業(yè)主之間土地承包關(guān)系的協(xié)議無法生效和履行，加之農(nóng)民的法律意識不強，受市場經(jīng)濟的趨利性、排他性的影響，使作為農(nóng)民最后生活底線的土地，必然是農(nóng)民的最終選擇，從而形成農(nóng)民與承包戶間的矛盾，嚴重的甚至?xí)斐尚碌纳鐣埽璧K土地流轉(zhuǎn)進程，影響農(nóng)村穩(wěn)定。
四、對策建議
（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，切實解決好認識問題。
土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點內(nèi)容，是實現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)化經(jīng)營的前提和基礎(chǔ)。土地是最基本的生產(chǎn)要素，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。因此，解決好農(nóng)民的思想認識問題，打破阻止土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的思想桎梏尤為重要。首先，要打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟意識，摒棄“搞土地流轉(zhuǎn)就是搞土地私有化、搞資本主義”等思想觀念，牢固樹立發(fā)展的觀念、創(chuàng)新的觀念、市場的觀念、效益的觀念。其次，政府要切實轉(zhuǎn)變觀念，要把土地流轉(zhuǎn)放推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟這個大局來認識，正確引導(dǎo)規(guī)范，強化服務(wù)意識，改進工作方法，切實將農(nóng)民的積極性保護好、發(fā)揮好、引導(dǎo)好。
（二）加強引導(dǎo)和規(guī)范，切實解決好土地流轉(zhuǎn)的管理機制、服務(wù)機制的問題。
正確引導(dǎo)和規(guī)范是加快土地流轉(zhuǎn)速度的關(guān)鍵。為此我們要進一步建立健全土地流轉(zhuǎn)的管理機制、服務(wù)機制，促進土地流轉(zhuǎn)的健康快速發(fā)展。一是要政策引。要加大土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，切實做好土地流轉(zhuǎn)示范工作。在平等、自愿、互利原則下，通過公司加農(nóng)戶、業(yè)主加農(nóng)戶等方式，鼓勵、支持、引導(dǎo)農(nóng)民大膽試點，以點帶面，滾動發(fā)展，進一步加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，要堅決杜絕“一刀切”、“運動式”、簡單化的操作處置。二是要環(huán)境促。加強軟硬環(huán)境建設(shè)，對運用土地流轉(zhuǎn)進行優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)立項開發(fā)的，給予資金、技術(shù)、稅費等方面的傾斜。同時，要抓好市場建設(shè)，疏通流通環(huán)節(jié)，縮短小生產(chǎn)與大市場之間的距離，讓農(nóng)民、業(yè)主有想頭、有干頭。三是要服務(wù)幫。加強信息服務(wù)、科技服務(wù)，為農(nóng)民、土地承包戶提供準確的市場信息和科技信息，主動做好政策、法律的咨詢和指導(dǎo)調(diào)解工作，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)步入正軌。
（三）科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，切實解決土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模問題。
現(xiàn)代經(jīng)濟越來越朝著規(guī)模經(jīng)濟的方向發(fā)展。沒有規(guī)模，就沒有效益，也就沒有市場競爭力。加快土地流轉(zhuǎn)速度，突出規(guī)模效益的關(guān)鍵是要解決好土地難以集中成片，不易形成規(guī)模的問題。解決土地流轉(zhuǎn)規(guī)模問題，首先，地方鄉(xiāng)村兩級在完善土地承包經(jīng)營責(zé)任制時要統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)安排。其次，要做好“四荒”土地的調(diào)查和統(tǒng)計，在此基礎(chǔ)上超前規(guī)劃，合理安排，要在耕地的深度開發(fā)，非耕地的廣度開發(fā)上下功夫。第三，要在充分尊重農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，以土地托管為載體，對撂荒土地進行統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)。建立土地信托服務(wù)中心，對擬流轉(zhuǎn)的土地集中統(tǒng)一管理，使之形成規(guī)模開發(fā)。政府要積極引導(dǎo)，健全土地流轉(zhuǎn)機制，充分發(fā)揮農(nóng)民、業(yè)主的主動性和積極性，依托資源優(yōu)勢，發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營，體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，促進土地合理、有序流轉(zhuǎn)。
（四）加大資金扶持，切實解決好業(yè)主開發(fā)資金匱乏的問題。
生產(chǎn)啟動資金匱乏是阻礙土地流轉(zhuǎn)進程的主要因素之一，因此必須從多方面加大對土地流轉(zhuǎn)所需資金的扶持力度。一是加大銀信部門的貸款支持力度。對利用流轉(zhuǎn)土地搞規(guī)模開發(fā)，比較效益高，優(yōu)勢明顯的項目，要在政策和資金上給予扶持，銀信部門要積極給予貸款支持。二是積極向上爭取專項資金。政府要加大農(nóng)業(yè)資金投放力度，對利用流轉(zhuǎn)土地搞高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的優(yōu)先投放資金。三是通過公司、業(yè)主的投入解決資金問題。采取承租反包、購買土地使用權(quán)、股份合作等模式，讓公司、業(yè)主和農(nóng)戶共同投入資金搞高效農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，從而降低業(yè)主和農(nóng)戶風(fēng)險，有效解決土地流轉(zhuǎn)資金難的問題。
2009年,我省各地土地流轉(zhuǎn)進度不斷加快,各地紛紛成立土地流轉(zhuǎn)合作社。
2009年2月,南充市首家土地股份專業(yè)合作社――南充惠農(nóng)土地股份專業(yè)合作社在高坪區(qū)闕家鎮(zhèn)星光村成立。該合作社有社員168戶,入股土地500畝,建有蟲草五谷雞、黃粉蟲、蚯蚓3個養(yǎng)殖基地和花椒、香椿種植基地。
南充惠農(nóng)土地股份專業(yè)合作社是大學(xué)生青于蘭和當?shù)貛讉€業(yè)主牽頭組建起來的,村民和村委會分別將土地和閑置資產(chǎn)經(jīng)評估后入股,成為合作社社員。社員可以獲得四種收益:無條件分得保底紅利(入股土地收益)、合作社經(jīng)營利潤、社員保底價出售農(nóng)產(chǎn)品給合作社賺取的部分利潤和在基地務(wù)工的報酬。
“加入南充惠農(nóng)土地股份專業(yè)合作社,對業(yè)主和農(nóng)民來說是一件雙贏的好事。”加入合作社的業(yè)主汪波說。他在星光村租賃土地118畝種植柑橘,承包期20年,前3年每年付給農(nóng)民土地租金每畝250元;果樹掛果后,農(nóng)民不再收土地租金,柑橘利潤由業(yè)主、農(nóng)民按2:8分配。
2009年6月,彭州市磁峰鎮(zhèn)皇城、滴水、鹿坪等村分別成立農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社(當?shù)厝朔Q之為“土地銀行”),村民將零散小塊、產(chǎn)權(quán)明晰的土地交給合作社,由合作社統(tǒng)一轉(zhuǎn)租給業(yè)主或種植大戶。
皇城村村民有1000多畝土地“存”進了農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社。合作社與成都一家金銀花種植公司簽訂的土地轉(zhuǎn)租協(xié)議是:乙方支付給甲方的土地流轉(zhuǎn)費用為每畝每年260元,每5年遞增20元;合同期為30年。“村民交給合作社的土地的租金,是由村民議事會議定的,每畝每年租種價格為240―280元。”皇城村農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社理事長王順富說。
2009年10月,新都區(qū)石板灘鎮(zhèn)石樁村土地確權(quán)頒證結(jié)束,村民陸續(xù)領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證。楊翠根等8位村民進行了一次大膽的嘗試:將本村5個組300戶村民的閑散承包地集中到一起,以土地入股的方式,于11月20日成立了石樁村土地流轉(zhuǎn)合作社。
農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入社,把土地交給合作社管理經(jīng)營,雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,明確雙方權(quán)利和義務(wù)。在收益分配上,當年總收益扣除必要的管理費用后,先按入社約定的每股保底收益平均分配,剩余純利潤按股分紅,并留存部分作為合作社集體積累和風(fēng)險基金。
合作社拿出600畝土地經(jīng)營權(quán)中的10%即60畝經(jīng)營權(quán)交給新都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌交易。僅僅兩天,合作社就流轉(zhuǎn)出第一筆土地。一個種植大戶與合作社簽訂合同,以每畝每年425公斤大米的市價作租金,租地40畝種植核桃樹苗。
2009年12月,營山縣首家土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社――營山縣新店鎮(zhèn)蓼葉土地流轉(zhuǎn)合作社掛牌成立。合作社首批社員有163戶,入社土地面積727畝。農(nóng)民自愿把零散、不容易發(fā)揮效益的承包地集中起來,本著“依法、自愿、有償”的原則,將承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給合作社。合作社通過招商,把土地承租給農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售等,最大限度地發(fā)揮土地資源優(yōu)勢,全面提高土地利用效率。合作社根據(jù)社員流轉(zhuǎn)土地面積實行保底分紅、二次返利。
2009年12月,德陽市首家土地股份合作社――雙東鎮(zhèn)涼水土地股份合作社在旌陽區(qū)雙東鎮(zhèn)成立。全村有205戶農(nóng)戶加入合作社,入社土地面積792畝。合作社已引進2戶業(yè)主租賃土地492畝。
近年來，太康縣從本地實際情況出發(fā)，圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的客觀需求，積極穩(wěn)妥地放活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，逐步建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。其流轉(zhuǎn)形式和辦法，主要有以下幾種。
一是對土地承包經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓。有些承包戶，由于無力種田或從事二、三產(chǎn)業(yè)等因素，不愿繼續(xù)種田，經(jīng)發(fā)包方同意，對承包的土地經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓給有種田能力的農(nóng)戶。其辦法：有的是由承包戶自己轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓，一般都在親戚、族內(nèi)、鄰里之間進行，這種辦法比較普遍；其次是在沿海地區(qū)或二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地方，由集體經(jīng)濟組織出面轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓，采取這種形式的不多。轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓費一般都有雙方商定，并簽訂合同書或協(xié)議書。據(jù)統(tǒng)計，在全市將承包經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)包（讓）的有2，243個農(nóng)戶、轉(zhuǎn)包（讓）土地4529597平方米。
二是對土地承包經(jīng)營權(quán)實行反租承包。在二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，大多數(shù)勞動力已轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并有比較穩(wěn)定收入的地方，有集體經(jīng)濟組織以高于原承包額的基數(shù)，將土地經(jīng)營權(quán)全部租賃過來，再發(fā)包給種田能手、專業(yè)隊，辦集體或家庭農(nóng)場。
三是對承包地采取互換辦法。對原承包地過于零散，不便耕作的，或產(chǎn)業(yè)調(diào)整需要，對承包地采取互換的辦法。其互換方式：有的按其土地基本等量等質(zhì)的原則進行互換調(diào)整；有的按土地投入、土地級差，給予合理補償，補償?shù)念~度，一般在同等經(jīng)營與投入條件下，按單位面積產(chǎn)出的差異來商定。
四是承包權(quán)作價入股。有的地方將土地承包權(quán)作價入股，實行土地股份合作經(jīng)營。太康縣常營鎮(zhèn)在去年發(fā)展養(yǎng)雞聯(lián)社中，在養(yǎng)雞戶入股時，將承包地計入股份，實行合作經(jīng)營。
各地在土地承包經(jīng)營權(quán)實行流轉(zhuǎn)工作中，都堅持土地集體所有權(quán)不便和不改變農(nóng)業(yè)用地用途的原則，堅持從實際出發(fā)，充分尊重承包方和發(fā)包方意愿，注意處理好土地流轉(zhuǎn)各方面的利益關(guān)系；堅持在承包期內(nèi)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)試用期不得超過承包期；堅持規(guī)范管理，對流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)報償，都簽訂書面合同，履行簽證手續(xù)，并報農(nóng)業(yè)合同管理機關(guān)備案。
二、關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)承包合同管理工作問題
依法加強農(nóng)業(yè)承包合同管理，是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護農(nóng)民合法權(quán)益基礎(chǔ)性工作。要按有關(guān)規(guī)定，進一步加強農(nóng)業(yè)承包合同管理工作。
1.強化農(nóng)業(yè)承包合同監(jiān)督管理職能。各級政府要加強對農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)業(yè)承包合同的管理職能，進一步建立健全縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)承包合同仲裁組織。各級農(nóng)業(yè)行政主管部門或農(nóng)業(yè)承包合同仲裁機構(gòu)要按【2010】52號和國發(fā)【2013】7號文件要求，認真履行其職責(zé)，對無效合同的確認和處理、合同的變更或解除、合同糾紛的調(diào)解和仲裁等，都必須嚴格按照法律程序辦理。在農(nóng)業(yè)承包合同的管理上，要杜絕強迫命令、以權(quán)代法等行為。
2.強化農(nóng)業(yè)承包合同規(guī)范管理。在延長土地承包期工作中，應(yīng)認真搞好承包合同的規(guī)范化管理，對續(xù)簽和重簽合同，都要用省統(tǒng)一制定的合同文本。各級農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)，要做好對農(nóng)業(yè)承包合同簽定、簽證指導(dǎo)工作，做到主要條款齊全、責(zé)權(quán)利明確，承包指標合理，法律手續(xù)完備，意見達到準確、文字表述清楚。
3.要正確處理農(nóng)業(yè)承包合同中三者利益關(guān)系。從各地反映情況看，這是當前做好農(nóng)業(yè)承包合同熱點問題。按照省《合同條例》有關(guān)規(guī)定，當前應(yīng)注意做好三個方面工作：
一是在簽訂農(nóng)業(yè)承包合同時，要尊重農(nóng)民意愿，合理確定各項指標。對農(nóng)民平均承包的耕地，無論口糧田、責(zé)任田、經(jīng)濟田都不準收取超過村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌標準的承包費，不得實行上打租和收取抵押金。
一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
近年來，隨著國家一系列惠農(nóng)政策的出臺，山西省長治市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也迅猛發(fā)展起來，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍也不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，長治市有3463個行政村，總耕地面積369.6萬畝，已簽訂承包合同61.11萬份，已發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書60.71萬份，土地流轉(zhuǎn)面積達到43.78萬畝。總體看來，農(nóng)戶已逐漸形成流轉(zhuǎn)意識，當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)有其一定的特征。具體如下：
1.流轉(zhuǎn)形式以租賃為主
流轉(zhuǎn)形式主要有租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、委托經(jīng)營和股份合作等形式。其中，租賃是當?shù)夭扇〉淖疃嗟牧鬓D(zhuǎn)形式，出租的土地面積達到18.61萬畝，占所有流轉(zhuǎn)形式的42.5%，分析其原因主要是農(nóng)民外出務(wù)工無法兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但又不愿放棄土地承包權(quán)而不得不采用的流轉(zhuǎn)方式。在所有流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)讓形式所占比重最小，占所有流轉(zhuǎn)形式的2.6%，這主要是由于一旦轉(zhuǎn)讓，就等于失去原有土地的承包權(quán)，除了極少數(shù)已經(jīng)長期生活在城市里的農(nóng)民外，大多數(shù)農(nóng)民不愿意采取此種流轉(zhuǎn)方式。
2.流轉(zhuǎn)協(xié)議以口頭約定為主
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然長治市土地流轉(zhuǎn)協(xié)議正在依照農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一實行的示范合同樣本制定，但具體實施過程中多數(shù)仍以口頭約定為主。其中簽訂合同面積12.56萬畝，口頭協(xié)議面積約達31.22萬畝，占流轉(zhuǎn)土地面積總數(shù)的71.3%。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)很多是在親戚朋友之間的流轉(zhuǎn)，在相互熟識的情況下農(nóng)戶更傾向于信用擔(dān)保，大多數(shù)采用口頭約定，即便簽訂書面合同，合同也不規(guī)范，其中只有少數(shù)采用標準合同，其他多采用簡單的書面合同，容易造成土地糾紛，而且一旦出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛卻很難處理。
3.流轉(zhuǎn)規(guī)模小，時限短，價格隨意性大
調(diào)研結(jié)果顯示，當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)規(guī)模小，大部分土地流轉(zhuǎn)在100畝以下，約占總流轉(zhuǎn)的70.8%。分析其原因是其流轉(zhuǎn)主體主要以農(nóng)戶為主，成立合作社及企業(yè)參與的不多。農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)一般只有小規(guī)模形式，外出的農(nóng)民將自己的土地轉(zhuǎn)給其他在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民。流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的土地規(guī)模變動甚微，規(guī)模生產(chǎn)難以形成。農(nóng)民收入提高困難。同時在流轉(zhuǎn)時間方面，土地流轉(zhuǎn)年限均在1～3年，這與土地流轉(zhuǎn)的形式有著重要的關(guān)系，由于農(nóng)民并不積極采用轉(zhuǎn)讓的形式，流轉(zhuǎn)年限自然降低，而另一方面，采用最多的租賃形式的農(nóng)戶也不愿將土地長期轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，通過短期的流轉(zhuǎn)在一定程度 上降低失地風(fēng)險。另外，由于在全國大環(huán)境下，土地市場沒有形成，市場調(diào)節(jié)機制難以在土地流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)價格的制定并沒有統(tǒng)一的標準，部分農(nóng)戶甚至是無償轉(zhuǎn)給親友去經(jīng)營，或是用收獲的實物相抵。多數(shù)農(nóng)戶參考以往的經(jīng)驗制定，同時主要依據(jù)土地的地理位置和土質(zhì)定價，此種定價方式并不科學(xué)，也沒有遵循一定的市場規(guī)律，價格波動較大。
二、土地流轉(zhuǎn)中面臨的困難和存在的問題
長治市的土地流轉(zhuǎn)總體情況還是比較正常的，但也存在一些問題，最為突出的是土地流轉(zhuǎn)缺乏應(yīng)有的長效機制，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)向社會化、規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
1.宣傳工作不到位，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級引導(dǎo)和服務(wù)不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)撤并后人員較少，職責(zé)不明，兼職較多，無力對土地流轉(zhuǎn)政策進行宣傳，農(nóng)民土地承包權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)受侵害的事情屢見不鮮。農(nóng)民對有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策了解甚少，只知道對土地的承包經(jīng)營權(quán)，不清楚對土地的流轉(zhuǎn)收益權(quán)。 基層政府和村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和監(jiān)督不足，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)是在親戚、朋友、鄰居等之間自發(fā)、盲目地進行，流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有按照規(guī)定履行必要的手續(xù)，也未向當?shù)赜嘘P(guān)機關(guān)單位進行登記。因此，土地流轉(zhuǎn)多以“暗轉(zhuǎn)”形式出現(xiàn)，口頭協(xié)議的多，無償轉(zhuǎn)包的多。隨著接包戶種植適銷對路的農(nóng)產(chǎn)品取得明顯的經(jīng)濟效益時，轉(zhuǎn)包和接包雙方矛盾就會產(chǎn)生。總之，這種“暗轉(zhuǎn)”方式將給土地的流轉(zhuǎn)埋下諸多糾紛隱患。
2.土地流轉(zhuǎn)機制不健全，沒有形成規(guī)范的土地流通市場
目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織尚未建立，土地流轉(zhuǎn)市場還沒有形成，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評價缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢?nèi)鄙匍T路；鼓勵土地流轉(zhuǎn)的激勵機制尚未形成，沒有配套的政策措施；鄉(xiāng)、村兩級引導(dǎo)和服務(wù)不到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財” 的能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有充分發(fā)揮；土地經(jīng)營主體融資困難，沒有貸款擔(dān)保單位，不能將土地使用權(quán)作為貸款抵押。如此即造成一些想轉(zhuǎn)出土地的外出經(jīng)商戶找不到市場，而想多耕種土地搞規(guī)模經(jīng)營高效農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)無法得到所需的土地的情況出現(xiàn)，很大程度上限制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，急需發(fā)展一批中介組織來搞好土地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)服務(wù)工作。另外，在土地流轉(zhuǎn)方面還沒有完善的資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就不能健康有序的進行，從而嚴重制約了土地交易市場的發(fā)育，需求的規(guī)范化與土地交易的零散性之間的矛盾突出，土地很難以較為合理的價格在市場中流轉(zhuǎn)。
3.土地流轉(zhuǎn)機制與規(guī)模經(jīng)營矛盾沒有得到有效的解決
土地流轉(zhuǎn)的重要意義之一是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，促進土地向?qū)I(yè)大戶集中，推動農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效益。而目前我市土地經(jīng)營大都停留在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的“分包”這一層次，這種分散種植的格局和分散的農(nóng)戶利益與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟方式之間存在著比較嚴重的沖突，極不適應(yīng)我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，更難適應(yīng)加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品市場開放的要求，造成這一矛盾的原因主要有三：第一、是我黨在農(nóng)村長期不變的基本政策，并已在我國《憲法》中以法律的形式加以體現(xiàn)，我國農(nóng)民已經(jīng)認可和習(xí)慣于這種“小生產(chǎn)”式的組織方式。第二、土地經(jīng)營規(guī)模狹小，地塊零散，調(diào)整頻繁，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制沒有形成，極大地阻滯了生產(chǎn)要素的合理配置。另外，個體農(nóng)民無力改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和進行農(nóng)業(yè)技術(shù)改造，集體組織的弱化難于將分散的勞動集中起來，削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的后勁，這種分散經(jīng)營的結(jié)果還會導(dǎo)致土地低效率利用，同時也無法滿足“大農(nóng)業(yè)”所要求實行機械化、規(guī)模化生產(chǎn)的條件。第三、集體土地尚未作為生產(chǎn)要素的基本單元計入農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，農(nóng)民僅僅把耕地作為最大的福利保障，耕地的無償供給和耕地價格的無從實現(xiàn)，限制了耕地有償流轉(zhuǎn)。
三、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的對策建議
為了切實保護農(nóng)民權(quán)益，我市自農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證發(fā)放以來，一方面通過出臺政策意見，加大宣傳力度進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，另一方面通過制訂激勵政策，鼓勵和引導(dǎo)種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造條件。
1.加大《農(nóng)村土地承包法》的宣傳力度，確保土地規(guī)范流轉(zhuǎn)
土地承包工作政策性極強，建立規(guī)范有序的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，依法維護承包雙方當事人的合法權(quán)益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，土地流轉(zhuǎn)必須在土地延包30年不變政策前提下進行，必須堅持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，不能刮風(fēng)，不能下指標，要充分尊重農(nóng)民的意愿，要明確土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民，同時土地流轉(zhuǎn)要規(guī)范操作與管理。
2.強化引導(dǎo)與服務(wù)，促進土地高效流轉(zhuǎn)
土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，廣大干部要想農(nóng)民之所想、急農(nóng)民之所急，深入到農(nóng)民生產(chǎn)、生活中去，幫助農(nóng)民解決實際困難。首先要加大宏觀調(diào)控力度，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要根據(jù)政策法規(guī)，結(jié)合實際情況，對土地流轉(zhuǎn)工作制定出可行性操作方案。其次是做好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)工作。要積極扶持種植大戶，在資金、稅收、技術(shù)、流通等環(huán)節(jié)上給予大力支持，從而保護農(nóng)民積極性，促進農(nóng)民增收，并積極引導(dǎo)好農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。
[關(guān)鍵詞] 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 存在問題 對策建議
[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）06-0028-01
為全面貫徹落實中辦國發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極探索農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的多種有效形式。結(jié)合洱源農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在問題作一些粗淺認識并提出對策建議。
1 土地資源利用及流轉(zhuǎn)基本情況
1.1 土地資源利用現(xiàn)狀
洱源縣域地勢由西北向東南傾斜，馬鞍山、羅坪山主山脈由北至南縱貫全境，境內(nèi)湖泊、庫塘、泉眼密布，山溪河流隨山勢分為黑江、彌苴河等主要河流連通海西海、茈碧湖、西湖至大理洱海，全縣土地資源總面積261400hm2（392.1萬畝），在土地資源利用類型中，比重最大的是林地，占58%，常用耕地總面積為18240hm2（27.36萬畝），占土地資源總面積7%。全縣土地承包經(jīng)營農(nóng)戶達62796戶，承包經(jīng)營耕地面積為15010.2hm2（225153畝）。
1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
近幾年，洱源農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶自發(fā)到有組織的依法引導(dǎo)，從零星分散流轉(zhuǎn)到小塊連片流轉(zhuǎn)，規(guī)模程度不斷提高，手續(xù)不斷完善，程序逐漸規(guī)范。截止目前，洱源縣共流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營面積1706.7hm2（25600畝），占全縣土地承包經(jīng)營總面積11.3%，流轉(zhuǎn)入企業(yè)面積526.7 hm2（7900畝），流轉(zhuǎn)入合作社面積為385.7hm2（5800畝），流轉(zhuǎn)入其他主體面積為793.3 hm2（11900畝），每畝每年流轉(zhuǎn)價格基本在500―800元，流轉(zhuǎn)期限以1―10年為主，流轉(zhuǎn)方式主要有租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等形式。
1.3 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)用途
洱源縣堅持從實際出發(fā)，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營合作作為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的主要抓手，開發(fā)以特色、外向、高效產(chǎn)業(yè)為重點，構(gòu)建藍莓、葡萄、中草藥材、蔬菜、林果等特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，引進丹東天賜花卉公司在鳳羽流轉(zhuǎn)333.4 hm2（5000畝）土地，投資種植藍莓，創(chuàng)建“藍莓種苗基地及藍莓酒莊園”；引進大理鳳頭山農(nóng)業(yè)科技有限公司在鳳羽鐵甲、鳳河流轉(zhuǎn)100 hm2（1500畝）土地，投資創(chuàng)建“印象鳳羽生態(tài)農(nóng)業(yè)莊園”，引進云南新希望蝶泉乳業(yè)有限公司，在三營流轉(zhuǎn)53.3hm2（800畝）土地，投資創(chuàng)建“蝶泉有機奶莊園”；引進大理正果農(nóng)業(yè)科技有限公司，在三營流轉(zhuǎn)40 hm2（600畝）土地，投資創(chuàng)建“正果藥業(yè)生態(tài)莊園”。同時，組織本縣內(nèi)大理洱寶、銀環(huán)養(yǎng)殖專業(yè)合作社、大理品宏高原農(nóng)業(yè)科技開發(fā)公司、半邊天生態(tài)農(nóng)業(yè)種植合作社、江農(nóng)種糧合作社等10余家龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)1000hm2（15000畝）土地，構(gòu)建高原特色種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，投資創(chuàng)建畜牧養(yǎng)殖基地，發(fā)展種植中草藥材、早熟梨、大棚蔬菜、食用菌、葡萄等種植，基本實現(xiàn)了“農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)資金，部分農(nóng)民到企業(yè)打工有工資收入，農(nóng)民無須承擔(dān)任何自然和市場風(fēng)險。
2 土地流轉(zhuǎn)存在的問題
2.1 認識不到位、觀念滯后，阻礙農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)
洱源縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于初始階段，農(nóng)戶之間小范圍的流轉(zhuǎn)占主流，規(guī)模集中成片流轉(zhuǎn)土地，從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶較少，流轉(zhuǎn)模式比較單一，土地流轉(zhuǎn)機制尚未完全形成。其主要原因是：各級各部門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作重視不夠，一些干部群眾認識不到位，觀念滯后，對國家在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面政策沒有認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，在指導(dǎo)農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)及解決糾紛時不能很好運用有關(guān)政策解釋，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的政策知之甚少，缺少一些必要的土地流轉(zhuǎn)常識，在一定程度上影響著農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。
2.2 對訂立流轉(zhuǎn)合同重視不夠，合同不規(guī)范，權(quán)、責(zé)、利不明確
對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)政策宣傳不夠，很多農(nóng)戶不知道怎么辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)多處于無組織自發(fā)流轉(zhuǎn)狀態(tài)，不簽流轉(zhuǎn)合同，多數(shù)是口頭協(xié)議，缺乏法律保護意識，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛多，調(diào)處無依無據(jù)，是非難分。主要是合同文本不規(guī)范、內(nèi)容不齊全、流轉(zhuǎn)面積、標的不準確，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。
2.3 規(guī)模龍頭企業(yè)、種植大戶少，效益差，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶動不足
目前，全縣從事農(nóng)業(yè)開發(fā)有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、大戶不多，他們中實實在在取得較好效益的少，有的管理水平低，科技含量不高，有的項目選擇不準，產(chǎn)業(yè)趨同，有的管理粗放，龍頭、大戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)示范帶動作用小。
3 對策建議
3.1 提高思想認識，強化宣傳引導(dǎo)
積極穩(wěn)妥抓好土地流轉(zhuǎn)工作.首要的任務(wù)是加強宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念，一是要加強對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的宣傳.向農(nóng)民講清土地流轉(zhuǎn)不等于放棄土地承包經(jīng)營權(quán).讓農(nóng)民充分了解相關(guān)政策法規(guī)。二是要注重發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)典型的示范引導(dǎo)作用，讓廣大衣民從身邊的典型事例中看到土地流轉(zhuǎn)帶來的實實在在的好處.提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的思想認識，從而加快土地流轉(zhuǎn)的進程。三是要因地制宜推進土地流轉(zhuǎn)，在無分尊重農(nóng)民意愿的前提下，選擇既符合本地買際又兼顧群眾利益的流轉(zhuǎn)模式，積極穩(wěn)妥地推進流轉(zhuǎn)，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。
3.2 建立服務(wù)平臺，強化服務(wù)管理
做好土地流轉(zhuǎn)要在充分發(fā)動的基礎(chǔ)上，進一步加強管理，強化服務(wù)。一要搭建服務(wù)平臺，縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)成立農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組.負責(zé)區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)工作的總體協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。二要明確服務(wù)職責(zé)，及時掌握區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)供求關(guān)系和土地流轉(zhuǎn)存量，及時收集、土地流轉(zhuǎn)信息：統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)文書，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)程序，建立健全土地流轉(zhuǎn)備案登記和檔案管理等制度：妥善處理土地流轉(zhuǎn)中的矛盾，依法解決土地承包和流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題。三要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。土地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，委托流轉(zhuǎn)的應(yīng)簽訂委托流轉(zhuǎn)合同，并報鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府備案。
當前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)封閉走向現(xiàn)代開放的過渡階段。從現(xiàn)實情況看，由于農(nóng)村內(nèi)部金融抑制矛盾普遍尖銳，融資困難和投入不足已經(jīng)成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的突出問題。對農(nóng)民而言，土地?zé)o疑是其最重要的資產(chǎn)，實踐中以土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的探索雖然已有一定進展，但總體上仍存在難以破解的諸多障礙，無法在更大范圍推廣。正因如此，進一步探索和完善以收益權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地抵押融資新模式，尋找一條更具現(xiàn)實性的破解農(nóng)民融資難的有效路徑，無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。
一、農(nóng)地抵押融資產(chǎn)生的現(xiàn)實背景
從理論上分析，一般意義上的農(nóng)地抵押融資是指土地承包經(jīng)營權(quán)人在不轉(zhuǎn)移對其所承包土地的占有、使用、收益的基礎(chǔ)上，將其土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)的擔(dān)保，當債務(wù)人不履行到期債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)依法按照規(guī)定將作為擔(dān)保物的土地承包經(jīng)營權(quán)進行拍賣或者變賣，以獲得的價款優(yōu)先受償?shù)娜谫Y形式①。就實質(zhì)而言，農(nóng)地抵押融資是一種“用益物權(quán)”的抵押融資②，是土地權(quán)利的抵押融資而非土地實物的抵押融資。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增大，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的推進必然帶來資金需求的顯著增加。值得關(guān)注的是，土地流轉(zhuǎn)加快和適度規(guī)模經(jīng)營擴大雖然催生了種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體快速成長，但其大都處于發(fā)展初期，規(guī)模較小，實力不強，普遍面臨投資能力不足的困擾。在此背景下，大多數(shù)新型經(jīng)營主體都理所當然地把正規(guī)金融機構(gòu)視為首選的融資渠道，各級政府也大力倡導(dǎo)金融機構(gòu)必須更大力度地強化對新型經(jīng)營主體的融資服務(wù)。但在缺乏基本抵押物的條件下，金融機構(gòu)基于資金安全的現(xiàn)實約束卻很難在改善農(nóng)村金融服務(wù)方面實現(xiàn)實質(zhì)性進展。毫無疑問，農(nóng)村內(nèi)部金融需求增長而供給仍然停滯所導(dǎo)致的供需失衡矛盾的普遍加劇，是多種農(nóng)地抵押融資模式的實踐探索得以產(chǎn)生和發(fā)展的主要動因。應(yīng)當看到，作為常態(tài)化融資工具的土地金融制度，在西方發(fā)達國家早已成為農(nóng)業(yè)相關(guān)制度和國家土地制度的重要組成部分［1］。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特別是土地適度規(guī)模推動的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，基于我國特有的農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)，不同地區(qū)以不同方式多樣化地創(chuàng)新探索以土地資產(chǎn)為基礎(chǔ)的抵押融資模式，著力改善農(nóng)村內(nèi)部嚴重的金融抑制現(xiàn)狀，已經(jīng)具備基本的實踐基礎(chǔ)和制度條件。
二、農(nóng)地抵押融資的實踐探索
盡管我國現(xiàn)行法律仍然明令限制農(nóng)地的抵押融資，但近年來，由于現(xiàn)實需求日趨強烈，金融抑制的矛盾不斷尖銳，國家在政策方面對農(nóng)村土地制度改革給予了越來越多的明確支持，正是由于宏觀政策層面對農(nóng)地抵押融資的限制趨于松動，促成了實踐中農(nóng)地抵押融資多樣化的制度創(chuàng)新。總體而言，現(xiàn)有農(nóng)地抵押融資大體有以下三種典型模式。
(一)以農(nóng)戶為貸款主體的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的“同心模式”“同心模式”是寧夏同心縣于2006年率先探索的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資模式，其基本方式是在每一個行政村成立一個非盈利機構(gòu)———“土地抵押協(xié)會”，由村民選舉出常務(wù)理事，由常務(wù)理事來管理該村土地抵押貸款的相關(guān)事務(wù)。村民將自己所擁有的部分土地承包經(jīng)營權(quán)向協(xié)會入股成為會員。當入股的會員需要貸款時，選擇三戶已加入?yún)f(xié)會的村民和一名協(xié)會的常務(wù)理事作為貸款擔(dān)保人，與協(xié)會和擔(dān)保人簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓協(xié)議。村民在完善抵押擔(dān)保手續(xù)后，向信用社提出貸款申請，由協(xié)會再與信用社簽訂總擔(dān)保協(xié)議，信用社審查通過后與農(nóng)戶簽訂貸款借據(jù)并放款［2］。同心縣屬于國家級貧困縣，農(nóng)戶脫貧任務(wù)重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。其設(shè)計抵押融資額度一般為1萬～2萬元，貸款年限為1年［3］，主要滿足貧困農(nóng)戶發(fā)展生計項目的小額資金需求。在同心縣這一貧困地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的突破在一定程度上有助于解決貧困農(nóng)戶資金短缺、貸款難的現(xiàn)實問題。同時，因農(nóng)戶對于土地的依賴性強，用土地作為抵押品來發(fā)展生產(chǎn)和擺脫貧困的模式也有效提高了農(nóng)戶的還款意識。然而已有的實踐表明，在“同心模式”的實際運行中，由于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的貸款主體仍為普通農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶，主要解決的仍是分散的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟面臨資金不足的問題，并非是滿足以新型經(jīng)營主體為主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的較大規(guī)模資金需求，因而，“同心模式”之下的土地抵押融資規(guī)模必然是十分有限的。一旦農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)無法及時還款的違約情況，容易造成農(nóng)民失地風(fēng)險［4］，對貧困農(nóng)戶而言，其可能產(chǎn)生的影響是十分嚴重的。因此，“同心模式”雖然探索較早，也具有重要制度創(chuàng)新價值，但總體上適應(yīng)范圍有限，難以在更大區(qū)域推廣和復(fù)制。
(二)以新型經(jīng)營主體為貸款主體的土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的“崇州模式”2011年，崇州市在四川省率先啟動土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資試點，重點解決快速增長的各類新型主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金不足的現(xiàn)實困難。崇州市在完成土地確權(quán)頒證基礎(chǔ)上開展了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的創(chuàng)新實踐，其核心內(nèi)容:一是引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建土地股份合作社;二是以市場化方式培育懂技術(shù)、會經(jīng)營的職業(yè)經(jīng)理人隊伍，負責(zé)合作社土地的生產(chǎn)經(jīng)營管理;三是引導(dǎo)建立適應(yīng)規(guī)模化經(jīng)營的專業(yè)化服務(wù)體系，打造“一站式”的農(nóng)業(yè)服務(wù)超市平臺。截至2014年底，崇州市已組建土地股份合作社225個，入社土地31．1萬畝，培養(yǎng)職業(yè)經(jīng)理人1588人，職業(yè)經(jīng)理人人均經(jīng)營農(nóng)地面積達377．4畝③，基本完成具有顯著區(qū)域特征的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重構(gòu)過程，為規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。在此條件下，土地股份合作社和職業(yè)經(jīng)理人都必然面臨資金不足的困擾，崇州市由此開展了主要針對土地股份合作社和職業(yè)經(jīng)理人的土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點。其基本方式是借款人主體首先向市農(nóng)村發(fā)展局申請正式頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，借款人再持證前往農(nóng)商銀行完成相關(guān)抵押融資手續(xù)，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資在經(jīng)過農(nóng)商銀行核準后，提交崇州市土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資聯(lián)席會議審核通過，再由崇州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司擔(dān)保，簽訂貸款協(xié)議、合同，最后由農(nóng)商銀行正式發(fā)放［5］。崇州市直接利用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為抵押融資的擔(dān)保依據(jù)，重點解決新型經(jīng)營主體擴大土地經(jīng)營規(guī)模面臨的融資難問題，不僅對推進土地合理集中和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義，而且對多種新型經(jīng)營主體的培育成長也有重要促進作用。但崇州的實踐表明，由于對土地經(jīng)營權(quán)的合理估價缺乏實質(zhì)突破，在一定程度上限制了“崇州模式”更大效應(yīng)充分發(fā)揮。實踐中，崇州對土地經(jīng)營權(quán)的估價是以傳統(tǒng)農(nóng)作物的產(chǎn)出來衡量土地價值，并未對土地經(jīng)營權(quán)實際價值進行評估;而抵押融資的額度則是根據(jù)經(jīng)營權(quán)的租賃年限來確定。抵押借款的期限統(tǒng)一限定為2年。這樣的制度設(shè)計雖然總體上有利于降低銀行的貸款風(fēng)險，但同時也限制了抵押人的貸款規(guī)模。加之銀行部門認為土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資存在評估難、擔(dān)保難、處置變現(xiàn)難等現(xiàn)實障礙，因而普遍缺乏基本的內(nèi)生動力。正因如此，盡管崇州市瞄準新型經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的探索實踐已經(jīng)多年，但實際推進不盡理想，也未能產(chǎn)生更大范圍制度創(chuàng)新的輻射擴散效應(yīng)。
(三)以土地收益權(quán)實現(xiàn)抵押融資的“平羅模式”2009年，寧夏平羅縣針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中貸款難的突出矛盾，嘗試以“存地證”作為質(zhì)押的貸款業(yè)務(wù)創(chuàng)新。其操作辦法是農(nóng)戶或其他需要貸款的經(jīng)營主體，將土地產(chǎn)權(quán)證或經(jīng)營權(quán)證質(zhì)押貸款銀行，事實上是以“存地證”暫歸貸款銀行，貸款人以存地收益歸還貸款，直到借款人將貸款歸還完后才可收回“存地證”。從本質(zhì)上分析，“平羅模式”實際運行中放貸金融機構(gòu)所處置抵押物是存地收益權(quán)而不是經(jīng)營權(quán)［6］，是以存地收益或土地上的預(yù)期收益所進行的農(nóng)地抵押融資的模式創(chuàng)新。實踐證明，土地收益權(quán)抵押融資模式表現(xiàn)出了更強的適應(yīng)性和可操作性，因而在更大范圍內(nèi)得到了較大規(guī)模的實際推廣。2013年8月，四川省按照“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款”的基本模式，在全省9個縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點，成為國內(nèi)第一個以省為單位進行土地收益權(quán)抵押貸款試點的省份④。2014年，武漢市大范圍開展以農(nóng)地收益權(quán)為基礎(chǔ)的抵押融資試點，抵押融資規(guī)模超過6億元。土地評估價值以土地上的農(nóng)作物為主，附加大型生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施價值，貸款額以土地收益評估價值的50%～60%發(fā)放⑤。
三、土地收益權(quán)抵押融資模式的比較優(yōu)勢
從總體上看，我國農(nóng)村土地抵押融資的早期探索大都以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押或土地經(jīng)營權(quán)抵押為主，由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資以農(nóng)戶為主要對象，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展中各類新型農(nóng)業(yè)主體的融資需求，而土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式雖然主要瞄準的是種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和合作社等新型經(jīng)營主體，但金融機構(gòu)因面臨土地經(jīng)營權(quán)評估難、處置變現(xiàn)難等障礙而不愿主動有所作為，實際推行困難重重。正是在此背景之下，探索其適應(yīng)性更強、更利于實際操作的新型農(nóng)地抵押融資模式的需求也就表現(xiàn)得十分強烈，平羅、四川、武漢等地以收益權(quán)為基礎(chǔ)的土地抵押融資模式由此應(yīng)運而生，而且因更為現(xiàn)實可行表現(xiàn)出了明顯的制度創(chuàng)新的比較優(yōu)勢，在實踐中得到了更為快速的推廣發(fā)展。相較于土地承包經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營權(quán)抵押融資模式，土地收益權(quán)抵押融資以下六個方面的比較優(yōu)勢是顯而易見的。一是有效規(guī)避了現(xiàn)行法律障礙。現(xiàn)行《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》明確規(guī)定農(nóng)村耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不允許抵押融資，但對農(nóng)村土地收益權(quán)抵押融資卻無法律禁令。相反，按地上收益物的抵押融資類似于應(yīng)收賬款擔(dān)保貸款。根據(jù)中國人民銀行2007年的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第四條規(guī)定，“應(yīng)收賬款的權(quán)利人因提供一定的貨物、服務(wù)或設(shè)施而獲得的要求義務(wù)人付款的權(quán)利，包括現(xiàn)有的和未來的金錢債權(quán)及其產(chǎn)生的收益，允許使用應(yīng)收賬款作為權(quán)利債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益權(quán)質(zhì)押融資”。因此，現(xiàn)有相關(guān)法律事實上為土地收益權(quán)抵押融資提供了有效的法律依據(jù)。二是避免了農(nóng)民失地的風(fēng)險。擔(dān)心土地抵押融資會導(dǎo)致農(nóng)民失地，甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定，一直是一些地方政府不愿大力推進土地抵押融資的主要原因，在實踐中這也的確是難以回避的潛在風(fēng)險。而土地收益權(quán)抵押融資盡管也可能導(dǎo)致農(nóng)民在一定期限內(nèi)失去土地收益權(quán)，但是卻能保住農(nóng)民的土地，農(nóng)民并不會因此喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，因而可以較為有效地規(guī)避農(nóng)民的失地風(fēng)險。三是對土地收益權(quán)的評估更易操作。當前對土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的評估缺乏科學(xué)合理的方法。在部分試點地區(qū)，土地附著物的價值往往占抵押評估總價值的較大比重，評估貸款額遠遠低于土地資產(chǎn)的實際價值。與之相比，土地收益權(quán)的評估更加科學(xué)方便。農(nóng)民在承包土地上種植糧食或經(jīng)濟作物，其產(chǎn)量和市場交易價格基本穩(wěn)定或可預(yù)期，評估價值較接近于真實價值;有些大宗農(nóng)產(chǎn)品交易甚至無需專業(yè)評估機構(gòu)，銀行借貸雙方通過協(xié)商即可完成對收益權(quán)的價值評估，既簡單又易操作。四是處置變現(xiàn)相對更加容易。對土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)抵押融資而言，若債務(wù)人不能按期償還貸款，債權(quán)人很難通過轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營權(quán)來彌補貸款損失，“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的威脅對農(nóng)戶來說不具現(xiàn)實性。相反，農(nóng)戶還可能采用策略故意不歸還貸款，產(chǎn)生“道德風(fēng)險”，進而使形成不良貸款。相比而言，土地收益權(quán)抵押融資的處置變現(xiàn)方式相對容易。債務(wù)人可收取土地農(nóng)作物收益權(quán)充抵貸款，還可通過對農(nóng)作物拍賣、折價變賣等形式清償債務(wù)，獲得應(yīng)收賬款收益，由于收益權(quán)的處置變現(xiàn)流動性更強，搭建流轉(zhuǎn)處置收益權(quán)的交易平臺更易推行。此外，若農(nóng)戶無法按時歸還貸款，農(nóng)民并不失去土地，而只是土地上的農(nóng)作物收益被收走，其發(fā)生道德風(fēng)險或賴賬不還的概率也會大大縮小。五是貸款風(fēng)險相對可控。由于我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定金融機構(gòu)自身不能自營不動產(chǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)的處置變現(xiàn)不易實現(xiàn)，加之對承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的評估難、管理難等問題，這就必然使得抵押權(quán)人的貸款風(fēng)險較大。而土地收益權(quán)抵押融資的還款來源是較為可靠的土地經(jīng)營的預(yù)期收益，這種模式的風(fēng)險顯然相對可控。另外，金融機構(gòu)還可建立銀行與債務(wù)人資金賬戶的連接機制，債權(quán)人可優(yōu)先控制債務(wù)人賬戶資金分配，以保證收益優(yōu)先用于歸還貸款本息，確保還款資金來源的穩(wěn)定和充足。六是擔(dān)保體系更易搭建。當前，土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)抵押融資共同存在缺少擔(dān)保的突出問題，由于承包經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營權(quán)在抵押融資過程中存在諸多風(fēng)險及不可控因素，金融機構(gòu)自身不愿涉足此類信貸產(chǎn)品，以盈利為目的的擔(dān)保機構(gòu)更不愿參與其中，這就造成了“貸款難，缺擔(dān)保，貸款更難”的惡性循環(huán)。而以收益權(quán)為基礎(chǔ)的土地抵押模式的擔(dān)保平臺實際上已經(jīng)基本建立，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保公司或商業(yè)性擔(dān)保公司等擔(dān)保機構(gòu)早已建立農(nóng)作物項目的擔(dān)保體系，政策性補貼也向農(nóng)作物擔(dān)保傾斜，這就構(gòu)建了土地收益權(quán)抵押融資的擔(dān)保連接機制，使得以收益權(quán)為基礎(chǔ)的土地抵押融資模式更具可推廣性。
四、結(jié)論與建議
農(nóng)地收益權(quán)抵押融資模式突破了現(xiàn)行法律障礙，有效解決了農(nóng)地評估難、變現(xiàn)難等突出難題，是農(nóng)地抵押融資改革探索的深化和完善，具有適應(yīng)性更廣和推廣性更強的制度創(chuàng)新的比較優(yōu)勢。然而，在現(xiàn)行試點地區(qū)的實際探索中，還存在一系列制約問題，亟待受到高度重視和有效解決。基于此，對進一步完善農(nóng)地收益權(quán)抵押融資的制度設(shè)計提出如下政策建議。
(一)以明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，完善產(chǎn)權(quán)主體權(quán)能農(nóng)地金融需要土地產(chǎn)權(quán)清晰化來降低交易成本和風(fēng)險，其關(guān)鍵在于如何完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、明確產(chǎn)權(quán)主體的地位和權(quán)利。按照我國土地制度的歷史延續(xù)性，要在堅持農(nóng)村土地集體所有，長期穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系的基礎(chǔ)上，探索所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的制度創(chuàng)新，賦予承包經(jīng)營權(quán)人清晰完整的產(chǎn)權(quán)。另外，需要進一步明確土地收益權(quán)抵押融資是在承包經(jīng)營收益權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)之上設(shè)立的，只有通過完善和明確產(chǎn)權(quán)權(quán)能，才能確保農(nóng)地金融的規(guī)范運行。
(二)建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進新型經(jīng)營主體成長土地流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)地市場化的關(guān)鍵。建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)市場有利于協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)過程中的各方利益關(guān)系，妥善處理可能發(fā)生的各種矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權(quán)益，從而使土地收益權(quán)的抵押融資能夠有效規(guī)避波動風(fēng)險，成為一個平穩(wěn)有序的過程。此外，還應(yīng)依托土地合理集中過程，大力培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體，提升貸款人的貸款需求、經(jīng)濟實力與抗風(fēng)險能力。
(三)強化土地收益權(quán)抵押融資的風(fēng)險防范農(nóng)村土地收益權(quán)抵押融資的基本功能是保障債權(quán)的實現(xiàn)，債權(quán)不能實現(xiàn)是土地收益權(quán)抵押中的最大風(fēng)險。在土地收益權(quán)抵押中，收益權(quán)的取得處于不確定的狀態(tài)，對于此類風(fēng)險，金融機構(gòu)可以在接受土地收益權(quán)抵押的同時與第三方簽訂協(xié)議，采用其他擔(dān)保方式，以擴大擔(dān)保范圍的方式增強防風(fēng)險能力。在實踐中，農(nóng)村金融機構(gòu)在辦理土地收益權(quán)抵押時可采用保證、抵押和動產(chǎn)質(zhì)押并用的雙重或多重擔(dān)保。
關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營；社會保障體系；農(nóng)業(yè)保險
建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，這就需要推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于加快農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)率。可是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)又必須堅持，保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，要解決這個矛盾就是要推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，要探尋土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，筆者針對東臺市的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營進行了專題調(diào)查。
一、研究設(shè)計和現(xiàn)狀分析
本次調(diào)查一共調(diào)查了9個鎮(zhèn)里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉(zhuǎn)機制的大的政治背景情況下，各個村在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面都取得了相應(yīng)的進步。
（一）合同規(guī)范化
簽訂合同是指土地流轉(zhuǎn)雙方用書面合同來確定流轉(zhuǎn)的權(quán)利與義務(wù)。在進行土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會作為轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的中間人，制定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同，然后本著自愿的原則由當?shù)剞r(nóng)戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農(nóng)戶占大多數(shù)，土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛大大減少。充分領(lǐng)會了黨的十六大報告做出的“地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。
（二）實行目標考核
東臺市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營工作列為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核，對工作成效突出的單位及個人給以表彰和獎勵，完不成年度目標任務(wù)的不能評為先進單位和個人。在農(nóng)經(jīng)工作會議上，各鎮(zhèn)都遞交了目標責(zé)任狀，農(nóng)辦每季度對全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營情況進行考核。使得各鎮(zhèn)都全力推進土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模進程。且為保證土地合法流轉(zhuǎn)，堅持對土地流轉(zhuǎn)過程進行逐一審核，定期檢查，凡發(fā)現(xiàn)違反農(nóng)村土地承包法規(guī)的，一律予以制止，責(zé)令恢復(fù)原承包經(jīng)營關(guān)系。并且制定了扶持政策，東臺市制定并下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，安排了轉(zhuǎn)型資金用于扶持合法有效的土地流轉(zhuǎn)。對流轉(zhuǎn)土地實行土地股份合作制經(jīng)營的組織者都有獎勵。鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)大戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)。
（三）土地規(guī)模經(jīng)營形式多樣化
有土地股份合作社、蔬菜經(jīng)濟合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品、花木園區(qū)、蠶桑核心方、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，都有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營過程更加合法更加有序，帶來了“農(nóng)民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時這些成為股民的農(nóng)戶還可以到種植園進行務(wù)工獲得兩次收益。以東臺市梁垛鎮(zhèn)梁垛村為例，共吸收688個農(nóng)戶入股，設(shè)計七個村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經(jīng)營效益追加分紅。同時，這部分土地的農(nóng)戶中又將有285個勞動力轉(zhuǎn)移到務(wù)工經(jīng)商等第二、三產(chǎn)業(yè)中去，到時從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動力比例將達到86%。并且無公害蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標準化、專業(yè)化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的粗放型向高效益、集約化發(fā)展。
二、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題
（一）信息流通不暢
在有效回收的調(diào)查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉(zhuǎn)這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經(jīng)落實到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息流通不暢，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。并且對于有意向想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉(zhuǎn)有所了解。對于本村土地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到外地進行流轉(zhuǎn)，促進勞動力的轉(zhuǎn)移。
（二）農(nóng)業(yè)保險不完善
在走訪過程中，筆者了解到有些農(nóng)戶進行土地規(guī)模經(jīng)營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險，遭遇旱災(zāi)或是水災(zāi)，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調(diào)查訪問的農(nóng)戶中有149戶沒有給農(nóng)業(yè)買保險，占38.0%。農(nóng)戶說與其買保險交了那么多的錢，不如不買保險，自己來承擔(dān)損失。可是結(jié)果可想而知，一旦遭遇嚴重一點的天災(zāi)，農(nóng)戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農(nóng)業(yè)保險方面可以給予農(nóng)民優(yōu)惠，減少限制。真正做到為人民服務(wù)，為農(nóng)民謀利益。
（三）少部分耕地在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后變?yōu)榉寝r(nóng)用地
這些耕地大部分被道路的修建、城鎮(zhèn)、工廠、搬遷占用。這種情況主要發(fā)生在城鎮(zhèn)郊區(qū)和偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府對土地用途監(jiān)管不嚴，執(zhí)行耕地保護政策力度不大，使得部分農(nóng)村土地存在著土地流轉(zhuǎn)后用于第二、三產(chǎn)業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。有121戶將土地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，占30.9%。由于第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益比農(nóng)業(yè)的高，且承包土地的價格是按照農(nóng)業(yè)用途為標準的，而當土地用途發(fā)生變化時，土地的承包價格要高得多，因此農(nóng)戶對這部分差價得不到合理的分配，從而產(chǎn)生糾紛。即使部分耕地不轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這些耕地也會被用來種經(jīng)濟作物。然而糧食安全對經(jīng)濟的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價指出，這場經(jīng)濟影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰(zhàn)略物資。如果流轉(zhuǎn)的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經(jīng)濟作物，那么糧食安全問題必將令人擔(dān)憂。2011年中央1號文件也規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說，流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途。
（四）在進行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，60歲-70歲的農(nóng)民值得關(guān)注
在走訪調(diào)研的435戶中有93.9%的農(nóng)戶家中有60-70歲的農(nóng)民，因為這些農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會有工廠會顧用他們。所以他們幾乎不會想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，這樣就成了土地流轉(zhuǎn)過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動力引到周圍土地規(guī)模經(jīng)營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時可以打農(nóng)藥，每天有固定的工資，按天計算，月底結(jié)算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。這不僅促進了土地流轉(zhuǎn)，而且為當?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動力。 轉(zhuǎn)貼于
（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展
基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以吸引更多的種植能手、養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)來當?shù)剡M行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。可是據(jù)筆者所了解，國家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上沒有給予相應(yīng)的撥款。如果農(nóng)村要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金就要由村委會或者鎮(zhèn)政府承擔(dān)，可是村委會一般不可能拿出大部分資金來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)給予相關(guān)的補貼，為農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供強有力的后盾。
（六）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在假流轉(zhuǎn)現(xiàn)象
有些村為了達到上級政府規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的任務(wù)，進行了假流轉(zhuǎn)。一個農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)給另一個農(nóng)戶，而這個農(nóng)戶又將流轉(zhuǎn)過的土地再流轉(zhuǎn)給原來流轉(zhuǎn)給他的農(nóng)戶，這樣就造成了一個假象，土地流轉(zhuǎn)的面積在增加。但是事實上是土地之間不是在進行流轉(zhuǎn)而是在進行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴重地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程，而且會掩蓋土地流轉(zhuǎn)的弊端，因此，必須要進行整改。需要上級政府加強監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合理有序地進行；需要各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)自覺自發(fā)地進行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；需要加大對農(nóng)戶宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，讓農(nóng)戶能自發(fā)地進行流轉(zhuǎn)，并切身地感受到進行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的好處。
三、針對以上問題提出的相應(yīng)對策
（一）進一步探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，積極穩(wěn)妥推進土地股份合作經(jīng)營
土地股份合作社的成立進一步規(guī)范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強了農(nóng)民的知情權(quán)。鼓勵農(nóng)村中大戶等經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)土地建立農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，開發(fā)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵龍頭加工企業(yè)圍繞本地優(yōu)勢特色產(chǎn)品，牽頭組織農(nóng)民開展合股、合作、協(xié)作，建立原料基地。支持專業(yè)市場、合作組織、農(nóng)民經(jīng)濟人、種養(yǎng)大戶等市場主體領(lǐng)辦土地股份合作社，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，按股保底分紅。積極推進土地流轉(zhuǎn)體制規(guī)模試點，探索合作的新形式，鼓勵農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵合作組織參與土地流轉(zhuǎn)。
（二）進一步加大財政扶持、獎勵力度，引導(dǎo)土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點項目、農(nóng)業(yè)園區(qū)集中
在三倉鎮(zhèn)新五村，筆者了解到當?shù)氐霓r(nóng)戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎勵。并且在農(nóng)戶貸款上，部分農(nóng)戶在尋找擔(dān)保人方面仍存在困難，且每年都會有農(nóng)民因還不起貸款而自殺的現(xiàn)象。所以各個當?shù)卣畱?yīng)根據(jù)政策從財政對“三農(nóng)”投入中安排專項資金，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，壯大規(guī)模經(jīng)營主體、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)。強化金融信貸支持，不斷創(chuàng)新農(nóng)村信用擔(dān)保方式，重點扶持龍頭企業(yè)、合作組織等，連片發(fā)展高效規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)。進一步加大對土地流轉(zhuǎn)的獎勵，提高農(nóng)民的積極性。鼓勵政策作為推動土地流轉(zhuǎn)的催化劑，應(yīng)將之落實到位。通過給農(nóng)民補貼的方式，進一步提高農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性，推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。
（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動力
當農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)出去之后，他們自己的就業(yè)問題一時難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動重新回到土地，為那些進行土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。不僅促進了土地流轉(zhuǎn)，而且為當?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動力。并且還應(yīng)加快農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。要依托當?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動人口的集聚，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
參考文獻
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天水市轄五縣二區(qū)，113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2 494個行政村，鄉(xiāng)村人口307.90萬人，耕地面積38.20萬hm2，其中家庭承包經(jīng)營耕地面積36.76萬hm2。隨著農(nóng)村經(jīng)濟和勞務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民思想觀念逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，天水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場逐步活躍，流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)規(guī)模呈不斷上升趨勢。尤其是2009年全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)場會的召開和《天水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施辦法》的頒布實施，有力地推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程。截止2011年底，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達2.31萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的6.2 %，較2010年增長71.7 %，涉及農(nóng)戶12.50萬戶，占全市家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的20 %。
1模式與特點
在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，天水市各級農(nóng)業(yè)和農(nóng)經(jīng)部門及時準確把握土地流轉(zhuǎn)的趨勢和規(guī)律，結(jié)合實際，因地制宜，探索出具有鮮明特點的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營模式。
1.1龍頭企業(yè)拉動型
以龍頭企業(yè)為依托，以特色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，實行“公司+基地+農(nóng)戶”模式，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)公司和流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民雙贏。這種模式以天水威龍股份有限公司、雪源公司、潔通公司等為代表共流轉(zhuǎn)土地9 266.67 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的40.2 %。
1.2農(nóng)民專業(yè)合作社推動型
由農(nóng)民專業(yè)合作社牽頭，以流轉(zhuǎn)的方式把農(nóng)戶的土地集中連片建立基地，統(tǒng)一提供良種、農(nóng)資、技術(shù)、銷售等服務(wù)，形成“農(nóng)民專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”三位一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，變分散經(jīng)營為組織化、集約化經(jīng)營，降低了生產(chǎn)成本，促進了土地資源的合理配置，實現(xiàn)了合作社與農(nóng)戶的雙贏。這種模式以宇龍、新民、康晟源、兆豐合作社等為代表共流轉(zhuǎn)土地2 866.67hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的12.4 %。
1.3種養(yǎng)大戶帶動型
種養(yǎng)大戶等能人對土地集中連片開發(fā)，形成家庭農(nóng)場式的經(jīng)營。一般流轉(zhuǎn)面積在6 000 m2至30 000 m2左右，具有“產(chǎn)業(yè)多樣化、經(jīng)營特色化、產(chǎn)品市場化”的特點。這種模式以蘋果種植大戶馮春、武正權(quán)等為代表，共流轉(zhuǎn)土地2 133.33 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的9.2 %。
1.4農(nóng)業(yè)園區(qū)促動型
以國家級天水農(nóng)業(yè)高新示范園區(qū)為代表，在麥積區(qū)中灘鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地153.33 hm2，按照“園區(qū)+企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展思路，建成了具備科技示范、技術(shù)創(chuàng)新、輻射帶動、信息交流、技術(shù)培訓(xùn)、旅游觀光六大功能的無公害現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，輻射帶動全市及周邊廣大農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營，實現(xiàn)增效增收。全市流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的面積733 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的3.2 %。
2全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點
2.1流轉(zhuǎn)進程趨于加快
隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程的不斷加快，全市各級因勢利導(dǎo)，加大政策扶持，強化指導(dǎo)服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、規(guī)模呈不斷上升趨勢，流轉(zhuǎn)進程趨于加快。全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積從2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布實施之前的
2 866.66 hm2增長到目前的23 066.66 hm2，增長了8倍。
2.2流轉(zhuǎn)范圍趨于拓寬
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已不僅僅局限于承包農(nóng)戶之間，一些工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等成為目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的生力軍，流轉(zhuǎn)用途由單一糧食種植向特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)等多元化方向發(fā)展。全市承包農(nóng)戶之間小規(guī)模的流轉(zhuǎn)面積為8 066.66 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的35 %，流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、種養(yǎng)大戶的面積為15 000 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的65 %。
2.3流轉(zhuǎn)形式趨于多樣
土地流轉(zhuǎn)由過去以互換和轉(zhuǎn)包為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鲎鉃橹鳎D(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式并存的格局。全市出租面積達1 266.66 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的57.5 %；互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、股份合作、代耕等其他形式分別為4 266.66 hm2、1 600 hm2、1 200 hm2、46.66 hm2和
2 666.66 hm2，分別占流轉(zhuǎn)總面積18.5 %、6.8 %、5.2 %、0.2 %和11.6 %。
2.4流轉(zhuǎn)行為趨于規(guī)范
全市以建立健全土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點，不斷加強土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機制，流轉(zhuǎn)行為進一步規(guī)范，由過去以農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為當前的政府和市場引導(dǎo)與自發(fā)并重轉(zhuǎn)變，由過去依靠口頭協(xié)議的不規(guī)范流轉(zhuǎn)向簽訂書面合同的規(guī)范流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變。
2.5流轉(zhuǎn)規(guī)模趨于擴大
隨著土地流轉(zhuǎn)主體的多元化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營面積逐年增大，建成了一批果品、蔬菜、畜禽等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地，全市流轉(zhuǎn)1 300 m2以上農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營耕地面積達11 800 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的51.2 %，上百公頃以上的流轉(zhuǎn)面積達7 800 hm2，占規(guī)模流轉(zhuǎn)總面積的57.6 %。
3作用與成效
隨著天水市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不斷深入，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了極大的推動作用。
3.1促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
土地流轉(zhuǎn)改變了一家一戶分散生產(chǎn)經(jīng)營的狀況，使土地逐漸向龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局更加合理，專業(yè)生產(chǎn)相對集中，基本形成了“一基地一產(chǎn)業(yè)”的格局。通過土地流轉(zhuǎn)，已建成了城郊南山萬畝花牛蘋果基地、社棠中山萬畝葡萄基地、山東威龍集團三陽川4 000 hm2鮮食葡萄出口基地等一批在全市乃至全省有較大影響力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合示范點，有力促進了全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。
3.2有效地增加了農(nóng)民收入
土地流轉(zhuǎn)初步破解了現(xiàn)階段農(nóng)民增收難、致富慢的難題。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)一般收入4 500～13 500元/hm2不等的租金，還可以在企業(yè)和外來業(yè)主的基地務(wù)工，年收入達2 000～5 000元/人，流轉(zhuǎn)后土地收入高于自己種植農(nóng)作物的收入。如：山東威龍集團三陽川4 000 hm2鮮食葡萄基地完成土地流轉(zhuǎn)后，每年支付勞務(wù)費430余萬元，常年雇用300多名農(nóng)民在基地打工，日工資50元，年均收入1.40萬余元。
3.3吸引了社會資金向農(nóng)村回流
土地流轉(zhuǎn)有效緩解了農(nóng)業(yè)投入不足，資金短缺的難題，大量社會資金融入到農(nóng)村龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)土地的主體，投資農(nóng)業(yè)發(fā)展，參與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，也帶動了果蔬產(chǎn)品的預(yù)冷保鮮、深加工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，2008年以來，僅麥積區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)吸納社會各類投資達2億多元。
3.4促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移
土地流轉(zhuǎn)初步解決了農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移途徑單一的難題，土地流轉(zhuǎn)后使部分“亦商亦農(nóng)、亦工亦農(nóng)”的兼業(yè)化農(nóng)民，擺脫了土地束縛，安心從事二、三產(chǎn)業(yè)，有力促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。另一方面，龍頭企業(yè)、經(jīng)營大戶、合作社等通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使大量農(nóng)民在本地園區(qū)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)。在國家級天水高新農(nóng)業(yè)示范園區(qū)常年上班的當?shù)剞r(nóng)民接近600人，真正由農(nóng)民變成了產(chǎn)業(yè)工人。2011年全市通過土地流轉(zhuǎn)，新增勞務(wù)1.20萬人，有效促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。
【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn);主要問題;建議
土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎(chǔ),農(nóng)村土地制度完善與否,土地流轉(zhuǎn)機制能否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的市場化發(fā)展,將對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。本文在深入調(diào)查哈爾濱市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況和存在的問題基礎(chǔ)上,對我市建立健全、完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制,提出相應(yīng)的建議,使我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作朝著科學(xué)、規(guī)范、健康、有序的方向發(fā)展。
1.哈爾濱市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況
據(jù)統(tǒng)計,哈爾濱市(以下簡稱哈市)1990年至2000年,農(nóng)村耕地面積以平均每年0.18萬公頃的速度在逐年減少。從2000年開始到2006年,由于耕地整理與開荒,耕地面積有所增加。2004年比2000年耕地增加30.9萬公頃,2005年比2004年耕地增加了4.6萬公頃,到2007年有耕地面積為179.4萬公頃。
1.1哈爾濱市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況
據(jù)統(tǒng)計2008年哈市農(nóng)村家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶118萬戶,家庭承包經(jīng)營耕地面積2242萬畝,戶均承包耕地面積17.8畝。農(nóng)村流轉(zhuǎn)承包耕地面積為212萬畝,占承包土地面積9.5%,占耕地面積的8.1%,耕地流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶為17萬戶,占承包農(nóng)戶的14.4%。在農(nóng)村流轉(zhuǎn)的承包耕地中,轉(zhuǎn)包的耕地177萬畝,轉(zhuǎn)讓的耕地14萬畝,互換的耕地1.7萬畝,出租的耕地13萬畝,以其他形式流轉(zhuǎn)的耕地3.3萬畝。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同10萬份。
1.1.1土地流轉(zhuǎn)的形式與特點
哈市土地流轉(zhuǎn)方式多種多樣,主要有:一是農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn),未經(jīng)村合作經(jīng)濟組織辦理有關(guān)手續(xù)。全市以自發(fā)流轉(zhuǎn)面積120.6萬畝,7.7萬戶。二是經(jīng)過村合作經(jīng)濟組織辦理手續(xù)流轉(zhuǎn)的。流轉(zhuǎn)面積27.96萬畝,涉及農(nóng)戶1.98萬戶。三是其他形式如采取反租倒包、拍賣等,流轉(zhuǎn)面積0.5萬畝,涉及農(nóng)戶0.1萬戶。
哈市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有以下特點:一是我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于起步探索階段。參與土地流轉(zhuǎn)的面積只占承包面積的9.5%,參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占承包農(nóng)戶的14.4%。對土地流轉(zhuǎn)的認識還不夠統(tǒng)一,土地流轉(zhuǎn)行為還比較粗放,一些相關(guān)問題還沒有得到解決。二是我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出較大的發(fā)展?jié)摿ΑＳ邢薜耐恋刭Y源現(xiàn)實和潛在的需求有很大的差距。三是各地流轉(zhuǎn)不平衡。
1.1.2土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展模式
一是龍頭企業(yè)帶動型。以龍頭企業(yè)為依托,以經(jīng)濟效益為紐帶,以特色農(nóng)業(yè)為指導(dǎo),發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。采取“公司+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式。二是合作組織帶動型。以農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織為依托,通過實行“合作組織+農(nóng)戶”的組織形式,利用合作經(jīng)濟組織建立"利益共享、風(fēng)險共擔(dān)"的經(jīng)營機制。三是規(guī)模種養(yǎng)大戶帶動型。在確保土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變的前提下,按照“依法、自愿、有償”的原則,讓耕地流動起來,促進土地適度規(guī)模經(jīng)營,使農(nóng)村耕地向本地“種糧大戶、養(yǎng)殖大戶”傾斜。四是園區(qū)示范帶動型。采用先進生產(chǎn)技術(shù),提高單產(chǎn),對其他農(nóng)戶起到了示范帶動作用。五是勞動力轉(zhuǎn)移型。通過積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)、大城市轉(zhuǎn)移,使其將承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出來,實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。
1.2哈爾濱市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素
哈爾濱市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受諸多因素的影響:一是總體上農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達,大多數(shù)農(nóng)民的兼業(yè)化影響到土地的流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村社會保障機制尚未形成,直接影響到土地流轉(zhuǎn)。三是農(nóng)村生產(chǎn)力現(xiàn)實發(fā)展水平對土地流轉(zhuǎn)有制約。四是土地使用權(quán)商品屬性不清,不便流轉(zhuǎn)。
2.哈市土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題
從目前來看,我市土地流轉(zhuǎn)是健康、向上、有序的,對提高農(nóng)民組織化程度和農(nóng)業(yè)綜合效益發(fā)揮了積極作用。但由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策性強、涉及面廣,當前仍存在問題。
2.1土地流轉(zhuǎn)難以形成規(guī)模
土地分戶經(jīng)營的分散性造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有很強的局限性。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在本村親戚、鄰居或要好的本村居民之間,大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主,向企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)的比較少。農(nóng)村集體外生產(chǎn)要素被排斥,達不到規(guī)模生產(chǎn)的要求,難以產(chǎn)生大規(guī)模效益,土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化更難以成功。
2.2土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
土地流轉(zhuǎn)自發(fā)性較普遍,加上農(nóng)村鄉(xiāng)土人情習(xí)慣,一半以上的農(nóng)戶都是通過私下口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地,沒有第三者在場,簽訂書面合同的較少;有流轉(zhuǎn)協(xié)議的,協(xié)議也不夠完備,雙方的權(quán)利和義務(wù)不明確,特別是對國家給農(nóng)民的各項強農(nóng)惠農(nóng)政策補貼的歸屬,流轉(zhuǎn)雙方常存在較多爭議;多數(shù)超過一年期以上的土地流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有在村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案,發(fā)生爭議時雙方各執(zhí)一詞,相關(guān)部門認定仲裁較難。
2.3農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難制約流轉(zhuǎn)
由于農(nóng)民思想觀念陳舊、文化水平較低、技能水平不高,創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)不強,城市提供的就業(yè)機會無法勝任,而適合農(nóng)民就業(yè)機會較少,農(nóng)民外出務(wù)工難度大、收益小,所以大多數(shù)農(nóng)民不愿外出務(wù)工,只依靠家中土地維持生計,農(nóng)業(yè)收入仍是許多農(nóng)民家庭收入的主要構(gòu)成部分,制約了土地流轉(zhuǎn)。
2.4農(nóng)業(yè)投入機制不完善
土地規(guī)模經(jīng)營對經(jīng)營者提出了較高的資金要求,雖然近年來各級支農(nóng)資金逐步增加,但資金投入保障機制尚不完善,信貸資金不足,難以滿足規(guī)模經(jīng)營對資金的需求。
3.土地流轉(zhuǎn)持續(xù)發(fā)展的建議
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制使農(nóng)村耕地的經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序、科學(xué)合理,長期穩(wěn)定地流轉(zhuǎn),對合理利用耕地資源,提高勞動效率,推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等具有十分重要的意義。
3.1加強組織領(lǐng)導(dǎo)的職能
各級政府要高度重視,尊重農(nóng)民意愿,加大土地流轉(zhuǎn)政策引導(dǎo),制定出臺土地流轉(zhuǎn)財政補貼政策。一是政府要對土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。二要建立約束政府行為過度干預(yù)的機制。三要加強宣傳力度,增加農(nóng)民對有關(guān)法規(guī)和政策的了解,使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。必須“以人為本”,千方百計調(diào)動廣大群眾的積極性。
3.2成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺
成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫,為土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息服務(wù)。公示土地流轉(zhuǎn)需知和程序,引導(dǎo)土地轉(zhuǎn)出方和受讓方向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提出申請和登記,以收集、土地流轉(zhuǎn)信息,聯(lián)絡(luò)土地流轉(zhuǎn)雙方洽談土地流轉(zhuǎn)有關(guān)事宜。
3.3建立農(nóng)村社會保障體系
建立多層次的農(nóng)村保障體系,包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助,以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等,逐步弱化土地的福利和社會保險功能,為農(nóng)民解除放棄土地承包的后顧之憂,使“完全不依賴土地為生計”的農(nóng)民真正離開土地,促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。
3.4培育土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織
各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在開展流轉(zhuǎn)信息服務(wù)的同時,推廣農(nóng)村土地股份制流轉(zhuǎn)形式,加快成立農(nóng)村土地股份合作社,引導(dǎo)農(nóng)民自愿以土地入股,加入合作社,使入股農(nóng)戶既可獲得承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的土地保底收益及合作社盈余二次分紅,又可獲得合作社優(yōu)先用工及外出務(wù)工收入。對已組建的土地股份合作社進行完善提高,確保其健康發(fā)展。
3.5增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金投入
設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)專項資金,用于規(guī)范農(nóng)村土地承包權(quán)經(jīng)營流轉(zhuǎn),推動土地適度規(guī)模經(jīng)營。以土地使用權(quán)抵押融資的方式,使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金,發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè),以此促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
（一）同鎮(zhèn)同村地塊土地使用權(quán)狀況調(diào)查
筆者調(diào)查了貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)田壩村五組的集體土地各地塊的權(quán)屬狀況。選取了全組共91個樣本來進行數(shù)據(jù)匯總，這些樣本共涉及91戶農(nóng)戶，人口共435人，可耕種土地227.11畝。平均每戶7.121塊土地（每兩塊之間互不相連），分戶下來，平均每塊面積3.51分①。
從各農(nóng)戶承包土地狀況表和總量表可以看出貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)田壩村五組的農(nóng)戶所承包經(jīng)營的土地不是成片的，全組的227.11畝土地分成了大小不等的648塊，平均每塊面積3.51分，由91戶農(nóng)戶承包，平均每戶的承包面積為25.03分，平均每戶有7.121塊。可見，農(nóng)戶承包的土地分散于整個集體土地的各個不同質(zhì)量的土地里，同一質(zhì)量的土地也是分成許多塊來分給農(nóng)戶種植。
再看單戶土地使用權(quán)承包狀況表，對于第4戶，最大的地塊面積是編號為3和7的地塊，這兩塊的面積都為2.9分，占總面積的63.55%，其他5塊占總面積的36.45%。對于第9戶，最大的地塊面積是編號為9的地塊，這塊的面積為17.4分，只占總面積的35.45%，其他9塊地占總面積的64.55%。對于第61戶，最大的地塊面積是編號為10的地塊，這塊的面積為14.5分，只占總面積的34.7%，其他12塊地占總面積的65.3%。對于第68戶，最大的地塊面積是編號為5的地塊，這塊土地的面積為11.6分，只占總面積的41.45%，其他11塊地占總面積的58.55%。這充分的說明了農(nóng)民自己承包的土地是極度分散的。
（二）同鎮(zhèn)不同村地塊土地使用權(quán)狀況調(diào)查
筆者同樣對貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)田壩村、蘇嘎村進行了調(diào)查，如田壩村、蘇嘎村距離圖一所標示②為A、B、C、D、E、F、G、H的8塊，它們的面積依次為2.03畝、4.06畝、3.625畝、3.625畝、5.8畝、7.25畝、17.4畝、4.35畝，共計48.14畝。圖中的A塊土地離田壩村村民最近，僅僅只有20米遠，但在A塊土地的周圍，全部是田壩村村民的承包地，而A塊土地的所有權(quán)屬于蘇嘎村，承包給蘇嘎村村民，而蘇嘎村離這塊土地約有4.5公里的路程。同樣，其他7塊土地的現(xiàn)狀與A塊的完全相同，由此可以判斷：這些土地是零碎的、分散的、不成片。
（三）不同鎮(zhèn)不同村地塊土地使用權(quán)狀況調(diào)查
筆者在對貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)的土地調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)：在田壩鎮(zhèn)興旺村，有一塊約7.25畝的稻田，如田壩鎮(zhèn)興旺村、朱昌鎮(zhèn)花廠村距離圖二中所標示的S，具置是貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)興旺村12組，距離興旺村12組的村民居住地約有50米左右，它的所有權(quán)屬于朱昌鎮(zhèn)花廠村的，但朱昌鎮(zhèn)花廠村村民距離下圖中標示的S約有20公里路程，并且，這塊土地的土地使用權(quán)不是承包給一戶農(nóng)戶，而是給了7戶農(nóng)戶，S片土地的區(qū)位優(yōu)勢相對于這7戶農(nóng)戶來說是徹底的喪失；因為，伴隨著距離的增大，種植成本和管理成本也相應(yīng)的增加。
（四）產(chǎn)生土地使用權(quán)分散的原因
為什么會產(chǎn)生土地使用承包權(quán)分散的狀況呢？筆者進行了總結(jié)，究其原因有以下兩點：
1、歷史原因
1951年中央人民政府出臺了《中華人民共和國法》，形成了我國歷史上規(guī)模最大，效果最好的一次運動，在這次改革中，農(nóng)民不僅獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，還享有土地自由買賣、出租、抵押等的權(quán)利。1953年，我國實行“一化三改造”，形成了農(nóng)民以土地入股、集體經(jīng)營的經(jīng)營模式，很快，我國便普遍建立了生產(chǎn)資料集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的，不僅土地歸集體所有，連生產(chǎn)隊的物資、勞動力，甚至社員的房屋、家具等等也成為了公家的東西，同時也形成了平均分配的根本原則。改革開放以后實行，分土地時便按照這一平均分配的根本原則，根據(jù)土地的數(shù)量、肥力，按人口來均等分配，每個集體成員對集體土地的承包權(quán)都是均等的，這就使經(jīng)營條件、經(jīng)營能力不同的農(nóng)戶得到所謂均等的、極其零碎的和分散的土地。在延續(xù)承包年限的過程中，地方政府和集體土地所有者也沒有組織進行調(diào)整，延續(xù)了原來的承包現(xiàn)狀，國家為維持這樣的土地使用權(quán)承包狀況的法律、法規(guī)、條例與相應(yīng)的管理體制一起形成了今天的土地制度，使得這樣的土地使用權(quán)承包狀況得以固定下來。
2、農(nóng)民自身的原因
主要體現(xiàn)在農(nóng)民思想觀念的保守。有不少的農(nóng)民的思想觀念是：他們有土地使用權(quán)的地塊是金不換銀不換的，不管你用什么樣的方式，在雙方平等的條件下，他們依然不同意互換土地使用權(quán)，更不會主動的去想辦法與他人互換，使自己擁有的土地使用權(quán)的地塊集中起來，規(guī)模經(jīng)營，以便于種植管理。就是他們的這樣思想觀念增加了農(nóng)村土地集中起來的難度。為此，土地的零碎、分散狀況依然大量的存在，問題沒有得以解決。
二、針對土地利用現(xiàn)狀所采用的對策
（一）國內(nèi)外專家針對這些矛盾所提出的觀點
1、撰寫《我向總理說實話》和《我向百姓說實話》的李昌平先生在《慎言農(nóng)村土地私有化》一文中發(fā)表了他的獨到見解：“精耕細作是中國農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢，這個還不能丟。既然如此，我們?yōu)槭裁匆接谢⒁?guī)模化、集約化？”由此可以看出，他不同意規(guī)模化經(jīng)營，因為，中國農(nóng)村的人口依然還有8億多，人均耕地還達不到現(xiàn)在的水平，所以小農(nóng)經(jīng)濟是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的長期現(xiàn)實的選擇。
2、我國著名經(jīng)濟學(xué)家溫鐵軍的觀點“加強農(nóng)村社區(qū)‘非市場’的內(nèi)部財產(chǎn)和收益均平的制度建設(shè)，同時強調(diào)打破流通和金融壟斷，通過擴大農(nóng)業(yè)的外部規(guī)模來維持小農(nóng)村社經(jīng)濟。舍此，農(nóng)民沒有出路，農(nóng)村不得發(fā)展；農(nóng)業(yè)也礙難成為獨立產(chǎn)業(yè)”。他的基本觀點是：擴大農(nóng)業(yè)的外部規(guī)模，并以此來維持小農(nóng)經(jīng)濟的存在。
3、有的學(xué)者認為，要在實行土地私有化的基礎(chǔ)上去實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。澳大利亞社會科學(xué)院院士楊小凱的觀點：“中國農(nóng)業(yè)要真正搞起來，土地一定要私有化，要自由買賣。”因為完全私有和可自由買賣的地產(chǎn)是可以用來抵押貸款，但非私有和不可自由買賣的地產(chǎn)是不能用來抵押貸款。我國加入WTO以后，要把小塊的種其它作物的地塊合起來搞大農(nóng)場，就要有土地的自由買賣和租賃。投資這樣的農(nóng)場，如果有永久的產(chǎn)權(quán)，賺錢的農(nóng)場未來總可以賣好價錢的。“五十年承包期不足以保障這種投資的資產(chǎn)價值，因為這種投資本身風(fēng)險就很大。沒有永久產(chǎn)權(quán)，農(nóng)場成功了，農(nóng)場本身也不一定能賣大錢。”
（二）外國政府采用的一些做法
亞洲的日本、吉爾吉斯坦也采用了相應(yīng)的土地制度，促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
1、對于亞洲的日本，它是一個人多地少的國家，從明治維新以來，雖然經(jīng)過了百年現(xiàn)代化的洗禮，農(nóng)地制度經(jīng)過了多次的調(diào)整演變，很多的勞動力已從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶平均經(jīng)營面積仍然只有一公頃多一點。日本的具體做法就是確定土地私有的基礎(chǔ)之上，肯定農(nóng)村分散經(jīng)營，再在分散經(jīng)營的基礎(chǔ)之上引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)模化經(jīng)營，逐步向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變。在這個過程之中最重要的是日本不斷的改變自己的土地制度的具體細則，它的改變方向完全是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為改變的根本目標的，這樣，它的各項制度為后來日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。
2、在吉爾吉斯坦這樣的轉(zhuǎn)軌國家，它借鑒前蘇聯(lián)其他國家的方法，創(chuàng)建了土地使用權(quán)制度。該制度允許私人通過擁有土地使用權(quán)的方式占有土地，并允許私人對土地進一步使用有決策權(quán)；但國家保留對土地的最終所有權(quán)。這樣，在土地使用權(quán)的流動過程中，土地逐步的集中到個體的手中，個體手中的土地的規(guī)模不斷的得以擴大，利于產(chǎn)業(yè)化的實施。
（三）針對我國農(nóng)村農(nóng)戶手中的土地高度零碎、分散的現(xiàn)狀所采用的對策
1、建議政府集中對農(nóng)戶承包的土地根據(jù)土地的質(zhì)量、澆灌狀況、區(qū)位狀況、交通狀況及氣候狀況進行分等定級，根據(jù)分等定級的情況引導(dǎo)本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶自由互換土地使用權(quán)。為什么要對我國農(nóng)村農(nóng)戶承包的土地進行分等定級呢？因為農(nóng)戶承包的土地高度零碎、分散，塊與塊之間土地質(zhì)量差異性很大，他們在相互調(diào)換時，不知道按照什么樣的標準來進行調(diào)換，他們在沒有調(diào)換標準的情況下，寧可不去相互調(diào)換自己的土地使用權(quán)，讓它保持原來的現(xiàn)狀，但是，這樣的土地權(quán)屬現(xiàn)狀不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。為了讓農(nóng)民有很大的積極性來調(diào)換他們手中的土地，讓他們承包的土地成片化、規(guī)模化，所以，應(yīng)該給他們提供技術(shù)支持，確定不同土地質(zhì)量的調(diào)換標準，引導(dǎo)他們自由調(diào)換。同時，開展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一站式服務(wù)，對雙方已經(jīng)協(xié)商好的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，由當?shù)卣疄樗麄冝k理好一切所需手續(xù)，減小農(nóng)民的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成本。
2、建議將《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十八條“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當事人要求登記的，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當事人要求登記的，應(yīng)當向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請登記。未經(jīng)登記，按《中華人民共和國合同法》和其他相關(guān)法律條文處理。”修改后的好處有：一是降低農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的成本。二是簡化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的繁雜手續(xù)，增大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的可能性。
3、建議將《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十五條“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。”修改為“家庭承包的承包方是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。”這樣，才與《中華人民共和國土地管理法》第十五條“……農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”相吻合，既保證了本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶得到那些適宜本集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)戶耕種的土地，又能使那些不適宜本集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)戶耕種的土地便于承包給那些不是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的而又適宜耕種這些土地的農(nóng)戶，提高土地的利用率，降低土地的種植及管理成本。
4、建議將《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十八條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應(yīng)當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”修改為“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應(yīng)當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”修改的根本目的就是簡化手續(xù)，降低成本。
（四）針對農(nóng)戶的小生產(chǎn)與社會市場大需求及農(nóng)戶分散經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需要的大規(guī)模生產(chǎn)之間的矛盾的對策
1、采用股份合作制的形式
“股份合作制是一種兼有資本合股和勞動聯(lián)合的經(jīng)營組織形式，這種雙重聯(lián)合使它在內(nèi)部管理體制、分配體制等許多方面具有二元性質(zhì)特征。”由于股份合作制能很好的促進不同生產(chǎn)要素的流動和重組，實現(xiàn)單個資本向社會資本的轉(zhuǎn)化，滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織的需要，從而成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織的必然選擇。其具體操作是農(nóng)民將自己承包的土地使用權(quán)入股，形成股份制，農(nóng)戶作為公司的股東，參與分紅，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，使農(nóng)民的利益和公司的利益掛鉤；農(nóng)戶不獨立于土地之外，依然享有對土地耕作的權(quán)利，使土地還作為農(nóng)民的社會保障和就業(yè)渠道。公司為農(nóng)戶提供技術(shù)支持和培訓(xùn)，農(nóng)戶按照公司所要求的品種及質(zhì)量來種植，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品按事先商定的不同品質(zhì)的價格公司予以回收；因為政府事先引導(dǎo)他們將自己的承包地經(jīng)過互換集中以后，他們手中的土地的質(zhì)量基本上是相同的，便于農(nóng)戶種植和管理，成本也會隨著規(guī)模效應(yīng)而降低；加上有公司提供優(yōu)良品種、技術(shù)支持和以公司為主體參與市場競爭，便更能在激烈的市場競爭中獲得優(yōu)勢；同時，公司有了穩(wěn)定的產(chǎn)品來源和良好的品質(zhì)保證，產(chǎn)品的采購成本得以降低，也有利于公司的長遠發(fā)展。為此，國家應(yīng)加大對股份合作制的政策支持力度，對企業(yè)進行稅收減免，加強對股份合作制組織的金融支持力度；健全有關(guān)股份合作制的法律制度；為促進農(nóng)業(yè)資源和生產(chǎn)要素流動，進一步發(fā)展資金、土地、勞務(wù)、技術(shù)、信息、產(chǎn)權(quán)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場，推動農(nóng)業(yè)資源及生產(chǎn)要素向資本轉(zhuǎn)化，完善農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)要素市場運行機制。
2、采用出租倒包的方式
具體操作是雙方簽訂協(xié)議，然后根據(jù)協(xié)議的規(guī)定農(nóng)民將自己承包的土地使用權(quán)出租給公司，公司再將土地反包給農(nóng)戶耕作，農(nóng)戶按照公司的種植要求和品質(zhì)要求來耕作，公司為農(nóng)戶提供技術(shù)支持和基本的培訓(xùn)，種出的農(nóng)產(chǎn)品根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議及產(chǎn)品品質(zhì)由公司按照預(yù)先商定的價格收購。這樣做的好處有：（1）實現(xiàn)公司或組織的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或戰(zhàn)略經(jīng)營，達到規(guī)模經(jīng)營的根本目的。（2）農(nóng)戶的種植由多樣化向單一化轉(zhuǎn)變，便于勞動生產(chǎn)率和田間管理水平的提高，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值。
3、大力發(fā)展合作制度
“合作社是農(nóng)戶自發(fā)組建的組織，由農(nóng)戶自己管理，代表農(nóng)戶的利益，各類民間合作服務(wù)組織(如專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作社)是為農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供社會化服務(wù)的。”他們面對市場，與市場上其他的經(jīng)濟組織之間進行博弈，一定程度上將改變農(nóng)戶面對市場時因成本、交易量、價格波動等產(chǎn)生的弱勢地位。由于合作社可以降低信息成本、交易成本、市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等，最終增加農(nóng)戶的收益、保護農(nóng)戶的權(quán)益。因此，政府和社會各界應(yīng)進行大量的宣傳，鼓勵和支持農(nóng)戶組建農(nóng)村合作社，特別是專業(yè)合作組織；與此同時為他們提供業(yè)務(wù)與技術(shù)支持，使合作社的規(guī)模、數(shù)量和質(zhì)量得以極大提高。社會各界研究機構(gòu)應(yīng)加強對合作社的組織研究與制度創(chuàng)新，不斷為他們健全和完善組織形式與管理制度提供智力支持，提高農(nóng)村合作社的綜合服務(wù)能力和管理水平。
4、完善合同制度的組織形式
