時間：2023-07-19 17:30:22
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理倫理困境，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
當前，在公共管理體系中，倫理缺失問題相對突出，受到社會各界的廣泛關注，若想達到理想的公共管理效果，應重視倫理關系的設定，打造更為科學的發展理念與信任度，以打造更為完善的公共體系。為了更好的處理好公共管理中的倫理關系，應及時了解倫理缺失的成因，可見，處理好公共管理體系中的倫理關系，以保證公共管理水平的不斷提高，進而提高公共利益，維持健康、和諧的社會氛圍。
一、公共管理中倫理缺失問題的表現
在公共管理體系中，倫理問題至關重要，其關系著公共管理的經濟效益，只有嚴格規范倫理道德，才能時刻要求相關人員的行為[1]，以保證一系列公共管理行為的科學性。在一系列的公共管理體系中，由于公共管理中存在倫理缺失問題，違背了中國傳統文化、倫理內涵與全球公共管理倫理的內容，導致整個公共管理中經濟效益受到威脅。
其一，由于受到中國傳統思想與文化的影響，使得公共倫理觀念發生轉變，思想與意識陷入困境[2]。現如今，主流文化的產生，使得公私間的關系發生轉變，矛盾日益突出，辯證認知不足，常常出現公與私相互對立的情況，抑私揚公，對于公共道德問題存在著一定的分歧與偏差，以私人問題而引發的親情倫理關系，已然成為現代社會中主要的存在方式，盡管合乎情理，但是從法律層面卻不科學，最終致使公共倫理的理性逐漸缺失，制約著公共管理的實效性。在公共管理體系中，倫理缺失問題較為突出，導致倫理缺失問題出現的內因有的在于過度追究個人利益，在此基礎上還要掌握一定的公共權力，使得相關人員出現雙重人格；而外因在于市場環境的影響，市場經濟會產生很大的負面影響，再加之社會監督力度不足、社會制約機制不科學等問題，使得倫理道德問題異常突出。
其二，在研究公共管理倫理涵義方面的問題。從理論角度來看，應嚴格規范倫理關系，分別從表現特征、作用路線等層面著手，其與法律、權力等有所不同，公共管理倫理關系的作用路線主要是由個體化向群體化轉變，使得倫理表現更為顯性化，此類倫理關系注重公平、公正與自由。由于倫理與非倫理行為的標準性差異，使得非倫理行為受到多種因素的影響，此類公共管理倫理關系與社會體制、社會風尚、道德品質與歷史文化等因素相互關聯，由此可見，無法對非倫理行為的實際性質進行明確規范的界定。現如今，社會的發展與進步，人們的認知、人生觀與價值觀都發生了轉變，道德意識在不斷增加，自覺性也在不斷增強，使得人們在履行道德行為時更有動力。然而，在社會實際運行的過程中，由于受到公共管理倫理制度與主體性的影響，導致一系列倫理問題的出現，不利于現代社會的發展與運行[3]。
其三，在全球公共管理倫理問題方面。公共管理倫理缺失不僅僅表現在國內，在國外也有所存在。公共管理倫理問題屬于全球性的政治性問題，其中涉及到一定的道德規范，在倫理方面應有新標準，在經濟全球化大背景下，應借助一系列的道德標準來打擊領域犯罪問題。在每個國家都會發生賄賂與腐敗問題，一些公共管理人員會受到利益的誘惑，導致一系列倫理缺失問題的出現。打擊行賄、腐敗是國際性的事務，由此可見，倫理道德問題備受關注，若想達到理想的效果，應在自決權、誠實、穩定、自由與信任等價值觀上形成共識。
二、導致公共管理中倫理缺失問題出現的主要原因
（一）個人與社會利益存在認知錯誤
在公共管理體系中，由于思想認知不足，導致個人利益與社會利益間存在著一定的矛盾，導致公共管理人員或組織機構在利益分配上不夠合理，出現了一系列不正當的態度。從辯證唯物主義層面，內因是決定事物本質與發展方向的關鍵所在。在公共管理倫理道德層面，人們思想的變化，使得人們對公共利益逐漸產生淡化心理，甚至會產生侵占的動機，產生侵占動機主要是以公共管理機構與管理人員的倫理道德水平偏低為條件的，可見，公共管理倫理關系處理的重要性。一般來講，評判倫理道德水平的重要標準為價值觀念與是非觀念。
（二）多種因素的刺激與影響力大
在公共管理環境下，由于受到多種因素的影響，導致倫理缺失問題變得異常突出。在此條件下，部分來自組織內部與外部環境，在組織內部環境中，人為、財產、物質、政策與信息等資源的變化與調配，會使得身份與地位發生了極大的變化，導致倫理道德缺失。在外部環境中，主要是從宏觀角度出發，從經濟、文化、政治與社會等層面著手，進而制約著公共管理組織問題不斷突出[4]，與此同時，管理者的心智與思想在潛移默化中都受到一定的影響。
三、公共管理中倫理問題處理措施
（一）制定嚴格的倫理規范標準
為了避免出現公共管理倫理缺失問題，應及時了解與把控公共管理倫理的重要作用與價值，還要制定相應的倫理規范標準，通過一定的規范與標準來規范一系列的公共管理行為，科學規范公共管理人員的行為，了解公共管理活動的行為，掌握一定的倫理標準，分別就公共管理機構與管理人員間的倫理要求進行科學的區分。為了達到理想的效果，應重視對公共管理組織倫理的科學性研究，進而能實現對倫理精神元素的不斷充實。目前，由于受到多種因素的影響，使得公共管理組織與管理人員受到利益誘惑而產生倫理道德缺失，自身與社會利益問題相對突出，進而產生了一系列的不正當行為，致使社會經濟損失慘重。為應對此項問題，應加強公共組織文化建設，強化對公共管理人員道德素質的全面提升，進而以減少道德缺失行為。為了達到理想的效果，提高倫理道德水平，建立更為完善的監督機制，對相關管理者的道德素質進行考核與約束。
（二）加強對公共環境倫理問題的監控
當前，我國正處在社會發展的轉型期，社會公共管理行為至關重要，可見，社會經濟發展對公共管理工作的要求很高。若想提高公共管理倫理道德水平，應強化對公共管理倫理的質量監控，能避免由于功利性因素而引發的社會道德缺失問題。公共倫理環境質量監控機制的構建，應對事業單位、政府部門等組織的行為進行分析，針對公共管理中倫理環境監控的質量與效果開展一系列的客觀性評價。為此，還需建立行業協會，將其作為重要的平臺，對可能危害公眾利益的行為進行全面的監督，對未能履行職責、個人道德素質缺失等行為進行嚴格的懲治。
四、結語
綜上所述，目前，從公共管理現狀來看，倫理缺失問題相對突出，制約著公共管理的效果與水平，一旦出現倫理缺失問題，會對公共利益形成威脅，遵循倫理規范，進而獲取理想的利益。為了處理好倫理關系，應強化公共管理的實際作用與各項規范和標準，加強對公共環境質量監控，加快倫理道德體系建設，強化各項指標的合理規范，進而提高公共管理水平，可大大規范人們的行為。
【參考文獻】
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一、公共管理與倫理的關系
“在某種意義上，有文字記載的社會已經是倫理化的社會了。”［4］（P2）這意味著，倫理學的產生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯系。第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規范作用。公共管理活動是在紛繁復雜、千變萬化的外部環境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發揮了規制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現公共管理行為的依托。倫理既是實現社會控制的機制，也是傳統中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規范的同時，還應該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養來彌補法律、法規等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應的制度與法律保障。內部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規與倫理監督，內部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設等方式來進行。而不論是外部控制還是內部控制，都應由相應的公共管理機構來完成的，這就關系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質性的合法性。這種實質合法性就是合規范性，即合道德性，道德基礎才是公共管理最堅實的基礎。合道德性的實質意義在于，“政治統治的公正、正義，而公正、正義又體現在對于公民的權利與利益的保護上。如果失去了合規范性，形式合法性也就不具有任何實質性的意義，也就喪失了政治權威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質合法性。然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質合法性。在統治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質合法性受到挑戰；而在行政與倫理高度統合的服務型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質合法性才得以逐步確認。
二、統治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統治型公共管理模式是農業社會的治理模式。農業社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權專制的“統治型”社會要求整個社會根據統治的需要而在等級結構的基礎上組織起來，政府管理只不過是統治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態的宣教，差等正義論、君權神授論和王權至上論等皆是這一時期的典型表現。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務的部落組織轉變為掠奪和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關也相應地從人民意志的工具轉變為獨立的、壓迫和統治自己人民的機關了。從此，人們一直在少數人的統治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質上是一種不平等的統治。它以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統治為主要任務，以統治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統治型公共管理模式是一種建立在權力關系基礎上的“權制”模式。在這種模式下，一切制度設計與安排都要圍繞鞏固和擴大統治權力而進行，它表現的也是是權力意志的物化。由于權力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權力的任意運行，歷代的統治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權力的穩固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統治型模式中公共管理的質量取決于治理者的德性、能力和權謀，被統治者希望統治者是一個“有道明君”，而統治者為了權力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權治進行修飾、補充、完善，以為其統治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規范的德治。這種道德規范首先介入到權力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權力意志和約束權治行為的重要力量，在不與權力意志發生根本性沖突的條件下，是權治的一種有益的補充。因此，在統治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統治者大力推崇，被統治者迫切期望，甚至一度超越“權治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農業社會并不具備產生完整的、系統的倫理規范的經濟基礎、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關系在政治活動中的映射，一旦與權力意志發生沖突與矛盾，權力意志就會表現出對道德規范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統治型公共管理模式相聯系的道德是與政治同構的，道德條目及其內含的價值準則具有極高的權威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現。［10］但是，在統治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內容的話，那也只不過是權治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統治型公共管理模式下的德治往往是“權制”下的一種工具，維護的是統治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數開明的最高統治者（君主）聯系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統治階級的利益與權力，并直接成為了統治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩固統治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進入工業社會后，由于分工和交換的發展、工具的革新，生產力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經濟與社會發展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態和制度體系進行了無情的批判，由此引發了統治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產生。該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調管理技術、程序與規則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業化和技術化。顯然，與統治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內心情感，使進入其中的人只能有效率地執行別人的意志而不用發揮主觀能動性。正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產生了墮落的危機。［14］（P76）受此影響，人們產生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產生了拼命賺錢、精于計算的商業文明，人與人之間的關系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關系，統統受到商業性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規則常常完全相反。“恐怕沒有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙。”［16］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規則與制度規范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調的是“法制”下的“法治”，突出的是權力的制約和權利的保障。它力求在權力分散的基礎上，對權力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發生了背離，在需要權力制約的領域和需要用法來為公民權利的實現提供保障的領域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調社會公平應與經濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領的治理理念的干擾下，公共領域與私人領域的道德秩序，道德規范只有在與法、與經濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領域的道德規范帶入公共領域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務型公共管理模式：行政與倫理的統合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現實的過程中，時時處處都能看到行政命令發揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規模的龐大，導致了機構臃腫、人浮于事、、繁文縟節、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業化政府，顧客化公民，并運用現代管理技術，實現全面質量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構建協商合作的治理網絡。三是強調服務型公共管理的理念。認為服務型公共管理應強調社會本位、公民本位、權利本位和服務本位，以權力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設定，真正踐行還權于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務型公共管理模式的產生奠定了堅實的基礎。服務型公共管理模式是人類社會從工業社會向后工業社會轉型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰。［19］這一挑戰意味著，該模式要在揚棄統治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎上，從事“統合”的工作。通過“統合”，把一切領域、一切方面的積極成果綜合成社會發展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應。顯而易見，作為規制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統合的對象。
1、市場經濟的倫理訴求呼喚服務型公共管理模式中行政與倫理的統合。市場經濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現，造成了公共利益與個人利益領域的分離。在市場經濟的影響下，新公共管理倡導的企業化政府改革造就了一批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的公務員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預設的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領域與私人領域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協調由于利益分化與沖突所引起的各種利益關系的緊張狀態，維護社會的和諧有序，體現人類社會發展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統合。
2、對公共利益的共同追求是服務型公共管理模式中行政與倫理統合的基礎。在服務型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務性與合作共治性是服務型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應建立在社會公共意志的基礎上。“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”［21］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現作為其正當性的依據。這種對行為結果的強烈關注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標。可見，對公共利益價值追求的同一性決定了行政與倫理必將統合在一起。
3、服務型公共管理模式為行政與倫理的統合提供了制度保障。無論從制度設計、行政立法還是行政監督來看，統治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系。“有權者對無權者、權大者對權小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權小者對權大者、無權者對有權者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構成了行政體系不道德的一面。”［24］（P312）而在服務型公共管理中，法律與道德的關系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當道德的約束機制失去效力時，法律才發揮作用。同時，由于服務型公共管理強化了服務意識，淡化了權力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎。因為，“權力拜教物的終止，可以使人們對掌權者的監督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治。”［25］（P312）此外，在服務型公共管理中，行政人員健康的職業群體意識將取代傳統的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結互助、有效合作、樹立整體服務優勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務型公共管理模式為倫理道德建設和其在行政行為中發揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務型公共管理模式相關概念的提出本身就蘊含著對“服務”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務型公共管理模式中的倫理是對服務的引申、具體化和體系化，是伴生于服務型政府并指導服務型政府建構的標準。［26］（P185）可見，行政與倫理的統合是服務型公共管理模式本身的應有之義。經過統合，服務型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質內涵：一方面，它成為了在個性發展和道德約束間保持合理張力、規范公共領域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務觀念的確立和服務行為的踐履，催化人們內心的道德意識。可見，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質所在。這意味著，在服務型模式中，“行政人”應該成為“公共人”，公務人員在道德價值取向上應實現以公共利益為依歸的轉化。在庫珀看來，這種轉化是公務人員公共行政角色與市民角色分離的必然結果。這使我們清醒地認識到，服務型公共管理中的倫理應當要重視公民的德性建設，重視對全社會的價值關切，維護公民的權力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
關鍵詞：非政府組織；角色；和諧社會；倫理
1非政府組織在現代公共管理中的角色定位——“政府搭檔”
上世紀70年代以來，西方福利國家的失敗，轉型時期的社會主義國家的危機，第三世界國家的發展模式危機出現一個共同點，即人們對政府主導社會事務的能力和意愿產生懷疑。正是在這個背景下，市場作用得到強調，民間的一些非政府組織乘勢而起。“新公共管理運動”認為，為了維護平等和社會正義，政府必須確保各項公共服務和公共財政能被提供，但提供服務的的主體可以轉交給志愿性機構來承擔，而不必親自處理。因此，政府必須于自身之外尋找一個合作者。
非政府組織以其自身的特點和優點，成為政府挑選搭檔的天然候選人。首先，非政府組織與政府的目的是一致的。活躍在社會公共領域的非政府組織要么關注全社會的共同福利，如教育、環保、醫療、科技等；要么關注經濟和社會發展的弱勢群體，如失業，老弱病殘等。這與政府的宗旨是一致的，而且非政府組織還能及時發現政府往往容易忽視的角落。現代西方不少公共服務領域都是由非政府組織開創的，后來才得到政府的重視與支持。例如在英國，為受虐待婦女提供咨詢服務、信息服務和避難所都是由非政府組織最早發起的，因而政府在挑選“搭檔”時，自然將目光投向與自己不謀而合的非政府組織了。
其次，非政府組織與政府的優勢互補，這使非政府組織與政府的合作在邏輯上成為可能。非政府組織的長處是對待社會需求比較敏感，善于動員民眾對公益事業的支持，如慈善募捐，招募義工等，其生產成本相對政府較低，而非政府組織的最大缺陷在于其活動所需要的開支與所募集到資源之間存在一個巨大的缺口，Salamon將之稱為“慈善不足”（philanthropicinsufficiency）。在世界各國，志愿性捐款通常只占非政府組織開支的很小一部分，就連在支援捐款熱情高漲的美國，即使將義工價值折算在內，私人捐助也只占總資源的30%左右。在荷蘭，非政府組織近90%的開支來自政府；在德國，70%的收入來自政府撥款。就趨勢而言，政府補貼在各國的第三部門預算中所占比重一直呈上升趨勢。與政府的強制性征稅比較而言，非政府組織的資源動員能力是望塵莫及的。非政府組織和政府之間存在著這種依據各自比較優勢的分工，即政府負責資金動員，非政府組織負責提供服務。二者的合作可以使雙方各自發揮自己的優勢，揚長避短，達到一加一大于二的效果。因此，非政府組織就順理成章地成為政府挑選合作伙伴的天然候選人，成為政府的最佳“搭檔“。
2非政府組織在現代公共管理中的功能發展趨勢
非政府組織作為與政府組織并立的公共管理主體，是一種道義的具有倫理基礎和倫理內涵的主體。這種倫理基礎和內涵來源于非政府組織產生的利益基礎，植根于非政府組織的本質屬性中,并以其靈活機動的體制和方式，在公共管理中，在促進人類道德文明發展中，在推動人類社會進步中，發揮著政府組織所不具備的特殊倫理功能，成為現代社會管理中一個重要的不可或缺的公共倫理主體。
第一，非政府組織可以代表民眾直接參與公共管理，推動政治民主化，促進行政倫理建設的發展。政治民主化要求以現代參與型公民文化的組織形式，以其特有的身份直接進入了公共管理層面，有效地推動了政治民主化進程，推動了行政倫理建設。以美國的非政府組織為例，設在芝加哥的“改進政府工作協會”，設在華盛頓的“公仆廉政中心”，以及遍布全美47個州的“卡門考草根游覽組織”，就是通過參與公共管理，通過對政府官員不良行為的調查和取證，提出有關道德和法律對策，反饋于政府來監督政府，從而促進政府行政倫理建設。
第二，非政府組織可以彌補政府提供公共產品的不足，實現社會公平和公正，促進社會倫理的發展。國家和政府在制定公共政策時，總是以主流民眾、以大多數人的利益為出發點，覆蓋面有限。事實上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆蓋社會的各個層面，有時某項政策的出臺會損害到少數人的利益，特別是某些弱勢群體和社會邊緣性群體的利益。隨著我國社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，政府、企業與社會逐漸剝離，傳統的“單位人”轉變為“社會人”、“社區人”，社區成為城市公共管理的基本單位，大量與居民切身利益相關的公共事務，政府管不了，企業不愿意，那需要社區依靠自身資源來解決。社區各種非政府組織的發展，將極大地彌補政府提供公共產品的不足，推動社區精神文明建設的發展，進而推動整個社會倫理道德的進步。
第三，非政府組織可以調整國家民族關系，促進國際社會和平、正義、人道主義等國際倫理的發展。和平與發展是全球倫理的價值訴求，是全人類公共利益的的表現。國際間的非政府組織由于范圍廣泛，人員眾多，擁有強大的人力、物力和信息資源，組織機構和活動方式靈活機動，觸覺敏銳，反應迅速，故而在擴大國際交流、促進國際合作和制度創新、促進人類和平和全球共同利益發展方面，具有政府組織不可替代的重要倫理作用。在全球領域，非政府組織能夠幫助建立國際價值體系和行為規范，解決人類所面臨的困境，促進公共利益的發展，可以作為民間組織開展國家之間的科學、技術、文化、教育、體育等方面的交流與合作，促進人類精神文明的傳播與融合，推動人類和平事業的發展。另外，在國際救援、保護人權方面，非政府組織也具有政府組織所不具備的特殊倫理功能。
第四，非政府組織可以彌補市場的不足，促進經濟倫理的發展。市場經濟是一種資源優化配置的經濟體制，可以激活生產力，促進社會生產力和物質文明的發展。但是，市場的利潤原則、功利原則，又極易誘發拜金主義、利己主義和極端個人主義，由此產生經濟腐敗、貧富不均、社會不公、經濟秩序混亂等社會問題。這些問題一方面要靠國家的政策和法律法規來調整和治理，另一方面也需要依靠非政府組織在經濟生活中的特殊功能和作用來解決。非政府組織可以利用其多樣化的手段和靈活的機制，以市場為向導，合理利用人才、技術、信息等各種資源，為民眾和市場提供多樣化的服務，以彌補市場的不足，促進經濟倫理的發展。
第五，非政府組織的公益性、志愿性和非營利性，可以培養其成員良好的個體美德，促進公民道德的發展和提高。公益性、志愿性和非營利性是非政府組織的重要倫理基礎。這些倫理屬性決定了非政府組織成員的活動是以公共利益為宗旨的、出于道德良知和社會責任感而發生的、不謀取私利、不要求回報的自覺行為，是一種高尚的道德行為。非政府組織的這種道德優先性，在組織內部形成了良好的道德關系和濃厚的道德氛圍。這種良好的組織環境和道德氛圍可以培養人們的社會責任感、人道主義、關愛他人和犧牲奉獻的美德，有助于道德人格的發展和完善。
最后，非政府組織也是我國構建和諧社會的積極力量。非政府組織能夠疏導、化解社會矛盾或避免矛盾的激化。作為政府社會職能轉移的促進者和主要承接者，非政府組織在倡導社會文明方面發揮著不容忽視的作用，在各種不同組織之間建立溝通、合作和協調機制，開發、整合大量分散于民間的潛在資源的同時，也為人們參與社會管理和增強民主意識提供了渠道。通過非政府組織的活動，人們學習和實踐公共道德，學習文明生活的規則，學習與他人友好相處的方法，關心共同利益，積極參與社會生活，為提高公民素質、倡導社會文明發揮著積極的作用。在人與自然方面，非政府組織在保護環境，實現人與自然和諧發展等諸多方面也做出了巨大的努力。
參考文獻
【關鍵詞】公共政策制定；行政倫理；價值導向
公共政策在制定過程中面臨著許多未知的困境，信息的有效性及時效性、措施能否不打折扣的施行都是很現實的問題，而政府在決策的時候，往往存在一些道德上的困境以及由于外部干擾或垂直領導階層的內部壓力，從而導致決策出來的政策未必都具有可行性，筆者試圖通過本文來探索公共政策制定過程中所面臨的道德困境，從行政倫理理論的角度來闡釋決策過程所存在的問題，從而提出相應的針對策略。
一、行政倫理對公共政策制定的影響途徑
所謂行政倫理，一般是指行政人員在行政管理活動中的行為規范的總和，它是維持行政管理活動相關各方之間和正當關系的原則和規范。從理論上來說，倫理問題涉及的是諸如善、正確和應該這樣的概念。
行政倫理側重于對公共行政人員職業道德的研究，包括公共行政人員職業道德生成和變化的前提與基礎。它是以倫理精神為主導和以權力、法律為支持力量的一種新型倫理關系1；是規范公共管理主體的行為，以保證公共事業的公正性，合理有效地實現公益事業目標的價值準則體系②。
行政倫理影響公共利益分配的均衡機制。行政價值向關于正義、公平、公益的追求要滲透到公共行政行為的每一個領域，包括公共政策領域以及公共政策制定行為。行政倫理要求政策制定者對于各個社會利益團體或者利益階層要進行合理的度量和考慮，在不違背社會正義與公平的前提下探索能夠增進某一階層或者全部社會利益的政策決策或方案，這不僅維護和體現了社會公平，也與公共行政追求的工具性價值和目的性價值的目標相一致。
二、行政倫理對公共政策制定過程的作用機制
1、行政倫理對公共政策制定過程的作用：
（1）政策問題進入政策議程過程
行政倫理對公共政策制定過程的影響首先通過政策問題能否進入、如何進入以及能否及時進入政策議程來產生作用，其突出表現為政策問題的及時性與時效性。同時，公共問題從界定為政策問題到進 入政策議程還需要具備相應條件和抓住適當時機。
（2）政策目標的確定
政策目標的確立也是利益價值導向確定的過程。首先，政策制定者要分清楚政策目標實現的是近期還是長遠利益；其次，分析政策目標是否帶來綜合效益，并最終選擇綜合效益較好的目標；最后，在公共政策目標確定過程中，公民精神的高低、公民參與公共問題討論的程度以及由此表現出的倫理精神與價值取向，都會作用于公共政策制定體系，成為推動解決目標、制定合理政策的動力。
（3）方案的設計與評估
政策方案設計是政策方案選擇的基礎，在方案設計中采納多重角度的建議是政策綜視化的理念要求，但在具體操作中方案要多元到何種程度、政策主體依據何種原則采納哪些建議都涉及到了價值判斷。在政策方案的提議和設計中，主流的行政倫理觀在諸多具體細微方面都發揮著十分重要的作用。
（4）方案的選擇
在一個設計良好的政策方案選擇制度中，權利的表達應該是自由平等的，管理的形式應該是民主公開的，倫理要求應該是自主信任的，價值取向應該是公平公正的。
2、行政倫理對公共政策制定過程的指導原則：
（1）公平、公正、公益原則。這是公共政策制定的最基本的要求
羅爾斯在《正義論》中明確指出過，制度倫理是研究社會制定的正義問題。一個道德的、文明的社會必須以實現最大限度的公平和正義的制度安排為存在與發展的前提。
（2）公共利益至上原則
公共利益指在一個組織中占大多數的人的價值取向和價值選擇，是組織在做出重大決策時要考慮的重要因素。在公共政策的制定過程中，政策的目標設立、方案選擇都要以大部分人的利益為轉移，因此在具體操作中就應該處理好長遠利益與眼前利益、直接利益與間接利益、形式利益與內容利益的關系，并且綜合考慮收益與代價的關系，追求利益的綜合化。
（3）可持續發展原則
從可持續發展的立場來約束公共政策制定的過程，一方面要在公共政策問題的提出和確認、方案的設計和分析上綜合考慮當前利益與將來利益、社會效益與生態效益、人文與自然、社會與經濟的關系，統籌兼顧當代社會公平與代際公平、人類與自然的公平；另一方面在政策決策和調試中也要用可持續發展的眼光處理問題。
（4）公平與效率相結合原則
公共政策是對公共利益的權威性分配，旨在追求增進公共利益、公平地分配公共利益。但當前社會還在以效率優先為主導，不可避免與社會公正原則的沖突。效率優先是市場經濟的根本要求，社會公正則是倫理價值的要求。
三、從公共政策制定過程的改進展望公共政策的未來模式
從分層次和體系化的角度考量，可以對公共行政價值進行目標的整合，從而架構一個關于公共行政價值的體系框架③。追求政策環境的公平性。從制度的視角分析，追求政策環境的公平是首當其沖的。與此同時，經濟體制、分配制度、戶籍制度、社會改革和社會保障等方面政策所體現出的公平來源于制度公平，可以使社會弱勢群體的利益得到有效的保障和保護，但是只從制度方面控制政策是不夠的，還要其他輔助控制系統，共同推進社會多元化的沖突自控與調節。
關注政策內容的合理性。道德性也是公共政策的一個基本特征，在價值理性或目的理性方面與工具理性在性質上有根本的區分。從價值理性的角度分析，政策內容是公共政策制定過程關注的焦點。其實質是從道德的角度尋找政策的公平和正義，從多方面共同實現公共政策倫理的意義和作用。
注重政策主體的倫理觀。政策分析過程中要求決策者具備倫理自主性，需要通過政策分析者有意識地培養自己的內部控制資源。從角色道德分析，政策主體的倫理觀念影響著政策制定的結果。而政策分析者的職業道德存在一定的困境，這種困境在于個體自身精神氣質及其養成的途徑。“當行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責任的界限和內容時，他們使自己具有‘倫理身份’，這種倫理身份認同形成了他們的道德品性 ”④。
四、結語
公共政策主體的倫理素質建設直接關系著民眾對公共政策的認同度，也是政府行政改革過程中十分重要的關鍵環節之一。依照當前的現狀和發展形勢，在未來的行政倫理建設中務必要形成一套完備的行政倫理規范，既能促使行政人員的自我定位，又能體現其價值追求，還要盡可能符合時代精神，具備一定的指導意義，最終形成較高的公共素養和行政倫理素質。
參考文獻：
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一、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄
1、新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的“經濟人”假設，政府相似于市場經濟條件下的企業組織，政府與民眾的關系是公共服務的生產者與消費者的關系。因此，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的方法用于公共部門，強調市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導向等。一時間，“企業化政府”、“市場為本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想并沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提公共服務，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產生倫理上和責任上的問題。另外，在市場化過程中也出現了一些不盡人意的腐敗現象。這一切，導致公平與公正問題的凸顯。
新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：“當我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？”從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經做了很多，也的確發揮過積極的意義。但是對于現代社會，這種單極化的掌控結構是否還合理呢？現代社會更多意義上是一個多元化的結構，即便在公共行政領域它更多的也要體現出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現的監督者。歸根到底，作為最終的授權者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導型的，只是一個非常重要的參與者，至于劃槳手也不僅僅是市場這一單一結構能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構體系。
2、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務于公民而不是顧客；5.責任并不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統公共管理與新公共管理之后，出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。”
與新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在：（1）新公共服務呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,并轉變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。（2）新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為,政府與公民之間是不同于企業與顧客之間的關系的,“公民具有一種公共事務的知識,一種歸屬感,一種對整體的關切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行,就一定能獲得成功。（3）新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到,公共項目和公共資源并不屬于他們自己,作為負責任的參與者,而不是企業家,他們是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者”,將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。
3、新公共服務理論需要發展和實踐。新公共管理努力實現的是對一系列公共管理困境的救治，現實的問題使得關注效率的工具理性成為必要，相應的它對于追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認知。作為一種變革和救治的視角，我們對于新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進步更多的是建立在技術和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發展根本價值的關注上來。資于往事，鑒于現實，我們需要在一個改革的進程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。
盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較后發現，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態發展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認為即使在公共管理“主體缺位”時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，并不能因為當時的理念多么淺顯而否認那曾是形式與價值耦合的一個歷史進程。新公共服務高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上并不能與新公共管理并駕齊驅。
二、新公共服務理論的困惑
公共行政轉向倡導服務的價值和實質的正義，需要致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。這樣一種理論推定的首要問題“是否可能”或者說“是否具有操作性”將如何來界定呢？事實上，通過分析，我發現有四個困惑必須予以解決才能回答其現實性。
第一，公民何以理性？以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的需求并為不斷發展的需求提供服務升級的義務。那么，公民的理性就顯得非常必要了，這種理性包含三個層面的意思：
1.公民是否準確的知道自己的需求？公民其實往往最注重基礎的需求，而對于可能的或者高層次的需求缺乏認知，這主要是因為需求環境、需求階段以及需求人群的差異造成的。譬如，生活在城市的人向往鄉村田園的環境，而農村居民會覺得現代化的都市生活更好，這種需求的“圍城”困境并不意味著絕對的需要，而是階段性的比較和補差心理。所以公民的需求總是表達不充分或者時效多變的，尋求一種明確的認知似乎目前還不可能。
2.公民是否能夠充分地表達自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他們能清楚無誤地傳遞給供給方嗎？答案是否定的。公民的表達取決于三個因素：a.公民表達的能力，這一點是因人而異的，最好的表達能力者能否最清楚的表達尚有疑問，何況千差萬別的公民群體。b.公民的表達意愿，公民的表達意愿是受個體情緒影響很大的，不同心理素質和個性的人對表達的見解是不徑相同的。c.表達的成本，這一點其實也很關鍵，如果公民感覺到對話的成本高于收益或者擔心投入沉沒的話就會放棄許多表達的機會。
3.公民認為自己的需求得到滿足了么？公民的評價體系同樣體現出迥異性，即使是同等同質的服務對于不同的客體而言滿足程度也是截然不同的，這種困境時常出現，使得服務方不知所措，也往往影響公平性和制度化。
所以，就現實而言，差別的公民個體理性層次不同，作為全體考察時則更加具有不確定性，所以只能稱之為有限理性的集合。
第二，政府何以令人滿意？作為服務供給者的身份，如何讓公民滿意是一個很大的難題。作為權力和權利主體的公民在接受服務的時候對于政府不能是感恩或者寬容的感情，他們通常應當思考這樣幾個問題：
1.政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府的人員是由一般的公民擔任的，他們具有雙重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必須通過本職工作來實現政府的服務。這個特殊群體的集合是不是會帶來政府的人格化以及利益集團化？他們考慮服務的基點還能保持公正嗎？還有可能在沖突的區域依然保持價值的中立嗎？以上的擔心不是多慮的，既往的“經濟人”假說事實上更加增添了這方面的不確定感。
2.政府能提供盡可能多和好的服務嗎？這個問題直接與服務的意愿和政府的能力有關：從意愿的角度，政府在獲得充分的授權后，必須有兌現契約的實際行動和完善服務的創新精神，還必須保障能夠落實到制度化的設計上而不是可有可無的隨意性安排；從能力的角度，政府在具體的行政中應當表現出足夠的駕馭本職的素質并且有令人信服的實踐來進行經常性的校驗；這個問題實質上還與政府對公民需求的認可有密切的關系，公民表達的所有需求得到了多大程度的回應、是否帶來了未來服務升級的承諾和預期等都是現有較松散公民社會的結構所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的嗎？既然服務是公民對政府的根本定位，那么政府目前所發揮的功能都是不可替代的嗎？在某一種公共產品的提供上，我們有理由相信這已經是最好的可能嗎？現實中，多元的社會和多元的結構已經提供了選擇的其它可能，政府如果不能證明它還有必要居于主導，就必須放棄過去獲得的授權合同，主動退出，但是政府這種自覺的行動常常是缺乏壓力和動力的。
所以，政府總是很難令人滿意的，改革甚至重塑就成為經常性的工作。
第三，政府和公民何以達成共同的核心價值？作為追求理念的“生產力”與“效率”、“民主”與“正義”、“安全”與“福利”等在社會認知上有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達成一致的認識，政府在各個階段也會有不同的解讀。問題還在于作為被授權的服務主體——政府——在多大程度上可以對社會價值的統一發揮影響，又有多大的能力去整合各方開展統一的行動，而且保證不虢奪侵犯公民的權力。另一個方面，公民作為權力的主體為何要去認同某種共同的價值，那些個體和群體多元化的價值之間又如何來保持融合和平衡沖突？我們會發現關于價值的爭論實際上歸結到最后就是公民與政府關系的根本性基礎——合法性認同，公共服務的行革不能是停留在技術修補層面的運動，而應該是具有劃時代意義的全方位重構和超越。
第四，公共服務是現在還是未來？基于上述的分析，我們發現在建構服務行政的事實與價值取向上還存在著很大的差距，尤其是在面對既往的弊端和危機時，形式的修正需要更顯得迫切，而對于理念的刻意追求反而顯得不合時宜，
那么服務的理論是不是太過超前或者部分地超越了我們的時代而應當被視為未來的理想呢？回答這個問題對于目前指導理論的建設性是不可延緩的，無論是新公共管理還是新公共服務都無法回避。
三、結論
公共服務推定的困惑不是否定了公共服務理論的可能，而是對公共服務必須解決的理論層面提出了建構的基本內容。一種公共服務理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會“混淆了規范與描述”，難以提供出“一個令人心悅誠服的替代性方案”。歷史上的政府形態對于社會發展而言至少已經扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預者，就像我們在大多數歷史時期看到的統治管理形態，另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的“守夜人”角色或者弱勢政府。事實上，作為權力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當然不是，新公共服務理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權力、堅決保留的權力和禁止行使的行政權力，并確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府，他們應該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然后努力去達成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務于我們的政府，他們以尊重人的個性、確認人的價值、推進人的發展為使命。因何而服務？歸結到一句話就是“民主的政府是為他們的公共服務而存在。”我們所需要的也正是一個服務性的新型政府。
參考文獻：
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一、新公共管理產生的原因和發展現狀
西方自上個世紀70年代全球性石油危機以后,人民開始對政府計劃的有效性提出質疑，人們認為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級地方政府監督政策的實際執行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉移到“政策執行管理”上。
上個世紀80年代，隨著全球外部環境的日益復雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環境也越來越嚴峻，政府機構龐大臃腫、效率低下、政府又出現財政危機，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產生懷疑，“政府失敗論”開始占主導地位，政府出現了信任危機和合法性危機。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應運而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。
與以往傳統的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內進行變革，如降低公共管理成本，減少行政費用開支等局部問題著手，進行局部的調整，而是對現行公共管理的體制和方式進行變革，以現代經濟學為理論基礎，引入市場機制，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，它幾乎是對傳統的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。
二、新公共管理的四個基本特征
新公共管理與傳統的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。
(一)重構政府職能
新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有的公共服務都應該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務。政府根據憲法的規定和服務的內容不同,從而將一部分職能通過招標、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進行績效目標評估,并提供相應的報酬，例如西方一些國家所采用的“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應該“掌舵而不是劃槳”。
(二)“重績效，輕過程”的特點
新公共管理主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，確定組織目標、個人目標，并根據績效指標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三,即經濟(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務質量和效率的有效途徑。
(三)將企業管理方法弓I入政府管理中
當今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進的原則、方法和技術(如結果取向、績效管理、顧客導向、分權、預算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務的質量，這也是新公共管理理論的核心觀點。不過,當一系列被企業組織認為普遍適用的管理原理與方法，運用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質的區別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。
(四)在人的重用和任免上與以往不同
在傳統的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強調文官與政務官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔相應的責任，這樣一來由于文官比政務官任期長（在美國，政務官平均任期僅22個月），又由于有專業知識優勢和信息優勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應力，因此，通過加強文官的參政行為，從而促進他們盡職盡責地執行政策，更好地運用裁量權,使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環節上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等一系列重大變革。
三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義
由于一些歷史上的原因，公共管理的引進與研究工作在我國起步較晚，其產生與發展有著極其現實的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經濟也產生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財政在市場運行中的困境，社會保障體系與社會就業機制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實際出發，在立足國情的基礎上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。
(一）加強公共政策制訂的法制性、科學性和民主性
公共政策一般是指政府為解決現實和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權力日益擴大,公共政策對社會政治、經濟和其它領域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學、民主的公共決策是進行有效公共管理的根本前提和保障。
1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關國計民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結果又難以在短期內見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發現，在涉及公平與效率、集權與分權、競爭與壟斷等一系列強烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運行。因此,要將傳統意義下對公共決策點頭拍板的“人治”，轉變成對政策制訂和執行程序有法律規定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責任和義務，還要進一步明確公共決策層的合理結構和科學的政策制定程序。
2. 加快建設公共決策系統網絡化的步伐。公共決策系統網絡化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監督等為子系統的網絡體系。在建設決策網絡時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權主體地位;其次，還要進一步理順決策子系統中各自決策主、客體的關系；再次，要從法律上明確公共決策體制內的其他決策子系統,如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨立性、主動權和靈活性，使其能夠為公共決策提供充分的政策咨詢。
3. 樹立適合現代社會發展的新決策意識。事實表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協商的公共政策環境，將專家咨詢與民主決策適當結合，注重調查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達自己的觀點,積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學合理的決策，更有助于在政策的執行過程中，人們積極配合的良好局面。
(二)夯實基礎，完善制度，提高實效
1. 完善法律法規，合理設置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現代經濟學的基礎，采用相對寬松的管理方式，
是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業社會”進行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規則相適應的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權歷史傳統的國家，缺乏西方以分權制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現有的制度進行完善、整合。其次,我國的市場經濟尚未充分發育成熟、民主與法制還未健全，當務之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規體系，并在此基礎上完善我國公共管理的理論基礎、制度設計和操作安排。
2. 適當引人市場機制，借鑒企業的管理經驗。西方將競爭機制引入政府的公共服務領域后，在鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷方面，緩解了政府財政困難，同時明顯地提高了公共服務的效率和質量。率先探索建立“企業型政府”理論與實踐的是美國。企業型政府是通過借鑒企業成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我們知道，政府與公眾的關系并不完全等同于供方與顧客的市場關系，因為對政府來說,公眾既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人,具有彼此沖突的雙重角色，另外，政府與企業的不同之處在于，政府許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而不能像企業那樣進行準確的測量和評估。因此我國在運用市場機制和借鑒企業的管理經驗時，要始終以人民的根本利益為取向，堅持為人民服務的根本宗旨,注重公眾的滿意度。
關鍵詞：地方政府；協作管理；公共危機
1政府危機管理的概念界定
隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區分，且是從政府危機管理的第二個層面出發研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。
2地方政府協作式管理普遍存在的原因分析
協作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協作性公共管理從方向上可以分為縱向協作和橫向協作。縱向協作強調政府組織內部層級間的協作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯絡和合作，通過伙伴關系、網絡、契約關系、結盟、委員會、聯盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協作管理。
奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協作主體的成長造成的。
處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環境更加惡劣，單個部門已經不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協作成為了政府管理的必然選擇。
基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網絡的解決方法。隨著社會和市場的發展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協作才能做到。
政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯網；行政管理者經常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。
非政府組織的發展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協作管理提供了可能性；組織網絡的建立和信息技術的現代化為政府間縱向協作提供了平臺。
3政府公共危機管理協作主體分析
3.1非政府組織
非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經費的來源之一。政府與非政府組織的協作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業技術方面的優勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創造良好的社會環境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。
3.2營利性組織
營利組織主要是指以營利為目的的企業組織，在地方治理理論中，企業作為政府協作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環境變化的高度適應性是區別于政府低效、反應遲鈍的特點。現代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發展的階段性特征，在危機發生前和發生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業，并不意味著放棄所有的監督管理權。與政府的協作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經濟行為，政府應該建立起完善的協作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現經濟效益和社會效益不對等的結果。
3.3公民
政府與公民的協作關系主要體現在公民和政府協調合作共同創造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發生，很多危機都是在不經意間發生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養和管理中形成有效地管理制度，為創造良好的社會安全環境提供制度的保證，為社會的安全創造良好的環境，出現社會、政府與公民的良性互動協作關系。
4地方政府協作管理的困境
4.1公共危機協作管理的責任問題
責任是一個控制問題，明確責任是協作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規定了不同層級和職位的職責。而在協作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協作管理中需要探討的重要課題。
多組織條件下的責任喪失出現在合同關系中，現在已經大量存在。最讓人擔憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標，實際上也存在這種不一致的現象。凱特爾描述了合同關系中的這種不一致的情況，他認為合同外包的哲學假定是，政府與承包人的基本關系是委托關系，受委托的主體是在政府的有效監督下進行管理的。現在存在另外一種情況，那就是委托關系的雙方達成一個不受政府約束和監督的內在的隱性的關系，致使行政監督和委托關系發生斷裂。在法律和制度健全的發達國家會出現這種情況，中國同樣也會出現這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機會。政府重結果輕投入的導向性為協作的破裂制造了更大的可能性。
[關鍵詞]荀子；裕民；和諧社會
[中圖分類號]B222.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1004－518X(2012)06－0038－05
李建華(1959－)，男，中南大學公共管理學院教授，博士生導師，教育部長江學者特聘教授，主要研究方向為公共管理、倫理學；
金妍妍(1980－)，女，中南大學公共管理學院博士生，主要研究方向為倫理學。(湖南長沙 410083)
荀子是先秦諸子學派繼往開來的集大成者，對于中國思想史與儒學史影響深遠。荀子的學說體系涉獵廣泛，其中一個核心的目的就是努力實現富民強國，這也是先秦以來儒家學說的重要傳統。“從孔子肇始，歷代儒家都把富民視為治國平天下的根本。通過富民、實現民眾治理、國家安寧，天下太平。”荀子“裕民”思想獨具特色，不僅強調個體的倫理德性，而且注重整體和諧的價值導向與利益實現，睿智地洞見“裕民”倫理思想的嶄新內涵。
一、“裕民”的管理模式
荀子理想的“裕民”管理模式包含“禮義治利”與“明分”兩個方面的內容。
首先，“禮義治利”的管理模式。第一，“禮者，養也。”治理國家、國富民強必須以禮治始。“禮義者，治之始也。”荀子認為：“今人之性，生而有好利焉，順是，故爭奪生而辭讓亡焉。”荀子認為人之性惡，充滿貪欲。當社會有限的物質財富難以滿足人的無限貪欲，將出現“爭奪生而辭讓亡焉”的社會混亂現象。圣王為控制這種局面，制定“禮”。“先王惡其亂也，故制禮義以分之、以養人之欲、給人之求。”荀子認為制定禮義是為了等級差別，滿足人的欲望且不能耗盡社會物質。“故禮者，養也。”荀子認為禮是用來調養滿足人的欲望追求的。
第二，禮者，別也。在荀子看來，禮的功能：“一是‘養’，二是‘別’。所謂‘養’，就是使社會所能生產的物質財富，滿足社會成員的需要；所謂‘別’，就是社會物質財富的分配，要按照尊卑的不同等級而有所不同。”禮是創立國家，治理國家，養育天下之根本。
第三，禮者，教也。荀子說：“人無禮則不生，事無禮則不成，國無禮則不寧。”荀子認為修身與治學的最高境界是“禮”。他認為個體道德修養關系到個人自身的安危，國家的生死存亡。培養良好的道德品質至關重要。針對“血氣剛強”、“知慮漸深”、“勇膽猛戾”、“齊給便利”、“狹隘褊小”、“卑濕重遲貪利”、“庸眾駑散”、“怠慢傈棄”、“愚款端愨”者施以不同的道德教化。他特別強調修身、養性的最好辦法是在良師指導下嚴于律己，以禮之標準來踐行。“禮者，所以正身也；師者，所以正禮也。”荀子認為尊“禮”，尊重師長，嚴于律己，“積土成山，風雨興焉；積水成淵，蛟龍生焉；積善成德，而神明自得，圣心備焉。”道德個體，積善成德，堅持不懈，圣人之德備矣。
第四，貴禮義輕欲利。“義與利者，人之所兩有也。雖堯、舜不能去民之欲利，然而能使其欲利不克其好義也。雖桀、紂亦不能去民之好義，然而能使其好義不勝其欲利也。”對義與利的追求，是每一個體所固有的欲望，即使是堯舜也不能例外，但他們對利的追求并未超越對義的堅守。荀子根據德性的差異，闡釋君子與小人之別。君子“求利也略”，“能以公義勝私欲也”。而小人是“為利所生。無所不及”，無限制。因此，荀子提倡先義而后利，貴義輕利。義與利的辯證統一關系，適用于百姓與君臣，表現在兩個層面：其一，對于百姓，“涂之人百姓”可以通過“積善成德，圣心備焉”。其二，對于君臣，“譎德而定次，量能而授官”。君主應以德為先，尚賢使能，為實現善政提供政治道德保障。荀子敏銳洞見：“義立而王”，強調“論法先王，則知所貴矣；以義制利而之所利矣”，實現富國裕民。反之，將導致禍國殃民，政權傾覆。
關鍵詞 公共行政創新 理念 實踐
公共行政是19世紀末20世紀初興起的研究現代政府運行機制和管理活動的理論。自美國行政學家威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，力主“建立一門行政學”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發展歷程中，公共行政經歷了多次理論突破和發展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務理論的三大重大突破。當然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導公共行政的實踐。20世紀以來，政府的行政改革和再造運動在世界各地的興起與發展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務。
理論的創新
盡管之前很多理論家和實踐家已經對行政機構行使國家職責的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領域普遍被認為起始于19世紀末20世紀初。傳統公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學管理理論。政治與行政二分原則是傳統公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進了行政學與政治學的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經”。官僚制理論內含的價值中立原則也是傳統公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務員不應有明顯的政治傾向，他們應該能夠為任何一個政黨組成的政府服務。在傳統公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務的增多，政府規模的日益擴大，問題的越來越多，政府機構的運作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當的工作。”可見，效率不僅僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標準。古利克甚至宣稱：“在行政的科學中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率。”
傳統公共行政理論曾對推動大工業時代許多宏偉圖景的實現起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統體制的固有缺陷，傳統公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀40年代，行政學大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術，而完全忽視了公共行政的公共本質。20世紀60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學正是建立在對傳統公共行政學批削的基礎上，擯棄了傳統的政治一行政二分法，著重強調社會公平，認為公共行政的核心價值應該是公平。弗雷德里克森在1980年總結了自己數十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統地闡述了新公共行政的理念和主張。他認為傳統的公共行政把有效率、經濟地、協調地管理公共事務作為其目標；而公共行政存在的正當理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準備和不完善的，公共行政應該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學盡管在很大程度上實現了對傳統公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統公共行政而成為行政學研究的主導范式。
20世紀80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運動，試圖取代傳統公共行政學的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，強調政府“多掌舵少劃槳”，倡導去管制化、服務化、社會化、分權化的理念，提高公共管理水平及公共服務質量。澳大利亞學者歐文?休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統的公共行政模式提供更為切實可行的方法。”美國學者奧斯本與蓋布勒于1992年發表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區擁有的政府：授權而不是服務；③競爭性政府：把競爭機制注入到服務中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業心的政府：有收益而不是浪費；⑧有預見的政府：預防而不是治療；⑨分權的政府：從等級制到參與和協作；⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強調政府管理市場化，參與式政府強調對政府管理有更多的參與，彈性化政府認為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內部規則。
當然，新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務理論”強調的是服務導向，倡導維護公共利益，努力解決公共服務的問題，致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務理論以公民為中心，認為政府的服務角色應遵循七項原則：①服務于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權勝過重視企業家精神；④思考要具有戰略性，行動要具有民主性；⑤承認責任并不簡單；⑥服務，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產率。與此同時，治理和善治理念出現，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。
政府公共行政從關注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權與參與的綜合治理結構，從效率主義到公平主義，進而轉向公共服務的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統化的公共產品、可持續的公共治理模式探求。它反映了現代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質的正義。
實踐的嘗試
公共行政創新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創新實踐從宏觀調整到微觀改革，碩果累累。
全球性的行政改革運動可以以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標志。英國的改革重點在于改善公共服務的質量和提高政府工作的透明度。考慮到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰略部主任杰夫，摩根認為：“每一個現代政府核心的任務就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是
公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協程度而實際所得的價值，本質上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標和解決問題為導向，清晰的標準使每個領域要達到的最低目標明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。
美國的公共行政創新從里根政府開始，目標是為企業提供良好的外部環境以及提高就業機會，建設“少花錢多辦事”的政府。綱領性文獻有：1993年戈爾的《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結果法案》、1994年《聯邦雇員重新調整法案》、1997年《顧客至上：服務美國民眾的標準》、2002年《總統管理日程》等。其基本內容是強調政府行動的績效和結果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結果為導向；以市場為基礎，通過競爭而非僵硬的變革”。在創新操作行動中，突出精簡政府機構和人員、引入競爭機制、推行績效管理等。在職能轉變上，聯邦政府和地方政府之間分權治理，聯邦政府主要管理基礎設施和市政建設、福利和環保等問題，經濟發展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細致的法規作為保障。
英國、美國的公共行政改革側重點不在政策變化、精簡機構和結構調整，更多關注管理改革，強化對公民的服務，并充分利用新技術增強政府的服務能力。除了宏觀調整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯合國公共服務獎就是為了表彰世界各國發展而取得創造性成就的公共服務機構，促進公共服務更專業化而設立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯合國公共服務獎提名的創新實踐11個著名案例。
由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務出發，提高政府公共行政的透明度、反應能力和責任意識，更好地為公眾服務，并通過創新機制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務供給。這些創新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結構更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。
共識的形成
2007年，聯合國舉辦的第七屆“全球政府創新論壇”上，發表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優先考慮為民眾提供服務，增強透明度和問責制，打擊腐敗，改善對信息通信技術的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發揮建設性影響，密切政府與民眾的關系，促進建立公私伙伴關系，促進公共部門的改革創新，在危機和后沖突國家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導向，體現了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運轉良好的公共行政管理體系而努力，因為優質、高效的公共行政更多的是體現了一個國家的核心競爭力。
各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現公共行政創新目標和公共利益最大化，關鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協調發展。對于政府來說，政府需要角色轉型，重塑公共行政理念。政府是一個經由公民贊同而合法掌握并行使公共權力，利用公共資源、處理公共事務、提供公共物品與公共服務、滿足公共需求、承擔公共責任的政治組織。當前，政府角色正在發生轉型，由原來“全能”政府承擔“全權”統治向分工“治理”轉變，在提供公共產品和公共服務中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關系為核心而建立起來的責任理念，而與非政府組織、公民建立公私結合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產品供給中的功能與定位，靈活采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制、志愿者服務等多種模式提供公共服務。
而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務治理中發揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準入門檻，健全制度化參與機制，鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監督是十分有益的。
公民的有序參與同樣是至關重要的。現代的公民既是公共服務的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導致公民的合法權益得不到維護，公民的訴求得不到及時回應，從而引發政府的不信任危機。因而協調政府與公民的關系，拓展公共服務中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。
經驗的借鑒
公共行政改革與創新涉及一個國家歷史文化傳統，政治、經濟、文化、社會發展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發，吸取他國成功經驗是拓展本國創新的重點。我國建設運轉良好的現代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：
1、政府可持續績效文化體系建構
績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發展起來的，公共行政的運行用主觀指標來衡量，能更充分的體現公眾對公共服務的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀70年代，對公共行政改革創新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強調“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學的技術與手段，如政務公開、電子技術等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續的績效文化應當著眼長遠，具有梯層性和系統性，并建構在績效普遍提高的基礎之上。
2、適度競爭機制下的公共服務市場化進程
市場機制是配置社會資源的基礎性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務生動活潑，運行暢通，但是處在轉型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發達國家的市場化歷程源遠流長，法制化、規范化程度比較高，而部分發展中國家把市場機制簡單引入公共管理部門會導致轉型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務的宗旨是服務，市場化的本意是通過部分公共產品的適度市場化競爭，改進公共服務，獲取更好的公共服務效能，所以，政府承擔著市場監管，經濟調節、社會管理的責任，使用公開、公平、透明、合法的競標，資產評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設中，還應當開聽證會，獲得大多數公民的支持。
3、公共行政的自律機制和他律機制互補模式
法治是市場經濟的基礎，行政法治是為了規范政府權力。自律與他律作為兩種不同的規范體系，在維護社會秩序、規范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導方面，主要依靠信念和社會輿論來發揮作用；而他律，是用強制性手段來規范、約束行為。雖然兩者發揮作用的途徑不同，但都是為了達到同一個目的，即通過公共服務實現公共利益最大化。社會現實表明，沒有法的強制性會規范無力，而沒有自律則缺少調控機制。建立、完善與社會主義市場經濟要求相適應的國家公共事務管理體系的制度化、法律化有助于完善權力倫理體系。
關于MPA教育入學形式的研究
國內學者對MPA教育入學形式的研究主要集中在入學標準和入學考試制度，涉及入學考核內容、考核方式、考核分值權重和生源問題等方面。王海燕[4]通過歷史回顧和國際比較，對我國MPA招生制度進行了較為全面系統的研究，發現MPA招生考試宣傳力度不夠、招生考試偏重分數、復試形式化、生源不穩定、相關政策不配套等問題；提出初試可借鑒工程碩士GCT考試模式，由綜合性考試向單科考試轉變，同時側重于考察學生分析、解決問題的綜合的實踐能力，在復試中加大復試權重；突出各校專業學位的優勢與特色，進一步擴大招生自；另外，在生源的數量和質量的研究上，“依托地方政府組織部或人事部門，將MPA教育培養與地方政府公務員培訓計劃相對接，將MPA招生培養嵌入公務員生涯教育體系”。
關于MPA教育培養方式的研究
朱立言是國內最早研究MPA教育的學者之一，他認為圍繞高層次、實用型的培養目標，應重視教學方法和考核方式的靈活性，教學內容的理論與實踐性，強調應用性，在學位論文中切忌脫離實際的空論。隨后，國內學者圍繞培養內容、教學方式、師資隊伍建設等對MPA教育培養方式進行了研究。
朱立言最先提出，MPA教學對象的專業領域差異很大，課程設置上的一個關鍵問題，是處理共同課、專業課、選修課之間的比重系和學分分配[5]。后續研究者也多是圍繞專業課和選修課的課程設置進行研究。婁成武、杜寶貴分析了美國MPA教育和中國MPA教育的特點，提出了在課程總體結構上，核心課程占據核心位置，專業社會實踐所占的比重明顯少于前者，在方向必修課的設置上，存在劃分過細的特點。在選修課程的安排上數量過少。在教學內容上，重學輕用，重教輕學[6]。如何解決這些問題？后續研究者提出，MPA專業課程體系的設計應當考慮科學性、系統性、應用性、開放性原則，處理好核心必修課與方向選修課的關系[7]。同時，現今公務員道德缺失日益嚴重，也有學者提出，應把行政倫理學(特別是“三個代表”重要思想，貫穿于MPA課程設置的全過程[8]。
國內的研究基本上聚焦于案例教學法、情景教學、實踐基地等實踐性教學方式的研究上。樂章等對我國MPA案例教學出現的問題做了較為全面的闡述，提出教學方法單一，MPA教育主要采用的還是傳統的課堂講授法，師生互動的場面并不多[9]。我國十分重視MPA教育中的案例方法的有效運用，但國內所采用的案例或者照搬國外案例，或者結構與內容都較為簡單，分析機械化，缺乏實用價值的本土化案例，成為教學的主要障礙之一。圍繞案例教學的開發，余為恒，趙海濤提出，應借鑒哈佛大學肯尼迪政府管理學院的做法，“組織專業人士對公共管理領域的社會熱點問題進行收集整理，編撰適合MPA教學的案例庫；鼓勵學員參加公共管理項目，在參與的同時積累第一手資料，組織學員編撰案例，從而充實MPA教育的案例庫”[10]。
師資隊伍建設是教育的靈魂。實踐型、應用型人才的培養目標對教師提出了新的要求，特別是要熟諳政府管理實踐，善于案例教學[11]。叢梅從教育主體缺失的角度出發，提出在MPA教育教學過程中，論述了教師發揮自身主體性、實現理論與實踐教學的有機結合以及貫穿行政倫理教育的重要性，如果教師的主體功能得不到發揮，將阻礙MPA教育，包括教學計劃、教學內容、教材使用、教學方法、考試方式的改革發展[12]。楊士秋提出，要使專職教師取得實際經驗，同時要加強兼職教師隊伍建設。可大力支持教師參與政府課題研究，選派教師到政府部門掛職鍛煉以及聘請政府官員和公共管理專家擔任兼職教師[3]。盧文剛提出“三三制”組合：一部分教師來自管理學院，一部分來自校內其他院系及校外優秀教師，一部分來自黨政國家機關及非政府公共部門[13]。
由于我國MPA教育評估沒有現成的模式可循，鄧征、周志忍總結了美國MPA教育的認證和評估標準，提出通過評估推動MPA教育的規范化和標準化，評估應著眼于產品而非規劃，評估認證主體的多元化，一致性與多樣化的均衡[14]。孫多勇、王瑞從MPA的培養目標及與教學科研型研究生的共性和差異入手，結合國內外MPA發展，分析確立了MPA學位論文評審指標的基本原則：MPA學位論文應體現專業學位特點，有其特定的質量要求，即MPA學位論文與學術型論文的質量要求處于同一層次，但又各有側重；MPA學位論文要體現應用性、專業性的特色。同時構建了MPA學位論文評審的指標體系，包括論文選題、文獻綜述、理論與方法、應用性、綜合分析能力和寫作能力等[15]。楊思留等提出“畢業論文是專業學位教育的最終環節，也是專業學位教育教學質量的檢驗工作與質量結果控制。研究生培養質量控制也最終體現出口的控制上即畢業論文環節”[16]。盧文剛提出“安排論文預答辯”、“雙盲評審”制度[13]。
研究形成的共識及存在的問題
一、 農村學校布局調整面臨的困境
1.質量困境
近幾年，隨著農村人口的下降，以村為單位的學校或教學點的規模越來越小，辦學條件差，學校布局分散。為了進一步提高教育質量，政府才推行“撤點并校”，讓農村分散的學生轉移到城鎮或者條件較好的縣城里就讀。不但要讓所有的學生“有學上”，還要“上好學”。這是我們的理論假設和政策訴求。可是從實踐反饋的效果看，教育質量并沒有隨著“撤點并校”得到明顯的提升，相反，在很多地方還引發了其他一些問題。有學者經過實證分析之后發現，“來自教學點的轉校生的學業成績要顯著低于非轉校生的學業成績。其中轉校生的數學成績比非轉校生的數學成績平均低9.67分，語文成績平均低6.43分。”[1]另外，撤并之后，農村的學校是減少了，可是學生都往城鎮集中，隨之出現了巨型學校和巨型班級，特別是小學，基本上都是人滿為患，少則五六十人，多則七八十人，甚至人數上百，遠遠超出國家規定的小學45人的警戒線。在這樣擁擠的教學場所當中，學生的情感、態度和價值觀很難得到彰顯，所謂的個性教育和創新教育也無從談起。
2.效率困境
實現農村學校布局調整的目的除了要提高教育質量，還要合理地整合農村教育資源，最大限度地提高資源的使用效率，減輕財政壓力，提高辦學效益。在學校撤并之后，看似提高了辦學效率，卻在一定程度上是以犧牲其他方面的利益為代價的。首先，是學生的安全問題。在小學進鎮，初中進城之后，相應的配套設施卻沒有很好地建立起來，農村學生的上學問題凸顯。很多孩子要么步行，要么搭乘農用三輪車、拖拉機上下學，給學生帶來了極大的安全隱患。《征求意見稿》中就此提出，一般應使學生上學單程步行或者乘車時間不超過40分鐘。不過這40分鐘是個什么概念，以誰為標準，以什么地方為標準，還有待進一步明確。其次，加重了農民負擔。通過學校布局調整，政府客觀上是把節約的教育成本轉嫁給了家長。因為他們還要額外支付增加的交通費、伙食費和住宿費等。“一個寄宿生，中部地區的農民家庭平均增加657.3元，西部地區的農民家庭平均增加787.8元”[2]。再次，撤并后大量校產的處置問題突出。很多農村學校撤并之后要么長期閑置，要么承包給養殖場，要么被變賣私分，造成資源的極大浪費。
3.均衡困境
通過農村學校的布局調整，可以加快實現城鄉教育一體化，促進教育均衡發展。可是，“撤點并校”卻直接引發了學校離村，學生離家，農村學校數量、規模和人數的大量減少。這樣一種城鄉一體化的舉措在無形當中加速了農村的解體和鄉土文化的凋零，導致了農村教育城市化和虛無化。據統計，2000年到2010年的十年間，我國農村小學減少了一半，平均每天減少56所[3]。“作為村落中的國家”，作為鄉土文化最后的守夜人，鄉村學校面臨的只是一個鄉土人情和倫理價值日益枯竭的文化圖景。
4.認同困境
農村學校布局調整是一個利益的再調整和再分配的過程。其中，政府、家長、學生和教師之間圍繞著“撤點并校”產生了各種復雜的關系，使得這種布局調整并不僅僅是對效率的單一追求，也不僅僅是地圖上的簡單規劃，而是凝聚著權利爭斗的博弈過程。很可惜，在這場利益博弈的過程中，政府成為了獨一無二的主角，以行政權威的方式，從上到下強力推動。而作為利益主體的農民、教師和學生卻集體失語，成為了沉默的大多數。“華中師范大學對全國11個省進行的大規模調研發現，超過75%的教師、農民和家長未參與學校撤并決策；有近1/3的居民對學校撤并結果不滿意；44.8%的縣市認為學校布局調整阻力較多地來源于家長、村民和村干部，分別占68.4%、59.9%和48.3%。”[4]這從一個側面說明了這場涉及廣大利益相關者、由政府推行的教育改革缺乏民意基礎，沒有廣泛征求他們的意見和爭取他們的理解和支持，也無法獲得他們的集體認同，其合理性和公正性讓人質疑。
二、 農村學校布局調整中出現的公共性危機
所謂教育的公共性是指把受教育的權利和機會給予全部公民，也要求全部公民基于公益性，通過協商的方式參與教育過程，以公共事務和公共問題為核心，追求公共利益。從公共管理的角度分析，我國農村學校布局調整存在著公共性危機。
1.管理主體的公共性危機
義務教育作為公共物品具有公共性的特征，作為其管理者“應該體現行為的公務性、宗旨的公益性和權力的法定性”[5]。在當前“撤點并校”過程中，教育管理主體卻出現了公共性的缺失，具體表現為管理主體的官僚化和市場化兩個極端。管理主體官僚化指的是政府搞一言堂，對公權力的使用不加約束和監督，社會公益組織比如教育學會等由于手中沒有權力資源，對政府的教育決策和運行過程缺乏問責。管理主體市場化則表現為政府角色的缺位。政府把很多應該自己承擔的職責推給了市場、社會和個體。比如當前農村很多地方的校車管理就明顯缺少規范，問題層出不窮，家長、學校和市場實際上代替政府在其中扮演著重要角色，他們處于自我管理的狀態當中。
2.管理過程的公共性危機
管理過程的公共性主要體現為決策的科學性和程序的民主性。其中，公共參與是保障公共政策正當性的內在要求，是決策科學和程序民主的先決條件。“政治學家羅伯特·達爾與米歇爾·哈蒙從結構功能主義方法論出發，認為公共性是在民主政治過程中，個人和團體不斷互動形成的利益格局。”[6]為了保證管理過程的公共性，在公共政策制定和推行過程中，必須要求政府和民眾共同參與和交互活動。很顯然，當前的許多農村地區，學校布局調整的方案在制定、論證、公示和報批等程序方面缺乏民眾參與。“東北師范大學農村教育研究所對全國8個縣77個鄉鎮下轄的村級被撤并的學校調查發現，有45.5%的縣級教育決策部門在村小撤并過程中沒有認真調研，也沒有召開村民大會讓利益相關者參與討論，領導開一個會就宣布撤并了。”[7]這樣的決策和管理過程有違教育的公共性，容易誘發不科學和不公正的問題。
3.管理對象的公共性危機
提供基本公共服務是政府的職責，享有基本公共服務屬于公民的權利。任何一個社會，民眾都有多數人和少數人之分，也有強勢群體和弱勢群體之別。管理對象的公共性就意味著政府要面向全體民眾提供基本的教育公共服務，它既是多數人的公共性，又是少數人的公共性；既是強勢群體的公共性，又是弱勢群體的公共性。滿足多數，保護弱勢，是公共性的核心內涵。由于農村學校布局調整事關不同的利益群體，收入高低不同，家庭背景不一樣，對該項政策的滿意度也不盡相同。相比較而言，普通民眾、低收入者和偏遠山區的家長是弱勢群體，他們很難獲得與城鎮居民同等的教育服務。他們是這場“撤點并校”的最大受害者。
4.管理價值觀的公共性危機
管理主體價值觀的公共性強調的是社會公平、社會正義和社會責任，在謀求社會公益的基礎上促進社會和個體發展，它體現為政府的規范體系和行政系統的公正性、公開性和公益性，是包含在行政行為機制之中的。我國的農村學校布局調整，并沒有完全擺脫政府有限理性的局限，在價值取向和制度安排方面也沒有超越利益集團的捆綁，將公共善當作唯一的價值追求。結果是在價值取向和理性取向之間更多地偏向了理性而舍棄了價值，在面對公平正義和資源有限的兩難困境時，更多地考慮了效率而忽視了公平。
三、 公共性視野下農村學校布局調整
隨著我們對公共管理認識的不斷加深，公共性已經不僅僅是一種目標追求，它正慢慢地上升為認識論的范疇，成為一種分析認識的工具。作為一種認識工具，它具有均等性原則、正義性原則、科學性原則和差異性原則的特征。堅持這些原則，對于我們重新認識農村學校布局調整具有重要的指導意義。
1.均等性原則
教育公共服務的均等性原則指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的教育服務，其核心思想是平等地對待每個公民，這是公共性的首要表現。要強化政府作為公共物品提供者的基本職責，保障全體民眾的受教育機會和權利。在農村學校布局調整中，不但要保障農村弱勢階層孩子的上學權利，還要保障其上學質量，滿足所有群體各個層次的教育需求。為此，應該加大公共財政和公共教育資源的配置力度，優先向農村邊遠山區和少數民族地區傾斜，彌補由于“撤點并校”增加的農民負擔。同時，建立城鄉教育公共服務的均等化協調機制，不能盲目地一哄而上，搞“一刀切”，用簡單化的思維方式進行學校撤并，趕農民進城，甚至消滅農村教育。城鄉教育均等化并不是城鄉教育平均化、一樣化。政府特別是縣級人民政府在公共教育服務均等化的協調方面扮演著重要角色，要合理制定農村義務教育布局規劃，保障農村學校布局合理，保障公共教育資源在區域、城鄉和學校之間的均衡化。
2.程序正義原則
教育的公共性要求農村學校撤并程序要正義、公正和民主。2010年10月的《國務院關于加強政府建設的意見》中明確提出，要把公眾參與、專家咨詢論證、風險評估、合法性審查和集體討論作為重大決策的必要性程序。所以，根據程序正義原則，首先要建立教育信息公開制度，增加決策的透明度。對家長和社會公眾公開教育信息，就意味著他們對農村“撤點并校”有知情權、參與權和監督權。其次，健全教育決策的多元參與機制。強化政府的公共服務職能，通過種種途徑，聽取學生家長、村民、學校師生和基層政府的意見，確保撤并過程有廣泛的民意基礎。再次，加強對教育決策的監督評價力度。培育并逐步壯大以教育學會為代表的民間組織，充分發揮大眾團體和社會公眾對“撤點并校”的監督作用。這不僅可以保證教育程序的正當性，同時也能及時發現問題進行糾偏，盡可能地規避風險。
3.科學性原則
科學性原則是教育公共性的深層次內涵，是保障教育合理性和促進教育質量提高的重要指標。落實農村教育布局調整的科學性原則根本就在于制定科學的學校撤并的標準。比如哪些學校該撤，哪些學校應該保留，小學多遠才算“就近入學”，初中多大規模才算“相對集中”等這些問題，需要經過科學的理性判斷和實證分析，擺脫盲目、武斷的思維方式，才能制定出符合教育規律的撤并標準。這里的教育規律具體來講就是指，學校布局調整要跟當地人口、社會、文化、經濟、政治和個體等因素的發展密切聯系起來，將這些影響因素和指標進行多元回歸分析。當然，確定一個能滿足全國各地實際需要的農村學校撤并標準是一件非常困難的事情。要充分考慮到復雜的農村實際和主客觀的約束性條件，以最終能否達到“使學生上學距離最近，學校服務人口最多，教育資金投入最省，教育教學質量最高，學校布局調整次數最少”[8]作為檢驗標準。
4.差異性原則
農村學校布局調整在一定程度上引起了兒童與學校的距離發生改變，這種距離包括物理距離、時間距離和文化距離。物理距離和時間距離的改變對兒童的影響倒是有限，但是文化距離改變的影響卻是深層次的，也是深遠的。它能誘發鄉村學校教育的城市化和鄉土文化的沒落。“鄉村實際上在今天已不再是一個文化概念，而更多地是一個地域（相對于城市）、經濟（相對于經濟發展）的概念，鄉村逐步淪為文化的荒漠。”[9]這不符合公共性的精神。教育的公共性在追求公共利益和公共價值的同時，并不是以犧牲鄉土文化和風俗人情為代價的。尊重文化多元性和文化差異性是當前農村學校布局調整的一個倫理底線。為此，首先必須堅持就近入學原則。保障農村適齡兒童就近入學不但是義務教育法的制度規定，而且也是一種文化訴求。特別是村小，能保留的一定要保留，不能保留的也要設置教學點，低年級學生原則上是不離村、不離家、不寄宿。其次，要加強校車制度管理。要充分發揮政府的公益職能，認真落實《校車安全管理條例》，保障學生在離村不離家的前提下的乘車需求和乘車安全。再次，要培養鄉村學校的文化自覺意識。立足于“回歸鄉土”，重建和弘揚鄉村文化，重新樹立鄉村少年的文化自尊心和鄉土自覺意識，使他們自覺摒棄文化進化論，不再將城市文化當作現代化的唯一標桿。一個城市有一個城市的標識，一個鄉村有一個鄉村的符號，每一所學校周圍的鄉土文化都蘊藏著豐富的育人資源，只要我們悉心整合開發、挖掘利用，一定能讓孩子們得到健康發展。
參考文獻
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[論文摘要]隨著現代社會發展的需要以及對公共行政現代性的追尋，行政自由裁量權的合理性價值及其限度日益凸顯。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式對倫理價值的關注，無疑是解決此問題的一盞指路明燈。在制度之外輔以一種建基于內在道德信念的自我約束機制——責任倫理，契合了公共行政道德化趨向。責任倫理作為行政自由裁量權價值生成與公正運用的基本前提與保障，可確保行政自由裁量權以一種符合民主、公正要求的負責任的方式行使。
[論文關鍵詞]行政自由裁量權；公正；責任倫理；新公共服務
近代以來，行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。由于行政自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發的公正失范現象不免存在，昭示了責任中心主義固有的局限性。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，為探索規制行政自由裁量權的路徑選擇提供了有益的視角。
一、行政自由裁量權的合理性價值及其限度
(一)行政自由裁量權的合理性價值
行政自由裁量是公共行政現代化、法治化趨勢下的具有合法性與價值合理性的“非制度”領域。目前學界對行政自由裁量權的基本概念尚未有一致的界定，不同觀點有各自的側重，但總的說來，強調行政主體在權限范圍內有根據自己的意志和判斷作出選擇的自由，并以適當的公正方式作出裁決的權力。隨著現代社會的發展，社會轉型的步伐在加快，行政的范圍在不斷擴大，“行政自由裁量權的大面積存在是現代行政的必然要求”。其合理性價值主要體現在：
第一，契合公共行政的價值取向。效率是行政權的價值追求，也是公共行政的重要的價值取向之一。隨著現代經濟社會發展，政府干預范圍日益擴大，行政權在廣度和深度上的擴張以及行政分工造成的技術優勢，呈現出行政管理日益專業化、權力行使方式多樣性的趨勢。法律法規必須賦予行政主體在權限范圍內行使自由裁量權，使行政主體能夠在社會的迅變性與法律的穩定性之間靈活果斷地解決問題，及時回應民眾的需求，提高行政效率。行政自由裁量權是現代行政發展的結果。
第二，彌補法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等幾個方面。沿承亞里士多德派觀點認為，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能對行政行為在所有情況下的所有裁量方式和程度都作出詳細、明確的規定，對其闡釋和執行都有賴于行政人員的理解。德性行政人對待具體權威與制度的基本態度應是“合理服從”，而非機械地固守規則。法律的不嚴密意味著自由裁量權的必要性，這個問題不應該如柏拉圖派的建議那樣留給立法機關，因為，事實表明法律的出臺必須有嚴格的程序與技術，成本巨大，且常常滯后于現實，而且新增的規章本身依舊需要解釋，法律規章的激增無益于解決這個問題。
(二)行政自由裁量權的價值限度
行政自由裁量權從成為一種非制度化的行政權力的初始就伴隨著尖銳激烈的批評反對，其價值限度亦得到廣泛的討論和反思。人們一直用謹慎的態度警惕著裁量自由，懼怕權力所具有的“自我膨脹”特性。正如歷史學家阿克頓勛爵所聲稱的，權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對腐敗。由于自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，有較大的主觀性，在日常的行政實踐中，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發的公正失范現象時有存在，具體表現為：(1)目的不當。行政人員在行使裁量權時本應基于授權目的及公正合理原則，選擇最恰當的行為方式，卻由于受到牟利、徇私等惡意動機支配而作出偏離法律目的的不公正的行為.(2)不平等對待。存在同責不同罰與不同責同罰兩種情況：同等情況的行政違法行為，分別給予輕重懸殊的、不同等的處罰；對情節輕重不一的違法行為，卻一律給予相同的行政處罰。造成的結果是責罰不相當，即行政處罰的輕重與相對人的違法行為及其應承擔的責任不相稱。(3)主觀臆斷，隨意裁量。主要指行政人員在行政實踐中的非正當考慮現象，即行政主體在作出行政行為時，考慮了不應當考慮的因素，對于應當考慮的因素卻未考慮，或者過分強調或輕視了一個相關因素，憑主觀印象、固有傾向隨意認定，作出顯失公正的裁定。(4)程序不當。主要包括沒有在合理的時間期限內作出裁定甚至故意遲延以及采取不當的不作為方式。
在現代行政實踐過程中，行政價值關系有著多向度發展的可能性，行政人員在作出具體的裁量行為過程中可能會受到某些因素的腐蝕，濫用公民所賦予的權力，扭曲行政主體與行政客體的關系，制造腐敗而“形式合法”假象，使行政價值關系走向反面，異化公共行政的價值追求。行政自由裁量權運用過程中的失范現象，表明這種“制度約束之外”的權力會因多種因素的相互作用產生不受制約的裁量自由，違背法律授權的目的和原意，它將置理性主義的愿景于谷底，而且裁量權的失范現象將官僚制所面臨的現代性危機裸地展現在公民面前，會進一步引發人們對政府、公共行政人員以及法律制度的信任危機。一旦喪失了信任的社會土壤，就會對公平、正義等積極價值造成毀滅性打擊。
在公共行政中，解決具體行政事務的自由裁量方式不免會遭遇公共行政的倫理困境，即行政主體在作出裁決時同時面臨多個指向不同的角色定位和責任期望、互不相容的利益沖突和價值判斷的情景。公共行政的倫理困境聲勢烜赫地考驗著行政主體的專業素養和倫理品質，對公共行政民主精神和公正價值提出挑戰。“那些塑造并指導每個角色行為的價值觀將你推向兩個不同的方向，并使你面對兩種互相排斥的選擇方法。你得面對那種由我們扮演的角色所引起的道德困境。”
二、責任倫理：行政自由裁量權失范的規制理路
(一)近代“管理中心主義”對制約行政自由裁量權的探索
行政自由裁量權既處于法制框架之內，又處于制度無意識之域，是行政主體在制度規定不明確的模糊地帶或者制度之外的灰色領域作出事務性行政裁定的權力。這種非制度化的行政權力使行政主體有很大的裁量自由和權力空間，但它不可能是“任意自由”的裁量權，而只能是“受法律約束的裁量”權。早期行政學探討制約行政自由裁量權是在以管理主義為中心的背景下進行的，強調的是行政的科學性和效率，極少探討行政的價值問題。此時提出的制約方法集中在健全和完善權力監督和制衡機制上，這種控制主要包括立法控制、行政機關的內部控制和司法控制。在立法控制方面，著重對自由裁量權作出明確界定和制度設計，主要包括界定政府自由裁量權的范圍和限制行使自由裁量權的標準。行政自由裁量權的內部約束“是指行政機關內部的上級行政機關對所屬下級行政機關，專門監督機關、主管行政機關對其他行政機關及這些行政機關之間就行政自由裁量權的運用進行自我監督，保證自由裁量權的科學行使。”司法控制強調合法性原則、合理性原則和程序公正三個方面：(1)合法性原則，即行政自由裁量權的行使必須在法律規定的框架內；(2)合理性原則，在法定幅度范圍之行使自由裁量權是否合理適當，包括動機的正當性和是否考慮了相關因素等等；(3)程序公正，是對自由裁量權的行使的程序性價值導向，是制約與規范自由裁量權過度的重要路徑。
可見，近代以來行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。但是，官僚制的責任是最低限度的責任規定，這就是責任中心主義的局限性。從理論上看，現代社會中的自由裁量權是規范的權力，憲法規章日臻細化和完善，制度設計漸趨健全和周密，但是，法律制度與規范理性無法窮盡所有裁量權的行使領域和裁定細節，對于保證其裁衡的公正尺度來說，還是遠遠不夠的。而且法律規范的這種外部約束的作用盡管十分重要，但這種“禁于已然之后”的行為效果的滯后性也是顯而易見的。因而，在公共行政領域中，對自由裁量權的規范“不是通過更多的規則，而是通過對法律精神和法律精神與公共利益之間關系的認識使行政自由裁量權受制于公共利益”規則。這種規范由于主要表現為“形式合理性”而具有強制性特征，只能對自由裁量權起基本的規約作用，難以有效激發人的使命感和責任感，嚴格規制的實際行動并不能如傳統公共行政所言的那樣最好地為公共利益服務。行政官員行使自由裁量權的天平在沒有公正的評判標準的情況下，往往會倒向強大的利益集團。這種方式還可能會越走越遠而陷入“合法性危機”的泥潭。
(二)新公共服務范式對自由裁量權的規制——責任倫理
20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，樹立起“公民權”和“公共服務”的大旗，重塑了公共行政的本原性價值蘊涵與要求，確立了現代公共行政的人文價值依托。新公共服務不僅內在地包涵著“責任中心主義”的價值目標與愿景，還高揚起“公平正義”的評判旗幟，呼喚公共行政精神，發掘倫理價值，強調公民的話語權，強調在公共對話的平臺上實現公共利益，這些指向強化了行政主體的責任。誠如羅伯特·登哈特所言：“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們為他人服務的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造。”它既承認制度的作用，更強調“公平正義”的價值，認為無論存在著什么樣的權力監督或制衡機制來規范行政人員的行動，歸根到底還是要依靠他們的德性崇高和倫理自覺。這是他們作為值得信任的、負責任的、富有公正精神的公共行政人員應然品性的基石，也是他們得以憑借契約式的授權在服務公共利益的名義下和范圍內作出自由裁定及提出強制要求的內在根據。
“責任是任何治理過程的基礎。治理過程的有效性取決于官方人士如何對自己履行職責和法律職責的方式負責。”新公共服務既承認責任在民主治理中的中心地位，又著力構建行政責任的實現機制。認為公共服務中的責任問題極為復雜，“責任行政”的生成和價值建構不僅僅建基于以市場為基礎的標準，行政主體“應該關注的不僅僅是市場；他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益”。認為用簡單的效率測量方法和中立的價值判斷來描述公共行政人員負責任的作用和行為也是不恰當的。在公共行政人員為了什么而負責及對誰負責問題上，新公共服務理論主張“公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務”。這與主張直接地、中立地對政治官員負責的老公共行政不同，也有別于滿足“顧客”偏好并“以效率、成本一收益和對市場力量的回應性”為主要負責形式的新公共管理的傳統觀點。
此外，公共行政的“公共性”，決定了現代政府及行政人員的主要職責在于維護和實現社會公平正義，這是公共行政的應然性價值目標。行政人員作為公共領域中的主體，作為行政自由裁量權的具體執行者，應當盡可能使行政自由裁量權的行使過程和方式符合社會一般的公平正義觀念。早先的亞里士多德派也認為，公共行政的傳統標準(中立、效率)是不完備的，為了重振與公共利益密切相連的公共行政精神，公共官員在解釋和執行法律規章時，如果不考慮公正，將會導致非正義，這與新公共服務理念的“公平正義”的價值面向不謀而合。它承認“效率”與“經濟”作為公共行政的指導方針是必要的，但除此之外，必須將“公平”作為“第三個規范性支柱”。公平、公正作為人類不懈的理想追求，是一種道德的愿景，也是踐履的現實要求。行政自由裁量權的行使必須符合公正公平原則。公正的行為意味著行政主體在施政中不為私人考慮所驅動，平等地對待每一位公民的合法權益：相同的情況則平等地適用法律，同等情況所作出的行為選擇要基本相同、前后一致，對需要給予處罰的相同行為給予同等的處罰，承認所有公民具有平等的權利，這些權利并不因公民出身與種族的差異或地位與權勢的變更而不同，換言之，這些情形考慮作為相關差異將被排除；不同情況下，則根據具體情況、具體對象作出公正的選擇和判斷，所作的決定和相對人應受的對待應成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯稱之為“個人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一種應該根據公共標準進行的判斷。
因此，責任倫理是一個“不單純的混合物”，是服務于公共利益的責任，是建基于公正價值的責任，是內塑于道德信念的責任。它是由行政主體的角色身份以及由行政主體被授予的權利和所承載的義務決定的，在民主政治環境下，其行為最終應向公民服務，必須考慮作出裁定行為的可能后果，并為其承擔責任。“新公共服務中的責任表明要將公務員的角色重新界定為公共利益的引導者、服務者和使者，而不是視為企業家。”處于公共行政倫理困境的行政主體要按照增進公共利益的倫理準則，在復雜的社會環境中平衡各種利益沖突，使每一個人不會因行政主體的“個人授受”而受到不公正的對待。當倫理困境出現時，各種幾乎完全相反的價值要求最終會在行政人員個人那里發生碰撞，建立負責任的管理模式，不是要把這些要求簡單地放在一起，而是通過一個合理機制來確定各種要求的優先順序。只有當自由裁量權行為發生的前提是追求公共利益取向的道德信念的時候，才會有責任的結果。任何責任都只有通過裁量權的執掌者和行使者首先確立起服務于公民的道德信念的時候，才有可能明確。這種內蘊著服務公民的公共行政精神的責任倫理可以有效地為自由裁量權的執掌者在“應該如何行為”諸方面考量中提供價值信念上的共識，通過“非理性力量”進行一種理性思考來控制和規范自身的裁量行為，因而，在某種意義上，責任倫理毋庸置疑地成為公共行政人員精神世界的價值導向系統。而責任倫理所確認的這種基于責任的、公正的制度所暗含的規范意義和道德合理性使得人們能夠信任處于制度約束中的裁量權的執掌者，信任他們將按照我們值得信賴的、公正的常規方式運作。
