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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理方法論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
隨著我國經濟的快速發展，城市化建設的步伐不斷推進，社會保障體系的不斷完善，對公共管理服務提出了更高的要求。傳統的政府公共管理模式已不能適應當今經濟的發展，新公共管理模式的引入是必然趨勢，本文以人力資源和社會保障的新公共管理的視角為基本內容，充分討論新公共管理的相關概念、人力資源和社會保障工作在新公共管理視野下面臨的問題，提出推動人力資源和社會保障政策的推進建議，以期為相關管理提供參考數據。
關鍵詞：
新公共管理；人力資源與社會保障；利與弊
新公共管理運動是西方國家的行政改革運動的典型代表。新公共管理理論，是不同于傳統公共行政的理論，它是基于一個經濟理論為基礎的新理論，主張依靠自由化和市場競爭機制，改變公共管理范式。這一新的管理范式改變了傳統公共行政的理論基礎、研究課題、研究范圍、方法和實踐模式，成為政府管理的主流，特別是在當代西方公共行政領域。新公共管理理論是以市場經濟為導向的管理方法，以結果為導向的績效目標管理，以客戶為導向的服務方法，全系統響應的管理方法。這些管理方法的使用，在當代西方公共管理實踐中發揮了重要作用。因此，新公共管理方法對進行更深入的研究具有重要的理論意義和實踐意義。
一、新公共管理的特征和創新之處
新公共管理理論和傳統行政理論方法論的理論基礎是不同的。其理論基礎是政治科學、傳統的行政管理學、社會學、社會心理學等學科，而傳統公共行政管理理論的核心是官僚制理論和科學管理理論。新公共管理理論是建立在經濟理論和企業管理基礎上的公共選擇理論和制度經濟學理論。新公共管理理論在經濟學和企業管理理論的基礎上更注重管理的科學性和實用性，是新公共管理理論最生動的解釋。以“理性經濟人”的人性假設為邏輯起點，是進行專業管理、績效評價、戰略管理、客戶導向的新公共管理，也是績效工資制度的具體管理方法，其目的是尋求公共管理績效的最優化。盡管有不同的理論基礎，但從方法論的角度，研究水平并沒有較大提升，對公共管理理性層面的關注成為研究的焦點。從公共管理的歷史發展過程來看，在發展到了關鍵階段，新公共管理理論的公共行政就開始了實踐。從20世紀70年代到2008年西方金融危機發生的這段時間，新公共管理理論開始了其市場自由化的實踐，面向企業的政府行政管理體制改革取得了巨大成就。在方法論方面，經濟理論與應用從傳統公共行政管理向一系列精準化管理發展，這些新的管理方法改變了傳統公共行政學的研究范圍、主題和學科結構。這種方法的優勢體現在各國行政改革的實踐中，為提高政府管理效率提供了有力的保障，成為西方政府公共管理改革的重要組成部分，這意味著新公共管理方法論實現了創新性發展，也為公共管理的發展提供了新的視角。
二、新公共管理視角下人力資源和社會保障的弊端
（一）新公共管理有過于保守的傾向。在系統發展的新公共管理還沒有完全擺脫傳統體制的發展過程中，一定程度上存在著保守的問題，一些行政部門還是把對民營企業管理的方式應用復制到公共管理領域，這和傳統的概念沒有什么不同。這樣的公共管理只停留在理論層面，并沒有落實到基層，往往導致原有的管理理念不能更新，不符合社會發展的進程。
（二）經濟理論和方法的濫用。經濟管理是新公共管理的理論基礎，但這并不意味著學習經濟學的理論和方法就一樣。經濟學理論在一些地方的開展屬于濫用公共管理的過程，并不是創新的結果。這種管理模式的應用對民營企業有一個顯著的影響，但它不使用特殊的公共管理系統優勢就無法體現，缺點就是還處于準備實施推廣的階段。根據銷售和采購的形式進行公共管理服務，管理需要考慮的是人民滿意的情況，僅有經濟理論作為系統開發的依據，顯然是不夠科學。經濟系統本身是社會學的衍生物也受社會發展變化的影響，以公共管理和社會發展穩定為目的的應用經濟學知識，只有在市場經濟的背景下引入，才能提高運用階段的公平性，濫用理論只會造成更嚴重的后果。
（三）忽略公共和私營部門的管理經驗的差異。公共管理體制是由政府部門開發的，是面向社會群體進行的。個人和政府單位不同，新公共管理系統并不區分兩者之間的差異，完全把私人部門管理經驗生搬硬套，雖然能夠獲得短期的結果，但它并不能解決長期發展目標中遇到的問題。在新公共管理系統中優點和缺點并存，任何制度的誕生都不是完美的，新公共管理系統已經能夠得到一定的應用實施，能夠滿足大部分的應用要求，可以解決私人部門和政府部門之間管理的局限性。
三、新公共管理對人力資源和社會保障的作用發揮
（一）協調創新發展戰略。新公共管理系統應成為就業的前提條件，這可能會是一個更好的整合管理經濟和公共服務的方式。人力資源能夠保證社會的和諧穩定，政府應堅持在社會經濟體制轉型過程中相關部門發揮作用進行新公共管理的途徑，調查了解社會發展需要的人才作為加強對失業人員的技能培訓的一個參考依據。
（二）充分了解市場機制，引入競爭機制。以社會學、經濟學的理論為基礎的公共管理，雖然也有一些缺點，但基本是正確的，以社會發展機制中占有的比例可以解決現有的問題。開展公共服務需要以社會安全為出發點，擴大調查范圍到全社會，結合城鄉不同地區的需求，建設科學的服務體系。在公共建設過程中市場機制的引入可以提高在這一領域的競爭，在人民群眾的監督下，服務質量自然會明顯提高。
（三）樹立宗旨意識。公務員增強管理服務意識，重塑政府與社會的關系，進行新公共管理，在服務過程中要明確主體，樹立人民利益至上的觀念。政府作為公共行政管理系統的一部分，應注重社區的反饋，發現不合理的現象要及時調整，提高公務員的使命感和責任感，雖然屬于管理性質的工作，也擺在首位應當是服務性質。傳統的管理體制，會有執政當局和社會群體之間的一些沖突，不僅人民的利益受到損失，還可能威脅國家法律的威嚴。在樹立正確的服務意識后，這樣的問題可以從根本上解決，社會發展服務中政府監管所扮演的雙重角色，可以解決新公共管理體制的弊端。
參考文獻：
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[關鍵詞]區域公共管理研究 區域公共問題 新區域主義
[中圖分類號]C93-05 [文獻標識碼]A [文章編號]1000―7326(2009)05―0045―05
1982年，中國公共管理學科在中斷了30年后開始恢復重建。伴隨著改革開放的深人和公共管理學科的發展，其分支領域――區域公共管理研究也應運而生且日益發展，成為了中國社會科學研究中一個重要的新興研究領域。本文著重就中國區域公共管理研究興起的背景、發展狀況及前瞻作一梳理和研討。
一、中國區域公共管理研究興起的背景
區域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。
(一)國際背景：全球化下新區域主義的崛起與區域一體化的發展
區域主義(Regionalism)最早出現于20世紀30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區域內社會和經濟發展的互動意識。20世紀90年代以來，隨著經濟全球化進程的加快，國際貿易競爭的加劇和生產組織結構的重組，區域主義和“新區域主義”(New Regionalism)進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學諾曼?D?帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區的新地區主義》中首次提出新區域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區之問的聯合，建立全面協調發展的國際新秩序。新區域主義在西方國家產生了廣泛影響并形成了熱潮。
在新區域主義的推動下，當今西方國家尤其是美國以大都市區為重點，通過構建大都市區的各種制度、政策和管治機制，實現跨行政區管治的“大都市區域主義”和“大都市區域治理”改革正在進行。與此同時。“涉及不同層次政府和發展主體之間以及同級政府之間的權利互動關系”(Newman，2000)，通過區域各種集團的對話、協調和合作，以達到最大程度地動員和利用區域資源的“區域治理”理念和區域合作實踐蓬勃發展。放眼世界。遍布全球五大洲的區域合作和“區域一體化協議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯合體“歐盟”已成為當今世界區域一體化的典范；美、加、墨三國締結的“北美自由貿易協議”及由此形成的“北美自由貿易區”成為了與歐盟遙相呼應的宏觀區域聯合體；東盟“10+1”的區域合作也正在積極推進；跨國界或跨境的多邊經濟合作組織如“中華經濟區”、“新－柔－廖成長三角”、“瀾滄江－大湄公河地區的次區域經濟合作”等方興未艾。
顯然，當今世界是一個全球化和區域化并行發展、全球主義和新區域主義共同崛起的時代。為了迎接和應對全球化帶來的機會與挑戰，當今世界的新區域主義方興未艾。區域合作與區域一體化正在蓬勃發展，這給我國政府和學界提出了新的研究課題：如何應對全球化和區域化帶來的新挑戰和新問題，打造區域間合作的平臺，以提升區域競爭力，推動我國的區域協調發展和區域一體化進程?這是需要區域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。
(二)國內背景：市場化下區域公共問題的凸顯與區域合作的推進
古典經濟學的經典代表A?斯密認為，當自由市場經濟發軔之際，政區間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產權的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經濟市場化和社會開放化的背景下，區域間競爭已經出現并有愈演愈烈之勢。一方面，經濟發展中形形的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發地區之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規范區域間的競爭行為，促進區域間的良性合作，是區域公共管理需要認真研究的課題。
同時，如何應對經濟市場化下大量區域公共問題的凸顯，也是區域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統的農業社會甚至工業社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務比較簡單，加之社會處于一個封閉發展的時期，因而國內某個行政區域內的政府能夠在自己的管轄權內較為得心應手地去解決和處理其內部公共行政問題，生產和供給相應的公共物品與公共服務，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區的“內部”社會公共問題與公共事務已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區劃的“區域公共問題”逐漸凸顯，并有復雜化、多元化和規模化之態勢。如跨國或跨行政區劃的環保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、區際法律沖突問題、地區穩定問題、流行病的防治問題以及區域發展的協調互動等等，已經遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應對大量的“區域公共問題”，而相關區域內由雙邊或多邊的地方合作或聯合治理便提上議事日程。
在上述背景下，我國省際間、地區間的合作，如“長三角區域合作”、“環渤海區域合作”、“泛珠三角區域合作”、“粵港澳大珠三角區域合作”、“珠三角經濟一體化”等正在蓬勃發展。這需要從區域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區域合作機制、聯動機制等，以共同應對解決大量的區域公共問題。
二、中國區域公共管理研究的發展
中國區域公共管理研究的發展大致分為兩個階段。
(一)區域行政研究階段(20世紀80年代初至90年代末)
該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發達區域的實證研究。如中山大學在國內最早開設行政管理碩士點“區域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行(市)政管理》等著作和發表系列論文。二是政府間關系研究。這些研究主要關注中央政府與地方政府關系、地方政府間關系以及在轉型過程中政府間關系的演變，如林尚立的《國內政府間關系》、謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、薄貴利的《集權分權與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學者的研究。三是行政區劃研究。區域行政與行政區劃密切關聯，甚至許多區域行政問題之所以產生就是因為行政區劃的約束。劉君德等在《中國行政區劃的理論與實踐》、《中外行政區劃比較研究》、《從封閉走向開放――中國行政區經濟透視》、
《中國省區經濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區經濟”概念，用以分析我國現實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形的地方保護主義現象，并研究了中國行政區劃的歷史淵源、現實利弊以及調整改革問題。同時，還有一些學者關注省管縣體制、市管縣體制等。此外，區域經濟學有大量的對區域公共問題的研究，從經濟學角度研究區域經濟發展與區域關系的協調，這類研究多側重從國家宏觀戰略的角度來分析具體區域的整合與發展。或從某一區域的角度來分析其戰略定位，以促進該區域的可持續發展。
(二)區域公共管理研究階段(20世紀90年代末以來)
從1998年開始，為了適應經濟社會發展和公共管理學科發展的需要，中山大學相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學科設置了區域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區域公共管理導論》、《區域公共管理的理論與實踐》、《當代中國地方政府間橫向關系協調研究》、《當代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學研究》、《中國行政管理》、《中山大學學報》、《學術研究》發表了系列較有影響力的學術論文，有關論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發表，明晰了區域公共管理研究的基本路向，構建了國內區域公共管理研究的基本理論框架。
國內其他學者也從不同角度研究了區域公共管理的相關問題。據粗略統計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構，發表了1000多篇相關的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設立了“區域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統計，就有15項相關項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區域公共管理基本理論的研究。隨著區域公共管理研究的興起，對區域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學者的興趣。如區域公共物品治理、區域公共管理制度創新、區域政府公共管理職能的變革、區域公共管理視野下的行政區劃問題、區域公共管理系統分析、區域公共管理的多元主體協調等方面的研究。二是政府間競合關系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關系的蓬勃發展，越來越多的學者進行了地方政府間關系協調、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環渤海區域合作等問題研究。如“當代中國政府間橫向關系協調研究”、“當代中國政府間競爭關系研究”、“政府間競合關系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區域合作研究”等論著的出版和論文的發表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網絡治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關系協調”和“政府主導下的流域生態補償機制”等問題進行研究。還有不少學者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環境協作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究。
總體上看，國內區域公共管理研究正在發展，其學者社群也正在形成和發展。但國內區域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區域公共管理理論體系有待完善。尤其是區域公共管理的方法論、區域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現代化發展中出現的大量區域公共問題，如大都市區治理、不同功能區域的管理、流域治理、跨界跨行業協調聯動機制的建設以及區域治理的制度化、法制化建設等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內以往的相關研究主要是關注中國。采用的是中國問題研究法(sinological approach)，而對國外區域公共管理的理論研究和實踐經驗的借鑒尚關注不夠，尤其缺乏系統、深入地比較研究。
三、中國區域公共管理研究前瞻
(一)區域公共管理方法論研究
研究方法對一門學科的發展非常重要。區域公共管理研究本質上是問題導向的。其發展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現實的問題出發，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發展。因此，對區域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學規范的研究方法，是促進區域公共管理研究深人發展的重要前提。國外在此方面的研究已經具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區域公共問題治理。運用交易成本政治學分析大都市區治理模式，運用政策分析方法研究區域發展，運用政治經濟學方法分析區域經濟一體化問題等。從我國區域公共管理的研究現狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。
(二)大都市區和城市群的治理研究
一是大都市區治理研究。相關研究表明，隨著經濟市場化和城市區域化的發展，目前我國正在逐步發育形成的有都市區。都市區的出現，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰，如何從區域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區治理的經驗，探索具有中國特色的大都市區治理路徑具有重要意義。
二是城市群的治理研究。與歐美早發內生型現代化國家的城市化道路不同，后發國家和地區的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區將會出現幾億人口規模的大城市群，這意味著中國將面臨建設人類歷史上史無前例的大規模、高密度的城市社會的挑戰。
(三)區域政策研究
改革開放以來，中國區域政策經歷了以經濟特區為重心的沿海地區優先發展階段、以浦東開發為龍頭的沿江沿邊地區重點發展階段、以縮小區域差距為導向的西部大開發階段和以區域協調發展為導向的共同發展階段。從政策效應看，它培育了經濟發展的重點區域，促進了欠發達地區的發展，增強了區域發展的協調性，拓展了區域合作的深度和廣度，豐富了區域發展的內涵。但目前。區域政策尚難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協調機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。在區域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。
(四)流域治理問題研究
我國已進入了環境壓力劇增、污染危害高發的階段。而在這其中，與水有關的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態補償問題等。流域治理涉及流域管理與區域管理關系，生態補償問題。上、中、下游地方政府關系以及地方政府間關系諸多復雜問題及其合作、協調關系。
(五)跨區域、跨行業協調聯動機制問題研究
如前所述，隨著我國改革開放的深入和區域經濟的發展，跨區域、跨行業的區域公共問題日益凸顯，如醫藥食品安全監管、跨境警務合作等。以食品安全監管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責的基調就已經定下來。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區域的食品安全監督管理負總責。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監管，如三鹿問題奶制品事件。另一方面，一旦出現問題。也缺乏區域間的及時通報及聯動機制，而往往以簡單化的“區域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件。可見，跨區域、跨行業區域公共問題的協調聯動機制研究是區域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內容。
(六)不同功能區的區域協調發展問題研究
“十一五”規劃提出我國區域將劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。并將實施不同的區域政策，預示著未來中國經濟社會發展方向更加明確，在生態保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現這些區域間的協調發展以及每類主體功能區內部的協調發展問題，對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區實施分類管理的區域政策及科學的績效評估是區域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產業政策、土地政策和人口管理政策等。此外，還要特別關注老少邊窮等落后地區發展的問題。老少邊窮地區由于地理位置相對偏遠，經濟基礎相對薄弱，基礎設施相對落后，社會發展相對較慢，形成了區域發展中的落后地區。如何完善對這些地區的基礎設施、科技、教育、文化、醫療衛生等公共服務領域方面的扶持機制。促進這些地區的發展，是區域公共管理研究不可忽視的問題。
(七)區域一體化與區域合作的制度化和法制化研究
目前，我國的長三角區域一體化、珠三角區域一體化、長株潭區域一體化等區域一體化建設正在如火如荼地進行。區域一體化的本質是打破行政區劃界限，按區域經濟原則統一規劃布局、統一組織專業化生產和分工協作。建立統一大市場，以實現優勢互補、聯合協作，在更大范圍內實現產品、生產要素市場的優化配置，提高區域綜合競爭力，實現區域經濟與社會全面發展。可見，區域一體化及區域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當前區域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區域合作中存在的重形式輕內容、重協議輕實施等問題，使區域合作和協調走上制度化和法制化的軌道，是區域公共管理需要進一步深入研究的問題。
(八)區域公共管理國際比較研究
目前，學界關于國際區域公共管理研究的文獻還有待豐富，國內外區域公共管理的比較研究也有待加強。因此，需要加大力度翻譯國外區域公共管理研究的系列著作，對國外區域公共管理經典文獻進行系統梳理，研究并參考借鑒國外區域治理前沿理論和實踐經驗的精華，并與中國區域公共管理理論和實踐進行比較研究，以深化區域公共管理研究，推動區域公共管理的科學化和現代化。
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（一）公共管理原則導向的流派
White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范，發明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派，該學派主要關注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注，從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發，建立了一套管理理論和規則，作為管理者的行為準則。HenriFayol的主要貢獻是開創了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代，傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。
社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。理性決策理論學派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發展，以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展，拓寬了管理思維，也促進了管理現代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用，都不可能孤立地存在和發展，拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益，即政府與社會其他組織之間的政治關系，以及注重組織工作環境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統中，公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。系統管理學派是以系統為研究對象，研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響，任何組織都被視為相互關系之中，任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統，必須持續地與環境產生互動，并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。
行政生態學派，借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系，為公共管理學開辟了新的領域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。
（四）公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》的序言中指出，“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”，它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究；第三，公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
GaryWamsley的《黑堡宣言》發表，奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調，行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
（五）公共管理思路創新流派
任何思想流派的發生，除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外，時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索，極大豐富了公共行政學的內容和方法論。
公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中，它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎，關注個人利益，將人類社會分割為兩個市場：經濟市場與政治市場，它們都有著共同的特點，都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在：擴大公眾參與；最大化行政職能分權化；簡化行政程序與層級節制；徹底將公共行政經濟化，并進行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎；對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制；削弱公共部門的領導角色，將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經濟學理論和私人部門管理方法，創立一個新的公共管理的知識框架。如：更加關注績效-激勵的行政模式，建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則；建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制；經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。
新公共服務理論主張和現實求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量，并帶給社會更高的收益，這些都體現了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：
（一）政治與行政
公共機構的任務，即政策的制定必須由政治家來完成；而行政者則貫徹執行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義，促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來，公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態，使得傳統的政治價值難以追尋，并產生了許多問題。
（二）公共與私人
在公共部門管理研究中，最基本的問題就是所謂的“劃界問題”，如何選擇屬于公共、私人領域抑或公私混合領域，以及如何執行等問題的思考。在現實生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織，也沒有純粹的私人組織，構成了所謂的“模糊狀態”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統公共部門原則進行重新思考，如公共權力與個人自由，資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創新，運用私人部門管理來提高效率、提高更優質的服務，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問題。
公共管理范式是在對公共行政反思的基礎上提出來的，主要希望在社會管理過程中通過引入經濟人假設理論和復雜交換范式，力圖用市場中的競爭關系、契約關系、服務購買關系等社會機制，在社會的管理中實行混合式的交叉管轄和權威分散的組織安排，把公眾的偏好和價值追求作為提供公共產品的惟一依據，試圖從公共決策規則與組織形式的高度上徹底改造傳統的官僚行政體制，以實現社會管理中效率與公平的統一。
公共管理范式的提出，使得社會治理的理念與制度發生了巨大的變革，具體表現為：其一，政府職能的重新定位，有意識地改變行政組織的結構、功能和行政人員的行為，強化經濟調節、市場監管以及社會管理的功能，努力塑造服務型、責任型、法治型的開明政府，切實解決政府在社會管理當中“越位”“錯位”和“缺位”等問題;其二，注重觀念更新，貫徹以民為本的精神，通過不斷發展非政府、非營利性組織方式，起到加強社會力量的作用，用分權式管理取代高度集中的科層結構，最終實現社會管理主體的多元化和公民自治，建立政府、市場、社區三足鼎立的公民社會;其三，強化政府為公眾服務的意識，視公眾為顧客，關注他們的需求，傾聽他們的呼聲，向公眾提供優質的公共產品，構建社會公共服務體系;其四，在壓縮開支、銷減政府規模的過程中，通過強調對私營部門管理方法、技術和風格的吸收和運用，在公共部門中引入競爭機制和企業精神，降低管理成本提高政府部門的競爭能力121(PS9)。與公共行政相比，公共管理拋棄了邏輯實證主義的方法論原則，也放棄了公共行政所謂的“價值中立性”原則，突出公民的權利主體地位，強調政府的責任意識和服務作用，主張建立新的協和式組織管理模式。公共管理這種新的社會治理方式體現在政府既是社會管理者，更是社會責任者與服務者，而實現公共利益最大化是它的終極管理目標。公共管理這種新型的社會治理范式，既是一種權力非中心、主體多元化的復合型社會管理機制，也是一種交疊管轄與權威分散的多組織結構安有b強調從體制上有效保障公眾的話語權利和民主交往權利，而不僅僅是一般意義上的投票權利，完全順應了現代社會“還權于民”的政治發展邏輯賦予了公眾表達自己偏好的自由和選擇的權利，成為此時經歷了治道變革之后行政發展的惟一價值取向，散發出一股人文之光。
公共管理作為一種新的社會治理范式，其研究范圍不僅包括行政與公共事務，而且還包括公共政策，其研究重點從過去傳統行政重視機關的管理轉移到了政策的議題和政策的建議，從而進一步推動了政策科學的發展。政策科學是一套關于政策問題的哲學，即研究政策規律的理論體系。1951年美國著名的政治學家哈羅德拉斯韋爾(HaoldLasswe1在其《政策科學:在范圍和立法上的最近發展》一書中，首次提出了政策科學的概念|31。此后隨著各門自然科學和社會科學，特別是在科學哲學、“三論”、管理科學、各類行為科學不斷發展地渲養下，政策科學的理論研究有了長足的進步。1968年，美國著名學者沃爾多(DWald)教授在研究中發現，主導行政研究話語霸權的人主要是一些年長者，而年輕學者鮮有發表主張的機會，這種狀況使得行政研究出現了嚴重代溝。沃爾多則認為行政研究的未來取決于年輕一代，出于這種歷史的責任感，在沃爾多的倡導和組織下，一群年輕的行政研究學者們聚集在美國雪城大學的明諾布魯克會議中心，召開了一次研究公共行政學的學術會議141。此次會議不僅探討了公共行政所面臨的時代挑戰和所存在的問題，而且還撰寫出一大批研究政策科學的學術論文，著手建立政策科學的新規范，第一次把改善政策制定問題與人類社會的健康發展聯系了起來，創造性地規劃出了政策科學未來的發展方向和遠景。因此，由沃爾多教授所倡導與組織的明諾布魯克會議，不僅標志著新的社會治理理論與學派的誕生，也使他成為推動政策科學發展的先驅者之一。總之，公共管理范式的提出不僅使得行政理念與制度安排發生了重大變化，而且也為政策科學的理論體系注入了新的活力，更為公共政策的發展實踐奠定了理論基礎。
二、公共管理與公共政策的相互關系
一般來說，公共管理在實現公共利益這一基本目標過程中，主要完成兩項任務:其一是如何有效増進公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基礎上完成公共利益的協調、整合及合理分配151。公共管理這一目標不僅強調結果上的公平，而且強調機會上的平等，不僅強調社會民主，而且還強調社會責任，使得那些具有同樣能力的人們擁有了同等的生活機會，獲得了自己所應得到的基本權利與根本利益。
公共管理強調社會公平的這一基本價值和理念，為公共政策發展奠定了一個建立在理性實證主義之上的哲學基礎，使得實現公共利益成為公共政策實踐的核心要素。如果說公共管理的誕生起初還僅是作為人類社會己經進入現展階段產物的話，那么作為公共管理重要工具公共政策的誕生，恰恰是現代社會生活之公共領域日趨擴張，并與私人生活領域形成鮮明對照和內在緊張之事實的集中反映，所以作為可以有效配置社會資源、極大地影響著公共部門形象的公共政策，決定著政府管理社會的質量和價值導向。因此，從某種意義上講，影響公共管理的首要因素乃是公共政策。因為公共管理的一切有效性與合理性，完全取決于高質量的公共政策。
在對公共管理研究的過程中，人們早己普遍地認識到公共政策不僅是社會政治活動的結果，而且也是公共事務中所制定的行為規范，引導著公眾與社群的行動，是政府維護公眾利益的重要手段。許多專家學者甚至認為，公共政策過程實際上就是公共管理運行的核心內容，而公共管理的相關組織就是公共政策的重要主體121(P89)。因此，對公共政策的研究，必須涵蓋整個公共管理領域，必須成為整個公共管理研究的核心內容。與傳統的行政研究相比，公共管理更注重對公共政策的設計與運用，從而使得社會管理更加科學化與民主化。也就是說，公共管理的根本目的，就是要通過運用正確合理的、符合社會發展規律的、能夠反映客觀實際的公共政策，全面有效地解決人類社會所面臨的各種各樣的政策問題，以此來促進人類社會的進步與發展。
在早期的公共管理研究過程中，人們一般關注的是公共行政決策的科學化和最優化，所采用的主要是理想型的理性選擇模式，這種模式強調在政策選擇過程中要充分掌握相關的政策知識和信息，并通過科學理性的分析方法選擇最佳的政策方案。此后，隨著人們對公共管理的深入研究，更多的專家學者注意到理想型的理性選擇模式過于脫離現實，從而忽視了人類認識能力的局限性和政治因素對公共決策的影響，因而提出了漸進的與有限理性的公共決策模式。查爾斯.E林德布羅姆(ChalsELindbOn)的漸進主義政策理論與赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理論最具有代表性。
進入20世紀80年代，隨著公共管理范式的提出，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強調應用更多的社會知識來規劃和設計未來政策。政策設計的概念被引進公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應更多考慮社會環境因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產生的影響，而不是只考慮誰在統治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統政治學問題。查爾斯.E林德布羅姆與赫伯特■西蒙認為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設計的問題。政策設計不是一種純技術和純工具性的應用領域。成功的政策設計必須考慮人們的政治、社會、文化和經濟方面的環境，并能誘導人們采取有利于政策實施的行為171。因此，政策設計理論包括了至少三個方面的內容:政策結構性邏輯的模式、個人決策模式和政策環境模式，而這些概念和模式應該是建立在經驗性研究基礎上的。
一般來說，公共政策的實踐過程，實質上就是一個社會利益表達與實現的過程，當某個社會利益集團或者個人提出一項政策訴求的時候，公共政策過程就開始了，而這種提出政策訴求的過程實際上就是一個社會利益的表達過程。因此，在公共管理的視角下，公共政策不再是一個抽象的概念，而是一個具有實質性內涵的實體在社會利益的分配過程中發揮著積極的作用，扮演著權威性的重要角色。
在某種意義上講，隨著多元利益社會的形成和發展，作為社會資源重要分配途徑的公共政策影響力的逐漸増強，公共政策必將成為公共管理的重要組成部分，即政府利用公共政策來調整、組織社會生產和生活，己經成為其管理社會活動的一個重要方面。特別是隨著現代社會生活與政府管理活動的日益復雜化，傳統的以經驗性為基礎的政府決策已經遠遠不能夠滿足政府現代社會管理的實際需要，必須要實現由經驗型向科學化決策模式轉變。實踐證明，作為社會價值權威性分配的重要機制，公共政策的民主性與科學性，既是推動政府重大決策邁向高質量的必由之路，也是促進公共管理不斷發展的重要途徑和有效手段。
作為公共管理重要社會治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特別是對公共利益的分配具有絕對權威性。為了協調與平衡公共利益的沖突，保持社會的穩定、和諧與經濟的不斷發展，公共政策需要承擔起協調、平衡與分配公共利益的重任。因此，強調社會的公平與正義，主張公共利益的合理分配與向公民負責，以及積極倡導行政服務的公共性，是公共政策的基本內涵與特征。公共政策所特有的這種內涵與本質特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社會利益多元化的格局中，有效地去實現公共利益的不斷増進與公共利益的合理分配這一公共管理的基本目標。有效促進公共利益的増長，實現社會的公平與正義，既是公共利益的集中體現，也是公共政策的本質特征，而公共政策的這一本質特征，是決定公共管理效率的好與壞、高與低的首要因素，是政治的一種重要表現形式。
在實現公共利益這一基本目標的政治邏輯過程中，就其公共管理與公共政策的關系而言，公共管理是公共政策賴以存在與發展的哲學基礎，起著主導性作用;而公共政策則是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，對公共管理具有能動的促進作用，是政策行政的具體表現。也就是說，公共管理只有依賴公共政策才能有效地増進公共利益，才能實現合理分配公共利益的社會目標，才可以通過政策問題行管理之道，從而促進人類社會的穩定與和諧發展，反之就會導致公共管理的混亂，損害公眾的根本利益。因此，公共管理與公共政策兩者之間存在著一種辯證統一的關系，它們相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活動的基本依據，又是公共管理活動的基本手段，是在公共管理急需積極符號之時出現的一種積極符號，是公共管理的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻，而且這種聯姻是平衡的。總之，公共政策作為公共管理有效解決社會利益沖突的重要機制，是一種探求公眾參與分配、協調與整合社會諸方面利益的最佳方式，體現了現代社會民主協商的本質特征。
三、公共管理體系中的政策本質特征
公共政策作為公共管理的一種新的政策系統范式，誕生于20世紀50年代的美國。此時的美國在對社會進行有效管理的過程中，己經把政策的概念加入了“公共”這個定語，演化成為了“公共政策”，而這一根本性變化的主要原因，是與美國現代民主政治體制的確立有關，它為現代公共政策產生的合法性奠定了社會基礎，難怪現代政策科學的創始人哈羅德拉斯韋爾在對公共政策內涵所做的六點界定中，他在第一點當中就堅定地認為“公共政策是一門關于民主主義的學問”。
政策從傳統政策演變成為公共政策，不僅擴大了政策主體的范疇，而且對政策內容也賦予了新的內容，使得人們對現代政策的理解發生了根本性的變化。可見公共政策概念中的“公共”二字對于界定公共政策的基本內涵具有極其重要的意義。因此，公共政策作為一門新興的學科，它與傳統政策是兩個完全不同的概念。特別是從本質特征上講，公共政策與傳統政策兩者之間最大的區別及其產生的動力源，就體現在“公共”二字上，而“公共”二字從根本上決定了兩者在決策體系、涉及的范圍與內容，以及價值取向上的不同。
首先，傳統政策和公共政策分屬于兩個完全不同的決策體系。傳統政策是一種封閉式的個體決策體系，其政策制定主體不是民主選舉的，不是公眾經由法定程序賦予的。政策在本質上體現的不是民意，而是帝王將相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，傳統政策強調決策程序與過程的高度集中，缺乏政策分析和政策評估，尤其是不允許公眾參與決策，使得公眾缺乏了解和影響公共決策的路徑，在整個決策過程中處于被動的地位。由于傳統政策不能夠為公眾提供有效參與社會管理與監督的途徑，缺乏公眾參與社會重大決策與監督執行的機制，缺乏與公眾進行平等、真實對話溝通的社會基礎和科學實踐，所以傳統政策體系是一種多位一體的決策模式，每一方都是決策的當事人，幾方之間的關系不是一種平行的關系而是一種上下關系，缺乏超然于外的一方進行監督，更多表現為有限的自我道德監督。因此，傳統政策是一種冷政策，它極大地弱化了對決策體系的全面監督，較多地蘊含著決策失誤的可能性與普遍性。
由現代民主型政府所制定的公共政策是一種熱政策，它積極倡導公眾在決策過程中的參與和分享使得公眾在整個決策過程中處于一種主動的狀態，從而能夠有效地保護公眾的個人利益，避免有些出臺的公共政策看似公平，實際上卻隱含著巨大的不公平性。因為任何一項公共政策，首先應該考慮的是對“私權”的敬畏，只有當窮盡一切辦法未能奏效之后，才能為了公共利益的要求而犧牲個人利益。并且，由于涉及到對廣泛“私權”的傷害，這樣的公共政策在出臺時必須要經過嚴格的聽證程序，讓涉及到根本利益的公眾都能夠積極參與整個決策過程，避免決策過程中的黑箱操作和信息不對稱，以體現社會的公平正義原則。因此，公共政策的決策體系是一種在公共能量不斷増長的基礎上，逐漸形成的一種開放對話式的群體決策體系，強調社會分權、政策分析、政策評估和決策中心多元化，強調公眾對于重大社會決策的積極參與，具有決策程序不斷下移的功能，以不斷提高政府服務技能和服務水平為工作中心，從而使得公眾參與公共決策的路徑發生了根本性的變化，公眾從過去對公共決策的間接參與轉換為直接參與。
[關鍵詞]大冶市；“村村通”；客運工程；政府作用機理
[DOI]1013939/jcnkizgsc201615146
1引言
十年前，省十屆人大三次會議宣布全面取消農業稅，廣大農民甩掉了肩上最后的課稅包袱。十年后，在省十二屆人大三次會議上，政府工作報告提出要實現農村“村村通客車”。目前，湖北農村客運已覆蓋全省92%的行政村，剩下的大多是偏遠地區。這項“民心工程”事關全省4000多萬群眾的出行便捷與安全，牽動著人民的心。通過對大冶市陳貴鎮、劉仁八鎮、茗山、九橋地區的居民、司機的問卷調查及對公交公司、政府的訪談，一些潛在的問題也逐一暴露出來。政府有經濟調節、公共服務、市場監管、社會管理四大經濟職能，針對“村村通”客運工程，政府的作用機理發揮著尤為重要的作用。
2“村村通”客運存在的問題
根據調查訪談，黃石市大冶地區“村村通”客運的大部分線路為2015年5月開通，客車為載客9人的東風小康，車內基礎設施較為齊全；乘車票價1～5元，由乘車距離決定，沒有嚴格規范的票價定制準則；司機月收入差距較大，大致在1000～3000元/月。“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”，方案的執行單靠政府的出臺無法有效實施，更重要的是聽取乘客、司機、公交公司等人群的心聲、意見。
21政府宣傳引導力度不足
在政府未實施“村村通”客運工程之前，大多數居民出行多借助步行、自行車、摩托車、摩的等其他交通工具，適應了即招即停、隨叫隨到方便快捷的出行方式。
根據調查結果，僅有5610%的居民了解“村村通”客運，其余的居民對“村村通”客運這一惠民工程知之甚少，甚至認為這和私人運營的車輛并無區分。政府實施“村村通”客運工程，不僅要將政策落到實處，更重要的是宣傳、引導居民參與其中，不然居民了解、適應、接受“村村通”客運工程的再社會化過程較長，對“村村通”客運使用效率較低，不僅無法切實享受這一惠民政策，也不利于政府工作的開展、進行、檢測與反饋。
22價格監管難到位，乘車機會成本偏高
一項政策的實施離不開各項子政策的提出與支持。“村村通”客運至今未確定標準的票價制定準則，司機個人根據車程的遠近自由定價，乘客只能接受。公交客運站點多、線長、經營主體分散，價格監管力量相對薄弱，再加上價格部門無權上路進行價格行政執法，導致農村公路客運價格監管難到位，尤其是行政處罰難以落實。久而久之，價格監督檢查日愈缺乏執行力度，導致“亂漲價”行為的惡性循環。
根據圖1所示，大多數的居民沒有選擇乘坐“村村通”客運出行，其中1730%的居民認為票價偏高，不值得乘坐；1250%的居民出行的距離較近，不必乘車。即居民認為他們選擇乘坐“村村通”客運的機會成本較高，票價偏高，不值得花錢乘車；等車時間較長，等車的時間不如自己步行或選擇其他的交通工具。居民對“村村通”客運的感知度、使用度低，滿意度更無從說起，政府工作也不易改進、評估。
23其他盈利性車輛充斥市場
據調查，摩的等其他盈利性車輛充斥市場，這些其他盈利性車輛的經營者大都是素質較低、安全意識不強的當地農民，其中一些人甚至沒有駕駛執照，只是憑借多年的開車經驗為自己謀求一份工作。因此，在經營過程中，擅自提高票價、“甩客”“倒客”等現象時有發生，拖拉機、農用車、貨車從事客運的現象比比皆是，隨時都有可能發生事故。這不僅搶占了“村村通”客運的乘客，增加了安全隱患，而且不利于農村文明建設，道路運輸管理部門屢禁不止。
24國家燃油補貼等政策難到位
不少司機建議政府落實燃油補貼政策，抱怨經營成本持續增加，月收入偏低，政府補貼偏低，車主負擔較重，很多政策難以落實。近幾年來，油價、物價上漲幅度較大，職工工資、汽車材料、保險、人員“五金”等費用也上漲較快。農村客運公交為經濟承受力較低的農民群眾服務，車輛損耗較大，經營效益偏低，這在一定程度上影響了農村客運經營者的積極性。同時由于向車主收取的各種合理、不合理收費仍然較多，營運車主負擔依然較重。
3從政府角度分析“村村通”客運問題的原因
針對以上問題，政府為穩妥推進“村村通”客運的開通和實現，應查找存在的不足，從政府角度分析其存在的原因，研究提出具體的解決方法，為全市農村客運發展工作的深入推進提供切實保障。
31乘車定價機制不健全
農村客運有其特殊性，其公路等級、站場要求、車型結構、通村距離、班車頻率等與一般客運有所區別，故其定價機制也與一般公交定價機制大有不同。政府應為“村村通”客運建立“靈活機動定價機制”，根據當地經濟發展狀況、居民收入狀況、客流量、運營路線長短及公路等級等諸多因素靈活定價，而不應出現“一刀切”的現象。
由圖2可以看出，4590%的乘客反映 “村村通”客運票價偏高，1120%的乘客認為車次間隔時間過長，830%的乘客建議應完善基礎配套設施，例如安裝窗簾、安裝相應的應急設施如滅火器等，“村村通”客運存在的問題都應作為定價因素予以考慮。
圖2“村村通”客運存在的問題
32客運市場秩序不規范
在大冶地區，三輪摩托車、農用車、小貨車、拖拉機等不具備載客條件的非法經營車輛遍布大街小巷，這對“村村通”客運的發展有極大的阻礙制約。當居民選擇出行時，這些非法經營車輛就成了“村村通”客運的替代品，使得“村村通”客運的客流量出現分流現象。這些非法經營車輛的經營者大多是車輛的所有者，故其中的一些稅收可以免收，在車票價格上比“村村通”客運有所優惠，搶占了部分客流量。
33部門合作協調不緊密
“村村通”客運工程的開通、實施是一項巨大的工程，需要政府相關部門的配合協調，合力推進。在“村村通”客運工程的宣傳發動階段，群眾對“村村通”客運的重要意義了解不深，對其具體實施方案知之甚少；在組織實施階段，客運站場建設、錯車平臺和危橋改造等工作未能及時落實，客運線路的延伸、調整工作不盡如人意；“村村通”客運驗收階段，政府未能及時找出存在的問題與不足，使居民對政府工作的評價大打折扣。
4政府改善“村村通”客運的作用機理
“村村通”客運工程處于幼小產業階段，市場化程度較低，政府應堅持政府主導、行業主管、市場主營的基本思想，對“村村通”客運工程給予保護和支持，使之安全度過幼年生命危險期，以推進農村客運市場健康有序運行。
從20世紀80年代開始，西方發達國家掀起了一場名為“新公共管理”的政府改革運動，至今方興未艾，這對我國政府機構改革、行政管理體制改革乃至公共管理體制改革無不借鑒意義。
新公共管理理論核心是以管理、業績評估和效率為標準，在公共部門中廣泛采用私營部門的管理方法，并引入競爭機制；把公民當作顧客，以顧客為主要導向；同時加強調整政府職能，優化和有效利用管理人員的自利、機會和風險意識，政府“掌舵”后，“劃槳”的任務應交給私人部門和非盈利組織、社區組織、公民自治組織等第三部門。政府就成為多元管理主體的組織者和協調者，是多元管理主體的核心。
借鑒以上觀點，“村村通”客運中出現的居民參與度不高、價格監管不到位、其他盈利性車輛充斥市場、各項補貼難以落實等問題有以下解決措施。
41建立合理的規費征收和運價體系
大多數居民抱怨“村村通”客運票價偏高，根據新公共管理理論，政府應征求居民意見，保證提供的公共服務符合居民偏好。因此，政府應支持交通主管部門，并積極做好同工商、稅務、公安、物價等部門的協調工作，盡可能地減免有關稅費；在進行可行性分析后，對難以盈利或嚴重虧損的農村客運班線，在一定時間內適當減免部分交通規費；同時，在制定運價標準時，應綜合考慮當地農村經濟發展實際、道路通行狀況和農民收入情況，合理確定運價，調動農村客運經營者經營積極性，保護農民群眾的利益。
42強化調控和監管、規范農村客運市場
各職能部門要認真履行職責，嚴肅果斷地處理客運線路中出現的各種違法違規行為。交通運管部門要對違法經營的車主依法扣車、扣證，必要時可以依法取消其營運資格；嚴厲整治“甩客”“倒客”“宰客”、抬價等有損誠信的違章行為；對三輪摩托車、農用車、小貨車、拖拉機等不具備載客條件的非法經營者，應采取部門聯手的手段加大打擊力度；運用法律手段對農村客運市場存在的農用車、摩托車、老舊報廢車輛非法營運和欺行霸市、壟斷市場等現象進行專項整治，使農村客運秩序逐步改善，給“村村通”客運的經營者創造一個公平、公正、公開競爭的外部環境。
43推動部門協調合作、推進財政補貼落實
政府各部門應緊密聯合，協調合作。政策法規科應指導交通運輸行業行政執法、承擔法制宣傳教育工作；綜合計劃科應負責指導交通工程的養護工作，維護交通建設市場平等競爭秩序；財務審計科應組織實施交通運輸行業財務收支預算管理工作，做好交通運輸的申請、撥付、監管、會計核算工作。
市財政局、地稅局應積極向上爭取政策，對“村村通”客運企業新購客運車輛應繳購置附加稅和運營過程中所涉及的其他稅費實行減免；市財政局、交通運輸局應積極向上爭取政策，提高“村村通”客運車輛燃油補貼標準；財務審計部門應協調保險公司對“村村通”客運車輛購買保險參照校車優惠標準執行。
44推進“村村通”客運管理方式創新
“村村通”客車工程涉及社會方方面面，沒有現成的模式可供借鑒。農村客運要提高機動靈活性，在現有的串村班車、農村公交化班車、定期和不定期班車等多樣化的運輸經營模式上再創新；考慮到農村客運存在客源分散、不穩定等問題，可開行公交化班車、農村夜宿班車等客運班車，組織趕集車、電話叫車等多種貼近農民群眾出行需求的經營方式；對新開通線路可在試營運期間免收各項規費，允許各地根據實際情況對本區域內客車酌情減免有關費收。
大力發展農村客運是社會主義新農村建設的重要組成部門，“村村通”客運是開展農村客運網絡化的試點工程，政府應建立合理的定價體系、規范農村客運市場、推進財政補貼落實、推動客運管理創新，切實解決廣大農民群眾“出行難”問題。
參考文獻：
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[關鍵詞]OAIS 電子文件管理 生命周期
[分類號]G27
電子文件管理系統(electronic record managementsystem，ERMS)是在政府機構內部使用的，包括技術、管理、法律、標準、人員等相關因素在內，以實現文件、檔案的科學管理和高效利用為目的的信息系統。根據“我國電子文件管理國家戰略的基礎理論與框架體系研究”課題組的調查數據，可以看出絕大多數ERMS開發缺乏成熟通用的模型支持，因此存在功能不完善、開發不規范、維護不標準的問題，并不能算作真正意義上的ERMS。
ERMS最重要的一個功能是對電子文件的長期保存，而在國際信息資源領域受到廣泛關注的開放檔案信息系統參考模型(The Reference Model for an OpenArchival Information System，簡稱OAIS)正是一項基于數字信息長期保存與獲取的標準模型，其目的與電子文件全生命周期管理是基本一致的，應該可以成為電子文件管理實踐的參考模型，實際上0MS完全可以成為電子文件管理實踐的模型。由于0AIS專注于概念與術語，主要是一個概念模型，不完全是一個邏輯模型，直接用其來指導電子文件全生命周期管理的實踐還具有一定的難度，需要對其進行拓展。本文通過對國外0AIS研究現狀的分析評述，盡可能分析其對我國電子文件管理的啟示。
1 OAIS研究現狀
國內外關于OAIS的研究深入、全面，既有理論方面的論述，更多的是和實踐結合的項目研究，許多研究是對OAIS的延伸。以下結合0AIS的核心內容，從幾個方面進行總結。
1.1 OAIS功能模型的實體擴展
OAIS將其功能模型的6個功能實體分解為二級模塊，對二級模塊的功能也做了明確的說明，但對這些功能怎么實現、實現時與其他模塊的功能交互與數據交換卻沒有進一步的說明，這也是一些研究者抱怨OAIS可操作性不強的主要原因。針對這一問題，一些學者開展了富有意義的研究。
ERPANET(Electronic Resource Preservation andAccess Network)設計了攝取(Ingest)的工作流圖，認為攝取策略的關鍵目標是流程的自動化，對于攝取的標準、方法論與技術、法律與政策、人員做了初步分析。Kevin Glick和Eliot Wilczek將OAIS參考模型攝取實體的功能具體化為兩個部分：協商提交協議、轉移與確認。然后將這兩部分又分為87個步驟，對攝取實體工作流進行了詳細描述。
1.2 文件格式管理
OAIS參考模型中文件生成者向OMS提交信息包，生成者需要和OMS協商好提交的形式和內容，文件的格式管理是一個很重要的內容。Grauer M J、How-ley L K、Kopena J B和Regli wC等人認為文件格式管理是OAIS參考模型中的一個基本內容，提出一種基于RDF的文件格式管理方法。Stephan Strodl、AnderasRauberd等人認為需進一步對保存規劃實體進行細化，將保存規劃與攝取實體的相關功能緊密結合起來，修改OAIS預定的文件保存格式，允許接收新的文件格式。
1.3 信息模型與元數據
國外數字資源長期保存項目的元數據格式一般都建立在嚴格的理論框架和細致的研究過程基礎上，比較詳細地定義了用于描述數字信息長期保護的元數據元素和子元素集合，這個理論框架最常見的就是OAIS，許多機構或學者提出的元數據方案與OAIS信息模型的組織方式一致，如CEDARS、中文元數據方案、NEDLIB等。即使有不完全一致的，也會聲明參考了OAIS，并做到了與OAIS信息模型的完全映射，如NLA，沒有明顯采用OAIS模型，但表示從OAIS中得到啟示，宣稱其元數據可以準確向OAIS信息模型映射。
1.4 OAIS模型的實現
Helen Hockx―Yu認為，OAIS可用來對不同類型的數字存儲系統進行規劃和設計，但不是所有的OAIS設計功能都需要在一個單一存儲系統中得到實現，即可以對OAIS模型進行分解，而不一定要把OAIS作為一個整體來實現。
Jaqueline Spence提出了OAIS―SIMPLEX的觀點，機構可以根據自己的可用資源與建設存檔系統的動機(incentive)來決定實施OAIS的復雜性、OAIS角色的分配以及建立映射以遵循OAIS的層次。
1.5 數字存儲倉庫(digital repository)的研究
數字存儲倉庫是一切基于OAIS系統的核心。Perla Innocenti、Andrew Mchugh、Seamus Ross與RaivoRuusalepp等人提出了數字存儲倉庫的10個特征：維護數據對象；組織適應性；法律和制度；有效的政策；收集和攝取標準；完整性、真實性和可用性；起源；分發；保存規劃與行動；適當的技術基礎設施。他們進一步分析了信息數字倉庫應具有識別風險與優先考慮風險、減少風險發生的可能性、建立有效的應急機制以減輕發生風險影響的能力。
1.6 其他相關問題研究
OAIS參考模型的主旨就是為了數字信息的長期保存，涉及到多個學科，內容廣泛。許多學者從不同角度對其進行了研究。
Paul Wheatley在OAIS框架下從成本核算的角度對數字保護的生命周期進行研究；LaPlant Lisa、Zwaard Kate等人對基于OMS的系統進行了信息內容真實性與完整性的研究；Nancy MeGovern從組織、技術、協作等方面對基礎設施與OAIS的一致性進行了研究；Dirk Roorda研究了OAIS框架下如何將電子文件遷移到XML格式。
2 OAIS研究評述
2.1 起步較晚，發展迅速；成果很多，問題不少
國際上，學界對OAIS的研究起步比較晚――從1995年NASA的CCSDS推出0AIS算起，不過只有十幾年的時間。而國內對于OAIS的研究更晚，最早能查到的公開發表的論文是圖書情報學界張曉林教授2001年發表的關于數字信息長期保存問題的文章，而國內檔案界最早研究OAIS的文章則發表于2007年。
國外對OAIS的研究較多，既有相關組織對OAIS的系統解讀，對OAIS功能模塊、信息模塊的擴展研究，也有學者對OAIS相關內容的深入研究，取得了較為豐碩的成果，一些基于OAIS的系統、元數據方案陸續出
現。國內最初對OAIS是引進介紹、全面解讀。近一兩年，對OAIS的研究開始深入、具體，出現了一些論文和基于OAIS的系統，如李春旺與張曉林關于可信工作流的研究、中國科學院檔案館系統、國家圖書館的數字保存系統等。
但問題依然存在。從國外看，對OAIS的研究存在很大的拓展空間，如OMS功能模塊各功能實體以及模塊可操作性的延伸、OAIS對于電子文件憑證價值的作用與實現、可信的基于OAIS的系統框架等。國內對OAIS的研究更多還是在研讀階段、不夠深入，研究成果可操作性不強，難以直接對實際工作進行直接指導。電子文件管理項目沒有通用功能需求，沒有通用的功能模型，受軟件開發商主導因素影響太大，一些號稱是基于OAIS的電子文件項目僅僅套用了OAIS參考模型的外形，并沒有實現OAIS的功能，電子文件管理系統的開發還是沿用普通的軟件開發模式。這種軟件生產商主導的模式，限于其對檔案與電子文件前沿理論的理解，其模型構建必然局限于現有工作的實際，映射出的實際系統也必然是現實檔案工作的反映。OAIS模型必須有更深入的研究與擴展，才會有較強的對實踐的指導意義。
2.2 研究重心向實證傾斜
近年來，學界對OAIS的應用展開了相應的研究。一些學者提出了基于OAIS的系統建設框架、基于OAIS信息模型的元數據方案，盡管某些研究離OAIS的功能還有一定差距，但這些探索是有益的，為將來基于OAIS的電子文件管理項目開發奠定了基礎。
對于電子文件管理的研究也是如此。電子文件管理是一個全生命周期管理的過程，其基礎理論研究是上世紀電子文件管理研究的主流方向。2000年以來，電子文件管理基礎理論基本明確，研究重點迅速向實際問題傾斜。馮惠玲教授在電子文件管理國家戰略中提出的“國家數字檔案館計劃”是研究向實證傾斜最有力的一個例證。
2.3 研究呈多學科發展趨勢
多學科發展是指研究領域多學科交叉、滲透、互聯。OAIS的研究呈現多學科發展的趨勢，通過論文前述的內容可以看出，0AIS研究者有檔案學者、信息管理學者、計算機專家、經濟學家、管理學家等。
電子文件管理也是一個涉及到檔案學、計算機科學、信息管理學、公共管理學、經濟學、法學、行政管理學等領域的跨學科的研究領域。“國家數字檔案館計劃”要從管理體制、制度、技術、方法等方面為全國電子文件管理體系奠定基礎，必然需要不同學科學者的共同努力。不同學科對OAIS的研究必將促進國家數字檔案館的建設。
2.4 研究力量的多元化
在國外，有不同性質的研究機構包括國際性組織和非政府的民間組織，積極參與電子文件管理與OAIS的研究工作，取得了豐碩的研究成果。InterPARES就是一個眾多國際專家參與的國際性項目，前兩期成果集成了各國許多優秀實驗基地的經驗，制定出一系列電子文件管理的原則、方法、指南、模板、功能需求等，這些成果在全球產生了廣泛的影響，成為美國ERA等許多項目研發的重要基礎和指南。
3 對我國電子文件管理的啟示
3.1 加大對電子文件管理項目開發與設計的方法論研究
傳統信息系統的開發遵循從現實手工系統的工作流著手，通過實際工作業務調研、向工作人員詢問等方法，描繪出其業務流程，通過對業務流程的抽象建立其邏輯模型，再用軟件工程的方法將邏輯模型轉化為物理模型，最后經過編程與試運行，新的信息系統開發就算成功了。這個過程的前提是現實系統(手工系統或計算機系統)的工作流比較清晰，工作人員對業務需求比較明確。實際上現有的檔案管理軟件正是這樣一個開發過程。
但這樣的開發過程對于我國電子文件管理系統并不完全適用，原因就是檔案管理人員對于電子文件管理業務的需求不清晰，尤其是基層的檔案工作人員由于計算機與電子文件管理知識結構的不合理使其無法提出相關的功能需求，而我國電子文件管理系統通用功能需求規范尚未出臺，這種情況下開發出的電子文件管理項目必然會有很大的盲目性與功能的欠缺。
因此，我國的電子文件管理項目的實施必須要有方法論做指導，目前我國這方面的研究基本為空白。基于此，從電子文件管理系統的建模出發，引入OAIS，致力于構建一套適合我國電子文件管理系統實施的方法論，是十分必要的。
3.2 拓展對OAIS的研究
2002年OAIS成為ISO國際標準以來，許多專家從各自的角度對OAIS進行拓展，使其更加具有可操作性。筆者于2011年6月對中國期刊全文數據庫以OAIS為主題進行檢索，得到學術文獻79篇，以OAIS為篇名進行檢索，得到文獻39篇。在檢索得到的研究文獻中，真正對OAIS參考模型進行拓展研究的不過數篇。
從國外的研究看，一些基于OAIS的研究或項目都是在OAIS的框架內或對其6個功能實體進行細分，或對其元數據模型進行具體化。國內相關研究很少，尤其是OAIS功能模型的6個功能實體的細分幾乎沒有，這在很大程度上限制了OAIS參考模型的實際應用。
考慮到國內外電子文件管理體制、方法等的不同，應在對國外相關研究梳理的基礎上，嘗試根據我國電子文件管理的實際對OAIS參考模型進行拓展，對OAIS功能模型各個實體的子功能再進行細分，直到分解到不可再分的操作為止，尤其是對起關鍵作用的攝取(ingest)實體(即“收集”)進行細分，使其成為一個適合我國電子文件管理實踐的真正的邏輯模型。對于OAIS的信息模型也需要實例化，細化出電子文件的元數據模型。這將對我國電子文件管理項目的實踐起到指導作用，對于我國電子文件管理通用功能需求也有一定的參考價值。
3.3 構建基于OAIS的可信電子文件管理項目框架體系
電子文件管理項目雖然在我國出現了數量上的井噴，但很多是低水平的重復，一個很重要的原因是既沒有通用的電子文件管理系統功能需求規范，也沒有一個可以作為示范甚至借鑒的電子文件管理項目。
電子文件管理系統建設是一項復雜的系統工程，是由一系列相互關聯、相互作用的各種因素的集合。基于電子文件生命周期和OAIS參考模型，構建一個基于OAIS的可信電子文件管理項目框架體系，重點關注綜合檔案館電子文件管理系統的開發，通過軟件系統的開發來實現其規范化要求，從標準體系、制度、技術、方法等方面為綜合檔案館電子文件管理提供一個可操作的解決方案。該框架體系應該包含可信電子文件庫、可信電子文件管理流程、通用公共服務、標準等。
可信的電子文件庫是一個能在現在和將來對其所保存的電子文件向用戶提供可靠的、長期訪問的文件存儲庫，類似于國外數字存儲倉庫，是ERMS的數據存儲基礎設施；可信的電子文件管理流程是電子文件長期保存的保證，可信流程是對原有管理流程的優化與重組，刪除錯誤的流程、改進低效的流程、增加缺失的流程，它和可信的電子文件庫一起組成了ERMS的物理核心，實現系統的功能，通過流程重組建立可信的流程，實現電子文件的長期保存與提供利用；通用公共服務提供一系列功能和機制為系統生成可信的環境，同時提供多種工具識別，增強電子文件的真實性、完整性與可讀性；標準和政策是系統設計與實施的依據。
參考文獻：
一、 “應然”與“實然”的背離：傳統班主任培訓的誤區
傳統班主任培訓活動注重理論學習，重點在于提升一線班主任的各種理論素養，指導思想往往自覺或不自覺地基于這樣的假設：理論素養低下，理論準備不足，是制約班主任專業水平提升的重要因素。然而，事實并非如此。
在班主任的實際工作中，他們常常會面臨這樣一種困境。盡管他們已經學習并掌握了相當豐富的班級管理理論，熟知班級管理規律和重要原則，通曉常用的班級管理方法，但一旦到真正面臨實際的班級沖突情境時，常常感到這些原理與現實反差很大，有無從下手之感。
在一線班主任身上之所以出現理論與實踐的巨大脫節，與人們對理論的兩個認識誤區有關。第一，理論是一種非實踐性思想體系，所以有關教育和管理理論的學習過程就僅僅是通過辨別、假設、整理論點、檢驗假設和論據等程序，找出作為基礎的普遍原理，考察這些原理背后的內容。對班級管理和教育理論的這種理解，使理論與當下的班級管理實踐完全區分出來，在班主任培訓的課堂和許多教育理論書籍中，大量充斥著這種高度漠視班級管理實踐活動的深奧、玄之又玄的原則和規律。其實，班級管理和教育理論更應是一種實踐性理論，關注的重點不是學科內在邏輯體系的構建和完善，而是鮮活的班級教育實踐問題。理論的目的或功能，不僅是提供理性的解釋，更應為相關的班級教育實踐提供行動準則。這就決定一線班主任的理論學習不能僅僅停留在思辨、推理和演繹等層面，更應高度關注與班級管理實踐密切相關的知識和信息，切實有效地發揮理論對班級管理實踐的指導和遷移作用，增加理論的效度。
第二，掌握相關理論就一定能夠解決班級管理的實際問題。毫無疑問，班級管理理論對班主任的教育管理實踐具有較高的指導作用，提供認識的框架，進而能夠指導和完善班級管理實踐。但現實卻存在這樣的情況，有些班主任熟知相關理論，但卻是一個蹩腳的班級管理者；相反，一些教師對教育理論知之甚少，但在班主任的管理實踐中卻能得心應手。這是因為，班級管理和教育活動并不是具有嚴密體系、完全遵循邏輯法則的理性活動。
可以說，傳統班主任培訓活動的誤區，其根本原因是混淆了“應然”和“實然”的區別。“應然”，是指從理想主義的角度來看待班級組織和班級管理過程，班級應該按事先設定的計劃和理性的原則去運行；“實然”，即實際存在的班級組織及其活動過程，不僅具有合理規范、有條不紊的理性，同時包含大量的非理性。班主任面臨的實際班級情境，具有模糊、隨機和非理性特征，包含大量的相互聯系的可變因素，需要班主任針對實際情況進行靈活多變的決策或調整。因此，像傳統班主任培訓活動將希望寄托在單純的理論學習上，指望借助或照搬某些手冊或管理寶典所宣揚的原理來解決實際班級管理難題的做法，無疑是幼稚和不切實際的[1]。
從這一角度看，案例研究作為一種質的研究方法，在一定程度上架起了一座溝通班級教育管理理論與班級管理實踐的堅實橋梁。將案例研究作為班主任研修的路徑和抓手，能夠有效地化解傳統培訓中“應然”和“實然”的沖突。教育與管理理論揭示了班級教育與管理活動的一般規律，而班級管理實踐卻可用不確定性和不可預測性來概括。當下不少學校在校本培訓中倡導的班級管理案例研究，引導班主任綜合運用各種知識，對基于班級真實事件和情境而創作的學生轉化和班級管理案例進行認真研究和分析，通過模擬決策和判斷，提高分析問題、解決問題的能力，豐富自身的教育體驗，精進班級管理的水平。
不難看出，班級管理案例研究將班級管理中真實、典型的問題和沖突展現在班主任面前，要求他們設身處地地做出反應，為他們提供一種不用真正深入實踐的條件下能在短期內接觸并處理大量的各種各樣的班級教育與管理實際問題的機會。在班級管理案例研究中，班主任必須靈活運用教育學、心理學、管理學、社會學等學科理論，分析、討論復雜、不確定和典型的教育問題，把握問題關鍵，從而做出合理的“決策”。班級管理案例研究架設了跨越理論與實踐兩者之間鴻溝的橋梁，體現了對不可預期的班級教育事件的一種把握方式，對典型的班級問題的解決方式[2]。
二、 案例研究作為班主任研修路徑的價值分析
當下，教師要成為研究者，以教育研究促進自身的專業發展，這已成為常識。但教師如何開展研究，開展怎樣的研究，卻存在不小的爭論。英國教育學者斯坦豪斯認為，中小學教師作為研究者，并非要讓他們承擔科研人員的研究工作，而是要關注教育實踐，反思教育實踐，進而不斷提升教育實踐。因此，讓中小學一線班主任完全像專業科研人員一樣從事研究，不僅是不可能的，也是不現實的。這種做法既沒有真正尊重一線班主任的實踐優勢和現實可能性，同時也沒有尊重教育實踐研究的特點，使大多數班主任對教育研究產生不應有的畏懼感，不敢或不愿開展研究。
一線班主任工作的實踐性特征，讓他們具備開展案例研究的絕佳條件。對他們來說，記錄、描寫、分析和反思班級焦點事件，是他們熟悉的一種言說方式。班級管理案例與一線教師的日常工作、經驗背景高度契合，在記敘和分析案例時，他們能夠很容易地進入角色，找到感覺，自然地運用熟悉的思維和表達方式，自如地表達和交流。而且，由于教育案例源于班主任每天的工作，其生活是與一個個精彩的班級故事聯系在一起的，因而案例研究更是一線班主任的一種特有的生存方式和成長方式。對他們來說，論文寫作不時會有“失語”的窘迫，但進行班級管理案例研究絕對有事可寫、有話可說、有感可發。諸多學校的實踐表明，引導一線班主任開展班級管理案例研究，對促進其專業發展具有十分重要的價值和意義。
1.容忍模糊，亂中求序
在科學管理理論和科層制管理思想的影響下，學校教育和班級管理逐漸形成追求規范、清晰和有序的價值觀，但現實的班級管理過程始終存在著模糊、無序甚至混亂的一面。由于案例是對真實班級教育情境和教育事件的描繪，真實地再現了教育與管理過程的現實性和復雜性。同時，案例研究是一種亂中求序的過程，一線班主任通過班級典型案例研究，能夠較為深入地認識和理解班級教育與管理實踐的復雜性，提高對模糊和不確定性的容忍度。在案例研究的過程中，班主任必須學會利用案例提供的模糊、有限的信息，進行盡可能“滿意”的判斷和決策，從而增強對班級管理實際情境中信息不完整性和模糊性的容忍度。
2.增加情境體驗，優化知識結構
知識結構是教育觀念形成和決策判斷的基礎。擁有一個合理、多元的知識結構，對一線班主任而言具有重要意義。近年來有學者提出，完整的教師專業知識結構應由三類知識構成，即原理知識、專業的案例知識及運用原理規則于特殊案例的策略知識。和理論學習相比，案例研究的最主要功能體現在它可以為分析者提供一個個逼真的班級教育典型事件和管理沖突情境。班主任可以分享同伴經驗，積累反思素材，增加真實班級沖突管理的情境體驗，自覺反思班級沖突思路和行為，形成新的教育對策和實際問題管理策略。
顯然，案例分析能為學習者提供大量的第二、第三類知識，從而較好地彌補一線班主任在知識結構上的缺陷。同時，案例研究還是教育與管理理論的“故鄉”，可以提煉、生發新的理論觀點，豐富理論內涵，優化理論品質。
3.培養反思精神，發展批判技能
通過反思提高實際的教育與管理水平，是近年來教師培訓理論研究的重要發現。美國心理學家波斯納提出的“經驗+反思=成長”這一教師成長公式已成為共識，其與以下兩種理論的支持有關：經驗性學習理論和情境性認知理論。經驗性學習理論的代表人物有杜威、勒溫和皮亞杰等，主張學習應該從經驗特別是個體問題開始，使學習者感到學習的必要性，從而更多地參與到學習中，這樣的學習才會更有效，更可能導致行為的持久變化。情境性認知理論會同時考慮學習過程和學習情境，認為學習最好通過積極、社會性和真實性的過程來實現，使學習者極大地參與到學習中去，學習應在與學習者相關的情境中發生，這才是有效的學習。
班級管理案例研究符合經驗性學習理論和情境性認知理論的主張，案例研究行為本身就蘊含著反思實踐的方法論因素，因而是一線班主任反思自身班級教育與管理經驗的絕佳載體。在實踐中常常出現的情況是，雖然某個班級管理的問題被解決了，但班主任對問題解決的真正原因可能并不是十分清晰，仍然停留在經驗和自發狀態。通過案例研究，可以將這一事件M行記錄和梳理，為他們提供進一步發現、思考問題，澄清認識的絕好機會。一旦案例研究形成習慣，必然會極大地推動班主任專業化水平的持續提高。
三、班主任有效開展案例研究的三個關鍵環節
基于以上認識，近年來筆者與浙江省多所中小學合作開展了基于案例研究的班主任研修活動。在實踐中，我們逐漸認識到案例開發、案例分析、案例研討是一線班主任有效開展案例研究的三個關鍵環節。在這三個環節中，各校要根據本校校情和班主任的實際水平，抓住關鍵因素，給予班主任以必要的政策支持和專業引領。
1.樹立案例開發意識，提供相應的政策支持
開展案例研究的前提，是要有足夠的文質兼優的好案例。“巧婦難為無米之炊”，如果沒有儲備豐富、切實有效的班級管理案例，在校本研修中大力開展案例研究，只能是美好的愿望。優質班級管理案例資源的嚴重匱乏，已成為制約班主任案例研究的主要瓶頸。要想在班主任研修中大力推行案例研究，學校應在兩個層面樹立案例開發意識，提供相應的政策支持。
一是重視學校層面的案例收集和知識管理，將班級管理典型事件收集起來，匯編成冊，或上傳至學校電子資源庫，供班主任交流和研討。這在一定意義上也可將案例開發視作校本培訓的校本課程開發，對本校班主任具有特殊的親和力，會使他們產生極大的認同感，也易收到較好的效果。
二是出臺相應激勵政策，鼓勵班主任開展個人層面的案例開發或案例編寫。這是指班主任將日常教育與管理實踐中的典型事件作為研究對象，加以記錄和提煉，以達到積累感性經驗、反思班級管理實踐得失的目的。
2.學習相關理論知識，掌握案例分析技術
案例分析有無深度和創造性，決定了案例研究的質量。對一線班主任來說，收集和撰寫班級管理案例并無太大的困難，但在案例分析環節則普遍感到棘手。正如美國著名案例教學專家列恩所言：“由于短短幾頁的案例常常引發深刻而根本的問題，所以案例分析要比案例本身復雜得多。”[3]這是因為案例分析要求班主任能夠綜合運用教育學、心理學、管理學等多門學科的相關原理，利用特定的分析技術，對案例背后蘊藏的深層次問題進行抽絲剝繭的系統探究，發掘真正的問題癥結，提出相應的解決方案。一線班主任很難達到這樣的要求。學校可以適當聘請校外專家，對班主任進行專項的指導和引領，幫助他們系統學習相關前沿理論，掌握案例分析的具體策略和技術。
比如，近年來筆者在杭州天杭實驗學校、余杭區仁和中學、義烏市后宅小學等，邀請相關專家為一線班主任系統開設了“班級管理的心理效應”“人性假設與班級管理”“焦點解決在班級管理中的應用”“案例分析的局外人和當事人視角”等專題研修活動。這些專題學習給班主任提供了案例分析急需的思想養分和有力工具，受到各校班主任的熱烈歡迎。
3.建立案例研討制度，打造班主任
專業學習共同體
基于案例研究的班主任研修過程中，學校要建立相應的研討制度，圍繞困擾班主任的焦點和難點事件，定期組織班主任開展班級管理案例沙龍活動，為他們彼此分享經驗、加強溝通提供渠道。長期以來，在我國的傳統學校文化中，教師習慣于單打獨斗，彼此常常是孤立的。這種“孤獨”的教師文化，嚴重制約了教育教學的質量和教師的專業發展。在案例研究中，學校通過建立案例研討制度，有規律地開展班級管理案例沙龍活動，可以為一線班主任提供相互合作的環境、情感的支持和團隊學習的氛圍。這一制度有利于打破傳統的教師“孤獨者”文化，搭建班主任彼此交流和了解的平臺，形成班主任專業學習共同體，讓個體知識經驗有機會為大家所共享，實現傳統單打獨斗式班主任所無法達成的諸多教育和管理目標[4]。從這一角度看，班級案例研究不僅僅只是班主任個體專業成長的推進器，更應該且必須成為促進學校全體班主任專業發展的寬闊平臺。
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