時間：2023-07-13 17:23:54
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉建設政策，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：城鄉土地增減掛鉤政策；城市建設用地；農村土地；城市化；工業化
當前，我國正處于城市化和工業化發展的重要時期，城市化進程加速和建設用地緊缺的矛盾日顯突出。2004年10月，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，第一次明確提出“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”政策（以下簡稱增減掛鉤政策）。2006年4月，天津、山東、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為我國第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點城市。2008年6月，國土資源部下發的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，使“城鄉建設用地增減掛鉤”正式成為政策文件的規范性用語。在增減掛鉤政策試點工作展開的過程中，理論界進行了跟蹤研究和實證分析。針對城鄉建設用地增減掛鉤過程中出現的規劃、資金籌集等問題，提出城市群建設發展應和產業集聚、農業的可持續發展相結合；針對拆村并居行為，提出掛鉤政策給新農村建設和土地結構方面帶來“利”的同時，也給耕地質量、三農帶來了“弊”；針對增減掛鉤政策的運作模式，提出遵循人文自然型、城市擴張型以及農村集鎮化型三種模式；也有學者從土地整治和權屬角度來闡述自己的意見，等等。全面探討增減掛鉤政策的實質和其在實踐中存在的問題，對于推動城鄉平衡發展具有重要的現實意義。
一、增減掛鉤政策實施過程中存在的問題
實行增減掛鉤政策的目的是通過不同區域土地的空間置換，既能為城市化發展提供必要的土地資源，促進資源的集聚和集中，又能維持耕地總量的動態平衡，實現城鄉統籌發展。但在政策實施過程中出現了“占優補劣”、亂用建設用地指標、規劃不協調和侵犯農民權益等問題，嚴重影響了掛鉤政策的實施效果。
1 “占優補劣”以次充好。我國城市一般都建在水源和土質較好的地帶，地勢相對平緩，城市周邊的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是這些優質耕地。而那些通過土地整理后用來掛鉤流轉的建設用地指標，大多來自于宅基地和磚廠等的復墾地，這些復墾地的質量難以達到被占用的耕地的質量。雖然《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第二條指出：“最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”對于“提高耕地質量”的規定，由于缺乏具體的質量測評標準，因此在實踐中，不少地方出現了土地“占優補劣”的問題。雖然表面上實現了“占一補一”，但補充耕地的質量使耕地面積隱性減少，違背了耕地占補“使存量耕地產出能力總量不下降”的初衷。同時，由于沒有預先設置相應的考核機制、懲罰機制和防范機制，這在很大程度上淡化了增減掛鉤政策保護公共利益的追求，不利于增加耕地有效面積目標的實現。以天津市大良鎮“增減掛鉤”試點為例，按照當地政府測算，該鎮7個試點村的宅基地共可以置換出100公頃耕地，而安置7個村的農民住房只要30.7公頃地，由此該鎮可獲得約66.7公頃的增減掛鉤周轉指標。當地政府為了解決農民集中居住后的就業問題，在新建居民點附近規劃了一個工業園區，面積為146.6公頃，其占地面積是宅基地整理所節約出來的土地的2.2倍，即節約出來的土地還不夠工業園區用地的一半，根本達不到增加耕地有效面積的目標。
2 增減掛鉤周轉指標的分配和使用不規范。從2009年起，在增減掛鉤試點申報上，國土資源部不再要求地方政府按照項目來進行申報，直接將增減周轉指標分配給地方政府，由地方政府自行安排項目進行增減掛鉤試點工作。從調查實踐來看，有些地方的國土部門在指標分配上缺乏統一的標準，導致盲目分派指標等情況的發生。對于一些土地供需矛盾并不十分突出的地區來說，輕易取得建設用地指標，不僅沒有達到集約用地的目的，還助長了這些地區亂用建設用地指標的沖動，導致城區建設盲目擴張，浪費了緊張的土地資源，與增減掛鉤政策要求的以優化用地結構和節約集約用地為重點的要求背道而馳。在掛鉤指標的使用方面，目前由各地縣級政府統一進行調度，項目區所在地政府并沒有支配權。由于不少地方掛鉤指標的使用分配沒有啟動有償使用制度，在政策上沒有向土地復墾多的鄉鎮傾斜，只是籠統地拿出復墾面積的20%作為完成指標的獎勵，這就造成復墾多與復墾少、實施與不實施一個樣的局面。并且這種獎勵并不是由上級政府給予補助，而是由實施項目的各個鄉鎮出資實施的。由于指標使用和分配機制缺乏差別化，使得某些區位優勢明顯、經濟基礎較好的鄉鎮，即使土地沒有進行復墾，其掛鉤指標占用也不受影響。
3 增減掛鉤項目區與城鄉統籌發展規劃不協調。我國土地利用總體規劃是1990年代編制的，當時還沒有實行增減掛鉤政策。目前，增減掛鉤試點地區專項建設用地規劃，很多都以我國土地利用總體規劃中的某一章節作為依據，而不是綜合考量，這樣就造成試點地區建設用地規劃與土地利用總體規劃和地方的建設規劃不協調。從目前的規劃修編情況來看，一方面，試點地區的建設規劃仍處于修編的前期調研階段，而土地利用總體規劃修編正在審批階段，無法給地方的規劃建設以指導；另一方面，不少地方在修編建設規劃時，并沒有充分考慮增減掛鉤項目區與土地利用總體規劃和各級村鎮建設規劃的銜接，這樣就降低了增減掛鉤政策實施的整體效益，與當地城鄉統籌發展規劃不協調。建新拆舊項目區布局是增減掛鉤政策開展的關鍵，不僅要根據當前發展需要安排建新區，也要為以后發展留足空間。在實際工作中，項目區拆舊區的規劃實施基本能符合土地利用總體規劃修編的規程要求，但是項目區建新區的規模和布局上通常突破了原有的土地利用總體規劃和村鎮規劃。
4 農民權益沒有得到有效保護。實施增減掛鉤政策，使得我國城市、農村、農民之間的利益關系發生一系列重大變化。一方面，城市獲得了建設用地指標，緩解了由于用地限制引發的經濟發展問題；另一方面，因土地承包經營權發生了流轉，農民失去了賴以生存發展的土地。這一政策的實施雖然符合我國整體發展戰略，加快了農村城鎮化的進程，但在一定程度上是以犧牲農村、農民的利益為發展的助推力的。增減掛鉤第三條指出：“掛鉤試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標”。然而，在政策運行過程中，由于缺乏有效的監管措施和糾偏機制，很多地方的農民從土地出讓中獲得的收益不到10%，地方政府和基層村組織存在損害農民權益的行為。根據對某市某村的調研，該村村民約為1萬人，人均耕地5畝，共5萬畝土地。在征地時，基本上按照2萬元l畝的價格征地（其中4.2萬多畝按照2萬/畝的價格取得，0.7萬多畝按照1.6萬/畝的價格取得）。而開發商拿地基本通過招投標，即價高者得，有些區位條件優越的土地竟可以達到每畝上百萬的價格。土地的投資、轉賣等因素導致土地增值，而農民卻沒有從增值的過程中獲得收益。在現行征地制度下，農民和集體基本享受不到土地因為用途變化產生的增值，地方政府和基層村組織成為了當前征地制度下最大的獲益者。
5 “被城鎮化”使城鎮化陷入形式化泥潭。農村集體建設用地的所有權主體虛置，土地財產的保護能力弱化，這為地方政府推行城鎮化提供了條件，于是紛紛通過撤村并居來擴大城鎮化的規模。依據增減掛鉤政策進行的拆村并居行為，雖然在形式上快速推進了我國的城鎮化，但這種城鎮化并不是真正意義上的城鎮化。歐美等國家的城鎮化是工業革命和經濟社會結構深刻變革的結果，不僅是城市規模和人口數量等方面的變化，更是城鄉關系的根本變化。城鎮化過程應該是在工業發展的引導下，一個外在的制度安排更替和內在的村民變市民的身份認同轉變的互動過程，如果缺乏上述兩個方面的配套改革，城鎮化很可能會步入形式化的泥潭。就前者而言，在我國社會保障制度、戶籍制度等相關制度改革尚未到位的情況下，農民進城，雖可形成制度改革的動力，但在較長一段時間內，進城農民將被置于國家關懷的“真空”之中，城市化對于他們而言，只能是一個“美麗的傳說”。就后者而言，傳統生活方式的改變，使得農民缺乏歸屬感和安全感，無所適從，身份認同陷入進退兩難。根據調查，“被上樓”農民由于缺乏必要的勞動技能，很難融人工業化的社會。即使有工作，由于工資不高，也無法維持體面的生活，更無法返回到以前的生活狀態。
二、增減掛鉤政策實施中產生問題的根源
上述問題的存在，一方面使我國土地資源無法得到有效配置，另一方面容易導致政府的尋租行為和農民利益無法保障。因此，必須探究問題存在的根本性原因，以尋求解決之道。
1 政策實施的保障體系缺失。首先，增減掛鉤政策缺乏法律權威。城鄉建設用地增減掛鉤涉及多類利益群體，如農民、企業與各級政府部門，利益主體的多元化，使得土地增值收益合理分配成為復雜的問題。而出臺的《管理辦法》只是行政指令性文件，用來規范復雜的利益分配問題難以構筑應有的權威，公平性得不到保證。其次，增減掛鉤政策缺乏監督機制。目前增減掛鉤政策還沒有形成一套完整的監督機制來保障政策的實施。《管理辦法》中僅對增減掛鉤做了原則性的規定，尚未出臺具體的實施細則和詳細的操作辦法，給了地方政府較大的自由裁量權，如《管理辦法》對增減掛鉤區域限制、參與主體、增值收益分配原則等關鍵問題雖做出相應的規定，但是并沒有預設相應的防范機制、考核機制和懲罰等監督機制來保障政策的執行力度，這就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增減掛鉤政策缺乏合理的收益分配機制。增減掛鉤政策第十七條規定，按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，建新地塊所獲得的收益，要用于項目區內農村和基礎設施建設，并優先用于支持農村集體發展生產和改善農民生活條件。但遺憾的是，該條僅規定了收益分配順序，并未就收益的城鄉分配具體的比例做出規定，也沒有設置最低比例限度。由此，掌握收益分配權的地方政府失去了硬性的約束，要求將收益全部返還農村和農民不可能成為現實。
2 現行土地制度的束縛。我國《憲法》明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”由于作為集體成員的農民個人對集體所有的土地沒有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構的，所以，本來對集體土地僅僅具有經營、管理權限的鄉鎮集體經濟組織或村民委員會，便以集體所有者的名義為農民做主，在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中侵害農民的利益。國土資源部下發的《關于加強農村宅基地管理的意見》也規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的宅基地發放土地使用證”，按照這個規定，農民對集體所擁有的土地，不能出賣和轉讓，排斥了農民和對農地轉用的自主支配權，從而排除了農民分享工業化和城市化福利的權力，農村的集體土地所有權的殘缺，造成數以千萬計的農民在失去土地的同時，沒有獲得相應的享有城鎮居民的福利待遇和社會保障。
3 土地交易機制的缺失。增減掛鉤項目突破了建設占用耕地的約束，實現了資源在空間上的優化配置。但是，在這一政策的實施過程中，因土地交易市場機制的缺失，行政手段仍占主導地位。首先，在項目區的選擇上，必須通過政府審批才能夠獲得實施掛鉤政策的資格。并且掛鉤的指標數量、范圍、指標分配依然由國土資源等相關行政部門決定。也就是說，建設用地的需求方和供給方不是由雙方自愿交易實現，而純粹由政府通過“拉郎配”的手段來完成。資源的再配置涉及到各方面的經濟利益，其中的問題千頭萬緒，需要處理大量的信息。政府主導的資源配置能夠實現快捷迅速的目標，但在信息處理方面遠遠不及市場供求雙方的談判機制，從而容易扭曲資源的優化配置。如前所述，行政手段配置資源，導致不同地區資源轉讓機會不平等、價格發現不充分、轉讓手續和程序過于復雜，最后抑制了資源轉讓的規模，難以滿足城鄉發展的需求。此外，行政管制往往會產生尋租空間。其次，從拆舊區騰出來的農村建設用地指標，只有到建新區“落地”，才能成為現實的城市建設用地。在指標落地過程中，依然是政府以行政權力強制性地組織農民搬遷。盡管在掛鉤政策下，補償水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然沒有改觀。
4 地方政府土地財政的推動。我國目前的法律制度堵塞了集體土地直接流轉成為城市建設用地的通道，從而使政府獲得了供給城市建設用地的行政壟斷權，成為城市建設用地市場唯一的土地供給者。城市化過程中農用地轉為工商業用地所產生的土地增值收益已經成為地方政府的最重要財源。據估計，地方政府來自土地的收入相當于或者超過地方財政預算外收入。按照實際可支配財力計算，“土地財政”的重要性甚至超過預算內財政收入。從方式上講，地方政府從土地增值獲得收入高度依賴于征地制度。在現有征地制度中，政府在轉用環節會收取耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅等。而完成土地征用出讓后，地方財政則能夠分享到土地純收益。這些收入成了地方財政與土地相關收入的大頭（全國每年數千億元甚至超過萬億），由此可見，對地方政府而言，借助增減掛鉤政策，盤活存量建設用地是獲得巨額收益的有效途徑，這也成為地方政府積極推動土地整理、推進農村撤村并居的主要動力機制。此外，地方政府通過征收和存儲土地，可以向銀行抵押融資，即借助于土地金融可以為地方政府募集工業化、城市化所需的資金。在巨大的級差土地收益和不完善的法律法規面前，征地過程中對農民利益的損害似乎也不可避免。
三、完善增減掛鉤政策的建議
增減掛鉤政策無論在理論研究上，還是在實踐工作方面都處于摸索過程，沒有現成的經驗可循。增減掛鉤政策的制定及實施，應系統考量和全面規劃，具體提出以下對策。
1 要完善管理監督機制。增減掛鉤試點工作要順利完成，必須要完善管理監督機制。一是要加強對各地違規土地操作的監管力度，未經國土資源部批準不得自行開展試點工作。這樣可以遏制住部分地方政府在土地財政的利益驅動下，擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點的范圍和擅自擴大增減掛鉤周轉指標規模，以及在掛鉤過程中，不考慮當地實際，一味的追求增加城鎮建設用地指標。二是要健全掛鉤項目區評價驗收體系，應參照“先補后占”規定，按照建設用地與復墾耕地等量置換，確保耕地數量不減少，質量不降低的要求，著重對復墾耕地質量進行監管，形成項目區耕地質量后續跟蹤檢查機制，確保復墾耕地質量。三是加強周轉指標監管。根據增減掛鉤政策的要求，周轉指標使用后要在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地歸還。各級國土資源部門，必須設立臺帳，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理，確保周轉指標有效使用、按時歸還。
2 通過土地確權清楚界定農民的土地產權。如果土地財產權利不清楚，就無法認定財產的歸屬，也就無法判斷是誰侵犯了誰。我國農民的土地和房屋等財產權利，無論從法律還是實踐上來講并不清楚，這就給產權糾紛創造了條件。在全面界定和完成集體土地所有權登記發證工作的基礎上，進一步明晰農村集體土地使用權等用益物權的產權主體、邊界和權能，以法律形式完善集體土地擔保物權的產權體系，賦予農民集體土地承包經營權（以及草原使用權、林地使用權）等農地使用權以排他性、可讓渡性的產權地位，使得農地使用權可以在符合土地用途管制原則下以轉讓、出租、抵押等形式依法自由流轉；在保留農村宅基地的保障作用的同時，賦予宅基地使用權足夠的產權權能，在國家征收農村集體土地或者依法流轉時，使農村居民的宅基地使用權相應權益能夠得到充分保障。成都城鄉統籌的增減掛鉤模式，值得借鑒的地方就是，在增減掛鉤項目大規模開始前，先給農民的土地房屋確權。一旦出現糾紛，農民可以憑借自己的產權證書，保護自己的權利，同時如果認為自己的權利受到了侵犯，也可以可憑借產權證書要求賠償。可見，土地確權為減少糾紛，保護農民權益奠定了基礎。
關鍵詞：城鄉建設用地；脫鉤模型；變化分析；保定市
中圖分類號：F301．23 文獻標識碼：A 文章編號：0439－8114（2012）05－0890-04
Study on the Dynamic of Urban－Rural Construction Land in Baoding
SUO Xi－na，XU Yue－ming，HU Jian
（College of Business， Hebei Agricultual University， Baoding 071001， Hebei， China）
Abstract： Along with the rapid development of industrialization and urbanization， more and more peasants are concentrating in urban areas， which cause the expansion of construction land area in both city and contryside． This change brings challenge to the control of construction land and threatens the food safety． The basic theory and approach of decoupling was introduced； and the decoupling model about urban－rural construction land was built inorder to study the relationship about the urban－rural construction land in Baoding． And other theories were applied to analyze the results． It was concluded that the urban and rural construction land was expanded separately； there was little relationship between them. The expansion of urban-rural construction land was extansive.
Key words： urban－rural construction land； decoupling model； changing analysis； Baoding city
隨著我國城鎮化水平提高，農村人口向城鎮集中，帶來的不是城鎮建設用地增加、農村建設用地相應減少，而是城鄉建設用地總量同步增長的現象，致使耕地總量急劇下降，直接威脅糧食安全。剖析城鄉建設用地內部發展變化，掌握發展規律，對開展內部挖潛，緩解城鄉建設用地供求矛盾意義重大。
近幾年來，保定市經濟發展迅速，城鎮化水平不斷提高，作為經濟發展重要物質載體的城鄉建設用地迅速擴張。采用脫鉤理論建立脫鉤模型對保定市城鄉建設用地內部變化進行分析，并采用其他理論對其進行闡述，最后針對分析結果提出相關建議，以期為城鄉建設用地可持續發展提供參考。
1 項目區概況
保定市地處京、津、石三角腹地，是“大北京經濟圈”兩翼之一，素有“京畿重地”、“首都南大門”之稱。現轄3個區、4個市、18個縣，土地面積約占全省的1／9。2000-2008年是保定市經濟、社會快速發展時期，二、三產業生產總值從558．6億元增加到1 333．9億元。作為城鄉經濟發展重要物質載體的城鄉建設用地迅速擴張，2000-2008年，由202 094．1 hm2增加到227 741．8 hm2，總量增加25 647．7 hm2，其中城鎮建設用地由49 597．5 hm2增加到57 959．8 hm2，農村建設用地由152 496．6 hm2增加到169 782．0 hm2。城鄉建設用地規模急劇擴張是否合理，發展是否具有可持續性，直接影響到經濟是否持續健康發展，甚至關系糧食是否安全。
2 城鄉建設用地脫鉤模型建立
脫鉤理論被廣泛應用在不同學科領域，其含義為使具有響應關系的兩個或多個物理量之間的相互關系不再存在［1］。利用限制條件確定的臨界值劃分不同的脫鉤狀態，以此來表述兩個或多個物理量之間相互作用的程度。城鄉建設用地主要由城鎮建設用地和農村建設用地兩部分組成，城鄉建設用地發展，就是城鎮建設用地和農村建設用地相互作用的過程。因此，以此理論建立脫鉤模型來闡述城鄉建設用地發展變化相當貼切。
2．1 城鄉建設用地脫鉤指標選取
2．1．1 城鄉建設用地變化主導驅動因素的確定 城鄉建設用地變化受自然、社會和經濟等多種因素影響，不同因素對城鄉建設用地變化影響程度不同［2］，產生的結果也就不同。選取了國內生產總值、第二產業產值、第三產業產值、二、三產業總產值、全社會固定資產投資、總人口6個因素作為城鄉建設用地變化的主要影響因素。2000-2008年城鄉建設用地變化主要影響因素如表1。通過灰色關聯度分析，2000-2008年各影響因素與城鄉建設用地的關聯度分別為rGDP＝0．768，r第二產業產值＝0．733，r第三產業產值＝0．770，r二、三產業總產值＝0．748，r全社會固定資產投資＝0．657，r總人口＝0．975，總人口與城鄉建設用地的關聯度最大，因此確定總人口為城鄉建設用地規模擴張的主導驅動因素。
2．1．2 城鄉建設用地脫鉤指標的選取 英國學者萊溫斯坦的人口移動理論提到有利的經濟因素是吸引移民的最重要因素；一般情況下，人口遷移凈流向常是從農村流向城市。中國是典型的二元城鄉經濟結構，城鎮經濟發展遠快于農村經濟發展。依此分析，則中國的人口凈流向為從農村不斷流入城鎮，人口的轉移必然會產生建設用地需求的變化。因此提出經濟發展以及城鎮化水平的提高，會使人口由農村不斷流向城鎮，城鎮建設用地需求增加，而農村建設用地則相應減少的假設。由此選取城鎮建設用地規模、農村建設用地規模、城鎮人口及農村人口作為脫鉤指標［3，4］。
2．2 城鄉建設用地脫鉤模型建立
2．2．1 城鄉建設用地脫鉤模型參數 脫鉤程度系數為增量人均城鎮建設用地與增量人均農村建設用地的比例，即單位人由農村轉移到城鎮以后，占用城鎮建設用地與原占用農村建設用地的轉化比例。脫鉤程度系數大小表示城鄉建設用地變化狀態。
2．2．2 城鄉建設用地脫鉤模型構建 參考前人的研究成果［5，6］，構建城鄉建設用地脫鉤模型公式：
x＝（S城鎮／｜P城鎮｜）／（S農村／｜P農村｜）
式中，x為脫鉤程度系數；S城鎮為城鎮建設用地變化量；S農村為農村建設用地變化量；P城鎮為城鎮人口變化量；P農村為農村人口變化量。
2．2．3 城鄉建設用地脫鉤模型狀態規定 《城市用地分類和規劃建設用地標準》（GBJ137―1990）中城鎮人均建設用地指標最低為60 m2／人，最高為120 m2／人；《村鎮規劃標準》（GB50188―1993）中農村人均建設用地指標最低為50 m2／人，最高為150 m2／人。基于合法與集約用地原則，單位人由農村轉向城鎮以后，城鄉建設用地的轉化系數為0．4（60／150）～2．4（120／50）。以此作為脫鉤狀態臨界值，城鄉建設用地脫鉤狀態如下：
隨著單位人由農村轉向城鎮，S城鎮＞0，且S農村＜0，x＜0時，為強脫鉤狀態，視為理想的變化，處于第四象限；S城鎮＜0，且S農村＞0，x＜0時， 為強負脫鉤狀態，視為悖謬變化，處于第二象限；依據城鄉建設用地轉化臨界值，細分一、三象限，S城鎮＞0，且S農村＞0，0＜x＜0．4時，為弱脫鉤狀態，即占用農村建設用地高級別向占用城鎮建設用地低級別轉換，視為弱正常變化；S城鎮＞0，且S農村＞0，0．4＜x＜2．4，為擴張連接狀態，即占用農村建設用地低級別向占用城鎮建設用地高級別轉換，視為不集約變化；S城鎮＞0，且S農村＞0，x＞2．4，為擴張負連接狀態；S城鎮＜0，且S農村＜0，0＜x＜0．4，為弱負脫鉤狀態；S城鎮＜0，且S農村＜0，0．4＜x＜2．4，為衰退連接狀態；S城鎮＜0，且S農村＜0，x＞2．4，為衰退脫鉤狀態（圖1）。擴張連接狀態、擴張負連接狀態、強負脫鉤狀態、弱負脫鉤狀態、衰退連接狀態、衰退脫鉤狀態為違反指標規定轉換，不利于土地集約、可持續利用，視為畸形變化。
3 保定市城鄉建設用地脫鉤分析
3．1 保定市城鄉建設用地脫鉤分析
參考《河北省土地調查統計年鑒》收集2000-2008年9年數據，進一步整理得到2000-2008年4個指標的變化量，依據城鄉建設用地脫鉤模型得出2001-2008年8年的脫鉤程度系數如表2。
隨著人口向城鎮流動，2000-2002年城鎮建設用地規模不斷擴大（S城鎮＞0），同時農村建設用地規模呈現同步擴張（S農村＞0），脫鉤程度系數大于0．4小于2.4，城鄉建設用地處于擴張連接狀態。到2003年，則轉為城鎮建設用地增加（S城鎮＞0）、農村建設用地減少（S農村＜0）的強脫鉤狀態，但理想變化持續時間不長，就變為嚴重的畸形發展；2004年，城鎮建設用地規模縮小（S城鎮＜0），而農村建設用地規模擴張（S農村＞0），脫鉤系數為－0．07，轉入強負脫鉤狀態；時隔1年，又回轉到擴張連接狀態；又經過兩年，再次步入理想變化，2007年城鎮建設用地增加（S城鎮＞0），農村建設用地略有減少（S農村＜0），為強脫鉤狀態；到2008年再次退回到畸形變化，2008年城鄉建設用地脫鉤系數為25．72，處于擴張負連接狀態，人均建設用地嚴重超標。
整體來看，2000-2008年保定市城鄉建設用地呈現出不斷波動的變化趨勢，由畸形變化轉為理想變化再次退回到畸形變化；大體上呈現城鎮建設用地與農村建設用地“雙擴張”態勢，個別年出現兩者此長彼消的理想態勢。
3．2 保定市城鄉建設用地脫鉤原因分析
2000-2008年保定市城鄉建設用地總量不斷增加，結構不合理，究其原因主要有：
其一，發展觀念錯位，政府重經濟而忽視城鄉建設用地集約利用。2000-2008年，保定市經濟快速發展，城鎮化進程加快，城鎮化水平由15．36％上升到30．27％。經濟增長需要城鄉建設用地作保障，政績觀念淡化了城鄉建設用地集約利用理念，導致城鄉建設用地規模盲目擴張［7］。
其二，土地相關政策出臺及實行時效性強，持續性差。2000-2008年，國務院相繼出臺了多個土地管理相關文件，地方政府在理解和執行方面存在時間性、階段性，執行時效性強，但持續性差。如2004年國家連續出臺了4個土地相關文件，極為關注土地問題，政策的督導促使地方政府進一步加強建設用地管理，保定市城鎮建設用地甚至出現總量減少的現象，但隨著時間的發展，政策觀念淡化，政府管理放松，城鄉建設用地迅速退回到“雙擴張”狀態。
其三，農村居民點特征導致農村居民點整理見效慢。保定市農村居民點布局分散，且以平房為主，占地面積大；農民習慣自然院落形式居住，建筑密度和建筑容積率低。隨著城鎮化進程加快，農村人口逐步轉移到城鎮，大量閑置宅基地未得到再利用。分散、閑置的特征，使得農村建設用地控制難度大，短期效果不明顯［8］。
3．3 保定市城鄉建設用地脫鉤分析結論
綜上所述，保定市城鄉建設用地發展仍處于不協調的發展狀態。
其一，城鄉建設用地總量隨人口總量增加而增加，其結構卻未隨人口結構的變化而變化。
其二，城鎮化水平不斷提升，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少尚未形成聯動機制，而是“各自為政式”發展，城鄉建設用地發展仍以外延式擴張為主。
其三，城鄉建設用地發展由外延式擴張向內源式結構調整空間大，存在可行性。從9年的發展變化可以發現，只要引導機制和監督機制到位，就可以實現城鄉建設用地向理性發展轉變。
4 相關理論對保定市城鄉建設用地脫鉤狀態的闡述
4．1 系統論闡述城鄉建設用地脫鉤狀態
系統論指世界上任何事物都可以看成是一個完整的系統，并且強調系統的發展與演化是內部各子系統（或要素）之間不斷影響、相互作用的過程，子系統會影響母系統，母系統也會制約子系統。城鄉建設用地系統由城鎮建設用地與農村建設用地兩個子系統構成，其發展變化是兩個子系統之間相互作用、不斷影響的過程。2000-2008年城鎮建設用地與農村建設用地規模大體呈現出“雙擴張”變化趨勢（個別年份除外），城鄉建設用地作為母系統，自然隨子系統不斷擴張而擴張，其結構也就不可避免地表現為子系統“雙擴張”結構。但是考慮到建設用地資源供給有限，城鄉建設用地不可能一直擴張發展，集約、可持續發展將是其最終選擇。因此，建立城鎮建設用地與農村建設用地聯動機制，挖掘農村建設用地整理潛力，改擴張式規模發展為內源式結構調整發展，改變子系統發展方向及結構，才能使母系統處于良性發展。
4．2 城鄉關系理論闡述城鄉建設用地脫鉤狀態
城鄉關系體現為城鎮和鄉村的相互作用、相互制約過程，城鄉發展經濟史就是一部城鄉關系“分離－對立－融合”的變化史。城鄉土地是經濟發展的載體，其發展變化也離不開“分離－對立－融合”。“分離”即城鎮建設用地與農村建設用地規模“各自為政式”發展，“對立”即城鎮建設用地增加伴隨農村建設用地相應減少的此長彼消式發展。從表2不難看出，2000-2002年兩者處于分離狀態，到2003年出現對立狀態，這種狀態持續了1年，又回轉到分離狀態，直到2007年再次出現對立狀態，2008年再次后退到分離狀態。可見城鄉建設用地互動呈現出“分離－對立－再分離”變化。從整體趨勢分析，隨著相關土地政策的出臺與實施，城鄉建設用地最終會逐步走向對立狀態。
4．3 人地關系理論闡述城鄉建設用地脫鉤狀態
我國人多地少，人地矛盾突出。2000-2008年，保定市城鎮化水平由15．36％上升到30．27％，城鎮建設用地與農村建設用地比例由32.5%變化為34.2%。城鄉建設用地結構未隨人口結構的變化而變化，相反出現“雙擴張”現象，城鎮建設用地發展壓力增大，農村建設用地浪費嚴重，使得人地矛盾更為突出。
5 保定市城鄉建設用地節約、集約發展對策
5．1 開展農村居民點整理工作
保定市農村居民點分布廣、規模小、數量多，人均居住面積嚴重超標，整理空間大，且城鎮化水平不斷提高，整理可行性強。因此，開展居民點整理，挖掘農村建設用地潛力，調整城鄉建設用地結構，能夠實現土地集約利用，促進土地可持續利用。
5．2 建立城鄉建設用地統籌聯動機制
城鄉建設用地結構變化應該響應人口結構的變化，只有建立城鄉建設用地統籌聯動機制，挖掘農村建設用地潛力，才能緩解城鎮建設用地壓力，實現城鄉建設用地整體合理布局［9，10］。
5．3 加強城鄉建設用地科學引導和審批管理
城鎮建設用地與農村建設用地尚未形成協調互動的統籌聯動關系，應加強對相關政策的科學引導和政策實施的監督力度，強化城鄉建設用地審批管理，以保障其聯動機制的形成。
參考文獻：
［1］ 鐘太洋，黃賢金，韓 立，等． 資源環境領域脫鉤分析研究進展［J］．自然資源學報，2010，25（8）：1401－1412．
［2］ 張永康，李世平，夏顯力．寶雞市城鄉建設用地規模灰色系統模型預測［J］．安徽農業科學，2009，37（4）：1385－1386．
［3］ 袁浩正．城鄉建設用地增減掛鉤實施評價指標體系構建研究［J］．中國集體經濟，2011（7）：102－103．
［4］ 周小平，黃 蕾，谷曉坤，等．城鄉建設用地增減掛鉤規劃方法及實證［J］．中國人口?資源與環境，2010，20（10）：79－85．
［5］ 李效順，曲福田，郭忠興，等．城鄉建設用地變化的脫鉤研究［J］．中國人口?資源與環境，2008，18（5）：179－184．
［6］ 鐘太洋，黃賢金，王柏源． 經濟增長與建設用地擴張的脫鉤分析［J］．自然資源學報，2010，25（1）：18－31．
［7］ 郝冬芳，侯志玲． 沈陽市城鄉建設用地增減掛鉤規劃必要性分析［J］．民營科技，2009（7）：106，162．
［8］ 邱章玲．天津市、成都市城鄉建設用地增減掛鉤模式的啟示［J］．發展研究，2010（10）：32－35．
[關鍵詞]城鄉規劃建設；問題；優化思路
中圖分類號：TV91 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）41-0378-01
隨著改革開放的深入發展，我國城鄉建設得到很大程度的發展，城鄉發展取得了天翻地覆的變化，城鄉規劃建設初具成效。但在我國推進城鄉規劃建設的進程中，依然存在著很多問題與不足，嚴重地影響和制約著我國城鄉的統籌協調發展。因此，要促進城鄉規劃建設更好更快地發展，首先就必須要堅持科學、合理的規劃。城鄉規劃建設就是對我國城鄉發展目標、性質、規模以及規劃布局、功能等基礎設施建設進行科學合理的規劃，進一步展示我國城鄉之間的發展前景與風貌，也是我國城鄉一體化建設的前提和基礎。
1 我國城鄉規劃建設中存在的問題
1.1 缺乏科學理論作指導
我國當前的城鄉規劃建設過程中，經常會出現對于城鄉開發建設比較隨意，只是將利益放在眼前，缺乏大局觀念，不能將所做的工作都從長遠的角度出發，不能正真做到城鄉與區域的協調發展、科學結合。在規劃的過程中，往往由于較短一段時間利益的誘惑，造成忽視科學合理的理論作長期指導，導致城鄉建設中基礎設施不完備，空間布局及功能分區不合理。例如，一些布局規劃不合理會導致產業區和產業服務配套區不集中，甚至沒有規劃配套服務區的現象。
1.2 城鄉規劃發展不夠協調
在城鄉的規劃發展中，政治因素、經濟因素、社會因素、文化因素、資源因素等等都是在規劃過程中要考慮的問題，目前在城鄉規劃的過程中很難充分將這些因素全部考慮在內。將這些問題全部統籌協調實施起來還是存在一定的困難的。雖然目前，我國已經開始重視鄉村的規劃與發展了，城鎮化取得了一定的成效。但是，城鎮化過程中仍然存在不少困難和問題，制約了其功能的充分發揮。在城鄉規劃建設中，通過新型城鎮化，可以更好地解決城鄉發展過程中一系列不協調問題。現在城鄉之間仍然存在收入和環境兩大差距。建設新型農村社區，將是轉變千百年來農業生產方式、轉變農民生活方式的新載體。
1.3 我國法律體制不完善對于城鄉規劃建設帶來的影響
當前，我國城市化已經發展到了一個新的水平，小城鎮發展加速推進。但是，從我國的城鄉規劃法律制度來看，還存在著許多困難和矛盾，特別是對城鄉二元化問題的解決力度不夠，措施不到位，已經影響到我國的新一輪的城鄉建設發展進程。如何進一步完善我國的城鄉規劃法律制度，尤其是新的《城鄉規劃法》實施以后，如何通過規劃法律制度的完善，促進城鄉建設的和諧可持續發展，需要我們進一步研究解決。
2 對我國城鄉規劃建設存在的問題優化思路
2.1 城鄉建設問題的整體看法
我國地域廣闊，在區域的整體發展和區域發展的城鄉統籌方面都存在著十分不平衡的現象。而這種不平衡會對國家的進一步現代化發展造成一定的阻礙。尤其是城鄉統籌發展，更是城鄉建設的重大問題，嚴重影響著國家城鄉統籌發展目標的實現。本文通過就是分析如何解決城鄉統籌發展的問題，提出優化思路。
在改革開放時期城鄉發展不平衡問題就受到了廣泛關注，并且到今天已經出臺過很多相關的政策并取得了些許進步。但是，在我國對于城鄉發展一直采用的是二元規劃策略，對二者間的發展統籌與發展協調未能引起足夠重視。
推進城鄉發展一體化，必須樹立全面系統的理念。以往的城市規劃一般是對城市建設進行不同深度的規劃設計，注重城市的發展規模、延伸方向、城市功能等研究，很少將城與鄉之間進行統籌考慮。《中華人民共和國城鄉規劃法》要求將國民經濟與社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地資源利用總體規劃、環境保護規劃等在規劃數據、規劃目標、規劃范圍等各方面進行統一協調，改變過去各自為政的局面，建立各類規劃全面、系統、有效的銜接機制，形成區域和城市發展的政策合力，也就是“多規合一”。
2.2 城鄉建設問題的要求
科學整合和系統協調是城鄉建設的兩大要求。在全國范圍內進行科學整合就是要在各區域形成以中心城市為聯絡點的大規模整合，同時使小城市得到地域和交通方面的整合，目的是推動城鄉、以及小城鎮城鄉各方面的城鄉建設的整體化。系統協調是力求區域發展與城鄉發展的一致協調，達到各種資源、各種基礎設施的協調建設及其應用，注意水資源、土地之源、礦產之源、人力資源等在城鄉建設一體化中的推動作用。
2.3 全力完善城鄉建設規劃的法律法規
目前，在我國的城鄉規劃建設中建設中，我們主要依據《中華人民共和國城鄉規劃法》。要想在城鄉規劃建設工作中取得較好的成績只靠這一部法律是不行的，我們必須有較健全的法律制度。而且我認為可以將《中華人民共和國城鄉規劃法》作為這些法律的基礎，其它法律在此基礎上細致擴展而成。再者，政府可以通過各種渠道普及《中華人民共和國城鄉規劃法》。比如媒體、宣傳板、活動、宣講等。增加所有城鎮鄉村居民對城鄉規劃建設的重視程度、加深所有居民對城鄉建設的政策認識。更重要的是對城鄉建設人員的法律培養、紀律培養、政策認識培養、政策實施方法培養，指導工作人員要有相關的責任與法律認識，依據相關制度進行城鄉規劃建設工作。政府也可以大力鼓動各界人士提出自己的建設規劃策略，提高城鄉規劃建設系統的合理性。
2.4 完善城鄉建設規劃的機制與體系
城鄉規劃建設機制如建設保障機制、審核機制、責任深究機制等機制的加強與完善是大力推動城鄉建設進程的一個有效策略。保證各種建設工作在正式實施之前都要得到國家相關部門的各種條件審核，使此建設符合國家建設的要求。調動周圍人士對建設的監督，嚴肅追究每個非法建設的法律責任。對于城鄉建設基礎建設項目，國家應當提供法律、政策、資金等方面的保障，推動種力量對城鄉建設規劃工作的幫扶。
2.5 增加對城鄉建設工作的投入
城鄉建設的統籌一體化，是一件利國利民的大事，也是一件立足于我國現在的基本國情提高城鄉居民生活水平的一件實事。于此，立于為城鄉居民服務的基礎上，政府要予以重視。因此，對于城鄉建設規劃的各項投入必不可少，尤其是建設工作實施過程中的資金保障。國家可以通過財政撥款，也可以通過政策優惠調動社會各界力量的加入。基于，城鄉統籌建設中農村建設落后與城鎮的狀況，政府可以適度加大對農村建設的投入，用以彌補鄉村建設不足的問題，縮小城鄉建設間的差距。
3 結語
城鄉建設規劃工作關系到民生、關系到協調發展，是國家重要的一項建設工作。城鄉規劃建設會直接影響一個國家城鄉居民的生活環境、生活格局和生活質量。在新形勢下，我們應當堅持以實事求是的原則指導城鄉規劃工作，具體情況具體分析，因地制宜，以人為本，制定出符合我國國情的城鄉規劃，為城鄉居民謀求幸福的生活。
參考文獻
[1]王波，姚宏偉. 村鎮規劃建設中的問題及解決對策[J].中國科技博覽，2012（16）.
[2]楊貴慶.城鄉規劃學基本概念辨析及學科建設思考[J].城市規劃，2013，22（10）：53-54.
［關鍵詞］ 住房和城鄉建設；會計管理；國家發展
1住房和城鄉規劃建設綜述
1．1 宏觀經濟層面的問題
從宏觀經濟層面上講，我國的住房制度，以及國家經濟發展的歷史背景決定了我國的住房問題不僅僅是一個經濟問題，而且是一個重要的社會問題，甚至涉及政治問題。我國的住房制度素來以戶籍制度為界限，以二元化為特征，將人民大眾區分為三六九等，而且我國經濟的發展必然是伴隨著城市化的迅速發展而進行的，這就產生了人口迅速在城市落戶和安家與國家住房制度的內在矛盾問題。另外，由于文化因素的影響，導致住房問題的直接受責備者是政府。所以，從宏觀方面來講，做好住房和城鄉建設會計管理工作意義重大。要求從事會計管理的人員必須具備更高的素質，及時防范風險，提高管理績效。
1．2 社會效應方面的問題
住房和城鄉建設關系到普通大眾的生存和生活狀況，所以受到廣大民眾的高度關注。而且，由于我國目前的發展處于關鍵的轉折點上，是實現所謂的先富帶動后富的階段，那么，民眾必然對先富是否帶動后富比較關注，必然將其視為政府對自己的承諾，工作做不到位，必然引起民眾較大的不滿，影響國家整個戰略的部署。所以，住房和城鄉建設會計管理工作具有社會方面的效應。
1．3 政府承擔之角色的研究
在住房和城鄉建設中，政府應該穩定大局，做引導者和監督者。政府應該逐步實現對民眾的承諾，應該在考慮國家發展戰略的前提下，對住房和城鄉建設的發展給予特別的關注，通過政策調節，使“先富者”回饋社會，同時加強會計管理工作，建立相關的監督部門，對會計實施工作進行監督。
2住房和城鄉建設管理會計的重點
2．1 分析性質，重點加強
由于住房規劃、城鄉建設規劃存在著不同的級別，不一樣的意義，所針對的問題有所不同，最終所要達到的效果也是不一樣的。而區分先后順序，區分重要程度，考慮對社會的不同影響，以及民眾不同的承受能力，就有必要對會計管理的性質加以界定。界定主要是針對宏觀面上的性質界定。以不同的社會意義為依托，以工程可以為民眾帶來的實際社會效果為度量，以民眾的關注程度作為時間先后的度量，把工程分為不同的重要級別，然后在會計管理過程中加以特別說明，以明確重要程度，進而可以配置不同的資源。
2．1 建立不同的管理制度進行統籌約束
在經濟學中，GDP只是一個用來度量國家經濟發展水平的比較簡陋的工具，但是，當前各地政府都比較注重GDP，許多好的政策和項目并不一定能夠產生很好的GDP效果，這就使得它們的級別被不斷降低，嚴重損害了政府在人民心目中的形象。所以，在住房和城鄉建設會計管理中應以社會效益替代GDP效益，這樣才能從內部提高相關人員的重視程度，保證工作的順利進行。
3住房和城鄉建設管理會計的風險和防范
3.1 風險的來源
風險的來源主要包括：①重視不足導致的延誤風險；②認識不足導致的工作風險；③一般會計管理中存在的風險。前兩種是住房和城鄉建設管理中的特定風險，本文重點論述。所謂的重視不足是指因為城市用地是國家所有的，鄉鎮土地也可以通過權力征收上去，那么土地的財產怎么體現，怎么計價問題需要考慮，還有一點就是土地的用途問題。到底是以其達到的實際社會效益為出發點呢，還是以其產生的政績為出發點呢？不同的出發點必然導致不同的社會方面的壓力，其間必然產生無人管理和具體核實及評估的問題，從而導致延誤風險。其二，認識不足指的是相關工作人員對其工作的宏觀經濟社會影響的認識有所缺乏，不能從大局出發而導致的問題。
3.2 加強審計、增加信息透明度
加強審計要從增加信息透明度出發，在政府具有土地所有權的背景下，對于土地的各方面審核必須要求有較高的透明度，要求項目的資料（非保密前提下）盡可能公開，以便于核實和審查。而且，要建立相關的計量體系，從制度上保證會計活動的合規性。
4結論
我國改革開放的策略是先富帶動后富，這一政策的本質就是先制造一些不平衡的發展，等到一部分地區的經濟發展已經足夠先進之后，積累了豐富的經驗和資金之后，才運用政策來調整這種不平衡，達到最終統一發展的目的。不過，縱觀我國目前的住房和城鄉建設，國家運用各種措施來調控房地產市場，但是由于各種原因，我國住房問題依然是二元化的劃分。我國經濟的不斷發展必然伴隨著城市化進程，城市化的本質就是讓那些到城市去打工的人群最終得以在城市落腳，變為城市人，住房問題的解決是這些人的大問題。所以，怎樣實現國家大多數人的住房問題，怎樣解決城鄉建設的協調和統一，這是關系到經濟社會發展的問題，影響著我國城市化的進程，進而影響著我國的經濟發展。抓好會計管理工作在住房和城鄉建設中有比較重大的意義，應圍繞會計管理的重點，降低風險，從大局出發，在細節上做好各項政策的具體落實工作。
主要參考文獻
［1］趙之楓．城鄉二元住房制度——城鎮化進程中村鎮住宅規劃建設的瓶頸［J］．城市規劃匯刊，2003（5）.
［2］呂萍，甄輝．城鄉統籌發展中統一住房保障體系的建設［J］．城市發展研究，2010（1）．
［3］朱婷．統籌城鄉住房發展的必要性及對策［J］．昆明理工大學學報：社會科學版，2010（1）．
［關鍵詞］住房和城鄉建設；會計管理；國家發展
doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2011.13.009
［中圖分類號］F234.3；F285［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2011）13-0013-02
1住房和城鄉規劃建設綜述
1．1宏觀經濟層面的問題
從宏觀經濟層面上講，我國的住房制度，以及國家經濟發展的歷史背景決定了我國的住房問題不僅僅是一個經濟問題，而且是一個重要的社會問題，甚至涉及政治問題。我國的住房制度素來以戶籍制度為界限，以二元化為特征，將人民大眾區分為三六九等，而且我國經濟的發展必然是伴隨著城市化的迅速發展而進行的，這就產生了人口迅速在城市落戶和安家與國家住房制度的內在矛盾問題。另外，由于文化因素的影響，導致住房問題的直接受責備者是政府。所以，從宏觀方面來講，做好住房和城鄉建設會計管理工作意義重大。要求從事會計管理的人員必須具備更高的素質，及時防范風險，提高管理績效。
1．2社會效應方面的問題
住房和城鄉建設關系到普通大眾的生存和生活狀況，所以受到廣大民眾的高度關注。而且，由于我國目前的發展處于關鍵的轉折點上，是實現所謂的先富帶動后富的階段，那么，民眾必然對先富是否帶動后富比較關注，必然將其視為政府對自己的承諾，工作做不到位，必然引起民眾較大的不滿，影響國家整個戰略的部署。所以，住房和城鄉建設會計管理工作具有社會方面的效應。
1．3政府承擔之角色的研究
在住房和城鄉建設中，政府應該穩定大局，做引導者和監督者。政府應該逐步實現對民眾的承諾，應該在考慮國家發展戰略的前提下，對住房和城鄉建設的發展給予特別的關注，通過政策調節，使“先富者”回饋社會，同時加強會計管理工作，建立相關的監督部門，對會計實施工作進行監督。
2住房和城鄉建設管理會計的重點
2．1分析性質，重點加強
由于住房規劃、城鄉建設規劃存在著不同的級別，不一樣的意義，所針對的問題有所不同，最終所要達到的效果也是不一樣的。而區分先后順序，區分重要程度，考慮對社會的不同影響，以及民眾不同的承受能力，就有必要對會計管理的性質加以界定。界定主要是針對宏觀面上的性質界定。以不同的社會意義為依托，以工程可以為民眾帶來的實際社會效果為度量，以民眾的關注程度作為時間先后的度量，把工程分為不同的重要級別，然后在會計管理過程中加以特別說明，以明確重要程度，進而可以配置不同的資源。
2．1建立不同的管理制度進行統籌約束
在經濟學中，GDP只是一個用來度量國家經濟發展水平的比較簡陋的工具，但是，當前各地政府都比較注重GDP，許多好的政策和項目并不一定能夠產生很好的GDP效果，這就使得它們的級別被不斷降低，嚴重損害了政府在人民心目中的形象。所以，在住房和城鄉建設會計管理中應以社會效益替代GDP效益，這樣才能從內部提高相關人員的重視程度，保證工作的順利進行。
3住房和城鄉建設管理會計的風險和防范
3.1風險的來源
風險的來源主要包括：①重視不足導致的延誤風險；②認識不足導致的工作風險；③一般會計管理中存在的風險。前兩種是住房和城鄉建設管理中的特定風險，本文重點論述。所謂的重視不足是指因為城市用地是國家所有的，鄉鎮土地也可以通過權力征收上去，那么土地的財產怎么體現，怎么計價問題需要考慮，還有一點就是土地的用途問題。到底是以其達到的實際社會效益為出發點呢，還是以其產生的政績為出發點呢？不同的出發點必然導致不同的社會方面的壓力，其間必然產生無人管理和具體核實及評估的問題，從而導致延誤風險。其二，認識不足指的是相關工作人員對其工作的宏觀經濟社會影響的認識有所缺乏，不能從大局出發而導致的問題。
3.2加強審計、增加信息透明度
加強審計要從增加信息透明度出發，在政府具有土地所有權的背景下，對于土地的各方面審核必須要求有較高的透明度，要求項目的資料（非保密前提下）盡可能公開，以便于核實和審查。而且，要建立相關的計量體系，從制度上保證會計活動的合規性。
“早日實現以依托城市一卡通為基礎的全國城市一卡通的互聯互通，可以為智慧城市的整體發展提供一個支撐與共享服務的平臺”，住房和城鄉建設部IC卡應用服用中心副主任申緋斐對記者表示，互聯互通工作的開展有利于提高政府的信息化管理水平，政府服務質量和水平以及城市綜合交通乃至區域交通的集合發展和綜合服務水平；同時它滿足了百姓的出行需求，從而進一步促進城市間旅游、商貿、經濟等方面的發展，成為廣大民眾便捷出行、智慧城市建設、踐行綠色生活、提高生活幸福指數的有效途徑。
標準先行
當前，隨著長三角、環渤海、珠三角、東北三省、中部和西部及部分省會城市為中心的區域經濟圈的建立，開始出現一卡通跨行業、跨區域的百姓出行和商務應用需求。根據住房和城鄉建設部統一部署，今年7月，上海、寧波、紹興、湖州、臺州、常熟及蘭州、白銀八個城市即將率先實現互通，下一階段杭州、南昌、昆山、泰州、長沙、龍巖、泉州、鶴崗、永州、葫蘆島等城市也將陸續加入全國城市一卡通互聯互通平臺。預計“十二五”期間，我國城市一卡通互聯互通的應用城市將達到60個。
申緋斐介紹，十年來，住房和城鄉建設部IC卡應用服務中心建立完善了建設事業IC卡標準體系，先后編制完成了《建設事業IC卡應用技術》、《建設事業集成電路（IC）卡應用技術》（修訂）、《建設事業集成電路（IC）卡產品檢測》、《建設事業CPU卡操作系統技術要求》、《建設事業非接觸式CPU卡芯片技術要求》、《城市互聯互通卡通用技術要求》、《城市互聯互通卡清分清算技術要求》、《城市互聯互通卡密鑰及安全技術要求》、《電子標簽通用技術要求》、《居住區數字系統評價標準》等國家行業標準，并予以頒布實施。目前在編的標準有《城鎮建設智能卡系統工程技術規范》、《數字城市智能卡應用技術要求》、《智能卡系統安全技術要求》等行業標準和國家標準。這些標準的編制內容涉及芯片、操作系統、封裝、機具和系統設計等IC卡產業鏈的各個環節，有效的保障了住房和城鄉建設領域IC卡朝著健康有序的方向發展。
她表示，目前當務之急是貫徹“標準先行”的方針，組織制訂適合城市公用事業IC卡應用要求的集成電路卡片、芯片、設備及應用的行業標準，切實解決行業性、地方性、跨區域、跨城市的應用問題，建立完善的標準體系。
截至目前，全國累計超過了400多個城市建立了不同規模的IC卡系統，其中按照住房和城鄉建設部標準進行項目建設并申請使用統一密鑰安全體系的城市近150個，已經涵蓋全國所有的直轄市、90%以上的省會城市以及110多個地級市。全國累計發卡量超過3億張，廣泛應用于城市綜合交通（公交、地鐵、輪渡、輕軌）、公用事業繳費、風景園林、數字社區（物業管理、建筑及居住區門禁系統）、停車場管理、建筑材料、各類電子證書等40多個領域。
據了解，為了加強城市通卡發展過程中的安全性，切實保障城市通卡和廣大持卡人的利益，住房和城鄉建設部IC卡應用服務中心在目前現有的《建設事業IC卡密鑰管理系統》安全體系基礎上規劃和建設了《城市建設及公共服務領域數字認證系統》，旨在滿足城市通卡基于互聯網絡的安全需求，指導城市通卡進行城市一卡通系統安全體系建設。
技術升級
為順利開展互聯互通的實施，住房和城鄉建設部IC卡應用服務中心于今年2月中下旬派出兩個工作組分赴試點城市，與城市IC卡應用單位及系統集成商進行互聯互通技術實施的現場聯調工作。技術條件的完備是實現互聯互通最重要的基礎條件，那么，怎樣才能達到技術上的互聯互通，哪些方面是實現技術互通的必要條件？國家相關部門對信息安全越來越重視，對信息安全的管理也越來越嚴格。那么，住房和城鄉建設領域IC卡的建設是如何重視系統安全工作的？
據申緋斐介紹：住房和城鄉建設領域IC卡的應用是一個龐大的工程，全國城市一卡通互聯互通是指本地城市IC卡能夠實現在其他城市刷卡消費，同時持卡人能夠享受當地刷卡的優惠政策。該項工作關系到各城市的經濟發展，更涉及包括政策、技術、商務等諸多方面的協調共進，其中無不體現出以市場經濟為主導的特點。作為一項普適大眾的全國性惠民工程，“全國城市一卡通互聯互通系統”邁出的每一步都緊緊圍繞著“統一”二字來開展建設。實現全國城市一卡通互聯互通的基礎條件包括“統一標準、統一安全體系、統一清分清算平臺”三大方面。
她進一步介紹，目前住房和城鄉建設領域IC卡的建設主要涉及兩大方面的安全問題：
首先，對于城市IC卡系統的來說，最核心的安全問題就是密鑰的安全。如果密鑰的安全無法保障，整個IC卡系統的安全也就無從談起。
在這里我以平常人的心態，參與住房與城鄉建設部部長的競聘。首先應感謝**領導為我們創造了這次公平競爭的機會！此次競聘，本人并非只是為了當官，更多的是為了能在國家住房建設進程中貢獻出自己的一點力量，在有可能的情況下實現自己的人生價值。我現年55歲，任九三學社中央調研處副主任。**年獲得**人民大學行政學士學位，**年獲得**城市大學城鄉建設碩士學拉，**年進入****院，二十多年來一直致力于研究**城鄉住房建設問題。**-**年擔任**住房與城鄉建設部顧問，**-**擔任**住房與城鄉建設部副部長一職。
今天，我來競聘住房與城鄉建設部部長這一職位，從理論上、實踐上、組織管理上，我都有充足的理由來競聘這一職位：
一、二十多年來，我一直著力于城鄉住房建設的研究，有著非富的理論知識，在國家級刊物上發表了數篇關于城鄉住房建設方面的學術論文，獲得國內外學者的一致好評。
二、近十來年先后擔任住房與城鄉建設部顧問和副部長，對此部門的實際操作，工作程序，工作內空等方面非常熟悉。
三、這些年，在研究城鄉住房建設問題時，經常深入調查，有著豐富的城鄉住房問題的第一手資料，以及對國家政策在執行與實施過程中遇到的問題也有比較系統的研究。
四、本人原來出身于行政管理專業，因此對政府部門的人員組織、協調及調配有著深入的了解與研究，因此有絕對的能力來組織調配這支隊伍。
當前我國的城市化進程正在加快，大量的農村人口涌入城市，住房問題就呈現在我們眼前，而目前我國房價虛高，讓很多人望而止步。由于現在人口的流動性很大，以及人們的購買力不足，失業人員和一些低收入家庭在未享受城鎮最低生活標準卻又十分困難的情況下，他們的住房困難簡直無法解決，商品房和經濟適用房對于生活溫飽型的家庭來說是無力支付房款的，政府為之提供廉租房不失為上策，在此提出“居者有其屋”之政府廉租房計劃。
一、擴大廉租房享受人員的范圍，把私房房客、失業人員、困難家庭成員及流動人口等一并納入廉租房保障體系。
二、政府通過行政手段要求目前乃至今后都無法售出的商品房轉變為廉租住房，以擴大廉租房的房源。政府可以出臺鼓勵政策和優惠政策。使目前大量閑置的房屋能夠提供給住房困難的家庭租用。
三、政府劃出專門的土地建設廉租房，提供給那些在拆遷征地過程中無力支付購房款的困難家庭，使他們能夠通過正當的渠道租到合適的住房，避免在自行租房的過程中受到不法行為的侵害。
現在開會。今天，區委、區政府召開全區2019年城鄉建設管理暨區棚戶區改造動員大會，主要任務是傳達貫徹全國、全省住房城鄉建設工作會議精神、全市城鄉建設管理暨區項目建設動員大會精神，回顧總結2018年城鄉建設管理各項工作，表彰獎勵區精細化管理先進個人，簽訂《2019年城市管理工作目標責任書》，安排部署今年各項工作，動員動員全區上下積極行動起來，以高度的思想行動自覺和強烈的責任擔當意識，凝心聚力、真抓實干，為建設宜居宜業宜游美麗新奠定堅實的基礎。
參加今天會議的有：區委書記、區政協主席···，以及受到表彰獎勵的先進個人，共計多人。
今天的會議共有六項議程，下面逐項進行：
第一項，請區委常委、區政府常務副區長、政法委書記同志宣讀《市區2019年城鄉建設工作實施方案》。
…………
第二項，請區政府副區長同志宣讀《區2019年城市精細化管理突破提升年活動實施方案》。
…………
第三項，表彰獎勵。
首先，請區政府副區長同志宣讀《關于表彰2018年城市精細化管理工作先進個人的決定》。
…………
下面，進行頒獎：
請名先進個人上臺領獎；
…………
讓我們再次以熱烈的掌聲，向受到表彰的先進個人表示祝賀！
…………
第四項，請區政府副區長同志代表區政府與各責任單位簽訂《2019年區精細化管理工作責任書》，請區局、區分局、街道辦事處依次上臺簽訂責任書。
…………
由于時間關系，其他單位會后簽訂。
第五項：表態發言；
首先，請…鎮發言；
……
下面，請鎮發言；
……
第六項：請區委書記講話，大家歡迎。
……
同志們，今天會議的議程已經全部進行完畢。會上，區長和區長分別宣讀了全區2019年城鄉建設工作實施方案、區精細化管理提升年實施方案，表彰獎勵了區精細化管理先進個人，簽訂了2019年區精細化管理工作責任書，鎮等個單位作了表態發言，區委書記站在全局和戰略的高度，回顧總結了2018年全區城鄉規劃建設管理工作，深入分析了當前面臨的形勢和存在的問題，提出了下一步需要努力的目標方向和措施要求，書記的講話，主題鮮明，內涵深刻，重點突出，對凝聚全區力量、在新的起點上更好更快推進城鄉建設管理工作，具有十分重要的指導性、針對性、操作性，全區上下一定要深入學習，深刻領會，進一步細化、量化、實化目標任務，落細、落小、落實工作措施，不斷推動城鄉建設管理再上新臺階。下面，我就貫徹落實好這次會議精神，再強調四點意見：
一、深化認識，提高站位，同心同力抓落實。今天召開的全區城鄉建設全區城鄉建設管理暨區棚戶區改造動員大會是在繼區委四屆七次全會暨區委經濟工作會議、區委農村工作會議暨實施鄉村振興戰略及農村人居環境整治工作推進會之后召開的又一個全局性重要會議，參會人員多、范圍廣，會議規格高、氛圍濃，這既說明了城鄉建設管理暨棚戶區改造工作的重要性，也體現了區委、區政府對此項工作的高度重視。區委經濟工作會議提出了“發力高質量、提升首位度”的總體要求，區就是實現這一目標的主戰場、主陣地，建設管理就是主抓手、發力點，各級各部門一定要深刻領會，堅決貫徹落實好這次會議精神，從講政治、顧大局、促發展的高度，認清我們肩負的歷史責任，切實把思想統一到區委、區政府的決策部署上來，牢牢樹立抓城鄉建設管理，就是抓經濟、抓環境、抓民生，就是抓當前和未來發展主動權的思想，對標“發力高質量、提升首位度”的要求，對各項目標任務精深精細謀劃，立下“軍令狀”，劃定“路線圖”，制定“作戰書”，橫下一條心，鉚足一股勁，擰成一股繩，全力以赴、持之以恒抓好城鄉建設管理暨區棚戶區改造工作。
二、聚焦重點，扭住關鍵，對表對標抓落實。剛才，書記就做好今年城鄉建設管理工作提出了明確具體要求，我就幾項重點工作再作以重復強調。一要在項目建設上加力推進。對今年區上實施的項市重點建設項目，各責任單位要按照“一個項目、一套班子、一套方案、一抓到底”的要求，認真研究謀劃，抓緊制定推進方案，逐一明確目標任務、靠實建設責任，統籌施工進度，快速高效抓開工、促進度。特別是各類續建工程，要盡快銜接做好施工前各項準備工作，月日前必須全部復工；新建工程要緊跟國家政策導向，圍繞補齊短板，突出民生保障，加快辦理規劃、可研、土地報批等手續，確保月日前全面開工。二要在棚戶區改造上聚力攻堅。根據今年市上下達的棚改任務，區的棚改量、征收量、投資量基本占到全市的一半左右，而我區工作量占全市任務量的近一半，在全市有舉足輕重的作用，特別是歷年下剩的征收任務，都是難中之難的硬骨頭，需要我們花更多氣力、下更大功夫。各責任單位要牢固樹立目標意識和攻堅意識，堅持全面發動、全員參與，按照“開局就是決戰、起步就是沖刺”的要求，切實把“沒有條件可講、沒有時間可等、沒有后路可退”作為硬性規定，動真格、敢拼命、往前沖，綜合運用好“領導常態督導、干部高頻入戶、深化輿論宣傳、依法強制執行、嚴格控違拆違、推行一事一議”等措施，壓茬推進土地房屋征收，確保歷年欠賬在月底前全面實現“清零”，今年新開任務月底完成征收任務。同時，要全力抓好老舊住宅樓改造工作，把嚴把工程質量關口與聽取群眾的意見建議有機結合起來，因戶分類施策，科學調配力量，加快施工進度，確保月底前完成戶改造任務，真正把這一件涉及群眾切身利益的實事辦實辦好。三要在城市管理上持久用力。城管委各單位要以“區精細化管理突破提升年活動”為抓手，扎實推進“十大提升”行動，切實提升的形象和品位。要按照“重心下移、條塊結合、以塊為主”的要求，注重發揮執法中隊、社區、村委會的職能作用，充實監管力量，健全目標管理、聯合督查、黃牌警告、公開曝光等長效化管理機制，下功夫解決好市容市貌、環境衛生、交通秩序等方面的突出問題，努力營造干凈整潔的人居環境。要加快“數字城管”建設應用，充分運用大數據、云平臺等載體，不斷提升城市管理信息化水平。各鄉鎮、街道辦事處要繼續深入開展文明提升行動和全域無垃圾治理行動，建立健全宣傳教育、監督舉報、獎勵懲戒等機制，努力形成群策群治的城鄉管理格局。
三、創新思路，攻堅克難，多元多策抓落實。市建設任務重、壓力大，面臨的困難問題很多，需要各相關部門廣納賢言、廣聚才智，更需要運用創新的思路、市場的辦法共同研究破解。一要狠抓項目報批。各項目建設責任單位一定要重視項目前期工作，樹立超前理念，及早謀劃規劃、及時申報審批、積極對接跟進，認真細致的把各個環節的工作做扎實、做到位，最大限度壓縮項目審批時限，對達不到規范要求的要主動匯報銜接、想方協調解決，打通項目落地建設的“最先一公里”，確保各類城建項目早日開工建設，決不能被動等待、貽誤時機。二要狠抓資金籌措。各級各部門要不斷建立完善多元化、市場化籌融資機制，堅持上爭外引、內聚廣籌一起上，多渠道破解項目建設資金短缺難題。要認真研究國家和省市支持城鎮化發展和棚戶區改造方面的政策，積極向上申報爭取，最大限度地爭取國省資金支持。要通過制定優惠政策、合理設置規劃條件、擴大招商引資和入股參股等形式，大力推行PPP、BT等項目運作模式，鼓勵引導社會資金和民間資本參與市建設。要加強與國開行、農發行等金融機構及市惠民公司等融資平臺的溝通銜接，認真做好項目融資基礎性工作，積極爭取信貸資金支持。三要狠抓用地保障。區自然資源分局要對區重點項目建設用地統籌考慮，主動加強與省市國土部門的匯報銜接，全力向上爭取用地指標，確保項目開工建設不受影響。要適應國省對項目用地管控趨緊趨嚴的趨勢，對一些投資體量小的項目要通過打包整合、捆綁合并的方式進行申報爭取，有效解決項目用地難題。要聯合市上規劃、國土等部門，加強對已供土地的監督管理，堅決杜絕批而不建、圈地囤房等問題，切實盤活現有土地存量、提高使用效益。四要狠抓城市經營。各級各部門要牢固樹立大運籌、大開發、大經營的理念，把優質的城市經營性資產作為資本運作的要素，整合分散運營的公園、廣告、公交、停車場等城市有形資產和城市品牌、經營權、冠名權等無形資產進入融資平臺，探索經營醫療、教育、養老等社會資源的新模式，努力推進城市發展由“依賴財政投入”向“經營城市和社會多元投入”轉變。
一、“兩規”協調主要問題辨析
1.1 研究對象
本次研究廣義的對象為土地利用總體規劃和城鄉總體規劃（本文統稱為“兩規”）。
本次研究具體的對象為《峽口鎮土地利用總體規劃》和《峽口鎮城鎮總體規劃》，研究的重點為峽口鎮“兩規”之間的銜接與協調。
1.2 “兩規”異同點
1.2.1 “兩規”的差異
“兩規”分屬土地行政管理部門和城鄉規劃行政主管部門負責組織其編制和實施管理。這兩個行政部門基于其行使職能的需求，形成了各自獨立的規劃技術標準體系、編制技術和實施途徑。“兩規”主要在功能界定、具體內容、標準體系和行政權力這四方面存在差異。
1.2.2 “兩規”的共同特征
“兩規”出了在以上四點存在明顯差異外，在“兩規”的剛性與彈性、基礎性與地域性、階段性與長期性等三方面存在明顯的共同特征。
1.3 “兩規”矛盾與負面效應
由于“兩規”各自存在的差異較大，使得“兩規”在實際操作實施中彼此存在矛盾，也造成了土地資源的粗放與浪費、耕地質量和數量得不到保障、城鎮建設空間發展無序、政策嚴肅性得不到保障以及生態環境的嚴重破壞等一系列負面的影響。
1.4 “兩規”的求同趨勢
近年來，“兩規”在編制部門合作、用地分類標準調整和技術體系銜接方面存在一些求同的趨勢。也為日后“兩規”充分的銜接奠定了基礎。
二、“兩規”協調實施評價和協調機制
2.1 “兩規”協調的要素
2.1.1 “兩規”協調的邊界
“兩規”協調的重點在于確定好規劃的邊界范圍。村鎮居住空間與城市地區的差異之處在于：以生態空間為基底，建成區作為斑塊分散分布其中，鎮建設用地與外部生態環境互為依托。鎮總體規劃指導鎮建設用地空間內部結構和布局，鎮土地利用總體規劃指導鎮建設用地空間與生態空間的有機協調。
2.1.2 “兩規”協調的時間節點
“兩規”協調的時間節點貫穿于“兩規”編制和實施的整個過程。首先，進行“兩規”發展規模、用地布局和建設時序等核心內容的專題研究報告；其次，依據研究報告成果指導編制“兩規”；最后，通過研究報告建議的協調機制來指導具體城鎮建設中涉及“兩規”交叉的實施操作。
2.1.3 “兩規”協調的時空關系
“兩規”協調的核心內容隨著時間、空間的變化而改變。鎮總體規劃的約束效力主要集中在鎮區建成區并向逐漸減弱，鎮土地利用總體規劃的約束效力則主要集中在農村地區并向鎮區方向逐漸減弱。隨著時空的推移，城鎮建設用地的擴大，鎮總體規劃的約束效力范圍逐漸擴大，鎮土地利用總體規劃約束效力范圍則逐漸減小。
2.2“兩規”協調的層面
2.2.1 行政層面協調
由于“兩規”有共同的規劃對象，所以在具體城鄉建設活動中土地行政主管部門和規劃行政主管部門有交叉和共同作用的職權，應從“兩規”的規劃編制開始做好銜接工作，以便在規劃實施中能更好的配合。
2.2.2 法律法規層面協調
“兩規”雖然分屬兩個不同部門，但兩者各自的法律法規均屬于國家主干法法律體系。在各自規劃編制中應共同遵守《土地管理法》和《城鄉規劃法》，對其他各自的法規規章也應該積極銜接。
2.2.3 技術層面協調
“兩規”技術層面協調包括基礎數據統一、規劃技術平臺的對接。如今，“兩規”技術軟件之間已經實現對接，主要是ArcGIS和AutoCAD間的文件轉換。通過“轉出”功能，或者“通用轉換器”工具，將用地邊界圖、空間管制邊界、規劃建設用地分類圖等土地利用規劃圖的GIS文件轉換為CAD文件，也可以通過“導入”功能，將城鎮總體規劃圖導入到GIS，進行比對分析。
三、峽口鎮“兩規”協調規劃方案
3.1 城鎮規模預測
相對于峽口鎮土地利用總體規劃，峽口鎮城鎮總體規劃人口規模預測基礎數據更完善、方法更妥當，人口規模預測較為準確，且有省級中心城鎮人口適宜規模這項硬性指標的校核，所以本研究將沿用峽口鎮城鎮總體規劃預測的人口規模，即近期鎮區和鎮域人口規模分別為3萬、5萬，遠期鎮區和鎮域人口規模分別為6萬、7萬人。
3.2 城鎮建設用地發展方向和用地選擇
上一輪城鎮總體規劃根據自然條件、人工環境、規劃及政策性因素等多個方面進行考慮，對用地條件、區域基礎設施建設狀況、現狀城鎮發展條件、產業發展基礎等進行綜合分析，明確了峽口鎮今后的發展方向。確定為峽口鎮區近期宜向南、西發展，遠期宜跨江向北發展。
本研究堅持了原總體規劃大致的發展方向并作出微調，確定峽口鎮今后發展方向為近、遠期宜向西、向南發展，遠景可以考慮跨江向北發展。
3.3 “兩規”協調規劃思路
堅持和優化城鎮總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大基礎設施安排，并以此為指導，堅決執行上級政府下達的土地利用總體規劃指標，并以此為載體，同步實現規劃建設用地和基本農田任務的落實。
在此基礎上，分兩個層面展開規劃編制和實施操作工作，通過“結構化”處理，形成導向化方案，指導“兩規”協調；通過“精細化”處理，形成操作化方案，指導近期操作部署工作。同時，對原有峽口鎮“兩規”提出優化提升建議，并依托土地利用總體規劃動態管理和評估機制，優化規劃體系框架，建立“兩規”階段性協調機制，實現“兩規”的階段性動態平衡。
3.4 “兩規”協調規劃方案
3.4.1 導向化方案
（一）土地利用空間的“結構”控制
如前文所述，“兩規”在工作內容上各有側重，本研究將“兩規”分別側重的要素進行提煉，對土地利用進行“結構化”處理，形成城鄉建設用地、耕地、園地、林地、水域等用地，在圖紙上以面狀結構表達，確保城鄉土地利用空間規模適宜、結構合理，并且對“兩規”的后續修編有指導作用。
（二）土地利用空間的分類管制
本研究在導向化方案階段引入空間管制概念，以加強對城鄉用地的分類管制，實現空間與資源、環境協調，在原來劃定城鄉建設用地規模邊界、城鄉建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界的基礎上，增加劃定城鄉建設用地彈性邊界，對應“一類有條件建設區”和“二類有條件建設區”。將用地空間劃分為 “允許建設區”、“一類有條件建設區”、“二類有條件建設區”、“限制建設區”和“禁止建設區”五類。
3.4.2 操作化方案
（一）“三線一點”的操作化方案
“兩規”協調的指導操作性方案體現為“三線一點”的控制和落實，是提高“兩規”協調操作性、保證各自實施有效性的關鍵內容之一。
“三線”的控制包括規劃建設用地控制線、產業區塊控制線和基本農田保護控制線。其中，產業區塊控制線和基本農田保護線是城鎮總體規劃和土地利用總體規劃分別重點關注而需要進行確定的控制線。
（二）“三點一線”的控制要求
“三線”控制方案注重操作性，偏重于近期。近期根據各控制線實際運行要求，分別實行剛性管制，遠期由于發展條件可能發生變化，只提出彈性控制的要求。“一點”的落實是指近期重點項目選址的建議。
3.5 “兩規”協調實施保障和工作方法
為了使“兩規”在修編階段到具體實施階段能充分協調，減少兩者矛盾帶來的負面影響，應在工作方法上進一步明確“兩規”空間職權范圍，建立“兩規”動態修改機制，完善“兩規”利益補償機制，以便“兩規”在全階段的實現充分對接，推動城鄉建設有序發展。
四、相關用地指標研究
城鄉建設用地作為約束性指標，強化對包括城鎮、獨立工礦和農村建設用地在內的城鄉建設用地總規模的控制。其規模在江山市土地利用總體規劃和峽口鎮土地利用總體規劃中進行了明確的控制。我們在滿足城鄉建設用地規模控制的前提下，對能夠調整用地指標和新增用地指標的相關政策進行梳理研究。
（1）對返回地指標的產生與使用，衢州市的政策與江山市的相關政策。返回地指標作為國家征用農村集體土地而返還農村用于二三產建設的用地指標，該指標由征地項目產生，指標落實到村里，指標的具體定量可以有江山市政府制定方案，具有較高的機動性。
（2）對于用地指標整理，主要研究批而未供用地，在建設用地面積不增加，農用地面積不減少，耕地實現占補平衡的前提下，將某一經合法批準的地塊的建設用地計劃指標調整區位到另一地塊使用的行為。這個方面主要是調整用地空間分布，異地盤活用地指標，使得土地利用總體規劃和城鎮總體規劃在空間布局上更加協調，在建設時序上更加統一。
（3）土地流轉指標主要是由于農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤等相關政策產生，是在城鄉建設用地規模總量不變的條件下，通過農村土地綜合整治而產生的新增指標。
二、主要任務完成城鄉規劃、新區開發、舊城改造、廣場、公用事業、城市綠化、美化亮化、鄉鎮建設等九類164大項工程。計劃城鄉建設總投入31.34億元，增長36.4%，其中城市建設完成投入16.75億元，增長66.17%，城市化率達到38%；交通基礎設施建設完成投入4.81億元，增長21.46%；村鎮建設完成投入9.78億元，增長9.5%。重點推進開發、城北新區建設、大道改造、整治、及和改造、大酒店建設等六大亮點工程。突出抓好以下幾項工作：
(一)編制完善城鄉發展規劃。按照城鄉規劃全覆蓋的要求，年內完成《縣總體規劃》、《產業帶空間布局規劃》、《新城控制性詳細規劃》、《新區行政中心規劃》及《鄉鎮總體規劃》等12項規劃。同時，根據做靚做美城市的需要，完成245省道(高速公路出口—大道段)、和等4條城市主干道兩側改造規劃。
(二)依法有序搞好城市拆遷整治。堅持“陽光拆遷”、“惠民拆遷”、“和諧拆遷”的原則，集中力量加快實施城市拆遷整治，重點推進省道城區段、、和兩側及沿線的拆遷整治。要做到“依法公開”、“陽光透明”，嚴格執行拆遷公示、投訴接待、拆遷全過程監督等各項規章制度，為拆遷整治工作的有序推進提供保障。要在廣泛征求意見的基礎上，制定出臺拆遷補償辦法，確保拆遷戶經濟有來源，生活有保障。
(三)加快推進城市新區開發。重點突出開發和城北新區建設，開發年內完成路及相關管線等基礎設施建設，建成景觀大橋、水晶塔及清風廣場等標志性景觀。城北新區以行政中心建設為龍頭，全面推進疾控中心、廣電中心、勞動人才市場等在建項目，確保年內投入使用。盡快啟動青少年活動中心、教育服務中心、農業服務中心、汽車客運總站等項目，確保年內完成主體工程。加快新區道路、水、電等基礎設施建設，逐步密集路網、完善功能。
(四)統籌推進重點中心村鎮建設。按照社會主義新農村建設要求，全面加強鎮村建設。擇優發展重點小城鎮和中心村，抓好2－3個省級城市化示范鎮和3－5個省級康居示范村的創建工作。加快中心城鎮產業集聚、規模擴張，逐步把中心城鎮建成基礎設施條件好、輻射帶動能力強的精品小城市。加強小城鎮的功能建設，抓好道路硬化、綠化、排水和路燈等各項基礎配套設施建設，搞好主街道的改造美化，不斷完善城鎮的各項服務設施。
(五)全面加強城鄉路網建設。搞好干線網化工程，加快路－機場專用公路、公路、省道西段工程建設進度，確保年內建成通車。繼續推進縣鄉公路通達工程，確保完成縣鄉公路建設里程106.8公里，完成等8條公路改建。大力推進鄉村公路建設，年內新、改建通村道路225公里。
三、保障措施
(一)強化組織領導。為強化對城鄉建設工作的組織領導，縣委、縣政府成立了城市建設拆遷整治指揮部，指揮部下設1個辦公室、6個分指揮部，由縣四套班子相關領導牽頭，并抽調一大批財政供養人員充實到各個分指揮部，分片推進各項重點工作。各城建目標責任單位也要圍繞各自工作任務，抽調精干力量，成立專門領導組織機構，負責項目實施推進。強化責任分解落實，對縣委、縣政府下達的各項城建任務，各單位要進一步細化分解，落實到具體人頭，明確工作進度，確保各項工程快速推進。
(二)形成攻堅合力。大力度推進城市化進程，是縣委、縣政府做出的一項具有前瞻性、戰略性、全局性的一項重大舉措。各責任單位和相關服務部門要立足本職、服務大局、步調一致，整體聯動。有城建項目任務的部門要集中精兵強將，全力實施攻堅，堅決奪取勝利。各服務部門要牢固確立大局意識和全局觀念，主動靠前，密切配合，全力做好服務工作。
【關鍵詞】城鄉一體化；規劃；設計
在城市化快速發展的今天，我國的城鄉關系正努力從城鄉發展的沖突階段向城鄉一體化階段轉變。在這個轉變階段的過程中也需要對各大城市進行近一步的規劃和內在的升級，同時還需對廣大農村土地進行合理的利用和開發。要以協調城鄉關系為核心，以城市和農村的現實狀況為基礎，因地制宜的進行合理的建設規劃設計。
一、 當今城鄉一體化建設的現狀
城鄉一體化建設是一種綜合性建設，不僅要建設好大、中城市，還要完善和努力發展小城鎮和農村。如今我國對大、中城市的規劃和建設已經達到成熟的階段，有關部門和相關從業人員已經著手對大、中城市的交通、社會秩序、住房及基本公共設施的配置近一步完善和發展。但是隨著城市的生活水平的提高，許多農村人口遷入城市，再加上我國對小城鎮和農村的規劃管理不完善勢必會出現一系列的社會問題。例如，由于小城鎮和農村沒有踏上正式規劃建設的軌道和正規的設計程序，因此會出現許多無規劃的私人建設。除此之外，由于農村人口大量轉移城市，許多耕地閑置無人規劃和開發，居民住宅年久失修既浪費土地資源又影響農村生活的整體風貌。建設者的無序建造也會使農村的交通變得混亂不堪，交通問題直接影響小城鎮和農村的發展建設。
小城鎮和農村有許多建筑都沒有經過專業人員的檢測和審核，其中不僅存在許多的安全隱患，更是我國規劃建設管理上的缺失。小城鎮和農村地區因為沒有具體詳細的建設規劃設計，就會出現公共綠地少、排水渠道不合理、電路保護設施不完善等問題。
總的來說現今的城鄉一體化建設總的問題就是我國缺少對小城鎮和廣大農村地區的具體建設規劃設計，并且政府對城鄉建設的監督與管理的力度也不夠。
二、城鄉一體化的規劃設計是城市建設和發展的必由之路
（一） 就國家的方針政策而言，落實城鄉一體化建設設計規劃是完成我國“十二
五”規劃的基礎。在黨的十報告中指出：“推動城鄉一體化，解決好三農問題是全黨工作的重中之重，而城鄉發展一體化則是解決此問題的根本途徑。”所以我們應大力加強城鄉一體化的規劃建設，尤其要著重加強農村建設，通過提高農村的基礎設施、公共服務、土地規劃的各方面的建設，拉近城鄉的生活水平，建設具有中國特色的新農村。
（二）城鄉一體化建設的規劃設計是指導城鄉建設的理論依據。隨著我國現代化建設的發展，對落后的農村進行現代化的改革是必然的要求。農村建設要緊跟城市發展的腳步，這樣才能逐漸拉近城鄉的距離，實現全國整體化前進的道路。
（三）隨著我國經濟水平的發展，我國人民的物質與精神文化的需求也逐漸提高，所以居民對自己的生活環境以及生活質量都有一定的標準。通過合理的城鄉建設規劃設計，逐步提高與完善人民的生活條件，建立起一個設施完善，宜人居住的生活空間。
（四）城鄉一體化的建設規劃設計只有因地制宜的制定符合城鄉現狀的設計方案才可以更有效的促進我國城鄉建設的發展。通過有關部門和相關負責人走進城市和農村進行實地的檢測和考察，徹底的了解現今城鄉建設中所存在的不足，制定合理的規劃設計方案，才能為人民創造出更好的生活空間，才能使我國城鄉健康的發展。
三、城鄉一體化思路下的建設規劃設計的實施
（一）在貫徹落實以城鄉一體化思路下的建設規劃設計的前提就是提高相關部門及部門領導對城鄉建設的重視度。各個部門負責人，可以通過組織專業人員進行系統的培訓和交流活動來相互學習與借鑒工作經驗，爭取建立一支專業的工作隊伍。這樣就大幅的提高了城鄉建設的專業化水平。
政府也需大力宣傳城鄉一體化建設思路及其內在的意義，這樣充分的調動起了廣大人民群眾對于城鄉建設的積極性，也就能保證我國城鄉建設的發展道路順利的進行。
（二） 合理的規劃和布局是設計方案的重要部分。應時刻聯系我國城鄉發展的現狀并分別抓住城市和農村建設的關鍵點，才可以更好的完成我國的城鄉建設。
首先，城市的關鍵點在于，城市的人口膨脹問題。由于農村人口大量遷入城市，
使城市的人口容量逐漸趨近于飽和狀態。通過把這個主要的城市問題作為城市規劃設計的出發點，以解決它所帶來的諸多負面問題為主要規劃設計的內容，就可以制定出符合城市現狀的建設規劃設計方案。
其次，農村的規劃和建設是城鄉建設的重要部分，通過以解決農村人口減少所產生的社會問題為規劃設計的內容，以建立社會主義新農村為主要目標進行合理的規劃設計。
（三） 城鄉一體化思路下的建設規劃設計方式必須要以拉近城鄉距離為主要目的。
可以通過合理的行政區域劃分，加強城市與農村的交通連接，保證農業生產，保證人民生活環境這幾個方面進行規劃設計。
（四）城鄉建設的規劃設計要通過專家的嚴格的審查、論證，還要經過規劃管理部門審查和相應級別政府的審議批復后，才可以進入實施階段。對城鄉建設的規劃設計方案應有嚴格的審批標準，根據我國城鄉的現實狀況可以初步得出城鄉建設規劃設計應涵蓋以下幾個方面的內容：
1、緊跟黨的方針和路線，以“十二五”規劃為目標，以十報告中所指出的城鄉一體化為主要的指導思想進行編排和規劃設計。
2、城、鄉的公共服務和基礎設施的完善和改進必須要在設計方案中體現出來。
3、城、鄉的建筑物必須規劃的整齊，使城鄉的整體面貌和生活環境以及交通的問題得到解決。
4、水、電等管線問題既要做到走進每家每戶，又要做到安全美觀。
5、在規劃設計方案中還需體現每個部門所負責的專項內容，便于管理。
四、結束語
城鄉建設一直伴隨著我國的發展，通過城鄉一體化的指導思想，在城鄉建設中逐漸拉近城市和鄉村的距離，可以使農村資源與城市經濟相互融合，共同促進城市和農村的發展。搞好城鄉建設也就等于滿足了人民對于物質、精神水平的需求，這樣才有利于我國在全球經濟高速發展、激烈競爭的時代里，充分體現社會主義以人為本的優越性。
參考文獻：
[1]李兵弟.城鄉統籌規劃：制度構建與政策思考[J].城市規劃，2010，34（12）：24-32
[2]宋思曼.城鄉統籌：創新與發展―重慶市城鄉整體規劃及其實施機制探索[J].城市規劃，2010，34（3）：44―47，56
1城鄉建設用地增減掛鉤的內涵
隨著社會經濟的快速發展，建設用地的需求量相應增大，城鎮建設范圍不斷擴展，土地利用總體規劃確定的建設指標屢屢被突破。然而我國耕地后備資源嚴重不足，建設發展卻要不斷侵蝕耕地，為了保證耕地紅線不被突破，也為了滿足建設用地的需要，我國政府提出了城鄉建設用地增減掛鉤政策。城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤） 是依據土地利用總體規劃，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊） 共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。掛鉤中農村建設用地整理出的耕地可以按照要求，置換為建設用地周轉指標，按照土地規劃的要求，在城鎮建設用地區內，布置指標確定的建設預留地。同時，項目區也必須在規定的年限范圍內整理復墾出相應面積的耕地，完成建設用地周轉指標的置換歸還。
2城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀
“先占后補”問題。為追求經濟增長、業績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續，或申請用地和實際用地不符，實際開發比申請的要多。
僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優補劣”現象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。
項目區資金落實困難。資金是增減掛鉤項目順利實施的保障和關鍵，資金若出現短缺將導致項目難以推進。目前，增減掛鉤項目資金的主要來源是政府，但由于該類項目從拆遷安置到耕地復墾所需資金量巨大，單靠政府來籌措足夠的資金非常困難，從而影響掛鉤項目的穩步實施。從目前試點的具體情況來看，確實存在由于拆遷、補償成本過高，政府財政費用無法承擔，導致增減掛鉤工作開展受阻的現象。
農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮的發展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。加之目前公眾參與機制尚未健全，上下信息傳遞不順暢，農民的意愿難以得到重視。二是為集約節約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現。三是雖然在增減掛鉤規劃中要求的是項目區要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。
3城鄉建設用地增減掛鉤發展對策
完善增減掛鉤管理辦法。現階段依據的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》雖然在掛鉤工作的原則、責任、管理、報批等方面都做了相關規定，但具體詳細的操作辦法還未出臺。因此，對于實施細則、操作辦法、資金籌措管理、拆遷補償標準和方式等方面要進一步研究，以期做到項目實施主體明確、責任義務落實、監督到位、驗收嚴格。
掛鉤項目區選擇要先易后難，有序推進。 不同地區在經濟發展、人文風俗、自然條件等方面都存在差別。因此，開展增減掛鉤，不能盲目選取項目區，而應綜合考慮農村建設用地整理潛力、城鎮化進程、經濟社會發展水平、生產生活方式、資金投入能力、各項規劃的進展情況，尤其是當地居民的生產生活基礎及拆遷、補償意愿等實際情況，因地制宜地推進。同時，掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證，充分聽取當地農民的意見。
提高公眾參與程度，保障農民的合法權益。首先應加強關于增減掛鉤政策法規和實施過程的宣傳力度，使廣大農民對增減掛鉤的意義及其開展過程有更深入理解，提高其維護自身合法權益的意識。在項目方案確定實施前，組織當地民眾開展座談會，將項目方案中預計實施會發生的如舊房拆遷、安置補償、新居建設、整治后土地用途等情況進行公告，充分征求農民意見；對于存在爭議之處，根據各方意見修改方案后再進行意見征詢，直到方案完善后進行實施。另外，增減掛鉤是一個相對緩慢的過程，要保證整理項目的透明和公開，農民可組織檢查小組或由村委會負責，隨時監督檢查項目實施情況。
合理確定增減掛鉤整理潛力。進行增減掛鉤潛力確定時，要充分考慮現實潛力，而不僅局限于理論潛力，使項目區的增減掛鉤可行性分析更加準確合理。首先，要充分考慮土壤、地下水、基礎設施建設、經濟社會限制等因素，全面系統地修正現行的潛力測算方法，從而得到更符合實際情況的整理潛力。其次，潛力分級除了要根據整理增加耕地系數來確定，還應考慮諸如地形地貌、生態效益、經濟增長等方面的影響因素。
多管齊下，多渠道融資。就目前實施情況來看，增減掛鉤項目資金的籌集僅依靠政府主導式的投入顯然是不夠的，必須利用多渠道籌措，可采用如下方式：把收取的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金整合使用；建立異地掛鉤機制，實現地區間的用地指標平衡，耕地開墾費用由指標使用地區承擔；以土地出讓預期收益向金融機構貸款；制定優惠政策、建立激勵機制，引導個人、企業等參與項目投資。
