時間：2023-07-09 09:01:36
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政機關(guān)的作用，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：行政強制執(zhí)行弊端；法律建構(gòu)
一、行政強制執(zhí)行的概念和特征
行政強制執(zhí)行是指公民、法人或其他組織不履行行政機關(guān)依法所作行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)，有關(guān)國家機關(guān)依法強制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行為。目前我國的行政強制執(zhí)行的主體是行政機關(guān)和司法機關(guān)，一種是由行政機關(guān)依照法律授予的強制權(quán)，對義務(wù)人直接采取行政強制執(zhí)行；另一種是由作出行政處理決定的行政機關(guān)申請人民法院采取強制執(zhí)行措施。行政強制執(zhí)行具有如下特征：（1）以相對人拒不履行行政機關(guān)作出的行政決定為前提。（2）行政強制執(zhí)行不允許行政機關(guān)和相對人在執(zhí)行中和解。（3）行政強制執(zhí)行權(quán)原則上屬于人民法院，行政機關(guān)自己執(zhí)行為例外。
二、我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行存在的弊端
一項制度是否合理，效率和公正是評判標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自己執(zhí)行為例外”的強制執(zhí)行權(quán)分配方法從理論上講是合理的。以法院執(zhí)行為原則，在執(zhí)行之前增加法院審查一關(guān)，以期避免行政權(quán)的濫用，有利于保障相對人的合法權(quán)益；而對于專業(yè)性、技術(shù)性強的行政決定依法由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，以期準(zhǔn)確及時的實現(xiàn)行政強制執(zhí)行的目的。這些規(guī)定體現(xiàn)了立法者兼顧公正與效率價值的立法初衷。但在實踐中，由于申請法院強制執(zhí)行審查程序煩瑣、法院執(zhí)行任務(wù)繁重等客觀情況，使得這一分配體制存在明顯的缺陷與弊端。
第一，影響了行政效率的提高，有悖行政法治精神。一項完整的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)由決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)兩部分所構(gòu)成。行使決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，是行政機關(guān)實施執(zhí)法活動過程中密切聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)。行政機關(guān)依法對相對人科以行政義務(wù)，如果相對人逾期不履行，行政機關(guān)則可行使強制執(zhí)行權(quán)，迫使相對人履行義務(wù)，從而實現(xiàn)行政管理目的。這種行政決定權(quán)與行政強制執(zhí)行權(quán)相統(tǒng)一的執(zhí)法機制，是最能保障行政效率和行政目標(biāo)得以實現(xiàn)的形式。從這一角度出發(fā)，將行政強制執(zhí)行權(quán)盡可能授予行政機關(guān)并不違背法理。然而，在現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行模式中，絕大多數(shù)行政機關(guān)沒有強制執(zhí)行權(quán)，生效的具體行政行為需要向法院提出執(zhí)行申請，由法院對行政強制執(zhí)行行為進(jìn)行形式審查，最后再由法院執(zhí)行。這種模式在時間上很難及時實現(xiàn)具體行政行為所確定的義務(wù)，不利于行政機關(guān)提高行政效率；有些行政機關(guān)為了節(jié)約向法院繳納的執(zhí)行費，公然采取違犯法律程序的暴力手段逼迫相對人執(zhí)行，不僅與依法行政的原則背道而馳，而且有悖行政法治精神。
第二，不利于保障相對人的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，人民法院對行政主體提出的申請執(zhí)行案件，只進(jìn)行形式審查，但是對于法院做出錯誤執(zhí)行裁決并強制執(zhí)行的行為，行政相對人應(yīng)該告誰？應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)錯誤強制執(zhí)行的法律責(zé)任？現(xiàn)行法律對此未有明確規(guī)定。行政相對人告法院，法院找借口說只是按行政機關(guān)的執(zhí)行決定辦案，應(yīng)該由作出行政強制執(zhí)行決定的行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任。相對人告行政機關(guān)，行政機關(guān)找借口說法院是最終的執(zhí)行機關(guān)，并且法院對行政決定進(jìn)行過形式審查，應(yīng)該由執(zhí)行法院承擔(dān)責(zé)任。法律責(zé)任如此推來推去，相對人的權(quán)益難以得到保障。
第三、浪費了有限的司法資源。由于立法的原因，目前我國行政機關(guān)和法院在行政強制執(zhí)行權(quán)限的劃分上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界線。一方面，很多行政機關(guān)因沒有法定強制執(zhí)行權(quán)而不得不申請法院強制執(zhí)行，大量的申請執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān)；另一方面，法院成了行政機關(guān)的執(zhí)行工具。其結(jié)果使得法院對行政機關(guān)的輔助功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了監(jiān)督功能，使司法與行政的角色嚴(yán)重錯位，浪費了有限的司法資源。更有甚者，行政機關(guān)與法院“聯(lián)手”設(shè)立派出法庭，巡回法庭等機構(gòu)，法院出名義，行政機關(guān)出錢出辦公設(shè)施，共同強制執(zhí)行，以致劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。
三、我國行政強制執(zhí)行的法律建構(gòu)
筆者認(rèn)為行政法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)以效率作為首選價值。我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行體制的癥結(jié)主要在于行政機關(guān)作為行政決定的做出者享有的行政強制權(quán)過少，行政效率難以保證。要克服這種種缺陷，行政強制執(zhí)行體制改革勢在必行。確立“以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為主，以申請人民法院執(zhí)行為輔”的強制執(zhí)行體制是符合執(zhí)法和司法實踐的。行政強制執(zhí)行權(quán)交由行政機關(guān)行使，有利于提高執(zhí)行效率。筆者認(rèn)為具體法律建構(gòu)可以從以下方面進(jìn)行：
第一、通過立法明確將行政強制執(zhí)行權(quán)歸還行政機關(guān)。法治要求權(quán)力分立，在我們國家則表現(xiàn)為國家機構(gòu)之間的職權(quán)分工。行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的權(quán)限分工只有十分明確，才能提高行政效率，才能保障司法機關(guān)集中精力做好司法工作。行政強制執(zhí)行是具體行政行為，一項具體行政行為具有公示力、拘束力、確定力和執(zhí)行力。法院對行政強制執(zhí)行進(jìn)行形式審查，如果認(rèn)為行政強制執(zhí)行行為不合法不合理，沒有審查通過。那么行政強制執(zhí)行的效力怎么樣？是否與具體行政行為的確定力和執(zhí)行力相矛盾？但是把行政強制執(zhí)行權(quán)歸還行政機關(guān)就不會存在不能執(zhí)行的情況。行政機關(guān)依法作出強制執(zhí)行的決定后，就應(yīng)該依照法律將行政強制執(zhí)行的決定付諸實施。
第二、從防止行政強制執(zhí)行權(quán)濫用看，制定行政強制執(zhí)行程序法。原因一是行政程序本身具有防止行政權(quán)濫用的功能，法院對違法行為的審查不能代替良好的行政程序，對行政權(quán)運行進(jìn)行控制的最好方式莫過于行政程序。二是行政強制執(zhí)行程序由法律加以規(guī)定，具有最大的可靠性和權(quán)威性，它是一種事中控制，作用于行政強制執(zhí)行權(quán)的行使過程之中，能防患于未然。在程序立法的控制下，行政強制執(zhí)行權(quán)由行政機關(guān)行使，一樣可以防止其濫用，而且還可以提高行政效率，由法院來強制執(zhí)行，不利于提高行政效率，也無法保證行政機關(guān)自身不濫用行政強制執(zhí)行權(quán)。
第三、完善對行政強制執(zhí)行的監(jiān)督與救濟制度。行政相對人對行政強制執(zhí)行行為的法律救濟，應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確的規(guī)定，包括執(zhí)行前、執(zhí)行中和執(zhí)行后的救濟。執(zhí)行前的救濟體現(xiàn)在書面告知和聽證程序中，當(dāng)事人可以申請行政機關(guān)中止執(zhí)行，可以進(jìn)行申辯、陳述理由、提起行政訴訟或行政復(fù)議；執(zhí)行中的救濟包括執(zhí)行過程中當(dāng)事人可以聲明異議，行政主體應(yīng)當(dāng)在充分聽取意見的基礎(chǔ)上，對行政強制執(zhí)行決定的事實、理由以及依據(jù)進(jìn)行審查，如果相對人的要求合理，應(yīng)當(dāng)變更或撤銷強制執(zhí)行的決定；執(zhí)行后的救濟，相對人可以申請國家賠償。當(dāng)然在整個程序中，相對人都可以提前行政訴訟或行政復(fù)議。
結(jié)語：
行政強制執(zhí)行制度對于管理國家行政活動，保障社會的長治久安和公共利益方面起了重要的作用，雖然其存在著一些缺陷和弊端，但是隨著我國法治進(jìn)程的進(jìn)行和依法治國思想的傳播，行政強制執(zhí)行制度必然在不久的將來趨于完善，并在我國的現(xiàn)代化建設(shè)中起到更加重要的作用。（四川大學(xué)法學(xué)院；四川；成都；610065）
參考文獻(xiàn):
［1］ 應(yīng)松年.中國的行政強制制度.法律出版社，1999.
［2］ 段艷，馬保嶺.淺議我國行政強制執(zhí)行模式的重構(gòu).世紀(jì)橋2011（7）
［3］ 楊海坤，劉軍.論行政強制執(zhí)行.法學(xué)論壇，2000（3）.
［4］ 羅綺為.我國行政強制執(zhí)行制度的完善.經(jīng)濟與社會，2010.
【關(guān)鍵詞】淄博市行政機關(guān)；績效考核；績效考核指標(biāo)
隨著全球化、信息化時代的到來，中西方國家的行政機關(guān)作為治國理政的國家機器，面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，人們開始關(guān)注公共部門的績效。做好行政機關(guān)的績效考核，充分發(fā)揮績效考核的作用，考核指標(biāo)的選擇都非常重要。
一、績效考核指標(biāo)的含義
1.組織績效的定義。組織績效是一個綜合績效的概念，團隊績效和個人績效只有最終轉(zhuǎn)化為組織績效才能實現(xiàn)其意義，組織績效是指組織在某一時期內(nèi)組織任務(wù)完成的數(shù)量、質(zhì)量、效率及贏利情況。在當(dāng)今市場競爭中，企業(yè)組織中的一切活動的最終目的在于提高組織績效，因為組織績效提高了對于企業(yè)而言就意味著創(chuàng)造出了更多的利潤。組織績效的高低直接表現(xiàn)出一個企業(yè)運行的是否成功，組織績效也成為企業(yè)各個利益相關(guān)方衡量企業(yè)品質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)。
2.績效考核指標(biāo)。指標(biāo)有廣義和狹義的理解。從理論上進(jìn)行描述，指標(biāo)是一種反映事物性質(zhì)的量化確定手段，國外的有關(guān)文獻(xiàn)對于指標(biāo)的解釋通常都是把它看成一種量化的、統(tǒng)計的確定方法。例如，雷蒙?鮑爾在《指標(biāo)》一書中提出：指標(biāo)是一種量的數(shù)據(jù)，它是一套統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用它來描述社會狀況的指數(shù)，制定社會規(guī)劃和進(jìn)行社會分析，對現(xiàn)狀和未來作出估價。這些都是狹義的指標(biāo)定義。實際上，運用指標(biāo)作為管理手段，在不同的領(lǐng)域，特別是對行政機關(guān)的績效進(jìn)行考核時，并不總是能夠量化的，而且有相當(dāng)部門的管理內(nèi)容，在運用指標(biāo)的管理手段進(jìn)行反映時是不應(yīng)簡單的用量化的方法的。即廣義的指標(biāo)，既可能是一種量化的手段，表現(xiàn)為一種可數(shù)值化的東西，也可能是通過一定的定性方法來確定，反映事物的一種價值。
二、行政機關(guān)績效考核指標(biāo)研究文獻(xiàn)綜述
在國內(nèi)外研究中，對于行政機關(guān)的績效考核指標(biāo)研究達(dá)成了一定的共識。
1.行政機關(guān)績效考核指標(biāo)研究達(dá)成的共識
從國內(nèi)看，20世紀(jì)80年代以來，深受西方先進(jìn)管理理念影響，為了進(jìn)一步深化行政機關(guān)改革，提高行政效率，我國開始嘗試建立行政機關(guān)績效考核體系。2004年7月，國家人事部《中國政府績效評估研究》課題小組在借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于我國實際情況，深入調(diào)查建立了一套我國地方行政機關(guān)績效考核的指標(biāo)體系，特別適合于市縣級行政機關(guān)。該指標(biāo)體系分為三個維度，即一級指標(biāo)，影響指標(biāo)、職能指標(biāo)、潛力指標(biāo)，n個二級指標(biāo)，33個三級指標(biāo)。該指標(biāo)體系考核維度明確，考核內(nèi)容全面。影響指標(biāo)，從經(jīng)濟、社會、人口與環(huán)境三個最重要指標(biāo)上宏觀把握；職能指標(biāo)立足于行政機關(guān)的職能，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和國有資產(chǎn)管理五個內(nèi)容來考核行政機關(guān)在其職能范圍的績效水平；潛力指標(biāo)反映行政機關(guān)自身信息，如人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率，從而衡量行政機關(guān)對經(jīng)濟及社會發(fā)展表現(xiàn)出的潛在動力。該指標(biāo)體系中定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，經(jīng)濟性指標(biāo)與非經(jīng)濟性指標(biāo)相結(jié)合，考核指標(biāo)具有客觀性與操作性。
從國外來看，隨著公共管理理論的發(fā)展，越來越多的行政機關(guān)開始借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗，特別是在行政機關(guān)績效考核領(lǐng)域，美國俄勒岡州政府就將標(biāo)桿管理方法成功運用于州政府績效考核領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代美國俄勒岡州政府直接領(lǐng)導(dǎo)的俄勒岡進(jìn)步委員會全面負(fù)責(zé)州政府績效評估工作。該委員會運用標(biāo)桿管理思想制定了俄勒岡州政府績效考核指標(biāo)體系―俄勒岡州陽光計劃，該文件包含92個具體指標(biāo)體系。他們包括經(jīng)濟、教育、科技、文化、環(huán)境和安全等社會公益和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任等方面的績效考核，這對引導(dǎo)和激勵社會的全面發(fā)展發(fā)揮了重要的作用[1]。
英國地方自治績效委員會以公民精神和強制競爭投標(biāo)制度為背景，構(gòu)建了17個領(lǐng)域280多個指標(biāo)的地方自治績效考核體系，其中包含：“居民應(yīng)對、住宅供給、對無家可歸者的住宅供給、垃圾收集、垃圾處理、計劃和土地調(diào)查、房屋津貼及救濟金、地方稅征收、閑暇和娛樂、地方環(huán)境、教育服務(wù)的提供、社會福利服務(wù)的提供、圖書館服務(wù)的提供、警察服務(wù)的提供、消防服務(wù)的提供、道路、步道、街燈、一般年度支出總額和一般年度收入總額的17個領(lǐng)域280多個指標(biāo)在內(nèi)的地方自治績效考核體系?！?/p>
瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院（IMD）的《國際競爭力年度報告》中認(rèn)為，政府效率排名與國際競爭力排名呈正相關(guān)，政府效率水平的高低會影響國家競爭力。國際性組織對政府管理能力的考核著眼于整個國家，所選的指標(biāo)包括公共財政、財政政策、組織機構(gòu)、企業(yè)法規(guī)和教育五個領(lǐng)域。公共財政領(lǐng)域選擇了政府預(yù)算、國內(nèi)負(fù)債等量化指標(biāo)；財政政策領(lǐng)域選擇了稅收、個人稅收、社會保障繳款率、資本財產(chǎn)稅等指標(biāo)；組織機構(gòu)領(lǐng)域選擇了中央銀行、政府效率、公共安全等指標(biāo)；企業(yè)法規(guī)則選擇了開發(fā)度、競爭性法規(guī)、資本市場法規(guī)等指標(biāo)；教育領(lǐng)域選取了公共教育支出、在校生人數(shù)、高等教育受教育人數(shù)、文盲率等指標(biāo)。這些指標(biāo)從整個國家的角度出發(fā)，利用量化指標(biāo)來考核政府履行社會職能的數(shù)量和質(zhì)量。
2.行政機關(guān)績效考核指標(biāo)進(jìn)一步研究的問題
從國內(nèi)和國外看，過去的二十多年不斷發(fā)展，行政機關(guān)績效考核指標(biāo)的發(fā)展取得了一定的成果，但是也存在一些問題，需要進(jìn)一步的研究。從國內(nèi)的研究來看，中國行政機關(guān)的績效考核要進(jìn)一步發(fā)展，需要克服多方面的問題。
（1）績效考核的理論研究與實踐脫節(jié)，照搬西方績效考核的模式。目前中國的行政機關(guān)績效考核模式基本上都是應(yīng)用西方現(xiàn)行的模式。雖然取得了一些成效，但是也帶來了不少沒有解決的問題。如，現(xiàn)今很多行政機關(guān)開展了“人民評政府”活動，聲勢很大，收效甚微[2]。概括來說，我國同西方國家在施政環(huán)境上有一定的差異：
第一，在政治上，與績效考核相關(guān)的政治制度和體制在西方已經(jīng)非常健全和完善，相比而言，我國行政機關(guān)人力資源管理還處在探索階段，行政機關(guān)對于績效考核相關(guān)的制度和體制建設(shè)重視程度不夠。
第二，在經(jīng)濟上，西方國家的市場機制很健全，市場競爭機制發(fā)展的也很完善，并充分的引用到了行政機關(guān)的績效考核當(dāng)中，這極大的提高了行政機關(guān)的效率和效能。而在我國，改革開放以來，市場經(jīng)濟雖然得到了較大的發(fā)展，但是市場機制和競爭機制并不健全。因此，我國行政機關(guān)在績效考核中缺乏競爭意識，從而影響了績效考核實施的效果。
第三，文化上，我國歷來“人治”的色彩比較濃厚。在“人治”濃厚的環(huán)境下，人情關(guān)系、主觀臆斷往往取代科學(xué)、客觀的績效管理，而使現(xiàn)代績效管理理念難以深入人心。
（2）行政機關(guān)績效考核機制的合理性有待商榷，主要是由于對行政機關(guān)進(jìn)行績效考核存在技術(shù)層面上的困難[3]。
第一，績效指標(biāo)體系不全面，偏重于經(jīng)濟指標(biāo)。績效考核要求其考核指標(biāo)能夠盡量的量化以便評價。但行政機關(guān)由于其具有公共服務(wù)職能因而行政目的多樣化，要兼顧經(jīng)濟、文化、政治各個方面，使得其難以用合適的考核指標(biāo)對行政機關(guān)的各個行政職能進(jìn)行描述。
第二，績效考核主體單一，社會公眾的參與度低。行政機關(guān)績效考核的主體是一直都未能得到很好解決的問題。實踐中，我國行政機關(guān)績效考核主體多局限于行政機關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)，來自人大機關(guān)、媒體、社會中介評價機構(gòu)、公眾等體制外力量的評價分量不足。并且具有單向性特點，即主要由上級對下級進(jìn)行評價，忽視下級對上級的評價；由于考核主體單一，缺乏社會公眾的廣泛參與，致使行政機關(guān)績效考核結(jié)果常常和民眾的感受存在很大差距。
第三，考核程序不規(guī)范，考核技術(shù)相對落后。當(dāng)前行政機關(guān)績效考核缺乏相關(guān)的法律制度，大部分都處于自發(fā)狀態(tài)，行政機關(guān)績效考核具有較大的隨意性。從考核技術(shù)上看，我國多采用西方國家的“標(biāo)桿管理”、“平衡計分卡”等現(xiàn)代績效考核手段，但考核技術(shù)體系尚未建立起來。
（3）行政機關(guān)績效考核體系還不夠健全[3]。行政機關(guān)績效考核分為事前、事中和事后考核，但又不完全等同于一般管理中的事前、事中和事后考核?？冃У氖虑翱己耸强冃Э己说拈_始階段，事前考核主要是在考核開始前對當(dāng)前的組織績效情況進(jìn)行一個正確的分析和認(rèn)識。通過事前的考核來明確是否需要進(jìn)行績效考核以及績效考核的目的；績效的跟蹤考核是考核的重要階段，是根據(jù)具體的績效指標(biāo)對組織行政過程進(jìn)行考核的階段；績效的事后考核是在某一行政事件或行政期限結(jié)束后，對組織在這一時期進(jìn)行的總體考核。
三、淄博市行政機關(guān)績效考核指標(biāo)的構(gòu)建
1.山東省綜合考核指標(biāo)體系
山東省綜合考核指標(biāo)體系（2010），分為8個一級指標(biāo)，包括經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、民生狀況、政治建設(shè)、文化建設(shè)、黨的建設(shè)和群眾滿意度；一級指標(biāo)又劃分了60個二級指標(biāo)，分別列出各自的指標(biāo)名稱，權(quán)重，數(shù)據(jù)來源，以及指標(biāo)屬性（定性、定量）。成為各級行政機關(guān)實行目標(biāo)管理績效考核設(shè)立指標(biāo)體系的依據(jù)，如表一。
2.淄博市行政機關(guān)績效考核指標(biāo)的發(fā)展歷程
2010年目標(biāo)管理考核工作總體要求：深入貫徹黨的十七大和十七屆三中、四中全會精神，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)山東省科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系和市十次黨代會部署及市委、市政府確定的年度目標(biāo)任務(wù)，按照“理清事實、按績論功、簡明扼要、綱舉目張”的要求，切實改進(jìn)和完善目標(biāo)管理和考核監(jiān)督相結(jié)合、定量定性定向相結(jié)合、考人考事相結(jié)合的目標(biāo)管理考核機制，客觀反映各區(qū)縣科學(xué)發(fā)展實際和工作目標(biāo)完成情況，充分發(fā)揮考核的激勵約束導(dǎo)向作用，為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程，推進(jìn)殷實和諧經(jīng)濟文化強市建設(shè)提供有力的保證。
從上世紀(jì)八十年代開始，我國地方行政機關(guān)陸續(xù)開展了績效評估的探索。淄博市地方行政機關(guān)為深入貫徹落實黨在各個時期的各項精神，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步客觀、準(zhǔn)確全面反映整個行政機關(guān)的各項工作的完成情況，全面貫徹落實山東省的各項方針政策，依據(jù)山東省科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系制定行政機關(guān)的績效考核指標(biāo)，根據(jù)每個時期的實際情況制定考核的指標(biāo)體系，來考核當(dāng)前時期內(nèi)行政機關(guān)的工作效率以及工作完成情況，將山東省績效考核指標(biāo)與淄博市績效考核指標(biāo)作對比，隨著績效考核指標(biāo)體系的逐年實施，逐漸完善淄博市行政機關(guān)績效考核指標(biāo)體系。
3.淄博市行政機關(guān)績效考核指標(biāo)的構(gòu)建的建議
（1）淄博市行政機關(guān)績效考核指標(biāo)構(gòu)建的幾點建議
第一，根據(jù)《山東省科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系》，結(jié)合淄博市實際，制定淄博市績效考核指標(biāo)。
第二，建立事前考核分析制度，各個地區(qū)行政機關(guān)的基礎(chǔ)是不同的，分析淄博市五區(qū)三縣行政機關(guān)考核所面臨的實際情況，根據(jù)實際情況制定可行的績效考核指標(biāo)。
第三，實施有效的績效跟蹤，對考核過程進(jìn)行跟蹤，能及時發(fā)現(xiàn)考核中出現(xiàn)的偏差，并及時糾正，努力改變考核主體單一的現(xiàn)狀，鼓勵全員參與。
第四，建立有效的反饋機制。對考核后的信息進(jìn)行整理、分析和反饋，是績效考核的目的所在。
第五，將績效考核的各個部分融入到績效管理中。績效考核與績效管理是密不可分的，績效考核是績效管理中不可缺失的一環(huán)，績效管理也是績效考核得以有效運行的載體。
第六，為績效考核創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。強化行政機關(guān)自身治理模式的轉(zhuǎn)換。樹立公民取向的績效觀，建設(shè)“服務(wù)型政府”并把“以人為本”作為基本的價值取向，加快經(jīng)濟發(fā)展和政治體制改革。
第七，進(jìn)一步完善相關(guān)的立法保障。改善公共部門績效管理，需要進(jìn)一步完善有關(guān)績效管理的相關(guān)政策和立法，使我國公共部門績效管理走上制度化、規(guī)范化的道路。
（2）淄博市行政機關(guān)績效考核指標(biāo)的簡單構(gòu)建
根據(jù)山東省綜合考核指標(biāo)體系的指導(dǎo)，各個市分別根據(jù)自己的實際情況制定了本市行政機關(guān)的績效考核指標(biāo)，淄博市也分析自己的實際情況制定了相應(yīng)的績效考核指標(biāo)體系。
淄博市行政機關(guān)目標(biāo)績效考核標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系（2010），分為6個一級指標(biāo)，包括經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)和黨的建設(shè)；一級指標(biāo)又分為16個二級指標(biāo)，60個三級指標(biāo)。指標(biāo)的確立、權(quán)重、數(shù)據(jù)來源以及指標(biāo)屬性都是根據(jù)山東省績效考核指標(biāo)設(shè)立，結(jié)合本地區(qū)的實際情況進(jìn)行具體設(shè)計，主要是有利于指標(biāo)考核的可行性、科學(xué)性，能夠及時落實到實處。
四、結(jié)論
完善地方行政機關(guān)績效考核體系是一個長期工程，不可急功近利，而應(yīng)逐步地進(jìn)行，為績效考核指標(biāo)的構(gòu)建提供一個良好的環(huán)境，在績效管理的視角下有步驟的完善行政機關(guān)績效考核體系，以提高政府效能，為建設(shè)和諧社會創(chuàng)造條件。
參考文獻(xiàn)：
[1]甘羅樂.中國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究[D].大連:東北財經(jīng)大學(xué),2002:18.
[2]鄺慧麗,張秀榮.績效管理視角下我國政府績效評估體系的完善[J].求實,2008(2):175.
[3]謝志賢,錢花花.我國政府績效評估的發(fā)展歷程與實施現(xiàn)狀[J].長春市委黨校學(xué)報,2009,06.
作者簡介：
立法是現(xiàn)代法制的起點。沒有立法上的平衡，就談不上執(zhí)法和司法的平衡。因此，平衡過程一般從立法環(huán)節(jié)就開始。如今，許多國家的立法機關(guān)在總結(jié)古代和近代立法成敗得失的基礎(chǔ)上，開始注重在法律中平衡分配行政機關(guān)與相對人一方的權(quán)利義務(wù)。一方面，法律授予行政機關(guān)的權(quán)力逐步增大，公民的義務(wù)逐步增多；另一方面，法律為行政機關(guān)設(shè)定的義務(wù)也相應(yīng)增加，且更為細(xì)密，公民的權(quán)利則進(jìn)一步擴大，且有嚴(yán)格的保障措施。這種立法內(nèi)容的變化在很多法律法規(guī)中都有體現(xiàn)，比如《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》等。
行政立法是一項繁雜的工作，不可能事無巨細(xì)的對每一行政行為都作出具體詳盡的規(guī)定，但如果以平衡論為指導(dǎo)，自然有利于之后的行政執(zhí)法。有這樣一則案例：1994年，甲廠打著乙廠的專有標(biāo)志推銷某產(chǎn)品。當(dāng)?shù)丶夹g(shù)監(jiān)督局以自己有權(quán)直接處理產(chǎn)品質(zhì)量案為由對甲廠資產(chǎn)進(jìn)行了查封、扣押。甲廠遂以該技術(shù)監(jiān)督局無權(quán)處理此案、主體不合法為由提起行政訴訟。此案案情并不復(fù)雜，但審理好卻并非易事。按照有關(guān)法律，技術(shù)監(jiān)督局確實無權(quán)處理此案，應(yīng)當(dāng)撤銷其行政決定。但單純地撤銷會帶來惡劣的社會影響，假冒他人商品標(biāo)志的不法侵害者甲廠不僅得不到及時制裁，而且還可能借此反咬一口，使公共利益及乙廠的權(quán)益得不到有效保護(hù)。該技術(shù)監(jiān)督局處理此案雖主體不合法，但“打假”行為是應(yīng)予肯定的。怎么辦？只能運用“平衡論”將乙廠追加為有獨立請求權(quán)的第三人，在撤銷行政決定的同時，判決甲廠賠償乙廠侵權(quán)損失。這樣一來，一可避免行政行為的無效反復(fù)，提高行政效率；二可兼顧公眾利益與個體利益；三可直接對違法者甲廠予以制裁，從而從根本上實現(xiàn)社會與法律之公正。
二、在行政執(zhí)法過程中摻入民主和公正因素
行政執(zhí)法是行政法制的中心環(huán)節(jié)。沒有有效的執(zhí)行，再好的立法也會形同空文。同時，行政執(zhí)法又最容易導(dǎo)致行政機關(guān)專橫武斷，侵犯相對人一方的合法權(quán)益。因此，為了平衡行政機關(guān)與相對人一方在執(zhí)法階段的權(quán)利義務(wù)，各國普遍重視行政程序，規(guī)范行政行為，擴大參與機制，保護(hù)公民權(quán)益。
現(xiàn)代行政程序以民主和公正為宗旨，同時兼顧效率。行政程序的設(shè)立賦予了相對人一方了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)、申請補救權(quán)等一系列重要的程序性權(quán)利。公民正是以這些程序上的權(quán)利，抗衡行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，調(diào)和其與行政機關(guān)法律地位的不對等造成的巨大反差，參與行政權(quán)的行使過程，從而使行政執(zhí)法盡可能地民主、公正。除此之外，行政程序的平衡作用又在一定程度上提高了行政執(zhí)法效率。正是由于行政程序具有保障民主和提高效率的雙重功能，因此它的完備與否被認(rèn)為是衡量現(xiàn)代行政法是否完善的一個標(biāo)志。
三、權(quán)力手段的淡化行
政機關(guān)代表國家行使權(quán)力，因其特殊地位，行政執(zhí)法很容易淪為“命令—服從”模式。但是，行政權(quán)的強制作用并非總是萬能的，它會由于行政相對人的某些抵制而降低功效。行政機關(guān)也并不總是運用強制手段來實現(xiàn)行政目的，它還可以運用其他一些行政手段來使相對人一方主動參與實現(xiàn)行政目的。行政合同和行政指導(dǎo)便是其中最重要的兩種手段。
行政合同的產(chǎn)生使行政機關(guān)與相對人一方的關(guān)系由不對等的地位變?yōu)榻鯇Φ群拖嗷ズ献鞯牡匚?。行政機關(guān)通過行政合同來實現(xiàn)行政意志，實現(xiàn)公共目的；行政相對人一方則通過履行行政合同來獲取一定的利益，并在一定程度上實現(xiàn)自己的社會價值。行政機關(guān)可以根據(jù)需要單方面解除合同；相對人一方雖無此特權(quán)，也不能對之提出異議，卻可以要求行政機關(guān)對因解除合同造成的損失給予賠償或補償。有法學(xué)者認(rèn)為：“在一些方面，行政合同中相對一方當(dāng)事人的地位，要比司法合同中當(dāng)事人的地位更為優(yōu)越。”行政合同具有的平衡作用由此可見。
行政指導(dǎo)是國家行政機關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對于特定的行政相對人運用非強制性手段，獲得相對人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)一定行政目的。一般來說，行政管理相對人對于行政指導(dǎo)，沒有必須服從的義務(wù)，這就體現(xiàn)了行政指導(dǎo)的非權(quán)力性。
在行政執(zhí)法過程中，淡化權(quán)力意識，注重“人和”因素，往往可使行政執(zhí)法收到更好的效果。如果調(diào)節(jié)好了行政機關(guān)與相對人一方的關(guān)系，平衡二者之間的權(quán)利義務(wù)，并盡可能將雙方置于對等的地位，有效使用行政合同、行政指導(dǎo)等行政手段，就能提高廣大公民參與實現(xiàn)行政目的或自覺服從行政意志的意識，調(diào)動他們遵守法律的積極性和主動性。
四、行政救濟制度的出現(xiàn)更有利于平衡雙方當(dāng)事人關(guān)系
行政救濟是國家為排除不法行政行為對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的侵害而采取的各種手段與措施。常見的行政救濟類型有行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補償?shù)取Ｓ捎谠谛姓P(guān)系中，雙方當(dāng)事人一般居于不同的法律地位，行政相對人一方通常處于弱勢，而行政機關(guān)相對而言處于主動優(yōu)越的管理者地位。行政救濟是一種排除不法行政行為侵害，恢復(fù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，彌補因行政行為而受到的損害或損失的救濟手段。如果公民的權(quán)利受到行政機關(guān)的非法侵害而又沒有獲得補救的途徑，沒有要求獨立而公正的司法機關(guān)予以裁斷的權(quán)利，那么，“弱小”的公民權(quán)便無法與“強大”的行政權(quán)相提并論。由此可見，權(quán)利的補救重于權(quán)利的宣告，權(quán)利的實現(xiàn)重于權(quán)利的設(shè)定。通過這些行政救濟措施，有助于實現(xiàn)行政機關(guān)與相對人一方的平衡關(guān)系，而且還有保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)和防止相對人一方濫訴的功能。一旦進(jìn)入行政訴訟階段，行政機關(guān)便不再是處于優(yōu)越地位的執(zhí)法機關(guān)，而是恒定的被告，并且對其行政行為負(fù)舉證責(zé)任。而原來處于弱勢的相對人則變?yōu)橄鄬?yōu)越的一方，可以主動提訟申請糾正行政違法行為，并要求行政機關(guān)賠償損失。這就平衡了行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系。而另一方面，行政訴訟通過維護(hù)合法的行政行為和要求相對人一方執(zhí)行合法的行政決定等措施來保障行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，通過嚴(yán)格規(guī)定相對人一方的條件和法院駁回等具體措施來防止相對人一方因濫訴而干擾行政機關(guān)。可見，行政訴訟法既有監(jiān)督又有維護(hù)行政機關(guān)依法行使職權(quán)的雙重功能。近年來，我國行政法制和行政法學(xué)的迅速發(fā)展，特別是行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法等基本法律的頒布，充分證明“平衡論”的思想確實貫穿我國行政法制和行政法學(xué)的發(fā)展進(jìn)程。
綜上所述，現(xiàn)代行政法本質(zhì)上是“平衡法”，“平衡”是現(xiàn)代行政法的精神，是實現(xiàn)行政法最優(yōu)化狀態(tài)的一種方法，確立“平衡論”作為貫穿行政法制過程始終的理論基礎(chǔ)，具有重大意義。
第一，隨著平衡論的深入人心，公民在權(quán)益受到侵害時，能夠自覺地利用行政法所提供的各種機制來保護(hù)自己的合法權(quán)益。這種自覺性的提高，是法制社會趨向成熟的標(biāo)志。
第二，平衡論對行政法實踐可產(chǎn)生積極的指導(dǎo)意義。立法時，立法者將更加有意識地在公民權(quán)和行政權(quán)之間進(jìn)行平衡，在保證行政目的有效實現(xiàn)的前提下，為公民創(chuàng)設(shè)更多的實體權(quán)利，設(shè)置更多的程序機制，為事前的限制和事后的補救提供依據(jù)。行政機關(guān)行政時，行政機關(guān)及其工作人員將更加主動地考慮相對人的權(quán)益，增強行政的民主性，注意完善行政程序，加強自我監(jiān)督，積極糾錯；并主動探索非權(quán)力性手段的運用，從而更好地培養(yǎng)為相對人服務(wù)的意識。這有利于改善與相對人的關(guān)系，在行政時取得相對人的配合、支持，更好地提高行政效率。在法院進(jìn)行司法審查時，法院將能夠更好地理解法律規(guī)定，把握好公民權(quán)與行政權(quán)的平衡，更加靈活地運用合法性審查與合理性審查，適當(dāng)運用自由裁量權(quán)。
第三，平衡論對司法審查具有重要意義。司法審查是現(xiàn)代民主國家普遍設(shè)立的一項重要法律制度，是國家通過司法機關(guān)對其他國家機關(guān)行使國家權(quán)力的活動予以糾正，并對由此給公民、法人權(quán)益造成損害給予相應(yīng)補救的法律制度。在具體案件中，各種利益與矛盾往往相互交織、并存。如何兼顧這些沖突，協(xié)調(diào)好各方面的矛盾與利益是法官們的主要任務(wù)，也是把好案件質(zhì)量關(guān)、提高案件處理效果的關(guān)鍵。在司法審查中，法官們?nèi)裟芤浴捌胶狻毙姓C關(guān)與相對方權(quán)利義務(wù)、行政效率與社會公正的對立統(tǒng)一關(guān)系為基點，以對行政行為的合法性審查為準(zhǔn)則，則可充分發(fā)揮行政法調(diào)整行政關(guān)系的各種功能。因此說，“平衡論”正好為法官的司法審查提供了理論武器。許多案件中都明顯或潛在地存在著不同利益的對峙甚至沖突，行政立法不可能對所有情況都一一以立法形式加以事先規(guī)定。要協(xié)調(diào)好各種不同利益的沖突，維護(hù)好社會秩序，必須以“平衡論”為指南?！捌胶庹摗北貙ξ覈乃痉▽彶楫a(chǎn)生重大影響。
摘 要 行政復(fù)議是行政法治的必然要求，是行政民主的重要體現(xiàn)。健全有效的行政復(fù)議機制對切實保護(hù)公民的合法權(quán)益，實現(xiàn)行政法治具有特別重要的意義，也是社會穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞 行政復(fù)議 完善 建議
行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向上一級行政機關(guān)提出申請，由受理申請的行政機關(guān)對具體行政行為依法進(jìn)行審查并作出處理決定的活動。行政復(fù)議是行政機關(guān)在行使其管理職權(quán)時，與作為被管理對象的相對人發(fā)生爭議，根據(jù)相對人的申請，由該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)對引起爭議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查的一種具體行政行為。
一、行政復(fù)議的特征和作用
（一）行政復(fù)議的特征
1．行政復(fù)議是行政機關(guān)的活動，所要解決的是行政爭議。是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)進(jìn)行層級監(jiān)督的一種較為規(guī)范的活動。
2．向行政機關(guān)提出復(fù)議申請的只能是與某一具體行政行為有利害關(guān)系的管理相對人。行政復(fù)議主要以具體行政行為為審查對象，并附帶審查部分抽象行政行為。
3．行政復(fù)議必須按照法定的程序進(jìn)行。管理相對人提出復(fù)議申請必須在法律、法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)提出。復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請、進(jìn)行調(diào)查取證、組織審理都須依法進(jìn)行，并在法定期限內(nèi)做出復(fù)議決定。
（二）行政復(fù)議的作用
1．通過行政復(fù)議，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，對下級行政機關(guān)違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為做出相應(yīng)的糾正決定。包括對程序上有欠缺的，責(zé)令補正；對不履行法定職責(zé)的，限期履行；對具體行政行為主要事實不清的、適用法律依據(jù)錯誤的、違反法定程序影響管理相對人合法權(quán)益的、明顯不當(dāng)?shù)臎Q定，予以撤銷、變更以及責(zé)令重新做出具體行政行為；查明違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為產(chǎn)生的原因，找出行政機關(guān)在執(zhí)法活動中存在的問題，促使下級行政機關(guān)采取相應(yīng)措施，改進(jìn)行政執(zhí)法活動，防止今后再出現(xiàn)類似問題。
2．通過行政復(fù)議，可維護(hù)行政機關(guān)依法行使職權(quán)的行為。行政復(fù)議是一種法定行為，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序進(jìn)行。管理相對人對具體行政行為不服，申請復(fù)議的機關(guān)、條件、方式和期限等都必須符合法律規(guī)定。復(fù)議機關(guān)經(jīng)過審理，對適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權(quán)限和程序的具體行政行為予以維持。行政復(fù)議一般為一級復(fù)議。行政復(fù)議決定一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力。管理相對人對復(fù)議決定不履行又不的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行或者依法強制執(zhí)行。這樣，既有利于爭議的解決又可以避免管理相對人找行政機關(guān)糾纏不休。從而使具體行政行為的合法性及時得到確認(rèn)，有效地提高行政管理工作的效率。受理、調(diào)查、審理行政復(fù)議案件，并依法做出復(fù)議決定，是行政復(fù)議機關(guān)代表國家行使的職權(quán)。認(rèn)識行政復(fù)議對行政機關(guān)行使職權(quán)的作用，保證復(fù)議活動合法、公正地進(jìn)行，對于依法行政具有重要意義。
二、行政復(fù)議制度存在的問題
我國的行政復(fù)議救濟以1999年10月1日起施行《中華人民共和國行政復(fù)議法》作為依據(jù)，該法目前的主要不足在于：
1．行政復(fù)議制度的救濟功能有待進(jìn)一步加強。在行政復(fù)議制度的實際運行中，因工作人員專業(yè)素質(zhì)不高、政府的復(fù)議理念缺乏等，有的地方和部門不積極受理、審查符合法定條件的行政復(fù)議案件，相互推諉、敷衍搪塞，并且行政復(fù)議辦案質(zhì)量不高，使行政復(fù)議運行環(huán)境不暢，行政復(fù)議機構(gòu)形同虛設(shè)；另一方面，因是一種行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督機制，公民對這些復(fù)議機構(gòu)信任程度不夠。
2．行政復(fù)議機構(gòu)既不獨立也不規(guī)范。在我國，沒有相對統(tǒng)一和獨立的行政復(fù)議機構(gòu)，我國各級人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實際情況，多可設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機構(gòu)，所以實踐起來難以協(xié)調(diào)一致。
3．公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯得不到行政復(fù)議的救濟。我國《行政復(fù)議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時不能得到及時、有效的救濟。
4．行政復(fù)議對抽象行政行為只作極為有限的監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》只是將規(guī)章以下的抽象行政行為有限的納入到了行政復(fù)議的范圍，對于行政法規(guī)和規(guī)章，行政復(fù)議仍然不能發(fā)揮監(jiān)督作用
三、強化行政復(fù)議功能，完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟機制
加強行政糾紛解決機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，是完善行政救濟制度的當(dāng)務(wù)之急，從我國行政救濟的實踐來看，糾紛解決機構(gòu)欠缺獨立性和權(quán)威性，是制約行政救濟制度功能發(fā)揮的最大障礙。糾紛解決機構(gòu)受制于其他機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)個人意志，無法保持中立，不能公正執(zhí)法糾紛解決機構(gòu)還欠缺法律上的權(quán)威性。針對我國行政復(fù)議法的缺陷，借鑒他國行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟的先進(jìn)做法，我國的行政復(fù)議要做好進(jìn)一步的工作。
1．全面擴大行政復(fù)議范圍?！缎姓?fù)議法》對原有行政復(fù)議范圍有較大拓寬，但仍有若干明顯不足。例如，局限于外部行政行為，對于行政機關(guān)對其工作人員的任免、處分以及待遇問題，還不能申請復(fù)議，只能走一般的申訴途徑。立足于公正解決行政糾紛的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)允許所有的行政行為，都可以申請復(fù)議。同時，對復(fù)議結(jié)果不服的，當(dāng)事人有權(quán)向法院。
2．加強復(fù)議機構(gòu)的行政復(fù)議能力。基層行政復(fù)議能力弱，機構(gòu)建設(shè)差，無法適應(yīng)爭議解決實踐已成各界共識。但自《行政復(fù)議法》實施后，“切實加強復(fù)議機構(gòu)建設(shè)”屢屢出現(xiàn)在高層文件中，卻沒有實際動作。市縣苦于機構(gòu)、編制數(shù)量所限，大多無實質(zhì)突破。鑒于我國現(xiàn)行的行政救濟機構(gòu)行政化傾向嚴(yán)重，我國在完善行政救濟制度時應(yīng)借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，改變行政救濟制度的行政色彩，強化行政救濟機構(gòu)的獨立性，建立相對獨立的復(fù)議委員會。復(fù)議委員會由行政機關(guān)、管理專家和法律專家共同組成，其與所在行政機關(guān)只是指導(dǎo)、咨詢關(guān)系，復(fù)議委員會在進(jìn)行復(fù)議時，只服從法律、法規(guī)和規(guī)章。行政復(fù)議人員素質(zhì)是提高行政復(fù)議能力的關(guān)鍵，但目前缺乏行政復(fù)議人員能力與素質(zhì)的統(tǒng)一要求，能力的參差不齊，嚴(yán)重制約著定紛止?fàn)幩?。廣大復(fù)議人員應(yīng)象司法系統(tǒng)一樣，由特定機構(gòu)統(tǒng)一的培訓(xùn)規(guī)劃，從復(fù)議理念、案件審理、新型案件、新頒法規(guī)等多方面有計劃地培訓(xùn)基層復(fù)議人員。各機關(guān)的復(fù)議工作人員應(yīng)注意專業(yè)化和多元化結(jié)合。
3．加強復(fù)議程序的保障。目前，我國基層行政復(fù)議缺乏權(quán)力保障，審理案件干預(yù)多，下級政府不支持，同級部門不配合，司法機關(guān)難協(xié)調(diào)，復(fù)議決定難執(zhí)行。行政復(fù)議工作缺乏物質(zhì)保障，沒有經(jīng)費保障，沒有交通工具。改變目前行政復(fù)議以書面審查為原則的方式，引入聽證程序，保障復(fù)議當(dāng)事人質(zhì)證、辯論和聘請律師的權(quán)利；除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，接受各方監(jiān)督；除簡易案件外，證據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過當(dāng)面質(zhì)證，未經(jīng)當(dāng)面質(zhì)證的證據(jù)不得作為裁決的依據(jù)，以避免暗箱操作；要有明確的管轄與時限規(guī)定。
4．規(guī)范審理機制。行政救濟應(yīng)有法定的運轉(zhuǎn)原則與機制，但行政復(fù)議法實施多年，條文抽象而難以把握，是否適用調(diào)解，是否開庭審理，是否禁止不利變更等基本原則均無明確立法；調(diào)查、證據(jù)適用、中止、終止、轉(zhuǎn)送等運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)仍然依賴各地摸索，缺乏基本的審理程序規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則，與明確統(tǒng)一的行政訴訟制度相比，行政復(fù)議沒有章法可循。
5．保持行政復(fù)議機構(gòu)的相對獨立性。根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)僅僅是行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的一種參謀性、從屬性機構(gòu)，無實際的復(fù)議權(quán)力。行政復(fù)議機關(guān)的行政負(fù)責(zé)人掌握著復(fù)議決定權(quán)。由于行政復(fù)議機關(guān)是復(fù)議被申請人的上級機關(guān)，或者是被申請人本身，因此復(fù)議結(jié)果與復(fù)議機關(guān)有著密切的或者切身的利害關(guān)系。為維護(hù)自身的狹隘的眼前利益，復(fù)議機關(guān)難免偏向被申請人一方，因此很難堅持合法、公正、公開等原則。為充分保障行政相對人的合法權(quán)益，應(yīng)使行政復(fù)議機構(gòu)相對獨立。復(fù)議機構(gòu)的工作在性質(zhì)和程序上司法性較強，類似于簡易司法活動，必須堅持復(fù)議機構(gòu)獨立復(fù)議、公正、公開和無偏私的原則?！翱梢越梃b我國臺灣地區(qū)的做法，由行政機關(guān)、管理專家和法律專家共同組成復(fù)議委員會，實行合議制度，這樣有助于樹立行政復(fù)議公正、權(quán)威的形象，獲得當(dāng)事人的信賴?！睆?fù)議機構(gòu)在機構(gòu)設(shè)置、人員任免、待遇方面應(yīng)加強獨立性，減少各種干擾。
參考文獻(xiàn)：
[1]杜寶國.行政執(zhí)法教程.江西省人民政府法制辦公室編印.2005.
[2]應(yīng)松年,高家偉.行政法全書.中國人民公安出版社.1999.
本文作者：陳新工作單位：福建師范大學(xué)
一、行政司法的功效剖析
行政司法是指行政機關(guān)根據(jù)法律賦予的司法職能,依法居中對行政爭議和與行政管理相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行公平、公正裁斷的準(zhǔn)司法行為的總稱,包括行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁①、行政調(diào)解等。由于行政司法的性質(zhì)介于行政與司法之間,對于固守“三權(quán)分立”、“權(quán)力制約”者來說行政司法的出現(xiàn)無疑是對這一理論和制度的巨大沖擊。人們擔(dān)心行政司法的出現(xiàn)將使行政機關(guān)的權(quán)力進(jìn)一步擴展,以致成為無所不及的“利維坦”。這種憂慮不無道理,但是我們應(yīng)該認(rèn)識到“分權(quán)原則只反對一個政府部門行使其他政府部門的全部權(quán)力,而不反對一個部門行使其他政府部門的部分權(quán)力”。②并且在已經(jīng)實行了數(shù)十年行政司法制度的國家③并沒有出現(xiàn)權(quán)力異化的景象。最初行政司法的設(shè)立是基于政府加強對社會干預(yù)的需要,行政機關(guān)為了在管理、服務(wù)于社會的活動中解決復(fù)雜的社會紛爭,要求自身具有良好的社會掌控力,從而衍生出了具有司法性質(zhì)的行政職能。它的出現(xiàn)適應(yīng)了社會的需要,具有歷史必然性,有不可替代的價值。1.彰顯“以人為本”的價值理念?，F(xiàn)代社會中,關(guān)系與利益的沖突不可避免。如何為相對人止紛解憂,成為行政機關(guān)必須面對的時代話題。雖然現(xiàn)在法治的理念是將紛爭的最終解決權(quán)賦予法院,即司法終審權(quán),但是在當(dāng)事人將爭議訴諸法院之前可以提請行政機關(guān)先行審理裁斷,從而為相對人提供更多的救濟路徑,并且這些爭議事項往往具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性,其中一些是法院所不了解不能及的。“一般說來,擁有精良技術(shù)裝備和專業(yè)從業(yè)人員的行政機關(guān)是行政管理問題的專家,相比較而言,法院則不具備解決純粹行政問題的知識優(yōu)勢,因而由技術(shù)上‘文盲’的法官對數(shù)學(xué)和科學(xué)證據(jù)所作的實體審查是危險和不可靠的”④,如土地使用權(quán)、交通事故、醫(yī)療事故等。行政機關(guān)的參與使其得以發(fā)揮自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢,使解紛功效最大化。行政司法的出現(xiàn)使救濟措施多元化,為相對人提供了多渠道、多層次的爭議解決機制?！盁o救濟即無權(quán)利”,行政司法所為的一切行為就是為了更好地維護(hù)相對人的權(quán)利。這既是在行政司法設(shè)立時的價值預(yù)設(shè),也是具體實踐所應(yīng)追求的精神內(nèi)涵。2.敦促“服務(wù)型”政府的建立?！胺?wù)”的價值理念是現(xiàn)代社會對行政機關(guān)的全新要求,我們一方面反對行政權(quán)力的過分膨脹,出現(xiàn)權(quán)力異化現(xiàn)象,另一方面也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政機關(guān)要對現(xiàn)實的社會生活加以適度干預(yù)其實應(yīng)更多地理解為服務(wù)。行政機關(guān)的司法職能就體現(xiàn)了這種時代要求。行政機關(guān)依據(jù)其對部門專業(yè)知識的了解,解決相對人與行政機關(guān)在公法領(lǐng)域的沖突和民事主體間產(chǎn)生的與行政管理相關(guān)的民事爭議,化解糾紛,從而保障相對人的利益,這樣做既有利于培養(yǎng)行政機關(guān)工作人員的公仆意識,也可以提高行政管理的效率,為行政管理保駕護(hù)航。面對大量急待解決的社會糾紛,行政機關(guān)進(jìn)行公正的裁斷不僅可以恢復(fù)受損利益,而且使法時常處于維權(quán)的狀態(tài),有益于行政機關(guān)的自我監(jiān)督,比如行政復(fù)議中對本機關(guān)或下屬部門違法或不當(dāng)行為予以糾正或撤消即屬此例。其他行政司法的行使雖不具有行政機關(guān)自監(jiān)的屬性但處于中立的位置為社會公道說話,伸張社會正義的益舉得到了人們的擁護(hù),增進(jìn)了民眾對政府的心理認(rèn)同度。3.簡捷高效,分擔(dān)壓力。雖然行政司法帶有司法的特質(zhì),但其本質(zhì)仍屬行政行為,故而較之于“純司法程序”具有簡便、快捷、高效的特點,加之從司法程序中移植過來的公正的特質(zhì),使得行政司法在解決爭議時發(fā)揮二者之長,實現(xiàn)準(zhǔn)訴訟功效的最大化,及時緩解沖突、減少社會不和諧因素的滋生。此外,行政機關(guān)作為居中裁斷者代替法院行使部分司法職能,把大量糾紛解決在訴訟前也減輕了法院的負(fù)擔(dān),即使當(dāng)事人對行政司法的結(jié)果不滿而向法院提出訴求時,法院在原行政機關(guān)“審理”的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)查、裁判,要比先前輕松許多。因為行政機關(guān)的前期工作可以為法院辦案提供系數(shù)參照,從一定程度上節(jié)約了法院人力物力資源,節(jié)省了時間。進(jìn)而法院可以從部分訴訟中解脫出來更好地集中精力提高辦案質(zhì)量。
二、行政司法的反思與重構(gòu)
“行政司法制度的建立,在西方與行政權(quán)的擴張相聯(lián)系。在我國則是國家行政管理民主化法制化和高效率的要求”。⑤它的產(chǎn)生是社會需要和行政司法對社會能動的共同作用的結(jié)果,具有現(xiàn)實的必要價值。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到,行政司法制度在我國作為新興產(chǎn)物,發(fā)展水平還較低,受到諸多因素的制約,存在許多法律漏洞,無法盡顯保護(hù)公民權(quán)益、維護(hù)社會公正的價值預(yù)設(shè)。所以必須對其進(jìn)行全方位的理性剖析,發(fā)現(xiàn)問題所在進(jìn)而提出可能的解決路徑。1.行政司法主體的完善。長期以來行政司法主體存在著獨立性不足、統(tǒng)一性較差的弊病。如行政復(fù)議機關(guān)常常是被提起的機關(guān)本身或其內(nèi)設(shè)機構(gòu);行政裁決將執(zhí)法主體與司法主體合二為一,復(fù)議與裁決、仲裁、調(diào)解分屬于不同機構(gòu)等,這一切造成了行政司法主體的不和諧。面對此景,首先要從解決獨立性和統(tǒng)一性入手。有學(xué)者在針對行政復(fù)議的主體的獨立性欠佳的問題時提出了建立“統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會”⑥的建議。而筆者認(rèn)為可以建立類似的行政司法委員會獨立于行政機關(guān)之外。中央和地方分設(shè)行政司法機關(guān),實行合議制,上下級之間可以進(jìn)行監(jiān)督而不是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo),并且行政司法機關(guān)也要接受司法機關(guān)的監(jiān)督。如果這樣的路徑選擇會沖擊我國現(xiàn)行行政體制的話,我們可先在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的、位階較高的至少高于其他行政部門的行政司法機構(gòu)以保證其獨立性。其次行政司法機構(gòu)直接對行政首長負(fù)責(zé)或由行政首長兼任行政司法機構(gòu)負(fù)責(zé)人,從行政上保證其必要的地位。此外,“從講求行政機關(guān)結(jié)構(gòu)科學(xué)、精干、注重行政司法的綜合效益上說,行政裁決機構(gòu)和目前行政機關(guān)設(shè)置的行政復(fù)議機構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)整合”。⑦既有利于行政司法機關(guān)的統(tǒng)一,又利于行政司法隊伍的壯大和精英化。在行政機關(guān)內(nèi)部作好分工、協(xié)調(diào),如做好立、裁分離,裁、執(zhí)分離等?！叭宋t言輕”,行政機構(gòu)的弱小、分散是造成其地位低下的主要緣由。這樣行政司法機關(guān)的建構(gòu)完善益于其功能的有效發(fā)揮,以及裁斷的執(zhí)行。反過來也可以更好地實現(xiàn)獨立或相對獨立,同時我們還應(yīng)當(dāng)注意到主體素質(zhì)的提高、專業(yè)化、專職性的問題,定期的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)行政與司法方面的專業(yè)知識和事實問題是十分必要的,這些地方的加強也是完善行政司法主體不容忽視的問題。2.立法完善。由于行政司法中各個具體制度的發(fā)展進(jìn)度不一,造成立法上的參差不齊和混亂,更重要的是程序法律的缺失導(dǎo)致行政司法的具體操作性差,以至人們對行政司法的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。法治的前提是有法可依,行政司法中行政復(fù)議、行政仲裁相繼制定了系統(tǒng)的法律規(guī)范,但行政裁決和行政調(diào)解則鮮有法律規(guī)范可供遵循,即便是已經(jīng)制定的行政復(fù)議法和行政仲裁法也是問題多多,比如行政復(fù)議立法的宗旨、行政管轄體制和行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置及其人員配置、行政終止和行政中止問題等。⑧為了使行政司法更好地發(fā)揮功效,盡顯其價值,必要的立法是肯定的?？紤]到行政復(fù)議、行政仲裁、行政調(diào)解、行政裁決的差異性,統(tǒng)一立法的難度較大。故應(yīng)考慮分散立法,制定新法彌補空白,修改已有法律,在立法的過程中要特別注意各制度間的和諧。在面對諸多行政司法具體制度時如何選擇是立法者應(yīng)該考慮的。對于行政爭議,相對人無疑可以向行政機關(guān)提出行政復(fù)議,但對特定民事糾紛的處理則有混亂之感。在行政裁決和行政調(diào)解、行政仲裁的選擇上無法權(quán)衡。由于行政仲裁中除合同等個別問題外已向民間仲裁轉(zhuǎn)型,剩下只有行政裁決與行政調(diào)解了。行政調(diào)解與行政仲裁的強制力和當(dāng)事人達(dá)成和解的渴望程度存在不同,可根據(jù)當(dāng)事人的意志自由決定,在必要場合可以行政調(diào)解為行政裁決的前置。再有不能忽視的一個重要方面就是程序。程序立法不僅可以規(guī)制行政行為的實施,而且每個步驟都有明確的法定程序依據(jù),益于增強行政司法的可操作性。行政司法的程序性既要保持行政行為的行政特征,又要兼顧司法程序的公平、正義的特質(zhì),使二者的優(yōu)點兼而有之,盡顯行政司法預(yù)設(shè)的價值理念。3.與訴訟的銜接。行政司法與訴訟制度的銜接不暢是目前實踐中非常突出的問題。當(dāng)事人在窮盡了行政司法救濟后,如果仍對結(jié)果不滿意,不知如何進(jìn)一步尋求救濟,徘徊于行政訴訟和民事訴訟之間,造成救濟的錯位。路徑選擇的錯誤不僅會拖累當(dāng)事人的時間,使本已受損的利益進(jìn)一步惡化,更重要的是可能會使人們喪失尋求司法救助的信心。我們可以采取“爭議行政決定訴訟銜接”的原則,考慮到現(xiàn)實中行政司法的裁斷客體涉及公、私性質(zhì)各異的兩個方面,那么作為公法性質(zhì)的行政復(fù)議自然要與行政訴訟相連接,即人們對行政行為不滿時可以先提起行政復(fù)議(并且實踐中有許多行政訴訟是以復(fù)議為前置的),甚至可對行政復(fù)議行為提出行政訴訟。給予當(dāng)事人合法權(quán)益有效而無漏洞的救濟是各國處理行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的共同基準(zhǔn)。這一點一般不存在疑問。對于其他行政司法行為,如行政仲裁、行政調(diào)解、行政裁決等,由于其原本就是對私法領(lǐng)域中的權(quán)利進(jìn)行救濟,在窮盡行政司法后的選擇后自然是民事訴訟或行政附帶民事訴訟。如果不是這樣而提起行政訴訟,會出現(xiàn)要么“以犧牲程序制度統(tǒng)一為代價來維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”⑨而產(chǎn)生“訴訟”⑩,要么“在民事訴訟中面對大量可訴行為無所作為”’(&。行政司法除復(fù)議外更具有居間性質(zhì),行政機關(guān)是居中對當(dāng)事人的民事爭議部分裁斷的準(zhǔn)司法行為。面對不滿結(jié)果,當(dāng)事人理應(yīng)提起民事訴訟或行政附帶民事訴訟。實踐中準(zhǔn)司法行為也要服從司法行為,于是行政司法制度可以和訴訟制度更好地契合與和諧互助,發(fā)揮二者在解決爭議、維護(hù)權(quán)益,實現(xiàn)公平與社會和諧的功效。4.行政司法的管轄范圍。如前所述,正因為行政司法在解決爭議,維護(hù)社會和諧等的積極作用,故應(yīng)“擴大行政司法的范圍,使國家行政管理中發(fā)生的各種沖突和紛爭,只要條件允許都應(yīng)納入行政司法的調(diào)整領(lǐng)域,使違法行政和妨礙行政效率的糾紛盡可能多的得到行政司法的糾正和處理,受到行政或民事傷害的合法權(quán)益盡可能的得到司法救濟”)(&?，F(xiàn)代行政管理的性質(zhì)要行政機關(guān)對生活的許多方面都有所涉及,在這個過程中必然會遇到行政糾紛和與行政管理相關(guān)的民事糾紛。面對許多專業(yè)性強,技術(shù)要求高的爭議的解決,行政機關(guān)處于維護(hù)相對人合法權(quán)益、構(gòu)筑服務(wù)型政府的考慮也好,解決矛盾沖突、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的思索也罷,其都不能也不應(yīng)坐視不理。行政司法的受理范圍的擴展對于完善行政司法至關(guān)重要,它關(guān)系到行政司法的直接的解決范圍和當(dāng)事人運用行政司法進(jìn)行維權(quán)的界限。我們并非排斥訴訟的作用,而正是考慮到訴訟在現(xiàn)代法治中的重要作用(維護(hù)正義的最后一道防線),如果可以在問題訴諸法院前盡可能地窮盡一切救濟措施,得到一個滿意的結(jié)果就可以大大節(jié)省訴訟成本,收到更好的社會效益。
三、行政司法的規(guī)制
根據(jù)辯證唯物主義的基本原理,任何事情都包含著對自身的否定。在細(xì)數(shù)行政司法的種種優(yōu)益性的同時我們應(yīng)清醒地意識到,行政司法畢竟在本質(zhì)上也是一種暴力,“有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”何況其在我國扮演“侵害者”的角色也并不鮮見。故而在加強和完善行政司法的同時,必要的規(guī)制也是必須的,以盡可能發(fā)揮行政司法的“善”,減少或杜絕它的“惡”。1.當(dāng)事人自愿原則。無論是行政復(fù)議、行政裁決還是行政調(diào)解、行政仲裁都應(yīng)在當(dāng)事人同意和參與下進(jìn)行,換言之,這些行政司法行為的啟動機制是當(dāng)事人的申請。即使行政機關(guān)擁有運用行政司法權(quán)的可能,也有行使權(quán)力的必要,在無當(dāng)事人的自愿意志表示下,行政機關(guān)也不應(yīng)主動介入這類似于訴訟中的“不告不理”。這樣的制度預(yù)設(shè)一則可以使當(dāng)事人自由選擇救濟手段,根據(jù)自己意志考量實際情況,分析利弊后得出結(jié)論行政司法是否更有利其權(quán)益的維護(hù);再則防止行政機關(guān)以維權(quán)為名來入侵“純司法領(lǐng)域”,形成權(quán)力的異化。制度的設(shè)計者應(yīng)當(dāng)相信作為“理性人”的當(dāng)事人為維護(hù)自己的權(quán)益完全能夠做出理智的選擇。以當(dāng)事人自愿為前提的制度預(yù)設(shè),彰現(xiàn)“人本主義”的價值追求、“權(quán)利本位”的價值理念,在考量問題時真正做到以相對人一方利益為起始點和落腳點,是“為民”理論的最好體現(xiàn)之一。2.程序的制約?！俺绦蚴欠傻闹行睦砟钜环N可以被描述為有關(guān)約束整個社會機制的制度性設(shè)置的概念?！比缜八?程序的作用是雙向的,它不僅可以為行政權(quán)的行使提供合法合理的依據(jù),更可以在行為的行使出現(xiàn)偏頗時予以必要的糾正。在現(xiàn)代行政法治的進(jìn)程中,程序的作用則更為明顯。行政司法程序的出現(xiàn)突破了原先“權(quán)力制約權(quán)力”、“權(quán)利制約權(quán)力”的二元制衡模式,增加了程序的作用,實現(xiàn)了“程序制約權(quán)力”的新架構(gòu)。通過程序規(guī)定行政司法行使的前提,當(dāng)事人申請步驟,行政司法運行模式、途徑,行政司法違法的法律責(zé)任等問題。“正因為程序公正在進(jìn)行社會和解決各種社會糾紛方面的中立性,以及它在限制專橫權(quán)力的能力,所以我們可以將它視為介于國家權(quán)威和公眾之間的‘緩沖帶’”。行政司法程序的不偏不倚為維護(hù)相對人權(quán)益,規(guī)范行政司法提供了良好的制度保障。3.自律與監(jiān)督。雖然任何權(quán)力都有被濫用的可能,但我們依然不能放棄行政機關(guān)的自律。根據(jù)法律經(jīng)濟學(xué)的觀點,自律的規(guī)制成本是法治進(jìn)程中最低的。為此應(yīng)建立一支高素質(zhì)的行政司法隊伍,不斷提高行政機關(guān)自我約束能力。行政司法機關(guān)的工作人員要信守法律,忠誠于普適的公正和社會的最大利益。行政機關(guān)的權(quán)力來源于人們的信任和基于此信任的授權(quán),考慮到自律與公正的關(guān)系自律是公正的前提,而公正又是公信力的保障,所以由于自律與公信的連帶關(guān)系使行政司法主體應(yīng)更注重自律的意義。行政司法機關(guān)更應(yīng)得到人們的信任和支持,因為公信力的“喪失就意味司法權(quán)的喪失”。在內(nèi)部自律的基礎(chǔ)上,還要強調(diào)外部權(quán)力的制約。首先是權(quán)力機關(guān),行政機關(guān)行使司法職能是基于權(quán)力機關(guān)的立法授權(quán),這是行政司法權(quán)產(chǎn)生的始源。為此立法機關(guān)要監(jiān)督權(quán)力的行使防止權(quán)力的濫用和異化,否則不僅會造成相對人利益的損害,也會使權(quán)力機關(guān)成為“千夫所指”對象,危及權(quán)力的根基所在。而權(quán)力機關(guān)的這些工作主要通過完善立法,以及實踐中的監(jiān)管完成。司法機關(guān)作為傳統(tǒng)意義上的監(jiān)督機關(guān)的作用也不能被忽視。行政司法與訴訟的銜接,一則為當(dāng)事人提供更多的救濟路徑,再則也可以制約行政司法,糾正違法或不當(dāng)行政司法,防止過分或不當(dāng)行為,體現(xiàn)司法的終審權(quán)的價值畢竟準(zhǔn)司法不如“純司法”更符合法治精神?？傊?在對行政司法的規(guī)制的過程中我們強調(diào)多元的方式相結(jié)合,運用多種手段實現(xiàn)對行政司法的必要的約束,從而使其在社會生活中發(fā)揮必要之功效。不僅如此,在重構(gòu)行政司法的時候要注意其與其他制度的和諧相處,注重制度間的銜接,為相對人構(gòu)筑起一個多方位的保護(hù)機制。注:①行政仲裁的范圍在《中華人民共和國仲裁法》頒布后有所縮小,行政仲裁除個別事項(如合同的仲裁等)外,正在向民間仲裁轉(zhuǎn)型,考慮到其在現(xiàn)實生活中仍起作用所以歸納在內(nèi)。②漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如、在漢、舒遜譯,商務(wù)出版,1980.③在西歐國家,“行政司法”這個術(shù)語早在19世紀(jì)就已經(jīng)得到廣泛運用。現(xiàn)行行政司法制度中以英國的裁判所和美國的行政法官制度最為典型。此外還有法國的行政法院,日本的行政委員會制度等。
關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；合理限度；有為原則；有限原則
行政自由裁量權(quán)是當(dāng)今各國政府的一項重要權(quán)力，在國家的社會生活中發(fā)揮著十分重要的作用。然而，行政自由裁量權(quán)在行使過程中被濫用是常見現(xiàn)象，造成了各種各樣的危害。探討行政自由裁量權(quán)的合理限度具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
一、行政自由裁量權(quán)何以必要
行政自由裁量權(quán)的概念，學(xué)術(shù)界有各種不同的觀點。但總的來說，行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而做出公正而合理的行政決定的權(quán)力。
行政自由裁量權(quán)在行政管理活動中發(fā)揮著十分重要的作用，在一定程度上來說，行政機關(guān)的管理活動離不開行政自由裁量權(quán)，現(xiàn)代社會也需要行政自由裁量權(quán)，這是現(xiàn)代行政管理的客觀需要和法律自身局限性所共同決定的。
1.行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政管理的客觀需要
隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府面臨的社會事務(wù)日益錯綜復(fù)雜，政府在社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，這對行政機關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)。由于行政自由裁量權(quán)的擴大，絕對的羈束權(quán)力行為幾乎是不可能的。行政自由裁量權(quán)是行政機關(guān)提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。
2.行政自由裁量權(quán)是彌補法律局限的現(xiàn)實選擇
法律是國家和平與穩(wěn)定的基石、社會公平與正義的保障，但是，法律具有其自身的局限性，法律難以對社會生活的方方面面做出細(xì)致的規(guī)定，而只能制定原則性的要求，做出可供選擇的措施和上下活動的幅度。法律具有相對穩(wěn)定性，靈活性相對不足。法律的局限性的客觀存在，需要行政機關(guān)擁有一定的自由權(quán)限，彌補法律自身的不足。行政自由裁量權(quán)使法律原則性規(guī)定變得具有現(xiàn)實意義，使法律的理論設(shè)計變得切實可行。
二、行政自由裁量權(quán)何以受限
行政機關(guān)合理運用行政自由裁量權(quán)將有利于適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的客觀需要，彌補法律的局限性。但是，行政自由裁量權(quán)必須受到限制和約束，這是由權(quán)力的本質(zhì)特征和其現(xiàn)實危害性所決定的。
1.造成權(quán)力濫用，滋生腐敗現(xiàn)象
行政自由裁量權(quán)易導(dǎo)致權(quán)力濫用，滋生腐敗。戴維斯曾說：自由裁量權(quán)像斧子一樣，當(dāng)正確使用時是件工具，它也可能成為傷害或謀殺的兇器。行政機關(guān)在適用行政自由裁量權(quán)時，行政機關(guān)有較大的活動空間，在一定程度上可以自由選擇權(quán)力行使的方式和范圍，對某些法律條文作出任意擴大或縮小的解釋，這極易造成權(quán)力的濫用。權(quán)力的濫用又極易滋生腐敗，權(quán)力尋租行為應(yīng)運而生，行政自由裁量權(quán)就異化為行政人員謀求個人利益的私權(quán)。
2.踐踏法律權(quán)威，破壞公平正義
行政自由裁量權(quán)被正當(dāng)行使和運用可以彌補法律的局限性，但更多的是行政自由裁量權(quán)行使不當(dāng)，使得法律精神難以得到體現(xiàn)和彰顯，破壞了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，公平正義也就更加無從談起。行政機關(guān)不作為、亂作為現(xiàn)象突出，行政行為前后不一、區(qū)別對待問題嚴(yán)重，行政權(quán)力獨斷專行、反復(fù)無常，行政相對人的合法權(quán)益受到侵犯更是司空見慣。
3.阻礙經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致政府危機
政府在社會經(jīng)濟生活中扮演著十分重要的角色，對經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著重要功能。行政機關(guān)可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，及時調(diào)整政策，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)健康快速發(fā)展。但是，行政自由裁量權(quán)如使用不當(dāng)，就必然會降低行政相對人從事經(jīng)濟活動的積極性，進(jìn)而影響經(jīng)濟發(fā)展。政府難以在社會經(jīng)濟生活中有所作為，也勢必降低政府在人民心目中的形象，影響政府的公信力，產(chǎn)生政府合法性危機。
三、行政自由裁量權(quán)限度何在
任何權(quán)力都有一定的限度，沒有合理限度的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用，行政自由裁量權(quán)也不例外。我們應(yīng)該客觀地看待行政自由裁量權(quán)，一方面，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)享有一定的自由裁量權(quán)，沒有行政自由裁量權(quán)的政府是不存在的，更是不切實際的。另一方面，行政自由裁量權(quán)必須受到限制和約束，防止其被濫用。行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)有一個合理限度，這個合理限度能夠保證其發(fā)揮積極作用。這個合理限度就是行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循有限原則和有為原則。
1.有為原則
行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)遵循有為原則。授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)是行政機關(guān)有所作為的前提，國家立法機關(guān)應(yīng)及時制定法律進(jìn)行授權(quán)。正確行使職權(quán)是行政機關(guān)有所作為的關(guān)鍵，行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)樹立責(zé)任意識和服務(wù)意識，正確行使行政自由裁量權(quán)，履行好自身職責(zé)，為人民群眾服務(wù)，為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。此外，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督機制和考核獎懲制度，促使行政機關(guān)及人員有所作為。行政自由裁量權(quán)的運用只有遵循有為原則，才能真正發(fā)揮其積極作用。
2.有限原則
行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)遵循有限原則。限制過死，難以發(fā)揮其積極作用；限制太小，難以避免其消極危害。行政自由裁量權(quán)有一個合理限度，限制的前提是能夠保證其有所作為，即遵循有為原則。限制的重點是保證其受到約束，即遵循有限原則。一方面，授權(quán)要適度。對某些必須授予的行政自由裁量權(quán)要及時地適度授予，對已明顯不合時宜的行政自由裁量權(quán)也應(yīng)通過修改法律，及時地給予適度的限制或取消。另一方面，控權(quán)要有力?？貦?quán)有力是限制行政自由裁量權(quán)的關(guān)鍵，通過制度建設(shè)來監(jiān)督和約束行政自由裁量權(quán)，將其關(guān)進(jìn)制度的籠子里。
參考文獻(xiàn)
[1]姜明安.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J].法學(xué)研究，1993（01）.
[2]楊建順.行政自由裁量的運作及其監(jiān)督[J].法學(xué)研究，2004（01）.
[3]李樹偉，周紅.行政自由裁量權(quán)與行政效率[J].理論學(xué)習(xí)， 2004（04）.
近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機關(guān)開始運用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機關(guān)實施的處罰行為就達(dá)800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關(guān)廣泛行使處罰
權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達(dá)1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)
一、不明確，給行政機關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個機關(guān)爭奪一項處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前已有16對機關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。
（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機制，也有利于維護(hù)和加強法制統(tǒng)一。
（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。
傳統(tǒng)上政府管理注重計劃與命令、強調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟要求政府多服務(wù)，少計劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。
有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。
二、行政處罰立法中的幾個問題
（一）關(guān)于行政處罰的種類問題
行政機關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進(jìn)入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機關(guān)外，其他任何機關(guān)均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機關(guān)可以采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。
（二）行政處罰種類的設(shè)定問題
行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因為規(guī)章是多數(shù)行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。
我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。
除對設(shè)定處罰的機關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系
關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關(guān)與監(jiān)督處罰機關(guān)完全分開。各機關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督處罰機構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。
另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。
解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。
（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則
一個行為違反兩個以上法律規(guī)范的，行政機關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機關(guān)也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。
那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規(guī)范，由其中量罰最重的機關(guān)處罰。但這種方式
存在一個問題，即會出現(xiàn)各機關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個方案是重新整合行政執(zhí)法機關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個機關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機關(guān)對同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權(quán)的委托問題
行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機關(guān)行使。但是，由于個別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機關(guān)和所屬機構(gòu)同級其他機關(guān)，非行政機關(guān)、個人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機關(guān)向個人組織委托處罰權(quán)時不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機關(guān)的派出機構(gòu)是否無須委托行使行政機關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。
（六）行政處罰程序問題
行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補正。
2.時效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個月，是否該時效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。
3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。
4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立
幾項特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機關(guān)才舉證?，F(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。
【關(guān)鍵詞】個人信息；行政法；保護(hù)
隨著信息技術(shù)以及行政機關(guān)公權(quán)力的快速發(fā)展，個人信息受到行政法的保護(hù)也越來越被重視。受各種綜合因素的影響，個人信息遭受行政機關(guān)侵害的事件頻頻發(fā)生，引起人們的廣泛關(guān)注。由于我國行政法關(guān)于個人信息的保護(hù)比較落后，法律法規(guī)不完善，使得公民的個人信息得不到有效的行政法保護(hù)。因此，研究個人信息的行政法保護(hù)，具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義。
一、我國個人信息行政法保護(hù)的現(xiàn)狀
（一）我國個人信息行政法保護(hù)的立法現(xiàn)狀
1.行政機關(guān)收集、處理和利用個人信息的法律規(guī)定。我國行政機關(guān)出于公共管理和公共服務(wù)的職能，一般會大量收集個人信息，并將個人信息保存起來加以利用。為了避免行政機關(guān)利用公權(quán)力侵害個人信息，我國《身份證法》、《護(hù)照法》、《統(tǒng)計法》等相關(guān)法律法規(guī)都明確作出法律規(guī)定，保護(hù)個人信息，要求行政機關(guān)及其工作人員對收集和保存的個人信息進(jìn)行保密，不能隨意泄露并惡意使用個人信息，而且規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
2.非行政機關(guān)收集、處理和利用個人信息的法律規(guī)定。非行政機關(guān)的個人信息主要表現(xiàn)為銀行、通信、醫(yī)院等部門和相關(guān)企業(yè)。企業(yè)的目的更多的是獲取經(jīng)濟利益，為了避免這些非行政機關(guān)過度追求經(jīng)濟利益，忽視對個人信息的保護(hù)，我國也出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)。例如，《征信業(yè)管理條例》和《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等法律規(guī)定對非行政機關(guān)收集個人信息作出了詳細(xì)規(guī)定，旨在保護(hù)個人信息。
（二）個人信息權(quán)利受到侵害的表現(xiàn)方式
1.行政機關(guān)對個人信息的侵害。行政機關(guān)應(yīng)該在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對個人信息進(jìn)行有針對性的收集和使用。事實上，由于行政機關(guān)的透明度不高，時常超出職權(quán)范圍，不加區(qū)分的進(jìn)行收集個人信息，侵害了個人信息。個人信息的不真實，不準(zhǔn)確也會影響行政機關(guān)作出錯誤的行政決定，給國家和社會造成嚴(yán)重危害。此外，行政機關(guān)的工作人員存在大量泄漏或出售個人信息的違法行為，侵害個人信息。
2.非行政機關(guān)對個人信息的侵害?，F(xiàn)實生活中，商業(yè)機構(gòu)為了經(jīng)濟利益，常常非法收集并惡意使用個人信息，有的甚至使用竊取或者其他非法手段獲取個人信息。隨意泄漏個人信息或者利用所掌握的個人信息騷擾人們的生活，也是非行政機關(guān)對個人信息侵害的主要表現(xiàn)方式。
二、我國個人信息行政法保護(hù)存在的問題
（一）個人信息保護(hù)立法不足
首先，我國學(xué)術(shù)界對個人信息行政法保護(hù)的概念和內(nèi)涵缺乏正確的理解，法律法規(guī)對個人信息行政法保護(hù)的范圍沒有作出詳細(xì)規(guī)定；其次，我國沒有制定一部完整的個人信息保護(hù)法律，現(xiàn)行的行政法律法規(guī)對個人信息缺乏強有力的法律保護(hù)，導(dǎo)致個人信息得不到有效的法律保護(hù)。雖然有相關(guān)的法律法規(guī)和司法解釋，但是這些規(guī)定都是抽象的、原則性的規(guī)定，缺乏實踐可操作性，無法具體貫徹和執(zhí)行這些法律法規(guī)；最后，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定的都沒有對個人信息行政法保護(hù)的內(nèi)容作出詳細(xì)、具體的條款。
（二）個人信息收集程序不規(guī)范
我國應(yīng)該制定完善的法律制度來確保個人信息的收集程序。現(xiàn)在，我國無論是非行政機關(guān)還是行政機關(guān)在很多情況下，沒有征得信息主體的同意，就很容易收集和利用公民的個人信息。有些行政機關(guān)打著公共管理和公共服務(wù)的名義隨意收集公民的個人信息，甚至超出職權(quán)范圍非法使用、泄漏個人信息，使公民遭受嚴(yán)重侵害。由于個人信息收集程序不規(guī)范，缺乏具體的法律規(guī)定，導(dǎo)致個人信息得到非法侵害。
（三）個人信息權(quán)救濟制度匱乏
現(xiàn)實生活中，公民在毫不知情的情況下，個人信息就被行政機關(guān)隨意收集和使用，當(dāng)公民的個人信息遭受非法侵害之后，由于缺乏相應(yīng)的救濟渠道，信息主體的信息權(quán)得不到法律保護(hù)。因此，應(yīng)該完善救濟制度，為信息主體提供多元化的救濟途徑，切實保護(hù)個人信息。
三、完善個人信息行政法保護(hù)的對策
（一）完善法律法規(guī)
個人信息對公民、國家和社會具有非常重要的作用，由于法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致我國個人信息遭受非法侵害的事件頻頻發(fā)生。因此，我國應(yīng)該完善個人信息行政法保護(hù)法律法規(guī)，制定《個人信息保護(hù)法》，對個人信息的保護(hù)范圍、保護(hù)內(nèi)容作出詳細(xì)、全面的規(guī)定，為行政機關(guān)保護(hù)個人信息提供強有力的法律依據(jù)，做到有法可依，切實有效的保護(hù)信息主體的合法權(quán)益。
（二）規(guī)制個人信息收集和利用程序
我國應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定行政機關(guān)收集和利用個人信息的程序，行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定的程序?qū)€人信息進(jìn)行收集和利用，事先告知信息主體并征得其同意，不得隨意泄漏或者惡意使用個人信息，行政機關(guān)應(yīng)該對個人信息的質(zhì)量和安全進(jìn)行保護(hù)。
（三）完善個人信息侵權(quán)的救濟制度
我國應(yīng)該在行政法律法規(guī)中規(guī)定個人信息行政法保護(hù)的救濟制度，為信息主體提供有效的救濟途徑。信息主體的個人信息遭受非法侵害之后，可以向行政機關(guān)提起行政申訴或者申請行政復(fù)議和行政訴訟，還可以要求行政機關(guān)給予行政賠償。這些救濟途徑為信息主體維護(hù)自身合法權(quán)益提供了強有力的保護(hù)。
參考文獻(xiàn)
[1] 蔣坡.個人信息保護(hù)法律的研究[M].中國政法大學(xué)出版社，2008.
[2] 齊愛民.拯救信息社會中的人格：個人信息保護(hù)總論[M].北京大學(xué)出版社，2008.
[3] 范靈均.行政法視野下的個人信息法律保護(hù)[J].法制與經(jīng)濟，2012（07）.
一、制定行政處罰法的意義
近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機關(guān)開始運用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機關(guān)實施的處罰行為就達(dá)800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關(guān)廣泛行使處罰
權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達(dá)1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關(guān)處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個機關(guān)爭奪一項處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前已有16對機關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。
（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機制，也有利于維護(hù)和加強法制統(tǒng)一。
（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。
傳統(tǒng)上政府管理注重計劃與命令、強調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟要求政府多服務(wù)，少計劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。
有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。
二、行政處罰立法中的幾個問題
（一）關(guān)于行政處罰的種類問題
行政機關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進(jìn)入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機關(guān)外，其他任何機關(guān)均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機關(guān)可以采用申誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。
（二）行政處罰種類的設(shè)定問題
行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因為規(guī)章是多數(shù)行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。
我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。
除對設(shè)定處罰的機關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。
三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系
關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關(guān)與監(jiān)督處罰機關(guān)完全分開。各機關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督處罰機構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。
另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。
解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。
（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則
一個行為違反兩個以上法律規(guī)范的，行政機關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機關(guān)也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。
那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規(guī)范，由其中量罰最重的機關(guān)處罰。但這種方式
存在一個問題，即會出現(xiàn)各機關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個方案是重新整合行政執(zhí)法機關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個機關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機關(guān)對同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權(quán)的委托問題
行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機關(guān)行使。但是，由于個別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機關(guān)和所屬機構(gòu)同級其他機關(guān)，非行政機關(guān)、個人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機關(guān)向個人組織委托處罰權(quán)時不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機關(guān)的派出機構(gòu)是否無須委托行使行政機關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。
（六）行政處罰程序問題
行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補正。
2.時效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個月，是否該時效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。
3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。
4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立
幾項特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機關(guān)才舉證?，F(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。
關(guān)鍵詞：數(shù)字化檔案管理；司法檔案；司法行政工作；工作的運用
1 前言
（一）研究的背景
改革開放以來，我國非常重視數(shù)字化檔案管理工作的發(fā)展。所以，隨著工作水平的提高，我國司法機關(guān)內(nèi)部管理也得到了不斷的健全與完善。與以前相比我國檔案管理制度已經(jīng)得到了不斷的完善，司法檔案管理工作也迎來了一個大好的時機，但是無可置疑的是，檔案管理內(nèi)部還存在著各種各樣的問題。
（二）研究的目的和意義
司法行政機關(guān)實行行政管理就是為了能夠讓檔案管理工作更好地進(jìn)行，也就是為了讓本司法行政機關(guān)的檔案管理工作得到更好的發(fā)展和提高。行政管理效率的高低關(guān)系著司法行政機關(guān)的工作水平，也體現(xiàn)了司法行政機關(guān)人員管理檔案水平的高低。本文對我國司法行政機關(guān)行政管理工作中數(shù)字化檔案管理的運用進(jìn)行相對性研究。
2 我國司法行政機關(guān)行政工作的特點
首先，司法行政機關(guān)行政工作與檔案的管理相輔相成。行政和管理是司法行政機關(guān)中的兩大基礎(chǔ)，在司法行政機關(guān)中，我們通過行政工作的應(yīng)用得到經(jīng)驗，進(jìn)行行政管理工作時，我們的目的就是提高數(shù)字化檔案管理在行政工作中的應(yīng)用。進(jìn)入司法行政機關(guān)之后，我們還是用相同的方法不斷的對數(shù)字化檔案管理進(jìn)行完善，所以，行政工作是司法行政機關(guān)的基礎(chǔ)。檔案管理在司法行政機關(guān)管理中起著決定性作用，司法行政機關(guān)的發(fā)展也離不開行政工作管理的發(fā)展，同樣行政檔案管理的發(fā)展促進(jìn)了司法行政機關(guān)的發(fā)展。然而行政管理在處理機關(guān)內(nèi)部事務(wù)時所采用的一種手段，這也是司法行政機關(guān)所形成的特定的處理方法。通過行政管理，司法行政機關(guān)可以解決一些基本問題，為行政工作的應(yīng)用發(fā)展掃除障礙。因此，只有行政管理與檔案管理相結(jié)合，才能共同促進(jìn)司法行政機關(guān)的發(fā)展與進(jìn)步。
司法行政機關(guān)行政管理主體呈現(xiàn)專業(yè)化趨勢。行政管理工作往往需要專業(yè)性的知識，所以司法行政機關(guān)行政管理主體也就呈現(xiàn)了專業(yè)化的趨勢。行政管理在進(jìn)行工作時，要結(jié)合自己的工作應(yīng)用來分析解決問題。行政管理工作是與數(shù)字化檔案管理相結(jié)合的，如果行政管理缺乏數(shù)字化檔案管理，那么就會導(dǎo)致行政命令缺乏應(yīng)用性，甚至?xí)?dǎo)致行政命令的錯誤性，延時性，這會直接影響司法行政機關(guān)的權(quán)威性和工作效率。所以司法行政機關(guān)在行政管理方面非常重視數(shù)字化檔案管理的應(yīng)用，這也是司法行政機關(guān)行政管理的一大特點。還有很多司法機關(guān)受到了“官本位”思想的影響，還是無法讓檔案的管理水平達(dá)到一個新的高度。很多司法行政單位在工作時沒有高度重視行政管理效率，在對工作人員的評議考核與管理效率的評審上缺乏科學(xué)的方式，并沒有深入研究，也沒有利用行政管理指令來完成一系列的檔案管理工作，很多司法機關(guān)的行政管理就是為檔案管理工作做準(zhǔn)備。
3 分析數(shù)字化檔案管理的作用
為了分析我國司法行政機關(guān)行政管理中存在的一些運用，并且通過這些實際性的運用來提高我國司法行政機關(guān)行政管理效率，從而推動司法行政機關(guān)檔案管理工作的改革，為司法行政機關(guān)的發(fā)展帶來更多的機遇與挑戰(zhàn)。只有提高了司法行政機關(guān)的行政管理效率，才能促使司法行政機關(guān)培養(yǎng)出更加優(yōu)秀的人才，當(dāng)然，這對我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展也具有重要的意義。
（一）提升工作效率
對各類檔案進(jìn)行數(shù)字化的管理模式，能夠在第一時間將資料進(jìn)行存儲并加以利用，數(shù)字化檔案的管理可以真實地反映實際情況，可以讓使用檔案的用戶可以方便的查詢到他們想要的資料只需要動動手指就能輕松的了解到檔案里面的內(nèi)容。
（二）提升了檔案的使用效率
以前一些司法行政機關(guān)進(jìn)行工作時，都是用文本作為載體，將檔案歸案，很不方便于人們?nèi)ピ囍私鈾n案的內(nèi)容。但是如果用數(shù)字化而檔案進(jìn)行針對性的查詢，就可以輕松的利用數(shù)字化程序進(jìn)行檔案查詢，方便了人們，也可以打破時間和空間的局限性。
（三）提升檔案管理的經(jīng)濟效益
以目前的經(jīng)濟效益來看，采取傳統(tǒng)的檔案管理模式無疑對于資金會是一個極大的挑戰(zhàn)，而且還包括了辦公的費用，直接導(dǎo)致了檔案管理的成本大幅度的提高，經(jīng)濟效益變得很低。但是數(shù)字化檔案管理可以有效地減少檔案管理所需要的成本，提高經(jīng)濟效益。
4 數(shù)字化檔案管理在行政工作中的應(yīng)用
（一）建立完善的數(shù)字化管理制度
如果要想保證數(shù)字化檔案管理的建設(shè)與安全使用，那么司法機關(guān)就必須建立一個有關(guān)數(shù)字化管理制度，來制約不當(dāng)舉動。檔案作為文獻(xiàn)資料的一種，是具有極大的特殊性的，并且一些檔案是不能去進(jìn)行外界的公布的，所以必須建立完善數(shù)字化管理制度來保證檔案的安全。
（二）構(gòu)建信息技術(shù)支持系統(tǒng)
要建立完善的技術(shù)支持系統(tǒng)來對數(shù)字化檔案管理工作提供技術(shù)保障，要良好的構(gòu)建一套完整的工作體系，從聯(lián)系商家到聯(lián)系客戶再到進(jìn)行檔案的管理或查詢，這一系列的工作舉措都必須依靠一個完善的技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行支持的。
（三）建立信息查詢子系統(tǒng)和案件管理系統(tǒng)
借助數(shù)字化檔案管理進(jìn)行工作時，系統(tǒng)內(nèi)必須套用一個子系統(tǒng)進(jìn)行內(nèi)部保障，再要依靠一個案件管理系統(tǒng)對檔案進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾?，保證檔案的安全使用。
5 總結(jié)
從上文所說的來看，現(xiàn)在如果還依舊沿襲傳統(tǒng)的檔案管理方式是無法適應(yīng)現(xiàn)代潮流的，所以數(shù)字化檔案管理模式非常適合，本文通過對于我國的檔案管理的特點、數(shù)字化檔案管理的作用及其在司法行政管理工作中的運用進(jìn)行闡述，也是對我國現(xiàn)在使用數(shù)字化檔案管理工作積極探索和運用。
參考文獻(xiàn)
[1]石英；；檔案數(shù)字化管理對策探析[J]；重慶工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報；2010年02期
[2]史淑琴；；談檔案數(shù)字化建設(shè)中的服務(wù)創(chuàng)新[J]；黑龍江檔案；2008年04期
[3]于娜；；企業(yè)應(yīng)加快檔案信息化建設(shè)的推進(jìn)速度[J]；黑龍江檔案；2011年05期
[4]王東穎；；數(shù)字化檔案在工程管理中的應(yīng)用[J]；電力建設(shè)；2009年01期
[5]趙連豐；；高校檔案館數(shù)字化建設(shè)的探索研究[J]；福建電腦；2010年04期
【關(guān)鍵詞】行政國家 行政責(zé)任 內(nèi)部行政責(zé)任 內(nèi)部行政法
隨著我國法制化進(jìn)程的加快，政府的價值取向發(fā)生改變，以新的視角重新審視行政權(quán)的功能性指向和外放型行政法的內(nèi)部平衡動量成為現(xiàn)代行政法的主要研究方向。本文將從內(nèi)部行政責(zé)任法的理論根基入手，試圖從一個新的視角研究我國內(nèi)部行政法的基礎(chǔ)理論和內(nèi)部行政責(zé)任制度，主張在新的國情下，充分利用行政法的外向功能性與內(nèi)部平衡機制相互磨合產(chǎn)生的動能，豐富和完善我國行政法，推動行政系統(tǒng)內(nèi)部的小循環(huán)――內(nèi)部行政法與行政系統(tǒng)外部的大循環(huán)――外部行政法走向和諧、平衡。
內(nèi)部行政責(zé)任理論
內(nèi)部行政責(zé)任是保障內(nèi)部行政法基本運營的內(nèi)在動力，以運動論的角度來看內(nèi)部行政責(zé)任又是一種內(nèi)部追責(zé)機制，本質(zhì)上是一種思維視角的轉(zhuǎn)變。這種追責(zé)思維的突破不僅具現(xiàn)實可行性，而且具有充足的理論支撐。為便于精確理解內(nèi)部行政法的空間維度及區(qū)分外部行政法與內(nèi)部行政法，我們以行政系統(tǒng)為臨界點將具有域外性特點的行政法稱為外部行政法，將與其相對的具有域內(nèi)性質(zhì)的行政法統(tǒng)稱為內(nèi)部行政法。據(jù)此內(nèi)部行政法的定義是：內(nèi)部行政法是調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部各組成要件之間相互關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，其主要內(nèi)容包括：內(nèi)部行政責(zé)任的追責(zé)方式、內(nèi)部行政責(zé)任機制的建構(gòu)、內(nèi)部行政責(zé)任的救濟、內(nèi)部行政法的追責(zé)程序等。內(nèi)部行政責(zé)任的概念為：行政機關(guān)及其公職人員在行使法律賦予的行政權(quán)的過程中作出違反有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)，但尚未構(gòu)成犯罪的行為所依法應(yīng)當(dāng)向行政系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)的法律后果。
內(nèi)部行政法的運行方式
內(nèi)部行政法以內(nèi)部行政責(zé)任的運作為依托，其“運營”①的動力源于科學(xué)的內(nèi)部行政責(zé)任組織架構(gòu)和追責(zé)方式。與傳統(tǒng)的外部行政法單一制主體不同，內(nèi)部行政法以雙主體結(jié)構(gòu)引導(dǎo)整個內(nèi)部行政法律關(guān)系的運行，簡稱為等級制（宏觀主體）和人事制（微觀主體）。
等級制（宏觀）的內(nèi)部行政法主體是指以行政機關(guān)為一個整體單位，就其違法、違規(guī)的行政行為通過內(nèi)部追責(zé)程序向上一級行政機關(guān)承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任。人事制（微觀）的內(nèi)部行政法主體是指行政機關(guān)內(nèi)部的公職人員就其違法、違規(guī)的行政行為以內(nèi)部究責(zé)的方式向其所屬行政機關(guān)承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任。具體的循環(huán)方式包括兩部分：層級究責(zé)機制。此部分是根據(jù)我國行政機關(guān)的層級監(jiān)督設(shè)置而設(shè)計并與之配套運行的內(nèi)部行政追責(zé)機制；人事究責(zé)機制。此部分是根據(jù)我國行政機關(guān)公職人員的所屬性質(zhì)而設(shè)立。法律允許行政機關(guān)及其公職人員在執(zhí)行行政權(quán)的過程中出現(xiàn)失誤或一定程度上的誤差，但如果這種法律人性化的規(guī)定被濫用或者不受到控制的話，會導(dǎo)致國家為故意或者本可避免或者惡性過失引起的錯誤行政行為買單，有時甚至是重復(fù)性的買單，無形之間增加了行政成本，使行政成本與行政效益之間的比例失調(diào)。
內(nèi)部行政法的功能性解析
內(nèi)部行政法與外部行政法在行政權(quán)運營的全過程中是同時存在的，在對行政權(quán)的監(jiān)督、制控層面也是相互結(jié)合并共同起作用的。內(nèi)部行政法的直接功能性之一就是彌補外部行政法的疏漏以應(yīng)對行政權(quán)擴張帶來的一系列副作用，內(nèi)部行政法將未納入外部行政法的行政行為加入到其作用的范疇之內(nèi)包括：抽象行政行為、內(nèi)部人事管理行為、軟性行政行為或不具有強制力的行政指導(dǎo)行為、政策立法行為（行政立法）等。具體地說，內(nèi)部行政法是行政系統(tǒng)內(nèi)部對其自身組成部件進(jìn)行的自我監(jiān)督、自我糾錯、自我追責(zé)，其帶有很明顯的自控倫理色彩。這種自控倫理實質(zhì)上是一種行政倫理。行政倫理從其根本意義上講是一種責(zé)任倫理，即，代表人民行使人民權(quán)利的行政機關(guān)要對自己作出的行政行為負(fù)責(zé)并能夠承擔(dān)其所作出的行政行為所產(chǎn)生的行政責(zé)任或者簡稱為行政機關(guān)的責(zé)任權(quán)能。這種內(nèi)窺性行政倫理當(dāng)然的包括自我監(jiān)督、自我修正、自我預(yù)防等自控、自律的行政管窺機制。從某種程度上講，內(nèi)部行政法的適用范圍要寬于外部行政法，其內(nèi)部蘊含著多種實踐機制，諸如：多重歸責(zé)制度的設(shè)立，自由裁量權(quán)的束縛機制；政策立法的溯及力（行政立法）；表見行政行為與行政許諾的效力界定；司法監(jiān)督機制（檢察院的介入）等多種具有彌補的靈動機制。
究責(zé)方式的轉(zhuǎn)變
究責(zé)方式是指內(nèi)部行政法的歸責(zé)主體在追究內(nèi)部行政責(zé)任時所遵循的方式、方法，或者說是監(jiān)督行政權(quán)運行的模式、手段。內(nèi)部行政法在肯定外部行政法的基礎(chǔ)上，對傳統(tǒng)的究責(zé)模式做出了實踐性的顛覆。設(shè)立了多重究責(zé)機制――分階段歸責(zé)。任何一項具體的行政項目都是由不同職能的行政機關(guān)組成相互銜接的行政鎖鏈來共同完成的，這一行政鎖鏈中的每一個環(huán)節(jié)都有具體負(fù)責(zé)的行政機關(guān)；任何一項具體行政項目的實現(xiàn)都是依賴負(fù)責(zé)不同環(huán)節(jié)的公職人員將行政項目從紙上的行政計劃轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H行政效果的。這種追責(zé)方式不僅體現(xiàn)了公平、公正的法治理念；而且將每一階段的實行效果納入行政機關(guān)及其公職人員的年度考核和政績評價，極大調(diào)動了行政機關(guān)及其公職人員的積極性，幫助其樹立并增強行政責(zé)任倫理。
行政權(quán)運行的過程可以簡單分成幾個階段：行政權(quán)運行之初即計劃制定階段；行政權(quán)被執(zhí)行階段即根據(jù)制定好的行政計劃、決策、政策通過行政行為使行政權(quán)力與相對人權(quán)利相互作用；行政效果出現(xiàn)階段即行政權(quán)力與相對人權(quán)利相互關(guān)系發(fā)生改變或者說通過行政行為將行政權(quán)力作用于相對人權(quán)利的法律結(jié)果出現(xiàn)。常規(guī)的外部行政法對行政權(quán)的監(jiān)督和行政行為正當(dāng)性以及行政后果的適用停留在第三階段，而內(nèi)部行政法將其適用范圍即究責(zé)范圍擴大到行政權(quán)運行的整個過程，通過內(nèi)部程序?qū)γ總€階段的行政權(quán)運行狀況進(jìn)行監(jiān)督和內(nèi)部追責(zé)，能有效減少違法、違規(guī)的行政行為，抑制了行政權(quán)被濫用的可能性，同時也給行政機關(guān)及其公職人員在其行政行為還未造成難以彌補的損害時予以修正的機會，是內(nèi)部行政責(zé)任的彌補功能性體現(xiàn)。
自由裁量權(quán)空間的束縛
法律在賦予行政機關(guān)行政權(quán)同時賦予了它一定自由裁量的空間以便其靈活處理不同的情況。自由裁量權(quán)的創(chuàng)設(shè)，雖然給行政機關(guān)帶來了很大的便利和靈活度，但是這種從行政權(quán)運營伊始就存在的權(quán)力也極有可能被濫用，而且是在政府合法性和合理性的外殼下被不公開地濫用。自由裁量權(quán)使用頻率高發(fā)區(qū)域是政策立法階段和行政處理階段。法律注重權(quán)利，行政注重政策，如果要充分地行使權(quán)利，就勢必要限制政策，這樣就不可避免地會抑制行政。鑒于行政機關(guān)在國家和社會的特殊地位，其做出的行政行為被公眾看作是對法律的解釋，當(dāng)然是具有合理性和正當(dāng)性的。因此對這種不穩(wěn)定權(quán)力的監(jiān)督和制約是無可厚非的。
我國行政法屬于后起之秀，其根基尚在鞏固階段，基于法律穩(wěn)定性和民眾公信力的考慮，在維護(hù)外部行政法和外部行政責(zé)任制度根基的基礎(chǔ)上以一種新的思維視覺――內(nèi)部行政法來彌補外部行政法的真空地帶是依法治國、依法行政等法治理念題中應(yīng)有之義。將自由裁量權(quán)和抽象行政行為納入到內(nèi)部行政法的適用范圍是內(nèi)部行政法彌補的又一體現(xiàn)。最具代表性的機制之一是政策立法的溯及力。溯及力是指法律對其生效以前的事件和行為是否適用。內(nèi)部行政法中所說的溯及力與我國傳統(tǒng)意義上的法律溯及力不同，是指行政機關(guān)作出的某一具有廣泛影響力的政策對下一屆政府具有約束效力；行政決策者對其所作出決策的后果應(yīng)當(dāng)負(fù)內(nèi)部行政責(zé)任，此種責(zé)任會一直追溯決策者無論其在任或者是調(diào)任。
與此類似的靈動性機制還有表見行政行為的效力認(rèn)定。表見行政行為與我國民法中的表見行為雖在文字上略有相似但卻又有實質(zhì)意義上的不同。民法中的表見行為是指基于本人的過失或本人與無權(quán)人之間存在特殊關(guān)系，使相對人有理由相信無權(quán)人享有權(quán)而與之為民事法律行為，行為的后果由本人承受的一種特殊的無權(quán)。內(nèi)部行政法中的表見行政行為是指基于行政機關(guān)內(nèi)部公職人員的特殊身份，使行政相對人有理由相信其行為是代表所屬行政機關(guān)作出的行政法律行為。此種情況在實踐中多數(shù)表現(xiàn)為：行政機關(guān)的公職人員利用身份的便利打著政府行為的旗號，為自己和他人的行為提供方便，或者為進(jìn)行其他沒有合理依據(jù)的活動謀取便利條件但尚未構(gòu)成貪污賄賂罪和瀆職罪的行為，也就是俗稱的灰色地帶。
結(jié) 語
內(nèi)窺式行政法不僅是一種行政視角的轉(zhuǎn)變，是行政法體系和建構(gòu)思維方法上的轉(zhuǎn)型，而且是一套完整的行政權(quán)運營監(jiān)督系統(tǒng)。對彌補我國現(xiàn)行外向型行政法的諸多空白有很強實踐功能性，因此對內(nèi)部行政法的理論和配套運行機制即運行方式、運行程序的深入研究是具有實踐意義和現(xiàn)實功能性的。（作者為吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生）
關(guān)鍵詞：行政機關(guān)；依法行政；問題；矯正
近年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，法制建設(shè)也取得了很大進(jìn)步，人民群眾的法治意識普遍增強，但是與建設(shè)社會主義民主法治國家的要求相比，差距還比較大。行政機關(guān)在實施具體行政行為時、違法行政、等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響社會主義法治國家的實現(xiàn)。
一、依法行政的重要意義
（一）依法行政對保障人民群眾的權(quán)利和自由有重要作用
在我國，每個公民都享有廣泛的政治權(quán)利。公民可能和刑法一輩子都不會有交集，但一定會和行政法律制度有關(guān)，如出生、死亡等一定涉及行政法制度，人民民利的實現(xiàn)在很大程度上依賴于我國行政法律制度的完善。依法保證人民群眾的權(quán)利和自由，對我國社會發(fā)展、時代進(jìn)步有重要意義。國家實行依法行政目的在于保障公共利益，尊重和保障人權(quán)，全心全意為人民服務(wù)，維護(hù)人民群眾各項權(quán)利和自由，真正做到執(zhí)政為民、執(zhí)法為民。
（二）依法行政有利于社會主義法治國家的建立和完善
法治國家，指國家的各項事物都有有法可依，人民群眾的合法活動都得到保障，法治思想深入骨髓，任何法律制度都不能因領(lǐng)導(dǎo)的改變而改變。依法行政對法治國家的建立和完善有重要作用，對人類文明的發(fā)展，社會主義政治文明的實現(xiàn)有重要意義。目前，社會管理的突出矛盾并不是無法可依，而是行政機關(guān)違法不究、越權(quán)執(zhí)法等現(xiàn)象，為解決這些問題，必須貫徹依法行政工作，提高行政機關(guān)工作人員素質(zhì)，建設(shè)一種新型法治國家。
（三）依法行政有利于行政機關(guān)防腐預(yù)腐，增強黨的純潔性
行政機關(guān)進(jìn)行廉政建設(shè)，要從根本上預(yù)防腐敗，不僅需要德治，更要依靠法治，真正做到依法行政、依法治國。有了法律的威懾，行政機關(guān)才有可能按照特定的程序進(jìn)行行政活動。法律的公開性使人民群眾可以了解法律，一方面使自己進(jìn)行社會活動時符合法律規(guī)定，另一方面，監(jiān)督政府，預(yù)防腐敗。歷史經(jīng)驗表明，人治在一定程度上可以處理腐敗帶來的后果，但治標(biāo)不治本，法治才可以從根本上遏制腐敗，增強政府的威信。
二、我國當(dāng)前依法行政存在問題
（一）依法行政的理念相對缺乏，民主法治意識比較淡薄
我國具有兩千多年的封建歷史，人們深受封建思想影響，民主意識、法制思想比較缺乏。在古代，法是約束被統(tǒng)治階級的，被視為鎮(zhèn)壓貧苦百姓的工具，法律適用比較隨意，以權(quán)壓法、以言代法等現(xiàn)象普遍存在。在社會主義發(fā)展的今天，仍然有一些人深受其害，一說到法治，就認(rèn)為是下級聽命于上級，自己唯有聽命從事，而不是行政機關(guān)嚴(yán)格按程序辦事，以最廣大人民群眾根本利益為出發(fā)點?，F(xiàn)實生活中，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)地方保護(hù)主義盛行，強調(diào)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，自己制定一些土政策、一些文件來抵制法律、法規(guī)和規(guī)章，依法行政受到嚴(yán)重阻礙；一些政府工作人員還存在比較嚴(yán)重“官本位”思想，“唯命是從”，等等。
（二）行政立法欠缺，立法質(zhì)量不高
依法治國要以法律為前提，行政機關(guān)依法行政也要以法為前提。改革開放以來，我國制定了大量的關(guān)于政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的法律，已基本滿足各方面需求，中國社會主義法律體系已經(jīng)初步形成。隨著改革的逐步深入，出現(xiàn)了很多以前沒料到的問題、矛盾，我國的行政立法已經(jīng)越來越難以滿足社會實際需求，行政機關(guān)依法行政也越來越難。一些違法者鉆法律空子，給依法行政帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國的行政立法在內(nèi)容上還難以與正在形成的社會主義市場經(jīng)濟體制、完善的社會主義法律體制先適應(yīng)，這需要立法機關(guān)繼續(xù)強化立法工作。
（三）行政權(quán)的監(jiān)督和約束方面存在障礙
從歷史發(fā)展的長河看，如果權(quán)力沒有受到監(jiān)督和約束，必然會導(dǎo)致、營私舞弊、權(quán)力濫用等現(xiàn)象的發(fā)生。社會主義發(fā)展的今天，我國的行政法監(jiān)督制約機制已經(jīng)初步形成，并不斷向系統(tǒng)化、深入化方向發(fā)展。但是在實際操作中，行政權(quán)的監(jiān)督制約運行的并不是很理想，效果不大，尤其是權(quán)力機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以及權(quán)力擁有者的監(jiān)督收效甚微。認(rèn)真研究后我們可得到，這么多的監(jiān)督部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，難以形成一股合力，在涉及自己時，往往避重就輕，以本部門利益為根本出發(fā)點，監(jiān)督機構(gòu)不能很好發(fā)揮作用。
三、大力推進(jìn)我國依法行政的對策
（一）大力強化行政法制宣傳教育，樹立依法行政的理念
應(yīng)該把轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的思想觀念放在首位，提高他們的法律素養(yǎng)，徹底擯棄“官本位”思想，把人民群眾的利益放在最高地位。普法機關(guān)要進(jìn)行普法創(chuàng)新，改變過去的“以教”為中心的普法理念，課堂宣傳和實踐教育相結(jié)合，增強人們學(xué)法的動力，使其逐步擁有法律至上的精神。當(dāng)人民群眾運用法律維護(hù)自身權(quán)益時，實際上就是對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督，是行政機關(guān)自我反省，使行政機關(guān)工作人員更加牢固的樹立依法行政的觀念。
（二）完善行政法律體系，注重立法質(zhì)量
目前，我國的行政法律制度的基本框架已經(jīng)形成，調(diào)整各個社會領(lǐng)域的行政法正在不斷完善中，我國行政立法事業(yè)取得巨大成就。但是，我們應(yīng)該看到，行政機關(guān)在規(guī)范其行為，如何更好的進(jìn)行行政管理方面的法律還很欠缺。質(zhì)量對任何事物都有十分重要的作用，法律、法規(guī)也不例外，立法機關(guān)的工作重點應(yīng)該從數(shù)量轉(zhuǎn)變到質(zhì)量，早日完善我國的行政法律體系。法律、法規(guī)、規(guī)章制定的不規(guī)范，可能帶來非常嚴(yán)重后果。首先，其適用壽命會大打折扣，有的甚至在實際生活中無法操作，浪費司法資源。最重要的是它對行政機關(guān)的聲譽、名譽和權(quán)威有重要影響，更有甚者導(dǎo)致社會矛盾激化，造成社會動蕩。最近一些年，我國對很多法律、法規(guī)都進(jìn)行了頻繁修改，遇到一些具體問題難以有效的運用，造成有法難依等現(xiàn)象的出現(xiàn)，為此，立法機關(guān)制定的法律、法規(guī)要符合事物發(fā)展規(guī)律，從根本上符合最廣大人民的基本利益。立法機關(guān)在制定法律時，要避免地方利益滲透，進(jìn)而影響法律公平，更要避免法律、法規(guī)之間界定模糊、相互抵觸等現(xiàn)象的發(fā)生。
（三）行政機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究
第一，高度重視執(zhí)法隊伍建設(shè)。行政執(zhí)法隊伍是行政機關(guān)實施具體行政行為的主體，他們在執(zhí)法時，要嚴(yán)格依照法律，做到公平、公正。因此，必須加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高其道德修養(yǎng)，廉政執(zhí)法、文明執(zhí)法；提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強辦事效率。第二，對行政機關(guān)的行政執(zhí)法程序要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。程序規(guī)則有利于行政機關(guān)執(zhí)法時保障公民合法權(quán)益，協(xié)調(diào)有交叉職權(quán)的行政機關(guān)更好依法行政，進(jìn)行社會管理的行政機關(guān)要依靠法律，程序正當(dāng)?！?/p>
參考文獻(xiàn)
[1]梁亞蘭.法治行政是依法行政發(fā)展的方向[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報.2005.（5）
[2]袁曙宏，趙永偉.西方國家依法行政比較研究――兼論對我國依法行政的啟示[J].中國法學(xué). 2000.（5）
[3]王連昌.行政法學(xué)[M].四川人民出版社.1996
[4]張婧.淺論依法行政的程序正當(dāng)原則[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報.2006.（3）
[5]鄒仰松.論行政不作為的預(yù)防與矯治[J].成都行政學(xué)院學(xué)報.2005.（3）
[6]祝悅.依法行政的幾個問題研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報.2005.（5）
[7]王衛(wèi)星.我國行政執(zhí)法監(jiān)督探析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報. 2006.（1）
[8]張步洪.中國依法行政問題報告[M].中國檢察出版社.2003
