時間：2023-07-27 16:22:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的理解，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞]公共管理公平公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。
自我國設置公共管理碩士學位（MPA）教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關系，以促進我國的公共管理碩士學位（MPA）教育和研究健康深入發展。
1.何謂公共管理？有人認為，公共管理（學）就是行政管理（學）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1]我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，并無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內，那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置于公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當然，夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位，扮演著主導者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
2.有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說“：說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點，沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西，相反，強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容，這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。
3.陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭論的學者之一。他認為，公共管理（publicmanagement）與公共行政（publicadministra-tion）,不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質上是一致的。他說“：所謂公共管理是指那些不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。“”從本質上看，我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則，因此，公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規范。”[4]陳慶云教授強調公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因為當今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是，他的觀點也值得商榷：其一，就譯名而論，publicmanagement僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現實。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，publicadmin-istration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎么能說publicadministration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢？
4.上述情況表明，當前我國學者對公共管理概念的理解是相當混亂不清的，對公共管理和行政管理、私人管理的關系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當代中國公共管理學界的現狀。它既說明了學界對公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段，也說明學界正在積極熱情地探討公共管理這門學問的科學真理。
關鍵詞：公共管理；經濟政策；政府職能；作用
中圖分類號：F015 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-000-01
前言
其實，公共管理是政府的職能之一，其發展的狀態一直受到政府方面的影響，也受到社會各界人士的熱切關注。公共管理之所以擁有比較廣闊的發展空間，其主要原因在于政府部門對其所制定的經濟政策。我國在加入世界貿易組織以后，公共管理已經遭受到了很大的壓力。政府為了實現對公共管理的調整和完善，開始不斷轉變經濟政策，以便于適應經濟的發展。如今，很多學者都在對公共管理進行理論上的探討和爭論，并就政府所制定的經濟政策進行分析。
一、公共管理概述
一直以來，公共管理的概念都會與公共事務等內容一起被提及。談到公共管理，人們對其的看法各不相同。有人認為，公共管理主要是為了展示其公共性以及政治性；也有人認為公共管理比較注重管理，是一種管理行為；還有人覺得在公共管理的過程中應該突出管理的以及機構所存在的規章制度。公共管理的歷史發展歷程比較復雜，其所蘊含的理論依據也比較多樣化[1]。通常，人們會將公共管理的發展與政治的發展聯系在一起。從1887年開始，公共管理這一概念就已經和政治聯系在一起，直到1980年，人們已經將公共管理與政治之間的關系進行了具體的劃分。
國外對于公共管理的理解以及認同比較復雜，但總體來說，人們認為公共管理的焦點應該體現在政府方面對于公共事務的管理。而政府按照國家的意愿所制定的公共管理政策則使公共管理擁有了不同的管理目標和管理手段。我國認為公共管理屬于行政管理的一部分，盡管與行政管理有所差異，但其依然能夠與行政管理并行存在。可見，無論是國外學者還是國內的研究人員都認為公共管理的主體不僅僅是政府，還包含了其他的非政府組織。而公共管理保障了提供公共產品的質量以及處理公共事務的效率。當然，公共管理的這一部分是與政府方面所制定的經濟政策相聯系的。在管理對象方面，公共管理所包含的對象比較寬泛，其管理了政府以及其他的公共組織的內部行為和公共實踐[2]。
二、公共管理的作用
公共管理對于社會發展非常重要，其在很多的方面都產生了重要的作用。在社會服務方面，公共管理本身就是為社會群體提供服務，而其在社會服務的過程中將收集最為全面的公共信息材料。公共管理部門利用自身的權益來調查社會環境，并對社會信息進行收集、整理以及分析，通過對信息資料的整理來預測出社會環境的變化，進而評估出社會環境中所存在的風險。正是通過對信息的收集，公共管理才能夠為我國的政治、經濟甚至是軍事提供信息。從管理的方面考慮，我國的公共管理部門所執行的管理職能是與普通的企業管理不同。企業管理中所存在的管理模式以及管理技巧都不能盲目的用在公共管理當中[3]。公共管理是在政府的引導之下對政府的內部管理進行監察，從中找出政府內部管理所存在的弊端，并督促政府對所存在的管理問題進行改善。公共管理的存在不僅提升了政府的工作效率，也抑制了政府內部官僚的腐敗現象。從管理效率的角度考慮，公共管理不僅僅注重管理的效率，還在管理的過程中為職工提供比較公平的工作環境。普通的企業管理是為了通過對管理目標的制定以及對管理制度的實施來提高員工的工作效率，如此，企業就能夠在該種情況下獲得更多的利益。而公共管理則是注重協調。其不僅協調人與人之間的關系，還協調資源與資源之間的聯系。通過對資源的優化配置來達到效率的提升，并以此來提升社會效益。
三、公共管理的經濟政策分析
政府部門為了實現公共管理的作用和職能，已經在公共管理的基礎之上制定了相應的經濟政策，以此來擴大公共管理的范圍，完善社會經濟的發展。首先，在市場經濟體制下，公共管理的職能需要進行重新的界定。政府部門為了給公共管理產品以及服務提供更加優質的環境，不斷的利用市場經濟對公共管理進行調節，以此來保護公共產品，避免公共產品以及公共管理為社會群眾所提供的公共服務遭遇社會沖突[3]。政府所制定的經濟政策還確保了市場經濟環境的穩定，降低公共管理將會遭遇的風險，為公共管理消除外部環境中所帶來的壓力，以便與公共管理內部資源的更加優化配置。其次，政府方面還轉變了自身的職能，確保自身的職能更加市場化，以便于調節市場機制來為公共管理提供有效的供給。很多經濟欠發達地區在公共管理方面存在很多的限制，其所擁有的人才以及資金都無法達到為社會群體提供高效的公共服務的目的。政府方面開放經濟政策，積極為公共管理提供財政方面的支持，并調節市場機制，為公共產品提供補貼，促使公共管理的行為不再受阻。最后，政府督促工商部門協調轉變市場外部環境。公共管理擁有更加完善的組織結構，并制定了高效率的管理機構，從而提高了自身的管理水平[4]。
四、結論
總而言之，公共管理將在政府所制定的經濟政策引導下獲得更多的發展空間。公共管理對于社會管理非常重要，也對政府的內部管理起到了關鍵性的作用。在政府提供的經濟政策支持下，公共管理在市場中為社會群體所提供的公共產品以及公共服務都將擁有更加穩定的發展環境。在政府的宏觀調控當中，公共管理將樹立起完善的核算意識和服務意識，從而減少自身的管理成本，收獲更多的經濟效益。
參考文獻：
[1]鄭新業，王晗，趙益卓.“省直管縣”能促進經濟增長嗎？――雙重差分方法[J].管理世界，2011，10（08）：34-44-65.
[2]熊愛宗.公共債務管理：金融危機的挑戰與未來改革方向[J].國際金融研究，2015，10（08）：44-52.
“所謂比較,就是根據一定的標準把彼此之間有著某種聯系的多個事物加以對照,從而確定其間的相同與相異之處,由此對一事物進行初步分類;在分類的基礎上,人們可以認知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質特征,進而達到對特定事物的理解與解釋。”[1]早在20世紀40年代末,羅伯特•達爾(RobertDahl)就在《公共管理學:三個問題》中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對公共管理研究所帶來的負面影響,“只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎上,公共管理的科學性就是空洞的。”據此,他認為,無論是英國的公共管理學,還是法國的公共管理學,都不足以形成一個獨立于各個特定國家背景的一般意義上的公共管理學。[2]比較公共管理研究或比較行政研究是“指人們綜合運用各種不同的比較方法,對世界各國的行政制度與體制、結構與功能、活動與過程、歷史與現實、理論與實踐、文化與傳統、環境與背景進行對比分析,以期從更深的內容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現象背后的本質和規律。”[3]現代意義上的比較公共管理研究肇始于美國,從產生到現在大概經歷了半個多世紀的時間。按照比較公共管理在美國發展的歷史進路歷程,可將其大致劃分為“萌芽時期”、“發展與興盛時期”、“衰落時期”和“復興時期”四個階段。
二、西方比較公共管理研究
發展的歷史分期及其特征
(一)比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀80年代—20世紀50年代)
伍德羅•威爾遜最早認識到了比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認為:“……在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認為:學習歐洲經驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學習方法比較好。”[4]這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統、完整的研究方法,學術共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
(二)比較公共管理研究的發展與興盛時期(20世紀50年代—20世紀70年代)
第二次世界大戰后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發展,這種快速發展有著當時深刻的歷史背景。這一時期,發生在美國本土以外的諸多事件也激發了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰爭等;而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協會分會———國際與比較公共管理分會(SICPA)。
(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀70年代—20世紀80年代)
20世紀70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉向解決經濟發展等復雜問題。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結果對比較公共管理的研究產生了深遠的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔心的那樣,“對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時期,對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學性”或者說該學科是否有明確的學科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發展中國家、政治系統等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學的全部范圍、經濟學、社會學、歷史學和其他有關的學科的一些議題都與比較行政相關聯”[6]。第二,用何種方法研究這一領域。更多地批評者認為比較公共管理研究更多地應使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點。第三,比較公共管理究竟是理論導向的還是實踐導向的?比較公共管理的研究內核應該在哪里?這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學者“花費了太多的時間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區的不同管理方法或模式進行比較,其前提必須有比較的標準或基礎,這樣才具有可比性。然而“不同的學者有不同的觀點,他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評,比較公共管理研究不可避免地出現了“身份危機”(IdentityCrisis)。
(四)比較公共管理研究的復蘇階段(20世紀80年代—現今)
經過一段時間的沉寂,20世紀80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發展行政學(DevelopmentAdministration)在當時的興起,特別是前者起到了關鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對政府政策(governmentpoli-cies)如何開發、為什么開發和產生了什么效果進行跨國研究”。[8]實際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此,從這個意義上,與其說是比較公共管理的復興,不如說是比較公共管理的轉型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預設”,因此,比較公共管理研究的復興具有更深的歷史價值。
三、當代西方國家比較
關鍵詞 城市化 新公共管理 中國城市管理 顯示意義 探討
總體而言，新公共管理方式在中國城市管理中的導向性作用是十分明顯的。相比于傳統的城市管理，這種新的模式具有市場化，自由化等特點，并且也具有明顯的競爭性。在中國城市管理中，相關部門遇到了諸多的障礙，而隨著新公共管理方式的出現，也相應地為領導者提供了更多中國城市管理的思路和方向。鑒于其中存在的問題，本文主要也將為此提出一些具有針對性的建議，進而有效發揮新公共管理對中國城市管理的現實意義。
一、新公共管理的基本概念
新公共管理作為一種新的城市管理模式，相對于傳統封閉的中國城市管理而言，是一種以開放和包容的狀態系統來實踐和管理的公共事務。關于這一概念的理解，可以從以下三方面入手：
首先是從公共管理的權責方面來分析，新公共管理作為公共管理模式中的一種，其管理的重c也開始從內部行政管理向外部行政管理轉變，與此同時，由對政府程序和機構的重視也轉變為了對其結果和項目的重視。
其次是從新公共管理的開放性特點方面進行分析。由于新公共管理主要內容是通過市場競爭機制的引入，以此來打破政府壟斷公共建設的現狀，從而促使企業、團體也獲得了更多參與到社會服務競爭中的機會。除此之外，新公共管理區別于傳統的行政公共管理的地方，還在于它可以動員全社會進行公共管理，也能有效使廣大人民群眾有機會參與到社會的公共管理中。
最后一點同樣尤為重要，由于新公共管理主要是從私營組織的管理方式中吸取管理經驗，因此在對城市進行管理的時候，也會潛意識的將私營組織的發展模式、績效考核評定標準等內容融入其中。并且在一定程度上也變革了政府的職能。
總而言之，相對于傳統的公共管理，新公共管理在參與、管理等方面都比較積極，且起到了一定的導向性作用。
二、新公共管理在中國城市管理中的有效思路
（一）積極轉變政府的職能
在中國城市管理中，新公共管理的重要性是不言而喻的，想要實現對中國城市的有效管理，作為政府，必須要積極轉變自身的職能。比如在我國市場體系不斷完善以及經濟體制不斷發展的過程中，政府就應該積極轉變自身的職能，并不斷更新城市公共管理理念，與此同時，還要對新公共管理概念等內容進行深入的理解。特別是在引入市場機制后，城市管理中的很多問題也得到了相應的解決，而這些也都是政府部門加以重視，并自覺轉變自身職能的有效結果。
（二）實現城市管理主體的多元化
在新公共管理模式實施的過程中，城市管理主體的重要性依舊是不容忽視的。為了促使這一城市管理模式更加具有有效性，我國城市的城市公共管理除了以政府為主以外，還需要將公共事業團體，社會公眾等作為城市的公共管理的主體。比如在公共事業團體中，所使用的資金應在政府部分劃撥的基礎上，并充分利用基金運作的模式進行相關合理的操作，不過在實際的操作過程中，還應該注意其資金運作負責人的身份和地位，進而有效保證其資金充分合理地運用。
由于第三方主體是在非政府組織的情況下所形成的非營利、非政治的獨立組織，所以他們主要是對社會發展的政策進行相關研究。不過在我國現階段城市的發展過程中，以社會服務為主的非政府組織建設數量還以及比較少，因此也還需要進行更有效的加強。
三、新公共管理對中國城市管理的現實意義
（一）為城市管理提供了嶄新的思路
無論是從作用還是重要性而言，新公共管理模式都是凌駕于傳統的公共管理范疇以及模式之上的。
比如在應對傳統城市公共管理人員在工作中所存在的效率低下的問題時，新公共管理就可以從一些私營部門人事管理中吸取經驗，并為此實行績效工資制、合同雇傭制等方式，進而有效提升城市管理人員的工作效率。由此可見，只有以市場化經營為主線的新公共管理，才能有效提高政府公共管理，以及個體人員的工作效率。
除此之外，在應對傳統的城市公共管理投入多、回報少的問題時，則可以從經濟學理論和方法中進行有效的學習。類似的新方法和新思路其實還有很多，所以，新公共管理對中國城市管理的影響是多方面的。
（二）促使城市公共管理的范圍得到了有效的拓展
由于新公共管理融合了先進的現代科技，因此使得傳統的城市管理模式和理念也受到了打破。其實上，新公共管理對中國城市管理的現實意義是多方面的，有兩點極具代表性。
一是新公共管理理論和方法使傳統管理理念被打破，再對城市進行管理的時候，其中蘊含了政治學、政策學、管理學、社會學等學科的相關理論知識，從而在一定程度上為城市的管理提供了理論支撐，而這其實也是城市公共管理范圍得到有效拓展的一大表現。
二是新公共管理應用的是當前一些私營組織和工商企業的管理方式和原則，由于這些企業和組織在發展工程中，特別注重政府公共管理服務的市場化以及客戶滿意度，因此促使新公共管理模式也為此受到了不同程度的影響。
四、結語
新公共管理作為一種新型的城市管理理念，對城市經濟的發展有著十分重要的影響和作用。實際上，新公共管理模式的存在也是經濟發展的必然結果，不僅為城市的管理和發展模式注入了新鮮的血液，而且也使得整個城市的管理模式更加完善，管理效率更是得到了有效的提高。總之，城市管理還有漫長的路要走，因此還需要我們共同努力，并且在實踐應用當中探索出一條更加嶄新的道路。本文對此探討，也是希望城市得到更加美好的發展。
（作者單位為四川大學錦江學院）
參考文獻
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（02）.
一 、公共管理的理論緣起與知識發展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現在才有的 ,自從產生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產生了政府公共部門與社會公眾之間的關系 ,產生了公共領域和公共事務 ,因而也就產生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發展經歷了一個發展演進的過程 。西方國家社會發展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產生的基礎 。眾所周知 , 自由資本主義發展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協調執行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產品的分配者 。生產高度社會化和科技進步成為經濟發展的第一動力 ,又需要有一個執行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發 , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現為壟斷資本和國家政權緊密結合在一起 , 政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經濟發展和政治穩定 。政府行政權力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構規模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權力削弱 ,行政權力擴大 ;政府變成了集中主要權力的萬能政府 ,政府的官僚機構和軍事機構不斷擴大 , 并具有使權力過分集中到政府首腦一個人身上的發展趨勢 。
政府管理的極權化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現實 ,發動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉移以實現政府從社會的部分撤退 , 更多地發揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優化政府組織結構 , 裁減機構與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現代科學技術來實現政府公共功能目標 ,建設管理信息系統 ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎的公共管理 、企業家政府 、顧客至上等名詞概念的產生 。這些概念構成了公共管理的重要內容 。
公共管理理論的出現就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發展與理論研究的結果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產生到 20 世紀 60 年代 ,經歷了傳統公共行政學和行為科學行政學兩個發展階段 。在這兩個發展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎 , 科學管理占據了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統公共行政學著重從制度 、體制的構架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發揮作用 。
傳統公共行政學和行為科學行政學以經濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結果是在前所未有的經濟發展時代 , 長期存在著普遍失業 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構成了對現有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系 , 強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念 ,謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發展了社會公平理論 ,認為經濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉為公平至上強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調顧客導向的行政組織形態 ,強調將公眾的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產生了廣泛的影響 , 體現了公共行政的民主價值取向 。
為了適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結合 , 使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目 ,而不再重點研究機構 。政策執行研究將問題的焦點由組織特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關注的焦點 ;政策執行研究是以政治學 、社會學 、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯系 ;它研究的是基于實踐經驗的方法和管理技術 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關 ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權力的活動領域中 ,對公平 、關心和責任產生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養公共管理者實施有效管理的技術 ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術 ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。
我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織運用政治的 、法律的 、經濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。
以跨學科為基礎的執行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現 。這種方式強調運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業家政府理論 ,主張把企業或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現代經濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據 ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質量和有效性 ;以理性人的假定為依據 ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據 ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎 。
這種以跨學科為基礎的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環境的變化對公共行政的影響到注重研究環境變化后的行政結果 , 包括注重公共服務的網絡結構 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發展起來 ,并對政府改革實踐產生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發展 ,使公共行政獲得了實現其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統說法 、公共管理則是現代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內涵及其范疇體系公共管理的內涵是公共管理本質特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質內涵 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區別于一般行政 ,種怎樣區別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統一的規定 。(3)可以根據政府所執行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結構 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構成公共管理最本質的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關的公共政策與政策過程 、公共規則 、行為規范與績效評估標準 、公共產品 、公共服務 ;公共行為即公共執行行為 ,包括行使公共權力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質內涵 ,構成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權威性機構等公共組織 ,而不是私人企業或私人機構 。這個主體概念從管理活動的主體上區別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權力 ,而不是某個組織或某個人的權力 ,權力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創造福利 、為公眾服務的基礎之上 ,而不是立足于為少數人或為其自身利益服務的基礎之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。
2.公共管理的性質 。人類社會所有的公共管理既具有執行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統治秩序的性質 ,從而在行為方式上都表現出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發展階段 、不同的政治與經濟體制下 ,公共管理具體活動的性質又呈現出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯系性以及公共管理的發展規律性還表明 , 人類社會越發展 ,特別是經濟全球化使公共管理的性質趨于共同 , 即增進 、維護與實現公共利益 、提供公共服務與公共產品 。即使是執行國家意志 、維護國家政治統治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一文中 ,對國家政治統治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統治與公共管理趨向軟化的表現 ,而是更加強化的表現 。他在明確了公共領域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結構 、政治功能及意識形態等思路對公共領域 、公共性的現代轉型線索逐一加以研究 ,認為公共領域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現代性的問題 ,既有現代政治運動 , 也有現代社會動員 、現代社會變遷及意識形態轉型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現鞏固資本主義政治統治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現公共利益 , 提供公共服務與公共產品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質上已不是直接進行政治統治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。
3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質內涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內在統一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質量的服務 。
因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質的標準 , 即服務質量與結果 。根據社會的需要提供公共服務與公共產品 ,又根據公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內容 。
公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區別在于 :滿足公眾的需要和實現公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。
因此 ,公共性內涵的實質就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現公共利益來最終實現政治統治利益 ,從而加強與維護現有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術的應用作為實現政府公共管理戰略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統克林頓提出了國家資訊基礎建設和構筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網絡化 、數字化政府 ,推動電子政務的發展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統來實現的 。網絡信息技術將政府公共部門 、政府與企業和公眾有效地聯系起來 。公眾通過網絡能夠迅速了解政府機構的組成 、職能 、辦事規程 、各項政策法規和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網絡來實現權利和履行義務 ;政府通過網絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數字形態存在 、以網絡為傳播途徑 , 在數字虛擬的辦公環境中進行交換與處理 ,通過網絡完成信息的收集與 。網絡成為公眾實現權利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構 ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內的供給過程都必須置于公眾 、立法機關 、司法機關 、新聞媒體的檢查 、調查和監督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的本質內涵 。這個本質表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現 ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發展和完善公共責任機制與監督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質內涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構 、體制創新 、管理理念創新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質內涵的體現 ;公共管理的這種公共性本質與其功能目標內在統一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質作用相聯系 ,而且還必須以社會發展的要求為基礎 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統治者個人的意志 ,而是體現了社會對公共部門與統治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或對社會的要求沒有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產階級的政治統治進一步鞏固 ,并獲得了新的統治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質作用相聯系 。任何一種公共管理都貫徹和體現著一種意志 。這種意志或者表現為統治集團或個人的意志 ,或者表現為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現這個國家中國家機關的組成形式 、職能體系 、權力分割及其相互關系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執行國家意志(公共組織在執行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現國家意志 ,與執行國家意志的活動內容 、活動范圍相聯系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術問題不可或缺的環節 。不僅行政國家的出現表明了這一點 ,而且在國際經濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續性和有效性 。現實中許多國際經濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現出來的 。經濟全球化過程也是國際經濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯系與合作 。
公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質量 、加強和改善公共責任機制 、實現公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益 ,保障社會公平 。這都是公共性本質內涵的體現 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經濟體制和社會的意識形態相聯系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯系 ,與實現基本功能目標的具體方式相聯系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發展的需要相聯系的 ,充分體現了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。因此 ,政治體制 、經濟體制 、社會意識形態 、社會所處的歷史發展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權力結構形式 、國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系 ,決定了國家權力的分割及其結構形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構體系中所處的地位與作用 。
具體的經濟環境條件 ,包括自然資源狀況 、生產力和科技發展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產關系結構和經濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經濟體制的影響而言 ,在自然經濟體制下 ,經濟資源的配置由習慣經驗所支配 ,政府的經濟功能微弱 ,主要限于全局性的農田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。
在計劃經濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現的特征表現為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
截止目前，人們對申論的理解大致經過了四個階段。
第一個階段，將申論理解為“寫作考試”。這一階段對申論的理解停留于猜測，因為作為一種新生事物，除了考試機關對申論有一個基本的定位之外，其他人基本從未見識過如此安排的考試形式。因而，對千余字的申論給定材料視而不見，將其虛化為普通的背景讀物。材料的作用則被理解為主題的給定，這當然和申論本身的旨趣是相去甚遠的。
第二個階段，隨著研究的深入，一部分人發現了申論背后隱含的公文屬性，于是將研究的方向掉轉，直接針對公文而去。這一階段，可以說已經觸及到了申論考試的某些本質性因素，但因為過分將其局限于公文性要求，所以對材料的認識仍然不夠深刻，大多將其作為素材和原料，只是供“公文化”之加工對象而已，甚至有人公然鼓勵學員抄襲材料，直接導致考生應試的失敗。
第三個階段，人們對申論的研究和認識已然深入，自不可和前兩階段的猜測和摸索同日而語。這時，人們發現了材料的“熱點化”特征，認識到考試對材料所反映的事實和現象有著更加深刻的考查指向和意圖，了解到申論考試對材料問題的理解性要求。但終于由于思維能力的局限和眼界的約束，停留于此，將申論考試和一般政治性較強的考試中出現的材料分析題對應理解，導致了觀點的淺顯和搖擺。
第四個階段，隨著一批學歷層次和思維能力更強，又受過良好的學術培養人員陸續加入專業申論研究者的隊伍，也是基于申論考試日趨成熟，科學性和規范性更強的大前提，這一階段人們對申論的理解無比深化，不僅發現了其背后隱含的公文性要求和材料更深的考查指向，而且挖掘出蘊含于材料背后的更深考查目標。
眾所周知，不管是行政職業能力測驗還是申論，都是服務于國家對公共管理隊伍建設的需要。隨著公共管理環境的日益復雜，對其從業者的要求自然日益提高，從過去的具體事務的管理者，到現代公共服務者轉型。其所要求的知識儲備、眼界見識、思維水平和德性修養都是前所未有的。由淺入深，現代公共管理所需要的人才素質可分為依次遞進的四個層面。
第一個層面是處理基本行政事務的能力，包括具體的語言文字處理能力、閱讀理解能力和計劃組織協調能力。在這一層面，一名合格的公共管理者需要具備處理行政事務的基本素質，包括閱讀、整理和匯總文字材料，理清材料線索，上通下達，保持政府和群眾的消息溝通，按照職權和程序規定調配人力物力資源以化解民眾問題，完成管理和服務職能。
第二個層面是能較為深刻地領悟公共管理的實質，主動積極表現出對公共事務的關懷與思考。從優化行政管理的程序和效果上考慮，體現出行政法治意識，體現出對國家宏觀政策精神貫徹和落實的自覺性和主動性。在這一層面，一名公共管理者所應該扮演的不光是一名政府雇員的角色，而且應該對公共管理本身有一種情感和精神上的認同，表現出維護政府權威和公信力的責任意識，自覺實現好、維護好、發展好連帶于政府的人民利益，自覺從內心和精神氣質上表現出一種“政府人”或“公共管理人”的職業化自豪感，能從具體的行政管理中體味到心靈的歸宿感。
第三個層面是踐行并貫徹社會主流價值觀和意識形態的素養和能力，包括理解、認同、踐行并貫徹能夠澄明社會風氣，改善社會環境，啟發社會意識的主流價值目標。在這一層面，公共管理者的作為，能使社會成員呈一種積極、精進、團結的整體氛圍和精神面貌，使社會運行減少因意識歧見所造成的阻礙和摩擦，并盡可能的體現出理念上多元并進與一元諧和的良性互動。
第四個層面是真正觸及行政的本質，表現出對社會發展和進步，對化解社會矛盾和解決社會問題的憂患意識和責任感。最為基礎的是要對社會有非常深刻的認知和了解，真正了解當下社會運行的基本狀態和存在的問題，進而能夠做出前瞻性的預測，深刻地感受社會運行的脈動，把握社會發展的趨勢。這里，要求公共管理者要對社會問題有極其深刻和本質的認識與理解，并能創造性地提出切實可行且行之有效的改良之道與改進之術。
申論之本質，實則公共管理之本質。
植根于公共管理的精神實質，決定了申論的本質只能服務于公共管理的功能與追求。因而，公共管理所需人才素質的四個層面通過申論的考查方向體現出來即為：
第一，申論考試細致透徹地檢驗考生對語言文字的理解和駕馭能力。
申論考試從最直觀的形式上去認知，就是根據給定材料，回答所設問題。起于閱讀，成于寫作。一讀一寫，能夠細致透徹地檢驗出考生對語言文字的理解和駕馭能力。閱讀是一個集認知和思考于一體的過程，要能夠運用自身知識儲備準確攝取材料文字所提供的信息，并借助經驗和體會，思考出文字材料背后的深層內涵和意蘊。總體而言，是一個循序漸進，由淺入深，由表及里，由顯到隱的信息提取和意義領悟的過程。全面、準確、深刻理解材料信息和意蘊是作答申論的先決條件。因而，閱讀理解的能力的過關是申論應試能力過關的基石。在此基礎上，申論考試需要將閱讀所得之信息應用于寫作，用文字表達出來。相對于閱讀的理解，這里更強調駕馭文字的能力，所以對語言邏輯能力、行文架構能力，甚至歸納演繹等思維能力都會進行全方位的檢測。而無論是閱讀理解能力，還是文字表達能力都決非朝夕之功可獲進步，都需經年累月地積累才有所進。因而，申論考查的只能是長期積淀的能力素質，而不可能是短期突擊可得的知識。
第二，申論考試準確充分地檢驗考生對公共管理的領悟和把握程度。
申論考試的題目，其作答要求從實質上來講有著深刻的“公文性”，無論從傳統的“三題型”，還是改良后的“四題型”，每一種題型都能找尋到其背后的公文原型。而公文作為公共機關日常意思表達和行為安排的一種最常用載體，可以說其特征恰恰能夠勾勒出公共管理的基本面貌。從總體上來說，申論作答作為選拔初級公務員的一種考試形式，其答案整體表現為一種上形體的公文特征。概括歸納題的原型為報告體公文的匯報，分析題則根源于調研報告，對策題則直接和方案建議相對應，綜合論述的實質與會議紀要有著深刻的契合特征。因而，申論考試通過各種題型設置，基本能夠準確充分地檢測出考生對公共管理程序和規則的領悟和把握程度。一個熟悉公共管理流程和規則的考生和一個不甚熟悉此道的考生所答之申論題目當然會從整體上呈現出不同的氣質和特征。而要了解和熟悉公共管理的流程與規則，熟練掌握各種公文的內涵實質與外在形式無疑是一種最為便捷的途徑。
第三，申論考試嚴格全面地檢驗考生對主流思維的認同與貫徹意識。
申論考試作為一種極具特色的考試，其作答有著明顯的思維方式引導的色彩。一方面其所設計的話題主旨都與當下黨政方針直接相關。另一方面，其所要求的作答結構體現了我國社會當下主流的思維模式的方法和結構。可以說一次申論考試就是一次宏觀政策方針的大宣傳、大學習，就是一次深刻地思維教育和引導。作為居主流意識形態的我國社會，公共行政管理機關從業人員的思維模式決定著政策方針的致力方向，決定著思考和解決問題的方式、程序、作風，甚至效果。
第四，申論考試深入靈活地檢驗考生對社會問題的見識和認知水平。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
(一)中國學界關于公共管理范式論爭的概述
1999年，陳振明教授撰文指出:西方政府管理研究領域(行政學)在其百余年的發展與演變歷程中出現了三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學再到(新)公共管理學的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政學或公共管理學的研究對象、范圍、主題、方法和理論形態并不是一成不變的，而是隨著現實公共管理實踐的發展尤其是管理的范圍、內容和方式的變化而不斷發展變化的。”［1］之后，陳教授又在自己的著作中表達了類似的觀點(三種范式的名稱略有變化):“作為一個相對獨立的研究領域或學科，公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀末20世紀初。……在100余年的發展歷程中，該領域發生了三次重大的范式轉換，即從傳統的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學(在英國、新西蘭、澳大利亞等國被稱為‘新公共管理(學)’)。”［2］但是，這一觀點隨即遭到了不同意見的批評。蔡立輝教授在2002年撰文反駁說:“無論是從范式轉換的意義上，還是從新范式形成的意義上，‘公共管理范式’興起的觀點都是不能成立的，也極不符合學術規范。特別是以西方國家的理論與實踐為例來證明‘公共管理范式’的興起，更是難以成立。”［3］他還進一步批評道:“認為現在是由‘公共行政(PublicAdministration)’發展到‘公共管理(PublicManagement)’的時代，這是沒有充分的學理依據和事實依據的，是十足的誤導(misguiding)。”［4］關于公共管理范式的爭論由此引發，更多的學者加入到論戰當中，各抒己見，見仁見智。例如:王樂夫教授在2005年撰文認為“公共管理學研究的視野和內容要比公共行政學和政策科學寬泛得多。”“也可以說，公共管理學是以公共行政學、政策科學為基礎，同時吸收了其他相關學科如政治學、經濟學、管理學、社會學、法學等學科最新成果而發展起來的。公共管理學綜合運用這些理論研究各種公共事務的管理問題，不斷探求一些新的結論，正逐步形成新的知識體系。”［5］黃健榮教授對這一問題進行了更為深入的研究。2005年，他在自己的著作中寫道:“公共管理是一門新興學科和一種新的研究范式和應用范式，它的興起是對傳統公共行政理論和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中對這一問題進行了更為明確的概括:“廣義而言，公共管理隨著國家的出現而產生，其主要發展進程歷經前工業社會的統治主導型模式、工業社會的管理主導型模式，現在正轉向服務主導型模式的治理。”［7］
(二)中國學界關于公共管理范式論爭的焦點
綜觀中國學界關于公共管理的范式之爭，焦點主要集中在兩個方面:一是公共管理是否存在范式嬗變與轉換;二是公共管理范式究竟有哪幾種類型。夾雜在其間的還有關于公共行政、行政管理和公共管理等概念的內涵與外延的爭論。關于第一個問題，現居主導地位的意見是認為公共管理的新范式確已產生，也有少數學者認為公共行政并未出現新的范式，也未發生范式轉換。關于第二個問題，學者們意見尚不統一，有二范式說、三范式說甚至多范式說，其中持三范式意見者居多———但在范式的具體指稱與內涵界定上也不盡相同。至于將公共管理的范式嬗變與轉換置于中國國情下討論，觀點就更是眾說紛紜、莫衷一是了。
二、公共管理范式之爭的原因
以筆者淺見，關于公共管理范式嬗變或轉換的論爭，很大程度上源于對范式概念的諸多歧義性理解以及其他替代和挑戰性理論研究工具的運用。
(一)范式概念內涵及對其歧義性理解
一般認為，“范式(paradigm)”作為一個科學概念是由美國科學哲學家托馬斯•庫恩于1962年在其不到13萬字的著作《科學革命的結構》一書中首先提出來的。他運用范式來揭示科學發展和科學革命的結構，并提出和分析了前科學、常規科學、范式、危機與反常、科學革命等概念，認為科學革命實際上就是范式的轉換:“每一次革命都迫使科學界一種盛極一時的科學理論，以支持一種與之不相容的理論。每一次科學革命都必然會改變科學所要探討的問題，也會改變同行們據以確定什么是可以采納的，或怎樣才算是合理問題的標準。”［8］遺憾的是，庫恩在《科學革命的結構》一書中提出范式概念時并沒有給出一個確定的涵義，其本身就存在許多模糊的地方。正如英國學者瑪格麗特•瑪斯特曼女士總結的那樣:“庫恩那種半文半白的文筆對水平不高的讀者來說，要理解他筆下的范式倒真是一個困難。根據我的統計，他在《科學革命的結構》(1962)一書中至少以二十一種不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列舉了庫恩對“范式”的21種描述，并將其概括為三種類型，即“分為三個主要的部分”［10］:一是形而上學范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解為一組信念、一種神話、一種有效的形而上學思辨、一個規范、一個新的觀察方式、一個指引感覺本身的有條理的原則、一張地圖、某種決定廣大實際領域的東西。二是社會學范式(sociologicalparadigm)，它可以被定義為一個普遍承認的科學成就、一種學術傳統、一個具體的科學成就，像一套政治制度，也像一個公認的法律判決。三是人工范式(artifactparadigm)或構造范式(constructparadigm)，它被以更為具體的方式來使用，例如把它作為一本實際的教科書或經典著作、一些供給的工具、實際的儀器設備、更帶語言規范地作為一個語法范式、帶有解說色彩地作為一個類比、較富心理特色的有如一個格式塔圖形和一副反常的紙牌，等等。可見，庫恩范式概念的蕪雜與捉摸不定，一方面有利于學者們從不同的研究視角來發現若干理論興奮點，進行創新;另一方面，也使得許多學者并不刻意去全面理解和把握范式的內涵，而只是“盲人摸象”似地依據自己的理解來使用范式概念與范式轉換理論，從而在客觀上造就了一片“范式叢林”。當學者們在論及公共管理范式時，也許使用的并非同一套話語標準，爭論也就不足為怪了。
(二)對范式理論的挑戰性概念與理論
庫恩提出范式概念之后，不少西方學者對其進行了批判。1965年7月，在倫敦裴德福學院舉行的科學哲學討論會上，當代有名的一些科學哲學家專門用了一天的時間討論庫恩的范式論，［11］并提出了若干新的概念與理論解釋與之分庭抗禮。其別值得一提的是“科學研究綱領”概念和“韌性與增生理論”。
1．科學研究綱領
伊姆雷•拉卡托斯為了強調科學發展的連續性和科學進步的合理性，提出了科學研究綱領(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看來，科學總是以研究綱領的形式向前發展的，它是一個有結構、有層次的整體。研究綱領內部有相對穩定的“硬核”，外部是柔韌多變的“保護帶”，還有一套解決疑難問題(例外性)的機制，即輔助研究法(heuristic)。硬核是約定的，是作為研究綱領未來發展基礎的、最普遍的基本假設和基本原理，它比范式具有更大的穩定性。保護帶由各種輔助假設構成，當遇到反常或否證時，保護帶可以通過調整輔助假設而達到保護硬核的目的。“所有科學研究綱領都可用其‘硬核’來刻畫其特征。綱領的反面助發現法禁止我們把矛頭指向這些‘硬核’。反之，我們必須運用自己的智慧去表述、甚或去發明一些‘輔助假設’，在這個硬核周圍形成一個保護帶，以致矛頭只得改而指向這些假設。正是這些輔助假設構成的保護帶必首當其沖受到檢驗，進行調整再調整，甚或全部更換，才使得那個因而成為堅硬的核得到保護。”［12］而當研究綱領失去解釋力和預測力時，它就會因邏輯的和經驗的原因而碎裂，人們就會拋棄這種的退化的研究綱領，而采納進步的研究綱領，這是科學革命的基本原理，是一個自然的新陳代謝過程。
2．韌性與增生理論
在同庫恩的論戰中，保羅•費耶阿本德描繪了他的科學發展模式。他認為科學有一定的“韌性”(tenacity)，人們總能夠從許多理論中選出一種可望取得成功的理論，即使遇到巨大困難時仍可加以堅持，而置大量反證于不顧。有了韌性，我們就不必用頑強的事實取消某一理論了，我們可以使用其他理論T''''、T"、T"''''等，即對現行的理論進行調整，這就不可避免地要接受增生原則(principleofprolifera-tion)，容許不同理論的并存。［13］在費耶阿本德看來，科學之所以不斷發展，正是增生與韌性相互作用的結果，因此他堅決反對范式的絕對統治。雖然在范式之外，還有其他多種關于自然科學研究、科學理論發展的解釋模型，但是在后來的社會科學研究中，多數學者似乎更偏愛并只移植了庫恩的范式概念，承認科學理論的演變是通過一個理論范式取代另一個理論范式的革命的方式來實現的。因此，當范式理論的解釋力出現問題時，爭論也就自然而然地產生了。在很多時候，公共管理的范式之爭與其說是學術思想的爭鳴，不如說是理論研究工具的競爭。
三、對公共管理范式之爭的反思
(一)公共管理究竟是否出現了新的范式
反對公共管理新范式說的學者也承認，公共行政學在不同的發展階段上使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但認為這些不同的理論與方法不過是在同一公共行政學范式下理論研究與實踐活動的自我調整。“從歷史的觀點來看，公共行政學自產生后100多年以來，經歷了許多重大發展階段，形成了許多理論流派。但構成為公共行政學研究背景的文化的、社會的和心理的因素沒有變，共同體信念沒有變。各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護有利于資產階級生產關系的生產秩序和社會生活秩序這個核心。”［14］顯然，批評者在這里已經運用了科學研究綱領的思想，即認為公共行政的“硬核”沒有被觸動，只不過其周邊的“保護帶”遭遇了一些挑戰而已。言下之意，陳振明教授等人關于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理運動的一些技術性表象，而未對其理論內核細加審視。但是，僅從公共行政學的百年歷史中來界定公共行政的“硬核”，或許并不全面。黃健榮教授顯然看得更加深遠。他將整個公共管理的發展進程置于人類社會的歷史長河特別是國家產生以來的廣闊背景下加以考察，從而得出了三次范式嬗變的結論，并且對三種范式各自的“硬核”進行了更為全面和細致的梳理與概括:前工業社會的統治型行政范式以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統治為主要任務，以專制體制為其運行基礎，以統治者的集權專斷為管理方式，其本質是政府的階級統治功能;工業社會的管理型行政范式以處于權力制衡系統中的政府為權力中心，以經濟效率等工具理性為主要價值取向，以為社會經濟發展創造良好條件為主要任務，以民主和法治為其運行體制的基礎和管理方式，其凸顯的是政府的管理功能;而當今正在轉向的服務型行政范式則以有效促進公共利益最大化為宗旨，強調公民本位和服務本位，以公平正義、人文關懷、民主、法治和責任等價值為運行基礎，以多元參與、合作共治為運行方式，突出的是公共管理的公共服務功能。概而言之，從價值取向上看，統治行政尋求對等級秩序與資源的攫取，管理行政追求理性與效率，而服務行政尋求增進共識與合法性。如此看來，公共管理的核心價值觀亦即理論“硬核”部分已然遭到了強有力的挑戰，正如其研究方法與管理實踐等“保護帶”所遇到的情況一樣。黃健榮教授一針見血地指出了這一挑戰的實質:“反映了對人的價值、尊嚴和權利的認識的不斷深化”。“所有文明的標志是對人的尊嚴和自由賦予的尊重。”［15］從統治行政到管理行政再到服務行政，體現了人類社會管理思想和管理科學的進步，反映了對人的尊重和權利的尊重的改善。“根據對公共行政和公共管理理論模式宏觀背景的考察，基于一個更為廣闊的理論視野，公共管理理論模式作為公共行政模式的替代物，它是公共部門管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整，它是對公共行政理論模式的一種超越，一種新的公共部門管理模式———公共管理正在取代公共行政成為新的、有效的公共部門管理理念。”［16］如果在21世紀仍然看不到公共管理領域的這一顯著性變遷，而拒絕承認任何公共管理新范式的出現，那么即便不能被指責為頑固，至少也應當被批評為遲鈍。
(二)公共行政的概念要被廢棄了嗎
一、緣起與內涵
協作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產物,學者們從多層面對協作性的基本內涵進行了分析與歸納。
1.協作性公共管理的緣起
(1)思想傳承:行政協調論的現代生長
行政協調論是傳統行政思想的一個優秀因子,在西方傳統行政理論中不乏豐富的行政協調理念。1887年,古德諾在《政治與行政》一書中對威爾遜的“政治與行政”二分法做了進一步闡述,“分權的原則使每種機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而,實際的政治需求卻要求國家意志的表達和執行之間協調一致。”“法律與執行之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓。”[1]12-51為此,他提出通過行政適度集權化和政府體制改革等措施來實現政治與行政的協調。1947年,懷特也在《行政學概論》一書中對行政協調的動因、機構及原則進行了分析。他認為:“協調的困難性是行政單位數目的增加”,從而導致“在各個方面的活動中,行政部門之間的相互聯系十分困難,這個問題越來越嚴重”,為了實現政府各部門的協調,“應該設置政府委員會以利于行政協調工作的有效開展”。而“協調機關的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策,用以領導相關的各部”[2]76-82。佩里?希克斯指出,“政府之間的協作和整合必要性決不是一個新的東西,盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經時過境遷,但政府機構之間的協調、合作和整合,不管是被稱作是‘協同的’、‘整體的’,還是‘協調的’、‘整合的’,所有的這些都是政府組織永恒的追求目標。”[3]9因此,協作性公共管理是“傳統的合作理論的一種復興,只不過其內容更加復雜,具有綜合性和理論性”[4]。
(2)理論反思:碎片化治理的根治之道
碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產物。自20世紀70年代末以來,西方國家普遍地推行了一場以新公共管理改革為內容的政府再造運動,新公共管理大量借鑒工商企業管理的原則、方法和技術,把傳統的官僚制政府改造成小型化和分權化組織結構模式。“新的組織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結構的解體為特征,合同承包廣泛地被采用,大型組織規模大幅小型化,并被分裂為更具自主性的商業單位。”[5]12-13如新西蘭除創立國有企業單位外,將剩余的政府部門分割為更小的、更專業的機構,英國也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執行機構。但隨著新公共管理改革的推進,也產生了新公共管理的限度問題,即機構裂化問題[6]。碎片化治理就是機構裂化進一步發展的產物。新公共管理的碎片化治理主要表現為如下幾個方面:轉嫁問題,讓其他機構來承擔代價;互相沖突的項目;導致浪費并使服務使用者感到沮喪;互相沖突的目標;由于缺乏溝通,不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想;在對需要做出反應時各自為政;公眾無法得到服務,或對得到的服務感到困惑,他們常常不知道到哪里去獲得恰當的服務;由于沒有考慮問題產生的原因,而是強調可得的或固有的一套專業干預,從而導致服務提供或干預的遺漏或差距[7]48。可見碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒有擯棄傳統官僚制功能性組織原則,而且強化了功能性組織設計,從而導致政府機構之間協調和整合問題急劇增加。因此,尋找一種增加協調和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路,協作性公共管理正是對這種理論反思的結果。此外,新公共管理理論將公民當成客戶回應,隱含著把公民視為公共服務和公共產品被動接受者的危險,忽視了政府和公共機構與公民之間開展協作。協作性公共管理則拋棄公民所有權和控制權的概念,以協作為基礎,強調加強政府和公共機構與公民以及其他社會參與者之間的協作關系和伙伴關系[8]。
(3)實踐需求:復雜性問題的應對邏輯
公共服務與公共事務的復雜性是協作性公共管理產生的直接動因。在信息時代或知識經濟時代,世界趨向復雜化和多樣化,地方政府面對的公共服務需求日趨復雜化和多樣化,這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協作性公共管理活動。奧爾圖提出組織間網絡管理等跨組織結構普遍存在且可能增加的五個原因。a.是處理艱難或復雜政策的需要。傳統社會中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標和任務的問題已經讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b.政府直接干預的局限性促進了基于網絡解決方法的增長。c.政治驅動力誘導出需要超越政策目標,使聯網成為基本需求。d.實現聯系制度化的努力結果。由于二級項目效果的信息不斷增多,通過組織之間的特別工作小組和計劃團隊等制度安排也相應地增多。e.橫向規定和交叉法令等在內的命令層次提供的額外壓力。因為在許多熱點問題中,如經濟發展、社會福利等,不同的項目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標準及利益相關者,協作與互動溝通勢在必行[9]22-23。可見,跨組織結構應對復雜性問題是協作性公共管理產生的現實動因。
2.協作性公共管理的內涵
協作是協作性公共管理的一個核心理念,它對于理解協作性公共管理的內涵具有重要的作用。學者們主要從組織間關系、組織結構和集體行動的邏輯三種視角對協作進行了界定[10]104:a.組織間關系視角的協作是指基于特定議題的利益相關者自發組織、參與到同一過程中,采取行動或共同決策。b.組織結構視角的協作主要從結構與功能的角度來定義協作,認為協作過程是松散的、多層網絡組織的相關組織領導利益相關者以解決共同關注的社會問題。c.集體行動的邏輯的視角的協作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規則和組織結構來處理相互間的關系,決定和解決共同關注的事務。
基于協作的協作性公共管理是一個含義十分廣泛的概念,大量存在于各種跨組織協作、網絡管理和公私伙伴關系等實踐之中,學者們從多種視角、多個層次對協作性公共管理的內涵進行了揭示和探究。沃爾特?鮑威爾從官僚制和新公共管理的比較中揭示了協作性公共管理的含義,認為協作性公共管理是一種獨特的制度形式,它不同于市場自發性協作和等級制度有意識性管理的諸多過程[11]。羅伯特?阿格拉諾夫和邁克爾?麥圭爾在《協作性公共管理:地方政府新戰略》一書中把“協作”作為在政府組織間進行管理的基本描述符號,“它描述了在多組織安排中的促進和運行過程,以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動的復雜結合,其中僅有一些結合可以被認為是協作的,但是所有的結合都是多方參與的。”[9]3-39斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯則認為協作性公共管理是一種網絡化治理模式,它象征著當前改變公共部門形態的四種有影響的發展趨勢正在合流:由公私聯合提供公共服務的第三方政府;聯合政府若干機構提供整體服務的協同政府;基于先進技術用以往不可能的方式與外部伙伴進行適時合作的數字化革命;要求多元化和個性化的消費者需求選擇。這四種發展趨勢的集合,使網絡化治理成為一種公共部門的新形態,“它將第三方政府高水平的公私合作特征與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來,然后利用技術將網絡連接到一起,并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。”[12]8-17
總之,協作性公共管理是一種不同于傳統官僚制單中心治理和新公共管理分權化治理的地方政府治理理論的新模式①。以公民為中心、多中心安排治理和整合性公共服務是協作性公共管理的三個基本特征。
二、結構、機制與模式
在實踐中,協作性公共管理可以發生在區域、地方政府和社區管理等多個層次,且橫向協作和縱向協作是相互重疊的,協作既可以存在于中央政府層級(如美國聯邦系統內)的縱向環境中,也可以存在于參與者是地方政府(代表社區內多種利益)的橫向環境里。協作性公共管理形成了獨特的結構類型、協作機制和實踐模式。
1.結構類型
協作性結構可以在政府運作的各種制度和體制環境,即在縱向政府各個層級和公私部門中組織互動的橫向環境中產生。在具體運行時,既可以自上而下,也可以自下而上,還可以在自外而內的網絡環境里操作[13]。一個公共管理者可能同時涉及跨政府邊界、組織邊界和部門邊界,且負有正式的契約責任,從而很難區分不同環境中的邊界,因此,劃分協作公共管理的結構類型就具有重要的意義。米爾娜?曼德爾和托迪?斯蒂爾曼根據西方國家治理實踐的經驗總結了實踐中協作公共管理的基本結構類型及功能特征(見表1)。上表從問題導向、對目標的承諾、聯系強度、努力寬度、目的的復雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協作性公共管理的網絡類型[14]。
(1)間歇性協調
這主要發生在兩個或多個組織相互調整、相互適應地完成同一目標的政策和程序中。間歇性協調結構的交互作用一般在較低的層次產生,組織間的承諾也只是保持在目標完成的深度,資源共享也相對較少和低風險。
(2)臨時性工作組
這是用于完成一個具體的和有限的目標,并隨著目標的完成而迅速解體的協作性公共管理結構類型。在這種結構中,資源共享僅僅存在于有限的范圍之內。這類型的結構主要包括為具體的問題(如水質量標準、社會關注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關系的群體。
關鍵詞：大類招生模式；公共管理類專業；專業認同
0引言
我國高校的招生模式始于20世紀70年代，是根據我國教育發展的實際情況進行的教學改革。它是指將同一或相似的學科、相同或不同部門的專業合并，按一個大類進行招生。在實踐中，大類招生模式較好運轉，擴大了學生專業選擇的空間，一定程度上提高了學生填報志愿的精準性，但仍然存在諸多不足。其中，專業認同是大類招生模式下人才培養方案制定的重要依據。我國實行公共管理學科大類招生模式后，建立了行政管理、城市管理等多個二級學科，不同學校有不同的劃分。安徽財經大學實行公共管理類專業大類招生模式，包括行政管理、土地資源管理和勞動與社會保障管理三個專業。兩年的公共管理類專業生活，筆者發現，公共管理類學生轉專業比例很高，認同感較低。因此，為了深入理解公共管理專業學生的專業認同，筆者以安徽財經大學公共管理類學生為研究對象，探討了大類招生模式公共管理類學生的認知與學習狀況。并實行二次分流，分別于大一下進行一級學科分流和大二下開展二級學科專業分流。
1基礎數據分析
本次調研以財政與公共管理學院2015級、2016級、2017級本科生為調研對象，其中大一學生150人，大二學生46人，大三學生24人，共220人填寫電子問卷。在調研中發現涉及專業認同問題時，大一與大二、大三在專業了解程度上差距過大。大一普遍不了解公共管理類專業，不清楚公共管理專業的發展前景，有76．6％的同學表示不了解公共管理類專業，60％的同學表示想要換專業學習；大二與大三中，80％的同學表示了解公共管理類專業，71．4％的同學內心已經認同這個專業。
2學生專業認同感低的原因
2．1非自主選擇此專業，調劑專業占比大接受調查的同學，其中53．75％因高考志愿調劑進入本專業，7．5％是因父母或其他人意愿選擇這個專業，只有37．5％是從興趣而選擇這個專業。這表明，大多數學生是非自愿的，自主選擇的學生較少。在專業認同的調查問卷中，自主選擇專業的同學中認同率達到80％，非自主選擇的同學中認同率僅為40．6％，這種差距必然會形成廣泛的影響，導致學生對此專業的認同感普遍較低，對未來缺乏信心，同時轉專業的期望高。
2．2大類招生模式的影響（1）分流政策標準單一，專業日益冷門。高校實行大類招生模式，按照大類授課，不分小專業，統一開展通識教育，大二時再進行專業分流。在分配過程中，雖然不同學校的分流政策不同，但大多數高校根據錄取后1～2年的學業成績進行排名，并設定了一定的專業分流比例。此外，學生的從眾心理和父母意愿的影響，大多傾向于選擇熱門專業。以安徽財經大學為例，學生多選擇轉專業到會計、經濟、金融等優勢專業。同時，若成績達不到轉到優勢專業的要求，大多學生會選擇較為熱門且限制條件較低的專業，如財政與公共管理學院中的財政類專業，導致公共管理類專業日益“冷門”。（2）開展通識教育，專業特色不顯。進入大學后，首先對大一新生進行通識教育，學習基礎通識課程。但因為原先報考此專業時對專業了解較少，加之統一學習基礎課，使公共管理類專業缺乏特色和吸引力，學生容易跟隨潮流，轉專業學習所謂的“熱門”專業。本專業的核心課程以經濟、政治、社會為主線，從課程體系可以看出公共管理專業特色體現不明顯，專業知識針對性不強，涉獵面太廣，學生不能在有限的課堂上體會到專業的精髓。（3）缺乏專業引導機制。大類招生模式的初衷是學生可以擁有更多的時間和精力去理解每個專業的內涵和選擇自己的職業發展方向。但實際情況并不樂觀。首先，在進行通識教育的前提下，學生大多接觸通識課老師，對公共管理類專業的老師接觸較少，缺乏本專業老師的引導，每次分流前雖進行專業分流指導會，但并不能解決廣大同學的對本專業的疑惑。其次，在以分數為主導的大學分流政策下，學生會通過成績高低定專業，而沒有考慮自己真正有興趣的專業，當然，也因為缺乏了解專業的平臺。
2．3社會認可度較低在專業認同調查中，無論是大一，還是大二大三的同學，對今后從事的職業以及專業前景普遍不了解，并有75％的同學擔憂今后的就業問題。大二、大三的同學，雖已慢慢接受公共管理類專業，但仍有60％的受調查同學對未來充滿迷茫，對本專業持有懷疑的態度。安徽財經大學公共管理類有三大專業，分別為行政管理專業、勞動與社會保障專業和土地資源管理專業，其人才培養目標雖有其特色，但總體區別不大。三個專業的人才培養目標都為培養應用型、復合型的公共管理人才。其中，土地資源管理專業特色較為突出，傾向于“技術＋管理”復合型應用人才，勞動與社會保障專業與行政管理專業差異較小。行政管理專業定位較廣，社會保障、土地管理專業范圍較明確，但學生對三個專業的認識還遠遠不夠。而且，真正進入黨政機關、社區機構的學生畢業后所占比例相對較小。大多本專業畢業生進入其他行業，如銀行業、保險業和房地產業，從事管理工作。就業與專業的匹配度低導致學生對專業的前景不看好，對職業規劃模糊不清。
3三方合力提升學生專業認同感
從上文分析可以看出，學生的志愿、大類招生模式和社會接受程度共同導致了學生對專業的接受度較低。心理上的分歧使得學生很難主動學習專業，培養自己的專業能力和思維能力，從而未能真正培養應用型的公共管理人才。因此，筆者認為應從個人、學校與社會三方合力探索解決措施。
3．1學生主動參與學生專業選擇的主要依據是興趣和就業。在分流前的一學年，應該多渠道了解專業信息，加深對大類專業的認識，明確自己是否對專業感興趣。（1）保持探索的心態。在學習過程中，我們應該多讀專業書籍，多參加學術講座和專業實踐，并與專業領域的師生進行交流，以拓寬和深化對專業的理解。只有當我們對專業有了充分的了解，我們才能明確自己的興趣，才能認同所學專業。（2）堅持刻意練習。通過刻意練習，發現自己與專業匹配中的優勢和不足所在，從而培養相匹配的個人特質，從內心上認同公共管理類專業。在練習中，經常與老師、同學交流，學習專業知識，了解專業前景，增長專業知識。（3）堅持參加實踐活動。在專業學習期間，要根據專業特點開展社會實踐、科學研究和實踐活動，加深對知識的理解，培養專業能力，體驗專業帶來的成就感，提升就業能力。
3．2學校多方面支持學校應在大類招生模式下，結合本校、本專業實際情況，為學生提供了解專業的渠道和平臺，制定合適的分流政策和人才培養方式。（1）拓寬專業認識的渠道和平臺。通過開展活動，為學生提供專業交流的機會，培養學生的專業興趣。如專業交流會、新老生交流會、學術沙龍等，將師生聯系起來，將不同年級的學生聯系起來。此外，學生對這一領域的興趣可以通過課外活動培養，如社會實踐。高校可以加強與公共部門的合作，建立實習基地，踴躍引進具備實踐經驗的公共部門工作人員作為兼職教師或通過開課等方式，最大限度地讓學生實踐、練習。（2）制定科學的分流政策。目前大多學校將成績作為分流的主要標準，吸引了優秀學子到熱門專業，雖然起到了較好的作用，但其弊端不可忽視。其一刀切的做法加深了學生的從眾心理，不利于他們對專業的選擇，同樣也不利于專業的健康發展。（3）制定合理的人才培養方式。學校應根據大類招生模式的特點，結合本校本專業發展和就業的狀況，從而調整專業培訓方法，制定專業人才培養目標。在課程方面，結合公共管理的社會需求，本著理論與實踐的有機統一原則，梳理課程體系，制定專業特色課程，加強與社會的聯系，明確各門課程在職業教育中的意義，準確向學生傳達本課程在專業知識框架中的地位，使學生既知道要學什么，又知道為什么要學。
3．3社會提高包容度學生對公共管理的認識深受其就業前景的影響。但是，由于公共管理發展較晚，社會對該專業的認識程度相對較淺。在這種情況下，專業發展離不開政府的政策引導和社會包容，這包括政府引導社會觀念、用人單位改變就業標準。公共管理專業的學生有系統的專業知識和培訓，他們不僅初步掌握了公共管理的基本理論，而且培養了一定的公共服務意識和公共責任。在企事業單位，尤其是公務員行列，其更有優勢，更能發揮公共管理的作用，促進事業的發展，社會治理的進步。總之，提高學生、學校和社會對該專業的整體意識，為學生創造良好的職業認知環境，讓他們了解自己的職業，熱愛自己的職業，提高職業認同感是培養應用型公共法力的基礎。
參考文獻
［1］芮化勤．高等學校公共管理類專業學生專業認同問題探析———以湖北民族學院為例［J］．科教導刊，2016，（4）：48－50．
公共管理新模式下行政管理工作效率極低。由于公共管理本身的特殊性，這使得其行政管理的模式仍然以過去計劃經濟時代溝通管理模式為主。但是由于公共管理服務單位的工作人員以及行政機構的臃腫，這使公共管理在人力資源結構上極其的不合理，而且近年來由于公共管理的改革使得這下現象更為突出，這直接導致的后果就是行政管理工作基本難以達到效果，在一些地區基本處于癱瘓。公共管理新模式下的行政管理工作復雜繁瑣。公共管理作為我國管理系統中的獨立系統，本身所涉及到的工作部門以及工作的環境多樣，使得行政管理工作極其的復雜而且繁瑣，而這就很容易造成行政機構環節運轉不靈、企業在傳達信息是的失真，以及公共管理服務中基本的考核獎懲難以進行，這嚴重的影響了新模式下公共管理的行政管理工作的順利進行。
二、新模式下行政管理的改革思路
新模式下的行政管理改革對策最重要的目的也就是提高行政管理工作的效率，那么就可以從完善行政管理機制以及提高行政管理人員的素質和強化行政職能等等方面人手分析:
1.健全行政管理機制。
對于目前我國行政管理體制來說，它是存在這很大的問題的而且也是極不健全的。因此，在公共管理新模式下的行政管理上應該聯系地區公共事業的發展實際，從而去采取積極措施去建立符合法律法規，符合當地地區的公共事業發展的行政管理體制，不僅如此，還應該政府的相關部門進行行政監督，這使得公共管理機構能夠充分利用資源，完善公共服務管理的保障體系，加強了公共管理結構在行政管理上的執行力，使得公共管理機構的日常行政工作能夠穩定的進行，從而提高公共事業的行政管理效率。
2.優化行政管理人員綜合素質。
對于公共管理新模式下的行政管理工作來說，行政管理工作的人員素質也是影響行政管理效率的重要因素，因此提升工作人員的綜合素質，也是提高行政管理效率的重要手段。簡單而言，也就是應該從的辦公職能，如辦公室的辦公，開會，文書等等方面進行提高，另外就是從公共服務管理的專業職能，也就是關于公共管理相關的基本專業知識的提高，這使得行政管理人員能夠對公共服務以及社會公共事業有更深層次的理解，從而能夠更好的做好行政管理工作。
3.強化行政管理職能。
由于社會公共服務管理在我國本身是一種特殊的管理機構，它的發展不僅僅受到我國各級政府的管控以及制約，同時由于其公益性也受到社會的普遍關注。這使得我國的公共事業的行政機構的管理職能在實際的運用管理中沒有起到真正的作用，這使得政府相關的主管部門與電力企業在日常的行政管理之間常有沖突現象，因此，實行政事分開，強化公共服務管理中行政管理職能，創新公共管理新模式下的行政管理模式，從而推進社會公共管理中行政管理工作的落實，這是提高社會公共服務管理行政管理工作效率最簡潔最有效的方法。
4.加強與市場經濟的聯系。
在新模式下的公共管理下，行政管理應該加強與市場經濟的聯系，也即是應該積極引人目前我國社會主義經濟市場的競爭機制，以及引人經濟市場下的私營部門的管理方法，不過應該指的注意的是，由于我國社會主義的特殊性，在引人的同時應該對此做出嚴格限制，以免在實際的行政管理中陷人市場崇拜的誤區。這種加強與市場經濟的聯系，引人市場競爭機制以私營部門的管理方法，是能夠提高公共部門的行政管理的效率的，也是能夠對社會公共事物管理發展起到促進作用的。
5.培育非政府性非營利性的公共服務組織。
在新的公共管理模式下，僅僅依靠政府的行政管理來達到對社會公共事物的管理是遠遠不夠的，因此，政府以及社會應該去大力培育非政府組織以及非營利組織，制定相關政策促進這些組織的發展和成熟，從而能夠為政府在公共管理中前景減輕壓力，同時還能夠起到剝離政府部分社會公共管理職能的作用，使得公共管理更接近與社會，更有利于社會的發展。
三、結語
