時(shí)間：2023-07-07 17:26:19
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政機(jī)關(guān)采購管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
在我國 ,財(cái)政部已正式頒布了我國的《政府采購管理辦法》及其有關(guān)管理規(guī)定 ,明確由各級(jí)財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施政府采購工作 ,政府采購將逐步走向正規(guī)化和法制化的軌道。我國在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中 ,要從自身實(shí)際出發(fā) ,借鑒國外經(jīng)驗(yàn) ,并根據(jù)國際慣例 ,建立適合我國國情的政府采購制度。
構(gòu)建有中國特色的政府采購制度框架我國在政府采購法律體系尚未確立之前 ,應(yīng)按財(cái)政部制定的《政府采購辦法》進(jìn)行管理。政府采購具體政策的制定應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé) ;工作規(guī)劃、組織和管理由財(cái)政部門牽頭 ;供應(yīng)商的資格確認(rèn)、采購預(yù)算和項(xiàng)目管理 ,由財(cái)政部門及其他部門共同協(xié)商辦理 ;采購貨款 ,在供應(yīng)商履約后 ,由財(cái)政部門按合同支付 ;采購中發(fā)生的爭(zhēng)議應(yīng)按現(xiàn)行規(guī)定處理 ,由其他有關(guān)部門負(fù)責(zé) ;對(duì)采購中介組織、采購人員的管理和監(jiān)督 ,應(yīng)按各有關(guān)部門的職責(zé)分別負(fù)責(zé) ,財(cái)政部門可以起協(xié)調(diào)作用。,其管理模式的基本設(shè)想如下 :
1 .建立規(guī)范的政府采購管理體制。政府采購屬于本級(jí)預(yù)算支出管理制度 ,因此 ,各級(jí)政府可在不違反中央政府制訂的采購管理辦法的前提下 ,制定各自的采購管理規(guī)則。但是 ,如果地方政府進(jìn)行的采購項(xiàng)目 ,含有中央政府的專項(xiàng)撥款 ,應(yīng)與中央政府協(xié)商確定采購主體。
2 .建立政府采購主管機(jī)構(gòu)。
根據(jù)國際慣例 ,結(jié)合我國的實(shí)際情況 ,政府采購中的集中采購項(xiàng)目應(yīng)由一個(gè)專職機(jī)構(gòu)如政府采購中心統(tǒng)一組織采購。政府采購中心是由政府組建并根據(jù)政府授權(quán)負(fù)有組織行政事業(yè)單位重大和集中采購事務(wù) ,并直接開展采購業(yè)務(wù)的事業(yè)單位。政府采購中心要嚴(yán)格按照政府采購法規(guī)以及其他有關(guān)采購政策規(guī)定開展業(yè)務(wù)。政府采購中心根據(jù)實(shí)際情況可以將一些招標(biāo)事務(wù)委托社會(huì)中介組織承辦。
政府采購中心應(yīng)當(dāng)組織開展的主要工作是 :工程采購。主要負(fù)責(zé)組織專家對(duì)由財(cái)政撥款的公共工程的概、預(yù)算進(jìn)行評(píng)估論證 ,核定建設(shè)成本 ;參與公共工程招投標(biāo)。服務(wù)采購和貨物采購。主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算 ,確定標(biāo)的底價(jià) ,開展商務(wù)談判、合同簽訂 ;監(jiān)督合同執(zhí)行 ,參與驗(yàn)收等事務(wù)。行政保障。主要負(fù)責(zé)各采購項(xiàng)目的資金結(jié)算 ;中心的財(cái)務(wù)管理 ,中心行政事務(wù)。采購中心的人員應(yīng)以專業(yè)人員為主 ,要特別重視吸納工程設(shè)計(jì)、工程預(yù)決算、工程管理、國際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)法、質(zhì)量監(jiān)管等方面的人才。科學(xué)選拔和安排政府采購中心人員 ,是為了確保采購隊(duì)伍的專業(yè)化 ,提高采購效率 ,保證采購質(zhì)量 ,最大限度地降低采購風(fēng)險(xiǎn)。
采購中心的經(jīng)費(fèi)來源于向委托方收取的服務(wù)費(fèi)。關(guān)于服務(wù)收費(fèi)問題 ,考慮到政府采購中心既可自行直接組織采購 ,也可委托招投標(biāo)中介組織采購 ,同時(shí)采購中心要承擔(dān)履約、驗(yàn)收工作和采購風(fēng)險(xiǎn)這些特點(diǎn) ,可參考國內(nèi)現(xiàn)行招標(biāo)機(jī)構(gòu)向委托采購方收取服務(wù)費(fèi)做法。所收費(fèi)用 ,主要用于業(yè)務(wù)開支(包括納稅 )、工資、人事培訓(xùn)及補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)基金等。
3 .明確具體的采購模式。
目前 ,國際通行的采購模式大致有三種 :集中采購模式 ,即由財(cái)政部門或政府采購管理部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府所有的采購 ;分散采購模式 ,即由各單位自行采購 ;半集中半分散采購模式 ,即財(cái)政部門或?qū)Ｂ殭C(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)對(duì)支出單位大宗、大批量或單項(xiàng)價(jià)值較高的商品或服務(wù)的采購 ,其他商品 (主要是低價(jià)值和特殊商品 )或服務(wù)則由各支出單位自行采購。結(jié)合我國的具體情況 ,應(yīng)實(shí)行集中與分散相結(jié)合的采購模式。
4.加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)或采購機(jī)構(gòu)的管理。
招投標(biāo)是政府采購的主要方式之一 ,由于招投標(biāo)技術(shù)性很強(qiáng) ,因此應(yīng)當(dāng)允許借助招標(biāo)機(jī)構(gòu)來辦理。另外 ,有的支出單位出于種種原因 ,不愿意或不能自行采購 ,如果實(shí)行分散采購模式 ,他們就可以委托給采購機(jī)構(gòu)來辦理。因此 ,我國建立政府采購制度后 ,要鼓勵(lì)社會(huì)上建立招標(biāo)機(jī)構(gòu)和采購機(jī)構(gòu)。一般來說 ,這些機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)中介組織 ,主要是幫助采購單位組織招投標(biāo)等。財(cái)政部門應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并制定辦法對(duì)這些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
5.建立仲裁機(jī)構(gòu)。
實(shí)行政府采購制度后 ,必然會(huì)產(chǎn)生許多矛盾 ,需要進(jìn)行仲裁。仲裁的主要內(nèi)容是招投標(biāo)和履約中的疑義和有爭(zhēng)議的問題。在招投標(biāo)和履約的過程中 ,招投標(biāo)雙方和履約雙方在一些程序、協(xié)議條款和運(yùn)作方式上會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的疑義和爭(zhēng)議 ,當(dāng)這些問題無法通過協(xié)商解決時(shí)就需進(jìn)行仲裁 ,如遇國際貿(mào)易合同糾紛還涉及到國際仲裁問題。從國際看 ,政府采購仲裁機(jī)構(gòu) ,有由財(cái)政部門負(fù)責(zé)的 ,如新加坡、韓國等 ;也有設(shè)立獨(dú)立的采購仲裁機(jī)構(gòu)的 ,如加拿大國家貿(mào)易仲裁法庭、日本政府采購審查委員會(huì)等 ;還有不少國家是由地方法院來進(jìn)行仲裁的。我國也需要建立或明確政府采購的仲裁機(jī)構(gòu) ,以解決政府采購過程中發(fā)生的爭(zhēng)議 ,確保政府采購公正、公平原則的落實(shí) ,維護(hù)政府采購的信譽(yù)。
建立和健全政府采購的法規(guī)體系國家財(cái)政部已正式出臺(tái)《政府采購管理辦法》 ,明確規(guī)定統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府采購管理事宜 ,要求各級(jí)政府的貨物、商品、服務(wù)采購主要通過競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方式進(jìn)行。同時(shí) ,我國的《招標(biāo)法》也明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有和集體所有制單位及控股企業(yè)在購買一定規(guī)模以上的貨物、服務(wù)和工程時(shí)必須實(shí)行招標(biāo) ,這樣就把部分政府采購納入招標(biāo)投標(biāo)管理 ,強(qiáng)制性地對(duì)招標(biāo)范圍進(jìn)行規(guī)范 ,因此有一種觀點(diǎn)認(rèn)為 ,我國有了招投標(biāo)法 ,無需再制定政府采購法。事實(shí)上這兩個(gè)法有著本質(zhì)的區(qū)別 :
1 .調(diào)整對(duì)象不同。政府采購法的調(diào)整對(duì)象是政府采購商品、工程和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)行為 ;招投標(biāo)是指招標(biāo)人發(fā)出邀請(qǐng) ,要求投標(biāo)人對(duì)所采購物品或服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格、售后服務(wù)進(jìn)行承諾的行為 ,因此招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整的對(duì)象是訂立合同的行為。
2 .法的類別不同。按法律的性質(zhì)分類 ,政府采購法為行政法范疇 ,招投標(biāo)法為民法、經(jīng)濟(jì)法范疇。
3 .立法目的不同。政府采購法通過對(duì)采購的政策性和技術(shù)性進(jìn)行規(guī)定 ,有利于加強(qiáng)支出管理 ,實(shí)現(xiàn)資源的合理、有效配置 ;有利于充分發(fā)揮財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用 ,并與其他有關(guān)政策結(jié)合 ,使政府的有關(guān)政策目標(biāo)得以貫徹。招投標(biāo)法是為了規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序 ,主要是從技術(shù)上明確招投標(biāo)的具體程序及相關(guān)要求 ,保證采購活動(dòng)能夠公開、公正、公平和透明地運(yùn)作。
4.適用對(duì)象不同。從適用對(duì)象的覆蓋面上看 ,招投標(biāo)法要比政府采購法寬得多 ,政府采購法的適用對(duì)象是所有的行政單位、事業(yè)單位及使用財(cái)政資金的社會(huì)團(tuán)體。招投標(biāo)法的適用對(duì)象為行政單位、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國有和集體企業(yè)及其控股的企業(yè)。如從涉及的業(yè)務(wù)來看 ,政府采購法包括適用對(duì)象所有采購活動(dòng) ,而招投標(biāo)法只涉及到適用對(duì)象中采購金額達(dá)到一定數(shù)額以上且又適合于公開招標(biāo)的采購活動(dòng)。另一方面 ,政府采購法只強(qiáng)調(diào)買進(jìn)行為 ,而招投標(biāo)法應(yīng)該包括買進(jìn)和賣出兩種行為。
政府采購法除包含招投標(biāo)法的主要內(nèi)容之外 ,還要規(guī)范政府采購的主體、政府采購方式及各自的適用條件、政府采購政策、政府采購管理機(jī)制等內(nèi)容。招投標(biāo)法主要規(guī)定招投標(biāo)程序和規(guī)則或規(guī)范企業(yè)的招投標(biāo)行為 ,但不涉及采購實(shí)體、采購政策、管理機(jī)制等方面的內(nèi)容。總之 ,兩法在政府采購領(lǐng)域的關(guān)系是 :政府采購法為實(shí)體法 ,招投標(biāo)法為程序法。我們考慮 ,政府采購的立法應(yīng)與政府采購實(shí)踐的進(jìn)程相結(jié)合 ,政府采購立法工作應(yīng)以現(xiàn)行的《政府采購管理辦法》為基礎(chǔ) ,在經(jīng)歷大量實(shí)踐的完善后 ,最終完成人大立法 ,形成《政府采購法》。“辦法”屬行政法規(guī) (規(guī)章 ) ,只是將政府采購行為統(tǒng)一于規(guī)范于國內(nèi)的行政管理范圍之內(nèi) ,使這項(xiàng)工作在國際談判中仍有較大的靈活性 ;《政府采購法》屬于國家法律 ,是規(guī)范政府采購行為的最高形式。這需要一個(gè)時(shí)間過程 ,但最終必須以法的形式出現(xiàn)。由于政府采購法涉及國際貿(mào)易關(guān)系 ,因此 ,在政府采購立法中 ,應(yīng)充分尊重相關(guān)國際法的有關(guān)準(zhǔn)則。
聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》、《立法指南》 ,世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》 ,亞太經(jīng)濟(jì)合作組織的《政府采購非約束性原則》 ,國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會(huì)的《貸款、信貸采購指南》應(yīng)作為我們重要的參考依據(jù)。制定我國的政府采購法 ,應(yīng)把握以下基本原則 :政府采購法中的有關(guān)政策性條款 ,要從國情出發(fā) ,結(jié)合國際慣例加以明確 ;對(duì)采購行為的規(guī)范和管理 ,要有利于強(qiáng)化財(cái)政的主導(dǎo)地位 ;國內(nèi)已有成文法中對(duì)采購行為進(jìn)行規(guī)范、但不影響財(cái)政對(duì)采購工作管理的 ,仍應(yīng)維持其有效性。穩(wěn)健起步 積極推進(jìn)政府采購的實(shí)踐應(yīng)從政府采購的試點(diǎn)工作開始 ,目前 ,上海、重慶、深圳、河北、安徽、沈陽等地財(cái)政部門已經(jīng)在進(jìn)行政府采購的試點(diǎn)工作。中央財(cái)政也將適時(shí)地對(duì)一些專項(xiàng)購置按照政府采購方式進(jìn)行。我們將力爭(zhēng)用 3～ 5年時(shí)間完成從試點(diǎn)到全面推行政府采購制度的進(jìn)程。
關(guān)于試點(diǎn)問題 ,各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)《政府采購管理辦法》 ,結(jié)合各地的具體情況制定本級(jí)的采購管理辦法 ,同時(shí)還要注意以下幾個(gè)方面的問題 :
1 .政府采購工作的范圍 ,應(yīng)嚴(yán)格控制在行政單位和事業(yè)單位的范圍之內(nèi) ,不應(yīng)包括國有企業(yè)。按國際慣例 ,國有企業(yè)可以不包括在政府采購管理的范圍之內(nèi) ;如將國有企業(yè)納入政府采購范圍 ,等于擴(kuò)大了我國政府采購市場(chǎng) ,將來在國際貿(mào)易中會(huì)使國家利益受到嚴(yán)重?fù)p害。
2 .政府采購工作中 ,在采購項(xiàng)目和方式上要注意多樣性和全面性 ,既要安排標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購 ,也要安排一些非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購 ;既要安排競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購 ,也要安排分階段采購、限制性招標(biāo)采購、詢價(jià)采購、單一來源采購、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購 ,以及集中采購和批量采購。這樣做的目的是 ,可以積累經(jīng)驗(yàn) ,鍛煉干部。
3 .在采購工作中 ,財(cái)政部門的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在制定采購政策和采購管理方法 ,監(jiān)督采購政策、管理辦法的落實(shí) ,處理采購工作中產(chǎn)生的采購機(jī)關(guān)與供應(yīng)商之間的糾紛及采購管理人員的培訓(xùn)等方面 ,不應(yīng)干預(yù) (參與 )采購機(jī)關(guān)與供應(yīng)商之間的具體采購事務(wù)。各地在制定政府采購管理辦法時(shí) ,對(duì)供應(yīng)商的限制性規(guī)定中 ,不應(yīng)也不能出現(xiàn)地區(qū)壟斷和地區(qū)保護(hù)性條款。
4.在政府采購工作中 ,財(cái)政部門要做好與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作。政府采購工作不僅與預(yù)算編制、支出管理和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)工作緊密相關(guān) ,而且還涉及產(chǎn)業(yè)政策、國際貿(mào)易政策及外匯管理等項(xiàng)工作。按現(xiàn)行我國政府的職責(zé)分工 ,這些工作涉及到許多部門。因此 ,財(cái)政部門在工作中 ,應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào) ,共同把工作做好。切實(shí)搞好配套改革政府采購制度是現(xiàn)行財(cái)政管理方式的轉(zhuǎn)變和延伸 ,它的實(shí)施需要相應(yīng)的內(nèi)部和外部條件。從財(cái)政系統(tǒng)來說 ,它需要改革現(xiàn)行的預(yù)算管理體制。
第一 ,統(tǒng)一思想 ,提高對(duì)政府采購制度的認(rèn)識(shí)。雖然政府采購制度在西方已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史 ,但在我國還是新生事物。各方面能否對(duì)建立這一制度的緊迫性、必要性及其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的重要作用形成統(tǒng)一、深刻的認(rèn)識(shí) ,將從主觀上影響我國政府采購制度的建立。因此 ,需要大力宣傳和普及政府采購制度的基本知識(shí)和基本理論 ,使社會(huì)各方面達(dá)成共識(shí)。另外 ,由于預(yù)算外資金的大量存在 ,我國用于政府采購的資金既有預(yù)算內(nèi)又有預(yù)算外 ,建立政府采購制度把各種采購資金納入統(tǒng)一賬戶 ,各部門預(yù)算也必須細(xì)化 ,財(cái)政對(duì)各部門資金使用的監(jiān)督將大大強(qiáng)化 ,這必將觸動(dòng)各部門的既得利益。同時(shí) ,統(tǒng)一、公開的政府采購活動(dòng)對(duì)行業(yè)壟斷將構(gòu)成相當(dāng)威脅 ,也必然會(huì)遇到部門、行業(yè)的阻力。就地方政府來看 ,公開的政府采購將使其采購活動(dòng)對(duì)本地區(qū)的保護(hù)難以奏效 ,從而影響地方政府的利益。因而 ,實(shí)行政府采購制度也需要地方政府的積極配合。
第二 ,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。實(shí)行政府采購制度以后 ,財(cái)政監(jiān)督將由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)延伸 ,從而改變目前財(cái)政監(jiān)督乏力 ,財(cái)政支出管理弱化的現(xiàn)狀。而要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo) ,財(cái)政部門不僅要制定政府采購政策 ,而且要參與指導(dǎo)采購管理。這就意味著財(cái)政部門的工作領(lǐng)域?qū)⒌玫酵貙?,財(cái)政干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)也要做相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn) ,既要懂政策、懂技術(shù) ,還要懂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) ,真正做到事前、事中和事后全方位的監(jiān)督。
第三 ,改革現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)管理體系和具體操作方法。現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)管理體系一般分為主管會(huì)計(jì)單位、二級(jí)會(huì)計(jì)單位和基層會(huì)計(jì)單位三種 ,構(gòu)成了各級(jí)政府會(huì)計(jì)的核算網(wǎng)絡(luò)。每年預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn) ,財(cái)政部門即按預(yù)算和各單位的用款進(jìn)度層層下?lián)芙?jīng)費(fèi) ,年度終了后 ,又層層上報(bào)經(jīng)費(fèi)使用情況 ,匯編決算。實(shí)行政府采購制度后 ,財(cái)政部門可以不再簡(jiǎn)單按預(yù)算撥款經(jīng)費(fèi) ,而按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付貨款(支出 )。由于這部分支出采取了直接付款形式 ,支出的決算也不需再層層上報(bào) ,財(cái)政總會(huì)計(jì)可以根據(jù)支出數(shù)直接編報(bào)決算。
一、政府采購的概念
一般說來，政府采購是指政府為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或者為社會(huì)公眾服務(wù)的需要，使用財(cái)政性資金以法定的方式和程序從市場(chǎng)上購買貨物、工程和服務(wù)的行為。
從政府采購的概念，可以看出政府采購的基本要素有四項(xiàng)：第一，政府采購的主體，是為開展日常政務(wù)或者為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的政府和其他國家機(jī)關(guān)；第二，政府采購必須以法定的方式和程序，國際上通行的采購方式是競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購；第三，政府采購的資金來源是政府的財(cái)政性資金；第四，政府采購的對(duì)象為貨物、工程和服務(wù)。
對(duì)政府采購的主體范圍，各地的立法基本規(guī)定是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，但在立法過程中對(duì)國有企業(yè)是否納入政府采購主體的范疇存在分歧。一種意見認(rèn)為，國有企業(yè)的資金來源主要是銀行貸款以及社會(huì)募集資金，政府的財(cái)政性資金所占的比例很少，不宜納入政府采購。另一種意見則認(rèn)為，凡是使用財(cái)政性資金的，都必須納入政府采購范疇。臺(tái)灣地區(qū)的政府采購法，是將“國有”企業(yè)納入政府采購的范疇，但并未出現(xiàn)“國有”企業(yè)，而是以法人或財(cái)團(tuán)的名義出現(xiàn)。新加坡的政府采購主體為政府部門（government ministries ）和法定機(jī)構(gòu)（statutory boards），而國有企業(yè)（government company）并非政府采購的主體。上海的采購辦法雖然將國有企業(yè)納入了政府采購主體范圍，但在表述上卻采取了變通的方式，即將國有企業(yè)包括在有關(guān)單位之中，而沒有使國有企業(yè)直接在法條中出現(xiàn)。作這樣的處理，是因?yàn)槲覈尤雡to 必須簽署《政府采購協(xié)議》（agreement on governmentprocurement，gpa），而且我國政府單方承諾最遲在2020年對(duì)亞太經(jīng)合組織成員國對(duì)等開放政府采購市場(chǎng)，如果擴(kuò)大政府采購主體，就相應(yīng)擴(kuò)大了我國的政府采購市場(chǎng)，將來在國際貿(mào)易中會(huì)使國家利益受到損害。而且，隨著關(guān)于公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)多樣化進(jìn)程的推進(jìn)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)必然走向多元化，今后將難以區(qū)分國有企業(yè)與私有企業(yè)，而且國有企業(yè)的資金來源主要是銀行貸款和社會(huì)募集資金，不是財(cái)政性資金。因此，政府采購主體不包括國有企業(yè)，有利于避免我國在國際貿(mào)易中的不利地位。此外，還應(yīng)看到，政府采購制度從建立到完善有一個(gè)漸進(jìn)的過程，在建立這個(gè)制度的初期，把政府采購規(guī)定在一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶⒃谙薅ǖ姆秶鷥?nèi)將這個(gè)制度牢固地建立起來，然后，逐步將所有使用財(cái)政性資金的采購納入政府采購的范圍，這樣做，符合漸進(jìn)的改革模式。
政府采購主體中的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的范圍，沒有嚴(yán)格的界定，這是各地立法普遍存在的一個(gè)問題。雖然這些機(jī)構(gòu)前面，一般都冠以一個(gè)限定詞“使用財(cái)政性資金的”，但沒有對(duì)使用財(cái)政性資金進(jìn)行量化，不便于實(shí)際操作。臺(tái)灣地區(qū)的《政府采購法》第四條規(guī)定：“法人或財(cái)團(tuán)接受機(jī)關(guān)補(bǔ)助辦理采購，其補(bǔ)助金額占采購金額半數(shù)以上，且補(bǔ)助金額在公告金額以上者，適用本辦法之規(guī)定，并應(yīng)受該機(jī)關(guān)之監(jiān)督。”這樣的立法表述似可借鑒。
招標(biāo)采購是國際上通行的政府采購方式。招標(biāo)采購分為競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購、有限競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購三種方式，（注：在起草過程中，對(duì)招標(biāo)分類的表述分歧較大，最后采用了上述表述。國內(nèi)外的有關(guān)立法表述有較大的差別，如《中華人民共和國招投標(biāo)法（送審稿）》規(guī)定：“招標(biāo)必須采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)或有限競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式；符合第十二條規(guī)定條件的，可以采用議標(biāo)方式。”臺(tái)灣地區(qū)《政府采購法》：“采購招標(biāo)之方式，分為公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)及限制性招標(biāo)。”）其中競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)也稱為公開招標(biāo)，是政府采購的基本方式。此外，政府采購還有其他的采購方式，如詢價(jià)采購、定向采購、單一來源采購等。對(duì)招標(biāo)采購，有一種不當(dāng)認(rèn)識(shí)，即將政府采購制度與招標(biāo)制度等同起來，認(rèn)為政府采購就是招標(biāo)，招標(biāo)是政府采購的全部，這是對(duì)政府采購制度的誤解。（注：我們?cè)谄鸩葸^程中曾對(duì)公開招標(biāo)采購的程序作了全面的規(guī)定，由于公開招標(biāo)規(guī)則的篇幅較大，因此，有人建議將草案的名稱改為“政府采購招標(biāo)管理辦法”。深圳在起草中一直采用“政府招標(biāo)采購條例”的名稱，直到最后才去掉“招標(biāo)”。廣東省也直接冠以“招標(biāo)采購”，即《廣東省省直行政事業(yè)單位大宗物品招標(biāo)采購暫行規(guī)定》。）
從現(xiàn)有的立法來看，對(duì)財(cái)政性資金的內(nèi)容有不同的規(guī)定，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》（征求意見第二稿）規(guī)定：“財(cái)政性資金是指預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、事業(yè)收入、以政府信譽(yù)或財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的借貸資金及政府所有的其他資金”；在正式通過的采購條例將上述規(guī)定修改為“財(cái)政性資金是指預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金及事業(yè)收入。”上海市在起草過程中也存在類似的情況，上海市財(cái)政局起草的《上海市政府采購試行辦法（討論稿）》規(guī)定：“財(cái)政性資金包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、政府承借或擔(dān)保的債務(wù)等”；但《上海市政府采購管理辦法》規(guī)定：“財(cái)政性資金，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金”。不知出于何種考慮，財(cái)政部起草的《中央政府采購條例（送審稿）》并未對(duì)財(cái)政性資金作出解釋。筆者認(rèn)為，這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)充分考慮到我國的國情，財(cái)政性資金不僅應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，而且還應(yīng)包括那些既非預(yù)算內(nèi)也非預(yù)算外而是政府部門收取的公眾基金、收費(fèi)收入等。
我國中央政府和地方政府向外國政府或者國際金融機(jī)構(gòu)的借款或者擔(dān)保借款，根據(jù)外國政府的貸款協(xié)議和國際金融機(jī)構(gòu)的貸款協(xié)議，應(yīng)按照貸款協(xié)議的規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)采購，從而排除適用政府采購法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。
對(duì)政府采購的對(duì)象，在立法中存在表述方面的分歧。國際上通行的表述方式為“購買貨物、工程和服務(wù)”。有人對(duì)這種表述提出異議，認(rèn)為貨物和服務(wù)是可以購買的，但不能購買工程，這種表述不符合漢語習(xí)慣。深圳在起草的條例草案中曾表述為“采購物資、服務(wù)或者工程”，但在審議中，由于有人對(duì)這種表述提出異議，因此在頒布的條例中刪去了“工程”。《安徽省政府采購管理暫行辦法》對(duì)采購對(duì)象表述為：“購買商品或者接受服務(wù)的行為”，也沒有把“工程”列入。《中央政府采購條例（送審稿）》對(duì)采購對(duì)象則表述為：“以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務(wù)的行為”，但在關(guān)于《中央政府采購條例》（送審稿）說明中卻表述為“提高所購貨物、工程和服務(wù)的質(zhì)量”，這兩者之間的不同表述，說明了立法者故意在草案中回避這個(gè)問題，以避免被否定的結(jié)局。臺(tái)灣地區(qū)《政府采購法》第二條表述為：“本法所稱采購，指工程之定作、財(cái)物之受買、定制、承租及勞務(wù)之委任或雇傭等”。（注：臺(tái)灣唐國盛律師在對(duì)《政府采購法》的釋義中卻表述為“…工程、財(cái)物及勞務(wù)之采購…”。唐國盛：《政府采購法律應(yīng)用篇》，永然文化，國民87年，第61頁。）從上述的規(guī)定不難看出，人們還不能完全接受采購“工程”這種表述。從實(shí)際情況看，這個(gè)問題主要出現(xiàn)在法規(guī)的審議階段，而法規(guī)的起草者對(duì)這種表述基本認(rèn)同，學(xué)者也認(rèn)同這種表述。在這個(gè)問題上，上海在起草過程中各個(gè)部門的意見比較一致，沒有拘泥于漢語使用習(xí)慣，而是容忍了這種外來語的搭配方式，采用了國際上通行的表述，（注：《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購示范法》在序言中規(guī)定：“鑒于…［政府］［國會(huì)］認(rèn)為應(yīng)對(duì)貨物、工程和服務(wù)的采購加以管制，以促進(jìn)下列目標(biāo)：（a）…；（b）…；（c）促進(jìn)供應(yīng)商和承包商為擬采購的貨物、工程和服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；…”）即采購對(duì)象為“購買貨物、工程和服務(wù)的行為”。
有關(guān)政府采購的國際協(xié)議和外國的政府采購立法，都將政府采購的對(duì)象規(guī)定為貨物、工程和服務(wù)。我國建立政府采購制度應(yīng)當(dāng)充分考慮國際通行的做法，政府采購的對(duì)象是特定的，貨物、工程和服務(wù)是政府采購不可分割的部分，否則，就不是真正意義上的政府采購制度。政府采購制度是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制的重要組成部分，直接反映我國的改革開放水平。因此，政府采購的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括貨物、工程和服務(wù)。
二、政府采購的原則
政府采購制度在西方國家已有200多年的歷史， 特別是本世紀(jì)三十年代以來，獲得了較大的發(fā)展，形成了較為成熟的制度和原則。在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、走向國際化的過程中，我國的政府采購立法，應(yīng)當(dāng)充分借鑒和吸收國際通行的政府采購制度和原則。
公開、公平、公正、效率與效益等原則，是國際上通行的政府采購原則。《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購示范法》規(guī)定，采購應(yīng)當(dāng)遵循效率與效益、公開、公正和公平等原則。亞太經(jīng)合組織成員國通用的采購原則是公開、公平競(jìng)爭(zhēng)、透明和效率原則。韓國規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循國民待遇、公正、扶持中小企業(yè)以及鼓勵(lì)共同參與原則。新加坡的政府采購基本原則為透明原則、物有所值原則以及公平與公開原則。
公開、公平、公正的政府采購原則，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的需要，賦予市場(chǎng)主體平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。政府以公開、透明的方式進(jìn)行采購，可以避免行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的影響，并有效地防止權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。這樣做既適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，又有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在政府支出管理中的重要作用，實(shí)現(xiàn)行政與市場(chǎng)在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。政府采購的這項(xiàng)基本原則，在國內(nèi)各地的立法中都得到了確認(rèn)。（注：例如《安徽省政府采購管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和效益優(yōu)先的原則”。《廣東省省直行政事業(yè)單位大宗物品招標(biāo)采購暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“招標(biāo)采購必須堅(jiān)持公開、公正、公平競(jìng)爭(zhēng)、效率原則。”《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》第三條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、公平和效益的原則”。《上海市政府采購管理辦法》第六條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正原則，維護(hù)公共利益，保證行政效率，最大限度地提高財(cái)政性資金的使用效益。”財(cái)政部起草的《中華人民共和國政府采購條例（討論稿）》曾列舉了五個(gè)政府采購原則，但《中央政府采購條例（送審稿）》未對(duì)政府采購制度的原則作出規(guī)定。）
實(shí)行政府采購的目的在于強(qiáng)化對(duì)財(cái)政支出的調(diào)控，節(jié)約財(cái)政性支出，并減少資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，從而提高資金的使用效益。但是，政府采購是為了滿足政府機(jī)構(gòu)為開展日常政務(wù)的需要進(jìn)行的，因而保障政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行是政府采購制度必須優(yōu)先考慮的問題，這不僅是采購的效率問題，也是采購的社會(huì)效益問題。因此，如何協(xié)調(diào)效率與效益、社會(huì)效益與資金效益之間的關(guān)系，是政府采購制度的理論和實(shí)踐中的重要問題。安徽和深圳兩地的立法中規(guī)定了效益原則，但效益原則是指資金效益還是社會(huì)效益，并沒有明確的規(guī)定，從資金效益和社會(huì)效益是有明顯區(qū)別的。資金效益是指財(cái)政資金的使用效益，是以財(cái)政性資金支出的數(shù)量大小來衡量的。社會(huì)效益注意社會(huì)整體利益，因而社會(huì)效益不僅包含資金效益，而且還包含效率，因?yàn)闆]有效率的資金效益是不可能產(chǎn)生整體的社會(huì)效益，只有在效率中才可能出現(xiàn)社會(huì)效益。因此，社會(huì)效益是資金效益與效率的統(tǒng)一。政府采購應(yīng)當(dāng)在保證效率的前提下，實(shí)現(xiàn)采購的資金效益。上海的辦法在起草中，對(duì)效益與效率的關(guān)系曾頗費(fèi)斟酌，也參考和研究了國內(nèi)外的立法表述，最后表述為：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正原則，維護(hù)公共利益，保證行政效率，最大限度地提高財(cái)政性資金的使用效益。”
有的國家將物有所值列為政府采購的一項(xiàng)原則。物有所值與資金效益既有聯(lián)系，又有區(qū)別。物有所值原則是以資金的使用效益為基礎(chǔ)的，但又不局限于資金的使用效益，它的著眼點(diǎn)在于價(jià)格與效益的比，在于所采購的物品的效用和功能以及由此產(chǎn)生的社會(huì)效益。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，物有所值原則的價(jià)值取向，是符合政府采購制度的基本要求的。它比效率與效益的表述，更具彈性，亦更具內(nèi)涵，這項(xiàng)原則賦予了采購機(jī)構(gòu)和采購人員從實(shí)際出發(fā)的自由裁量權(quán)。因此，實(shí)施這項(xiàng)原則，需要有完備的法制環(huán)境以及全社會(huì)普遍的較強(qiáng)的法律意識(shí)。不然，不利于對(duì)采購活動(dòng)的監(jiān)督，并有可能滋生腐敗，導(dǎo)致財(cái)政性資金的濫用。筆者認(rèn)為，我國各地的立法中，都沒有表述這樣的原則，恐怕不是偶然的。
三、政府采購的管理體制
政府采購的管理體制有兩種：委員會(huì)制和部門管理制。國務(wù)院和上海采取了委員會(huì)制，（注：《中央政府采購條例（送審稿）》第七條規(guī)定：“政府采購主管機(jī)構(gòu)為中央政府采購委員會(huì)（簡(jiǎn)稱‘采購委員會(huì)’，下同。）采購委員會(huì)由財(cái)政部、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家審計(jì)署、國家工商行政管理局等部門組成，委員會(huì)主任由財(cái)政部部長(zhǎng)兼任。采購委員會(huì)下設(shè)政府采購辦公室，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常工作。政府采購辦公室設(shè)在財(cái)政部。”
《上海市政府采購管理辦法》第四條規(guī)定：“上海市政府采購委員會(huì)是本市政府采購的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購政策、審議政府采購目錄和協(xié)調(diào)政府采購的管理工作。上海市政府采購委員會(huì)設(shè)立政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室設(shè)在市財(cái)政局，負(fù)責(zé)政府采購的日常管理工作。”）將有關(guān)部門吸納到委員會(huì)，共同參與政府采購政策的制定，便利于協(xié)調(diào)和化解部門之間的矛盾，這有利于政府采購制度的建立和推行。深圳和安徽采取了部門管理制，（注：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》第五條規(guī)定：“市、區(qū)人民政府財(cái)政部門是政府采購的主管部門（以下簡(jiǎn)稱采購主管部門），負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督政府采購活動(dòng)。”
《安徽省政府采購管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府財(cái)政部門是政府采購工作的主管部門。”）規(guī)定財(cái)政部門是政府采購的主管機(jī)構(gòu)。財(cái)政部門作為政府采購的主管部門，一定程度上便利于對(duì)政府采購的管理，符合國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革關(guān)于一項(xiàng)行政事務(wù)宜由一個(gè)主管部門管理的精神，避免了多頭管理。但是，各種矛盾和沖突集中在財(cái)政部門，不利于政府采購活動(dòng)的開展，從而妨礙了政府采購制度的推行。
從國外的情況看，臺(tái)灣地區(qū)采取委員會(huì)制，設(shè)立行政院暨公共工程委員會(huì)，負(fù)責(zé)修改政府采購制度、制定政府采購政策、審定政府采購的標(biāo)準(zhǔn)合同、培訓(xùn)政府采購專業(yè)人員、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)。美國、新加坡和香港等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)實(shí)行部門管理制。這些國家和地區(qū)的財(cái)政部門是政府采購的主管部門，其主要職責(zé)是預(yù)算審查和批準(zhǔn)、撥款、制定政府采購法規(guī)或者指南、管理招標(biāo)事務(wù)、制定支出政策、實(shí)施具體的采購工作。韓國不僅實(shí)行部門管理制，而且將政策的制定和政策的執(zhí)行分開，即財(cái)政經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)政策的制定，國家采購廳負(fù)責(zé)具體的采購工作。韓國的管理體制有利于建立有效的政府采購約束機(jī)制，從制度上為政府采購制度的建立提供了保障，這種制度值得我們借鑒。政府采購政策的制定機(jī)構(gòu)與政府采購政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離，這種政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，彼此之間形成一種制約機(jī)制，可以有效地防止了腐敗的產(chǎn)生。
筆者認(rèn)為，管理體制既是理論問題，也是實(shí)踐問題。這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是，采用何種體制來保證財(cái)政性資金的使用效率以及更為有效地克服舊體制的慣性，有助于把新的體制建立起來，并把對(duì)新制度的阻力和內(nèi)部的摩擦系數(shù)降低到可能的程度。
制度建設(shè)具有階段性，一項(xiàng)制度從建立到完善是一個(gè)循序漸進(jìn)過程。在法制基礎(chǔ)較差、法律意識(shí)淡薄的社會(huì)中，立法的著眼點(diǎn)與法制完善的社會(huì)應(yīng)有所不同的。加強(qiáng)對(duì)權(quán)利約束與控制，是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期立法的重點(diǎn)。因此，立法的目的不僅僅在于提供一套完整的操作規(guī)范，而且還必須對(duì)權(quán)利的行使進(jìn)行約束并輔之以有效的監(jiān)督，完善內(nèi)部機(jī)制和健全外部機(jī)制。委員會(huì)制可能比較適合這個(gè)時(shí)期的法制發(fā)展的特點(diǎn)。此外，在建立政府采購制度的初期，實(shí)行委員會(huì)制有利于協(xié)調(diào)各部門的矛盾和沖突，能有效地克服舊體制的弊端，從而有助于這項(xiàng)制度的確立。而實(shí)行部門管理制，則將各種矛盾和沖突的焦點(diǎn)集中到部門，不利于消除舊體制的弊端，阻礙政府采購制度的建立。
隨著社會(huì)主義法制的建立與完善，全社會(huì)的法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)。立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從對(duì)權(quán)力的約束轉(zhuǎn)移到對(duì)操作程序與規(guī)范的規(guī)定，那么，實(shí)行部門管理制則有利于政府的工作效率，降低政府運(yùn)作成本。實(shí)行委員會(huì)制則有可能降低工作效率，增加政府投入，加大政府運(yùn)作成本。
筆者認(rèn)為，無論采購哪種管理體制，都應(yīng)借鑒韓國的做法，將政府采購政策的制訂與政策的執(zhí)行分開。管理機(jī)構(gòu)與采購機(jī)構(gòu)的分離以及采購機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)的分離，各自的權(quán)利義務(wù)的明確，彼此之間可以形成一種制約機(jī)制。從各地的立法上看，采購主管部門與采購機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系還存在一些問題，一種情況是，采購主管部門不僅負(fù)責(zé)采購政策的制定、采購計(jì)劃的審批，而且還負(fù)責(zé)組織實(shí)施具體的采購活動(dòng)。另一種情況是，成立政府采購機(jī)構(gòu)的地方，政府采購主管部門與采購機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，相當(dāng)于它的下設(shè)機(jī)構(gòu)。這種現(xiàn)象的存在，對(duì)政府采購制度的建立有負(fù)面的影響，造就了一種不公平的新利益分配機(jī)制，如果任其自由發(fā)展，政府采購制度可能失去原有生命力。這是我國政府采購制度中必須引起重視并應(yīng)予妥善解決的問題。
四、政府采購模式
政府采購有集中采購、分散采購以及集中與分散相結(jié)合的采購模式。我國各地的立法主要采取了集中與分散相結(jié)合的采購模式，但廣東省采取了分散采購的模式。
從國外的情況來看，政府采購沒有固定的模式。各個(gè)國家存在較大差異，即使實(shí)行相似的管理體制的國家之間，也存在差異；一個(gè)國家在不同歷史時(shí)期，也實(shí)行不同的采購模式。香港和新加坡是城市性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)成員。香港實(shí)行集中采購模式，除了低值商品外，一律由布政司政府物料供應(yīng)處實(shí)行集中采購。新加坡實(shí)行分散采購，但其采購模式有一個(gè)變化的過程，（注：在1995年5月之前， 新加坡的政府部門實(shí)行集中采購，由中央采購局負(fù)責(zé)采購，而法定機(jī)構(gòu)則自行采購。1995年5月， 新加坡關(guān)閉了中央采購局，除少數(shù)項(xiàng)目外，實(shí)行分散采購。 1997年9月，新加坡加入《政府采購協(xié)議》，并根據(jù)該協(xié)議制定了《政府采購條例》（government procurement act）。該條例規(guī)定《政府采購協(xié)議》適用于新加坡所有政府部門和25個(gè)法定機(jī)構(gòu)。）即從高度集中的采購模式發(fā)展到極度分散的采購模式，這在一定程度上說明了在建立政府采購制度的初期，集中采購有利于這項(xiàng)制度的建立。這項(xiàng)制度趨于完善之際，分散的采購方式則可能更有利于提高政府采購工作的效率。
集中采購和分散采購各有利弊。第一，集中采購的優(yōu)勢(shì)在于可以形成合力，如果運(yùn)用得當(dāng)，不僅可以調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還可以增強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控能力。第二，集中采購具有規(guī)模效應(yīng)，可以節(jié)約采購成本，有利于形成社會(huì)對(duì)采購活動(dòng)的監(jiān)督。但集中采購實(shí)行分批采購，具有較強(qiáng)的時(shí)間性和計(jì)劃性，有時(shí)不利于行政機(jī)關(guān)開展政務(wù)的需要。分散采購適用于小額采購和經(jīng)常性采購，能夠滿足政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常性活動(dòng)的需要。第三，在建立政府采購制度的初期，以集中采購為主、以分散采購為輔的采購模式，可能更利于這項(xiàng)制度的確立和完善。集中采購能夠獲得最優(yōu)惠的價(jià)格。從而節(jié)省開支，使財(cái)政性資金發(fā)揮最大的效用，且由于事權(quán)的集中，有助于提高工作效率，節(jié)約采購成本。此外，在地域遼闊、法制基礎(chǔ)薄弱的國家中，實(shí)行分散采購模式不利于對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督，使政府采購制度流于形式，難以建立起真正的政府采購制度。集中采購模式有利于形成有效的部門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，從而使政府采購制度步入良性的發(fā)展軌道。
從我國目前的實(shí)際情況看，宜實(shí)行集中采購與分散采購相結(jié)合的采購模式，但集中采購應(yīng)當(dāng)控制在適當(dāng)范圍，否則，從事集中采購的機(jī)構(gòu)就可能成為第二個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，不僅加大了政府的運(yùn)作成本，亦與政府采購的宗旨不合。一般說來，以下幾類采購可以適用集中采購：一是大宗物品的采購，即消耗量大的低值易耗品如紙張等；二是單位價(jià)值較高的物品，如汽車、計(jì)算機(jī)、空調(diào)、復(fù)印機(jī)等；三是一定門檻價(jià)之上的服務(wù)；四是工程采購。對(duì)工程采購列入集中采購爭(zhēng)議較大，主要是工程項(xiàng)目的資金來源是多樣性，以及財(cái)政性資金在工程項(xiàng)目中所占的比例很小。此外，工程采購不同于貨物和服務(wù)的采購，相比較而言，貨物和服務(wù)的采購程序較為簡(jiǎn)單，工程采購的程序較為復(fù)雜，而且在一些地方已經(jīng)有較為成熟的一套招投標(biāo)制度。筆者認(rèn)為，正是由于公共工程的資金的渠道多樣性，以及公共工程質(zhì)量對(duì)公共安全的影響，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其控制和監(jiān)督。上海的辦法將“工程”列入集中采購，在表述上卻采取了變通的辦法，即將工程采購列入集中采購的范疇，但鑒于工程采購的特殊性，對(duì)工程采購的規(guī)定又有別于貨物和服務(wù)。（注：《上海市政府采購管理辦法》第十七規(guī)定：“列入政府采購目錄的重大工程采購，采購中心可以會(huì)同有關(guān)行政主管部門共同組織；經(jīng)采購委員會(huì)審議，采購中心也可以委托有關(guān)行政主管部門、建設(shè)單位、項(xiàng)目法人單位自行組織。”）
我國地域遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，國家在進(jìn)行政府采購立法時(shí)應(yīng)充分考慮我國各地的差異，對(duì)政府采購模式僅作原則性的規(guī)定，或者采用多種采購方式共存的局面，以便各地根據(jù)各自的情況，選擇適合的采購模式。
五、政府采購機(jī)構(gòu)
關(guān)鍵詞：高校 采購管理 問題 對(duì)策
中圖分類號(hào)：F253.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1004-4914（2015）06-198-02
近年來，隨著高校新校區(qū)的建設(shè)和財(cái)政投入的不斷增加，高校的貨物采購規(guī)模日益增大，通過采購為高校節(jié)約了大量建設(shè)資金；但因采購發(fā)生的受賄案件也屢見不鮮。究其原因，既有高校內(nèi)部管理體制的問題，也有外部社會(huì)不良因素的影響。目前，高校貨物采購存在采購的計(jì)劃性不強(qiáng)、采購質(zhì)量和精準(zhǔn)性不夠、供應(yīng)商管理相對(duì)欠缺、采購信息化程度不高、采購與資產(chǎn)充分利用的結(jié)合不夠等問題。如何科學(xué)有效解決上述問題是高校內(nèi)部職能部門研究的熱點(diǎn)之一。
一、高校貨物采購存在的主要問題
（一）貨物采購缺乏計(jì)劃性，隨意性較大
目前，高校的招標(biāo)采購工作現(xiàn)狀是：一方面，很多采購任務(wù)是臨時(shí)性的、突發(fā)性的，且時(shí)間緊，要求急；另一方面，每年制定的采購計(jì)劃完成率又不高。究其原因：一是采購計(jì)劃本身是否科學(xué)可行，二是招標(biāo)采購管理制度設(shè)計(jì)是否合理，三是學(xué)校內(nèi)部職能部門協(xié)調(diào)是否及時(shí)有效。以西南政法大學(xué)為例，2007至2014年貨物采購計(jì)劃當(dāng)年完成率平均80%，還有20%的采購計(jì)劃因各種原因沒有完成；2007至2014年年均貨物采購金額約3000萬元，計(jì)劃外貨物采購金額約400萬元，占當(dāng)年貨物采購金額的13%。
（二）采購質(zhì)量和精準(zhǔn)性不夠
用戶的需求以及用戶對(duì)所需貨物的熟悉程度是決定最終采購貨物的質(zhì)量好壞，能否滿足需求的重要基礎(chǔ)。由于用戶缺乏對(duì)所需貨物信息的了解，難以對(duì)設(shè)備性能、關(guān)鍵參數(shù)等提出準(zhǔn)確要求，使得最終采購的貨物與最初的設(shè)想存在差距。由于采購人員大量繁瑣的采購工作使得采購驗(yàn)收工作得不到應(yīng)有的重視，加之很多用戶對(duì)所采貨物的性能了解有效，最終導(dǎo)致驗(yàn)收過程成了形式，使采購貨物的質(zhì)量難以保證。以西南政法大學(xué)為例，作為一個(gè)文科學(xué)校，有關(guān)設(shè)備、儀器、技術(shù)等方面的專業(yè)人才相對(duì)匱乏。采購人員和用戶對(duì)于很多貨物的性能、質(zhì)量無法準(zhǔn)備把握，這就導(dǎo)致了采購貨物的質(zhì)量和精準(zhǔn)度得不到保證。
（三）供應(yīng)商管理欠缺，信息化程度不高
根據(jù)重慶市高校政府采購部門提供的信息統(tǒng)計(jì)，目前，大多數(shù)高校還未建立起供應(yīng)商管理制度，缺乏對(duì)供應(yīng)商的售后、服務(wù)、質(zhì)保等方面的跟蹤評(píng)價(jià)體系；大多數(shù)高校的供應(yīng)商管理系統(tǒng)尚未建立。招標(biāo)采購工作的信息化程度不高，采購信息統(tǒng)計(jì)、匯總、分析等處理能力比較薄弱。以西南政法大學(xué)為例，目前還未建成招標(biāo)采購管理信息系統(tǒng)，很多工作都還延用傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件傳遞流程。
（四）采購與資產(chǎn)利用結(jié)合不夠
隨著財(cái)政對(duì)高校投入的加大，高校的經(jīng)濟(jì)狀況逐步好轉(zhuǎn)，高校采購的規(guī)模越來越大。但采購貨物的效用是否得到充分發(fā)揮，高校資產(chǎn)的利用效率到底有多高卻是值得思考的問題。很多高校重采購，輕管理；重采購價(jià)格高的，輕產(chǎn)品性能；重小而全，輕統(tǒng)籌利用，資源共享。以西南政法大學(xué)為例，每個(gè)辦公人員至少配置一臺(tái)電腦、一臺(tái)打印機(jī)，每個(gè)學(xué)院至少配置了一臺(tái)復(fù)印機(jī)，這就造成了電能、墨盒、紙張等的浪費(fèi)。特別像打印機(jī)、復(fù)印機(jī)這些高消耗設(shè)備應(yīng)該統(tǒng)籌利用，比如一個(gè)樓層配置一臺(tái)復(fù)印機(jī)，讓這臺(tái)復(fù)印機(jī)和該樓層所有辦公室的電腦聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)絡(luò)打印、復(fù)印，這樣可以大大降低各種耗能，促進(jìn)綠色辦公，促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。對(duì)于卻有必要的辦公場(chǎng)所再另行配置。另外，由于缺乏辦公設(shè)備的配置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各學(xué)院、各部門之間相互攀比，爭(zhēng)相配備高性能、高價(jià)格的設(shè)備，浪費(fèi)學(xué)校資源。
二、原因分析
（一）高校自身的特殊性
高校不同于行政機(jī)關(guān)，也不同于企業(yè)。高校經(jīng)費(fèi)來源包括國家財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、社會(huì)捐贈(zèng)、銀行貸款資金等。另外，高校采購的主體也較多，如高校內(nèi)部的職能部門、二級(jí)學(xué)院、校屬研究機(jī)構(gòu)、校辦產(chǎn)業(yè)等，二級(jí)學(xué)院、研究機(jī)構(gòu)、校辦產(chǎn)業(yè)這些又具有很大的采購自。由于高校內(nèi)部和政府采購主管部門的審批流程較長(zhǎng)，所以，很難做到采購計(jì)劃的準(zhǔn)確完整，很難在收入未定的情況下，來確定支出的項(xiàng)目。
此外，高校內(nèi)部職能部門之間缺乏有效必要的溝通，也是造成采購計(jì)劃執(zhí)行不好，采購質(zhì)量和精準(zhǔn)度不夠的重要原因之一。目前，高校采購計(jì)劃出來的時(shí)間普遍較晚，不利于采購的執(zhí)行。以西南政法大學(xué)為例，每年的采購計(jì)劃要等到六月份才能出來，加上向市財(cái)政局申報(bào)采購計(jì)劃，等候批復(fù)，編制采購文件，采購公告，需要耗費(fèi)大量時(shí)間。所以大量的招標(biāo)采購工作都被安排在暑假期間進(jìn)行。
（二）內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置問題
目前，高校內(nèi)部的采購多隸屬于資產(chǎn)管理部門，而資產(chǎn)管理部門又是最大的貨物采購需求者，但資產(chǎn)管理部門并不是最終的用戶，最終的用戶多是學(xué)生和老師。由于資產(chǎn)管理部門和學(xué)生老師之間的溝通協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致所采購貨物的實(shí)用性存在問題。加上采購部門附屬于資產(chǎn)管理部門，采購部門缺乏獨(dú)立性，資產(chǎn)管理部門對(duì)采購結(jié)果的干預(yù)現(xiàn)象普遍存在。以西南政法大學(xué)為例，采購部門掛靠資產(chǎn)管理部門，實(shí)際就是資產(chǎn)管理部門的一個(gè)科室，經(jīng)費(fèi)和人員管理都統(tǒng)一在資產(chǎn)管理部門，缺乏獨(dú)立性，不利于采購工作的開展。資產(chǎn)管理部門和最終用戶學(xué)生、教師之間缺乏必要的溝通，對(duì)于所采貨物是否滿足最終用戶的需求調(diào)研不夠，導(dǎo)致學(xué)生老師對(duì)采購貨物的滿意度較低。
（三）制度建設(shè)與執(zhí)行
制度建設(shè)固然重要，但是制度執(zhí)行與否，執(zhí)行的準(zhǔn)確與完整性更是關(guān)鍵。目前，很多高校結(jié)合財(cái)政部門、教育主管部門頒布的采購規(guī)定，制定了自身的規(guī)章制度。這些制度在一定程度上規(guī)范了高校的貨物采購，促進(jìn)了學(xué)校的廉政建設(shè)。（下轉(zhuǎn)第202頁）（上接第198頁）但是，從操作層面和實(shí)際效果來看，高校的采購制度建設(shè)還有待進(jìn)一步提高。而制度設(shè)計(jì)好之后，最關(guān)鍵的就是執(zhí)行。有些制度雖然規(guī)定了，但只是個(gè)擺設(shè)，并未真正執(zhí)行，沒有落到實(shí)處。以西南政法大學(xué)為例，最近幾年相繼制定修訂了一些招標(biāo)投標(biāo)、政府采購的制度，2012年又對(duì)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法和采購管理辦法進(jìn)行了修訂完善。這些制度為學(xué)校建設(shè)和發(fā)展提供了有力保證，促進(jìn)了學(xué)校廉政工作建設(shè)，推動(dòng)了學(xué)校的招標(biāo)采購工作。但是縱觀這幾年的招標(biāo)采購工作，或多或少存在一些規(guī)避招標(biāo)采購的項(xiàng)目。這與相關(guān)部門未嚴(yán)格執(zhí)行制度密切相關(guān)。
（四）人員配置及其專業(yè)化水平
普遍來說，高校對(duì)采購工作比較重視，都認(rèn)識(shí)到采購工作是腐敗易發(fā)點(diǎn)，是廉政建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。但是從實(shí)際對(duì)采購工作支持的力度來看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，人員配置不足，一般高校配3至5人負(fù)責(zé)招標(biāo)采購工作，這些人員既要負(fù)責(zé)采購計(jì)劃審批、編制采購文件，又要組織開標(biāo)評(píng)標(biāo)、擬定合同、組織驗(yàn)收、辦理收付款等。目前，一般高校一年的招標(biāo)采購任務(wù)多達(dá)幾十甚至上百項(xiàng)，涉及資金幾千萬至上億不等。如此大量的資金開支，必須要配置相應(yīng)的人員。其次，采購人員的專業(yè)化水平不夠，采購隊(duì)伍中真正學(xué)習(xí)招標(biāo)采購專業(yè)的幾乎沒有，多半都是半路出家。而采購工作又是一項(xiàng)技術(shù)活，對(duì)專業(yè)知識(shí)水平要求較高，所以說采購人員專業(yè)化水平的高低事關(guān)采購貨物質(zhì)量和精準(zhǔn)度的關(guān)鍵之一。
三、對(duì)策建議
（一）以完善制度為保障，規(guī)范招投標(biāo)采購行為
進(jìn)一步健全和完善高校招標(biāo)采購管理制度，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，嚴(yán)格按制度辦事，以制度管人。一是制訂高校政府采購非公開招標(biāo)采購方式實(shí)施細(xì)則，規(guī)范高校政府采購非公開招標(biāo)采購方式的實(shí)施程序和具體流程；二是修訂現(xiàn)有采購管理辦法，制訂招標(biāo)工作管理和監(jiān)督辦法，強(qiáng)化紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)部門的監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)部門專業(yè)性強(qiáng)特點(diǎn)，讓審計(jì)部門提前介入招投標(biāo)環(huán)節(jié)；三是規(guī)范和細(xì)化招標(biāo)準(zhǔn)備、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)等工作，明確各環(huán)節(jié)具體要求及工作程序。
（二）以服務(wù)發(fā)展為核心，強(qiáng)化采購計(jì)劃執(zhí)行
從優(yōu)化高校資源配置角度來看，高校招標(biāo)采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)全盤統(tǒng)籌學(xué)校招標(biāo)采購工作，招標(biāo)采購部門負(fù)責(zé)具體落實(shí)，努力做到應(yīng)采盡采。一是學(xué)校、各二級(jí)學(xué)院（部門）要增強(qiáng)部門預(yù)算編制的科學(xué)性和可行性，并把部門預(yù)算編制與政府采購計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來，使預(yù)算和采購計(jì)劃具有可行性和可操作性；二是做好重點(diǎn)（重大）和應(yīng)急采購項(xiàng)目的限時(shí)采購，做好后勤保障工作；三是協(xié)調(diào)好與使用部門、紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門關(guān)系，加強(qiáng)采購后期監(jiān)管，提高合同簽訂、執(zhí)行、驗(yàn)收、資金收付等環(huán)節(jié)的效率，盡量減少供貨商、承包商、施工隊(duì)到校討債情況，為維護(hù)學(xué)校穩(wěn)定和發(fā)展創(chuàng)造條件；四是做好采購計(jì)劃執(zhí)行情況的統(tǒng)計(jì)分析，時(shí)時(shí)監(jiān)控計(jì)劃的執(zhí)行情況，積極督促落實(shí)采購計(jì)劃，不斷提高采購計(jì)劃執(zhí)行完成率；五是努力探索建立采購周轉(zhuǎn)金年初預(yù)留制度（如每年預(yù)算中單獨(dú)安排一塊專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于年初采購資金支付），解決年初采購資金支付滯后的問題，提高資金支付效率。
（三）以信息建設(shè)為抓手，加強(qiáng)供應(yīng)商管理
一是完善高校招標(biāo)采購網(wǎng)站，提高招標(biāo)采購信息質(zhì)量；二是加強(qiáng)與政府采購中心聯(lián)系，充分利用其網(wǎng)站招標(biāo)采購信息，擴(kuò)大學(xué)校招標(biāo)采購信息范圍，增加潛在供應(yīng)商數(shù)量；三是建設(shè)招投標(biāo)采購管理信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)應(yīng)包括供應(yīng)商管理系統(tǒng)、招標(biāo)采購系統(tǒng)、投標(biāo)管理系統(tǒng)等三個(gè)子系統(tǒng)；四是積極開展網(wǎng)上詢價(jià)采購，制定相關(guān)管理程序。積極探索采用網(wǎng)上商城、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等方式進(jìn)行采購，并配合相關(guān)部門搞好電子采購監(jiān)察。
（四）以源頭治理為抓手，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范
一是完善內(nèi)部監(jiān)督控制制度，針對(duì)采購管理和執(zhí)行中的關(guān)鍵點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)在招投標(biāo)采購工作中的監(jiān)督作用，建立科學(xué)的業(yè)務(wù)流程和職責(zé)明確的分工，使各部門各司其職，共同加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范；二是加大招標(biāo)采購部門隊(duì)伍建設(shè)，特別是加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)工作人員依法、廉政采購的觀念，做好警示教育，使其牢固樹立廉潔自律意識(shí)；三是提高辦事效率，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)；四是配合紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門強(qiáng)化招標(biāo)采購監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)采購全過程的事前、事中和事后監(jiān)督。
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關(guān)鍵詞：政府采購；政府；監(jiān)管
中圖分類號(hào)：F25
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2017.15.017
所謂政府采購，就是通過國家財(cái)政資金進(jìn)行貨物、公共服務(wù)和工程項(xiàng)目的購買，以此來滿足公共服務(wù)的需求，同時(shí)，對(duì)各級(jí)政府來說，也是日常政務(wù)的一種表現(xiàn)，此外，也是滿足公共服務(wù)的表現(xiàn)。我國的政府采購一般主體是各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或團(tuán)體組織，采購對(duì)象必須屬于采購目錄或達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過多年的發(fā)展，當(dāng)前我國政府采購體系已經(jīng)發(fā)展的已經(jīng)較為完善，并為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，但在政府采購的發(fā)展過程中仍然存在著一些問題有待完善。本文首先闡述了我國政府采購的發(fā)展歷程，并且介紹了我國政府采購的現(xiàn)狀和問題成因，最后對(duì)我國政府采購問題的解決提出對(duì)策。
1我國政府采購的現(xiàn)狀
1.1我國政府采購發(fā)展歷程
1995年之前，對(duì)于政府采購，我國各地行政部門一直采取的是各單位自行購買的方式，這種采購方式是由財(cái)政部每年根據(jù)預(yù)算下?lián)懿少徑?jīng)費(fèi)，各個(gè)單位根據(jù)自身情況自行采購，這種采購方式既缺少監(jiān)督管理又容易導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。1996年，上海、深圳、河北先后開啟了政府采購的試點(diǎn)工作。從1998年7月到2000年6月作為政府采購試點(diǎn)創(chuàng)設(shè)階段，財(cái)政部于1999年首次召開全國政府采購工作會(huì)議。2000年6月之后，財(cái)政部在國庫司專門設(shè)立了政府采購管理機(jī)構(gòu)。2003年1月，《政府采購法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國的政府采購制度由試點(diǎn)進(jìn)入全面推行階段。2003年之后，我國也相繼推行了許多規(guī)章條例來規(guī)范全國各地的政府采購行為。近二十年以來，政府采購從一項(xiàng)加強(qiáng)財(cái)政支出管理的制度成了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要政策手段，政府采購規(guī)模也取得了跨越性的發(fā)展。
1.2我國政府采購取得的成效
1.2.1采購規(guī)模不斷擴(kuò)大
經(jīng)過將近二十年的發(fā)展，我國政府采購的規(guī)模從1998年的31億元猛增到2015年的21070.5億元。從實(shí)施范圍來說，不斷擴(kuò)大，不再是單純的貨物類采購，層面逐漸擴(kuò)大到工程和服務(wù)類。從采購資金構(gòu)成方面來說，不再僅僅依賴財(cái)政性資金，也開始利用銀行貸款、BOT項(xiàng)目市場(chǎng)融資和單位自籌資金等多種方式。
1.2.2政府采購的優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮
政府采購相比于過去的各自為政的采購方式，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在提高政府財(cái)政資金使用效率、活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)反腐倡廉等方面。隨著我國政府采購日趨成熟，政府采購的這些功能和優(yōu)勢(shì)也得以發(fā)揮。我國政府采購在“十一五”時(shí)期累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金4000多億元，節(jié)約率達(dá)到了11%。
1.2.3政府采購監(jiān)督管理體制逐步理順
近年來，我國政府采購一直實(shí)行“管采分離”的采購形式，逐步確立了集中采購機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位。這種模式也被廣泛使用，例如，定點(diǎn)采購、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、協(xié)議供貨和批量集中采購等方面。北京、廣東、上海等地實(shí)行的是協(xié)議供貨的網(wǎng)上競(jìng)價(jià)方式，而青島、廈門等地則實(shí)行的是大宗貨物集中采購的形式。
2我國政府采購現(xiàn)存問題及成因
2.1我國政府采購存在的問題
2.1.1政府采購法律法規(guī)不完善
《政府采購法》的正式實(shí)施，規(guī)范了我國的政府采購行為，也提高了政府財(cái)政資金的使用效率。十多年來，我國政府采購形成了一套比較完整的管理體系，但在操作流程、預(yù)算管理、資金支付、監(jiān)督考核等方面的實(shí)踐效果來看，我國政府采購的相關(guān)法律法規(guī)還不是十分完善，各項(xiàng)法律法規(guī)不夠配套，缺乏實(shí)施細(xì)則。并且我國的政府采購法律體系與國際采購規(guī)則不協(xié)調(diào)，這也導(dǎo)致了我國政府采購法律法規(guī)在采購主體、采購原則、采購程序等方面與其他國家做法不一致，需要進(jìn)一步完善。
2.1.2監(jiān)管措施不到位
目前我國各地方政府的采購行為缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督，這就導(dǎo)致了地方政府各部門在政府采購過程中“我行我素”，政府采購部門權(quán)力過大，采購過程不夠透明，容易出現(xiàn)徇私、腐敗等問題。由于缺少一個(gè)權(quán)威的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使得地方政府采購市場(chǎng)混亂，缺乏全方位的監(jiān)督。另外，在工作中財(cái)政部門缺乏與紀(jì)檢、審計(jì)等監(jiān)管部門配合，導(dǎo)致了人為壟斷市場(chǎng)、排擠外地供貨商等行為的出現(xiàn)。部分地區(qū)甚至還存在“暗箱操作”的行為。
2.1.3采購人才缺乏
政府采購的專業(yè)性要求很高，因此，與政府采購人員而言，不僅需要具備廣泛充足的專業(yè)知識(shí)、熟悉政府采購的流程，還要擁有高尚的道德品質(zhì)。但目前我國能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)政府采購人才十分匱乏，大部分政府采購從業(yè)人員是來自其他行政部門，或者剛剛進(jìn)入政府部門任職，缺乏政府采購專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和教育，政府采購從業(yè)人員隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。地方政府的采購機(jī)構(gòu)并沒有對(duì)從業(yè)人員樹立嚴(yán)格的“門檻”，沒有對(duì)相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格考核。因此，出現(xiàn)了一系列的問題，如遇到合同簽訂、文件制定、項(xiàng)目談判、組織招標(biāo)等問題時(shí)，沒有解決辦法，同時(shí)，在采購中遇到問題需要層層上報(bào)，不能及時(shí)解決。
2.2我國政府采購問題成因
2.2.1我國政府采購相關(guān)立法層次低
雖然我國在2002年6月便頒布了《政府采購法》，并在2003年正式實(shí)施，但是我國在政府采購方面的立法也只有十多年的歷史，在這十多年以來，我國財(cái)政部先后出臺(tái)了許多規(guī)章條例，例如，2006年我國啟動(dòng)加入GPA的對(duì)話機(jī)制，并了《環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》；2007年，《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購和訂購管理辦法》開始實(shí)施；2009年9月，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》出臺(tái)；到2011年12月，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部制定《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等。但以上所提及的幾部法律規(guī)章并不能組成一套完整系統(tǒng)的政府采購法律法規(guī)體系然而一套完整的法律體系，我國應(yīng)當(dāng)圍繞《政府采購法》這部基本法，研究與之相匹配的各項(xiàng)配套法律規(guī)章以及實(shí)施細(xì)則。當(dāng)前，我國政府采購相關(guān)法律法規(guī)存在缺陷，立法層級(jí)較低，與國外發(fā)達(dá)國家存在較大差距，這也給我國政府采購部門的工作開展帶來很大的困難。
2.2.2政府采購監(jiān)管體系不健全
在政府采購過程中，政府希望以較為低廉的價(jià)格獲得質(zhì)量較好的產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)前我國所實(shí)行的政府采購方式多為集中采購，這種采購法師的優(yōu)勢(shì)就在于能夠通過增加購買同一產(chǎn)品數(shù)量來降低單位產(chǎn)品價(jià)格，極大地提高政府財(cái)政資金使用效率。因此，社會(huì)大眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督者的角色，時(shí)刻了解關(guān)注政府采購的成交價(jià)格。由于我國政府采購的發(fā)展時(shí)間較短，還未設(shè)立專門的政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)，當(dāng)前政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)大部分設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，這種監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和客觀性，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用無法充分的展現(xiàn)出來，正是由于監(jiān)督不到位，政府采購工作人員很可能以高昂的價(jià)格購買了社會(huì)公眾并不認(rèn)可的商品和服務(wù)。
2.2.3政府采購從業(yè)人員選拔缺乏標(biāo)準(zhǔn)
當(dāng)前，我國政府采購從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力整體偏低。政府采購人員素質(zhì)與國外有較大差距，甚至還打不到我國政府部門對(duì)采購人員的要求。政府采購在我國僅僅實(shí)行了十多年時(shí)間，絕大部分從業(yè)人員接觸政府采購的時(shí)間較短，對(duì)政府采購工作流程和技巧掌握不透徹，另外，很多政府采購從業(yè)人員對(duì)國家政府采購政策和要求了解的不透徹，對(duì)供應(yīng)商的信用水平和商品質(zhì)量把握不準(zhǔn)，對(duì)政府采購市場(chǎng)信息分析不準(zhǔn)確，使得采購市場(chǎng)比較混亂。作為一名合格的政府采購人員，應(yīng)當(dāng)首先嚴(yán)格遵守政府采購的行業(yè)工作規(guī)范，在工作中做到以身作則；其次要具備較高的理論水平和政策水平；最后，要充分利用自己的專業(yè)知識(shí)，提高自身的業(yè)務(wù)能力。
3解決我國政府采購問題的對(duì)策
3.1完善政府采購法律體系
對(duì)于目前我國采購發(fā)展的現(xiàn)狀，首先要有一套完整的采購法律體系。首先，《政府采購法》在我國已經(jīng)實(shí)行了十多年，要加快改善其中的不足，防止政府采購主體出現(xiàn)“鉆空子”的現(xiàn)象；其次，要對(duì)實(shí)施《政府采購法》的十多年間積累下的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)和研究，以細(xì)化和充實(shí)法律中的相關(guān)內(nèi)容；最后，加快其他相關(guān)的法律建設(shè)。推進(jìn)《政府采購法》的配套法律建設(shè)，以幫助政府采購當(dāng)事人更準(zhǔn)確的掌握、理解《政府采購法》。因此，在我國政府采購快速發(fā)展的前提下，僅僅只有一部《政府采購法》作為標(biāo)桿準(zhǔn)則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，同時(shí)，要制定相應(yīng)的配套法律法規(guī)來充實(shí)政府采購法律體系。
3.2建立健全政府采購監(jiān)督體系
目前，應(yīng)該建立一套系統(tǒng)的采購監(jiān)督體系，才能保證我國采購業(yè)務(wù)的順利開展。首先，我們要建立覆蓋廣泛、內(nèi)容全面、執(zhí)行力強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)制；其次，我要做好政府各部門之間的監(jiān)督以及部門內(nèi)部各層之間的監(jiān)督，同時(shí)也要充分發(fā)揮紀(jì)檢部門、審計(jì)部門等行政監(jiān)管部門的監(jiān)督管理作用；最后，社會(huì)公眾也要對(duì)政府采購予以監(jiān)督，這就要求政府采購要始終秉承公開透明的原則。只有這樣才能加強(qiáng)各行政主管部門之間的聯(lián)系，建立起一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)行全方位的監(jiān)督。
3.3加快建立政府采購信用體系
誠實(shí)信用是我國《政府采購法》的基本原則之一，隨著我國政府采購的發(fā)展，誠實(shí)信用也必將成為保駕護(hù)航的重要條件。十多年以來，我國政府采購的蓬勃發(fā)展離不開大部分供應(yīng)商遵循誠實(shí)守信的理念，履行其應(yīng)盡的義務(wù)，遵紀(jì)守法，誠信經(jīng)營，兌現(xiàn)承諾。然而，近年來，政府采購過程中的一些不和諧因素日益顯現(xiàn)，各種非誠信甚至失信問題十分突出。
為保證我國政府采購能夠長(zhǎng)久健康發(fā)展，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加快建立政府采購信用體系，對(duì)供應(yīng)商的信用等級(jí)進(jìn)行級(jí)別劃分，并且分類管理。通過對(duì)供應(yīng)商在政府采購中的供貨質(zhì)量、是否按時(shí)供貨等信息進(jìn)行匯總，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行分類，建立起系統(tǒng)的供應(yīng)商信用管理體系。實(shí)現(xiàn)對(duì)參與政府采購的供應(yīng)商和政府部門等主體的動(dòng)態(tài)管理，逐漸形成系統(tǒng)完整的供貨商信用數(shù)據(jù)庫，為政府部門選擇供貨商提供更為直觀的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)可以促進(jìn)供貨商的提高信用水準(zhǔn)。在我國，政府采購供應(yīng)商信用數(shù)據(jù)庫的建設(shè)十分必要，其必將為促進(jìn)我國政府采購信用水平提高和維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮積極作用。
3.4加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)
采購人員專業(yè)素質(zhì)的高低決定著采購的質(zhì)量，是推動(dòng)政府采購制度改革的重要前提。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府采購的要求也不斷發(fā)生著變化。所以，組建一批專業(yè)技能過硬、道德品質(zhì)優(yōu)良的政府采購從業(yè)人員隊(duì)伍是非常重要的。政府采購與其他行政部門的工作相比，要更為復(fù)雜，對(duì)相關(guān)從業(yè)人員的要求更高。在專業(yè)技能發(fā)面，采購人員不僅要具備較高的應(yīng)當(dāng)財(cái)務(wù)管理能力預(yù)算能力，還應(yīng)當(dāng)有一定的預(yù)算和質(zhì)量評(píng)估能力。在道德品質(zhì)方面，采購人員的敬業(yè)、廉潔、遵紀(jì)守法等品德則顯得更為重要。
現(xiàn)如今，我國對(duì)政府采購的用人標(biāo)準(zhǔn)只有對(duì)于專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)的框架規(guī)定，對(duì)于政府采購的用人“門檻”還應(yīng)該加入量化評(píng)估，應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的政府采購市場(chǎng)從業(yè)人員準(zhǔn)入制度，甚至要采取政府采購從業(yè)人員證書考試等形式選拔、任用政府采購人員，政府采購部門的采購人員和監(jiān)督部門的公務(wù)人員都應(yīng)該在取得政府采購從業(yè)證書，取得執(zhí)業(yè)資格，才能夠進(jìn)入政府采購部門任職并參與工作，從而保證采購人員的專業(yè)素質(zhì)職業(yè)素養(yǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化和采購人員資格認(rèn)證的制度化。
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關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)管理 財(cái)政監(jiān)督 行政事業(yè)單位 基本建設(shè)
當(dāng)前，隨著政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度的加大，基建財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督的工作已不容各級(jí)政府和財(cái)政部門忽視。基建的財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督由于專業(yè)性較強(qiáng)，涉及范圍比較廣，所以在實(shí)際的工作中會(huì)遇到各種問題。因此，了解財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督對(duì)行政事業(yè)單位基本建設(shè)的影響，有利于完善財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督體系。
一、事業(yè)單位基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督概述
隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，財(cái)政部相繼出臺(tái)了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》、《國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》、《財(cái)政投資評(píng)定管理暫行規(guī)定》及《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》等一系列的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的制定，使得行政事業(yè)單位基本建設(shè)的范圍界定有了明確的依據(jù)。財(cái)務(wù)管理就是企業(yè)在既定的目標(biāo)下對(duì)資產(chǎn)的投資、經(jīng)營中現(xiàn)金流量以及利潤分配等相關(guān)的管理，它主要就是企業(yè)處理財(cái)務(wù)關(guān)系活動(dòng)的一項(xiàng)經(jīng)營管理工作，并且能夠使企業(yè)在產(chǎn)值、利潤、企業(yè)價(jià)值以及相關(guān)利益方面實(shí)現(xiàn)最大化。財(cái)政監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位或者其他組織根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)涉及資金的事項(xiàng)進(jìn)行的檢查活動(dòng)，它是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力保障。
二、財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督對(duì)行政事業(yè)單位基本建設(shè)的影響
（一）有利于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，避免基建工程投資效益低
在當(dāng)前的行政事業(yè)單位基建項(xiàng)目中，投資都較大，資金的來源也更加多元化。建設(shè)單位以及管理部門為了避免項(xiàng)目的發(fā)揮投資效益低，確保財(cái)政資金安全，都會(huì)盡量合理地利用好有限的資金。相關(guān)部門只有加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理，才能規(guī)范投資范圍和標(biāo)準(zhǔn)，才能杜絕鋪張浪費(fèi)或擅自挪用的現(xiàn)象，才能讓投資得到預(yù)期的收益。因此，行政事業(yè)單位不能忽視基建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理。
（二）有利于及時(shí)反映基建計(jì)劃的執(zhí)行情況
加強(qiáng)基本建設(shè)的財(cái)務(wù)管理，可以避免項(xiàng)目資金的使用效率低下，能有效增加項(xiàng)目資金的透明度，還能避免不能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握基建計(jì)劃的執(zhí)行情況。如果不能及時(shí)掌握基建計(jì)劃的情況，那么對(duì)于基建項(xiàng)目的施工管理是非常不利的，就很容易發(fā)生項(xiàng)目資金調(diào)度管理不當(dāng)和資金短缺的情況。因此，為了避免工程質(zhì)量出現(xiàn)問題，也為了避免工程項(xiàng)目不能順利實(shí)施，就非常有必要加強(qiáng)基本建設(shè)的財(cái)務(wù)管理。
（三）有利于解決基本建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)決算問題
當(dāng)前的行政事業(yè)單位在基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)預(yù)算數(shù)額不準(zhǔn)確的情況。如果行政事業(yè)單位能夠加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)的財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督，那么就不會(huì)因?yàn)闋?zhēng)項(xiàng)目、搶時(shí)間而編造可行性研究報(bào)告，從而造成與實(shí)際情況差距較大的情況。由于基本建設(shè)工程涉及的環(huán)節(jié)較多，會(huì)涉及工程量的計(jì)算、材料的使用情況、設(shè)備的使用情況等，所以施工單位往往會(huì)在工程結(jié)算時(shí)出現(xiàn)高估冒算的問題。財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督的加強(qiáng)，有利于行政事業(yè)單位在決算時(shí)控制工程預(yù)決算。
（四）有利于建立健康的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)支出效益評(píng)價(jià)體系
財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的存在，是為了有效地控制行政事業(yè)單位財(cái)政支出的不合理性。財(cái)務(wù)監(jiān)督部門機(jī)制如果能夠完全發(fā)揮它在監(jiān)管行政事業(yè)單位財(cái)政支出方面的效力，就可以有效避免財(cái)政支出的浪費(fèi)現(xiàn)象。財(cái)務(wù)監(jiān)督部門與行政事業(yè)單位在其他方面的權(quán)利也息息相關(guān)，它是根據(jù)國家法律法規(guī)限制行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)政支出的絕對(duì)權(quán)力，能讓資金得到很好的管理，使得在行政事業(yè)單位基本建設(shè)的過程當(dāng)中杜絕了許多沒有意義的財(cái)政支出，讓資金的使用更加合理，更加有效。財(cái)政監(jiān)督力度不夠，就不利于建立健康的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)支出效益評(píng)價(jià)體系，行政事業(yè)單位就不能取得良好的財(cái)政支出效益。行政事業(yè)單位要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加強(qiáng)不同地區(qū)不同部門的相互交流，為完善財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)體系做出必要的準(zhǔn)備，為加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督力度做出必要的保證。
三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督的建議
（一）樹立基建財(cái)務(wù)管理理念
當(dāng)前的財(cái)務(wù)工作人員所做的財(cái)務(wù)工作就是記賬和報(bào)賬，忽視了正確認(rèn)識(shí)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的重要性，使得對(duì)基本建設(shè)的財(cái)務(wù)管理意識(shí)還比較薄弱。所以，行政事業(yè)單位必須從這方面入手，來采取措施提高財(cái)務(wù)管理水平。想要樹立基建財(cái)務(wù)管理理念，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層必須加大對(duì)基建財(cái)務(wù)工作的組織支持力度，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)的考評(píng)。另外，政府審計(jì)部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，也需要有效地發(fā)揮監(jiān)督制約作用。這樣兩方面采取措施才有利于為基建財(cái)務(wù)管理工作提供一個(gè)良好的環(huán)境。
（二）按規(guī)定對(duì)基建項(xiàng)目的財(cái)政撥款單獨(dú)建賬，獨(dú)立核算
現(xiàn)在的項(xiàng)目越來越多，有些財(cái)務(wù)人員為了省事，就不會(huì)按照要求對(duì)每一項(xiàng)基建項(xiàng)目的財(cái)政撥款進(jìn)行單獨(dú)建賬和單獨(dú)核算。原則上，同一個(gè)賬戶需要根據(jù)所建項(xiàng)目的資金來源性質(zhì)，單獨(dú)進(jìn)行核算和管理，這樣既能反映基本建設(shè)的收支情況，又可以做到專款專用。通過管理財(cái)政撥款的全過程，監(jiān)督其定期的資金流向，來反映和考核基建項(xiàng)目資金的過程變化，在基建項(xiàng)目的財(cái)政撥款使用的事前、事中以及事后進(jìn)行監(jiān)督，并且根據(jù)先存后審、先審后批、先批后撥的原則進(jìn)行監(jiān)督和管理，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范的基建資金撥付管理形式，才能保證基本建設(shè)專款專用以及專門管理，才能避免基本建設(shè)資金被挪用。
（三）建立基本建設(shè)“預(yù)決算審核”財(cái)務(wù)管理辦法
建立基本建設(shè)“預(yù)決算審核”財(cái)務(wù)管理辦法，是強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門管理職能的根本途徑。《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》和《國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》對(duì)行政事業(yè)單位的基建財(cái)務(wù)核算都有著明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制度，單位的各項(xiàng)投資預(yù)算計(jì)劃是否能夠順利執(zhí)行都要依照于它。基本建設(shè)工程會(huì)涉及報(bào)建、招標(biāo)、議標(biāo)以及簽訂施工合同等步驟，在這些步驟中都離不開財(cái)務(wù)管理方面的工作。所以財(cái)會(huì)人員應(yīng)該從工程開始到工程結(jié)束都參與其中，并且要準(zhǔn)確掌握施工合同的全部?jī)?nèi)容，才能在工程造價(jià)、施工期限、供料內(nèi)容、結(jié)算方式以及雙方責(zé)任方面避免出現(xiàn)問題。施工現(xiàn)場(chǎng)是了解工程進(jìn)度的最重要的場(chǎng)所，雖然不屬于財(cái)會(huì)人員的工作地點(diǎn)，但是如果需要對(duì)建設(shè)過程中發(fā)生的每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)做到認(rèn)真審核，更好地監(jiān)督建設(shè)資金的使用情況，就必須經(jīng)常深入到施工現(xiàn)場(chǎng)去。這樣才能有效地提高工程項(xiàng)目的效益，避免工程成本過高。基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理中最不能忽視的一項(xiàng)內(nèi)容就是對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審核，每一項(xiàng)審核都應(yīng)該認(rèn)真嚴(yán)格地出具審核結(jié)論書。基本建設(shè)審核的項(xiàng)目不僅需要包括工程概預(yù)算、工程竣工結(jié)算，還需要包括項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算和其他必要的專項(xiàng)。出具這些項(xiàng)目的審核結(jié)論書，對(duì)于建設(shè)單位在工程承包、工程價(jià)款結(jié)算以及新增固定資產(chǎn)方面都具有重要意義。
（四）建立健全的內(nèi)控制度
健全的內(nèi)控制度，有利于各職能部門以及各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互牽制和相互制約。內(nèi)部審計(jì)制度會(huì)涉及制定基建項(xiàng)目招標(biāo)管理規(guī)定、基建工程質(zhì)量管理規(guī)定、工程監(jiān)理管理、基建材料、設(shè)備采購管理規(guī)定等方面的內(nèi)容，所以實(shí)施內(nèi)部審計(jì)制度不是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠單獨(dú)完成的工作，財(cái)務(wù)部門和紀(jì)檢部門等其他各部門需要協(xié)調(diào)配合。財(cái)務(wù)人員更應(yīng)該參與招投標(biāo)和合同簽訂的工作，以便于合理控制項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)各部門和各環(huán)節(jié)之間的相互牽制和相互制約。
四、結(jié)語
綜上所述，我國在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督體系的完善，有利于實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位財(cái)政資金管理的合理性。資金的流動(dòng)和分配，關(guān)系到基礎(chǔ)建設(shè)工作的順利進(jìn)行，更是行政事業(yè)單位降低基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目成本的有效保障，所以做好行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督，意義重大。
參考文獻(xiàn)：
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