時(shí)間：2023-07-19 17:30:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇環(huán)境污染的公益訴訟，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的價(jià)值
環(huán)境生態(tài)涉及國家及社會(huì)公眾利益甚多，全國各地檢察機(jī)關(guān)不斷提高對(duì)參與環(huán)境公益訴訟必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，積極履行檢察職能，促進(jìn)環(huán)境安全保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。不少檢察院與環(huán)境保護(hù)部門、法院聯(lián)合出臺(tái)了辦理環(huán)境公益訴訟案件的相關(guān)意見。如浙江省環(huán)保廳與省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》，探索建立環(huán)境公益訴訟制度。江蘇省無錫市中級(jí)人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，明確了人民檢察院可以通過自行、支持、督促的方式進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。昆明市中級(jí)人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，明確檢察院可以以公益訴訟人的身份提起環(huán)境民事公益訴訟。
不僅如此，目前檢察機(jī)關(guān)已提起和參與了數(shù)百例環(huán)境公益訴訟案件。如2003年4月，山東省樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案，被稱為我國第一個(gè)著名的環(huán)境公益訴訟案例。[1]又如，2009年11月，貴陽市環(huán)保法庭對(duì)該省首個(gè)由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件當(dāng)庭調(diào)解結(jié)案。作為一項(xiàng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，此案一審結(jié)就引起了不小的震動(dòng)。再如，廣東省檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境公益訴訟則更加令人矚目。該案中的被告新中興洗水廠，在未辦工商營業(yè)執(zhí)照，也沒有向環(huán)保部門申請(qǐng)排污許可的情況下，擅自從事漂洗等業(yè)務(wù)，連續(xù)8個(gè)多月將未經(jīng)處理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被嚴(yán)重污染。2008年12月，這起因企業(yè)污染河流而由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟最終勝訴，獲得了應(yīng)得的污染賠償。
在檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐中，以破壞環(huán)境當(dāng)事人行為嚴(yán)重程度和案件處理程序不同，主要分為兩類。一類是當(dāng)事人的行為，造成重大環(huán)境污染事故，使公共財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，符合污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件，既涉及刑事公訴，又涉及民事訴訟；另一類是當(dāng)事人的行為未達(dá)到造成重大環(huán)境污染事故的程度，不符合污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件，不涉及刑事公訴，僅涉及民事訴訟。第一類以顧某污染環(huán)境案為例進(jìn)行分析。2011年4月，顧某將在經(jīng)營柴油過程中所剩余的廢油殘液用水稀釋后傾倒在一塊空地上并用水沖洗，廢油殘液通過下水道排入淀浦河內(nèi)，造成水質(zhì)污染和青浦區(qū)徐涇水廠緊急停運(yùn)的重大環(huán)境污染事故，公私財(cái)產(chǎn)損失達(dá)人民幣38萬余元。上海市青浦區(qū)人民法院以污染環(huán)境罪判處被告人顧某有期徒刑1年，罰金人民幣10萬元。上海市青浦區(qū)人民檢察院通過大量的調(diào)查和協(xié)調(diào)工作，分別向在顧某案中公共財(cái)產(chǎn)遭受損失的兩家單位，上海市青浦區(qū)河道水閘管理所和上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理所制發(fā)了檢察建議，督促上述兩家單位通過民事訴訟程序向顧某追回財(cái)產(chǎn)損失。通過督促加強(qiáng)對(duì)公害污染案件的法律監(jiān)督，這不僅發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)大局中的積極作用，作為一種新的監(jiān)督方式也取得了良好的法律和社會(huì)效果。第二類案件在實(shí)踐中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高級(jí)人民法院向社會(huì)通報(bào)了云南首例環(huán)境民事公益訴訟案件終審情況。由昆明市環(huán)境保護(hù)局并由昆明市人民檢察院支持的昆明兩企業(yè)環(huán)境污染侵權(quán)糾紛一案，兩污染企業(yè)被云南省高級(jí)人民法院終審判令向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”支付430萬余元。[2]
從上述情況看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，可以代表國家公眾向法院提供環(huán)境侵害人的違法行為和違法事實(shí)，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理過程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，具有很大的實(shí)踐價(jià)值，對(duì)治理我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，具有積極的意義。同時(shí)，也積累了豐富的環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)和資源，這些難能可貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國建立檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度具有很好的借鑒作用。
二、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的模式
我國檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟有支持、督促、直接三種模式，其法律依據(jù)、適用對(duì)象、具體程序均有不同。
其一，從法律依據(jù)來看。支持督促的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院。”而直接的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。該條規(guī)定對(duì)民事公益訴訟原告作了進(jìn)一步的明確，將“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。表明民事訴訟法作為民事程序基本法允許單行法授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)就與其職能有關(guān)的損害社會(huì)公益的行為提訟。這當(dāng)然不排斥單行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，從而解決過去直接欠缺法律依據(jù)的尷尬。
其二，從環(huán)境公益訴訟的適用對(duì)象來看。（1）支持適用于環(huán)境資源保護(hù)部門、社團(tuán)組織和因環(huán)境污染遭受損害的個(gè)人、組織。如2010年1月，浙江省檢察機(jī)關(guān)首例環(huán)境公益訴訟支持案件受到媒體報(bào)道，浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院支持該區(qū)七星鎮(zhèn)東進(jìn)村村民某櫥柜廠的案件中，檢察機(jī)關(guān)配合受損害公民，不僅通過司法手段對(duì)被告提起公益訴訟，同時(shí)環(huán)保局采取行政手段，將案件被告的破壞行為減小到最低，最后因該廠認(rèn)真整改，檢察機(jī)關(guān)對(duì)該櫥柜廠污染案終止審查。[3]（2）督促適用于對(duì)環(huán)境資源保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的主管部門。如2010年3月，針對(duì)有關(guān)民生領(lǐng)域行政執(zhí)法管理“缺位”的情況，江西省新余市檢察機(jī)關(guān)在嘗試開展行政執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、程序和處理進(jìn)行規(guī)范，要求對(duì)因行政機(jī)關(guān)不正確履職，導(dǎo)致國家、社會(huì)公共利益可能遭受損害的，及時(shí)向行政責(zé)任主體發(fā)出糾正違法檢察建議書，并及時(shí)查處監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件。（3）直接則針對(duì)破壞環(huán)境資源的個(gè)人、組織。例如，前述廣東省檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境公益訴訟，就是檢察機(jī)關(guān)作為原告，直接將未經(jīng)處理的污水排入河流致河流嚴(yán)重污染的新中興洗水廠，最終勝訴而有效維護(hù)了環(huán)境公共利益。
其三，從實(shí)施路徑來看。支持通過提供法律援助來支持有關(guān)部門、組織和個(gè)人保護(hù)環(huán)境資源權(quán)益的訴訟活動(dòng)。督促通過向環(huán)境資源保護(hù)主管部門制發(fā)檢察建議或督促書，建議有關(guān)單位進(jìn)行，對(duì)不配合的責(zé)任人員建議有關(guān)組織對(duì)其進(jìn)行行政、紀(jì)律處分。直接則由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織作為環(huán)境資源權(quán)益的法定代表主體向人民法院提訟。
三、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建
（一）明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位
環(huán)境訴訟往往要面對(duì)龐大的污染企業(yè)和有巨大威懾力的行政主體，公民或社會(huì)團(tuán)體無論在資金、信息還是組織上難以與之比擬。這需要有一個(gè)國家機(jī)關(guān)為代表，維護(hù)社會(huì)公益并與之抗衡。這時(shí)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟就顯得非常必要。《民事訴訟法》第55條已確立法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)環(huán)境污染等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提訟。建議在有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法和司法解釋中，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在其中的地位。
（二）建立完善檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的評(píng)估、篩選機(jī)制
應(yīng)設(shè)立涉及環(huán)境公益案件的專門審查程序，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的條件和方式進(jìn)行評(píng)估、篩選。篩選時(shí)，既要看案件是否符合合法性、有限干預(yù)和維護(hù)公平正義三原則的要求，還要對(duì)案件的重大性（重大一般表現(xiàn)為涉案標(biāo)的大與社會(huì)影響大，如果涉及的國有資產(chǎn)標(biāo)的較小，檢察機(jī)關(guān)的介入將導(dǎo)致成本與收益之間不具有經(jīng)濟(jì)效益）、必要性（體現(xiàn)在有充分的證據(jù)證明國家利益和社會(huì)公共利益已經(jīng)遭受損害，而且沒有適合的主體可以行使權(quán)利）進(jìn)行評(píng)估。
（三）改進(jìn)環(huán)境公益訴訟費(fèi)制度
我國目前實(shí)行訴訟費(fèi)由原告方預(yù)付、判決生效后由敗訴方承擔(dān)的制度。由于環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用和證據(jù)的收集、鑒定等費(fèi)用數(shù)額巨大，公民個(gè)人和社會(huì)組織一般難以承受。為此，如果原告方是社會(huì)組織或公民的環(huán)境公益訴訟，原告在提起公益訴訟之前，可以向公益訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)；或在敗訴后申請(qǐng)由基金會(huì)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金。而檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，可明確規(guī)定由國庫預(yù)付必要的訴訟費(fèi)用。
四、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序設(shè)計(jì)
總體上看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，應(yīng)本著環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)職能在先的原則，并且在參與過程中從訴訟地位、訴權(quán)行使等諸方面受到一定制約，保證環(huán)境公益訴訟的平等、客觀和公正。
（一）檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動(dòng)
檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動(dòng)，既可以在接到相關(guān)舉報(bào)、案件或自行發(fā)現(xiàn)后依職權(quán)介入，也可依受害人申請(qǐng)而啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自己的能動(dòng)性，通過新聞傳媒、社會(huì)輿論等，發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的案件線索。目前，部分地區(qū)試行的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制，可以在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上形成制度。
（二）分類采取合適程序
檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染案件，可以根據(jù)不同情形作出支持、督促和提起環(huán)境公益訴訟。
其一，支持的程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害環(huán)境公益的案件，符合下列條件的，可以支持相關(guān)單位、訴訟代表人或者個(gè)人：（1）當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害；（2）受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未；（3）受害人有意愿的。在作出支持決定前自行調(diào)查取得的證據(jù)，應(yīng)隨《支持書》一并提交人民法院，并在庭審中作為原告提交的證據(jù)接受質(zhì)證。
其二，督促的程序。對(duì)于侵害環(huán)境公益的違法行為，環(huán)保部門依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行查處而未查處的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向其發(fā)出檢察建議書，建議其依法履行查處職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，經(jīng)審查認(rèn)為環(huán)保部門對(duì)侵害環(huán)境公益的違法行為已經(jīng)依法進(jìn)行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的，可以督促環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的部門。
其三，直接的程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，經(jīng)審查符合下列之一情況的，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟：（1）環(huán)境污染后，相關(guān)單位在法定的期限內(nèi)未采取行動(dòng)的；（2）不提起公益訴訟可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益遭受進(jìn)一步損害的；（3）不特定群體的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害的；（4）其他應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提訟的。
（三）設(shè)立溝通程序
一是建立檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保部門合作程序，搞好調(diào)查取證。對(duì)受理的環(huán)境污染和行政違法的線索和材料，可先向環(huán)保部門初步核查，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動(dòng)權(quán)。環(huán)保部門在辦理環(huán)境污染案件時(shí)，認(rèn)為必要時(shí)可邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。二是建立與受訴法院溝通機(jī)制。加強(qiáng)訴訟程序、方式和法律適用等方面的溝通，使檢法兩家就環(huán)境公益訴訟形成有效工作機(jī)制。
（四）設(shè)置禁止令
環(huán)境污染事后補(bǔ)救往往耗資巨大，甚至不可挽救。在環(huán)境公益訴訟過程中，為避免擴(kuò)大損失，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全，導(dǎo)致環(huán)境損害不可恢復(fù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門等可以通過申請(qǐng)法院禁止令的方式，禁止被告正在進(jìn)行的環(huán)境污染行為。
五、結(jié)語
檢察機(jī)關(guān)作為我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)是社會(huì)公共利益的代表，理應(yīng)重視并積極參與環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，既是檢察職能的擴(kuò)展和時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣使命，也是建設(shè)現(xiàn)代法治社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的必由之路。鑒于此，我們積極呼吁通過立法進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位和相關(guān)訴訟程序，以充分發(fā)揮檢察職能，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。
注釋：
[1]張曉雯：《對(duì)我國環(huán)境公益訴訟中幾類原告主體身份的思考─以近十年我國環(huán)境公益訴訟典型案例為視角》，載《法制與社會(huì)》2011年第4期。
一、目前防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律困境
就法律層面而言，環(huán)保立法滯后、環(huán)保執(zhí)法受制于地方、環(huán)保司法救濟(jì)難，已經(jīng)成為防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律困境。
環(huán)保違法成本低。雖然我國已有較為完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，但我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對(duì)城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移沒有作出應(yīng)有的反應(yīng)，缺乏專門性或針對(duì)性的禁止性規(guī)定，這是城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不能得以防止的一個(gè)重要原因。
目前，我國所有的環(huán)保法律所規(guī)定的對(duì)違法排污行為的處罰太輕。“違法成本低，守法成本高”是我國環(huán)保法律的致命缺陷。即使是2008年新修訂的《水污染防治法》設(shè)定的最高罰款也才100萬元。對(duì)污染環(huán)境者的處罰力度過低，是這些年來城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不但沒有得到制止反而有加速趨勢(shì)的重要原因。
環(huán)保執(zhí)法受制于地方。近些年來城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題突出，但許多環(huán)境污染事件并不是由政府的環(huán)保執(zhí)法部門查出來的。在現(xiàn)實(shí)生活中，還有更多的污染農(nóng)村環(huán)境的違法行為尚未受到環(huán)保執(zhí)法部門的查處。為什么我國的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不力，各地環(huán)保局在制止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用呢？究其原因，其中既有農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力嚴(yán)重不足的因素，更有當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門隸屬于并受制于當(dāng)?shù)卣桓覉?zhí)法的深層背景。那些高污染企業(yè)往往是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，當(dāng)?shù)卣菫榱私?jīng)濟(jì)利益而才將那些高污染企業(yè)從城市招商引進(jìn)到農(nóng)村地區(qū)去的，怎么會(huì)允許自己下屬的環(huán)保部門去嚴(yán)格執(zhí)法呢？更有甚者，不少地方的環(huán)保部門，除了平時(shí)收取一點(diǎn)排污費(fèi)外，其主要功能就是在環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)成為當(dāng)?shù)卣笫禄 ⑿∈禄耍f些“對(duì)環(huán)境影響不大”等假話的“化解部門”，一些環(huán)境保護(hù)局成了“污染保護(hù)局”。
顯然，如果現(xiàn)行環(huán)保執(zhí)法體制不改革，不解決環(huán)保執(zhí)法受地方保護(hù)干擾的問題，那么我們寄希望于各地環(huán)保執(zhí)法部門加大執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為，制止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，這一美好愿望就要落空。
環(huán)保司法救濟(jì)難。目前在我國通過司法途徑進(jìn)行環(huán)保維權(quán)難呢，原因主要有兩個(gè)：一是傳統(tǒng)的民事訴訟制度難以應(yīng)對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)這一新問題，諸如歸責(zé)原則、因果關(guān)系等規(guī)定，往往對(duì)受害人不利。例如，2011年7月，上海市第一中級(jí)人民法院審理的一起環(huán)境污染侵權(quán)案件，受害人就因?yàn)闊o法證明化工廠排放廢水廢氣與受害人種植的桃樹不能正常掛果存在直接的因果關(guān)系而被判決敗訴。二是由于傳統(tǒng)訴訟理論將原告資格限定為必須與案件有直接利害關(guān)系，對(duì)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面的污染侵害，農(nóng)民個(gè)人通常被認(rèn)為與案件不具有直接利害關(guān)系，其原告資格不被承認(rèn)，導(dǎo)致在城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的過程中生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公益遭受侵害時(shí)，沒有人或者人們無法出面向法院提訟。
二、遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律思路
基于上述對(duì)我國目前法律困境的分析，我們應(yīng)分別從立法、執(zhí)法和司法三個(gè)層面采取應(yīng)對(duì)和遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的對(duì)策。
明確立法禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加大對(duì)環(huán)境污染的處罰力度。建議國家立法機(jī)關(guān)盡快對(duì)頒布于1989年、至今已20多年未作任何修訂的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改，明確規(guī)定禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，并建立更加嚴(yán)格的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目審批制度，特別是應(yīng)明令禁止在農(nóng)村居民集中居住區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)建設(shè)任何工業(yè)項(xiàng)目，以切實(shí)保障包括農(nóng)村農(nóng)民在內(nèi)的全國人民的生命、健康、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等基本人權(quán)。同時(shí)，建議借鑒國外環(huán)保立法的有益經(jīng)驗(yàn)，盡快在法律上改變長期以來我國環(huán)保法律對(duì)違法排污行為處罰太輕的狀況，在《環(huán)境保護(hù)法》等所有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中加大對(duì)環(huán)境污染行為（包括城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移）的處罰力度，污染必重罰，要達(dá)到“不治污染者關(guān)閉、違法排污者虧本、污染嚴(yán)重者判刑”的法律效果，強(qiáng)化環(huán)保法律的權(quán)威，扭轉(zhuǎn)“違法成本低，守法成本高”的尷尬局面，落實(shí)我國憲法關(guān)于“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的精神，切實(shí)保護(hù)包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。
環(huán)保部門實(shí)行垂直管理體制，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法。目前國家所制定的環(huán)保法律主要依靠地方政府來執(zhí)行，這種環(huán)保行政執(zhí)法體制導(dǎo)致的結(jié)果是，在現(xiàn)實(shí)生活中一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執(zhí)行、“打折扣”執(zhí)行，甚至根本就不執(zhí)行國家的環(huán)保法律，從而也就產(chǎn)生了當(dāng)今中國的諸多環(huán)境污染問題，包括城市污染向農(nóng)村加速轉(zhuǎn)移并且危害后果越來越嚴(yán)重的現(xiàn)象。顯然，要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法，讓環(huán)保部門在遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移中發(fā)揮應(yīng)有的作用，除了要強(qiáng)化環(huán)保部門執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)之外，更重要的是應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行環(huán)保執(zhí)法體制。
2010年10月10日，國務(wù)院在2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出“合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限。科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，核定人員編制，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化”等規(guī)定的基礎(chǔ)上，頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)：“完善行政執(zhí)法體制和機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，合理界定執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法層級(jí)，提高基層執(zhí)法能力，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問題。”2011年12月15日，國務(wù)院印發(fā)的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出：“建立跨行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制和部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。”筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)依照憲法第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”的規(guī)定，科學(xué)劃分中央政府與地方政府的執(zhí)法權(quán)限，正如國務(wù)院法制辦公室青鋒同志所指出的“行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)是執(zhí)法權(quán)的重新配置”。建議借鑒國外環(huán)保執(zhí)法部門直屬中央的有益經(jīng)驗(yàn)，明確中央政府在環(huán)境保護(hù)上的專屬執(zhí)法權(quán)，環(huán)保部門實(shí)行垂直管理體制，直屬中央政府，以給予環(huán)保部門相對(duì)獨(dú)立的地位。只有這樣，才能從組織上確保環(huán)保執(zhí)法不受地方保護(hù)主義的干擾，保障環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法，敢查敢罰，真正遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勢(shì)頭。
建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)保司法救濟(jì)機(jī)制。針對(duì)傳統(tǒng)民事訴訟制度應(yīng)對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)的不足以及保護(hù)污染受害人權(quán)益的乏力，建議借鑒國外有關(guān)無過錯(cuò)責(zé)任、忍受限度論、疫病學(xué)的因果關(guān)系等新型訴訟理論和制度，改造和完善我國現(xiàn)行民事訴訟制度。在環(huán)境污染侵權(quán)案件中，法院完全可以借用這套理論來論證污染企業(yè)與農(nóng)民受害之間的關(guān)系，從而簡化許多不必要的鑒定和法庭論證程序，最大限度地減輕農(nóng)民的舉證負(fù)擔(dān)，及時(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，從而也達(dá)到遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的效果。
為了保護(hù)環(huán)境鼓勵(lì)公眾對(duì)環(huán)保問題的參與和監(jiān)督，世界上許多國家都建立了環(huán)境公益訴訟制度，值得我們借鑒。一般認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟，是指無直接利害關(guān)系的自然人、法人、社會(huì)團(tuán)體和政府組織，為了保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，對(duì)違反環(huán)境法律、污染侵害公共環(huán)境權(quán)益的企業(yè)和個(gè)人，依照民事訴訟程序向法院提起的、要求追究污染環(huán)境者民事責(zé)任的訴訟活動(dòng)。環(huán)境行政公益訴訟，是指無直接利害關(guān)系的自然人、法人、社會(huì)團(tuán)體和政府組織，為了保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，針對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)保執(zhí)法的不作為，依照行政訴訟程序向法院提起的、要求判令行政機(jī)關(guān)積極履行環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法職責(zé)的訴訟活動(dòng)。鑒于目前我國城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的分散性和隱蔽性以及農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量的不足，特別是針對(duì)一些環(huán)境污染侵權(quán)無人管、無人訴、無法訴的狀況，建議盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度，允許10人以上的公民個(gè)人、5名以上的律師、民間環(huán)保公益組織、檢察機(jī)關(guān)等對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)政府環(huán)保部門的行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟。法院所判的賠償費(fèi)用和相關(guān)罰款，用于賠償受害人的損失和恢復(fù)被破壞的生態(tài)。為保障公眾的環(huán)保參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，考慮到其公益性，建議環(huán)境公益訴訟免收原告的訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)，并實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由被告負(fù)責(zé)舉證，真正讓環(huán)境污染者承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，以確保在法律層面切實(shí)有效地遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。
三、從法律層面多管齊下
遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移
我們必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善環(huán)保法律的規(guī)范、制裁和救濟(jì)功能，明確立法禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加大對(duì)環(huán)境污染的處罰力度，建立垂直管理的環(huán)保部門，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法，改造傳統(tǒng)民事訴訟制度并建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)保司法救濟(jì)機(jī)制，多管齊下，形成制度合力，以切實(shí)有效地遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。
關(guān)鍵詞：侵權(quán)理論 侵權(quán)責(zé)任法 環(huán)境侵權(quán)
一、傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任理論在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中的困境
傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任結(jié)構(gòu)理論有五個(gè)構(gòu)成要件：一是有加害行為；二是該行為具有違法性；三是行為人須有故意或過失；四是須有損害結(jié)果發(fā)生；五是該加害行為與損害結(jié)果之間須有因果關(guān)系。按照這五個(gè)構(gòu)成要件，加害人要承擔(dān)賠償責(zé)任的條件較為苛刻；被害人需承擔(dān)其所主張事實(shí)的舉證責(zé)任。因此，在頻發(fā)的環(huán)境侵權(quán)賠償案例中，上述理論在司法實(shí)踐的運(yùn)用中面臨至少以下諸多困難。
（一）環(huán)境污染損害具有漸進(jìn)性和潛伏性
環(huán)境污染常由多種因素的復(fù)合累積后形成，短期內(nèi)難以確定損害結(jié)果及其程度。從地域上看，受損害的范圍有時(shí)也難以短期內(nèi)確定，可能是在幾個(gè)村莊、縣市，也可能跨越幾個(gè)省區(qū)、甚至國家。
（二）環(huán)境污染的侵害者與受害者之間存在差別
對(duì)于環(huán)境污染損害來說，加害人和受害人的地位和能力都有很大差別。加害人憑借其信息優(yōu)勢(shì)和雄厚資力，及對(duì)與污染物相關(guān)知識(shí)的了解，往往有動(dòng)機(jī)和能力對(duì)損害指控加以粉飾和反駁，對(duì)于被害人和調(diào)查人員的調(diào)查也以種種借口加以阻礙。而受害人則多為經(jīng)濟(jì)實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力不強(qiáng)的普通社會(huì)成員，他們普遍缺少調(diào)查研究環(huán)境侵害的相關(guān)知識(shí)及費(fèi)用①。在普遍調(diào)查率不高、污染鑒定機(jī)關(guān)設(shè)備和技術(shù)不健全的情況下，不易在第一時(shí)間收集到侵權(quán)者侵害的證據(jù)。
（三）證明污染行為與損害間的因果關(guān)系往往極為困難
按侵權(quán)行為之債，損害結(jié)果發(fā)生與侵權(quán)行為之間需有確定的因果關(guān)系才能成立，即行為人的行為，以當(dāng)前人類的認(rèn)識(shí)水平和經(jīng)驗(yàn)判斷，必然確定會(huì)發(fā)生這一結(jié)果。但是該因果關(guān)系判斷及于環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，受人類科學(xué)知識(shí)和認(rèn)識(shí)水平的局限，仍具有多種可能，不免造成歧意。因此，以傳統(tǒng)侵權(quán)理論中相當(dāng)肯定的因果關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)，難以厘清前述復(fù)雜的污染行為與侵害后果間的因果關(guān)系。而且，如果限于傳統(tǒng)侵權(quán)行為理論，要求被害人就前述問題舉證，勢(shì)必造成被害人求償無門。
（四）環(huán)境污染損害的形式多種多樣，因果關(guān)系短期難以查明
環(huán)境污染常是多個(gè)污染源分別排放的污染物質(zhì)互相結(jié)合，通過化學(xué)反應(yīng)后所產(chǎn)生的效果。由于污染物質(zhì)和化學(xué)反應(yīng)過程的多樣性，最終形成的結(jié)果也是多樣性的。按對(duì)損害人所負(fù)的責(zé)任范圍及關(guān)系，可以歸納為以下幾種情形：相抵效應(yīng)、等加效應(yīng)、累進(jìn)效應(yīng)、互補(bǔ)效應(yīng)、競(jìng)合效應(yīng)。此外，也有可能出現(xiàn)一因多果和多因一果等復(fù)雜現(xiàn)象，對(duì)明確鑒定或分辨出環(huán)境污染的因果關(guān)系增加了難度。
二、《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定
（一）環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的法律依據(jù)和責(zé)任競(jìng)合
關(guān)于環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的法律規(guī)則，主要由《民法通則》關(guān)于民事侵權(quán)責(zé)任的一般規(guī)定，《侵權(quán)責(zé)任法》的基本規(guī)定和《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等單項(xiàng)法律的相關(guān)規(guī)定，以及最高人民法院和國務(wù)院環(huán)保部門有關(guān)法律解釋構(gòu)成。他們相互補(bǔ)充，共同形成了包括環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任實(shí)體性規(guī)范、程序性規(guī)范在內(nèi)的完整的規(guī)則體系。對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任競(jìng)合的規(guī)定，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第四條，污染者因同一行為應(yīng)承擔(dān)行政或刑事責(zé)任的，不影響其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；但是，如果因同一行為應(yīng)同時(shí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和行政罰款、刑事罰金，污染者的財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付的，優(yōu)先承擔(dān)賠償責(zé)任。
（二）環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的法定條件
如前所述，要承擔(dān)民事責(zé)任，按照傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任理論需要具備侵害行為、損害事實(shí)、因果關(guān)系、違法性以及主觀過錯(cuò)等5個(gè)要件。由于環(huán)境污染損害糾紛的特殊性，各國法律大多采用特殊的責(zé)任規(guī)則。《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定，造成環(huán)境污染損害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條也規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。據(jù)此，只要因環(huán)境污染造成損害，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。可見，承擔(dān)環(huán)境污染民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件：一是排污者的排污行為造成環(huán)境污染危害；二是其他單位或者個(gè)人受到損害；三是環(huán)境污染危害與他人受到的損害互為因果。簡言之，排污行為、損害事實(shí)、因果關(guān)系就是環(huán)境污染民事責(zé)任的3個(gè)法定條件。
（三）關(guān)于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的主觀問題
環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任實(shí)行的是無過錯(cuò)原則，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條的規(guī)定和原國家環(huán)保局《關(guān)于確定環(huán)境污染損害賠償責(zé)任問題的復(fù)函》就環(huán)境污染損害責(zé)任的法定條件做出解釋，排污單位有無過錯(cuò)，完全不在環(huán)境法律關(guān)于排污單位應(yīng)否承擔(dān)污染賠償責(zé)任的3個(gè)法定條件之內(nèi)。換言之，根據(jù)環(huán)境法律的規(guī)定，不論排污單位有無過錯(cuò)，均應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。《侵權(quán)責(zé)任法》第七條特別規(guī)定：“行為人損害他人民事權(quán)益，不論行為人有無過錯(cuò)，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，依照其規(guī)定。”據(jù)此判斷，造成環(huán)境污染損害的排污單位，有過錯(cuò)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，沒有過錯(cuò)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。再者，《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條的規(guī)定變更了《民法通則》第一百二十四條的規(guī)定，取消了“因違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定”這一限定，無論有無違反國家相關(guān)規(guī)定，只要因環(huán)境污染造成損害的，污染者都應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，這樣就更近一步，環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的無過錯(cuò)歸責(zé)原則。
（四）環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的舉證責(zé)任承擔(dān)
在一般賠償訴訟中，實(shí)行“誰主張，誰舉證”，即誰提出索賠主張，誰負(fù)責(zé)舉證。在環(huán)境污染侵權(quán)糾紛中，實(shí)行特殊的舉證規(guī)則，即主要由排污單位負(fù)責(zé)舉證。對(duì)此，《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條規(guī)定：“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形，及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系，承擔(dān)舉證責(zé)任”。關(guān)于舉證不能的法律后果，最高人民法院2001年《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二條明確規(guī)定：沒有證據(jù)或者證據(jù)不足以證明當(dāng)事人的事實(shí)主張的，由負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利后果。據(jù)此，負(fù)有舉證責(zé)任的排污單位，如果不能證明免責(zé)事由或者排除因果關(guān)系，就應(yīng)承擔(dān)賠償?shù)惹謾?quán)責(zé)任。
（五）環(huán)境侵權(quán)責(zé)任殊侵權(quán)情況的處理原則
首先，對(duì)于不可抗力的情形，《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十二條特別規(guī)定，完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免于承擔(dān)責(zé)任。可見，即使發(fā)生地震等極端自然災(zāi)害，排污單位也必須“及時(shí)采取合理措施”以避免造成污染損害，否則也必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。其次，如果環(huán)境污染損害是由受害人故意造成的，排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任。如果污染損害是由受害人重大過失造成的，可以減輕排污方的賠償責(zé)任。第三人的準(zhǔn)連帶責(zé)任，因第三人的過錯(cuò)污染環(huán)境造成損害的，被侵權(quán)人可以向污染者請(qǐng)求賠償，也可以向第三人請(qǐng)求賠償；在同時(shí)請(qǐng)求賠償?shù)那闆r下，首先應(yīng)由第三者賠償，賠償不足時(shí)再由污染者補(bǔ)足，污染者承擔(dān)責(zé)任后，有權(quán)向第三者追償。
三、完善環(huán)境侵權(quán)責(zé)任法律制度的建議
（一）建立環(huán)境侵權(quán)責(zé)任懲罰性賠償制度
懲罰性損害賠償，是指法庭所做出的賠償數(shù)額超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償。首先，在賠償基礎(chǔ)上，懲罰性賠償是以補(bǔ)償性賠償?shù)拇嬖跒榍疤幔黄浯危瑥馁r償責(zé)任的構(gòu)成要件說，懲罰性賠償責(zé)任主要不以有實(shí)際損害為條件，而是要特別考慮加害人的主觀過錯(cuò)程度、主觀動(dòng)機(jī)、財(cái)產(chǎn)狀況等多種因素，只有加害人實(shí)施了一定程度的惡，且主觀上有惡意或者重大過失，才可適用懲罰性賠償；再次，從賠償范圍來看，懲罰性賠償并不以實(shí)際的損害為限，其數(shù)額有時(shí)會(huì)高于甚至大大高于補(bǔ)償性損害的賠償。
近年來，懲罰性損害賠償開始成為我國民事立法和民法學(xué)中的一項(xiàng)新課題，環(huán)境民事懲罰性賠償也開始引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。依據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境責(zé)任賠償理論，不僅對(duì)環(huán)境民事侵權(quán)受害者的救濟(jì)嚴(yán)重不足，也使加害者通過理性的利益衡量，對(duì)侵權(quán)采取放任態(tài)度。因此，對(duì)于主觀上具有惡意的環(huán)境民事侵權(quán)案件，應(yīng)該適用懲罰性賠償②。環(huán)境侵權(quán)損害懲罰性賠償是對(duì)傳統(tǒng)民事責(zé)任的一種必要補(bǔ)充和完善，它有利于調(diào)動(dòng)排污單位采用更為先進(jìn)的技術(shù)來預(yù)防損害的發(fā)生，也可以大大提高對(duì)潛在污染者的威懾力。
（二）完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度
環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)又稱“綠色保險(xiǎn)”，是指企業(yè)以將來可能發(fā)生的環(huán)境污染事故對(duì)第三者造成的人身損害和財(cái)產(chǎn)損失而應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任或污染治理責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的而向保險(xiǎn)公司投保的險(xiǎn)種。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是責(zé)任保險(xiǎn)同環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度相結(jié)合的產(chǎn)物，它首先應(yīng)由保險(xiǎn)公司經(jīng)過仔細(xì)勘察設(shè)計(jì)后制定相關(guān)險(xiǎn)種，然后由企業(yè)提出并同保險(xiǎn)公司簽訂污染損害保險(xiǎn)合同，如果發(fā)生污染事故，保險(xiǎn)公司經(jīng)確認(rèn)后認(rèn)為屬于承保范圍內(nèi)的，就會(huì)根據(jù)保險(xiǎn)合同的約定直接向受害人進(jìn)行賠付。從本質(zhì)上說，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是生產(chǎn)經(jīng)營者利用保險(xiǎn)工具，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來防范和處置環(huán)境污染事故，將自身生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效地轉(zhuǎn)移和分散出去。
該項(xiàng)保險(xiǎn)機(jī)制是環(huán)境管理市場(chǎng)化的有益嘗試，它一改過去“企業(yè)負(fù)責(zé)排污，政府負(fù)責(zé)治污”的環(huán)保模式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染損害的社會(huì)化救濟(jì)，符合受害人、企業(yè)、政府三方的共同利益。另外，環(huán)境危險(xiǎn)并不是一成不變的，而是隨著社會(huì)進(jìn)步、科學(xué)發(fā)展、技術(shù)更新呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)發(fā)展的趨勢(shì)，要按照不同的情勢(shì)，及時(shí)做出符合規(guī)律的調(diào)適。這也是保險(xiǎn)從海上保險(xiǎn)發(fā)展到財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)再到人身保險(xiǎn)最后到責(zé)任保險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)因。
（三）將精神損害納入環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的賠償中
精神損害賠償?shù)膯栴}是環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任中一個(gè)很重要的部分，在司法實(shí)踐中許多環(huán)境侵權(quán)案件中的受害人因?yàn)榧雍θ说那謾?quán)行為遭受到難以彌補(bǔ)的精神損害，但獲得賠償?shù)膮s很少，這有悖于“有損害就有賠償”的基本法律原則。最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第一條規(guī)定來看，其適用范圍仍然十分有限，目前還沒有擴(kuò)及環(huán)境侵權(quán)所導(dǎo)致的精神損害。
目前在理論上，民法學(xué)者一般不將環(huán)境侵權(quán)所導(dǎo)致的精神損害列入賠償范圍之中。有環(huán)境法學(xué)者則認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)的損害賠償應(yīng)該包括精神損害③。在環(huán)境侵權(quán)案件中，受害人因被告的污染或破壞行為，往往會(huì)承受難以忍受的痛苦。環(huán)境侵權(quán)案件給受害人造成的精神損害是顯而易見的，受害者所要承受的不僅是身體上的疼痛，還有心理上的痛苦，這種痛苦是漫長的，甚至伴隨終身。對(duì)于這樣的精神損害應(yīng)該予以法律救濟(jì)，通過懲罰性損害賠償制度在環(huán)境民事?lián)p害賠償范圍中加入相當(dāng)于精神損害賠償?shù)哪遣糠謨?nèi)容，可以使受害人因環(huán)境民事侵權(quán)行為所導(dǎo)致的精神損害得到一定程度的法律救濟(jì)。特別是對(duì)因加害人故意或重大過失而造成環(huán)境污染或者生態(tài)資源破壞而給受害人造成精神損害的案件，可以更加有力地懲罰和遏制污染環(huán)境或者破壞生態(tài)資源的行為。
對(duì)精神損害的賠償是環(huán)境侵權(quán)的民事責(zé)任中一個(gè)非常重要的部分，它作為環(huán)境侵權(quán)法的一種基本救濟(jì)手段，對(duì)于填補(bǔ)受害人的損害維護(hù)自然人的人身權(quán)利和精神利益，撫慰受害人的肉體、精神痛苦，制裁和抑制環(huán)境侵權(quán)行為具有重要作用。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，環(huán)境侵權(quán)法在維護(hù)公民環(huán)境人格權(quán)方面的功能越來越重要。完善和發(fā)展環(huán)境侵權(quán)中的精神損害賠償制度，是切實(shí)保護(hù)權(quán)利主體的合法權(quán)益所必需的，也是歷史發(fā)展的必然要求。
（四）構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度
與私權(quán)利相反，環(huán)境公益訴訟沒有直接利害關(guān)系人，要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益，要么是純社會(huì)環(huán)境公益，訴訟的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，訴訟利益歸屬于社會(huì)。目前我國的三大訴訟法對(duì)導(dǎo)致國家環(huán)境公益、社會(huì)環(huán)境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益的侵害缺乏相關(guān)規(guī)定，致使這些公共利益得不到救濟(jì)。環(huán)境公益訴訟制度的出現(xiàn)是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)方面，是公民環(huán)境意識(shí)覺醒和司法進(jìn)步的表現(xiàn)。作為一種環(huán)境司法手段，它可以有力地支持和彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法手段之不足，有效地制止環(huán)境侵害行為，從而極大地促進(jìn)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善④。
構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，首先要通過立法明確規(guī)定該項(xiàng)制度，“無救濟(jì)即無權(quán)利”，這一理論要求對(duì)所有的合法權(quán)利都應(yīng)當(dāng)提供充分和合理的救濟(jì)途徑。應(yīng)在民事、行政和刑事三大訴訟法中分別增加環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境刑事公益訴訟的程序，切實(shí)做到有法可依；其次，要確定環(huán)境公益訴訟的原告資格。只要具有“事實(shí)上的損害”，不論被損害的是個(gè)人利益還是公共利益就可以認(rèn)定原告具有資格⑤。具體包括公民、環(huán)保社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)，尤其是要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，以維護(hù)社會(huì)公共利益并與行政機(jī)關(guān)及污染企業(yè)相抗衡。
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關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟制度;原告主體資格;完善法律機(jī)制
中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1005-913X（2015）10-0106-02
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程加快，環(huán)境問題日益突出，環(huán)境法制進(jìn)程也在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步前進(jìn)，各國環(huán)境法律體制機(jī)制逐漸成熟，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上，我國也同樣頒布了一系列法律法規(guī)。然而，環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施卻不完善，環(huán)境法律制度保護(hù)存在許多漏洞和弊端，致使環(huán)境法律一些方面在很多時(shí)候成為一紙空文，達(dá)不到法律規(guī)制和救濟(jì)的作用，究其原因，根本在于政府在環(huán)境資源優(yōu)化配置過程中的國家干預(yù)手段過于強(qiáng)硬，掌管環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的國家機(jī)關(guān)一方面作為環(huán)境法的制定實(shí)施者，另一方面又作為監(jiān)督管理者，很容易在承擔(dān)執(zhí)行環(huán)境法的公共職能，又作為獨(dú)立的利益主體存在時(shí)，發(fā)生權(quán)利與利益沖突的政府失靈現(xiàn)象，逐漸演變?yōu)榄h(huán)境法中執(zhí)法主體與守法主體共同違法現(xiàn)象。環(huán)境法律實(shí)施主體行政權(quán)力任意擴(kuò)張，而與環(huán)境問題密切相關(guān)的公眾環(huán)境權(quán)得不到保障，公民環(huán)境權(quán)私力救濟(jì)司法途徑不暢通，環(huán)境破壞現(xiàn)象愈演愈烈。這樣，環(huán)境公益訴訟制度就誕生了，這是一種致力于維護(hù)公眾參與環(huán)境公益建設(shè)的，新型且正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益的有效制度。通過學(xué)習(xí)國外較為成熟的環(huán)境公益訴訟制度，我國的環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展已取得很大成效。
一、環(huán)境公益訴訟制度研究
（一）我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展現(xiàn)狀
1.法律現(xiàn)狀
最新修正的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟。[1] ”最新施行的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“社會(huì)組織可以在符合一定條件下，對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提訟。”這些有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的新條款，對(duì)我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展具有里程碑意義。
2.司法實(shí)踐現(xiàn)狀
環(huán)境信息公開不透明，很多環(huán)境污染信息公眾不能夠及時(shí)明確地知悉，不利于維護(hù)公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，損害了公眾權(quán)益。在司法實(shí)踐過程中，因?yàn)樗鸭C據(jù)困難、訴訟渠道不暢通的原因，大部分思想意識(shí)積極的公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟案件，均因?yàn)闆]有足夠的法律依據(jù)而不能夠立案;因?yàn)榉梢?guī)定不明確，使得環(huán)保組織提起的公益訴訟案件，立案過程極其困難，最終不了了之。 這樣在具體法律設(shè)置過程中就要借鑒美國較為完善的先例，這對(duì)我國的環(huán)境公益訴訟制度的完善具有重要意義。
（二）美國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展現(xiàn)狀
1.法律現(xiàn)狀
早在20世紀(jì)70年代，美國就已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域中的公民訴訟制度，至今已有40多年的歷史，普遍認(rèn)為該制度的發(fā)展已經(jīng)較為成熟。由于我國沒有專門的環(huán)境公益訴訟制度法，均是零星存在與各種法律法規(guī)中，與我國不同的是，美國主要的環(huán)境法律、判例法以及憲法中都有規(guī)定公民訴訟的內(nèi)容。美國1970年通過的《清潔空氣法》就對(duì)其作出了有關(guān)規(guī)定，任何公民都能夠以直接或間接受影響者和“保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”的名義，對(duì)企業(yè)或個(gè)人等民事主體提訟;任何公民都能夠?qū)Σ蛔袷嘏欧艠?biāo)準(zhǔn)或環(huán)保局不履行職責(zé)的民事行為提訟。[2]以此美國的環(huán)境公民訴訟制度便正式確立起來。
美國環(huán)境公益訴訟被叫做“公民訴訟”，突出強(qiáng)調(diào)了公民在環(huán)境公益訴訟之中的重要性，其內(nèi)涵是公民依照法律，能夠?qū)疚廴经h(huán)境、違反法律規(guī)定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)、主管部門沒有履行法定職責(zé)的行為提出訴訟。[3]美國的公民訴訟訴訟主要針對(duì)政府機(jī)關(guān)和排污者，其目的是為了使個(gè)人可以用保護(hù)環(huán)境的名義提訟，這樣就令公民個(gè)人以及非政府組織均成為環(huán)境保護(hù)主體，既保護(hù)了環(huán)境資源，又使得環(huán)境法律能夠更好地貫徹實(shí)施，調(diào)動(dòng)了全社會(huì)的環(huán)保積極性，以此達(dá)到監(jiān)督和強(qiáng)化政府職責(zé)履行情況、更好地實(shí)施環(huán)境法律法規(guī)的目的，這被稱作美國環(huán)境法的“核心元素”。這種制度很快便取得了很大成效，第一、有利于分散于各地區(qū)的民間組織和個(gè)人可以針對(duì)不同程度的環(huán)境污染更好地實(shí)施訴訟。第二、環(huán)境公益訴訟主體具有廣泛性，這樣就大大降低了政府和企業(yè)利用職權(quán)，運(yùn)用政治手段而放縱環(huán)境污染的可能性，并且疏忽其法定職責(zé)的行為。第三、公民可以在政治和法律制度上自主的對(duì)其自身合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。第四、公民訴訟極大程度上促進(jìn)美國立法的發(fā)展進(jìn)程，更好地保護(hù)了資源及環(huán)境。
2.司法實(shí)踐現(xiàn)狀
在司法實(shí)踐上，美國遵循判例法，公民訴訟原告主體資格的逐步擴(kuò)張與其法律制度發(fā)展進(jìn)程相匹配，美國法院最開始遵循的是“法律權(quán)利原則”，即首先必須要原告主體自身能夠證明其合法權(quán)益已經(jīng)或者正在受到侵害，不然便不具備資格。法院現(xiàn)在遵循“事實(shí)損害原則”，原告主體只需證明其受到經(jīng)濟(jì)上或非經(jīng)濟(jì)上的“事實(shí)損害”就能夠提訟。[4]說明任何單位或個(gè)人都可以保護(hù)公共利益為由對(duì)政府、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及個(gè)人的污染環(huán)境行為提訟，并且不需要原告主體對(duì)該污染損害事實(shí)作出任何法律規(guī)定的利害關(guān)系證明。可見，在美國環(huán)境公民訴訟中，原告主體可以是任何個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等。
環(huán)保團(tuán)體作為訴訟主體提起的環(huán)境公益訴訟也是美國公民訴訟中重要組成部分，這與公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟相比有其特殊性，法律規(guī)定環(huán)保團(tuán)體可代表其有資格的成員提訟，但其訴求內(nèi)容必須與團(tuán)體成立的宗旨和目的是相關(guān)的，該訴求設(shè)計(jì)到團(tuán)體成員自身利益時(shí)，個(gè)人可以選擇是否參加訴訟。[5]20世紀(jì) 70 年代以來，美國聯(lián)邦有關(guān)環(huán)境方面的重要法律法規(guī)都有明文規(guī)定環(huán)境公益訴訟原告主體資格的法定權(quán)利，放寬了原告主體的條件。
二、我國環(huán)境公益訴訟制度的弊端
（一）原告主體資格范圍限制
原告主體資格的限制阻礙我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的最主要原因，僅僅對(duì)環(huán)境公益訴訟制度中作為原告主體之一的環(huán)保組織的資格作了規(guī)定，為了使我國環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)一步完善，首先要做的就要對(duì)環(huán)境公益訴訟制度原告主體資格進(jìn)行擴(kuò)張，制定比較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，從法律層面上規(guī)定具體原告主體資格的實(shí)施設(shè)置程序，規(guī)定明確的條件，明確法院管轄權(quán)限，確保該制度被較好實(shí)施。
（二）法律規(guī)定不完善
和環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展較成熟的美國相對(duì)比，我國環(huán)境法僅僅對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度作了初步設(shè)想和構(gòu)建，但是并沒有對(duì)訴訟主體、訴訟行為、訴訟程序等作具體規(guī)定，法律規(guī)定范圍狹窄，而且規(guī)定的籠統(tǒng)、過于原則，不夠具體細(xì)化，也不夠明確，在司法實(shí)踐中也很難具體履行，因此要以法律形式規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度的具體設(shè)置程序，明確細(xì)化法律規(guī)定，以便更好地實(shí)施環(huán)境公益訴訟制度。
（三）司法實(shí)踐執(zhí)行困難
環(huán)境公益訴訟立法規(guī)定不完善，沒有規(guī)定、受理、審理上的具體法律程序設(shè)置;環(huán)境信息公開不力;取證困難;訴訟渠道不暢通;法律機(jī)制不完善。在司法實(shí)踐中均不能夠調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性，司法實(shí)踐中執(zhí)行困難，公眾會(huì)遇到很多，例如沒有資格、訴訟管轄權(quán)不明、案件審理困難、原告主體訴訟資金不足等原因直接導(dǎo)致公益訴訟難以執(zhí)行，環(huán)境污染無人維護(hù)的可怕狀態(tài)。
三、完善我國環(huán)境公益訴訟法律制度
（一）擴(kuò)大原告主體資格的范圍
我國環(huán)境公益訴訟制度原告主體資格規(guī)定范圍過于狹窄。首先，法律僅僅限定訴訟主體為社會(huì)團(tuán)體和組織，而且沒有明確具體到何種機(jī)關(guān)和組織，那么，國家行政管理機(jī)關(guān)能否以民事主體的身份提起環(huán)境公益訴訟值得確定，國家檢察機(jī)關(guān)這一主體，是否可以對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件主動(dòng)提訟等等，這些都是司法實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)的很大爭(zhēng)議點(diǎn)，這種情況下，就應(yīng)對(duì)這種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行具體設(shè)置，該方面法律的執(zhí)行情況是否良好，會(huì)很大程度上決定環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展情況。現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)定的環(huán)保機(jī)關(guān)具有訴訟主體資格，但其執(zhí)行程序設(shè)置還需要具體細(xì)化完善。社會(huì)團(tuán)體保護(hù)公共利益是自發(fā)和主動(dòng)的，其作為環(huán)境公益訴訟主體，用法律條文形式對(duì)其權(quán)力進(jìn)行具體設(shè)置，可以極大程度上節(jié)約訴訟資源，促進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展。其次，環(huán)境權(quán)是公民的基本權(quán)利，公民應(yīng)有權(quán)為保護(hù)個(gè)人利益提起公益訴訟。法律并沒有規(guī)定公民個(gè)人作為公益訴訟主體的情形。公民是環(huán)境污染的直接受害者，環(huán)境污染對(duì)公民自身有直接利害關(guān)系，這就使得公民對(duì)環(huán)境公益有著很高的的敏感性和熱情，亟待用法律來確定公民的訴訟主體資格。
（二）明確和細(xì)化法律條款
環(huán)境法上規(guī)定的環(huán)境公益訴訟過于原則，亟待法律作進(jìn)一步細(xì)化和完善，包括、受理、審理上的具體法律程序設(shè)置。還需要用法律解釋明確社會(huì)公共利益和國家與集體利益在內(nèi)涵和外延的區(qū)別;區(qū)分公益訴訟、非公益訴訟和政府行為的區(qū)別;[6]關(guān)于公益訴訟的受案范圍問題、何種污染環(huán)境和損害公共利益的行為可以提訟、公益訴訟的被告如何承擔(dān)其責(zé)任等問題需要盡快頒布法律法規(guī)來明確;公益訴訟適用審判程序類型、預(yù)防濫用訴訟行為、取證等問題還存在很大爭(zhēng)議，需要進(jìn)一步具體確定。
（三）完善受案范圍及管轄法院
環(huán)境法沒有規(guī)定環(huán)境公益訴訟的受案范圍，因此，對(duì)此類案件的法院管轄范圍是應(yīng)以直接損害還是間接損害確定，法院設(shè)置訴訟程序類型，直接關(guān)系環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐，應(yīng)用立法方式明確法院的管轄范圍和程序，維護(hù)司法公正和權(quán)威。由于我國處在環(huán)境公益訴訟的探索起步階段，對(duì)各人員要求都較高，此類案件案情以及涉案人員的情況都復(fù)雜、取證困難、涉案金額大，需要一定規(guī)模和能力的管轄法院，建議管轄法院級(jí)別最低應(yīng)為中級(jí)人民法院。完善法院的受案范圍和管轄權(quán)標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟制度在立法和司法方面更好協(xié)調(diào)。
（四）是否適用調(diào)解原則
法院處理案件的一個(gè)重要手段就是協(xié)調(diào)，這樣極大地節(jié)約了司法資源，環(huán)境公益訴訟制度中運(yùn)用協(xié)調(diào)手段解決原被告矛盾，處理結(jié)果卻與公眾所期待產(chǎn)生社會(huì)效果有落差。民事訴訟與公益訴訟的不同在于所保護(hù)的客體是個(gè)人私利還是全體社會(huì)成員的公共利益。[7]公共環(huán)境屬于全體社會(huì)成員共享的公共利益，公民有權(quán)維護(hù)自己的合法權(quán)益，若是絕大多數(shù)的調(diào)解結(jié)果相當(dāng)于讓原告當(dāng)事人放棄維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，就是有失公平的，因此在這一點(diǎn)上仍舊需要法律對(duì)此進(jìn)行規(guī)定說明和組織協(xié)調(diào)。
（五）設(shè)立公益訴訟前置程序
任何組織和個(gè)人應(yīng)該對(duì)已經(jīng)或可能遭受的環(huán)境污染損害向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，同樣，這種規(guī)定如果法律實(shí)施不夠理想有導(dǎo)致權(quán)力被濫用的可能。訴訟旨在最大程度上清除和預(yù)防污染環(huán)境和破壞自然資源的非法侵害，如果能夠在訴訟之前達(dá)到了這個(gè)目的，就極大地節(jié)約了司法資源。美國環(huán)境公民訴訟規(guī)定了訴訟前置程序，即提起環(huán)境公益訴訟60天前應(yīng)告知有關(guān)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)和程序。我國可借鑒美國，設(shè)置60日訴前告知前置程序，給予環(huán)境污染者規(guī)定法定期限，超過期限沒有停止環(huán)境侵害或和原告達(dá)成和解再提訟。但在環(huán)境執(zhí)法部門已經(jīng)對(duì)污染者采取措施糾正其行為，或者原被告雙方已經(jīng)達(dá)成和解就不能提訟。法律設(shè)置這種訴訟前置程序，規(guī)定一定的法定期限，無需提訟就可以達(dá)到包胡工以環(huán)境的目標(biāo)，是司法的一大進(jìn)步。
（六）建立司法援助機(jī)制
提起環(huán)境公益訴訟往往訴訟時(shí)期長、訴訟投入大，若不能得到相等的補(bǔ)償，會(huì)嚴(yán)重打擊公眾參與公益訴訟的積極性。公眾在尋求司法救濟(jì)往往遇到的兩大阻礙是缺少相應(yīng)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)困難。因此，對(duì)環(huán)境公益訴訟提供司法援助會(huì)激發(fā)公眾參與執(zhí)法與監(jiān)督的積極性。
1.專業(yè)知識(shí)援助
環(huán)境公益訴訟要求極大地專業(yè)性，來公民個(gè)人提起該訴訟是一大挑戰(zhàn)。美國的一些環(huán)保基金會(huì)幫助聘請(qǐng)公益律師援助環(huán)境公益訴訟，減輕了民眾面對(duì)巨額律師費(fèi)的顧慮。我國2003年《法律援助條例》是環(huán)境公益訴訟法律援助機(jī)制創(chuàng)制平臺(tái)。規(guī)定省級(jí)以上人民政府可以對(duì)法律援助事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充，由此，法律援助可以擴(kuò)展到為環(huán)境民事公益訴訟提供援助。
2.經(jīng)濟(jì)援助
美國有很多受政府、企業(yè)資金援助的公益性法律機(jī)構(gòu)，為了鼓勵(lì)公民積極參與環(huán)境公益訴訟，典型代表是“公私共分罰款之訴”。[8]勝訴原告可以獲得一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。我國可以借鑒美國援助制度，相應(yīng)減免原告的公益訴訟費(fèi)用，對(duì)社會(huì)影響大的案件和勝訴案件的原告給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)金額，原告訴訟費(fèi)、獎(jiǎng)金、被告賠償金由被告承擔(dān)。政府鼓勵(lì)企業(yè)、組織等援助建立環(huán)境公益訴訟基金。還可以試行民事侵權(quán)訴訟制度中的“雙倍賠償”規(guī)定這一激勵(lì)機(jī)制。我國環(huán)境公益訴訟原告經(jīng)濟(jì)援助有待突破，鼓勵(lì)民眾參與環(huán)境公益訴訟，推動(dòng)我國環(huán)境公益訴訟的進(jìn)程。
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隨著環(huán)境污染問題的日益惡化，確立環(huán)境公益訴訟的訴訟地位顯得尤為緊迫。作為民事公益訴訟的重要內(nèi)容，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循公益訴訟的一般原則，但也有其特殊性。環(huán)境民事公益訴訟要確立以公民、檢察院、社會(huì)公益團(tuán)體為主體，尤其要建立健全公民的訴訟地位。要明確訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，確立按件收取制度、嘗試設(shè)立公益訴訟基金會(huì)以及建立健全訴訟保險(xiǎn)制度。對(duì)于個(gè)人和社會(huì)公益團(tuán)體提起的環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置的原則。
關(guān)鍵詞：環(huán)境；民事公益訴訟；主體；費(fèi)用承擔(dān)；舉證責(zé)任
環(huán)境民事公益訴訟是指特定的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，為維護(hù)公共環(huán)境利益，根據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)已經(jīng)或者可能污染和破壞社會(huì)環(huán)境公共利益的行為，針對(duì)實(shí)施該行為的侵權(quán)主體，向法院提訟并要求其承擔(dān)民事責(zé)任，由法院按照民事訴訟程序依法對(duì)侵權(quán)人進(jìn)行審判的活動(dòng)。近些年來，環(huán)境問題愈演愈烈，一系列環(huán)境污染問題的頻發(fā)，都在嚴(yán)重危害每一個(gè)公民的切身利益。環(huán)境問題如果得不到切實(shí)有效的解決，勢(shì)必將威脅可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。近期，全國各地的霧霾天氣以及PM2.5問題，都是環(huán)境污染積累到一定程度的集中爆發(fā)。環(huán)境問題不能僅僅依靠一陣風(fēng)或者是“看天吃飯”。這些問題的出現(xiàn)也暴露了環(huán)境監(jiān)管方面的漏洞，法律作為一項(xiàng)權(quán)利保障機(jī)制，也有著不可推卸的責(zé)任。由于我國缺失民事公益訴訟法律制度，當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，雖然有代表人訴訟或者受害者個(gè)體訴訟這兩種方式予以救濟(jì)，但這兩種方式都存在缺陷，不能對(duì)社會(huì)公共利益予以充分的救濟(jì)。因此，建立健全環(huán)境民事公益訴訟制度刻不容緩。本文就環(huán)境民事公益訴訟的若干問題作了一些探討。
一、環(huán)境民事公益訴訟的主體問題
（一）環(huán)境民事公益訴訟主體概述
《民事訴訟法》規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。因此，在訴的利益關(guān)系上，傳統(tǒng)民事訴訟理論認(rèn)為原告只能就與其權(quán)利或者法律上的利益有直接利害關(guān)系的法律關(guān)系，其目的僅僅在于控制訴訟數(shù)量，防止濫訴。我國民訴法所采取的是比較徹底的原告一體化，即有權(quán)發(fā)動(dòng)訴訟的原告只能而且必須是受害者本人亦即實(shí)體權(quán)利關(guān)系人。[1]以上對(duì)民事公益訴訟的界定，決定了傳統(tǒng)民事訴訟在作用上的局限性。其價(jià)值在于解決民事主體之間的私權(quán)糾紛，維護(hù)私權(quán)法治秩序。但隨著社會(huì)需求以及社會(huì)實(shí)踐的日益變化，傳統(tǒng)的民事訴訟模式呈現(xiàn)出越來越多的弊端，其在解決平等主體的私權(quán)糾紛方面顯得力不從心，法律只救濟(jì)個(gè)別權(quán)利受到侵害的主體的利益，而忽視其他零散的、廣泛的受害群體以及社會(huì)整體的利益。違背了“有權(quán)利即有救濟(jì)”的基本法律原則。在環(huán)境民事公益訴訟方面，主體的不確定性以及侵害范圍的廣泛性使得權(quán)利的救濟(jì)很難尋找到切實(shí)有效的法律依據(jù)。因此，解決環(huán)境民事公益訴訟的主體問題迫在眉睫。公益訴訟制度的價(jià)值就在于修正和彌補(bǔ)傳統(tǒng)民事訴訟的不足，完善民事訴訟制度下的司法盲區(qū)。在原告適格問題上，現(xiàn)代意義上的當(dāng)事人適格理論認(rèn)為訴訟當(dāng)事人只是一個(gè)程序上的概念，判斷一個(gè)當(dāng)事人是否適格，只要判斷其是否擁有訴訟實(shí)施權(quán)，而無需在實(shí)體法上作出判斷，即當(dāng)事人不一定是利害關(guān)系人。
（二）環(huán)境民事公益訴訟各相關(guān)主體
1.公民
訴權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，是公民尋求權(quán)利救濟(jì)的有效途徑，這一點(diǎn)在憲法和相關(guān)法律中也予以充分肯定。只要是具備訴訟權(quán)利能力和訴訟行為能力的自然人，都可以成為環(huán)境民事公益訴訟的原告，而并不當(dāng)然要求有法律上的直接的利害關(guān)系。2013年1月1日生效實(shí)施的《民事訴訟法》第55條明確將政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體列入有資格提起公益訴訟的主體范圍，但公民個(gè)人的公益訴訟仍未得到法律的正是認(rèn)可。其原因有：個(gè)人行使權(quán)利不積極；基于搭便車而無人；可能導(dǎo)致濫用訴權(quán)；個(gè)人水平有限，無法與侵權(quán)人相抗衡；以及害怕被打擊報(bào)復(fù)等。[2]但筆者認(rèn)為，隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)以及公民法律素養(yǎng)的日益提高，并且體現(xiàn)民法“有權(quán)利即有救濟(jì)”的基本原則，公民需要有一條路徑實(shí)現(xiàn)對(duì)自己權(quán)利的主張和維護(hù)，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟上。如當(dāng)前全國范圍內(nèi)的霧霾天氣，全國300多個(gè)城市的公民都是環(huán)境污染的直接受害者，這一環(huán)境污染事件牽涉的范圍之廣，損害的利益之大，如果斷然否定公民具有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，顯然是不切實(shí)際的，僅僅依靠政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，其冗長的程序會(huì)降低訴訟效率，也無法對(duì)排污主體實(shí)行有效的監(jiān)督和威懾，國家利益、社會(huì)利益以及不特定多數(shù)人的利益就得不到有效維護(hù)。在民法領(lǐng)域內(nèi)，要規(guī)范公民的權(quán)利在制度的框架內(nèi)行使，而不是斷然否定某種權(quán)利的存在，這才是行之有效的方式。
要防止公民個(gè)人訴權(quán)的濫用，法院可以對(duì)民事公益訴訟采取訴前審查制度。首先，要確定損害事實(shí)卻是存在并且原告要提供違法行為與損害結(jié)果的初步因果關(guān)系的證據(jù)；其次，這種損害必須是可以彌補(bǔ)的。[3]通過以上措施能夠有效防止個(gè)人濫用訴權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅有利于公民維護(hù)其法律權(quán)益，也有利于社會(huì)關(guān)系的緩和。在環(huán)境民事公益訴訟中確立公民具備原告資格有重大意義。公共利益和個(gè)人利益一樣，都是公眾的利益，公民作為公共利益的直接所有者，對(duì)公共利益受到侵害的實(shí)施通常最為先知和敏感。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟中，公民作為環(huán)境污染的最直接受害者，通常能迅速發(fā)現(xiàn)污染行為并獲取證據(jù)，這也為公民個(gè)人提訟提供了有利條件。在環(huán)境民事公益訴訟中賦予公民以原告資格，有利于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的積極因素，也有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)污染單位和個(gè)人的監(jiān)督以及產(chǎn)生威懾作用。在《環(huán)境保護(hù)法》第六條中明確規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。賀衛(wèi)方等專家也曾以個(gè)人名義因中石化吉林分公司苯胺爆炸對(duì)松花江流域造成嚴(yán)重污染而中石化。可見法律界專家學(xué)者對(duì)于公民可以作為環(huán)境民事公益訴訟原告的實(shí)踐以及追求。而作為近代公益訴訟的創(chuàng)始國，美國的《國家環(huán)境政策法》和《大氣凈化法》以及《聯(lián)邦水污染控制法》等環(huán)境保護(hù)立法都規(guī)定任何公民對(duì)違法排放污染者或者未履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的政府機(jī)關(guān)可以提訟，并要求企業(yè)按照國家的排放標(biāo)準(zhǔn)排污，賠償污染造成的損失。
2.檢察院
檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其提起公益訴訟在理論和實(shí)踐上具有可行性。在理論上，檢察機(jī)關(guān)是全體人民共同意志和共同利益的代表，維護(hù)國家利益和社會(huì)公益利益是其基本職能，這一點(diǎn)也體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中所發(fā)揮的作用。而在公益訴訟，尤其是環(huán)境公益訴訟，正是對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益的破壞。檢察院作為一個(gè)主體，在特定個(gè)人沒有能力或者放棄的情況下，以國家的名義提訟，并不會(huì)破壞民事訴訟主體之間的平等性，因?yàn)閲乙部梢宰鳛橹黧w參與到民事法律關(guān)系中，國家與其他民事主體處于平等地位，法院的審判結(jié)果也不會(huì)帶有人身強(qiáng)制性，而只是協(xié)調(diào)平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。檢察院作為原告參與到環(huán)境民事公益訴訟中，其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅在調(diào)查取證方面較個(gè)人有優(yōu)勢(shì)，而且對(duì)侵害相對(duì)人也有較大的威懾力，對(duì)其他排污主體也存在著警示和教育的作用。我國相關(guān)的法律法規(guī)也明確允許檢察院可以作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。
早在2010年8月，浙江省檢察院和環(huán)保廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》，明確要求建立健全運(yùn)用民事行政職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的一系列長效協(xié)作機(jī)制，其中包括檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門聯(lián)手打造立案調(diào)查、支持、督促、環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督、環(huán)境訴訟申訴案件優(yōu)先辦理、環(huán)境公益訴訟六項(xiàng)機(jī)制。《意見》還提到各地檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門要積極探索環(huán)境公益訴訟，有條件的縣（市、區(qū)）可以與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簠f(xié)調(diào)先行試點(diǎn)，對(duì)環(huán)保部門作為原告代表公共利益提起環(huán)境污染民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予以支持。在實(shí)踐中，浙江第一例環(huán)境公益訴訟就是平湖市檢察院對(duì)海寧蒙努集團(tuán)等4家公司將制革過程中產(chǎn)生的5000余噸污泥委托嘉興市綠誼環(huán)保有限服務(wù)公司處理，而綠誼公司違規(guī)將污泥傾倒在平湖市某池塘內(nèi)，對(duì)飲用水造成了嚴(yán)重污染，檢察機(jī)關(guān)以原告身份對(duì)上述企業(yè)提起了訴訟，法院最終受理并開庭審理。以上，可見檢察院以原告身份提起環(huán)境污染民事公益訴訟在理論和實(shí)踐中都具有較強(qiáng)的可行性。
3.社會(huì)公益團(tuán)體
社會(huì)公益團(tuán)體是以保護(hù)和促進(jìn)公共利益為宗旨并且具有一定專業(yè)知識(shí)而成立的非營利性組織。相關(guān)法律法規(guī)也賦予社會(huì)公益團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。之所以賦予社會(huì)公益團(tuán)體以提起民事公益訴訟的資格，原因有三。其一，社會(huì)公益團(tuán)體具有非營利性，有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，能夠承擔(dān)各項(xiàng)與公益相關(guān)的職責(zé)；其二，社會(huì)公益團(tuán)體具有非政府性，可以作為獨(dú)立的第三方提起環(huán)境民事公益訴訟；其三，社會(huì)公益團(tuán)體在精力、專業(yè)、經(jīng)濟(jì)上具備各種優(yōu)勢(shì)條件，[3]尤其在環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)保組織等社會(huì)公益團(tuán)體對(duì)污染行為有更強(qiáng)的識(shí)別以及調(diào)查取證的能力，其成員是專職于與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的領(lǐng)域，專業(yè)知識(shí)豐富，并且在提訟費(fèi)用方面也有較大的負(fù)擔(dān)能力。
訴訟信托理論的出現(xiàn)也為社會(huì)公益團(tuán)體享有民事公益訴訟的原告資格提供了理論依據(jù)。訴訟信托是指“法律規(guī)定某一公益團(tuán)體對(duì)某些權(quán)益有訴的權(quán)利，該公益團(tuán)體專門于此項(xiàng)公益權(quán)利受到侵害或者可能受到侵害時(shí)提訟，而組成該公益團(tuán)體之成員可以直接引用判決對(duì)有關(guān)的侵權(quán)人主張利益”。[3]團(tuán)體訴訟將具有公共利益的眾多法律主體提訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，由該社會(huì)團(tuán)體提起符合章程、設(shè)立目的的訴訟。因此，訴訟信托理論能夠?yàn)樯鐣?huì)公益團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟提供理論依據(jù)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題，政府不可能面面俱到，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效管理，必須意識(shí)到依靠社會(huì)力量來彌補(bǔ)國家力量不足的必要性，這同時(shí)也是世界組織日漸發(fā)達(dá)而政府職能相對(duì)縮小的結(jié)果。而在實(shí)踐中，社會(huì)公益團(tuán)體在環(huán)境民事公益訴訟中也發(fā)揮著越來越重要的作用。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)狀告貴陽造紙廠是我國首例勝訴的環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟，審理這樣一案件的法院采取了許多創(chuàng)新方式來審理此案，如受案同時(shí)保全證據(jù)、采取先予執(zhí)行措施、環(huán)保基金資助為原告減負(fù)、審理過程中采用專家證言以及環(huán)保專家陪審員參加審理等。鞏固和發(fā)展社會(huì)公益團(tuán)體在環(huán)境民事公益訴訟中的地位是未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。
二、訴訟費(fèi)用承擔(dān)問題
訴訟費(fèi)用的承擔(dān)直接影響主體提起環(huán)境民事公益訴訟的熱情，而我國規(guī)定訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)，但是在一般情況下，原告應(yīng)預(yù)交訴訟費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般以訴訟標(biāo)的額為依據(jù)，除個(gè)別類型的案件按件收取，但若要在中國建立健全環(huán)境民事公益訴訟制度，必須改革訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。[4]
首先，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)確立按件收取制度。環(huán)境民事公益訴訟牽涉的利益甚為廣泛，一訟涉及的賠償額可能巨大，若以訴訟標(biāo)的額為收費(fèi)依據(jù)，則會(huì)嚴(yán)重阻礙相關(guān)主體提起公益訴訟。尤其是在環(huán)境公益訴訟中。環(huán)境民事公益訴訟中排污主體對(duì)環(huán)境所造成的污染通常是巨大的，若相關(guān)主體因訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問題而放棄提起環(huán)境民事公益訴訟，而法律規(guī)定的罰款數(shù)額也較為有限。國家后續(xù)要為治理污染付出巨額代價(jià)，因此而提起的公益訴訟，不管是個(gè)人、檢察院還是社會(huì)公益團(tuán)體，通常涉及到較大的訴訟標(biāo)的額，而若以訴訟標(biāo)的額為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則違背了公益訴訟設(shè)立的最初目的。環(huán)境民事公益訴訟也可以免予預(yù)先收取訴訟費(fèi)用，要鼓勵(lì)發(fā)展環(huán)境民事公益訴訟，首先就要減輕原告負(fù)擔(dān)，而要求向原告預(yù)先收取訴訟費(fèi)用，無疑會(huì)給原告造成巨大負(fù)擔(dān)，使原告被迫放棄訴訟。違背了環(huán)境民事公益訴訟設(shè)立的初衷。
其次，可以嘗試設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟基金會(huì)制度。從每件環(huán)境民事公益訴訟勝訴的案件的賠償額中拿出一定比例的金額，作為基金會(huì)資金來源，也可以接受社會(huì)捐助。這一基金會(huì)的作用旨在為原告消除提起環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用上的障礙。在環(huán)境民事公益訴訟中，往往涉及的標(biāo)的額巨大，而原告提起環(huán)境民事公益訴訟也將面對(duì)巨額的與訴訟相關(guān)的費(fèi)用，如巨額鑒定費(fèi)用等。對(duì)于個(gè)人提起的環(huán)境民事公益訴訟，基金會(huì)可以依個(gè)人申請(qǐng)而撥付一定的費(fèi)用。對(duì)于社會(huì)公益團(tuán)體提起的環(huán)境民事公益訴訟，在社會(huì)公益團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)可以自行支付的前提下，則社會(huì)公益團(tuán)體可以自行支付，若無力支付，可以依社會(huì)公益團(tuán)體的申請(qǐng)，由基金會(huì)撥付一定資金。若是檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，則由國家支付相關(guān)費(fèi)用，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是代表國家利益、社會(huì)公共利益和不特定多數(shù)人的利益向相關(guān)侵權(quán)人提起的要求賠償損失或者恢復(fù)原狀的訴訟。
最后，應(yīng)當(dāng)建立健全訴訟保險(xiǎn)制度。提起環(huán)境民事公益訴訟的原告在提訟前可以投保公益訴訟保險(xiǎn)，若原告敗訴，則能夠根據(jù)其投保數(shù)額獲得賠償，這對(duì)于原告，也在最大程度上降低了原告的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)于成本巨大的環(huán)境民事公益訴訟，尤為重要。降低原告的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，在另一個(gè)層面上也就是鼓勵(lì)原告提起化境民事公益訴訟。隨著全民保險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，訴訟保險(xiǎn)制度必將成為推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的重要保障。
三、舉證責(zé)任問題
我國規(guī)定一般案件中實(shí)行的是“誰主張、誰舉證”的原則，而舉證責(zé)任倒置則主要運(yùn)用在侵權(quán)訴訟中。舉證責(zé)任倒置是由被告就某種事實(shí)存在或者不存在承擔(dān)舉證責(zé)任，如果被告不能就此舉證證明，則推定原告的事實(shí)主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。[5]在環(huán)境民事公益訴訟中確立這一原則尤為重要，從中可以體現(xiàn)國家對(duì)環(huán)境民事公益訴訟是持怎么樣的態(tài)度，從而使各個(gè)主體能積極行使自己的權(quán)利，維護(hù)自己的利益。在立法中，這一原則也被明確承認(rèn)。《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：因環(huán)境污染引起的訴訟損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。
當(dāng)然，舉證責(zé)任的分配也不可能是絕對(duì)的，這里所說的舉證責(zé)任倒置應(yīng)是指由被告承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。在環(huán)境民事公益訴訟中，為了防止濫訴尤其是個(gè)人提起的訴訟，個(gè)人雖然不需要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，但其必須就污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系進(jìn)行初步舉證，證明侵害人的污染行為與造成的損害直接有表面的直接因果關(guān)系，這樣不僅可以防止個(gè)人隨意提訟，而且也能避免加大國家訴訟成本同時(shí)節(jié)約社會(huì)資源。
在環(huán)境民事公益訴訟中，舉證責(zé)任的分配問題也應(yīng)具體問題具體分析，根據(jù)不同的主體適用不同的舉證責(zé)任承擔(dān)原則。若是個(gè)人提起的環(huán)境民事公益訴訟，由于侵權(quán)相對(duì)人在財(cái)力、法律、技術(shù)甚至社會(huì)關(guān)系上都占有更大的優(yōu)勢(shì)，而個(gè)人處于較為弱勢(shì)地位，搜集證據(jù)在各方面都有較大的難度，依據(jù)公平的原則，應(yīng)由被告即侵權(quán)相對(duì)人承擔(dān)舉證責(zé)任更為適宜。若是由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，對(duì)危害國家利益、集體利益和不特定多數(shù)人的利益的行為要求行為實(shí)施者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，檢察院在搜集證據(jù)以及自身所擁有的資源方面有較大的優(yōu)勢(shì)，可以不適用舉證責(zé)任倒置而由檢察機(jī)關(guān)履行舉證責(zé)任。而在由社會(huì)公益團(tuán)體提起的環(huán)境民事公益訴訟中，則也應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置原則，理由是社會(huì)公益團(tuán)體相較于侵權(quán)相對(duì)人，其在經(jīng)濟(jì)、財(cái)力等方面也有較大劣勢(shì)，并且社會(huì)公益團(tuán)體所要維護(hù)的公共利益范圍也較廣，其提訟也并不是為自身利益，若要其承擔(dān)舉證責(zé)任，必然會(huì)造成巨大的負(fù)擔(dān)而使其不得放棄訴訟，因此，社會(huì)公益團(tuán)體不適宜承擔(dān)舉證責(zé)任。
四、結(jié)語
總之，環(huán)境民事公益訴訟作為一種新興的訴訟模式，在民事訴訟中發(fā)揮著越來越重要的作用，也被現(xiàn)行法律所認(rèn)可。確立以公民、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公益團(tuán)體為主體，明確訴訟費(fèi)用的承擔(dān)以及舉證責(zé)任倒置原則的適用都至關(guān)重要。
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推動(dòng)環(huán)境法庭建設(shè)，建立維護(hù)環(huán)境權(quán)益的專門司法途徑
法院是司法最主要的主體。建立維護(hù)環(huán)境權(quán)益的專門司法途徑首先意味著環(huán)境法庭或環(huán)境法院的設(shè)立。國外許多國家擁有比較完善的環(huán)境司法系統(tǒng)，如瑞士在全國5個(gè)區(qū)域設(shè)立了環(huán)保法庭，還設(shè)立了國家環(huán)保最高法庭；新西蘭設(shè)立了環(huán)境法院，專門審理環(huán)境案件，并鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)。從1998年起，我國各級(jí)人民法院受理的環(huán)境訴訟案件年均遞增25％。自2007年以來，貴州省清鎮(zhèn)市、江蘇省無錫市、云南省昆明市等地相繼成立了專門的環(huán)保法庭。環(huán)境法庭的成立對(duì)于環(huán)境執(zhí)法起到了良好的推動(dòng)和配合作用。2007年11月，貴陽市設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭，其特點(diǎn)是，通過下達(dá)制定管轄決定書的方式，環(huán)境法庭擁有跨地域的審判權(quán)限和執(zhí)行能力，有助于加強(qiáng)環(huán)境司法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，也有利于司法機(jī)關(guān)突破地方保護(hù)主義，強(qiáng)化對(duì)水資源的保護(hù)力度。
環(huán)境法庭的設(shè)立對(duì)解決環(huán)境行政執(zhí)法中的行政效力不足可以起到重要的推動(dòng)作用。環(huán)境法庭跨地域的管轄權(quán)限、統(tǒng)一的司法尺度、公開透明的司法程序，特別有利于跨行政區(qū)域污染問題的處理。同時(shí)，專門審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立統(tǒng)一了環(huán)境訴訟案件的司法標(biāo)準(zhǔn)，增加了環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性，有助于克服因涉及受害人較多、環(huán)境專業(yè)知識(shí)要求較高、受害人無法舉證等原因引起的訴訟困難，減少地方政府的干預(yù)；并且有助于提高全社會(huì)環(huán)保意識(shí)，督促有關(guān)單位及時(shí)停止違法行為，拓展環(huán)境糾紛司法救濟(jì)的途徑。
環(huán)境法庭作為環(huán)境司法領(lǐng)域一種積極而重要的探索，正處在起步階段，有經(jīng)驗(yàn)，也面臨不少困難和問題，環(huán)保部門應(yīng)認(rèn)真調(diào)研和總結(jié)各地環(huán)境法庭的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)其了解所面臨的問題，應(yīng)積極主動(dòng)地向法官和司法系統(tǒng)人員傳授環(huán)保專業(yè)知識(shí)，并使之制度化，從而推動(dòng)環(huán)境法庭建立，并進(jìn)一步增強(qiáng)其環(huán)保專業(yè)案件的審判能力。
加強(qiáng)環(huán)保部門與司法等相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與配合，建立和完善環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)機(jī)制
環(huán)境案件往往涉及到多方利益，不僅是司法問題，而且還是社會(huì)問題，從而加大了案件處理難度。比如，法院在審理企業(yè)污染致人損害賠償?shù)沫h(huán)境民事案件時(shí)，不僅要考慮如何讓受害者的損失得到賠償，通常還要考慮如何促使企業(yè)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，從而避免簡單關(guān)閉企業(yè)導(dǎo)致員工失業(yè)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。目前，各地的環(huán)保法庭正在進(jìn)行一系列卓有成效的探索，但是在實(shí)踐中還是暴露出一些問題，比如機(jī)構(gòu)缺位、能力不強(qiáng)、重視不足、制度缺失等。
解決這些現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)鍵是建立環(huán)保部門與環(huán)境法庭以及其他環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，比如案件的移送制度、聯(lián)絡(luò)員制度、聯(lián)系會(huì)議制度以及信息通報(bào)制度等。2008年，昆明設(shè)立環(huán)保法庭。隨后，昆明市政府出臺(tái)“關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的意見”，2009年出臺(tái)“關(guān)于加強(qiáng)整治違法排污行為的實(shí)施意見”，這些規(guī)范性文件嘗試提出了環(huán)保部門與司法機(jī)構(gòu)、其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)銜接配合的具體措施，為環(huán)保法庭的良性運(yùn)作做出了有益探索。
環(huán)保法庭的建立是我國司法機(jī)構(gòu)設(shè)置上的一個(gè)重大創(chuàng)新，但是，環(huán)保法庭是否能夠得到良好運(yùn)行，有效發(fā)揮環(huán)境司法在解決環(huán)境糾紛中的積極作用，在很大程度上需要依賴環(huán)保部門與司法部門之間能否建立起良性的環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，應(yīng)建立環(huán)保部門與司法及其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)間信息通報(bào)以及案件調(diào)查、取證、處罰和案件移送、立案、、審判等從行政執(zhí)法到進(jìn)入司法程序各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，明確環(huán)保部門在環(huán)境法庭運(yùn)作過程中的角色與職責(zé)，以環(huán)境司法促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法，有效解決環(huán)境糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
推動(dòng)《刑法》修改，加大刑事司法對(duì)環(huán)境違法行為的懲處與震懾
近年來，我國環(huán)境類刑事案件增長迅速。1998年至2009年，全國法院系統(tǒng)受理的環(huán)境刑事案件增長了427%。環(huán)境犯罪的量刑幅度相對(duì)于其社會(huì)危害性而言顯著輕微，已經(jīng)引起社會(huì)輿論以及法律專家的熱切關(guān)注。現(xiàn)行立法對(duì)環(huán)境犯罪的追究力度已經(jīng)不適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)發(fā)展的需求。
刑事司法是國家從社會(huì)利益出發(fā)對(duì)給社會(huì)秩序與社會(huì)關(guān)系造成破壞的嚴(yán)重違法行為予以主動(dòng)追訴的活動(dòng)，在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的整合中起著舉足輕重的作用。犯罪是最為嚴(yán)重的違法行為，刑事司法通過懲罰犯罪維護(hù)社會(huì)安定，一方面對(duì)犯罪人予以非常痛苦的報(bào)應(yīng)性懲罰，使其認(rèn)識(shí)到自己的行為侵犯了他人權(quán)利，在今后的社會(huì)生活中，應(yīng)當(dāng)尊重他人權(quán)利；另一方面，滿足并進(jìn)一步激發(fā)了人們的正義感，能夠向公眾昭示權(quán)利的不可侵犯性和法律秩序的不可破壞性，從而產(chǎn)生警戒、教育作用，維護(hù)社會(huì)關(guān)系的安定。
但是就我國環(huán)境犯罪的刑事處罰而言，刑罰力度顯著輕微，已經(jīng)不能達(dá)到刑法對(duì)犯罪行為的懲罰、警戒、教育的基本功能。特別是重大環(huán)境污染事故案件的量刑問題，長期以來引起社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。在一些案件的審判中，非但沒有對(duì)公眾產(chǎn)生警戒、教育作用，反而會(huì)引發(fā)人們對(duì)法律權(quán)威甚至是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的質(zhì)疑。2009年江蘇鹽城水污染事故最終以投毒罪審判正是因?yàn)槎ㄗ锱c量刑的問題，引發(fā)了社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注與激烈爭(zhēng)論。
重大環(huán)境污染事故不僅造成嚴(yán)重環(huán)境污染，造成大規(guī)模斷水、公私財(cái)產(chǎn)巨大損失，甚至還會(huì)使環(huán)境的生態(tài)功能嚴(yán)重受損，危害人民生命健康的損害等。考慮到這些危害后果，刑法上法定3-7年的刑罰力度就顯得過于輕微，不能對(duì)行為人產(chǎn)生足夠的威懾與懲罰作用。比較研究發(fā)現(xiàn)，美、德、日等發(fā)達(dá)國家刑法以及印度等發(fā)展中國家刑法有關(guān)環(huán)境犯罪的量刑幅度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國刑法的規(guī)定。
環(huán)保部門應(yīng)深入研究并積極推動(dòng)《刑法》第338條“重大環(huán)境污染事故罪”的修改，適當(dāng)強(qiáng)化環(huán)境犯罪的刑事責(zé)任追究力度，對(duì)嚴(yán)重環(huán)境違法行為形成震懾，以《刑法》的威懾力促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，維護(hù)環(huán)境法治權(quán)威，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
促進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度建立，維護(hù)公共及公民環(huán)境利益
環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提訟的制度。
實(shí)踐已經(jīng)證明，環(huán)境公益訴訟制度對(duì)于保護(hù)公共環(huán)境資源和公民環(huán)境權(quán)益具有重要作用。一方面，原告資格的認(rèn)定比較寬泛，有利于案件利害關(guān)系人之外更多的團(tuán)體和個(gè)人采用法律手段保護(hù)公共環(huán)境利益與公民環(huán)境權(quán)益，為公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益能夠得到最大限度維護(hù)提供了制度性保障。另一方面，環(huán)境公益訴訟可以針對(duì)政府損害環(huán)境的不適當(dāng)行為提訟，有利于公眾對(duì)政府決策與行為的監(jiān)督，有利于制約政府對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行取舍的行為。比如，在美國，對(duì)于政府做出的有損資源與環(huán)境，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共資源轉(zhuǎn)讓行為、頒布不利于資源環(huán)境或動(dòng)物保護(hù)的政府法令等，均可以公民訴訟的名義。
近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益的探索，但仍處于起步階段。與其他國家相比，我國目前的環(huán)境公益訴訟具有自己的一些特點(diǎn)，即環(huán)境公益訴訟是依托政府部門而逐步開展。我國的環(huán)境公益訴訟隨著環(huán)保法庭的設(shè)立逐漸開始進(jìn)入司法實(shí)踐，并通過環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的進(jìn)一步加強(qiáng)而取得進(jìn)展。例如，江蘇省無錫市兩級(jí)法院相繼成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)合議庭，無錫市中級(jí)法院和市檢察院聯(lián)合了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；云南省昆明市中級(jí)法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體向法院提訟。
我國建立環(huán)境公益訴訟制度的重要意義在于，環(huán)境公益訴訟制度可以形成對(duì)我國環(huán)境行政的制衡和有益補(bǔ)充，當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)，不作為、亂作為，甚至包庇、縱容環(huán)境違法行為，對(duì)公共環(huán)境或公民環(huán)境利益造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，可以通過公民或環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟以及檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境訴訟，包括環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟來完善，以此達(dá)到制衡和約束行政機(jī)構(gòu)的作用。
促進(jìn)環(huán)境公益訴訟，環(huán)保部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)與法院、檢察院以及公安部門執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)，積極探索環(huán)保公益訴訟的案件提起與受理程序，積極吸收環(huán)保團(tuán)體與個(gè)人參加訴訟過程，探索一條符合我國環(huán)保特點(diǎn)的環(huán)境公益訴訟之路。
強(qiáng)化環(huán)境司法技術(shù)支撐
環(huán)境污染損害復(fù)雜多樣，污染行為與損害后果之間的因果關(guān)系難以認(rèn)定，損害后果往往涉及到人身、健康、財(cái)產(chǎn)甚至精神損害。環(huán)境損害認(rèn)定的專業(yè)性、復(fù)雜性是很多污染受害人不愿意選擇司法途徑解決環(huán)境糾紛的一個(gè)重要原因。
我國目前已經(jīng)建立了一個(gè)專門的全國性環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)；并且，2004年江蘇省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)成為全國環(huán)保系統(tǒng)首家經(jīng)人民法院批準(zhǔn)的環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)，但司法鑒定的范圍中并沒有環(huán)境污染損害的鑒定評(píng)估。環(huán)境損害鑒定評(píng)估作為環(huán)境司法和行政解決環(huán)境糾紛的必要環(huán)節(jié)和有效手段，目前在國外普遍受到重視并有長足發(fā)展，逐步形成了比較完善的環(huán)境損害受理、評(píng)估和判定工作程序以及較為合理的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制和法律體系。
因此，為解決環(huán)境糾紛提供科學(xué)的判定依據(jù)，為污染受害者提供司法證據(jù)支撐，促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，適時(shí)地開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作，已成為維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的迫切需要。
關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告；訴訟費(fèi)用；舉證責(zé)任；前置程序
中圖分類號(hào)：DF7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1009-0118（2012）04-0088-03
盡管我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，但未進(jìn)一步設(shè)計(jì)出一套針對(duì)性強(qiáng)、程序合理、具有可操作性的制度去解決環(huán)境公益訴訟問題。鼓勵(lì)公眾參與保護(hù)環(huán)境不僅僅是人們道德上的善良愿望，同時(shí)也是每個(gè)人在實(shí)際環(huán)境保護(hù)行動(dòng)中勇于參與、相互協(xié)助的積極行為。為切實(shí)實(shí)現(xiàn)公眾維護(hù)環(huán)境的參與性，希望在立法時(shí)對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告、訴訟費(fèi)用、舉證責(zé)任和建立訴訟前置程序四方面予以明確。
一、環(huán)境公益訴訟的原告
（一）適格原告的理論依據(jù)——訴權(quán)理論
任何權(quán)利都應(yīng)有相應(yīng)的司法救濟(jì)制度，而提訟的前提就是提訟者應(yīng)享有訴權(quán)。訴權(quán)是基于民事糾紛的發(fā)生，公民請(qǐng)求法院行使審判權(quán)解決民事糾紛或民事權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)的內(nèi)涵具有雙重性，即程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵。訴權(quán)的程序涵義即在程序上請(qǐng)求法院行使審判權(quán)，這種意義上的訴權(quán)的行使，旨在啟動(dòng)訴訟程序和從程序上請(qǐng)求法院行使審判權(quán)，具有將民事糾紛或爭(zhēng)議引導(dǎo)到民事訴訟中的程序功能。訴權(quán)的實(shí)體涵義是指保護(hù)民事權(quán)益和解決民事糾紛的請(qǐng)求，是審判權(quán)保護(hù)的核心對(duì)象。二者是手段和目的的關(guān)系，并相輔相成共同構(gòu)成訴權(quán)的完整內(nèi)涵。從權(quán)利的角度看，一般情況下，訴權(quán)主體即為民事實(shí)體爭(zhēng)議主體，此種主體擁有的訴權(quán)必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權(quán)的雙重涵義有可能分離，因?yàn)槿绻^對(duì)地把訴權(quán)主體界定為直接利害關(guān)系人即民事實(shí)體爭(zhēng)議主體，就必然會(huì)導(dǎo)致大量的民事權(quán)利得不到民事司法審判權(quán)的救濟(jì)，民事糾紛得不到及時(shí)合理的解決，這無疑背離民事訴權(quán)的宗旨。因此，出于權(quán)利必須救濟(jì)和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，賦予非實(shí)體爭(zhēng)議主體的第三人以程序涵義訴權(quán)來維護(hù)實(shí)體爭(zhēng)議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍，這種情況不構(gòu)成對(duì)他人訴權(quán)的侵犯，這就解決了為他人利益而進(jìn)行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當(dāng)今“訴權(quán)”的賦予，很大程度上是為了維護(hù)公益的需要。凡是涉及面廣、影響重大、但非具體影響到特定公民的案件就必須擴(kuò)大訴權(quán)的主體范圍，以維護(hù)公共利益。如果公益和私益并存，法律不僅要保護(hù)公益，而且同時(shí)要保護(hù)相關(guān)私人利益，即在賦予私人訴權(quán)的同時(shí)，賦予環(huán)保組織、公民、檢察官等以維護(hù)公益為目的的“訴權(quán)”。這里“擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍”、“賦予訴權(quán)”實(shí)質(zhì)上就是變?cè)V權(quán)當(dāng)事人的單一化為多元化。
（二）適格原告的分類及制度構(gòu)建
根據(jù)訴權(quán)理論和民法上對(duì)民事主體的分類，一般認(rèn)為環(huán)境公益訴訟原告分為以下幾種：公民，民間環(huán)境保護(hù)組織，檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保行政部門。但是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該予以排除，因?yàn)榘凑铡董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國家已經(jīng)賦予了有關(guān)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以管理和監(jiān)督的職責(zé)，如果在這樣的情況下還產(chǎn)生了環(huán)境污染事件，行政機(jī)關(guān)是要擔(dān)負(fù)起行政不作為的責(zé)任，更不能提訟。
1、環(huán)保組織
環(huán)保組織不僅具備參與相關(guān)活動(dòng)的能力，而且基于其成員的要求與組織宗旨，理所當(dāng)然應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的原告。環(huán)保組織作為公益性組織，其成立的目標(biāo)就是保護(hù)環(huán)境，和一切破壞環(huán)境的行為斗爭(zhēng)，改善公民及其后代的生活環(huán)境是民間環(huán)境保護(hù)組織的宗旨。在它們成立的目的和宗旨的激勵(lì)下，在環(huán)境事業(yè)熱愛者的帶動(dòng)下，必然會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力，從而更好地保護(hù)環(huán)境。由于受害人利益社團(tuán)利益與社會(huì)利益具有相當(dāng)突出的一致性，這些社會(huì)團(tuán)體作為民事公益訴訟適格的當(dāng)事人有助于解決社會(huì)公益糾紛和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的。民間環(huán)境保護(hù)組織由于其專業(yè)性使其成為提起環(huán)境民事公益訴訟的最佳人選。但是民間環(huán)境保護(hù)組織也有自己缺點(diǎn)，我們可以通過一些制度的構(gòu)建盡量避免這些缺陷。
首先是資金問題。民間環(huán)境保護(hù)組織的優(yōu)勢(shì)，很大程度上是因?yàn)槠渚哂袑I(yè)的人員和技術(shù)。民間環(huán)境保護(hù)組織作為一個(gè)非營利性團(tuán)體，沒有雄厚的資金很難充分發(fā)揮作用。因此，法院應(yīng)該建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在污染企業(yè)繳納的罰款里面拿出一定比例給提訟的民間環(huán)境保護(hù)組織，具體的比例可以以司法解釋的方式予以明確，可以借鑒司法實(shí)踐中有益的做法，如5％比較合理，不僅可以激發(fā)他們的積極性，而且還能夠緩解組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金緊張的問題。
其次要限制其庭外和解的權(quán)利。發(fā)生環(huán)境污染事件以后，很多企業(yè)為了挽救自己的名聲，為了減少經(jīng)濟(jì)損失，也許會(huì)和組織的主管人員進(jìn)行私人交易。為了不讓環(huán)境保護(hù)組織成為謀取私利的工具，我們應(yīng)該盡量禁止庭外和解的行為。但是為了節(jié)約司法資源，加強(qiáng)辦案效率，在法官審查同意，不損害社會(huì)公共利益的前提下，允許達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而且法院有職責(zé)去監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同時(shí)又侵害了公共利益的行為，以原告身份向法院。這是因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)案件必然或多或少、或遲或早地會(huì)波及到公民個(gè)人的利益。因此，公民在純粹的公益訴訟中是具有訴的利益的，只要公民個(gè)人在訴訟中能夠有充分證據(jù)證明自己所主張的利益具有社會(huì)公共性，并且正在受到侵害，他就應(yīng)該具有原告資格。
按照環(huán)境權(quán)理論，似乎每個(gè)公民都有權(quán)對(duì)損害環(huán)境的行為提訟，可是放在現(xiàn)實(shí)的司法程序中，公民訴訟的積極性問題則突出的顯現(xiàn)出來。從公民訴訟的本質(zhì)上來看，存在著一對(duì)不可調(diào)和的矛盾：首先，訴訟的目的是保護(hù)公共利益。其次，訴訟需要付出高昂的代價(jià)。“利他”和“高成本”帶來的矛盾是阻礙公民積極訴訟的一道屏障。為了激勵(lì)公民個(gè)人提訟，應(yīng)建立起來相應(yīng)的支持機(jī)構(gòu)，如環(huán)保組織在物質(zhì)上支持個(gè)人環(huán)境公益訴訟；媒體上應(yīng)在在輿論上支持，對(duì)此訴訟進(jìn)行全程報(bào)道，避免一部分企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的暗箱操作和打擊報(bào)復(fù)；政府應(yīng)該對(duì)于這類訴訟給予鼓勵(lì)和物質(zhì)支持，法院在可以在判決中拿出一定比例的罰款獎(jiǎng)勵(lì)原告。
3、檢察機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟肇始于法國。無論是大陸法系或英美法系檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護(hù)公益和維護(hù)法律為依據(jù)，對(duì)民事爭(zhēng)執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。隨著民法的基本原則由個(gè)體本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)化，在私法領(lǐng)域，國家干預(yù)民事活動(dòng)日益加強(qiáng)。雖然現(xiàn)行的《民事訴訟法》還沒有做出檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的規(guī)定，但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟不在少數(shù)，并且取得了相當(dāng)成效。因此結(jié)合我國司法實(shí)踐的具體情況，借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)，充分行使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的原告資格是必要的，使其能代表民事公益權(quán)利主體對(duì)侵害民事公益的行為提起并參與民事公益訴訟，維護(hù)廣大公民的民事權(quán)利。
二、環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用及其承擔(dān)
民事公益訴訟訴訟費(fèi)用的承擔(dān)對(duì)民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。其中法律規(guī)定訴訟費(fèi)用一般由敗訴方承擔(dān)，但為了避免濫訴的出現(xiàn)，一般要求原告預(yù)交訴訟費(fèi)用，而且除個(gè)別類型的案件按件收費(fèi)外，其他案件都是以訴訟標(biāo)的額為依據(jù)來確定訴訟費(fèi)用的。這種規(guī)定不利于激發(fā)公民提起民事公益訴訟的熱情。若要在中國建立環(huán)境民事公益訴訟制度，應(yīng)從以下幾個(gè)方面確定訴訟費(fèi)用收取方法：
（一）民事公益訴訟中免予預(yù)先收取訴訟費(fèi)用
環(huán)境民事公益訴訟一般涉及的標(biāo)的額很大，訴訟費(fèi)用也非常可觀。如果要求原告預(yù)先支付訴訟費(fèi)用，無疑會(huì)給原告造成巨大的負(fù)擔(dān)，造成原告被迫放棄進(jìn)行訴訟。但是為了防止濫訴的發(fā)生，需要收取原告一部分保證金，這個(gè)數(shù)額應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入適當(dāng)收取。在經(jīng)過法院審查之后，合理的訴訟應(yīng)當(dāng)受理并返還保證金；若不合理，不但駁回而且應(yīng)當(dāng)沒收保證金以示懲罰。
（二）按件收取環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用
中國按標(biāo)的額收費(fèi)在一定范圍內(nèi)是合理的，但對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟則不合理。因?yàn)槿耸菫榱斯娑嵩A的，環(huán)境公益訴訟由于涉及到一定的技術(shù)問題，本來所需要的費(fèi)用就比較大，而且案件的標(biāo)的額通常都比較高，如果還按照傳統(tǒng)的方法以標(biāo)的額收費(fèi)則會(huì)打消人的積極性，不利于環(huán)境公益的保護(hù)，為此科學(xué)合理的訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式就十分重要。因此可以使用按件收取訴訟費(fèi)用的模式，這樣可以做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。
（三）合理分配訴訟費(fèi)用
對(duì)于訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，首要原則當(dāng)然是敗訴方承擔(dān)。但如果是原告方敗訴，對(duì)于在訴訟過程中花費(fèi)的訴訟費(fèi)用可以以以下幾種情形負(fù)擔(dān)：1、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)一部分，因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟不是私益訴訟而是公益訴訟，為了不特定多數(shù)人的利益，這應(yīng)當(dāng)是國家的職責(zé)，但是由公民個(gè)人代行，故國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)予以支持；2、進(jìn)行訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)。國家在保險(xiǎn)公司益訴訟保險(xiǎn)，根據(jù)投保人與保險(xiǎn)人的約定為民事公益訴訟提起人支付訴訟費(fèi)用。適當(dāng)引入訴訟保險(xiǎn)機(jī)制不僅可以減輕國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，而且還利用商業(yè)資本大大降低了風(fēng)險(xiǎn)。
三、環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配
（一）一般民事案件舉證責(zé)任的分配
《民事訴訟法》第64條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，這就是普通民事案件中所實(shí)行的“誰主張誰舉證”規(guī)則。那么主張權(quán)利或法律關(guān)系存在、變更和消滅的當(dāng)事人，對(duì)存在、變更和消滅該權(quán)利或法律關(guān)系的要件事實(shí)負(fù)證明責(zé)任。在大多數(shù)案件中，按照上述標(biāo)準(zhǔn)分配證明責(zé)任能夠獲得公平合理的結(jié)果，但有時(shí)難免也會(huì)出現(xiàn)少數(shù)與公平正義要求相悖的例外情況，對(duì)少數(shù)例外情況的案件則需要對(duì)證明責(zé)任的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。
（二）環(huán)境公益訴訟案件舉證責(zé)任的分配
現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境污染案件的舉證責(zé)任有著許多規(guī)定，如：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事證據(jù)的若干規(guī)定》第三條規(guī)定因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；第六十六條規(guī)定因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。
上述兩個(gè)法律條文的基本精神和原則沒有改變。環(huán)境侵權(quán)行為的間接性、潛伏性和復(fù)雜性特點(diǎn)決定了難以證明環(huán)境侵害行為與損害后果之間存在直接因果關(guān)系。污染和破壞后果的存在需要技術(shù)手段加以辨明。因此，因果關(guān)系乃至污染者之故意過失，往往需要專業(yè)知識(shí)和高科技為基礎(chǔ)，甚至需要專業(yè)人才加以鑒定是否存在。對(duì)被害人而言，要其舉證證明因果關(guān)系與故意過失之存在，無疑有事實(shí)上的困難，甚至不可能。實(shí)踐中，原告大多數(shù)是普通居民，雖然他們對(duì)侵權(quán)事實(shí)感觸最深，對(duì)其生產(chǎn)生活的影響也比較大，但是由于環(huán)境侵權(quán)案件的專業(yè)知識(shí)要求很高，需要很多的檢測(cè)設(shè)備，同時(shí)他們也沒有相應(yīng)的時(shí)間和精力去調(diào)查取證，提不出可靠的證據(jù)，負(fù)有此種“不可能完成的任務(wù)”。最終會(huì)因舉證不力而敗訴，無法實(shí)現(xiàn)救濟(jì)之目的。這就要求環(huán)境公益訴訟制度必須打破傳統(tǒng)訴訟“誰主張誰舉證”的原則，采取舉證責(zé)任倒置，以減輕受害者的舉證負(fù)擔(dān)。所謂舉證責(zé)任倒置，指基于法律規(guī)定，將通常情形下本應(yīng)由提出主張的一方當(dāng)事人就某種事由不負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，而由另一方當(dāng)事人就某種事實(shí)存在或不存在承擔(dān)舉證責(zé)任，如果該方當(dāng)事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實(shí)主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。況且在環(huán)境公益訴訟中，企業(yè)一般都擁有強(qiáng)大的實(shí)力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據(jù)較少且收集證據(jù)能力較弱，因此更應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置。
在環(huán)境污染引起的民事責(zé)任一般屬于無過錯(cuò)責(zé)任，因而被告是否存在故意或者過失不再是訴訟中的證明對(duì)象。（下轉(zhuǎn)第91頁）（上接第89頁）按照證明責(zé)任分配的原則，原告須對(duì)損害事實(shí)的存在承擔(dān)證明責(zé)任，被告須對(duì)有污染行為、污染行為與損害之間有因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任。根據(jù)上述分析，環(huán)境公益訴訟按照上述規(guī)定的舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)是比較合理的。
四、建立環(huán)境公益訴訟前置程序
由于企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)壓力增大，出于降低成本的考慮，偶爾會(huì)發(fā)生排污事件。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染問題時(shí)，環(huán)保組織就需要首先與企業(yè)協(xié)商，要求停止排污，并給予幾天的時(shí)限去自我發(fā)現(xiàn)和治理。如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題并自我整改，那么就沒有的必要了；如果企業(yè)對(duì)于環(huán)保組織的通知置若罔聞，那么在前應(yīng)當(dāng)通知環(huán)保行政部門運(yùn)用行政手段要求企業(yè)停止排污并且按照法律規(guī)定進(jìn)行罰款。因?yàn)樵谖覈梢?guī)定公民有向行政機(jī)關(guān)控告、舉報(bào)和申訴的權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)都必須切實(shí)履行其職責(zé)，如果公民越過行政程序直接訴諸法院，可能會(huì)造成行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的懈怠，導(dǎo)致環(huán)保行政部門的懶政思維，只有對(duì)于行政機(jī)關(guān)在履行期限內(nèi)不作為或者作為效果不理想的情況下，才應(yīng)當(dāng)進(jìn)行訴訟。但有些情況下的環(huán)境污染案件在較短時(shí)間內(nèi)會(huì)造成不可挽回的損失，因此環(huán)保組織在這種情況下可以免除先行告知的義務(wù)而直接提訟。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重大環(huán)境污染案件頻發(fā)，這不得不讓人反思。環(huán)保問題在國內(nèi)越來越引起重視，各種有志于公益事業(yè)的公民、各種各樣的民間環(huán)境保護(hù)組織和某些檢察院紛紛為環(huán)保事業(yè)而努力。盡管我國法律并未規(guī)定環(huán)境公益訴訟，但是對(duì)于環(huán)境這種公共領(lǐng)域，擴(kuò)大訴的主體范圍。將環(huán)境公益訴訟納入司法程序，對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)和促進(jìn)無疑會(huì)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。為了能夠全面地保護(hù)環(huán)境，國家應(yīng)該修訂法律，給環(huán)境公益保護(hù)事業(yè)更大的發(fā)展空間。
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遏制環(huán)境污染，應(yīng)當(dāng)從過去單純依賴行政罰款逐步轉(zhuǎn)化到注重?fù)p害賠償，從過去僅賠償受害人直接損失到逐步地增加對(duì)生態(tài)損害的賠償，從單一的侵權(quán)損害賠償轉(zhuǎn)向多元化的救濟(jì)機(jī)制。
紫金礦業(yè)污染案件，經(jīng)媒體曝光之后，在社會(huì)上引起很大反響。紫金礦業(yè)位于福建上杭縣的紫金山銅礦濕法廠發(fā)生污水滲漏事故，9100立方米廢水外滲引發(fā)福建汀江流域污染，造成沿江上杭、永定魚類大面積死亡和水質(zhì)污染。此后，被判罰三千萬，該判罰出臺(tái)后紫金礦業(yè)的股票不跌反升，大大出乎人們的預(yù)料。這一事件表明，單純依靠行政罰款或罰金的方式來處理環(huán)境問題，達(dá)不到懲罰違法行為、促使企業(yè)改過的目的。
改革開放以來，隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但也為此付出了沉重的環(huán)境污染代價(jià)。如何采取有效措施，保護(hù)環(huán)境，治理污染，是全社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。
環(huán)境污染的問題難以有效解決，在很大程度是因?yàn)檫`法成本過低。紫金礦業(yè)不過是眾多的環(huán)境治理困局中一例而已，系列污染事故的產(chǎn)生，都因處罰數(shù)額過低而廣受詬病。
對(duì)于環(huán)境污染的治理，首先應(yīng)當(dāng)看到的是，過多地依賴行政手段來解決這一問題，已經(jīng)被實(shí)踐證明是行不通的。一方面，行政處罰并非以損害后果作為確定處罰數(shù)額的依據(jù)，甚至某些處罰與損害后果并無直接的關(guān)聯(lián)。行政機(jī)關(guān)也會(huì)受其能力所限，難以對(duì)有關(guān)損害后果進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定。因此，處罰的結(jié)果大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染所造成的實(shí)際損失。另一方面，行政處罰的制度并不能夠?yàn)榄h(huán)境污染受害人提供充分的保障。實(shí)踐中，通過行政處罰所獲得的款項(xiàng)是國有財(cái)產(chǎn)，應(yīng)上交國庫，而環(huán)境污染的受害人并沒有因此獲得補(bǔ)償。這既不利于保護(hù)受害人，且不能通過利益機(jī)制，有效地調(diào)動(dòng)受害人主張權(quán)利的積極性。環(huán)境保護(hù)不僅是政府的責(zé)任，公眾亦有責(zé)任。國外在環(huán)保方面特別強(qiáng)調(diào)“公共參與”，而“公共參與”的一個(gè)重要機(jī)制就是通過損害賠償來鼓勵(lì)受害人的積極參與。實(shí)際上政府的公共行政資源是有限的，僅僅依靠政府來監(jiān)管很難擔(dān)當(dāng)起環(huán)境保護(hù)的重任。
其次，在環(huán)境污染案件訴訟到法院后，損害賠償認(rèn)定機(jī)制的不足，是造成目前環(huán)境違法成本低的另一個(gè)原因。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“損害賠償”相對(duì)于行政處罰具有明顯的優(yōu)越性。從公共參與的層面來看，受害人的請(qǐng)求可以對(duì)潛在的環(huán)境污染主體形成一種壓力，且通過這種方式能夠?qū)κ芎θ颂峁┍匾木葷?jì)，也在一定程度上有助于維護(hù)受害人的權(quán)益。但問題在于，是否損害僅僅限于直接受害人的損失？就環(huán)境污染而言，其損害包括以下兩個(gè)部分：一是直接受害人的損失，如漁民魚蝦死亡的損害，周邊居民飲水困難的損害等；二是生態(tài)環(huán)境的破壞，通常土地或河流在受到污染后，常常需要幾十年、上百年的時(shí)間才能恢復(fù)，且治理的費(fèi)用往往數(shù)額巨大。
環(huán)境污染損害賠償應(yīng)當(dāng)加大力度，以解決賠償力度不足的問題。賠償應(yīng)當(dāng)與損害相一致，使受害人恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)，這是千百年來自然法上的通行準(zhǔn)則，違法者應(yīng)該對(duì)所造成的損害后果負(fù)責(zé)，將其生產(chǎn)成本內(nèi)部化，這既是效率的要求，也符合公平正義的原則。環(huán)境污染賠償案件中僅僅只是考慮直接受害人的損失，也并未將生態(tài)環(huán)境損害的賠償計(jì)算進(jìn)去，這種損害主要就是對(duì)生態(tài)的治理和恢復(fù)的費(fèi)用。 生態(tài)環(huán)境本身是一種公共利益，破壞生態(tài)環(huán)境其實(shí)損害的是公共利益。對(duì)這種公害，即便受害人沒有提出賠償?shù)恼?qǐng)求，國家有關(guān)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)介入。必要時(shí)，國家可以作為侵權(quán)受害人而向侵害人提出請(qǐng)求。
加大環(huán)境污染的賠償力度，確實(shí)有可能會(huì)遇到企業(yè)因無力承擔(dān)而破產(chǎn)的困境。因此，這就需要通過建立環(huán)境保險(xiǎn)機(jī)制，來預(yù)防此種風(fēng)險(xiǎn)。由于環(huán)境污染常常構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)，即造成眾多的直接受害人的損害，在保險(xiǎn)之外，還應(yīng)建立社會(huì)救助機(jī)制，向受害人提供有效的救濟(jì)。此外，環(huán)境污染侵害的不僅僅是私權(quán)，還侵害了公共利益。在實(shí)踐中確實(shí)有一些污染受害人可能基于各種原因并沒有主動(dòng)提訟，在這種情況下可以通過公益訴訟來追究污染行為人的責(zé)任。公益訴訟的提起人可以是有關(guān)環(huán)保部門、檢察機(jī)關(guān)，也可以是有關(guān)環(huán)境保護(hù)組織和團(tuán)體。公益訴訟的設(shè)立也將會(huì)為遏制環(huán)境污染提供一個(gè)有力的保障。
紫金礦業(yè)污染案件給我們帶來的啟示是，我們應(yīng)當(dāng)從過去單純依賴行政罰款逐步轉(zhuǎn)化到注重?fù)p害賠償，從過去僅賠償受害人直接損失到逐步地增加對(duì)生態(tài)損害的賠償，從單一的侵權(quán)損害賠償轉(zhuǎn)向多元化的救濟(jì)機(jī)制，建立侵權(quán)賠償、責(zé)任保險(xiǎn)、社會(huì)救助基金相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充的多元化救濟(jì)機(jī)制，多管齊下，以綜合、有力的手段形成強(qiáng)有力的環(huán)境保護(hù)體制。（責(zé)任編輯/吳文仙）
關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 訴訟主體 適格性
引言
新《民訴法》第五十五條明確了我國提起環(huán)境公益訴訟的條件，規(guī)定了適用環(huán)境公益訴訟的范圍和原告資格問題。這使得我國環(huán)境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環(huán)境公益訴訟僅僅依靠地方規(guī)定開展的困境，也使得訴訟理念的變革與發(fā)展更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律的要求，成為我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的里程碑。
但是，該條規(guī)定比較原則，只是為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實(shí)施規(guī)則尚需在司法實(shí)踐中進(jìn)一步探索。具體哪些國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織能夠成為提訟的主體，還有待于進(jìn)一步明確；否則，環(huán)境公益訴訟的開展將面臨困境。據(jù)《南方周末》報(bào)道，新民訴法實(shí)施8個(gè)月以來，環(huán)境公益訴訟迎來的卻是一場(chǎng)“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在環(huán)境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共提起6起環(huán)境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。作為環(huán)保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環(huán)保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環(huán)境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。
目前，我國《環(huán)境保護(hù)法（修正案草案）》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定正在審議中。筆者認(rèn)為，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該在新《民訴法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確哪些“機(jī)關(guān)”、哪些“社會(huì)組織”可以成為環(huán)境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織的范圍，同時(shí)也應(yīng)在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步將公民個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的適格主體范圍。
明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”
根據(jù)新《民訴法》的規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，其含義是可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。這個(gè)依據(jù)不僅要求機(jī)關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定（高民智，2012）。然而，縱觀我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律，目前可以作為行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據(jù)只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其中第九十條明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟，而其他環(huán)保行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)并不具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格（齊樹潔，2013）。因此有關(guān)法律規(guī)定有待完善。
（一）規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)
從我國環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際情況來看，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)無論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)；賦予其公益訴訟原告資格是對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提訟，能保證環(huán)境公益訴訟這項(xiàng)制度改革由淺入深、由點(diǎn)到面、積極穩(wěn)健地有序展開。同時(shí)，由政府職能部門——環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告探索環(huán)境公益訴訟也有利于社會(huì)穩(wěn)定（曹樹青，2012）。
從近年來我國環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐探索來看，政府機(jī)關(guān)及有關(guān)行使環(huán)境管理職權(quán)的部門都以積極的姿態(tài)參與到訴訟中，這充分體現(xiàn)了相關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮(zhèn)市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權(quán)案等。
鑒于目前我國個(gè)別單項(xiàng)環(huán)保法律對(duì)環(huán)境公益訴訟已有零星規(guī)定，因此正在修改的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》和新《民訴法》的基礎(chǔ)上，對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一做出規(guī)定，其他單項(xiàng)環(huán)保法律則無需再做出分散規(guī)定（別濤，2013）。對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)做出明確規(guī)定，有利于克服我國當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法體制存在的諸多弊端，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的漏洞，有效加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的效果。
（二）賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
此前，我國法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位的規(guī)定一直不甚明確，導(dǎo)致案件的受理率偏低。目前我國檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機(jī)關(guān)沒有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作，以及檢察機(jī)關(guān)并不完全具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專業(yè)能力與手段有較大關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)有待在立法中進(jìn)一步予以明確。
筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，不過其原告資格尚需有關(guān)法律的進(jìn)一步明確，且檢察機(jī)關(guān)也并非在任何時(shí)候均可以提起環(huán)境公益訴訟。只有在找不到其他權(quán)利主體，或者其能力不足、難度過大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起環(huán)境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。
此外，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準(zhǔn)原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受到侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán)，其在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國家和社會(huì)公益（包括環(huán)境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機(jī)關(guān)可以通過支持、督促的方式來推動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的啟動(dòng)，在推動(dòng)無效的情況下則采用直接的方式提起環(huán)境公益訴訟。第一，支持，即檢察機(jī)關(guān)利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，依職權(quán)支持環(huán)境利益受損一方提起環(huán)境公益訴訟。第二，督促，即對(duì)于遭受損害的環(huán)境公共利益，環(huán)保監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，采用《檢察建議書》等形式督促環(huán)保監(jiān)管部門依法履行職責(zé)，進(jìn)行行政處罰；或者采用《民事督促書》，督促環(huán)保監(jiān)管部門依法提訟，保護(hù)環(huán)境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接，即對(duì)于侵害環(huán)境公益的行為，無人或被督促單位不的，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，直接以原告的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟。
據(jù)報(bào)道，自1997年以來，各地檢察機(jī)關(guān)開始嘗試環(huán)境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會(huì)效果，為檢察機(jī)關(guān)日后開展此項(xiàng)工作提供了豐富的實(shí)踐成果和參考經(jīng)驗(yàn)。典型案例如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴被告明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環(huán)境案等。
明確“有關(guān)組織”的范圍
新民訴法只規(guī)定了“有關(guān)組織”，而對(duì)有關(guān)組織具體包括哪些社會(huì)組織卻沒有做出明確的規(guī)定，對(duì)環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)未予明確，這不利于環(huán)保組織的發(fā)展及其今后環(huán)境保護(hù)和環(huán)境維權(quán)工作的開展。
據(jù)報(bào)道，我國環(huán)保民間組織近年來發(fā)展迅速。截止到2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3639家（包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。近年來，越來越多的環(huán)保民間組織開始涉足民間環(huán)境維權(quán)工作。根據(jù)調(diào)查，已有11%的環(huán)保民間組織參加了環(huán)境維權(quán)工作。尤其是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，目前每年都會(huì)提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件，在社會(huì)上引起較大關(guān)注。事實(shí)上，環(huán)保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對(duì)外消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。國際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐已經(jīng)證明，環(huán)保組織無論在推動(dòng)環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當(dāng)政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或提供其他保護(hù)救濟(jì)措施時(shí)。
與個(gè)人相比，環(huán)保組織在專業(yè)知識(shí)、技術(shù)手段、資金力量等各方面都有更大的優(yōu)勢(shì)。典型案例如2011年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案，是我國社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯(lián)會(huì)和云南曲靖市環(huán)保局作為原告，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究與服務(wù)中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這些案例反映出環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中訴訟實(shí)力較強(qiáng)、社會(huì)效果較好。
因此筆者認(rèn)為，環(huán)保組織應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的主力軍。在我國目前環(huán)保組織還不夠成熟與完善的情況下，應(yīng)逐步培育成熟的環(huán)保組織，并在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中進(jìn)一步明確環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格，對(duì)經(jīng)一定程序獲得認(rèn)可的環(huán)保組織，如對(duì)依法登記成立的、按照其章程長期實(shí)際專門從事環(huán)境保護(hù)的、有專職環(huán)境保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員的、非營利性的環(huán)境保護(hù)組織可賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。
賦予公民個(gè)人原告資格
（一）相關(guān)規(guī)定未明確賦予公民個(gè)人原告的資格
雖然新《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，卻始終沒有給予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此，我國目前的環(huán)境公益訴訟是公民“缺席”的環(huán)境公益訴訟。
事實(shí)上，環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復(fù)雜性、社會(huì)性，單靠立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量不足以保護(hù)環(huán)境公益，必須依靠公眾積極參與環(huán)境行政與環(huán)境司法的過程來實(shí)現(xiàn)。而且，公民個(gè)人與環(huán)境公益的聯(lián)系最為密切，賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是從法律上保障公民對(duì)環(huán)境行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)環(huán)境公益民事侵權(quán)行為進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。
此外，在我國相關(guān)法律規(guī)定中，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟是有一定的法律依據(jù)的，我國《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等都有關(guān)于單位及個(gè)人提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定。而且司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟并被法院受理的案例。
（二）賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的資格
政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個(gè)污染源，而了解該污染源的公民個(gè)人或環(huán)保組織常常是違法排污、破壞環(huán)境行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)督者。環(huán)境公益訴訟不僅是公民個(gè)人維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環(huán)境管理、公害解決過程的一項(xiàng)重要制度。公民個(gè)人運(yùn)用司法手段解決環(huán)境公害、治理環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞，必將增強(qiáng)公民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的信念，同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善創(chuàng)造良好的民眾基礎(chǔ)。因此，在以后的立法和司法解釋中應(yīng)逐步放開對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中的原告資格。
綜上所述，新民訴法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一個(gè)概括性、指引性條款，更是一個(gè)開放性、宣示性條款，未來發(fā)展的空間還很大。相關(guān)立法部門應(yīng)該積極順應(yīng)環(huán)保要求、社會(huì)需要，適時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善民訴法、環(huán)保法和相應(yīng)的配套法律和法規(guī)，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的適格性做出具體的規(guī)定，明確有關(guān)機(jī)關(guān)、組織在何種條件下能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟，使環(huán)境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。
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當(dāng)前的環(huán)境污染破壞行為越來越頻繁地呈現(xiàn)出大規(guī)模爆發(fā)的趨勢(shì)，一旦發(fā)生，動(dòng)輒引發(fā)大范圍的生態(tài)環(huán)境的污染破壞，以及多數(shù)人的人身財(cái)產(chǎn)和環(huán)境權(quán)益損害。大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)時(shí)至今日已經(jīng)不再是零星發(fā)生的例外現(xiàn)象，而是呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)，這迫切要求我們?cè)诳偨Y(jié)其內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上，探究規(guī)制該現(xiàn)象的規(guī)則體系需求。
(一)內(nèi)涵解析
大規(guī)模侵權(quán)并非一個(gè)專業(yè)法律術(shù)語，未有明確的立法界定，為學(xué)界對(duì)于當(dāng)前某種類型的社會(huì)現(xiàn)象的描述和總結(jié)。正因?yàn)樵摳拍顩]有明確的內(nèi)涵和外延，學(xué)者們也傾向于從其特征對(duì)之進(jìn)行多角度描述定位，比如，張新寶教授認(rèn)為其特征包括：(1)應(yīng)符合侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的特定類型的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件;(2)受害人人數(shù)眾多，須數(shù)十人以上;(3)范圍一般包括：產(chǎn)品責(zé)任、環(huán)境污染、重大交通事故、重大高度危險(xiǎn)作業(yè)、危險(xiǎn)物品致人損害，但不包括空難。 或者更簡明地概括為受害人眾多、損害范圍巨大、發(fā)生原因既可以因?yàn)橥粋€(gè)侵權(quán)行為也可能因同質(zhì)性行為而引發(fā)等幾個(gè)方面。大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)，即指由同一個(gè)侵權(quán)行為或者是同質(zhì)性的系列行為(典型如一家企業(yè)一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)往水體排污進(jìn)而累積到一定的水污染致害濃度和總量)所引發(fā)的，導(dǎo)致一定范圍內(nèi)大面積的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，進(jìn)而導(dǎo)致不特定多數(shù)受害者的人身損害或財(cái)產(chǎn)損害的環(huán)境侵權(quán)行為。具體而言，大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)的內(nèi)涵可以從下幾個(gè)方面界定：
1.在性質(zhì)上屬于環(huán)境侵權(quán)行為，符合《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件，能夠適用侵權(quán)責(zé)任法的實(shí)體與程序制度予以規(guī)制。具體而言，大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)在種屬性質(zhì)上屬于《侵權(quán)責(zé)任法》第八章規(guī)定的特殊侵權(quán)責(zé)任類型環(huán)境污染責(zé)任，能符合一般侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件和特殊侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件。
2.后果上集中體現(xiàn)為受害者眾多。對(duì)于受害人眾多的界定，各國立法尚無明確的法律界定，學(xué)界有不同的界定方式和觀點(diǎn)。比如，馮巴爾教授建議在《道路交通法》內(nèi)部作出一個(gè)特殊法上的規(guī)定，涉及50輛以上機(jī)動(dòng)車的事故為大規(guī)模交通事故張新寶教授認(rèn)為認(rèn)定大規(guī)模侵權(quán)需受害人達(dá)到數(shù)十人以上。筆者從盡量借用現(xiàn)有法律規(guī)則依據(jù)以減少制度創(chuàng)新成本，以及結(jié)合環(huán)境侵權(quán)自身致害機(jī)理特殊性的角度出發(fā)，認(rèn)為認(rèn)定大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)受害人眾多的標(biāo)準(zhǔn)可以從兩個(gè)層次界定：
(1)如果承認(rèn)公眾環(huán)境權(quán)并認(rèn)可環(huán)境公權(quán)與環(huán)境私權(quán)的區(qū)分，則如果是對(duì)環(huán)境私權(quán)的侵犯，大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)中受害人多數(shù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以被侵權(quán)人的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國民事訴訟法若干問題的意見》(1992年)第59條規(guī)定：民事訴訟法第五十四條和第五十五條規(guī)定的當(dāng)事人一方人數(shù)眾多，一般指十人以上。以具體受害人數(shù)是否達(dá)到10人為依據(jù)確定是否受害人眾多進(jìn)而認(rèn)定是否構(gòu)成大規(guī)模環(huán)境侵權(quán);
(2)如果是對(duì)于環(huán)境公權(quán)的侵犯，則不必嚴(yán)格以具體的受害人數(shù)作為唯一判斷是否構(gòu)成大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)的受害人眾多的標(biāo)準(zhǔn)，可以結(jié)合侵權(quán)行為人實(shí)施的行為是否導(dǎo)致大范圍的環(huán)境污染和生態(tài)破壞來進(jìn)行判斷。
3.大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)發(fā)生的原因多由企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)所導(dǎo)致。正如上述列舉的中外影響廣泛的環(huán)境事件，均由英國石油公司(BP)、康菲公司、中國石油吉林石化公司、紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司等大型企業(yè)的開發(fā)利用自然資源的活動(dòng)所導(dǎo)致。企業(yè)開發(fā)利用自然資源能力越強(qiáng)，可能引發(fā)的大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)的可能性越大。所以，大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成在責(zé)任主體的要求上，重要的不是量的問題，而是質(zhì)的問題，即大規(guī)模侵權(quán)的責(zé)任構(gòu)成最主要的特點(diǎn)，在于大多數(shù)以企業(yè)作為責(zé)任主體。
二、應(yīng)對(duì)新型環(huán)境侵權(quán)的專門環(huán)境訴訟之內(nèi)涵
證成當(dāng)環(huán)境侵權(quán)糾紛越來越大規(guī)模涌現(xiàn)之時(shí)，既有的侵權(quán)訴訟機(jī)制無法應(yīng)對(duì)，迫切需要機(jī)制更新與制度創(chuàng)新，以適應(yīng)新型大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)糾紛提出的規(guī)則需求。就當(dāng)前學(xué)界研究和實(shí)務(wù)界實(shí)踐來看，近幾年為應(yīng)對(duì)當(dāng)前侵權(quán)訴訟機(jī)制體系在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中的困境，主要有兩種制度創(chuàng)新路徑：第一，主張系統(tǒng)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度以應(yīng)對(duì)環(huán)境侵權(quán)導(dǎo)致的環(huán)境公益侵害，《民事訴訟法》(2012年)第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該條規(guī)定被認(rèn)為初步突破環(huán)境公益訴訟于法無據(jù)的尬尷，但過于簡略和不具有可操作性。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境法律體系中首次較為系統(tǒng)規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，該法第58條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：
(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;
(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。該規(guī)定雖然具體且具有可操作性，但與國際通行經(jīng)驗(yàn)與學(xué)界建議相比，極大限縮了適格原告的范圍。第二，通過在各級(jí)人民法院設(shè)置專門環(huán)保法庭等環(huán)境審判組織，以專門受理環(huán)境案件來解決當(dāng)前環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制運(yùn)行不暢的困境，但也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保法庭制度實(shí)踐存在著設(shè)置于法無據(jù)、強(qiáng)職權(quán)主義不符合司法權(quán)配置原則、運(yùn)行缺乏機(jī)制基礎(chǔ)等問題。瑏瑡無論是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度抑或設(shè)置專門環(huán)境審判組織，其制度功能發(fā)揮的前提是系統(tǒng)構(gòu)建能因應(yīng)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制需求的訴訟機(jī)制。
如果采取環(huán)境公益訴訟和專門環(huán)境審判的形式，卻依然適用的是傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制，則會(huì)使功效大打折扣甚至跡近如無。大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)中侵權(quán)行為人(主要是大型企業(yè))環(huán)境污染致害行為的危險(xiǎn)性、危害地域范圍的廣泛性、受害人的不特定性等特征均超出了既有的侵權(quán)訴訟機(jī)制的制度邊界，迫切需要有針對(duì)性地構(gòu)建專門的環(huán)境訴訟機(jī)制體系。在我國當(dāng)前學(xué)界研究中，環(huán)境訴訟這一術(shù)語已經(jīng)被學(xué)者討論和使用，但其內(nèi)涵和外延卻是指涉廣泛、游移不定的，在不同學(xué)者的論述語境和對(duì)不同司法現(xiàn)象的概括中各有差異，由此需要從理論上論證作為一種特殊訴訟機(jī)制類型的環(huán)境訴訟并辨析其具體內(nèi)涵。
三、專門環(huán)境訴訟的機(jī)制體系構(gòu)想
當(dāng)新型的環(huán)境侵權(quán)糾紛出現(xiàn)導(dǎo)致大規(guī)模人群權(quán)益損害時(shí)，侵權(quán)人與受害人之間的關(guān)系與實(shí)力對(duì)比、致害機(jī)理、損害后果性質(zhì)、致害地域范圍以及受害人數(shù)量等方面都與傳統(tǒng)民事侵權(quán)糾紛迥異，這些糾紛的特性已經(jīng)無法被傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制所兼容與應(yīng)對(duì)。因此，無論是推行環(huán)境公益訴訟抑或設(shè)置專門環(huán)境審判組織，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于構(gòu)建專門的環(huán)境訴訟機(jī)制。這是一種獨(dú)立于、并列于傳統(tǒng)三大訴訟機(jī)制的一種全新的訴訟類型與形態(tài)。由此，我們需要針對(duì)環(huán)境訴訟這種新型的訴訟機(jī)制制定專門的《環(huán)境訴訟法》，以對(duì)環(huán)境訴訟的實(shí)施進(jìn)行體系化規(guī)范，環(huán)境訴訟機(jī)制體系的具體構(gòu)成至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面。
(一)環(huán)境訴訟主體的擴(kuò)大化
大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)首先損害的是公民個(gè)人權(quán)益，公民個(gè)人當(dāng)然可以作為原告主體對(duì)自己遭受的環(huán)境權(quán)益侵害提起環(huán)境訴訟。除此之外，基于大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)致害的廣泛性、擴(kuò)散性和受害人眾多的特性，當(dāng)大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)事件發(fā)生時(shí)，一切受到其影響的公民都有權(quán)提起環(huán)境訴訟;基于環(huán)境權(quán)的公權(quán)性以及個(gè)人在提起環(huán)境公益訴訟中的動(dòng)力機(jī)制不足，按照現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)第58條規(guī)定，符合條件的社會(huì)組織有資格作為原告提起環(huán)境訴訟。除此之外，學(xué)界所廣泛建議的特定的國家機(jī)關(guān)(環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能部門甚至是檢察院)也應(yīng)當(dāng)可以代表國家提起環(huán)境訴訟。
【關(guān)鍵詞】檢察機(jī)關(guān);環(huán)境公益訴訟;問題
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的今天，環(huán)境污染、資源破壞已被社會(huì)大眾怨聲載道，每個(gè)個(gè)體卻以故意忽略或者放任的態(tài)度持續(xù)性地侵害著自然環(huán)境和資源，以最小的代價(jià)，追求自身利益的最大化。人與自然之間應(yīng)當(dāng)都處于永恒的和諧統(tǒng)一之中，人與自然和諧相處，民主法治也是社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有之意，將環(huán)境與資源保護(hù)法治化，是國家的不二選擇，檢察機(jī)關(guān)必須適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢(shì)、新要求，不斷開拓創(chuàng)新，注重檢察權(quán)運(yùn)行的方式與程序，提高執(zhí)法能力和水平，為檢察職能在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮積極作用創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)。相比司法權(quán)的中立性、被動(dòng)性和行政權(quán)的擴(kuò)張性，檢察機(jī)關(guān)在一開始創(chuàng)設(shè)的時(shí)候，就是為保護(hù)國家利益和公共利益而存在的。檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)可具象表現(xiàn)為公訴權(quán)、立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)、刑事審判監(jiān)督權(quán)以及民事行政監(jiān)督權(quán)等眾多形式。
一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)
《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提訟。”隨著環(huán)境公益訴訟的案件越來越多，從檢察機(jī)關(guān)的角度看，全國33個(gè)省級(jí)單位除了軍事檢察院和兵團(tuán)檢察院之外都有公益訴訟的開展，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)是公益訴訟開展的比較頻繁的地方。檢察機(jī)關(guān)與其他訴訟主體相比較，其作為國家利益和公共利益的代表人，是在國家政府行政機(jī)關(guān)之外，獨(dú)立地行使檢察和公訴職權(quán)的公法主體，是提起環(huán)境公益訴訟的適宜主體。
（一）基于檢察權(quán)的內(nèi)涵和性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律實(shí)行的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面的、內(nèi)容豐富的。有的侵害環(huán)境公益的侵權(quán)行為，政府行政機(jī)關(guān)受限于自身權(quán)限、行政部門固有的行政處罰方式或地方保護(hù)主義而不愿對(duì)侵犯環(huán)境公益的行為進(jìn)行。
（二）環(huán)境污染與破壞行為具有涉及范圍廣，影響時(shí)間長等特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行調(diào)查取證與需要較高的相關(guān)費(fèi)用，一般的單位或團(tuán)體不愿負(fù)擔(dān)或者根本無力負(fù)擔(dān)，心有余而力不足。而檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，其經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以拿出比較充足的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行取證與，從而對(duì)污染破壞環(huán)境的行為人形成強(qiáng)大的威懾。
（三）進(jìn)行環(huán)境公益訴訟也要遵循“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，這就要求環(huán)境公益訴訟的原告要具備較高的法律素養(yǎng)，精通環(huán)保法律知識(shí)，而不能僅僅是出于義憤而提訟。縱觀我國的各類單位和團(tuán)體，只有法檢部門和律師協(xié)會(huì)具備較高的法律專業(yè)知識(shí)，由檢察機(jī)關(guān)來提起環(huán)境公益訴訟可以實(shí)現(xiàn)其切實(shí)維護(hù)公共環(huán)境利益的初衷。一方面，打擊違法犯罪行為，維護(hù)國家和社會(huì)利益是其職責(zé)所在，另一方面，檢察機(jī)關(guān)工作人員具備較高的法律專業(yè)知識(shí)，在調(diào)查取證和提起公訴環(huán)節(jié)具有天然的優(yōu)勢(shì)。
（四）由檢察機(jī)關(guān)作為原告具有系統(tǒng)性，容易形成長效機(jī)制。由社會(huì)團(tuán)體作為原告進(jìn)行，容易受資金的限制，對(duì)部分污染破壞環(huán)境的行為無法進(jìn)行及時(shí)的調(diào)查取證與，從而貽誤時(shí)機(jī)。如果確立行政機(jī)關(guān)的原告地位，則容易出現(xiàn)以罰代訴的情形，從而縱容了污染破壞環(huán)境的行為。確立檢察機(jī)關(guān)的原告地位，由其提起公訴，則既可以避免以罰代訴的情形，又可以形成長效機(jī)制，從根本上打擊污染破壞環(huán)境的行為。
二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的問題
（一）原告主體資格模糊，法律未對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格作出明確規(guī)定，這給司法實(shí)踐帶來一定困擾。學(xué)術(shù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否具有向人民法院提起公益訴訟的原告資格也展開討論，不少學(xué)者對(duì)此問題觀點(diǎn)鮮明地肯定，也有學(xué)者對(duì)此持否定態(tài)度。
（二）受案范圍界限不清，在現(xiàn)實(shí)生活中，許多本來并不需要由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件，由于受案范圍不明確，部門之間容易推諉責(zé)任，把不屬于、不需要由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件轉(zhuǎn)移到檢察機(jī)關(guān)，最終引起民眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的誤解，引發(fā)不必要的上訪。
（三）訴訟成本的困擾，眾所周知，作為維護(hù)環(huán)境公共利益的一種社會(huì)活動(dòng)，環(huán)境公益訴訟案件在調(diào)查取證、污染鑒定等方面往往耗資較大，需要投入一定的人力、物力、財(cái)力。參考國外環(huán)境公益訴訟案例，可見環(huán)境公益訴訟案件費(fèi)用極高，由此導(dǎo)致的訴訟費(fèi)用也較高，同時(shí)也增加了公益訴訟當(dāng)事人的訟累。
三、促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的對(duì)策
（一）立法上明確檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟主體，檢察機(jī)關(guān)將提起環(huán)境公益訴訟作為其職權(quán)內(nèi)容之一，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任、有義務(wù)對(duì)危害公共利益，尤其是危害環(huán)境公共利益的案件提訟，這既是它的本職工作，也符合憲法法律的規(guī)定。
（二）明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍，鑒于基層檢察院的辦案壓力，所有的環(huán)境公益訴訟由其提起，必然會(huì)給檢察機(jī)關(guān)帶來沉重壓力。筆者研究認(rèn)為只有嚴(yán)重涉及國家和社會(huì)公共利益受損并與檢察機(jī)關(guān)自身的工作職能相關(guān)的案件，法律才賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。
（三）建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟費(fèi)用特別化制度，應(yīng)該采取區(qū)別于一般民事案件訴訟費(fèi)用收取的辦法。應(yīng)當(dāng)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，采取不收取費(fèi)用或者以按件收取的標(biāo)準(zhǔn)象征性收費(fèi)。在具體實(shí)踐中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)為提起和進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟所支付的檢測(cè)、鑒定、評(píng)估等實(shí)際費(fèi)用，在被告方敗訴的情況下，應(yīng)適用我國現(xiàn)行的訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)的原則。
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關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境污染；公共環(huán)境利益
一、國外關(guān)于提起環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定
美國可以說是世界上最早建立環(huán)境公益訴訟制度的國家同時(shí)也是環(huán)境公益訴訟制度最完備的國家之一。在美國，檢察官，任何組織和個(gè)人都可以提起環(huán)境公益訴訟，它的環(huán)境公益訴訟制度主體的范圍非常廣，并且對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限從立法層面上予以確立。英國的環(huán)境公益訴訟制度主體范圍也很廣泛，包括檢察長、私人和私人組織、地方政府機(jī)關(guān)、環(huán)保集團(tuán)等。其中檢察長的權(quán)力最大，在環(huán)境民事公益訴訟中直接代表政府或應(yīng)訴，但私人或私人組織的權(quán)利是受到限制的只有在取得檢察長同意后才可以提起有限公益訴訟，但是令人意外的是地方政府機(jī)關(guān)可以以自己的名義提起與本地居民利益有關(guān)的公益訴訟，既不需要得到檢察長的同意，也不必使用告發(fā)人訴訟方式。另外環(huán)保集團(tuán)也可以接受受害人的委托提起環(huán)境公益訴訟，以進(jìn)一步維護(hù)人民群眾的環(huán)境公共利益。在法國，檢察院作為當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，檢察院代表社會(huì)。除檢察院外，環(huán)保團(tuán)體也可以替受害人提起環(huán)境公益訴訟，從而更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。
從國外關(guān)于提起環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定，可以看出檢察機(jī)關(guān)是國際上公認(rèn)的提起環(huán)境公益訴訟的主體。
二、我國檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的困境
修改前《民訴法》關(guān)于的原告的規(guī)定是：與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這一有關(guān)原告資格的限制一度成為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的障礙。新《民訴法》第55條將公益訴訟的原告資格規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，這與修改前《民訴法》關(guān)于原告資格的限制相比已經(jīng)寬松很多。但是新《民訴法》僅用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”含糊界定，并未明確說明“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”中包括檢察機(jī)關(guān)，使得檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中是否具有原告資格提起環(huán)境公益訴訟仍無明文的法律規(guī)定。在司法實(shí)踐中，原告資格問題在環(huán)境公益訴訟中是檢察機(jī)關(guān)最為犯難的問題，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)主要基于當(dāng)?shù)貦z察院與法院的會(huì)簽文件或者地方人大常委會(huì)關(guān)于對(duì)公益訴訟實(shí)施檢察監(jiān)督的決議等地方性法律依據(jù)，然而這些依據(jù)程序不規(guī)范、效力低，沒有從根本上解決檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)主體是否適格的問題，嚴(yán)重阻礙了檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)工作的開展與進(jìn)行。
檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟會(huì)與三方存在主體沖突問題。首先是海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門。新《民訴法》第55條將公益訴訟的原告資格限定在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，僅有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門。因此，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門是目前唯一具有明確法律授權(quán)的環(huán)境公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)，在海洋環(huán)境污染案件中，檢察機(jī)關(guān)與海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。其次是地方環(huán)境保護(hù)行政部門。2010年6月最高人民法院的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中規(guī)定：環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件各級(jí)人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方環(huán)境保護(hù)行政部門作為原告提起環(huán)境公益訴訟的資格。在司法實(shí)踐中亦有環(huán)境保護(hù)行政部門作原告提起環(huán)境公益訴訟的探索。因此，檢察機(jī)關(guān)與地方環(huán)境保護(hù)行政部門之間就環(huán)境公益訴訟原告資格也存在主體沖突問題。最后是新《民訴法》規(guī)定的“有關(guān)組織”。《環(huán)境保護(hù)法修正案》（草案二次審議稿）規(guī)定：中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以對(duì)破壞生態(tài)、環(huán)境污染等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提訟。隨著環(huán)境保護(hù)法的即將修改，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等環(huán)保組織在提起環(huán)境公益訴訟方面起著越來越重要的作用。如何協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟方面各自的功能也是要解決的重大問題。
三、檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)
新《民訴法》第55條將提起環(huán)境公益訴訟的主體限定在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。我國國家機(jī)關(guān)包括很多類型，既包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，又包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，和其他國家機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告具有很大優(yōu)勢(shì)。
首先，檢察機(jī)關(guān)與地方環(huán)境保護(hù)行政部門相比更具有積極性和公正性。擁有長期從事司法工作的法律專業(yè)人員，在訴訟方面取勝的可能性更大。在現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮下，一些地方環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)僅著眼于當(dāng)下利益，而忽視了社會(huì)環(huán)境的公共利益，甚至一些地方還存在地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。由于地方政府同破壞環(huán)境的實(shí)施者之間往往具有一定利益上的聯(lián)系，而環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)又受到當(dāng)?shù)氐胤秸南拗疲虼谁h(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)對(duì)破壞環(huán)境公共利益的實(shí)施者尤其是那些與地方政府有利益牽連的實(shí)施者不能有效的制止和追責(zé)。使得環(huán)境公共利益得不到及時(shí)、有效的司法干預(yù)和保護(hù)。相反的檢察機(jī)關(guān)不會(huì)陷入地方保護(hù)主義的困境，能夠獨(dú)立的從事環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不但能在環(huán)境公益訴訟的過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門的違法犯罪現(xiàn)象，而且能夠通過提起環(huán)境公益訴訟，對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)有力的威懾，促使他們自覺維護(hù)社會(huì)公共利益。顯然與環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)相比檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟方面更具有優(yōu)勢(shì)。
其次，檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保組織相比有較強(qiáng)的訴訟能力和取證能力。擁有長期從事司法工作的法律專業(yè)人員，在訴訟方面取勝的可能性更大。在西方發(fā)達(dá)國家，環(huán)保組織已成為提起環(huán)境公益訴訟的核心力量，因?yàn)榄h(huán)保組織不但具有中立性、公正性強(qiáng)、積極保護(hù)等特點(diǎn)，而且擁有技術(shù)、資金、人員方面的支持。雖然這幾年我國的環(huán)保組織也有很大發(fā)展，但是各種環(huán)保組織的發(fā)展并不是很完善，各團(tuán)體之間能力、素質(zhì)、設(shè)備及技術(shù)支持等方面有很大差距。我國很多環(huán)保組織體制不清楚，具有國家編制的性質(zhì)，在很大程度上都是依靠政府撥款來經(jīng)營，容易受到投資人的影響。因此，在我國相比于環(huán)保組織，檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟的原告更具有優(yōu)勢(shì)。
最后，檢察機(jī)關(guān)相較于公民個(gè)人來說在資金、技術(shù)等方面更具有優(yōu)勢(shì)。環(huán)境公益訴訟是的被告往往是有錢有勢(shì)的企業(yè)，而且環(huán)境公益訴訟由于取證難所以是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，僅靠公民個(gè)人的資金是很難支撐下去的。另外相較于檢察人員公民個(gè)人對(duì)于法律知識(shí)知之甚少，對(duì)提起的環(huán)境公益訴訟在證據(jù)把握、證據(jù)保存等方面存在困難。
解決檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)原告主體資格的問題，消除檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)的原告資格障礙，對(duì)于更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟方面的優(yōu)勢(shì)和功能，有效保護(hù)環(huán)境公共利益，制止危害環(huán)境的行為是非常有必要的。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
[1]張建偉、朱曉晨：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟若干問題研究》，河南：《中國環(huán)境法治》，2011年卷（上）
[2]廣州市番禹區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度研究》，廣州：《中山大學(xué)法律評(píng)論》第9卷?第1輯
