時間：2023-07-19 17:29:54
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理核心，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：生產(chǎn)率市場化服務(wù)分權(quán)政策負(fù)責(zé)
20世紀(jì)80年代以來，一場針對傳統(tǒng)的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場運(yùn)動通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實(shí)質(zhì)是不變的。盡管這些特質(zhì)在不同學(xué)者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關(guān)鍵詞還是可以大體達(dá)成一致，諸如管理而非行政、市場化而非官僚制、競爭而非壟斷、服務(wù)而非執(zhí)行、分權(quán)而非集權(quán)、過程而非結(jié)果、負(fù)責(zé)而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運(yùn)動”這一說法。
DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關(guān)于治理轉(zhuǎn)型的報告》中提出了這場運(yùn)動的核心內(nèi)容主要是六個方面，即生產(chǎn)率、市場化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)、政策和對政策效果的負(fù)責(zé)。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運(yùn)動，我們完全有必要就此作進(jìn)一步的闡釋與分析。諸如這些核心內(nèi)容的真正內(nèi)涵何在？將會引發(fā)什么樣的問題？這些核心內(nèi)容之間是一種什么樣的關(guān)系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運(yùn)動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質(zhì)的系統(tǒng)把握與整體認(rèn)知。這是我們把握新公共管理運(yùn)動所必須具備的至為基礎(chǔ)、也是至為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性內(nèi)容。易言之，對上述這些問題的回答構(gòu)成了本文的主要內(nèi)容。
第一，生產(chǎn)率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務(wù)？人們對稅收的要求與對政府公共服務(wù)的期待總是逆向運(yùn)動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質(zhì)量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務(wù)的不滿意，或者說公共服務(wù)的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚(yáng)，傳統(tǒng)上的高稅收國家公共服務(wù)職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務(wù)體系。人們普遍發(fā)現(xiàn)，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務(wù)卻越來越少，質(zhì)量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰(zhàn)，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務(wù)。
據(jù)此，進(jìn)一步提出的問題是，如何監(jiān)管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務(wù)？我們需要一個什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、什么樣的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行公正、透明、負(fù)責(zé)的評判？在此過程之中，納稅人應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監(jiān)督政府花錢，這一整套機(jī)制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務(wù)？誠然，這一點(diǎn)完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財(cái)力達(dá)到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財(cái)？稅收機(jī)制如何適時調(diào)整？這一點(diǎn)對于那些稅收日益攀升的國家、地區(qū)和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關(guān)系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因?yàn)槠浯蟛糠质杖胧遣粫M(jìn)入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產(chǎn)階級。顯然，對于中產(chǎn)階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機(jī)制來調(diào)整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務(wù)也將發(fā)生多米諾式的反映。
第二，市場化（marketization）。新公共管理運(yùn)動的發(fā)展歷史就是市場化的不斷推進(jìn)與官僚制的逐步摒除同步演進(jìn)的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)模式也發(fā)生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業(yè)紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因?yàn)樗鼧O有可能導(dǎo)致的問題就是國有資產(chǎn)或者集體資產(chǎn)的流失。如何做到私有化的同時，國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態(tài)的挑戰(zhàn)。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統(tǒng)的官僚體制來說，確實(shí)是致命的挑戰(zhàn)和打擊。實(shí)際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導(dǎo)觀念是市場。其理論假設(shè)就是，公共機(jī)構(gòu)如果像私人機(jī)構(gòu)一樣運(yùn)轉(zhuǎn)，勢必發(fā)揮更為經(jīng)濟(jì)、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉尼斯卡寧的著名觀點(diǎn)就是，政府內(nèi)官僚機(jī)構(gòu)的管理者就是野心勃勃的企業(yè)家，他們希望最大化自己的事業(yè)。[2]
在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發(fā)展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉(zhuǎn)變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財(cái)力，共同投入到政府的發(fā)展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發(fā)展的危機(jī)。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進(jìn)行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發(fā)展，又有利于非政府組織發(fā)展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現(xiàn)。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴(yán)的官僚體制如何適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變？以及相應(yīng)的信息處理方式應(yīng)該作何跟進(jìn)？內(nèi)部資料、公開資料這些如何適應(yīng)轉(zhuǎn)變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務(wù)，而不是另有它圖？換言之，加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)管不僅應(yīng)當(dāng)提上議事日程，而且還要強(qiáng)調(diào)其實(shí)效。
不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統(tǒng)的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰(zhàn)。用市場戰(zhàn)略來取代傳統(tǒng)的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業(yè)人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務(wù)人員進(jìn)行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實(shí)際行動的根本性轉(zhuǎn)變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務(wù)人員的思想觀念和行為模式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，體制的良性變遷才有可能發(fā)生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質(zhì)疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權(quán)力和一體化運(yùn)作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協(xié)調(diào)、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關(guān)，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關(guān)心的問題的數(shù)量日益增多、公眾關(guān)心的問題的質(zhì)量日益提高、立法和行政未能適應(yīng)政策制定環(huán)境的變化、以及公共官僚自身的性質(zhì)等原因，公共官僚的權(quán)力一直在穩(wěn)健上升。[3]
第三，服務(wù)導(dǎo)向（serviceorientation）。市場化的推進(jìn)自然會波及政府轉(zhuǎn)型。市場化的進(jìn)程使得服務(wù)意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應(yīng)的問題就是，政府如何才能更好地聯(lián)系公民、回應(yīng)公民、服務(wù)公民？生產(chǎn)率的改進(jìn)和市場化的發(fā)展，其必然結(jié)果就是政府服務(wù)效能的轉(zhuǎn)型。于是，“服務(wù)”的功能被極大地強(qiáng)化了。政府自身的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在必須從傳統(tǒng)意義上的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應(yīng)者與消費(fèi)者一樣。前者必須即時回應(yīng)后者對服務(wù)的訴求，且必須是隨著時代的發(fā)展水平、科技的進(jìn)步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務(wù)，始終做到為后者提供良好的服務(wù)。這種服務(wù)可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。誠然，這種服務(wù)水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統(tǒng)官僚制之下，這種主動提供服務(wù)的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務(wù)的傳統(tǒng)、動力與能量。
實(shí)際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機(jī)構(gòu)的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機(jī)構(gòu)公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機(jī)和種種挑戰(zhàn)的情形之下，一種要求政府主動回應(yīng)社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應(yīng)性被當(dāng)作是一個事關(guān)政府是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在一些學(xué)者的研究中，回應(yīng)性也被列入政府治理的重要內(nèi)容和主要標(biāo)準(zhǔn)之一。增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數(shù)個可以互相替代的服務(wù)選項(xiàng)，要么是訓(xùn)練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務(wù)的水平。不管是哪一種形式，消費(fèi)者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發(fā)展的必然結(jié)果，又是政府回應(yīng)性增強(qiáng)的重要表現(xiàn)。回應(yīng)性使得政府與公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進(jìn)一步地緊密相連在一起。
服務(wù)導(dǎo)向的政府，又被成為消費(fèi)者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機(jī)構(gòu)的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務(wù)中制度化“服務(wù)顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費(fèi)者的觀念可能最為強(qiáng)烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等項(xiàng)目中，顧客比較容易界定。可是，諸如被監(jiān)禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務(wù)官、城市綜合執(zhí)法大隊(duì)（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執(zhí)法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態(tài)度卻總是難免導(dǎo)致不一致、不公正的質(zhì)疑。
于是，簡單地提服務(wù)顧客的想法，也就無法納入良好服務(wù)的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務(wù)。問題尚有，消費(fèi)者化政府的倫理爭議在于，是應(yīng)當(dāng)建議公共機(jī)構(gòu)把公眾當(dāng)作消費(fèi)者還是當(dāng)作公民？如果僅僅作為消費(fèi)者，僅僅是關(guān)注公眾參與政府的經(jīng)濟(jì)和服務(wù)接收者的性質(zhì)，這種關(guān)系實(shí)際上會更加復(fù)雜，也更具多面性。而且，問題的嚴(yán)重性還在于，消費(fèi)者的角色，勢必弱化以政治為基礎(chǔ)的公民角色、模糊內(nèi)蘊(yùn)政治權(quán)利和公民權(quán)利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費(fèi)者，會逐漸忽略公共機(jī)構(gòu)的公共性質(zhì)，因?yàn)樗僭O(shè)公民所希冀的無非是良好的公共服務(wù)、滿意的公共消費(fèi)，而沒有公民的政治內(nèi)涵。[4]如何平衡這既作為消費(fèi)者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實(shí)是服務(wù)導(dǎo)向的政府理念必須解決的一個重要問題。
第四，分權(quán)（decentralization）。既然服務(wù)導(dǎo)向已經(jīng)成為政府與公民關(guān)系的主導(dǎo)觀念，為了更好的服務(wù)于公民和社會，政府必須不斷增強(qiáng)其回應(yīng)性。進(jìn)一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權(quán)體制或者一個集權(quán)體制之下，根本就不存在所謂的服務(wù)導(dǎo)向的問題，因?yàn)樵谶@些體制之下，公民的需求從來就不會被當(dāng)局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認(rèn)可與接納，自上而下的服務(wù)體系就不可能建立起來。因此，在極權(quán)體制和集權(quán)體制之下，根本就不存在服務(wù)導(dǎo)向的問題，也就更不會因?yàn)榉?wù)導(dǎo)向而發(fā)生分權(quán)問題。
在民主政制發(fā)展的早期，這種服務(wù)導(dǎo)向發(fā)展的也不是特別明顯，只是隨著市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)社會的發(fā)展，服務(wù)的理念由商業(yè)世界進(jìn)軍到政治領(lǐng)域，由不僅限于市場原則，而且也變?yōu)檎卧瓌t之后，服務(wù)導(dǎo)向才成為政治運(yùn)轉(zhuǎn)的法則之一，這才有了如何更好地服務(wù)，如何提高服務(wù)的水平問題。就新公共管理的分權(quán)來說，主要的做法無非有三：聯(lián)邦制國家里權(quán)力在政府體系內(nèi)部的轉(zhuǎn)移，包括權(quán)力的橫向分割和縱向放權(quán)。與此同時，責(zé)任機(jī)制也隨之發(fā)生變化。下層和基層將擁有更多的權(quán)力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權(quán)力、足夠的動力以及充分的能力來回應(yīng)公民的需求。新公共管理運(yùn)動所強(qiáng)調(diào)的分權(quán)仍然會面對一些問題，比如合理分權(quán)、有效授權(quán)的界限如何清晰界定？分權(quán)不只是具有一定的科學(xué)性特征，它還具備一定的藝術(shù)特質(zhì)，那么，如何合理把握分權(quán)和授權(quán)的藝術(shù)問題，也就成為分權(quán)與授權(quán)無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運(yùn)動對分權(quán)的重視確實(shí)與傳統(tǒng)的管理更多強(qiáng)調(diào)集權(quán)截然不同。新公共管理運(yùn)動將分權(quán)置于一個突出的地位，主要體現(xiàn)在將分權(quán)視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認(rèn)為具備如下特征：任務(wù)明確；明確規(guī)定目標(biāo)并且強(qiáng)調(diào)效果；向雇員下放權(quán)力；創(chuàng)建新的方法激勵人們成功；當(dāng)情況發(fā)生時，高績效組織能夠靈活迅速地調(diào)整自身以適應(yīng)新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調(diào)整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關(guān)者之間進(jìn)行公開的建設(shè)性的信息交流。分權(quán)、授權(quán)的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因?yàn)楣蛦T是高績效組織中至關(guān)重要的核心。要達(dá)到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創(chuàng)造力、適應(yīng)變化的能力，以及不斷學(xué)習(xí)以完成組織使命的能力。雇員有權(quán)根據(jù)其興趣結(jié)成聯(lián)盟和工作關(guān)系以達(dá)到組織的目標(biāo)，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰(zhàn)，利用技能完成組織使命，發(fā)展新技能，全身心投入繼續(xù)學(xué)習(xí)等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]
第五，政策（policy）。無論是生產(chǎn)率的提高，市場化的推進(jìn)，還是服務(wù)導(dǎo)向的發(fā)展，分權(quán)化改革的深入，最后都要具體表現(xiàn)在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現(xiàn)上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運(yùn)動發(fā)展要求的重要指標(biāo)。進(jìn)而政府如何才能提高其設(shè)計(jì)和執(zhí)行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內(nèi)容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現(xiàn)和落實(shí)這些思想的重要舉措。如果政策設(shè)計(jì)不能充分體現(xiàn)上述思想，或者不足以落實(shí)上述理念，新公共管理運(yùn)動的核心思想的實(shí)現(xiàn)必將受到極大的限制與制約。
從這一意義上來說，公共政策實(shí)質(zhì)上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產(chǎn)物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統(tǒng)的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發(fā)生了變化？發(fā)生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產(chǎn)率、市場化、服務(wù)和分權(quán)這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認(rèn)知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運(yùn)動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運(yùn)動為什么將政策作為一個重要內(nèi)容的原因所在。
縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數(shù)據(jù)來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠(yuǎn)也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領(lǐng)域的任何進(jìn)展可能只會導(dǎo)致人們對政策應(yīng)該完成的任務(wù)寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項(xiàng)政策能夠同時達(dá)到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調(diào)適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導(dǎo)致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟(jì)金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項(xiàng)具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮(zhèn)壓社會動亂、各種維權(quán)行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結(jié)社的權(quán)利、言論和出版自由、組織反對黨的權(quán)利等。（8）政治體系的建構(gòu)可能不完全適宜于進(jìn)行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應(yīng)選民的要求，如果加上一些利益集團(tuán)的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]
第六，對政策效果的負(fù)責(zé)（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠?qū)⑵渖a(chǎn)率、市場化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)等思想變?yōu)橛行У恼撸ㄒ簿褪菍⑺枷氩僮骰┲猓鼮橹匾氖且獙φ叩膱?zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。也就是要強(qiáng)化政策執(zhí)行的效果問題。于是，問題又進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行效果的責(zé)任機(jī)制問題。為什么新公共管理如此強(qiáng)調(diào)要對政策的效果負(fù)責(zé)？
傳統(tǒng)的公共行政模式主要基于兩種理論基礎(chǔ)，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理。“重視目標(biāo)或許是私營部門最重要的一點(diǎn)。傳統(tǒng)的行政模式因其過于關(guān)注結(jié)構(gòu)和過程而忽視了結(jié)果，因而受到了眾多批評。現(xiàn)在的公共部門管理轉(zhuǎn)而將目標(biāo)作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態(tài)度上的一個重大變化。”隨著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團(tuán)體和個人的需求做出反應(yīng)，公共管理最終認(rèn)識到管理者應(yīng)直接對公眾負(fù)責(zé)。這也是它與傳統(tǒng)模式地一個較大不同。[7]對結(jié)果的負(fù)責(zé)，主要來源于新公共管理嚴(yán)格區(qū)分了“行政”和“管理”的含義。“行政”基本上指服從指令和服務(wù)，而“管理”則指：（1）取得某些結(jié)果；（2）取得這些結(jié)果的管理者的個人責(zé)任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實(shí)現(xiàn)結(jié)果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結(jié)果”和為此負(fù)有的責(zé)任。公務(wù)員日益認(rèn)識到，他們的職能是進(jìn)行組織，以實(shí)現(xiàn)他們對其結(jié)果負(fù)有真正責(zé)任的目標(biāo)，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變?yōu)樾袆印＿@就是說，公務(wù)員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者。或者說公務(wù)員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現(xiàn)在也似乎已經(jīng)過時了。[8]
新公共管理發(fā)展到今天已經(jīng)逐漸形成其自己的特色。這就是對結(jié)果和責(zé)任意識的強(qiáng)化。“管理主義模式的主要特點(diǎn)是管理者對產(chǎn)出和結(jié)果負(fù)責(zé)。”“公共組織需要有所作為；政府現(xiàn)在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結(jié)果負(fù)有責(zé)任。達(dá)到這一目標(biāo)的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結(jié)果能否切實(shí)負(fù)責(zé)，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權(quán)力進(jìn)行分割，這意味著部門領(lǐng)導(dǎo)必須負(fù)有更多的責(zé)任。公共管理者現(xiàn)在已介入有關(guān)的政策事務(wù)以及嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)，他們越來越多地對這些事務(wù)負(fù)有個人責(zé)任。如果事情出現(xiàn)某些差錯，他們付出的代價將是失去工作。”[9]簡言之，新公共管理“改革的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)結(jié)果和對結(jié)果負(fù)起責(zé)任。換句話說，改革的重點(diǎn)是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務(wù)員的整個管理任務(wù)由四個方面組成：在政治指導(dǎo)下制定政策；創(chuàng)立偵測執(zhí)行的“機(jī)制”；行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)；對議會和公眾負(fù)責(zé)。1978年，美國的《文官改革法》的目標(biāo)在于，使管理者對結(jié)果負(fù)有更大的責(zé)任。
新公共管理的“責(zé)任”問題依然需要進(jìn)一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預(yù)定目標(biāo)不夠科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)？而對責(zé)任的監(jiān)管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項(xiàng)目的執(zhí)行與實(shí)施，他們不敢提出過于嚴(yán)厲的批評。其二，很多項(xiàng)目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監(jiān)督，尤其是長期的監(jiān)督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機(jī)和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當(dāng)行為時缺乏自我保護(hù)的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運(yùn)動強(qiáng)化責(zé)任時不得不審慎思索，認(rèn)真求解的難題。
綜上所述，不管新公共管理運(yùn)動的發(fā)展經(jīng)歷了什么樣的歷程，也不管人們?nèi)绾卧u價新公共管理運(yùn)動。充分認(rèn)識、深入理解新公共管理的核心內(nèi)容是把握二十世紀(jì)最后二三十年來新公共管理及其發(fā)展的關(guān)鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)系。為什么是這些要素？它們能否構(gòu)成一個完整的要素體系？如果說生產(chǎn)率和市場化是市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)化政府的必然要求，那么服務(wù)導(dǎo)向則是其必然結(jié)果。而要提供良好的服務(wù)，不論是在橫向的權(quán)力分割，還是在縱向的權(quán)力分解中必須貫徹分權(quán)原則。可以說，這是公共服務(wù)發(fā)展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現(xiàn)出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現(xiàn)。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產(chǎn)率、市場化、服務(wù)導(dǎo)向和分權(quán)這幾者的具體落實(shí)和操作情況。
誠然，公共政策本身是需要加強(qiáng)監(jiān)管的。沒有監(jiān)管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優(yōu)良的公共政策。這就涉及到新公共管理運(yùn)動的責(zé)任問題。其實(shí)和傳統(tǒng)的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責(zé)任的強(qiáng)調(diào)實(shí)則是對傳統(tǒng)的公共行政的復(fù)制與強(qiáng)化。就新公共管理運(yùn)動本身而言，除責(zé)任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機(jī)構(gòu)的透明度和責(zé)任性。因?yàn)椋还芄残姓绾巫兓浜诵膬?nèi)容依然是公共組織的責(zé)任。只是責(zé)任形式不同而已，傳統(tǒng)的責(zé)任形式大多基于設(shè)立政治機(jī)制或者行為主體，新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機(jī)構(gòu)行為負(fù)責(zé)。[12]質(zhì)言之，這些核心要素之間是一個有機(jī)聯(lián)系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現(xiàn)一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內(nèi)涵，又要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；既要明晰其優(yōu)勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運(yùn)動核心內(nèi)容這一基本問題上最基本的立場和方法。
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[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第73、80頁。
[10][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第69頁。
為了進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)，提高公務(wù)員科學(xué)行政，民主行政，依法行政能力，進(jìn)一步提高政府公共管理水平，推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)。根據(jù)縣委組織部、縣人事局華人相關(guān)文件精神，我局三年來認(rèn)真學(xué)習(xí)了公共管理核心內(nèi)容的各種學(xué)習(xí)材料，學(xué)習(xí)資料以及相關(guān)書籍，公共管理的水平有了很大提高，現(xiàn)將我局三年來公共管理的學(xué)習(xí)情況、培訓(xùn)情況、考試情況總結(jié)如下：
一、加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高認(rèn)識。
培養(yǎng)一支執(zhí)法為民，執(zhí)政為民的高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍，從不同方面提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，不僅是體現(xiàn)了黨員先進(jìn)性，為群眾辦實(shí)事，也是推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的需要。按照組織部、縣人事部對公務(wù)員要求認(rèn)真學(xué)習(xí)公共管理核心內(nèi)容的精神，我局認(rèn)真進(jìn)行了研究，結(jié)合工作實(shí)際，認(rèn)真做好了公務(wù)員公共管理核心內(nèi)容的學(xué)習(xí)，在每星期一早上的學(xué)習(xí)會上，堅(jiān)持在傳達(dá)各級領(lǐng)導(dǎo)的講話、學(xué)習(xí)文件的同時，組織學(xué)習(xí)了公共管理的相關(guān)知識，組織學(xué)習(xí)了《公共管理》、《公共政策》、《公共經(jīng)濟(jì)》等相關(guān)學(xué)習(xí)資料，增強(qiáng)了干部職工對法律法規(guī)的理解，增強(qiáng)了對具體問題的綜合分析、判析、理解能力和實(shí)際操作能力，進(jìn)一步規(guī)范了公務(wù)員言行，提高了公務(wù)員隊(duì)伍管理的法制化、規(guī)范化水平。
為了使干部職工知法和執(zhí)法水平有顯著提高，我們采取了集中學(xué)習(xí)和個人自學(xué)的兩種方式，每周一上午專門安排學(xué)習(xí)時間，由局領(lǐng)導(dǎo)給全局職工講課，其余時間由職工自學(xué)相關(guān)內(nèi)容，通過學(xué)習(xí)，我局干部職工對公共管理的水平有很大提高。
通過學(xué)習(xí)，廣大干部職工對公共管理有了進(jìn)一步認(rèn)識、有了更深的了解。大家充分認(rèn)識到，只有不斷強(qiáng)化理論知識的學(xué)習(xí)，打牢理論思想基礎(chǔ)，才能有效提高理論水平和政策水平，才能全面提升管理水平。也認(rèn)識到要帶著問題去學(xué)習(xí)，要用學(xué)到的理論去指導(dǎo)實(shí)際工作，解決實(shí)際問題，努力開創(chuàng)經(jīng)濟(jì)工作新局面，全面培養(yǎng)大局意識，主動為政府解憂，為社會盡力，為民眾謀利，以有為促有位，努力提升經(jīng)濟(jì)管理水平。
二、提高素質(zhì)、認(rèn)真組織考試
為了不斷提高我局工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，使之在實(shí)際的具體工作中能熟練、準(zhǔn)確地運(yùn)用，10月份，縣委組織部、縣人事局組織對公共管理核心內(nèi)容進(jìn)行了考試，我局針對公共管理核心內(nèi)容考試作了認(rèn)真研究，組織上報了公共管理核心內(nèi)容的考試方案，成立了公共管理核心內(nèi)容考試領(lǐng)導(dǎo)小組以及監(jiān)考員，設(shè)立了考試地點(diǎn)，通報了參加考試人員，對考試作了規(guī)范要求，并將公共管理核心內(nèi)容考試列入20__年公務(wù)員考核的依據(jù)，未參加考試或考試不合格者，年度考核不得列入確定優(yōu)秀名次。
通過考試，參加人員17人，全部到場參加,經(jīng)過改卷,最高分90分,最低分86分,全部順利通過了考試，取得了較好的成績。
通過這次公務(wù)員對公共管理核心內(nèi)容的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)了干部職工對法律法規(guī)的理解，增強(qiáng)了對具體問題的綜合分析、判析、理解能力和實(shí)際操作能力，進(jìn)一步規(guī)范了公務(wù)員言行，提高了公務(wù)員隊(duì)伍管理的法制化、規(guī)范化水平。在努力把我局公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)成為講政治、懂經(jīng)濟(jì)、精管理、通業(yè)務(wù)的高素質(zhì)隊(duì)伍，為__經(jīng)濟(jì)3社會又好又快發(fā)展作出了努力。
關(guān)鍵詞：公共管理；本質(zhì)特征；時代性
自上個世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進(jìn)。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內(nèi)涵，又拓展了公共管理服務(wù)性的應(yīng)用范圍。在社會民主化發(fā)展的影響下，公共管理問題越來越受到社會各界的關(guān)注。本文簡要分析了現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)特征，并結(jié)合當(dāng)今社會現(xiàn)實(shí)，對于公共管理的時代性進(jìn)行了深入探討。
一、公共管理的本質(zhì)特征
1.公共管理的合作性
公共管理，簡單地說，就是如何設(shè)計(jì)、管理政府行政部門的細(xì)微工作以及公共服務(wù)問題。公共管理不僅是政府所要關(guān)心的問題，公共組織以及社會公眾等對于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個世紀(jì)七八十年代開始，世界各國對于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構(gòu)新時期的公共管理理論與模式，使人們對于公共管理有了一個新的認(rèn)識。現(xiàn)代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質(zhì)是公共性、服務(wù)性。合法政府依據(jù)憲法行使公共權(quán)力，為全社會提供公共服務(wù)，現(xiàn)代政府必須秉持和堅(jiān)守公共精神，以公共精神為指導(dǎo)，實(shí)施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內(nèi)全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會利益，推動社會發(fā)展和文明進(jìn)步。公共管理者的價值追求應(yīng)代表公平、正義和自由，體現(xiàn)“公益人”的角色。從活動范圍看，公共管理主要涉及公共事務(wù)領(lǐng)域，是為了促進(jìn)公共利益的最大化。公共管理權(quán)力運(yùn)行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權(quán)責(zé)，其它社會組織與公眾也具有參與公共管理的權(quán)利和義務(wù)。公共管理需要構(gòu)建多元化管理格局，主體之間要經(jīng)常進(jìn)行溝通、互動和合作。在新的時期里，不僅社會組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權(quán)利和義務(wù)。因此，社會組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項(xiàng)管理工作。
2.公共管理的公共性和服務(wù)性
公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實(shí)施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會組織和公眾。公共管理所有活動價值取向都應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化為目標(biāo)，整合和優(yōu)化社會資源配置，為公眾提供一個穩(wěn)定有序、和諧共處、能實(shí)現(xiàn)良性競爭的社會環(huán)境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，公共管理的服務(wù)性非常關(guān)鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權(quán)力產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，以政府為核心的公共組織，就是服務(wù)于社會共同利益的一個組織。公權(quán)力本質(zhì)上是公眾意愿的實(shí)現(xiàn)手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會遭到質(zhì)疑，產(chǎn)生合法性危機(jī)，就可能喪失公共管理合法性基礎(chǔ)。所以，政府管理的首重職能就是服務(wù)，在公共事務(wù)管理中，服務(wù)是公共管理運(yùn)行的中心。
二、公共管理之時代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關(guān)注，是時展大趨勢使然。自上個世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進(jìn)。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地影響各國公共管理，對各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進(jìn)程的發(fā)展，對傳統(tǒng)公共行政造成猛烈沖擊，必然推動政府向民主和法治的方向進(jìn)行管理改革，公共管理必須對此做出回應(yīng)。為回應(yīng)全球化時代的要求，公共管理必須建構(gòu)基于公眾認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)治理模式，一個快速變化的時代，我們不僅要積極推進(jìn)知識密集型治理，還要積極推進(jìn)學(xué)習(xí)型治理模式。要高度重視關(guān)注學(xué)習(xí)型治理的重要性，公共管理創(chuàng)新和改革，學(xué)習(xí)型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學(xué)習(xí)，整合組織的內(nèi)外資源，與時俱進(jìn)，改善和提升其執(zhí)政能力，另一方面，還要以主動、坦誠的姿態(tài)，吸收社會的知識和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會廣泛地協(xié)調(diào)合作，不斷推進(jìn)和優(yōu)化治理。實(shí)施更具民主的管理模式。構(gòu)建多元化的管理系統(tǒng)，通過信息化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，推進(jìn)公共管理利益的最大化。
由于各種社會矛盾日趨尖銳復(fù)雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現(xiàn)代社會問題日益凸現(xiàn)，這也要求公共管理適應(yīng)時代的發(fā)展，與時俱進(jìn)。社會問題愈是復(fù)雜多變，政府越要積極主動的走出社會管理單邊運(yùn)行的誤區(qū)，要采取有效措施，建構(gòu)有利于公眾參與的新理念、新思維，激發(fā)和增強(qiáng)公眾參與意識，實(shí)現(xiàn)共同治理，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，先進(jìn)的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務(wù)管理提供了條件。培養(yǎng)人們對公共問題的關(guān)注，有助于強(qiáng)化公民監(jiān)督意識，監(jiān)督和推動政府工作，這對于改善政府形象，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對公共管理的關(guān)注越來越便捷，公民對公共管理的該關(guān)注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會發(fā)展，改變了公共管理生態(tài)環(huán)境，政府一家獨(dú)大，僅憑自身的權(quán)威，可以統(tǒng)攬社會公共事務(wù)格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴(kuò)展的行政改革浪潮，構(gòu)成了對傳統(tǒng)公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運(yùn)動改革和政策選擇有所不同，進(jìn)程不一，但是，側(cè)重點(diǎn)是一致的。實(shí)現(xiàn)合作共治，政府與社會組織、民眾共同承擔(dān)公共管理的責(zé)任，建立一個高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務(wù)為本，建設(shè)公共服務(wù)型政府，民主型政府，強(qiáng)化國家的核心競爭力。
結(jié)語
從傳統(tǒng)公共行政管理，到日益民主化、法制化、規(guī)范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運(yùn)行到合作共治，是以政治、經(jīng)濟(jì)為本的公共事務(wù)管理模式，轉(zhuǎn)向以人為本管理模式的一次飛躍。現(xiàn)代公共管理本質(zhì)特征具有合作性、公共性、服務(wù)性特征，在現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結(jié)合時代的發(fā)展特征，擴(kuò)大公共管理的范圍，不斷創(chuàng)新公共管理模式，以人為本，以服務(wù)為本，改善和優(yōu)化公共管理，促進(jìn)公共利益的最大化。（作者單位：華僑大學(xué)）
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[4] 肖燕，段劉偉.公共服務(wù)――公共管理的職能選擇[J].商業(yè)文化（學(xué)術(shù)版）.2008（05）
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學(xué)研討會對公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護(hù)政治統(tǒng)治，是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對管理權(quán)限內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般不包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)），多數(shù)時間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責(zé)。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責(zé)屬性負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運(yùn)作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實(shí)際運(yùn)行中的作用對象及運(yùn)作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會責(zé)任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護(hù)，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴(kuò)展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護(hù)公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強(qiáng)，重視專業(yè)化管理；注重績效評估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機(jī)制和業(yè)務(wù)競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機(jī)制，以為人民服務(wù)為要旨，對結(jié)果予以關(guān)注和實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護(hù)。責(zé)任原則鮮明，作為公民權(quán)利運(yùn)行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對社會大眾負(fù)責(zé)。
2.管理目標(biāo)區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標(biāo)方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機(jī)構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效的管理。
3.管理體制和運(yùn)作模式區(qū)分。
關(guān)鍵詞：公共管理 工商管理 區(qū)別 比較
公共管理和工商管理之間的共同之處主要表現(xiàn)在調(diào)控、組織以及管理等方面，因此，可以將公共管理與工商管理看成構(gòu)成管理的主要成分之一。二者雖然都同屬于管理學(xué)的范疇，但它們之間還存在著一些區(qū)別。隨著公共管理與工商管理應(yīng)用廣泛性的提升，對二者之間區(qū)別進(jìn)行比較變得愈發(fā)重要。
一、公共管理與工商管理的定義
1、公共管理的定義
公共管理最在是在上個世紀(jì)70年代被提出來的。可以將公共管理的提出看成是公共行政管理發(fā)展的一種必然趨勢。公共管理是對公共行政的有效補(bǔ)充和延伸。與公共行政相比，公共管理對社會平等問題及發(fā)展公平問題的重視程度更高，它的發(fā)展目標(biāo)是獲取更多的公共利益，并對社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的保障和維護(hù)作用。公共管理的核心主體是政府部門，政府部門管理水平的提升建立在實(shí)施相關(guān)政策的基礎(chǔ)上。通常情況下，公共管理中的公共權(quán)利部門是國家的權(quán)利機(jī)關(guān)，因此，公共管理具有一定的政治色彩。
2、工商管理的定義
工商管理的對象是企業(yè)，它需要為企業(yè)制定合理有效的發(fā)展戰(zhàn)略，并對企業(yè)中的問題進(jìn)行管理。工商管理的目標(biāo)建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)基本理論的基礎(chǔ)上，工商管理通過相應(yīng)方法的應(yīng)用為企業(yè)提供合理的經(jīng)營策略，以此保證企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，提升企業(yè)的市場競爭力。由于工商管理的內(nèi)容較為豐富，因此，在工商管理專業(yè)性方面的要求更高。就企業(yè)的管理工作而言，工商管理對企業(yè)建設(shè)管理方面的重視程度更高，工商管理對企業(yè)的管理能夠從一定程度上促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二、公共管理與工商管理之間的區(qū)別比較
1、在運(yùn)行機(jī)制方面的區(qū)別比較
就工商管理而言，它建立在市場發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上。由于市場經(jīng)濟(jì)術(shù)語法制經(jīng)濟(jì)的范疇，因此，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程出現(xiàn)不合理的部分時，法律會對其進(jìn)行限制和約束。與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律相比，法律對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的約束屬于外在管理方式中的一種，發(fā)展規(guī)律卻可以從內(nèi)部直接對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接進(jìn)行有效控制和管理。近年來，我國的經(jīng)濟(jì)水平顯著提升，與此同時，各個行業(yè)的企業(yè)所面臨的市場競爭壓力也越來越大，這些企業(yè)為了提升自身的競爭力，取得更大的發(fā)展空間，需要在對市場發(fā)展規(guī)律充分掌握的基礎(chǔ)上完成生的發(fā)展。因此，工商管理需要對市場發(fā)展過程中出現(xiàn)的變化進(jìn)行有效應(yīng)對，促進(jìn)企業(yè)在不斷變化的市場環(huán)境中獲得較好的發(fā)展。就公共管理而言，它的實(shí)現(xiàn)建立在使用以政府為核心的公共權(quán)利的基礎(chǔ)上，為了保證公共權(quán)利的有效運(yùn)行，需要利用法律對公共權(quán)利的運(yùn)行過程進(jìn)行管理和控制。公共管理的過程始終處于被監(jiān)督的狀態(tài)，其行政行為要符合相關(guān)法律中的規(guī)定，因此，可以將公共管理的運(yùn)行機(jī)制看成是一種政治化發(fā)展。
2、在管理領(lǐng)域方面的區(qū)別比較
可以將社會分成三種不同的領(lǐng)域，這三種領(lǐng)域分別是公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域以及準(zhǔn)公共領(lǐng)域。就工商管理而言，它的管理領(lǐng)域主要指私人領(lǐng)域，對應(yīng)的，工商管理解決的問題也是私人領(lǐng)域中的問題；而公共管理的管理領(lǐng)域則是公共領(lǐng)域，它解決的問題通常是社會公共問題。
3、在價值體現(xiàn)方面的區(qū)別比較
就工商管理而言，它負(fù)責(zé)的問題都在私人領(lǐng)域中。對企業(yè)進(jìn)行工商管理的目的是使得企業(yè)提供出更多種類和數(shù)量的產(chǎn)品，工商管理的價值體現(xiàn)在幫助企業(yè)獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。就公共管理而言，它的主體是政府部門。公共管理的發(fā)展目的是獲得更多的公共利益，并對已經(jīng)獲得的公共利益進(jìn)行有效維護(hù)。對公共管理作用的評價應(yīng)該充分考慮公共利益和公共管理的實(shí)際效率這兩方面。政府部門通過公共管理，促進(jìn)公共利益的發(fā)展，進(jìn)而使其更加滿足人民群眾處于變化狀態(tài)的需求。公共管理方式具有一定的法制化特點(diǎn)，隨著政府姐姐社會職能的不斷發(fā)展和提升，公共管理的能力也發(fā)生了相應(yīng)的提升。這種變化意味著，公共管理在集體利益創(chuàng)造方面的能力有了顯著提升，因此，公共管理的價值是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)利實(shí)施的合理化和公平化。
4、在資源方面的區(qū)別比較
就工商管理而言，它掌握的是非公共權(quán)力和非公共資源。非公共權(quán)力主要是指企業(yè)產(chǎn)權(quán)，在企業(yè)產(chǎn)權(quán)中并不包含企業(yè)內(nèi)部的約束力。工商管理所能支配的資源，是企業(yè)在自身發(fā)展過程中出現(xiàn)的多種生產(chǎn)資源，工商管理需要對這些生產(chǎn)資源進(jìn)行有效管理，保證企業(yè)獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而對社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。就公共管理而言，它的核心主體是政府部門，為了促進(jìn)政府部門對相應(yīng)公共事務(wù)的管理，政府部門應(yīng)該對一些公共資源進(jìn)行主動掌握。這些公共資源中包含自然資源、財(cái)務(wù)資源以及公共權(quán)利、自然資源主要是指水利資源等，為了提升公共管理的質(zhì)量和效果，政府部門應(yīng)該促進(jìn)這些自然資源壟斷性發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。公共資源中的財(cái)務(wù)資源是指政府部門的合法納稅收入。從本質(zhì)上講，這些納稅收入屬于公共財(cái)政中的一種，政府部門對財(cái)政資源的管理和控制應(yīng)該建立在保證財(cái)政資源得到充分發(fā)展的基礎(chǔ)上。公共資源中的公共權(quán)力是指，在公共管理活動中，公共管理主體的實(shí)際約束力和強(qiáng)制力。公共管理過程中公共權(quán)利的使用能夠從一定程度上對社會管理的良好發(fā)展起到促進(jìn)作用。
1、新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)
其中最重要也最具有經(jīng)濟(jì)學(xué)特征的是“理性人”假定。“理性人假設(shè)”是指“作為經(jīng)濟(jì)決策的主體都是充滿理智的，既不會感情用事，也不會盲從，而是精于判斷和計(jì)算，其行為是理性的。在經(jīng)濟(jì)活動中，主體所追求的唯一目標(biāo)是自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。”[3]遵循這一原則，新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性；企業(yè)家政府理論應(yīng)替代傳統(tǒng)的壟斷服務(wù)政府，政府是受顧客驅(qū)使的，按照企業(yè)家政府理論，政府服務(wù)的宗旨是滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這使得新公共管理理論獲得政府進(jìn)行績效管理的依據(jù)。政府服務(wù)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)顧客至上和顧客導(dǎo)向，顧客的身份被延伸為每一個接受政府服務(wù)的公民，為顧客提供回應(yīng)，滿足顧客的不同需求。
2、政府廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
傳統(tǒng)的政府管理非常重視集權(quán)的作用，很少會借鑒企業(yè)管理的方式和方法。但不能否認(rèn)的是，企業(yè)管理中，通過授權(quán)和分權(quán)的方式，下屬具有一定的行政權(quán)，保證了基層人員貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)工作過程中即使遭遇突發(fā)狀況，也能及時、有效地解決問題。同理，為了提高執(zhí)行人員面對實(shí)際情況變化的快速反應(yīng)能力，政府也相應(yīng)地提倡使用授權(quán)和分權(quán)的方法。傳統(tǒng)的公共管理注重集權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中集權(quán)的管理缺陷已經(jīng)被反復(fù)證實(shí)，而分權(quán)則更具靈活性，也更加適合和滿足時代對政府工作的新的要求。
3、政府應(yīng)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率
如前所述，新公共管理借鑒了很多企業(yè)管理的方法，認(rèn)為政府等公共部門也可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的管理方式和手段。（1）引入競爭機(jī)制。新公共管理理論認(rèn)為，政府公共服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到民眾期待、效率不高銜接不暢的根本原因在于政府對于公共服務(wù)的壟斷性。企業(yè)管理中的戰(zhàn)略管理、人力資源管理、質(zhì)量管理恰恰可以很好地解決該問題。政府應(yīng)當(dāng)引入競爭機(jī)制，通過公開、公平、公正的方式讓私營部門參與進(jìn)公共服務(wù)當(dāng)中，企業(yè)和政府之間的良性競爭一旦形成，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率也必將大大提高。（2）重視產(chǎn)出。傳統(tǒng)的政府重投入而輕結(jié)果，直接導(dǎo)致了政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率的降低。新公共管理理論認(rèn)為按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)則，政府應(yīng)該以最終達(dá)成的服務(wù)和管理效果來進(jìn)行考核，即滿足經(jīng)濟(jì)學(xué)中有收益而不浪費(fèi)的原則。因此，政府應(yīng)該重視服務(wù)結(jié)果，將服務(wù)結(jié)果引入到政府績效考核當(dāng)中，并賦予執(zhí)行人員一定的自主性，以結(jié)果和產(chǎn)出來衡量公共服務(wù)的效果。
二、新公共管理對我國民辦高校管理的現(xiàn)實(shí)意義
民辦高校在辦學(xué)模式、教育方式上與公辦高校是有區(qū)別的，也就導(dǎo)致了傳統(tǒng)的高校體制改革思路并不能完全契合民辦高校管理的現(xiàn)實(shí)。運(yùn)用新公共管理理論可以從一種全新的角度展開分析目前我國民辦高校管理所面臨的問題，并產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。
1、新公共管理理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)適合我國民辦高校發(fā)展現(xiàn)實(shí)
民辦高校與公辦高校的最大差別在于，民辦高校是一個自籌經(jīng)費(fèi)、自負(fù)盈虧、自主辦學(xué)的顧客支持型高等教育機(jī)構(gòu)，這從根本上決定了其辦學(xué)機(jī)制的準(zhǔn)市場化特征，也增加了民辦高校在辦學(xué)過程的風(fēng)險。因此，與公辦高校僅服務(wù)于學(xué)生主體不同，民辦高校的主體除學(xué)生外，還包括管理人員、行政工作者和專職兼職教師。作為同一主體，他們都是不斷追求個人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。為了確保學(xué)校的整體運(yùn)行和盈利發(fā)展，不論是民辦高校的管理人員、行政工作者、還是專兼職教師，都會為了自身利益的保障，主動追求利益最大化。新公共管理理論當(dāng)中的經(jīng)濟(jì)人假定，民辦高校管理體制的改革恰恰可以借鑒這一假設(shè)。
2、新公共管理所關(guān)注的主體與我國民辦高等教育的性質(zhì)契合
民辦教育自籌經(jīng)費(fèi)、自主辦學(xué)的性質(zhì)決定了其辦學(xué)資金來源的廣泛性，資金既可以由政府提供，也可以由社會來提供。在新公共管理理論當(dāng)中，所關(guān)注的主體包含物品和服務(wù)，“物品和服務(wù)分為個人物品、自然壟斷物品、共有資源、集體物品。”[4]具有排他性和競爭性特征的物品和服務(wù)決定了物品該由政府提供，還是由市場生產(chǎn)。因?yàn)榫哂信潘裕瑐€人物品、自然壟斷物品能夠由市場中的價格實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的平衡，這也意味著具有排他性的物品能夠由市場自發(fā)提供。新公共管理理論對主體的定位與依據(jù)與我國民辦高等教育的性質(zhì)契合，也能合理地指導(dǎo)和解決民辦高校在發(fā)展過程中的資金來源問題。
3、新公共管理理論的核心思想吻合民辦高校內(nèi)涵發(fā)展所追求
關(guān)鍵詞：新公共管理；批判；超越；反思；啟示
西方國家在上個世紀(jì)70年代，針對政府管理過程中出現(xiàn)的效率、信任和財(cái)政危機(jī)，開展了一場轟轟烈烈的政府改革運(yùn)動，旨在對“顧客取向、效率至上以及政府管理民營化”進(jìn)行推行，這種運(yùn)動就被成為新公共管理運(yùn)動。很快，這場運(yùn)動波及到發(fā)展中國家。它建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，核心是協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系，以改革公共管理為主導(dǎo)方向。然而，新公共管理并非是靈丹妙藥，它的自身管理模式中，還存在真很多的問題。本文立足于新管理理論的視角，對其所蘊(yùn)含的基本思想進(jìn)行了分析，同時對新管理理論進(jìn)行了反思和批判。
一、新公共管理的基本思想
1.政府應(yīng)該是善于治理的政府
傳統(tǒng)的公共行政管理理論認(rèn)為，政府的職能是提供服務(wù)和稅收。而新公共管理理論則主張，政府僅僅是對政策的制定而不是執(zhí)行，即政府應(yīng)該具體劃分管理與操作。政府的作用不是劃槳，而應(yīng)該是掌舵。所有，有效政府應(yīng)該是善于實(shí)行治理的政府，而不是執(zhí)行和實(shí)干的政府，
2.政府的服務(wù)導(dǎo)向應(yīng)該是市場或顧客
新公共管理理論主張，立足于顧客的需求，將良好的服務(wù)提供給顧客，應(yīng)該是政府的社會職責(zé)。市場不單單存在于公共部門內(nèi)部，還應(yīng)該存在于私營部門。在新公共管理中，政府是富有責(zé)任的企業(yè)家，而不是封閉的官僚機(jī)構(gòu)。客戶或者顧客，是其公民，它體現(xiàn)了公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實(shí)回歸。
3.政府的管理方式應(yīng)該是授權(quán)或者分權(quán)
新公共管理理論認(rèn)為，授權(quán)或分權(quán)機(jī)構(gòu)相比于集權(quán)機(jī)構(gòu)，有諸多的優(yōu)點(diǎn)存在：具有一定的靈活性，面對顧客需求的變化以及不斷出現(xiàn)的新情況，能夠迅速做出反應(yīng)。更具有創(chuàng)新精神和辦事效率，具有更強(qiáng)的責(zé)任感，所以，政府應(yīng)通過民主或參與的方式，將管理與社會服務(wù)的權(quán)限向社會的基本單元下放，讓他們進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)。
4.政府應(yīng)充分借鑒私營部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段
新公共管理理完全不同于傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門的做法，它強(qiáng)調(diào)分析成本與效益，對人力資源管理非常重視，強(qiáng)調(diào)提高效率、降低成本，全面實(shí)施質(zhì)量管理。政府應(yīng)根據(jù)不同的性質(zhì)和服務(wù)內(nèi)容，采取不同的供給方式。
5.政府應(yīng)將競爭機(jī)制引入到公共管理中
新公共管理理論強(qiáng)調(diào)將競爭機(jī)制廣泛的引入到政府管理中。將公共服務(wù)供給的壟斷性取消，讓更多的私營部門加入。通過引入競爭機(jī)制，而使政府供給的效率和質(zhì)量提升。
二、對新公共管理理論的批判與反思
1.對立論上的批判
一是對經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的批判。關(guān)于新公共管理理論，有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為私營部門和經(jīng)濟(jì)體系的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)是具有一定成效的，但將其在公共部門應(yīng)用的構(gòu)想，則是比較低劣的。
二是對人性認(rèn)識的偏頗。在政治學(xué)中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，采用理性的經(jīng)紀(jì)人假設(shè)，屬于行政學(xué)的研究范圍。認(rèn)為在公共領(lǐng)域中，市場中的政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，這種假設(shè)，將文化因素對人性的限制完全忽視。
三是批判了新公共管理的管理主義傾向。新公共管理遭到批判的另一個原因，是新公共管理借鑒了私營部門的管理方式。
2.對實(shí)踐模式的批判
一是對重塑政府運(yùn)動的批判。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖推廣關(guān)于企業(yè)家的定義，對其行為準(zhǔn)則，任何公共組織和公務(wù)員都可效仿。這一點(diǎn)，極大的偏離了美國政府及其治理的模式，而這種偏離還會與三權(quán)分立體制中，制度、法制的整合與穩(wěn)定相關(guān)，不能有效維持富有活力的政治社群的基本穩(wěn)定。
二是對市場化改革的批判。有觀點(diǎn)主張，這種政策的變革，體現(xiàn)了以國家為中心的方法徹底的轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹橹行牡姆椒ǎ⒆罱K對私營部門和公共部門關(guān)系的界限進(jìn)行了確定。這里暴露出一個不可忽略了的問題，即政府失靈問題，同時，政府也無法控制對市場的失靈。
3.對價值取向的批判
一是導(dǎo)致更大機(jī)會的腐敗。倫理制度是傳統(tǒng)的行政模式的效力之一，而對于貪污腐化行為，可依靠這種制度進(jìn)行有效約束。當(dāng)將注意力向結(jié)果而不是手段轉(zhuǎn)移時，就會有倫理和責(zé)任產(chǎn)生，甚至?xí)栴}發(fā)生。新公共管理理論將傳統(tǒng)的公共服務(wù)方面的關(guān)于限制直線管理權(quán)力、永久任期、程序規(guī)定、固定薪金、明確分開私營部門和公共部門界限等做法摒棄，對于仍待檢驗(yàn)的價值觀進(jìn)行遵循，而這種變革，依然會有腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。
二是單一的價值取向。和企業(yè)管理所不同的是，公共行政不單單對經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行追求，它還有著多元化的價值取向。公共行政管理對于實(shí)現(xiàn)社會正義、人權(quán)、民主、自由等民主社會中的基本價值提供著保障。但新公共管理卻弱化了公共管理中，關(guān)于公平和民主的核心價值。“效能、效率和經(jīng)濟(jì)”是新公共管理的價值基礎(chǔ)，希望能以較小的投入，獲取最大的回報。而采用“憑單制”、“用者付費(fèi)制”這種公共服務(wù)的供給方式，已經(jīng)付出了巨大的道德代價。不管是在實(shí)際事物中，還是在哲學(xué)范疇內(nèi)，人們對于公平、正義和公眾，都是非常的關(guān)注，若對此缺乏共同的認(rèn)識，則不可能會存在著道德的共同體。
三、新公共管理的超越
1.在范式上有所創(chuàng)新
相比于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，在范式上，新公共管理具有一系列的創(chuàng)新，主要有以下四個方面的表現(xiàn)：一是新公共管理為包括政府管理研究在內(nèi)的公共部門管理奠定了堅(jiān)實(shí)而又廣泛的理論基礎(chǔ)。二是新公共管理具有一系列的主題創(chuàng)新，使公共行政學(xué)的理論事業(yè)更加的開闊。三是新公共管理建立起一個綜合和全面的知識框架。四是新公共管理提供了一種政府管理的新實(shí)踐模式。
2.新公共管理表現(xiàn)了防止行政權(quán)力濫用的趨向
一是其服務(wù)定位弱化了特權(quán)意識，甚至消失了特權(quán)。
二是其原有的行政體系中主體中心中心主義，被新公共管理核心思想中的顧客至上所取代。而這種主體的邊緣化，使腐敗喪失了滋生的土壤。
三是因?yàn)閷?shí)行公共服務(wù)的公開競標(biāo)，會使行政行為的透明度加大，并最大化的減少了行使公共權(quán)力的機(jī)會。新公共管理的趨勢，是建立的新的管理體制，以公共利益為中心。同時，新公共管理還使得管理行政公平與效率不可兼得的矛盾得到了根本性的解決。
結(jié)論：目前，新公共服務(wù)理論已經(jīng)逐漸將新公共管理理論所取代，它對公共管理中政府的責(zé)任、公民精神和合法性非常強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)調(diào)政府資源和公民社會的相互融合，并因此成為現(xiàn)代公共管理的核心所在。（作者單位：華僑大學(xué)）
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公共管理是一項(xiàng)以政府為行動主體，聯(lián)合社會非政府組織機(jī)構(gòu)，管理社會公共事務(wù)，提高人民生活質(zhì)量的工作，以達(dá)到社會的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，也是公共管理的本質(zhì)所在。其中，管理觀念、執(zhí)行方式以政府政策為準(zhǔn)則，執(zhí)行主體以政府為首，社會非政府組織廣泛參與，在政治、文化、經(jīng)濟(jì)等各個領(lǐng)域進(jìn)行有效的體現(xiàn)民意的公共服務(wù)。從公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要內(nèi)容，是政府也包括了非政府組織為推動社會發(fā)展進(jìn)行的一系列社會活動，著重體現(xiàn)在滿足人民群眾需求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這也是政府為人民服務(wù)的宗旨。公共管理的對象，小到社區(qū)瑣事，大到國際外交。現(xiàn)如今，社會公共管理依然以政府為實(shí)踐主體，政府承擔(dān)著大部分社會活動的管理范圍，但隨著非政府組織隊(duì)伍不斷壯大，越來越多的公益組織出現(xiàn)在管理公共事物的活動中，承擔(dān)著相當(dāng)一部分公共管理的職能。尤其是在新形勢下，政府在公共管理的職能范圍內(nèi)，較多的體現(xiàn)在外交事物上的管理，例如社會安全、國際貿(mào)易、法律法規(guī)等行使的宏觀職能范圍；對關(guān)于社會保障和服務(wù)及各項(xiàng)政策法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督方面較多由非政府組織來完成，管理內(nèi)容更加細(xì)致化和民主化，更多體現(xiàn)人民意愿和利益需求。
二、公共利益的概念和本質(zhì)
顧名思義，公共利益的受益者是公民群眾，區(qū)別于以謀求個人目的為出發(fā)點(diǎn)的個人利益。公共利益體現(xiàn)公民民意，以提高人民生活質(zhì)量為目的。盡管國家體制不竟相同，公共利益在任何一個民主法治國家都是社會公眾認(rèn)同的存在。“公共”是公共利益的性質(zhì)和價值取向，體現(xiàn)了利益受益的主體是公眾而非個人；“利益”是公共利益追求的目標(biāo)。公共利益的內(nèi)容包含范圍較廣，利益對象、利益內(nèi)容、處理方式相對復(fù)雜多樣。狹隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是個人利益的總和，也就是說公共利益不同于公眾利益，因?yàn)楣娎姘^多個人利益成分，公共利益在一定情況需要犧牲個人利益。例如公共安全、環(huán)境衛(wèi)生、公共廣場的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活動的體現(xiàn)，公共利益具有非排他性，即在不違反法律法規(guī)的前提下，任何人都能謀求公共利益和享受公共利益帶來的權(quán)利。公共利益的內(nèi)容不是一成不變的，隨著社會的發(fā)展個政府政策的改進(jìn)，公共利益的內(nèi)容也會隨之改變，公共利益受益主體不會改變。我們往往認(rèn)為政府是公共利益的唯一或最大授予者，這是政府特性決定，但認(rèn)識是片面的。近年來，越來越多的非政府組織，尤其是志愿者組織和公益組織的大量涌現(xiàn)，就說明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和維護(hù)者，在維護(hù)公共利益的活動中，公民和非政府組織同樣可以參與公共管理。
三、公共管理與公共利益的沖突
(一)公共管理主體單一化及管理內(nèi)容籠統(tǒng)化
公共管理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是衡量一切公共管理活動是否行之有效的標(biāo)桿。在大多數(shù)國家，政府是最大權(quán)力的象征，是公共利益的最大授予者和最強(qiáng)維護(hù)者。但如若政府的承擔(dān)過多公共事宜，就會出現(xiàn)兩種情況：公共管理主體定位單一，管理內(nèi)容過于籠統(tǒng)。前者是由于政府的權(quán)威形象在公眾心中根深蒂固，實(shí)現(xiàn)共同利益或出現(xiàn)與公共利益利益相悖的事件，全權(quán)由政府來解決，忽視民眾力量，導(dǎo)致政府壓力過大，以至于公共管理活動的開展和公共利益追求的結(jié)果與民眾最初的期望又落差，甚至?xí)a(chǎn)生以公共管理部門或個人為追求個人利益額忽視公共利益的現(xiàn)象。后者則是因?yàn)楣芾碇黧w(政府)的單一化，公共管理的內(nèi)容就容易籠統(tǒng)化，比如公共資源的壟斷性、公共財(cái)產(chǎn)的使用主體之間的利益沖突等。由于管理主體單一而超負(fù)荷“運(yùn)作”使得公共管理本身具有的公開性和公平性以及最大利益的本質(zhì)體現(xiàn)被忽視，公眾參加公共管理的積極性降低，都會加劇公共管理和公共利益的沖突。
(二)公共管理決策缺乏科學(xué)性和民主性
公共管理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，提高人民的生活質(zhì)量，達(dá)到社會的良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。所以公共管理活動的開展，需要各項(xiàng)政策法規(guī)的支撐，而法律法規(guī)的制定必須要最大程度體現(xiàn)公眾利益。近年來，我國的公共管理政策體現(xiàn)出很大的滯后性，比如房價問題，政府作為公共資產(chǎn)管理人，卻在調(diào)控房價問題上屢屢達(dá)不到民眾期望，房價過快增長和“房姐”現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共政策僅起到了事后調(diào)節(jié)的作用，總得來說就是政府政策在公共管理事項(xiàng)中的決策具有滯后性，政策缺乏預(yù)見性和及時性，從而有效性降低，出現(xiàn)公共管理與公共利益不平衡。公共管理決策的民主性體現(xiàn)在公眾是否獲得公共利益所帶來的權(quán)利。在公共管理部門，管理者往往會在公共利益和個人利益的之間遲疑，索引公共管理者政策的制定需聽取公眾意見，增加政策制定和執(zhí)行的公開性，政策的制定隨公眾利益的需求及時改進(jìn)，縮小公共管理與公共利益之間的沖突。
四、公共管理與公共利益的聯(lián)系
(一)公共利益是公共管理的本質(zhì)體現(xiàn)
從兩者的概念上看，公共管理政策制定的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，“公共”的含義就是公眾共同擁有，所以政府和非政府組織以及一切公共管理部門，在對社會公共事務(wù)的管理中，就要以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，把虛幻抽象的公共利益變得具體實(shí)際。利益的獲取驅(qū)使人在追求其的過程中制定行之有效的規(guī)則，當(dāng)利益的擁有者范圍擴(kuò)大，就要公眾遵守一定的規(guī)則，進(jìn)而從個人利益發(fā)展成為公共利益，從個人的行為準(zhǔn)則轉(zhuǎn)變成公共準(zhǔn)則的遵守，公共管理政策應(yīng)運(yùn)而生。因此公共管理在制定政策的過程中必須與公共利益相符，否則就失去兩者特有的“公共”的本質(zhì)。
(二)公共管理是公共利益實(shí)現(xiàn)的工具
關(guān)鍵詞：公共管理；管理定量分析；教學(xué)問題及對策
引言
管理定量分析是公共管理專業(yè)的一門核心課程，同時也是一門實(shí)踐性和應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科。公共管理專業(yè)培養(yǎng)的是具有并掌握現(xiàn)代管理理論、技術(shù)與方法，能在文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)保和社會保險等公共事業(yè)單位行政管理部門從事管理工程的高級專門人才。在公共管理專業(yè)開設(shè)管理定量分析課程的基本宗旨是使學(xué)生學(xué)會使用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)分析問題、解決問題，掌握多種定量分析方法，能利用數(shù)據(jù)信息通過定量計(jì)算得出正確結(jié)論，為科學(xué)決策提供依據(jù)，該課程能幫助管理者科學(xué)地分析復(fù)雜市場的動態(tài)，準(zhǔn)確把握市場變化的基本規(guī)律，制定正確的決策，有效地管理企業(yè)和參與激烈的市場競爭。然而，管理定量分析課程不同于傳統(tǒng)課程，傳統(tǒng)課程強(qiáng)調(diào)的是某一門知識的系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性，與其它課程之間聯(lián)系相對較少，而管理定量分析課程更強(qiáng)調(diào)多學(xué)科知識的綜合運(yùn)用，管理定量分析課程的特點(diǎn)決定了其教學(xué)內(nèi)容和方法上也應(yīng)做出適應(yīng)性的調(diào)整。但是，目前高校本科專業(yè)的管理定量分析課程的教學(xué)內(nèi)容和方法的設(shè)計(jì)尚不完善，有待于進(jìn)一步改進(jìn)和提高。為此，本文結(jié)合公共管理專業(yè)的特點(diǎn)，從管理定量分析課程的教學(xué)現(xiàn)狀出發(fā)，找出在教學(xué)內(nèi)容、考核方式等方面存在的問題，并探討這些問題的解決方法。
一、公共管理專業(yè)管理定量分析課程教學(xué)中存在的問題
（一）教學(xué)內(nèi)容不合理
教材是學(xué)生學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)和依據(jù)。公共管理專業(yè)管理定量分析課程的內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)該專業(yè)自身的特點(diǎn)進(jìn)行合理設(shè)置，而目前針對管理定量分析的教材內(nèi)容大多篇幅較長，內(nèi)容傾向于大而全，未能與專業(yè)需求有機(jī)結(jié)合，造成了“所學(xué)非所需”。而且，目前的教材的內(nèi)容安排大多缺少豐富的與實(shí)際管理決策相結(jié)合的生動案例，內(nèi)容體系相對陳舊刻板，降低了教材的可讀性和趣味性，影響了學(xué)生對該課程學(xué)習(xí)的興趣，同時也在一定程度上約束了教師的能動性。此外，公共管理專業(yè)屬于社會科學(xué)領(lǐng)域，其管理決策問題往往同時涉及定性與定量兩類變量，需要將兩類處理方式有機(jī)結(jié)合才能得出科學(xué)、合理的決策，而目前的教學(xué)內(nèi)容大多只重視定量方法的講解，忽略了定性問題定量化求解能力的培養(yǎng)。
（二）前置課程設(shè)置不合理
管理定量分析是以社會生活中的實(shí)際管理決策問題為背景，以數(shù)學(xué)模型和定量分析方法為主要工具，其核心思想就是為管理決策提供定量化的依據(jù)。由于該課程自身的特點(diǎn)，在學(xué)習(xí)該課程之前需要具備一定的相關(guān)學(xué)科知識，例如：高等數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用基礎(chǔ)、相關(guān)統(tǒng)計(jì)軟件的應(yīng)用，并且最好熟練掌握一種計(jì)算機(jī)編程語言。因此，針對公共管理專業(yè)的管理定量分析課程一般安排在大學(xué)二年級下半學(xué)期或者三年級。需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是統(tǒng)計(jì)軟件的熟練使用對學(xué)好該門課程至關(guān)重要，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)時代，信息量呈爆炸式增長，如何在繁冗的數(shù)據(jù)中尋找到需要的數(shù)據(jù)，并進(jìn)行合適的預(yù)處理對于后續(xù)定量計(jì)算過程的正確性將起到重要的影響。
（三）教學(xué)方法單一
盡管管理定量分析課程以定量分析為主要工具，但其最終目的卻是通過這一工具來解決實(shí)際管理決策問題。而在目前的教學(xué)過程中，仍有部分教師按部就班，平鋪直敘，課堂教學(xué)方法幾乎全部以講授為主，完全不注重教學(xué)方法的適應(yīng)性調(diào)整和綜合運(yùn)用，使得學(xué)生覺得管理定量分析與運(yùn)籌學(xué)、高等數(shù)學(xué)和線性代數(shù)一樣，學(xué)習(xí)起來不但困難重重，而且枯燥乏味，從而使管理定量分析課程失去了的其本質(zhì)特征。
（四）實(shí)踐性教學(xué)不足
公共管理專業(yè)是應(yīng)用性和實(shí)踐性都很強(qiáng)的學(xué)科，不僅要求學(xué)生掌握基本理論、基本方法和基本技能，更強(qiáng)調(diào)學(xué)生具備過硬的實(shí)際操作能力，這就要求在教學(xué)過程中更應(yīng)重視實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，形成較為完善的實(shí)踐教學(xué)體系。然而，目前高校管理定量分析課程的教學(xué)大多重理論，輕應(yīng)用，缺乏對解決實(shí)際問題能力的培養(yǎng)，導(dǎo)致學(xué)生只會求解題目，對社會管理中的實(shí)際問題卻束手無策。
（五）考核方式單一
目前，管理定量分析課程的考核方式大多為考試課，考核形式一般采用閉卷考試的方式，考核內(nèi)容主要是課程的基本理論點(diǎn)和基本知識。這種考試方式側(cè)重于對學(xué)生基本理論和知識的考核，無法考核學(xué)生利用基本理論和知識解決實(shí)際問題的能力，使得考核方式與教學(xué)目標(biāo)脫鉤。
（六）教學(xué)效果缺乏反饋
目前，管理定量分析課程的教學(xué)效果檢驗(yàn)方式過于單一，主要采用學(xué)生考試分?jǐn)?shù)來檢驗(yàn)課程的教學(xué)質(zhì)量，缺乏有效的反饋機(jī)制。我們對我校兩屆公共管理專業(yè)畢業(yè)生關(guān)于其在大學(xué)二年級所學(xué)管理定量分析課程在其工作中的應(yīng)用情況的調(diào)查顯示，60%的人認(rèn)為所學(xué)非所用，30%的人感覺所學(xué)的方法之間不能有機(jī)結(jié)合，無法滿足實(shí)際管理決策問題的需要，70%的人認(rèn)為所學(xué)的理論與實(shí)際脫節(jié)，缺乏解決問題的能力。
二、公共管理專業(yè)管理定量分析課程教學(xué)問題的對策
（一）合理設(shè)置教學(xué)內(nèi)容
教學(xué)內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)充分考慮到公共管理專業(yè)的特點(diǎn)和社會需求，應(yīng)當(dāng)考慮到用人單位的實(shí)際需要，將理論與實(shí)踐有機(jī)的聯(lián)系起來。由于管理定量分析課程的多學(xué)科特點(diǎn)，在編寫或選用教材時，應(yīng)充分聽取管理學(xué)、運(yùn)籌學(xué)及統(tǒng)計(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科專業(yè)教師的建議。此外，由于公共管理領(lǐng)域日益增多的復(fù)雜管理決策問題，管理定量分析課程的教學(xué)內(nèi)容要與時俱進(jìn)，不斷革新，保證理論與實(shí)際的緊密聯(lián)系。為了鍛煉學(xué)生的動手能力，還應(yīng)在教學(xué)內(nèi)容上合理安排豐富且能反映實(shí)際問題的教學(xué)案例，增加教學(xué)的趣味性。
（二）合理設(shè)置前置課程
為了便于管理定量分析課程的順利開展，應(yīng)將管理學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)和線性代數(shù)等前置課程的教學(xué)通過必修或選修的形式安排在管理定量分析課程之前完成。而且在開設(shè)該課程之前，還應(yīng)安排學(xué)生進(jìn)行一次認(rèn)知實(shí)習(xí)，其目的是了解相關(guān)的實(shí)際管理決策問題，知道解決這些問題所需要的一些理論和方法，讓學(xué)生帶著問題走進(jìn)課堂，提高學(xué)習(xí)的主動性和目的性。因此，管理定量分析課程一般應(yīng)安排在大學(xué)二年級下學(xué)期或者三年級。
（三）豐富教學(xué)方法
加強(qiáng)各種教學(xué)方法的綜合運(yùn)用，例如，互動式教學(xué)、案例教學(xué)、分工式教學(xué)、分組討論等等，提高學(xué)生的學(xué)習(xí)主動性，引導(dǎo)學(xué)生積極參與課程教學(xué)，增強(qiáng)學(xué)生之間以及師生之間的交流，變學(xué)生的被動為主動，提高學(xué)習(xí)效率。例如，可以將學(xué)生分組，并通過“角色互換”將一部分教學(xué)任務(wù)或者實(shí)際生活中的管理決策問題下派給各個小組，驅(qū)動學(xué)生一起合作，互相討論，以找到解決問題的具體方法，充分調(diào)動學(xué)生的積極性。
（四）加強(qiáng)實(shí)踐性教學(xué)
實(shí)踐教學(xué)是鞏固理論知識和加深對理論認(rèn)識的有效途徑，是培養(yǎng)具有創(chuàng)新意識的高素質(zhì)人才的重要環(huán)節(jié)，是理論聯(lián)系實(shí)際、培養(yǎng)學(xué)生掌握科學(xué)方法和提高動手能力的重要平臺。管理定量分析是公共管理專業(yè)的一門核心課程，為該專業(yè)學(xué)生提供了大量解決實(shí)際管理決策問題的工具和方法，要求學(xué)生有很強(qiáng)的動手能力。因此，應(yīng)該適當(dāng)加大實(shí)踐性教學(xué)的份量，引導(dǎo)學(xué)生在課余時間動手尋找并解決一些與定量分析有關(guān)的課題，例如，在教學(xué)過程中將學(xué)生分組，并安排各個小組調(diào)查在校學(xué)生對各種電腦品牌的滿意度。在學(xué)生進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)時，教師可以引導(dǎo)他們討論并對比各種抽樣方法，并分析各種抽樣方法所得出結(jié)論的正確性。通過這種與實(shí)際相結(jié)合的案例討論可以使學(xué)生進(jìn)一步開闊思路，達(dá)到“學(xué)以致用”的效果。此外，在教學(xué)過程中，還可以邀請政府和企業(yè)等管理決策部門走進(jìn)課堂，為學(xué)生系統(tǒng)講述與定量分析相關(guān)的一些常見問題及解決方法，進(jìn)一步拉近理論與實(shí)際的距離。
（五）豐富考核方式
由于管理定量分析課程具有實(shí)踐性強(qiáng)的特點(diǎn)，因此，單一的考核方式無法反映其教學(xué)目標(biāo)。為了突出該課程應(yīng)用性的特點(diǎn)，應(yīng)該將平時作業(yè)、實(shí)踐性訓(xùn)練、課堂討論、認(rèn)知實(shí)習(xí)、撰寫論文和閉卷考試的方式結(jié)合起來，其中閉卷考試中應(yīng)著重突出對學(xué)生解決實(shí)際問題能力的考核，以便綜合評價教師的教學(xué)效果和學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。
（六）建立多渠道教學(xué)效果評估機(jī)制
為了準(zhǔn)確、客觀衡量該課程的教學(xué)效果和學(xué)生的學(xué)習(xí)效果，不僅應(yīng)該改革教學(xué)過程中的考核機(jī)制，而且要對公共管理專業(yè)畢業(yè)生的工作情況進(jìn)行追蹤，分析畢業(yè)生所學(xué)到的工具與方法能否解決在工作中遇到的實(shí)際問題，據(jù)此對教材內(nèi)容、授課方式、考核方式等進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)節(jié)，避免“閉門造車”式的教學(xué)，實(shí)現(xiàn)“學(xué)以致用”。
三、結(jié)束語
隨著管理理論實(shí)踐的不斷深化，定量分析方法在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛，從而促進(jìn)了管理定量分析課程的快速發(fā)展，使之成為一門高校公共管理專業(yè)普遍開展的核心課程。本文根據(jù)公共管理專業(yè)的特點(diǎn)從教材內(nèi)容、前置課程設(shè)置、教學(xué)方法、實(shí)踐性教學(xué)設(shè)計(jì)、考核方式及教學(xué)評估機(jī)制六個方面系統(tǒng)地分析了公共管理專業(yè)管理定量分析課程教學(xué)過程中存在的問題及不足，并給出了相應(yīng)的改革對策，為提高管理定量分析課程的教學(xué)效果提供了理論依據(jù)。
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我國的MPA教育現(xiàn)已對公務(wù)員職業(yè)培訓(xùn)與素質(zhì)能力提升、黨政和事業(yè)單位的公共管理干部隊(duì)伍建設(shè)、政府及其他公共組織的公共管理和公共服務(wù)效能提升、以及高校公共管理學(xué)科教育發(fā)展等方面起到了極大的促進(jìn)作用。從目前辦學(xué)情況看,MPA教育市場已出現(xiàn)高校間培養(yǎng)質(zhì)量良莠不齊、招生惡性競爭、生源質(zhì)量下降、異地辦學(xué)等諸多問題。本文以作為首批24所試點(diǎn)院校之一的武漢大學(xué)MPA教育的前期辦學(xué)歷程為研究對象,嘗試分析提煉武漢大學(xué)MPA教育中的特色以供探討。
武漢大學(xué)MPA教育的辦學(xué)成效
武漢大學(xué)MPA教育的基本概況自2001年招收首屆公共管理專業(yè)碩士(MPA)研究生以來,武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育中心充分利用武漢大學(xué)優(yōu)越的辦學(xué)條件和豐富的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn),主動與政府部門合作,努力拓展辦學(xué)空間,為社會提供人才培養(yǎng)服務(wù)。2001年至2015年,已連續(xù)招生2139名,已畢業(yè)學(xué)生1327名。圍繞MPA專業(yè)學(xué)位教育工作,武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育中心大力加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè),努力改善辦學(xué)條件,不斷深化教學(xué)改革,加大教學(xué)管理力度,教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)步提高,MPA研究生的基礎(chǔ)理論和基本技能、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力得到很大提升,學(xué)位論文總體質(zhì)量較高,MPA研究生畢業(yè)后的反響普遍較好,人才培養(yǎng)質(zhì)量受到社會廣泛贊譽(yù)。武漢大學(xué)MPA教育的辦學(xué)成效第一,MPA研究生素質(zhì)普遍提高。武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育緊密切合社會公共管理部門的實(shí)際需求并充分利用政治與公共管理學(xué)院公共管理學(xué)科及其他相關(guān)學(xué)科的綜合優(yōu)勢,從培養(yǎng)方案的制定到教學(xué)過程的具體實(shí)施,都嚴(yán)格把控MPA培養(yǎng)質(zhì)量關(guān)。學(xué)員通過對公共管理專業(yè)理論的系統(tǒng)學(xué)習(xí),既夯實(shí)了MPA研究生的專業(yè)理論基礎(chǔ),又增強(qiáng)了運(yùn)用專業(yè)理論分析和解決實(shí)際公共管理問題的能力。第二,MPA學(xué)位論文質(zhì)量高。自首屆MPA研究生撰寫學(xué)位論文起,MPA專業(yè)學(xué)位教育中心就按照學(xué)校有關(guān)規(guī)定及《武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位論文實(shí)施細(xì)則》以及《武漢大學(xué)MPA教育中心關(guān)于學(xué)位論文印制規(guī)格的規(guī)定》,嚴(yán)格論文導(dǎo)師遴選程序和論文指導(dǎo)規(guī)范,加強(qiáng)指導(dǎo),嚴(yán)格答辯,保證質(zhì)量。在全國MPA首批院校中較早地實(shí)行了MPA學(xué)位論文匿名評審制度和優(yōu)秀MPA畢業(yè)論文評選制度,加上從2010年武漢大學(xué)研究生院開始的論文重復(fù)率檢測制度,武漢大學(xué)MPA畢業(yè)論文100%參檢,符合要求后進(jìn)入匿名評審程序。正是這些有效的措施保證了武漢大學(xué)90%以上的MPA學(xué)位論文符合選題實(shí)踐性強(qiáng)、格式規(guī)范、內(nèi)容充實(shí)、理論聯(lián)系實(shí)際、有一定的應(yīng)用價值或?qū)W術(shù)水平的要求。第三,MPA畢業(yè)生質(zhì)量高。自開辦公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育以來,武漢大學(xué)在招生錄取工作中始終堅(jiān)持“質(zhì)量第一、寧缺毋濫”的基本原則,每屆MPA研究生的錄取分?jǐn)?shù)線都確定在與武漢大學(xué)在全國高校綜合實(shí)力排名相稱的水平上。MPA專業(yè)學(xué)位教育中心始終堅(jiān)持質(zhì)量第一并且嚴(yán)格教學(xué)管理、規(guī)范培養(yǎng)程序,在已畢業(yè)的MPA研究生中,有相當(dāng)一部分通過公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練增強(qiáng)了工作能力并提高了管理水平,進(jìn)而在事業(yè)上取得了顯著進(jìn)步,他們中獲得提拔任用者有之,研究成果受到有關(guān)部門重視和采納者有之,更有不少的MPA研究生考取博士研究生繼續(xù)深造。
武漢大學(xué)MPA教育的主要辦學(xué)特點(diǎn)
辦學(xué)目標(biāo)思路清晰,學(xué)科基礎(chǔ)優(yōu)勢明顯武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育的培養(yǎng)目標(biāo)是:培養(yǎng)德、智、能、體全面發(fā)展、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、能熟練從事政府部門及非政府公共機(jī)構(gòu)管理的高層次、應(yīng)用型專門人才。針對上述目標(biāo),學(xué)校明確了公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育的辦學(xué)思路,即依靠學(xué)校力量、依托所在學(xué)院,面向?qū)嶋H部門、服務(wù)地方建設(shè),發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢、打造特色方向,強(qiáng)化教學(xué)管理、保證培養(yǎng)質(zhì)量,拓展辦學(xué)空間、穩(wěn)步創(chuàng)新發(fā)展。武漢大學(xué)公共管理學(xué)科教育有著優(yōu)良的傳統(tǒng)和深厚的基礎(chǔ),積累了較為雄厚的教育資源,教育教學(xué)質(zhì)量深受社會贊譽(yù)。
辦學(xué)組織保障有力,管理制度建立完善
武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院把“打造國內(nèi)一流的MPA教育”作為辦學(xué)重要目標(biāo)。2001年4月,學(xué)校正式行文,組建了“武漢大學(xué)公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育中心”,明確了教育中心的基本職能。學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及研究生院等職能部門在政策制定、經(jīng)費(fèi)保障、各方協(xié)調(diào)等方面給予了支持。學(xué)校相關(guān)學(xué)院也積極支持MPA教育,從學(xué)科建設(shè)、培養(yǎng)方向設(shè)置、師資、教學(xué)資料使用等方面予以全方位合作。MPA教育所依托的政治與公共管理學(xué)院對于涉及招生計(jì)劃、教學(xué)條件改善、教學(xué)資源配置、骨干教師引進(jìn)、專業(yè)方向設(shè)置、人才培養(yǎng)模式改革、教學(xué)獎懲制度等重要事宜,都及時給予指導(dǎo)和幫助解決。除學(xué)院和MPA專業(yè)
學(xué)位教育中心行政管理外,學(xué)校建立了由相關(guān)學(xué)科專家組成的MPA教學(xué)指導(dǎo)委員會,注意尊重學(xué)術(shù)權(quán)力,充分發(fā)揮教學(xué)指導(dǎo)委員會的研究、指導(dǎo)、咨詢、評估和服務(wù)作用。通過開展教學(xué)工作評估,建立課程組及負(fù)責(zé)人制度,設(shè)立MPA教學(xué)質(zhì)量優(yōu)秀獎,極大調(diào)動了教師投入教學(xué)工作的積極性,促進(jìn)了MPA教學(xué)的改革與發(fā)展。師資隊(duì)伍雄厚,教學(xué)資源充足為了保證MPA教育的質(zhì)量,武漢大學(xué)MPA教育自開辦之初就十分重視師資隊(duì)伍的配備并專門制定了MPA教師的遴選制度。十多年來,MPA師資隊(duì)伍,無論是在年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷結(jié)構(gòu)上,還是在職稱結(jié)構(gòu)和學(xué)術(shù)影響力上,均顯現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。為了加強(qiáng)MPA教學(xué)質(zhì)量建設(shè),促進(jìn)MPA教學(xué)水平提高,武漢大學(xué)在MPA教學(xué)第一線配備學(xué)術(shù)水平高,教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的教師,鼓勵博導(dǎo)、知名教授為MPA研究生講授核心課程和專業(yè)方向課程,武漢大學(xué)所有MPA核心課程及方向必修課均配有2名以上教師授課并組成課程組,各課程組負(fù)責(zé)人定期負(fù)責(zé)組織本課程組任課教師開展教學(xué)研究活動。在MPA授課教師中,2次以上講授同一課程者超過90%,所有核心課程教師均具有較豐富的科研成果。有70%以上的MPA專任教師參加了政府部門或非政府公共機(jī)構(gòu)管理、咨詢或項(xiàng)目研究。武漢大學(xué)非常重視MPA主講教師培養(yǎng)工作,采用多種形式,全面提高教師綜合素質(zhì),不僅為MPA主講教師的遴選制定有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序,而且支持上崗的MPA教師積極參加各類相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和進(jìn)修,尤其鼓勵MPA教師出國深造和開展合作研究,擴(kuò)大國際學(xué)術(shù)交流。 武漢大學(xué)的MPA核心課程教師每年參加教研或科研學(xué)術(shù)活動、達(dá)到了人均2次以上,且有相當(dāng)一部分MPA專任教師具有出國或出境進(jìn)行學(xué)術(shù)交流的經(jīng)歷。除校內(nèi)教師外,另聘請有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的政府官員和專家講課或開設(shè)公共管理前沿問題專題講座,注重學(xué)員實(shí)踐應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)的積累,同時,采取導(dǎo)師組形式,并吸收有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的公共管理人員,尤其是高層次的政府管理人員參與,共同實(shí)行對MPA學(xué)生的集體培養(yǎng)。教學(xué)手段多元,實(shí)踐交流廣闊武漢大學(xué)MPA教育實(shí)行彈性學(xué)制和學(xué)分制,采用周末班和集中班等靈活多樣的授課方式。形成結(jié)合自身特色與合作方需求的柔性課程設(shè)置機(jī)制,遵循注重實(shí)際應(yīng)用、重在培養(yǎng)MPA研究生分析與解決問題技能的教學(xué)原則,強(qiáng)化案例教學(xué)、模擬訓(xùn)練、交互式學(xué)習(xí)和社會調(diào)查等實(shí)踐性教學(xué)方式的運(yùn)用。十多年來,在教學(xué)方式的選擇上,相繼采用了案例教學(xué)、雙語教學(xué)以及專題講座和社會實(shí)踐等靈活多樣的教學(xué)方式并且引入了口試、課程論文、讀書筆記等考核方式。迄今為止,已經(jīng)建立了內(nèi)容覆蓋MPA各門專業(yè)課程的公共管理教學(xué)案例庫,在每一屆MPA研究生的全部專業(yè)課程教學(xué)中均使用了60個以上的教學(xué)案例,其中每屆MPA研究生核心課程使用的教學(xué)案例均超過了30個。為了提高武漢大學(xué)MPA研究生的專業(yè)外語水平,還定期邀請國外專家開設(shè)公共管理講座。武漢大學(xué)的公共管理碩士(MPA)教育同時也非常重視與國外和境外同行的學(xué)術(shù)交流與合作,力求樹立國際化大視野,通過拓展國際合作渠道,吸收和借鑒國外和境外公共管理學(xué)科的先進(jìn)理論成果和公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育方面的成功經(jīng)驗(yàn),從整體上提升武漢大學(xué)MPA教育的水平。迄今為止,武漢大學(xué)MPA專業(yè)學(xué)位教育中心與美國、英國、日本、法國、荷蘭、新加坡以及香港和臺灣的同行保持有密切的學(xué)術(shù)聯(lián)系和合作關(guān)系。
根據(jù)“行政法”的字面意義和行政法內(nèi)在的“法”的屬性與“行政”的屬性,傳統(tǒng)行政法學(xué)課程知識體系的建構(gòu)視角可分為兩種基本方向,一是“法學(xué)”視角,二是“行政”的視角。
1.1“法學(xué)”的視角:傳統(tǒng)的建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的視角
所謂“法學(xué)”的視角,就是指基于行政法的法理基礎(chǔ)構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系。從“法學(xué)”視角上理解,行政法學(xué)是研究行政法和行政法律的發(fā)展規(guī)律的學(xué)科。從行政法的起因來看,“所謂行政法者,為公法之一部分而規(guī)定行政官吏之組織及其能力;且指定權(quán)利利害之時,而以救濟(jì)之道予個人者也”[1],也就是說,行政法的實(shí)質(zhì)就是“規(guī)范和控制行政權(quán)的法”[2],行政法的產(chǎn)生目的在于“保障國家行政權(quán)運(yùn)行的合法性和合理性”[3]。由此,“法學(xué)”視角關(guān)注行政權(quán)的合法合理運(yùn)用問題,行政權(quán)成為傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念。但是,行政權(quán)是一個行政法內(nèi)在的抽象性概念,單靠行政權(quán)概念無法描繪行政法意義上的行政活動,這就需要尋找和借助能夠體現(xiàn)行政權(quán)目的和本質(zhì)的外部性概念———行政行為這一特殊的社會行為。因?yàn)樽鳛橐环N具有國家強(qiáng)制力的社會行為規(guī)范,法律規(guī)制的對象主要是社會行為。正如馬克思所指出的:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域,因?yàn)樾袨榫褪俏覟橹笊鏅?quán)利,要求現(xiàn)實(shí)權(quán)利的唯一東西,而且因此我才受現(xiàn)行法的支配”[4]。由此,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系,關(guān)注的是作為行政權(quán)行使行為的行政行為的法律依據(jù)。行政法學(xué)課程教學(xué)目的是使學(xué)生掌握行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等行政權(quán)運(yùn)行活動所需相關(guān)的規(guī)范性法律依據(jù)和理論依據(jù),透徹理解行政法律條文之法理內(nèi)涵,培養(yǎng)處理行政爭訟的法律思維,掌握適用法律文件的能力和處理行政案件的技巧技能,進(jìn)而使學(xué)生培育成法律專業(yè)工作者如法官、檢察官和律師等。這就要求“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系必然包容所有的行政法理論知識和案件處理技能。但是,對于公共管理類專業(yè)而言,行政法學(xué)課程教學(xué)目的是培養(yǎng)學(xué)生的法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔(dān)法律責(zé)任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及領(lǐng)域極為廣泛、內(nèi)容非常豐富、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范相交織并共存于一個法律文件之中的特點(diǎn)決定,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程教學(xué)無法使原本缺乏基本法學(xué)理論基礎(chǔ)和法律思維能力的公共管理類專業(yè)學(xué)生在規(guī)定的有限學(xué)期時間段內(nèi)能夠全面有效地領(lǐng)會這種龐雜的知識體系之內(nèi)容,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系也無法適合于以培養(yǎng)公共管理人才(而不是法律專業(yè)人才)為目的的公共管理專業(yè)行政法學(xué)教學(xué)要求。而且“行政法學(xué)的知識積累明顯不足,且沒有以一種開放的姿態(tài)接受其他學(xué)科研究成果對自身的影響”[5],使“法學(xué)”視角的行政法學(xué)知識體系無法適應(yīng)和解釋當(dāng)代公共行政(行政管理)的多樣化、復(fù)雜性發(fā)展趨勢,無法適應(yīng)當(dāng)代行政體制的改革要求,無法適應(yīng)公共管理類專業(yè)的人才培養(yǎng)目的。
1.2“行政”的視角:對“法學(xué)”視角的發(fā)展
在傳統(tǒng)的“法學(xué)”視角的基礎(chǔ)上,一些研究者們也重視“行政”視角的行政法研究,試圖從“行政”的視角構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照傳統(tǒng)行政法理論和傳統(tǒng)行政學(xué)理論,“公共行政”主要指“國家行政”即國家行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)行使國家行政職能的公共組織對社會公共事務(wù)的組織、管理、決策與調(diào)控。換句話講,“公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動,行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律,關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動,并以內(nèi)部定向關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理”[6]。據(jù)此,公共行政實(shí)際上就是國家行政權(quán)行使主體,依照行政法律規(guī)范的規(guī)定,具體行使國家行政權(quán),對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的活動。如果說“法學(xué)”視角側(cè)重于國家行政權(quán)運(yùn)行的法律依據(jù)和運(yùn)行條件的合法性,那么“公共行政”視角則更加關(guān)注國家行政權(quán)運(yùn)行的過程或程序的合法性與合理性。在此,行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過行政行為來完成的,因此在以行政權(quán)控制為本位的理念下,“公共行政”視角的出發(fā)點(diǎn)和歸屬只能是國家行政層面上的行政行為論,據(jù)此“公共行政”視角的行政法學(xué)課程知識體系在“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識體系的基礎(chǔ)上,更加關(guān)注行政行為的主體資格、行政行為的構(gòu)成與合法、效力、撤銷要件等行政行為之一般法理基礎(chǔ),增加了行政征收、行政給付、行政裁決、行政合同、行政責(zé)任等具體行政行為之具體法律制度及其法理解釋。可以說,關(guān)注行政權(quán)行使過程的合法合理性是“公共行政”視角對“法學(xué)”視角的發(fā)展和豐富,更加符合公共行政部門及其行政實(shí)踐的發(fā)展要求。然而,隨著20世紀(jì)后期公共行政的改革,很多過去國家(政府)包辦的社會公共管理事務(wù),轉(zhuǎn)由社會的非政府性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。公共行政已經(jīng)不再僅指國家行政,“也指國家以外的非營利為目的,以為一般社會公眾和本組織成員提供服務(wù)為宗旨的社會公共組織(如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、消協(xié)、村民委員會、居民委員會等)的職能、作用和活動”[7]。據(jù)此,傳統(tǒng)的公共行政行為主體,從過去單一的行政機(jī)關(guān),擴(kuò)大成包含特別授權(quán)的公共組織(即法律法規(guī)授權(quán)的組織)、受行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織、受行政機(jī)關(guān)委托的組織等多元化主體的復(fù)雜系統(tǒng)。也就是說,傳統(tǒng)的“行政法”字面意義上的“行政”內(nèi)涵,已經(jīng)演變成主體、內(nèi)容、方式日趨多元化的“公共管理”。在此,“行政”視角的行政法學(xué)課程知識體系,因其研究對象(國家行政權(quán)的行使活動)的局限性,無法完整地解釋公共行政范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)向,無法解釋社會公共組織的公共管理活動的合法性問題,更無法滿足公共管理類人才培養(yǎng)要求。
2公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的分析邏輯
2.1“公共管理”視角:對傳統(tǒng)“行政”視角的發(fā)展
關(guān)于如何定義公共管理,國內(nèi)外學(xué)術(shù)界一直沒有一個統(tǒng)一的看法,有的甚至相去甚遠(yuǎn),國外有一定影響的概念不下十幾種,近年來,國內(nèi)的定義也是不勝枚舉。按照曹現(xiàn)強(qiáng)等人的觀點(diǎn),所謂公共管理,就是公共管理主體主要是政府部門、非政府公共機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)為促進(jìn)社會的發(fā)展、維護(hù)和增進(jìn)公共利益、滿足公眾的需要而對公共事務(wù)和公共部門進(jìn)行管理的活動[8]。非政府部門和公共企業(yè)成為管理主體是公共管理區(qū)別于以國家行政為內(nèi)涵的傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)之一。如果說,傳統(tǒng)的公共行政是國家集權(quán)形式的一元主休對社會公共事務(wù)的官僚制管理形態(tài),那么公共管理則是國家放權(quán)或還權(quán)形式的多元主體(國家行政機(jī)關(guān)、非政府組織、公共企業(yè)等)對社會公共事務(wù)的合作管理形態(tài)。按照休斯的觀點(diǎn)[9],“行政”基本上指服從指令和服務(wù),而“管理”則指:(1)取得某些結(jié)果;(2)取得這些結(jié)果的管理者的個人責(zé)任。據(jù)此,如果說傳統(tǒng)公共行政關(guān)注的是國家行政權(quán)的運(yùn)行過程,強(qiáng)調(diào)服從上級的指令,提供公共服務(wù),那么公共管理包含的內(nèi)容更為廣泛,就國家行政權(quán)而言,公共管理不僅是關(guān)注國家行政權(quán)的運(yùn)行過程,更加關(guān)注行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果及其個人責(zé)任,更加關(guān)注社會公共組織如非政府組織、公共企業(yè)等為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的結(jié)果與責(zé)任。由此,公共管理多元化主體的角色、地位、行為方式以及公共管理主體與國家、公眾之間的法律關(guān)系,進(jìn)入到行政法學(xué)研究對象范疇,公共管理視角的行政法學(xué)研究必然成為當(dāng)代行政法學(xué)研究的一種新的視角。比起傳統(tǒng)的“法學(xué)”視角和“行政”視角,“公共管理”視角的思維方式,更有利于解釋當(dāng)代社會公共事務(wù)管理的主體、方式、內(nèi)容的多元化發(fā)展,更加符合公共管理類專業(yè)等非法學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)的要求。在此,如何基于當(dāng)代公共管理實(shí)踐構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系,就成為公共管理類專業(yè)行政法學(xué)教學(xué)改革的時代課題。當(dāng)前公共管理視角的行政法學(xué)研究和教學(xué)所面臨的挑戰(zhàn)是:如何理解公共管理類專業(yè)中的行政法學(xué)課程地位?如何根據(jù)公共管理實(shí)踐需求構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系?如何選擇適應(yīng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)要求的教學(xué)方法?就當(dāng)前的課程建設(shè)要求來看,當(dāng)務(wù)之急是重構(gòu)符合公共管理實(shí)踐和教學(xué)對象需求的行政法學(xué)課程知識體系的問題。因?yàn)檎n程知識體系決定課程教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。
2.2公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的分析邏輯
近年來,一些高校行政法學(xué)教學(xué)及研究人員開始嘗試從公共管理視角建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系。如皮純協(xié)與張成福主編的公共管理碩士(MPA)系列教材《行政法學(xué)》[10]、蘇祖勤主編的《行政法概論》[11]、溫晉鋒主編的《行政法學(xué)》[12]等是針對公共管理專業(yè)人才培育而編寫的代表性行政法學(xué)教材。但是這些教材在建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的思路上仍然殘留傳統(tǒng)行政法學(xué)的視角的影響,并且沒有能夠理清各知識模塊與公共管理實(shí)踐之間的銜接關(guān)系和各知識模塊內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系,進(jìn)而無法真正體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐的發(fā)展,無法真正滿足公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)方面的行政法學(xué)知識需求。在此,關(guān)鍵的問題是如何確定公共管理視角的建構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的行政法學(xué)分析邏輯的問題。按照關(guān)保英教授的觀點(diǎn)[13],行政法學(xué)分析邏輯既是一個理論體系,又是一個能夠幫助我們認(rèn)識行政法現(xiàn)象的操作工具;行政法學(xué)分析邏輯是對行政法認(rèn)識的一個方法論,它所包含的哲學(xué)原理是以具體的操作得到體現(xiàn)的;行政法學(xué)分析邏輯是一個行政法學(xué)研究的實(shí)用理性問題,它的最大效果是對行政法分析過程的指導(dǎo)和在行政法分析過程中的具體應(yīng)用;行政法學(xué)的分析邏輯是以一定的分析范疇為依據(jù)的,沒有一定的分析范疇我們將無法對行政法現(xiàn)象進(jìn)行具體的分析;行政法學(xué)分析邏輯中的范疇是可以進(jìn)行選擇的,即我們可以根據(jù)自己的認(rèn)識進(jìn)行范疇上的選擇,取一些范疇而舍另一些范疇。據(jù)此,從“公共管理”視角上看,應(yīng)當(dāng)從規(guī)范公共管理活動和公共管理類專業(yè)人才培養(yǎng)目的角度去選擇行政法學(xué)課程知識體系的主要內(nèi)容。在此,需要明確三個基本點(diǎn);首先,要明確如何從“公共管理”視角認(rèn)識行政法?這是公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)知識體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。其次,要明確公共管理活動所要依據(jù)的基本的行政法律制度有哪些?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)知識體系的基本框架。在此需要特別指出的是公共管理類專業(yè)行政法學(xué)課程的教學(xué)目的是培養(yǎng)學(xué)生的公共管理法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔(dān)法律責(zé)任的能力,而不是以培養(yǎng)學(xué)生的解決行政爭訟的法律思維和技能為教學(xué)目的,這一點(diǎn)是公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系內(nèi)容的選擇標(biāo)準(zhǔn)。最后,要明確哪些行政法律制度方面的知識構(gòu)成公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中有用的知識?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)課程知識體系的基本內(nèi)容。
2.3行政法行為論:公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識體系的理論主線
如果說傳統(tǒng)行政法學(xué)視角中的“行政法是行政主體與其他社會因素發(fā)生沖突的控制性規(guī)范,反映并聯(lián)接行政主體與行政相對方以及其他社會主體的關(guān)系”[14],那么從公共管理視角上看,行政法調(diào)整的是因?qū)嵤┕补芾頇?quán)而形成的公共管理法律關(guān)系,這一法律關(guān)系既包含國家行政權(quán)力主體與行政相對人之間的國家公共行政關(guān)系,又包含以社會公共利益為指向的非政府組織(NGO)、公共企業(yè)與其管理對象之間的社會公共管理關(guān)系,也包含因國家權(quán)力主體、社會組織和個人對公共管理活動進(jìn)行監(jiān)督而形成的公共管理監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)行政法的規(guī)定而形成的公共管理法律關(guān)系的內(nèi)容就是相關(guān)行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任(義務(wù))關(guān)系。這些主體的行使權(quán)力(權(quán)利)、履行責(zé)任(義務(wù))的法律行為———包括公共行政權(quán)主體的行使國家行政權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的法律行為即為公共行政行為、非政府組織和公共企業(yè)等社會公共部門的根據(jù)行政法律授權(quán)行使公共管理權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的法律行為即社會公共管理行為、公共行政權(quán)或公共管理對象的依法行使行政法上的權(quán)利和履行行政法上的義務(wù)的公眾法律行為即公眾守法行為、對公共管理行為的監(jiān)督行為即行政法律監(jiān)督行為,共同構(gòu)成公共管理視角的“行政法行為”,成為現(xiàn)代行政法規(guī)制的對象。沒有行政法上的法律行為即行政法行為就無從談起公共管理法律關(guān)系。從公共管理視角上看,國家制定和實(shí)施行政法的根本目的就是通過規(guī)范公共管理中的各種法律行為主體的行政法行為,來控制和規(guī)范各類行政法行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任(義務(wù))關(guān)系,使公共管理活動符合國家意志。行政法學(xué)課程知識體系是一個集合概念,當(dāng)我們討論行政法學(xué)課程知識體系時,也就是以對行政法的總體認(rèn)識以及這種總體認(rèn)識所形成的機(jī)制為焦點(diǎn)的。但是,行政法學(xué)課程知識體系的總體性認(rèn)識不能完全排斥研究者對基于行政法學(xué)課程教學(xué)目的而對特定行政法問題給予的關(guān)注,而所關(guān)注的視角不同,行政法學(xué)課程教學(xué)知識體系的建構(gòu)方向和結(jié)果也不同,此時被關(guān)注的特定行政法問題就構(gòu)成這一視角上的行政法學(xué)課程知識體系的主干內(nèi)容。從公共管理視角上看,由法權(quán)通過法律行為來實(shí)現(xiàn)的法理決定,我們需要關(guān)注的特定行政法問題就是行政法行為。從以注重結(jié)果和行為責(zé)任為核心要素的當(dāng)代公共管理的視角看,樹立法律權(quán)威理念,以行政法來規(guī)范行政法行為,就是行政法治理念的核心內(nèi)涵。主體的多元化是公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政的最大特點(diǎn),不同的主體在行政法上的地位、權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的規(guī)定性,使公共管理與行政法發(fā)生了關(guān)聯(lián),而各類公共管理主體的法律行為方式,則成為行政法對公共管理進(jìn)行規(guī)制的核心內(nèi)容。如果說法學(xué)視角的“行政法治的前提是行為法定,行為法定必須以完善的行政行為理論為條件”[15],那么從公共管理角度上講,行政法行為就是貫穿整個行政法學(xué)理論的核心概念范疇,公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系,應(yīng)當(dāng)以行政法行為論為核心,行政法行為論成為公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系的基石和理論主線。
3公共管理視角的行政法學(xué)課程知識體系的知識模塊及其邏輯關(guān)系
對行政法行為的關(guān)注,必然引發(fā)出行政法行為之主體問題(需要解答誰作出行政法上的法律行為,應(yīng)當(dāng)具備哪些資格條件等)、行政法行為之本身理論問題(需要解答何謂行政法行為,如何作出行政法行為等)、行政法行為之監(jiān)督問題(需要解答如何監(jiān)督公共管理行為,對違法公共管理行為如何加以制止等)、行政法行為之救濟(jì)問題(需要解答如何糾正瑕疵公共管理行為、如何補(bǔ)償或賠償違法公共管理行為所導(dǎo)致的侵害后果等)等相關(guān)理論問題的關(guān)注。而這四個方面的理論知識的學(xué)習(xí),需要用以解釋行政法基本原理為目的的行政法基礎(chǔ)論(法理基礎(chǔ))來加以支撐。由此,從公共管理視角上看,公共管理類專業(yè)的行政法學(xué)課程知識體系,具體包括以下五個方面的知識模塊:
首先,行政法基礎(chǔ)論:行政法基礎(chǔ)論主要解釋行政法的基本概念、基本原則、基本功能、行政法關(guān)系(包括各類公共管理行為引發(fā)的公共管理法律關(guān)系、監(jiān)督行政法律關(guān)系等)、行政法及行政法學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展等有關(guān)行政法的基礎(chǔ)理論問題。對于缺乏基本法學(xué)理論基礎(chǔ)和法律思維訓(xùn)練的公共管理專業(yè)學(xué)生來說,行政法基礎(chǔ)論是學(xué)習(xí)行政法學(xué)其他專題理論的法學(xué)理論基礎(chǔ)。
其次,行政法主體論:行政法主體即行政法行為主體,主要指公共管理主體(國家行政主體、社會公共管理主體等公共管理權(quán)行使主體)、公共管理對象(包括國家公共行政層面上的行政相對人或行政相關(guān)人、社會公共管理層面上的管理對象等公共管理權(quán)的相對人)、監(jiān)督公共管理主體(國家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織、公民等依法對公共管理進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督主體)等。行政法主體論主要解釋公共管理活動中的各類行政法行為主體的概念、類型及其含義、法律地位、法定權(quán)力(或權(quán)利)與責(zé)任(或義務(wù))等相關(guān)主體理論問題,注重有關(guān)公共管理組織的實(shí)體法知識的解釋,為學(xué)習(xí)行政法行為論提供基本理論框架。
第三,行政法行為論:行政法行為是行政法上的行為主體即行政法主體依法行使法定權(quán)力(或者權(quán)利),履行法定責(zé)任(或義務(wù)),產(chǎn)生行政法上的法律效果的行為。從公共管理視角上看,根據(jù)行為主體的性質(zhì)不同,行政法行為可分為國家公共行政行為(包括行政立法、行政司法、行政執(zhí)法、行政合同等法律行為)、社會公共管理行為(依法創(chuàng)制行為規(guī)范、解決爭議、執(zhí)行法律規(guī)定、建立契約等法律行為))、行政法制監(jiān)督行為(國家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織、公民等對公共管理進(jìn)行的監(jiān)督行為)、公眾守法行為(依法行使行政法上的權(quán)利、履行行政法上的義務(wù))等四種。行政法行為論主要解釋與四種行政法行為的概念、成立要件、效力、形式、具體種類、程序等相關(guān)基本理論問題。公共管理視角的行政法行為論,注重的是行政法行為的程序法知識的解釋。
第四,行政法監(jiān)督論:從公共管理視角上看,行政法上的監(jiān)督指的是對公共管理主體法律行為的監(jiān)督。違法公共管理是行政法監(jiān)督的主要對象,它指公共管理主體所實(shí)施的,違反行政法律規(guī)范,侵害受法律保護(hù)的公共管理關(guān)系或監(jiān)督公共管理關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯的(瑕疵)公共管理行為。行政法監(jiān)督論主要解釋監(jiān)督公共管理的內(nèi)涵、監(jiān)督主體及其權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督的形式和方式、對違法公共管理的界定等監(jiān)督公共管理方面的基本理論問題。公共管理視角的行政法監(jiān)督論,注重行政法制監(jiān)督的實(shí)體法知識的解釋。
公共管理學(xué)科涉及到的專業(yè)非常廣，比如說政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等。新興行業(yè)的發(fā)展，多變的時代環(huán)境，這都給公共管理工作帶來了很大的挑戰(zhàn)。學(xué)校開設(shè)公共管理課程的最終目的是為社會培養(yǎng)所需人才，但簡單的理論知識教學(xué)卻使得為社會提供的人才存在著明顯的"理論與實(shí)踐脫節(jié)"的狀況，學(xué)生在進(jìn)入社會時，不能適應(yīng)現(xiàn)有的管理工作，而造成這樣的現(xiàn)象最根本的原因就是學(xué)生缺乏實(shí)踐訓(xùn)練。現(xiàn)代社會需要具有能力的人才，根據(jù)心理學(xué)研究表明，人除了先天能力外，更多的能力是通過實(shí)踐來掌握認(rèn)知和技能。在現(xiàn)有的公共管理學(xué)中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到實(shí)踐活動是開發(fā)潛能和培養(yǎng)技能的重要方式。
二、公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)中課程體系的構(gòu)建
為一提高公共管理學(xué)科的實(shí)用性，除了要保證學(xué)生有一定的實(shí)踐能力外，更需要學(xué)生掌握相應(yīng)的理論知識。在這樣的客觀環(huán)境下，構(gòu)建公共管理實(shí)踐教學(xué)模式，首先需要進(jìn)行公共管理學(xué)科的課程體系構(gòu)建。
1.設(shè)置實(shí)踐與理論并重的課程體系，優(yōu)化課程資源公共管理中涉及的學(xué)科較多，要實(shí)現(xiàn)教學(xué)資源的最優(yōu)化，就必須合理開設(shè)課程。學(xué)生的核心課程包括公共關(guān)系學(xué)、公共管理學(xué)、公共政策學(xué)、公共邏輯學(xué)，這些課程是學(xué)生的專業(yè)課程，具有一定的難度，如果讓學(xué)生在剛進(jìn)入大學(xué)初期就接觸這些知識，對學(xué)生來說可能存在較大的難度，所以學(xué)校應(yīng)該合理安排課程，在開設(shè)專業(yè)課之前，安排學(xué)生進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)和社會學(xué)的學(xué)習(xí)，這樣的學(xué)習(xí)內(nèi)容可以為學(xué)生以后的專業(yè)課程學(xué)習(xí)奠定良好的基礎(chǔ)，從而降低學(xué)生學(xué)習(xí)的難度。合理開設(shè)課程可以降低學(xué)生學(xué)習(xí)的難度，從而實(shí)現(xiàn)課程資源的最優(yōu)化配置，為學(xué)生的實(shí)踐學(xué)習(xí)提供充足的理論指導(dǎo)。
2.改進(jìn)教學(xué)方法，培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新與實(shí)踐能力在現(xiàn)有的公共管理教學(xué)中，多數(shù)是采取教師為主體的傳統(tǒng)教學(xué)方式，這樣的教學(xué)方式雖然可以為學(xué)生提供一定的理論指導(dǎo)，但卻忽視了學(xué)生的主體性和創(chuàng)新性，所以在開展公共管理實(shí)踐教學(xué)模式中，最重要的是改進(jìn)教學(xué)模式，重視學(xué)生實(shí)踐能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。比如，在講解企業(yè)發(fā)展管理時，教師可以鼓勵學(xué)生收集不同的企業(yè)發(fā)展模式，并且對這些企業(yè)的發(fā)展管理提出自己的見解，這樣的教學(xué)方式既可以讓學(xué)生了解企業(yè)管理，也可以在有些過程中進(jìn)行思考，用這樣的方式來培養(yǎng)實(shí)踐與思考能力。
3.開展專業(yè)知識講座，及時更新學(xué)生視野公共管理不僅可以通過學(xué)習(xí)專業(yè)理論知識獲得能力，也可以通過專業(yè)講座來學(xué)習(xí)其所需的知識。優(yōu)秀的企業(yè)管理案例可以給學(xué)生很多啟迪，所以在這一方面，學(xué)校可以組織一定的優(yōu)秀案例的講解，并且讓學(xué)生及時了解現(xiàn)有的社會發(fā)展動態(tài)。專業(yè)講座方式實(shí)際上是對課程的延伸，是培養(yǎng)學(xué)生實(shí)踐能力非常良好的方式。
三、公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)模式的構(gòu)建
1.開展校企聯(lián)合方式，為學(xué)生營造良好的實(shí)踐環(huán)境。實(shí)踐活動的開展需要良好的環(huán)境，即使學(xué)校可以通過教學(xué)為學(xué)生提供分析與應(yīng)用能力，但要真正將這些能力轉(zhuǎn)化為實(shí)踐能力，就需要參與一定的活動來實(shí)現(xiàn)。因此，學(xué)校可以通過“校企合作”的方式，定期為企業(yè)輸入一批優(yōu)秀人才來進(jìn)行公司公共管理，這樣的管理是直接進(jìn)入企業(yè)日常經(jīng)營中的，學(xué)生面對實(shí)際工作的環(huán)境，可以最大程度地提高實(shí)踐能力，從而在以后的工作中更加順利。
2.創(chuàng)新教學(xué)方式，提高教師能力。公共管理需要及時了解現(xiàn)代社會變化，因此在實(shí)踐教學(xué)中很重要的學(xué)習(xí)就是了解現(xiàn)有的公共管理要求。現(xiàn)在應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)校與公共事企業(yè)部門的交流，讓公共事業(yè)部門的管理人員來為學(xué)生講解現(xiàn)階段的管理要求，這樣的方法可以及時更新學(xué)生的知識，提高學(xué)生的實(shí)踐與應(yīng)用能力。同時學(xué)校方面也可以定期培訓(xùn)教師，讓教師進(jìn)入事業(yè)和企業(yè)部門對學(xué)生的實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)，這樣，在增強(qiáng)學(xué)生實(shí)踐能力的同時，也可以讓教師了解現(xiàn)有公共管理模式，在以后的教學(xué)中有充足的實(shí)踐培養(yǎng)能力。
3.改進(jìn)學(xué)校考核方式。學(xué)生的成績考核是檢測學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的重要方式，要構(gòu)建實(shí)踐教學(xué)模式，很重要的一點(diǎn)就是改革以往的考試方式。將全部的理論知識考核轉(zhuǎn)變?yōu)槔碚撝R（50％），實(shí)踐訓(xùn)練（50％），這樣理論與實(shí)踐并重的考核可以讓學(xué)生更加重視知識的應(yīng)用，在進(jìn)行實(shí)習(xí)過程中更加重視實(shí)踐能力的培養(yǎng)，在校期間就擁有良好的職業(yè)實(shí)踐能力。
四、結(jié)束語
