時間：2023-07-27 16:23:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共價值管理理論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1.新常態下的公共管理:困境與出路
2.國外后新公共管理運動與我國政府績效審計發展創新研究
3.我國公共管理研究方法的統計分析及演進路徑研究
5.新公共管理理論方法論評析
6.公共管理視角下的中國危機管理研究——現狀、趨勢和未來方向
7.扎根理論在公共管理研究中的應用:方法與實踐
8.中國公共管理理論研究的重點領域和主題
9.邁向公共管理范式的全球治理——基于“問題—主體—機制”框架的分析
10.從區域公共管理到區域治理研究:歷史的轉型
11.當代西方公共管理前沿理論述評
12.在公共管理研究中應用結構方程模型——思想、模型和實踐
13.基于衍生職能界定的政府會計角色定位研究
14.公共管理轉型:協作性公共管理的興起
15.從行政區行政到區域公共管理——政府治理形態嬗變的博弈分析
16.公共管理研究領域中的社會網絡分析
17.后新公共管理時代的跨部門協同——評希克斯的整體政府理論
18.從新公共管理到后新公共管理——20世紀70年代以來西方公共管理前沿理論述評
19.我國政務微博參與公共管理的作用機理和條件初探
20.案例研究概推性的理論邏輯與評價體系——基于公共管理案例研究樣本論文的實證分析
21.公共管理理論范式的嬗變:從官僚制到網絡治理
22.公共管理研究的熱點與重心——基于人大復印報刊資料《公共行政》2014年收錄文章的預測
23.區域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個分析框架
24.新公共管理:反思、批判與超越——兼評新公共服務理論
25.對公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.協作性公共管理:西方地方政府治理理論的新模式
27.論區域公共管理研究的緣起與發展
28.新公共管理理念對中國高等教育政策及學術工作的影響
29.區域公共管理制度創新分析:以珠江三角洲為例
30.當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務
31.公共管理是一種新型的社會治理模式
32.新公共管理影響下的國外公共圖書館總體外包研究——以美英日為例
33.也談公共管理研究方法
34.培養公共管理類卓越農林人才的實踐教學基地探索——以湖南農業大學為例
35.新公共管理批判及公共管理的價值根源
36.回購公共服務:后民營化時代公共管理的新議題
37.新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發展的啟示
38.整體性治理:公共管理的新范式
39.協作性公共管理:現狀與前景
40.美國公共管理中政府與非政府組織跨組織整合趨勢
41.“新公共管理運動”的困境與轉型——新西蘭公共部門改革的反思及參鑒
42.公共價值的研究路徑與前沿問題
43.公共管理視域中的第三部門:功能、優勢及困境
44.公共管理定性研究的基本路徑
45.協作性公共管理:創新、局限與啟示
46.合作收益與公共管理:一個分析框架及其應用
47.古村落旅游開發的公共管理問題研究
48.公共管理倫理缺失之成因及其對策研究
49.公共管理理念的跨越:從政府本位到社會本位
50.公共管理實驗研究何以可能:一項方法學回顧
51.公共管理:公共性本質與功能目標的內在統一
52.論區域公共管理的制度創新
53.論公共管理的社會性內涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基礎與核心
55.現代公共管理理論下政府流程再造的路徑選擇
56.網絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示
57.評西方的“新公共管理”范式
58.價值取向、理論基礎、制度安排與研究方法——新公共服務與新公共管理的四維辨析
59.新公共服務:對新公共管理的批判與超越
60.電子政務與政府流程再造——兼談新公共管理
61.論公共管理之本質特征、時代性及其它
62.以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構與研究問題
63.新公共管理與公共行政
64.新公共管理思想下的公共圖書館理事會制度建設
65.公共管理學科前沿與發展趨勢
66.“脫域”公共危機治理與區域公共管理體制創新
67.權威式整合——以杭州市政府公共管理創新實踐為例
68.公共管理視域下風險及治理研究圖譜與主題脈系——基于國際SSCI的計量分析(1965—2013)
69.公共危機管理領域中的社會網絡分析——現狀、問題與研究方向
70.公共管理研究中的“價值”與“價值中立”——公共管理價值回歸的歷史敘事與繼往開來
71.“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事
72.公共管理理論創新三題
73.論公共管理中的公共利益
74.中國公共管理:概念及基本框架
75.社會網絡分析與公共管理和政策研究
76.論公共服務的“第三種范式”——超越“新公共管理”和“新公共服務”
77.公共管理與公眾輿論
78.比較利益人:公共管理研究的一種人性假設——兼評“經濟人”假設的適用性
79.基于復雜性科學管理熵理論的公共管理績效評價研究
80.公共選擇還是利益分析——兩種公共管理研究途徑的比較
81.論新公共服務與新公共管理的同異性
82.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視
83.近年來公共管理理論研究回顧與展望
84.應把社會性別理論納入我國公共管理的研究與實踐
85.公共管理范式的興起與特征
86.網絡問政——公共管理的創新形式
87.論公共管理的基本原則與價值取向
88.公共管理類創新人才培養與社會需求的和諧發展路徑
89.“公共價值管理”:一個新的公共行政學范式
90.公共危機管理問責制中的歸責原則
91.福建省梅花山國家級自然保護區公共管理研究
92.從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的一種比較分析
93.轉型期公共政策的價值定位:政府公共管理中功能轉換的方向與悖論
94.可交易許可模式在公共管理中的應用和移植——以公共住房政策為例
95.論當代公共管理三大范式及其轉換
96.協作性公共管理:國外公共行政理論的新發展
97.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略
98.公共管理與真正的創新
［關鍵詞］信息化；新公共管理；價值取向；雙重影響
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.127
［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2017）02-0-01
0 引 言
公共管理主要是指不以盈利為最終目的的相關政府和公共組織，比如：學校機構，其是一種追求增進效益與公共利益公平分配的調控活動。近年來，隨著時代不斷的發展和進步，新公共管理將原來的效率優先轉變成績效優先，將經濟學理論和私營模式作為基礎，關注管理者的管理結果和管理責任，從而實現政府政策實施價值取向的“3E”目標。而信息化對社會生活、經濟、政治、文化以及人的思維方式有著廣泛的影響，使社會基礎也在發生變化，那么對新公共管理有所影響也是必然的。
1 信息化對新公共管理價值取向產生的積極影響
1.1 效率方面的影響
一方面，隨著經濟信息化的發展，新公共管理在效率方面的價值取向逐漸從原來的效率優先轉變成績效優先。政府和企業不以追求用最少的資源消耗來提供最多的社會服務和公共產品為導向，而是以更多的關注社會大眾的滿意程度和需求為導向。所以，新公共管理在效率方面的價值取向不是重復傳統的管理模式，而是在信息時代尋求新的發展。另一方面，新公共管理主要就是通過引入私營企業的信息化管理手段和管理經驗，來實現效率的優化。政府改革的主要方向就是向私營企業學習和借鑒，在管理方面引入質量管理、預測系統、分析技術及績效評估等。費耶認為效率取向就是以效率為驅動的管理模式，鼓勵公共部門引進和嘗試私營企業的管理手段和技術，認為不管是私營企業還是公共部門都應該將效率作為管理的核心。
1.2 公共方面的影響
新公共管理理論認為人們對公共物品的多樣化、多層次需求越來越明顯，政府能力的單薄無法有效地滿足人們的各種需求，所以需要借助廣泛的社會的力量，才能進行進一步的完善。而信息化時代的到來在很大程度上增強了新公共管理的公共價值取向。因為公眾是信息化的中心，所以政府中的各種信息也主要是為公眾提供服務的，需要公眾全面、清晰的了解，電子政府的建立就是要通過網絡的優勢來提高信息的流通速度，為公眾提供更加優質的信息服務，實現政府部門在“行政”和“政治”方面的二元互動，使公共價值取向能夠得到強化，真正有效的落實公共價值。一方面，信息化社會具有管理經驗、篩選和加工信息資源、專業技能等方面的優勢，能夠影響政務官或代議機構的決策，這是“行政”和“政治”二者之間互動的重要表現。另一方面，從主體角色變化方面來看，大眾傳媒的廣泛滲透和信息技術水平的提升為議員進入行政部門創設了良好的機遇。
總之，隨著信息化的發展，未來公共行政的政治色彩不僅不會消退，而是更加的濃厚，和文職人員之間也不會明顯的分化而是會彼此逐漸的滲透和融合?？偟膩碚f，應關注高級文職人員的敏感性、公眾向應力、政治責任心等方面的發展，不斷強化新公共管理在各方面的價值取向。
2 信息化對新公共管理價值取向產生的負面影響
2.1 新公共管理的價值取向發生偏離
信息化在一定程度上產生了公共管理技術決定論，使新公共管理的價值取向發生了偏離。過于關注技術和科技的重要作用，很容易形成技術決定論。隨著信息化時代的發展，不僅給新公共管理帶來了管理思想、管理技術、管理手段等方面的變革，同時也要在具體的實踐研究中堅決抵制技術決定論的產生。這是發揮信息化影響時需要重點警惕的。
2.2 影響社會發展的獨立性
信息化時代國家和市民社會逐漸發展融合，在給人們的發展帶來正面影響的同時，也產生著一定的負面影響。從信息化發展角度分析，社會和國家之間的關系主要分為兩種類型，一方面，強調個性化和個人主義，讓公眾涌現出更多的活力，提高公共管理廣泛的參與度，有效地促進社會的發展。另一方面，信息化能夠強化政府介入文化、經濟等發展領域的能力。雖然信息化可以幫助政府強化行政權力，提升其職能行使的效率和專業性，但同時也會強化政府介入社會的能力，從而影響社會發展的獨立性，限制了公眾的自由和隱私，不利于社會的持續健康發展。
2.3 社會價值觀的取向受到挑戰
信息化的發展使社會價值觀呈現出多元化的特點，對新公共管理維持價值的取向帶來了極大的挑戰?；ヂ摼W信息技術的不斷發展和信息化的滲透，導致意識形態的異質化和同質化現象并存，在很大程度上增加了新公共管理工作的難度。尤其是信息技術的快速發展逐漸代替了原有的意識形態的功能，而且使傳統的輿論宣傳、新聞媒體等渠道失去了主導地位，要想在社會和公共管理中確定意識、公共以及責任等價值取向也變得越來越困難。
3 結 語
信息化的發展和公共管理的不斷變革，為政府帶來了雙重的發展壓力。因此，政府要正確認識新公共管理在各方面的價值取向，以及新公共管理c信息化二者之間的一致性，在推動社會經濟穩步增長的同時，并關注人的持續健康發展。政府還要不斷推動信息化的發展進程，消除各方面的負面影響，充分發揮知識經濟的長期增長優勢，為我國的發展奠定堅實的基礎。
關鍵詞： 人際關系管理理論 面子管理 社會權勢管理 相互統一 相互影響
一、引言
言語人際交往一直是現實生活中備受人們重視的話題之一。針對Brown和Levinson的面子理論、Leech的禮貌原則[1]中的不足，英國盧頓大學研究人際關系管理理論[2]和文化對交際影響的專家Helen Spencer-Oatey提出了著名的人際關系管理理論（rapport management theory），從說話人和聽話人雙方來研究言語交際的進行，實現了言語交際相關理論的一次跨越。
在Spencer-Oatey提出的人際關系管理理論框架中，主要由兩大范疇構成，面子管理和社會權勢管理[3]。面子管理[4]領域下又分成個人素質面子[5]（quality face）和社會身份面子[6]（identity face），而社會權勢管理[7]也包括個人平等權勢[8]（equality right）和社會交際權勢[9]（association right）。可以看出，人際關系管理理論[10]中的素質面子和平等權是從個人獨立[11]的層面對言語交際進行的研究，而身份面子和交際權則從社會的層面[12]對其進行研究。因此，Spencer-Oatey的人際關系管理理論對言語交際的闡述更具宏觀性和全面性[13]。
二、相關研究及其主要缺陷
國內不少研究語用的學者也嘗試分析Spencer-Oatey新提出的人際關系管理理論的基本理論體系或將其應用于解釋相關語言現象。但這些分析對Spencer-Oatey人際關系管理理論框架的理解，都是將對面子和對社會權勢的管理分開進行單獨的討論，忽視了其在宏觀上一體性的把握和在整體性上的統一。因此，本文著眼于Spencer-Oatey的人際關系管理理論，重新審視其理論框架[14]，從宏觀和微觀兩個層面[15]來探討該理論中的兩大范疇[16]――面子和社會權勢，分析兩者在宏觀上的相互統一與微觀上的相互影響。
三、面子管理與社會權勢管理在宏觀上相互統一
1.參與主體。素質面子指人們期望獲得別人對于自身品質方面的積極評價，與個人自尊與形象相關。身份面子指的是人們期望獲得別人對于其社會身份或角色的認可與支持，是社會公共價值的體現。平等權是指人們普遍認為其有權得到他人的尊重與公平對待，包括交際雙方在話語地位中是平等的而不應該被無端強加不公正的指令，以及談話雙方應當平等地享有應得的利益，也即自主―強加（autonomy-imposition）和損―益（cost-benefit）兩層含義。交際權指的是交際主體有權與他人進行交際、持有某種聯系的權利，它可以進一步依據與他人的互動程度和與他人相關聯、情感和利益趨同的程度兩個由淺至深的不同維度，劃分為交際聯系/背離（interactional association/dissociation）和情感聯系/背離（affective association/dissociation）。因此，人際關系管理理論中的面子管理與社會權勢管理在參與主體上是一致的，都囊括了個體與社會的考慮。
2.施為方式。在人與人的接觸中，人們常常借助于人際交流的主要工具――語言來和對方進行交際和相處，語言在言語交際中具有傳遞話語信息和管理社會關系的雙重功用。在實際的言語交際里、話語的表達過程中，人們常常也會伴隨著一些輔助的表達行為，不使用具有明確意義的字詞句，而是通過諸如面部表情、身體的動作、手勢、眼神、聲調和語調等來傳遞信息，以間接地表達一定的思想感情，即副語言方式[18]。在人際關系管理中，人們通常是將語言方式與輔的副語言方式糅合于一起，通過語言上的不同選擇與副語言的諸多配合來構建自身的面子、管理社會權勢，面子管理和社會權勢管理都是主要憑借語言和副語言的方式實現的。
3.功能使向。Spencer-Oatey新提出的人際關系管理理論中認為人際交往中既存在和諧也存在沖突[19]。交際雙方可以通過到位的語言維護對方的素質面子和身份面子，并保持交際間的平等權和交往權，這樣就有利于構建良好的、和諧的人際關系。同樣談話者也可以通過對用語忽視乃至威脅去否定對方的素質面子、身份面子，也在交往中不注重雙方的平等權和交際權，這樣就易導致和諧人際關系的破壞。面子管理和社會權勢管理都會因為言語的選擇與使用而呈現出不同功能走向，言語選擇的恰當，則會有良好的面子和社會權勢管理，從而引領積極的人際關系構建，反之，言語的失當與濫用，則易威脅雙方的面子與社會權勢，從而破壞談話雙方人際關系的進一步和諧發展。
四、面子管理和社會權勢管理在微觀上相互影響
1.面子管理預設社會權勢管理。面子管理實際上是交際中聽話人對說話人素質、身份的判定與評價，而社會權勢管理則是說話人對聽話人施加話語作用后的影響。如果說話人在能力、技能、智力、外表、品行等方面表現越突出，其間接地在社會或群體中扮演角色的分量及起到的作用便會越大，因而在一定程度上，聽話人所投與的正面評價自然越高，聽話人則會更加注重交際雙方在言語交際中是否平等，雙方保持聯系與交際的可能性也就越大。反之，如果說話人在個人的素質和能力上表現遜色，這樣會影響其在集體中扮演的角色和所擔當的作用，進而影響聽話人對其賦予的評價與判定，繼而也會影響交際雙方的平等與交際。因此，從一定程度上可以分析出，交際雙方對面子的管理預設了其在社會權勢的管理，從而進一步影響后續人際關系的發展。
2.社會權勢管理是面子管理的保障。以上我們闡述了面子管理和社會權勢管理的實質所在，前者是對方對自身的評判，而后者是自身對對方產生的影響。如果說話人及其交際中的話語被聽話人尤為認可與重視，那么聽話人就會關注其在雙方談話中的平等交際，從一定程度上而言，這些累積的重視與肯定也能反映出聽話人對說話人的高度評判與認可，有效地維護說話人的素質、身份面子。同樣的，若聽話人并非重視說話人，甚至些許排斥，這樣聽話人很有可能不提供說話人平等交際的機會，而這恰也能折射出聽話人內心對說話人比較負面的評價與認識，是對說話人素質、身份面子的否定。因此，從一定層面上而言，正面的社會權勢管理也能構建良好的面子管理，而負面的社會權勢管理則會威脅良好的面子管理，社會權勢管理乃是面子管理的保障。
總之，從內在聯系上分析，面子管理能預設社會權勢的管理，反過來，社會權勢的管理是面子管理的保障，相互作用，相互影響，有機地聯系于一起。
五、結語
Spencer-Oatey的人際關系管理理論從個人/獨立層面和社會/互動層面來研究面子管理與社會權勢管理，又分別將其細分成素質面子、身份面子和平等權、交際權，這是對Brown，Levinson的面子理論和Leech的禮貌原則的一大突破與發展。本文重新審視了人際關系管理理論的框架結構，主要分析了面子管理與社會權勢管理在宏觀上的相互統一與微觀上的相互影響。當然，對該框架體系的研究還有待進一步深入的挖掘與探析，值得進一步的思考。
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關鍵詞： 公共服務； 理論； 價值
中圖分類號： D676 文獻標識碼： A 文章編號： 1009-8631（2013）01-0013-01
一、新公共服務理論的借鑒
全球化浪潮席卷世界，我國公共管理和服務開始逐步向西方世界學習和借鑒。西方各國為適應迅速變化的發展，迎合和滿足公共服務需求的增加，相繼掀起了政府改革的實踐浪潮，傳統的公共行政模式向“新公共管理模式”轉變。新公共管理理論作為西方規?？涨靶姓母锏闹笇枷耄饕窃诂F代經濟學的基礎上，特別是與公共選擇理論、委托理論、治理理論等結合，主張政府等公共部門采用市場機制及其管理方式，引入競爭機制，重視公共服務的產出和效率，強調政治敏感性和對公眾的響應力，倡導更加靈活、富有成效的管理。
學者竺乾威認為新公共管理自上世紀90年代末進入后新公共管理時期。在美國對新公共管理進行批評并代之以新公共服務；而英國對新公共管理的批評發展出了整體性治理模式，以佩里·希克斯和帕卻克·登力維為代表。整體性治理對新公共管理進行修正，針對管理主義強調效率，可能損害諸如正義與公平等民主價值，以及政府改革所帶來的部門機構及職能的碎片化、協調不力的困境。整體性治理理論提出重新整合、整體性治理以及協同型政府模式。該理論以公共需要為目標，通過協調、聯合等方法促使公共服務各主體協同合作，提供無縫隙公共服務。
二、開發區公共服務的價值理念
價值取向作為人們某種行為的準則和追求的目標，是行為主體確立價值活動的方向，潛移默化地滲透在人們的意識和活動中。管理心理學將價值取向定義為“在多種工作情景中指導人們行動和決策判斷的總體信念?！庇纱丝梢?，開發區公共服務供給整個過程必然有一定的價值取向。開發區公共服務供給活動的價值取向主要是由公平和效率構成的二元結構。公平價值是公共服務供給中所體現出的公共價值的基本原則和首要價值，人民民主的國家及其憲法都要求政府公共產品和服務應該被每一位公民平等享有。效率價值主要是從投入和產出比率關系方面考慮而形成的抉擇意向，綜合考慮政府公共服務的平均成本和滿足不同偏好的難易等，它既是客觀衡量，也是主觀判斷。
（一）公平價值是開發區公共服務供給的首要價值目標。開發區作為先行先試政策性區域，不但承擔著促進當地經濟發展的重任，更是我國行政體制改革和提供高效公共服務的試點。堅持政府公共服務供給應有的公平、平等和公正原則及價值取向責無旁貸。
（二）公平和效率往往在實際供給活動中難以兼顧，存在沖突。公共服務供給過程實際上就是政府將取之于民的各種資源進行再次分配的過程，是將社會財富取之于民用之于民的合法途徑。在市場經濟條件下，競爭是必然而且有效率的，但在不健全的法律法規面前競爭就存在喪失某些公平性的極大可能。再者公共服務供給還是公眾與政府的偏好表達過程。從經濟理性人考慮，政府在面對國際競爭壓力時，往往會出于經濟發展考慮，將滿足公共需求的倫理和政治目標忽視，政府的多元目標在難以兼顧的情況下，公眾所追求的公平和政府積極追求的效率就會產生極大的沖突。
（三）公共服務供給中的公平價值高于效率價值，發生沖突應是公共性價值優先，公平價值優先。發展經濟和提高我國在世界范圍內的高新技術競爭力作為諸多開發區積極追求的結果和設立的目標，與社會民眾對公共服務供給的公平價值追求發生沖突在所難免。從長遠看，公眾需求的滿足是政府存在的必然，而公平是在服務供給的分配政策中公眾所追求的最大偏好，關系到整個社會和政府存續發展。積極的經濟發展策略，使不公平成為某種意義上的常態，效率成為了最大的價值追求和現實需要，特別是在經濟社會發展水平相對落后的西北地區，經濟效率成為了政府的最大目標。在二者發生沖突不可調和時，公共利益理該優先，反映在價值選擇過程中，則是公共性價值、公平價值優先。
三、開發區公共服務供給思想理念與實踐行動的結合有隙
由于更加看重經濟利益，在開發區建設發展實踐中，看重經濟發展成果而忽略社會公平。在調研過程中發現西高新的經濟建設成績有目共睹，擁有西安市最好的投資環境、便利先進的基礎設施、名列前茅的基礎教育、條件優越的醫療機構，但同時也存在公共服務供給側重硬件設施建設、大力改善投資環境而忽視弱勢群體和城市新增人口、流動人口公共服務供給的問題。
西高新公共服務成果惠及的人群和人口是有限的，甚至有人認為其公共服務是給富人和企業家提供的。在公共服務的公共性和公平性原則問題上，開發區公共服務供給是有缺陷和不足，忽略開發區更多人的住房、醫療、教育等方面的需求，特別是不同層次、不同收入水平人群的需要。針對開發區內低收入人群、被征地農民、流動人口的服務缺口較大。西高新忽略社會公平突出表現為越來越嚴重的“二元化”問題。所謂“二元化”是指開發區區內區外在公共基礎設施和市政設施建設等公共服務上的巨大差異，特別是新區民和原住民（失地農民）服務供給水平的差距。
開發區規模擴張中產生越來越多的失地農民、流動人口和新增就業人口，他們在享受住房、醫療、教育等服務方面與居住在中高檔小區的園區新居民有較大差距。以西高新基礎教育為例，住在開發區內的原雁塔區和長安區失地農民子弟就讀小學與高新小學基礎設施和師資配備方面差距大，有學校甚至同在一條街卻是兩種模樣。兩者不僅在教育服務方面差距大，在醫療衛生、居住環境等方面也不同，以臟、亂、差出名的城中村與西高新和諧文明、設施齊全的新社區形成了鮮明對比。多方面原因造成二元化現象，除了上述群體自身教育軟肋、社會關系、條件等原因外，更多是由政府公共服務和產品供給不足和缺位造成的，對弱勢群體公共服務供給重視程度不夠，缺乏可操作性強的解決措施等都使二元化問題越發突出。
由此可見，對公共服務供給的價值挖掘不足，間接影響公共服務效率。開發區注重經濟發展的短期行為，再加上服務內在投入大而直接產出少的特性，使得開發區在明知公共服務供給重要性的同時，卻沒有給予足夠的重視，甚至有時為了經濟發展而犧牲公平公正。
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現代政府績效審計(Performance Au?dit)誕生于20世紀40年代的英美等國，它是審計部門獨立開展的對政府公共部門的監督活動。20世紀70年代新公共管理運動在世界范圍內引發了對政府責任和工作績效的廣泛關注，促進了政府績效審計的推廣。受新公共管理理論影響，政府審計工作更注重結果和績效導向，全社會對公共產品與服務的質量和效果信息產生強烈需求促使西方國家政府績效審計迅速發展。據學者早期統計，截止到20世紀90年代中期，美國績效審計業務量約占其全部政府審計業務量的85%，加拿大績效審計量約占其審計項目總數的40%。
我國1983 年成立國家審計署，開始建立現代化的審計制度。20世紀80年代中后期，我國開始效益審計理論研究和局部試點工作，但績效審計由于缺乏經濟和政治基礎沒有得到長足發展。20世紀90年代，我國政府審計主要以財務收支的真實性、合規性審計為主，僅零星開展了帶有一定程度績效審計性質的績效審計工作。加入世貿組織后，伴隨我國市場經濟體制和公共財政體制的完善，公眾越發關注公共資金使用的效果，對政府公共服務質量產生了監督意識?；诖?，我國政府開始借鑒和發展國際先進的績效審計制度。學術界眾多學者對績效審計理論也進行了廣泛研究和探討。本文歸納總結了我國績效審計研究概況，剖析了績效審計的發展脈絡，為我國政府績效審計研究發展提出建議。
二、政府績效審計的內涵
對政府績效審計，我國學者習慣使用績效審計，而我國審計實務部門對應稱為效益審計。許多國家對績效審計另有稱法，比如，英國和加拿大分別使用貨幣價值審計和綜合審計指代績效審計。綜合來看，最普遍的名稱仍是績效審計。1986年最高審計機關國際組織(INTOSAI)在審計會議上發表了《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》，聲明中對績效審計做出界定：績效審計是對公共部門管理公共資源的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)所做的評價與監督，即慣稱的3E審計。
績效審計的定義隨著審計實踐的開展不斷變化，內涵不斷豐富。最具有代表性的是1989年加拿大學者丹尼斯普瑞斯波爾提出5E 審計概念。他在傳統3E審計基礎上加入了環境審計(Envi?ronment Audits)和公平性審計(Equity Au?dits)。環境審計是指審查自然資源的有效利用和對生態的保護情況，公平性審計則是指審查政府項目及政府活動所產生的利益分配與再分配的公平性及其對社會秩序的影響。針對績效審計內涵，我國學者進行了有益的探索。戚振東等認為，我國現階段處于社會問題多樣化突顯的轉型時期，政府績效審計不應局限于3E，應擴展績效審計維度，開展多樣性績效審計。建設環境友好型社會和維護社會公平正義是我國經濟和社會發展的必然要求，5E審計和多樣性審計更適應于經濟社會發展對政府績效審計的內在要求。理論研究中應更重視和采納多樣性審計的有關定義和內涵。比如，增加社會發展可持續性維度等還有待持續深入研究。
在傳統的3E審計中，經濟性、效率性和效果性三者間的相互關系是值得研究的問題。實際項目審計表現為如何安排經濟性、效率性和效果性三者比重。我國學者余玉苗、何曉東認為，應通過審計對象或項目核心效用進行把握和判斷。如果審計對象的核心價值偏重于效率性，則在績效審計時應以效率性審計為主。若一項公共產品或服務的重點是改善民生和提升公眾滿意度，則在績效審計過程中應更偏重效果性審計。
毫無疑問，3E中的三個維度之間具有相互聯系、內在統一的關系。經濟性和效率性制約著效果性的達成：一項公共項目如果存在經濟成本偏高、資源利用效率低下的問題，其項目的社會效益等目標的實現肯定會受到影響。反之，如果公共項目以效果性為目標導向，通過目標管理進行成本控制和優化管理，其經濟性和效率性往往能達到較高的水平?？梢?，經濟性、效率性和效果性的內在關聯決定了它們之間在某些條件下可達成相互促進的良好效果，進一步明晰它們之間的協同效應，有利于提升績效審計實務工作水平。
三、政府績效審計的范圍
關于績效審計的范圍，最高審計機關國際組織認為，應依據每個國家審計機關的審計使命和特定的審計環境具體決定，難以做出統一界定。我國學者蔡春等認為，政府績效審計的范圍是根據審計目標確定的。政府績效審計的范圍包括對政府組織、項目、活動和職能的經濟性、效率性和效果性進行客觀和系統的檢查?？冃徲嬆繕撕涂冃徲嬵愋偷牟煌瑳Q定了審計范圍也會存在一定的差異性。從受托責任觀的角度來看，政府部門及其他公共資源的使用單位對公共資源管理和利用的經濟性、效率性和效果性狀況都應成為績效審計的范圍。
除此之外，更多的學者對績效審計進行了層次和類型的劃分。比如，Bates和Hoton將績效審計評價對象劃分為政府整體績效、部門重點績效和單獨項目績效三個層次，審計的層次從高到低依次遞減。Barzelay按照審計內容和審計重點的不同，將績效審計歸納為效率審計、項目效果審計、績效管理能力審計、績效信息審計、風險評價、最佳實務評價及一般管理評價7種類型。國內學者周亞榮總結了我國政府績效審計實務中的具體表現形式，歸納出四個重點審計方面：一是各級行政部門和單位的經費開支審計;二是由國家財政所投資的公共建設項目審計;三是公共專項資金審計;四是國際組織和外國政府對我國的援助項目和貸款項目審計。從審計職能發展的角度看，上述四個方面仍然不全面，應增加對各級政府及其部門的政策制度的評價?？冃徲嫴粌H要發揮檢查監督作用，更要關注公共領域政治、經濟活動的效益提升，面向未來建言獻策。
綜上所述，政府績效審計的范圍研究較多地集中于績效審計的層次和類型劃分。這樣的研究有助于界定政府績效審計的開展，也能從橫向和縱向的維度將績效審計進行區分，從而在理論和實踐層面更準確地把握政府績效審計的應用方向。
在今后的研究中，還應配合政府公共管理職能優化的需要，將政府績效審計范圍的研究擴展到政府部門職能和使命的履行程度、公共服務對象的滿意度、公共產品和服務的及時性和可及性等方面內容，使績效審計范圍研究更符合審計實務工作的需要。
四、政府績效審計的理論動因
理論界對績效審計產生的動因有各種不同的觀點，最具代表性的是績效審計產生于公共受托責任，政府績效審計是為了公共部門解除其公共受托責任而產生的。另有眾多學者研究了新公共管理運動對績效審計的推動作用，甚至可以說，政府績效審計是配合新公共管理運動需要而發展的，成為了新公共管理運動的內容之一。雷達研究了新公共管理運動和績效審計之間的密切聯系，新公共管理運動的核心理念引發了對政府績效和責任履行的高度關注，為績效審計創造了政治環境和管理環境。陳駿則從利弊兩方面分析了新公共管理運動對績效審計產生的理論與實踐影響，認為新公共管理存在一定的誤區，對績效審計的發展產生負面的影響。如理性經濟人假設和市場導向容易導致審計過程中過分追求效率而忽視公平，結果導向則可能導致審計工作中重視短期績效的評價，忽視長期性的績效指標。新公共管理對績效審計也存在有利的影響。比如，推動政府審計的重點從合規性審計轉向績效審計，健全政府績效審計的評價機制，形成獨立的績效審計機構等等。王曉梅全面總結了績效審計的相關理論基礎，歸納了三個方面的理論動因：政治學理論動因表現為社會契約論和人民主權學說，經濟學理論動因則是委托理論，而新公共管理理論構成了績效審計的行政學理論動因。
從近年來的研究趨勢看，部分學者將理論動因研究延伸到了政府績效審計影響因素的研究。趙彩霞、張立民等通過定量分析方法證實了制度環境因素對政府績效審計的開展成效具有顯著的影響。
李素利對問卷數據進行了驗證性因子分析，得出了審計人員的素質、政治、經濟、文化、信息五方面的因素對政府績效審計的工作成效具有積極影響作用。徐相鋒、鮑春雷將協同理論與政府績效管理相結合，從縱向協同、橫向協同和內部協同三個方面論述了政府績效管理中主客體因素間的相互聯系和影響。
綜上所述，我國學者對績效審計理論動因的研究取得了一定的研究成果，但相關的研究相對分散，需要提升完整性和系統性。同時，理論動因研究對績效審計實務產生的指導作用相對薄弱，有待于在今后研究中得到加強。
五、政府績效審計的職能和目標
最高審計機關國際組織在《國際組織績效手冊》對績效審計職能闡述為有關決策機構和政策制定部門提供信息和咨詢服務。相比而言，我國學者對這一問題的研究更為深入，如謝志華等將政府績效審計職能劃分為兩個層面：解除受托責任層面和決策有用層面。現階段我國績效審計職能主要以解除政府部門公共受托責任為主。隨著今后政府職能不斷轉型，績效審計的職能將向決策有用層面轉變。吳國萍認為，在我國現階段政府績效審計的目標是對公共資源使用和管理的有效性進行檢查和評價，有效性至少應包括經濟性、效率性、效果性和合規性四個方面。王會金、易仁萍則認為，現階段的績效審計是為了評價各項投入資源的經濟和有效程度，并借以找到提升績效的途徑，實現由查處達到控制和提高的目的。
綜合來看，以上學者所論述的績效審計職能和目標都具有一定的合理性。隨著政府績效審計內涵的不斷豐富和范圍的不斷擴展，其職能和目標研究也應得到創新發展。政府績效審計在傳統監督檢查職能基礎上，逐步向為行政和立法部門提供決策咨詢服務轉變，其作用不僅表現為解除公共受托責任，更應以推動行政問責、提升公共價值和促進管理優化為目標。
六、政府績效審計的評價指標
相較國外而言，國內對績效審計評價指標的研究相對滯后。在我國目前的審計實務中，實際審計業務往往是受托對公共項目的效益進行審計，進而對政府的績效做出評價，而不是通過綜合性績效審計對政府的總體績效做出評價。正因為如此，基于公共財政制度并以公共財政投入的總體效益評價為主，構建績效評價指標能相對有效地指導績效審計的實務開展，許多學者也從該角度進行了指標體系的研究。比如，周亞榮總結了我國學者對于績效審計評價指標的各項研究，提出應依據績效評價對象的不同，從政府總體、政府部門和政府項目三個不同層面分別設置績效評價指標。白景明則進一步指出，在對政府部門的整體績效評價時，應首先根據政府部門的職能特點對其分類，根據不同類別的部門分別制定評價指標。
政府績效審計評價指標與政府財政預算指標存在一定的對應性，在傳統財務合規性審計部分中，可以大力借鑒財務預算指標進行量化考核。同時，出于效果性審計的需要適當增加非財務指標和定性評價指標的比重。在指標確定過程中，需要結合政府績效審計內涵和職能的發展，重點增加服務對象滿意度、風險預警和體現可持續發展理念，并能夠持續進行考核的長期性指標內容。在指標的具體設置過程中，應該注重評價指標的動態性、相關性和可操作程度，從而促進政府績效審計工作的標準化和高效化。
七、我國政府績效審計研究的未來方向
首先，政府績效審計研究可與績效評估研究相互借鑒。溫美琴等認為，政府績效審計本身也是一種政府績效評估行為，是對政府部門、財政預算單位、公共投資項目等的績效所進行的檢查、監督和評價。這說明了績效審計與績效評估之間存在緊密的內在聯系，績效審計的理論研究可以借鑒績效評估的各項研究成果，達到二者相互促進和共同發展的效果。
其次，我國政府績效審計研究必須堅持理論創新導向，以適應不斷發展變化的績效審計實務工作需要。雖然我國績效審計研究相比國際領先水平仍存在一定差距，但取得不少創新性研究成果。比如，陳宋生從制度變遷理論出發，分析了審計制度變遷的各項影響因素，運用制度經濟學中的制度供需分析、制度變遷的成本-效益對比分析，論證了我國績效審計的未來發展，為我國從合規性、真實性審計制度向績效審計制度的轉變提出了建設性建議。周亞榮從政府治理理論視角出發，結合我國構建服務型政府的現實需要，提出了在服務型政府的框架下如何有效地構建適合我國國情的政府績效審計體制。以上學者為代表的創新型研究成果不斷增長，值得有關審計部門深入研究和借鑒。
英國著名的哲學家休謨最早提出事實判斷與價值判斷的問題，他視價值中立與價值的問題為“是”與“應該”或者“實然”與“應然”的問題。休謨認為以傳統道德學為基礎的邏輯推斷總是將“是”與“不是”作為命題判斷的標準，這種判斷邏輯既缺乏相應的邏輯基礎，也沒有實證論證的支撐;所以這種判斷標準具有天然的缺陷，故價值與價值中立之間存在必然的哲學界限，兩者的區分問題也尤為重要。此后，價值與價值中立問題以及休謨對因果關系的普遍、必然性進行反思所提出的問題便被康德稱之為休謨問題。伴隨著休謨問題在學界的發展與擴展，在傳統公共行政學的漫長研究歷程中，價值中立與價值之爭也驟然上演。在公共行政學界中，韋伯首先繼承休謨的遺風，進一步探究價值與價值中立的關系。韋伯將價值看做一個主觀選擇的問題，如果一個事物是好的，那這個簡單的判斷中就帶有主觀的意識成分，個人的主觀意愿作為個人價值的根本基礎，而對于科學的研究來說，個人的主觀意愿與想法又遠非科學的解決范圍，科學致力于解決事實的問題。同時，個人的主觀喜好也截然不同，不同的個體對于同一事物具有不同的價值判斷，而價值判斷無法衡量對錯，因此價值判斷并無對錯之分，而科學則不同，符合客觀規律的事實才能稱之為科學。美國社會學家帕森斯認為韋伯的這一觀點是可以接受的，并指出之所以可能的原因“盡管在描述一個具體現象的時候，作為科學分析之主題的，并不是該現象可體驗到的事實的全部整體，而是一個選取的部分;但歷史的個體如它構成的那樣，所包括的諸事實都是客觀的和可以檢驗的……?！保?］韋伯對于價值與價值中立的理想性分離最終使他構建起統治公共行政學科長達一個多世紀的科層官僚制理論。在韋伯看來，官僚制的設計機制完全能夠實現公務人員的價值脫離，個人的任務與職責通過規范性的條例得以體現，公務員僅需按照規則辦事，價值的影響便無處藏身。
韋伯設想中的管理體制成為傳統公共行政學科發展的經典模式，對于后來的組織機構的設計與發展都產生過重要影響?？v然，組織結構與組織制度伴隨社會形勢與社會發展的需要而進行不同模式改良，但是韋伯官僚體系的根基與設計理念仍未徹底性改變。在其設計的科層官僚模型中，韋伯給予休謨問題以更為實踐性與組織性的闡釋，他不僅僅熱切擁護休謨所堅持的事實與價值的分析，而且在實踐層面通過一種科學性的制度構建試圖化解事實與價值、價值與價值中立之間的復雜纏繞關系。而傳統公共行政學對于“價值中立”的摯愛則顯然深受政治行為主義流派的深刻影響。談論起價值與價值中立的紛爭與糾纏，偏愛政治科學與價值中立的行為主義學派關于價值與事實的理解也受到廣泛地關注。“對于任何科學研究來說，如果其要想獲取成功，就必須向公眾說明其獲得的知識是有效的”［2］，為了證明知識的有效性，社會科學學者都紛紛提出不同的方法論。行為主義的方法論作為一支難以忽略的重要流派，對于社會科學方法論的研究發揮重要影響。行為主義的方法論秉承邏輯實證主義的價值導向，將科學研究的范圍緊緊鎖定在回答事實問題，而非做出價值判斷。因為在邏輯實證主義看來，價值判斷隸屬于哲學與倫理學的問題范疇。行為主義忠實遵從“價值中立”的方法論導向，試圖通過科學的研究方法與研究實踐，將價值從行為主義的研究中“祛除”。隨著行為主義在社會科學研究中話語權的逐步擴張與盛行，其對于“價值中立”原則更加推崇有加。打著“科學主義”的理性旗幟，行為主義的方法論與價值觀曾一時成為社會科學研究的主導者，成為經濟學、社會學、心理學、政治學等學科走向科學化的首要方法論選擇。行為主義的發展趨勢難以抵擋，而作為主要價值根基的“價值中立”原則也在學者們的不斷爭論中獲得發展與完善。經歷長期的理論塑造與自我完善，行為主義的“價值中立”原則也發展成為一種較為完美的系統理論。社會科學研究者，為了實現“價值中立”原則，他們致力于在研究對象、研究過程與研究結論三者之中都貫穿“價值中立”，企圖以此來實現價值中立的實證主義科學夢想。在對于研究對象的分析中，“價值中立”原則倡導科學與哲學的分離，科學是要解決事實的問題，而哲學是回答“應然”的問題。
其次，在研究過程中，價值中立原則力求研究者規范地依照科學的研究精神與實踐倫理，將個人的情感、價值與主觀偏見等統統拋棄，而不讓這些主觀的感受干擾正常的科學研究;最后，在研究結果中，價值中立原則將事實判斷作為科學的終極目標，而將價值判斷徹底拒于科學大門之外。行為主義為社會科學的研究帶來了一場新的革命，其將社會科學看作與自然科學一樣的科學理論，視個人的實證研究與經驗觀察作為研究的基礎，妄圖將社會科學的研究從抽象、思辨與形而上的哲學方法論中解脫出來，使其徹底邁入科學的領域。在行為主義鼎盛時期，社會科學學者終于可以擺脫來自自然科學學者的方法論攻擊，可以自信坦然地成為科學智庫中的重要一員。行為主義的強勢發展深刻地影響著社會科學研究方法論的革命，公共行政學也不例外。公共行政學既然源自政治學，其發展也必然存有較為濃烈的行為主義政治學因素。行為主義政治學帶著政治學研究者的雄心試圖實現政治學的“科學化”，行為主義政治學派認為先前的政治學缺乏對于現實的關照，而毫無現實基礎的政治學研究則是空洞與思辨的。傳統公共行政學在行為主義政治學的熏陶之下，再次將價值問題提出來。鑒于公共行政學科的具體情況，公務人員的價值處理也成為早期行政學者探索的關鍵性議題。不可否認，帶有個人偏見與狹隘色彩的價值習慣必然有損于公共組織的合法性基礎，而價值中立便成為傳統公共行政學者給予公務人員的終極價值評斷。
二、從“價值中立”到“價值回歸”:當代政治哲學與當代公共管理研究的悄然轉型
對于整個十九世紀來說，自然科學的突出成就為人類社會的發展帶來了諸多變革，經驗理性為基礎的行為主義學派占據學術話語的主流，這些都對于傳統的政治哲學合法性造成了巨大挑戰。“在十九世紀，公共管理的概念與理論都伴隨著時間與背景的不同而發展，而其發展的宗旨就是將公共管理學科發展成為一種真正的科學，使其從非科學中擺脫出來。”［3］然而，科學與技術的發展并沒有促進人類社會比例性的發展，科學家在為人類生活帶來便利與安毅的同時，也為人類社會的和諧發展增添了諸多困境。人類社會中的公平與正義問題并沒有隨著人類科學技術的突飛猛進而得到長足發展，而由公平與正義等價值所帶來的一系列社會問題挑戰著行為主義研究范式的存在基礎。社會科學的研究正在醞釀著一場嶄新的轉型與革命，當代公共管理學科的也面臨新的歷史機遇與發展挑戰，其研究范式也正在進行著悄然變化。早年沃爾多曾指出，“事實”與“價值”、“是”與“應然”的分離為社會科學家制造了麻煩，“一方面，社會科學家通常都背負著從過去得到的道德信仰的包袱，這些信仰構成了自由民主的觀念。另一方面，這些信仰原初的哲學基礎依然消失，但沒有一種哲學能夠得到普遍的接受并成為一種適宜的替代性選擇?！保?］
對于公共管理學科的研究價值轉型，伊斯頓的《政治科學的新革命》一文功不可沒，其在該文中公開質疑行為主義政治學的研究價值取向，并對于行為主義的研究范式進行猛烈抨擊。他認為政治科學并非政治學家的唯一使命與追求，責任性也同樣必不可少，學者們應該在研究方法與研究事實的選取中充分重視“價值”的作用，該文警示政治學與公共管理學者對于價值的忘卻，并致力于再次喚起學者研究的價值回歸。此后，建立在邏輯實證主義基礎之上的價值中立原則也受到學者們的批判。哈貝馬斯甚至把實證主義的錯誤歸結于價值中立，他認為把價值與事實分離，便意味著使抽象的應當與純粹的存在對立起來。同時，公共管理學界有不同的學者對于以價值中立為基礎的韋伯官僚模式也報以懷疑態度，并認為作為政策制定與政策執行的公務員來說，實現純粹意義上的事實與價值分離似乎過于天真。而作為當代政治哲學復興之重要標志的羅爾斯的經典巨著《正義論》則進一步將對行為主義研究范式的批判推向。羅爾斯提出在人類社會的發展歷程中，社會的正義應該被視為人類社會發展的重要價值訴求。對于正義論的演繹與推論，羅爾斯采取的是一種契約論的理論工具，踏著康德的哲學足跡，其試圖構建一種實質性的政治哲學。羅爾斯竭力構建的政治哲學大廈是從根本上來說是對于行為主義政治學范式的批判，其對于社會公正與社會正義的價值追求也有力地激勵著現在公共管理學科的范式發展，而結果也著實證明公共管理學科的范式發展也與羅爾斯的政治哲學密切相連。
在傳統公共行政學時期，價值中立的制度設計理念與規劃帶來的是一種效率至上的實踐結果，在一定程度上來說，價值中立的組織價值適應了西方國家工業時期發展的道德與實踐要求，并對于促進西方國家工業化的持續發展與實現西方國家長期的經濟繁榮起到了重要作用。而對于傳統公共行政研究來說，價值中立的原則也具有較為現實的作用，其保證政府管理建立在一種規范化的系統至上，并在制度構架與組織設計之中始終貫穿效率的指導原則，這些都促使建立在韋伯科層官僚體制基礎之上的政府體制運行暢通。價值中立作為傳統公共行政階段的一種重要理論遺產在整個傳統公共行政時期都深刻地影響著公共行政學者的研究。而羅爾斯《正義論》的問世與傳播對于傳統公共行政時期的支柱理論基礎———價值中立原則產生致命性的沖擊，對于價值中立原則所倡導的效率第一原則進行根本性的否定，將政府的代表性、回應性、參與性與社會公正的價值作為公共行政者的首要價值選項。政治哲學復興時期興起的新公共行政學，可謂是公共管理發展歷程中對“價值回歸”呼吁和追求的典范，縱然新公共行政學最終未能成為像新公共管理運動一樣成為公共管理發展歷史長河中具有里程碑意義的重大學派，然而新公共行政學以公平與民主作為目的及理論基礎，主張政治與行政、事實與價值關聯;重視人性和行政倫理研究，倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。例如Frederickson認為，在20世紀六十年代的時候，基于種族之上的不公平與不正義現象十分常見。美國政府的行政官員并沒有依照憲法的意愿促進社會公民的實現，因此，為了修正這種理論與實踐的不足，我將社會公平作為公共行政的第三個支柱，使其成為與經濟與效率一樣重要的價值。［5］只是由于“新公共行政學”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統的公共行政學“范式”。
三、“價值”與“價值中立”的聯姻:當代公共管理價值理性的研究反思
羅爾斯的巨著《正義論》從一定程度上來說帶來了政治哲學研究的復興，使公共管理學者的研究視野重新回歸到社會政治價值理性之中，其對于社會正義的闡釋也促進西方國家社會契約論的成熟與演進。然而，就如同對于行為主義政治學的研究態度一樣，對于羅爾斯的自由民主理論也從來不缺乏批評的聲音，比如以麥金泰爾、桑德爾為代表的社群主義者就對于羅爾斯的自由民主理論進行過猛烈的抨擊。對于公共管理的實務者與理論者來說，將公共價值作為審視政府行為的重要準則也已經成為他們的共識，公共價值既作為公共管理學界對于新公共管理的回應，同時也對于我們分析公共部門與公共管理者的行為提出了新的視角。［6］
隨著人類社會整體邁入20世紀90年代，公共管理的理論與實踐都取得了突飛猛進的發展，治理與善治理論、網絡治理理論、政策網絡理論、協商民主理論、參與式民主理論、強勢民主理論以及公民治理理論等諸多公共管理與民主政治理論流派的興盛均為現代公共管理學科的發展帶來了新的氣象與血液。這些繽紛多彩的理論豐富了人們對于現代公共管理的認識，并且將這些新的理論運用于國家的公共管理實踐之中，產生了極為積極的效果。然而，這些理論范式的發展與引入僅僅對于現存的公共管理理論基石與政府管理實踐產生深入影響，對于學者們和政府行政人員創新性地解決現存的政府管理問題同樣具有革命性影響?？蓪τ诠补芾矸椒ㄕ撗芯縼碚f，這些新的理論都并沒有對于文化、國家與社會關系等問題進行細致透徹的分析。在這些新興理論范式看來，這些傳統的議題已經喪失了其探討的價值與意義，社會文化等因素僅僅作為研究框架中的單一變量，科學性的理論能夠突破社會與文化的局限，達到對于社會現象的正確理解。社會生活的復雜性對于這些新興理論的核心觀點提出挑戰，而且許多國家的現實實踐已經證明公共管理的若干實踐范式并未產生理想的效果，此時，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底應該追求一種什么樣的價值范疇?現代公共管理學者都在孜孜不倦地尋求著答案。在公共管理研究范式轉變過程中，羅伯特•D•帕特南的研究具有跨時代的意義。帕特南對于民主等問題的回答并不是如同行為主義研究者一樣僅僅通過大量的數據分析與圖表分析來解答意大利的民主發展問題，對于帕特南來說，這些看似簡單的分析結果蘊含著豐富的社會文化價值。［7］如今，帕特南的社會資本理論逐漸成為一種有價值的分析工具去解釋不同國家的民主實踐問題，而社會資本理論更為重大的意義則是將公共管理研究范式中的“價值”與“價值中立”進行珠聯璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理學者所倡導的“公共行政精神”更是將公共管理對“價值”的訴求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假設和社會科學的研究傳統，對于創造可靠的、經驗的公共行政理論是必不可少的。但單純來自理性假設和社會科學方法中所產生的理論還不能解釋這個領域的重要力量?！保?］公共行政精神的孕育與成長也是公共管理研究范式更為摯愛價值理念與價值理性的深刻體現。
進入21世紀以來，社會科學便致力于實現這樣一種理想的目標:建立一種可以復制的、客觀的與普遍性的科學，而且可以通過量與數學的方式進行衡量。這些科學性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否認的是在公共管理學者的研究中，他們仍然缺乏一種共識，尤其是對于科學的構成以及公共管理研究的本質沒有形成統一的認識。事實上，自20世紀50年代以來，人類的三種科學(自然科學、社會科學與人文科學)都經歷過周期性的身份危機，不可否認的是，身份危機也同樣困擾著公共管理學科的發展。［9］公共管理的研究特征與方法特性直接影響公共管理的身份確認?？v觀公共管理學科的歷史演變，價值與價值中立的分分合合與整個社會科學的方法論演變趨勢都密切相連。社會科學學科的方法論演變也經歷著量化研究與質性研究的爭論，而且量化研究所基于的哲學基礎與價值中立頗為相似，作為一個科學研究者，應該在科學研究中避免情感因素的干擾并力求實現研究事實的客觀呈現;對于質性研究來說，其對于社會意義的關注與重視也與價值原則的訴求有所聯系，兩者都將社會意義作為社會現實分析的重要參考。對于社會科學學科方法論的發展來說，價值與價值中立、定性與定量研究也似有融合之勢。Brower認為“近十幾年來，公共管理學者對于方法論的科學性進行不斷的爭論，諸多學者都認為定量研究應該作為定性研究的作用，從而取代定性研究。而有的學者卻持相反意見”。［10］Omar等人曾對于定量研究與定性研究進行過分析，他認為:“定量研究與定性研究的區別主要通過數據收集與分析方式而得以區分開來。然而，定性研究與定量研究在科學調查與目的與范式方面也存在不同，定量研究將社會看做一種客觀存在，而定性研究將社會現實看做是一種社會構建?！保?1］對于公共管理研究而言，近十年來，學者們對于定量研究方法論的僵化性進行過批判，并提出用定性研究來替代定量研究。［12］然而，學者們雖然對于定性研究的重要性與價值有所認識，并且致力于實現一種公共管理定性研究的振興，然而，學者們在不斷的研究實踐中越來越清醒地意識到，單一追求定性研究在公共管理學科的普及難以適應現實公共管理實踐的發展，因此公共管理學者重新思考定性與定量研究方法論的結合，將定性與定量方法的融合也被學者戲稱為一種“聯姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的學者開始倡導一種“混合型”的研究方法論［14］，試圖將定量研究與定性研究結合起來，在同一項研究中，使定量研究與定性研究充分結合，并最終實現定性與定量的研究價值。
四、結語與反思:公共管理研究價值融合的繼往開來
如何實現公共管理價值融合的持續性的發展是公共管理學者在未來研究中急需解決的一項根本性研究命題，“對于公共管理學者來說，我們需要從發展公共管理學科的范式中走向一種持續性發展的公共管理道路”［15］，“實現公共管理學科的可持續性發展，理論與實踐的結合才是根本之道?！保?6］公共管理學科首先應不斷探求新理論、新方法，將理論創新作為自身適應政府管理實踐的根本基礎;同時，公共管理學科也不斷強化其應用性價值，因為在如今的政府治理情形下，僵化、單一與滯后性的政府管理體制已經難以應對復雜與多變的社會發展，公共管理作為一門科學性的學科，在理論發展與實踐探索領域，其都做出了杰出的貢獻，發揮重大深遠的影響和作用。
從公共管理發展歷史銀河中諸多理論范式革新與多次聲勢浩大的政府管理改革實踐運動之中，公共管理學科都已經向我們昭示出其強大的學術活力與生命價值。對于任何一門社會科學來說，社會問題的發現與社會問題的解決始終是社會科學學者要面對的主要問題，如何發現與解決社會問題始終是社會科學學者難以回避的現實議題。社會歷史的實踐發展也充分說明，如果一門科學不能解決社會實際問題，那么它的價值也將大打折扣。自然科學與社會科學對于社會現象的理解逐步擺脫了哲學的抽象方法論，兩者都開始探索適應其發展的方法論。自然科學最終還是走向了實證主義的路線，妄圖通過量化的研究做出對于社會現象的理性解讀。默頓指出:“物理學家和生物學家完全可能因為另外一組理由而不愿意考慮社會環境對科學的作用。他們可能擔心自己工作的高貴性或完整性會由于認識到這樣一個事實的內在含意而受到損害……”。［17］
由于自然科學在理解社會現象與創造人類物質文明中的巨大作用，使其長期以來霸占科學的名號，并對于社會科學的科學地位不予認同。同源于哲學體系的社會科學為了應對自然科學的強勢地位，其首先對于實證性的研究方法論提出質疑，并且抨擊自然科學研究方法在社會認知與文化發展等方面的不足;在兩者的不斷爭論中，自然科學與社會科學的方法論都在其固有的基礎上發生了較大的變化。對于自然科學學者來說，在經歷了兩次世界大戰與多次技術故障之后，開始著力于反思自然科學與技術的發展對于人類社會的倫理價值與社會意義。而對于社會科學學者來說，長期以來被視為脫離實踐與缺乏現實關照的無用之學，也開始嘗試借用自然科學的實證研究方法來解析社會現象。作為社科科學中一名新成員，公共管理學科的延續與更新也必將從方法論做起。透過歸于科學方法論的歸納與分析，我們不難發現，對于價值與價值中立原則辯論與爭吵，我們也能給予較為清醒與客觀的認識，價值倡導對于人類社會的關愛與回應，鼓勵科學的發展不要放棄人類社會這個基本實體;價值中立鐘愛真實、純粹與客觀，致力于將人類社會在一種極度清晰的事實與價值之間實現發展。而價值中立與價值交叉融合才是公共管理研究漫長道路的最終價值追求。
1檔案管理范式的界定范式
問題是現代科學研究與社會實踐首先必須解決的重要基礎性問題。其重要性在于，范式決定著科學研究與社會實踐的方向、路徑與成果的取得。盡管如此，對于什么是范式？如何表述范式？至今沒有一個統一的結論。作為范式問題研究的核心人物，托馬斯•S•庫恩在《科學革命的結構》一書中對“范式”給出了不同的表述，如“范式就是一個公認的模型或模式”，是科學共同體“普遍承認的科學成就”，并且是“一定時期內進一步開展活動的基礎”，是“科學集團所共有的信念，是指導具體消除疑點的范例”等?；趲於鞯乃枷?，從管理實踐的角度出發，我們似乎可以把管理范式理解為：管理范式是指導和規范管理思維與實踐的一種路徑或模式，管理范式提供了管理思維與實踐的基本工具，包括管理理念或管理理論、管理機制、管理實踐路徑與方法等。管理范式是個有機體，其中既有思想、思維層面的東西，也有實踐層面的內容。兩部分內容有機統一組成了支撐管理實踐的精神內核與實踐手段。其中，前者體現了管理的價值取向與思考問題的邏輯基礎，規定著后者的選擇。后者是實現前者的基本載體，是實現前者的現實“工具”。具體到檔案管理范式，其所要解決的是檔案管理的出發點、社會責任及其實現的有效路徑問題。作為社會實踐之一的檔案管理，其存在的合法性基礎———公共性的體現決定了其公共管理范式的基本內涵，即檔案管理必須奉行人本理念（以人的生存與發展為本），將滿足全社會各類組織與個人的檔案需要作為自身工作的基本出發點，從促進社會全面發展和最廣大人民生存與發展質量普遍提升對檔案信息資源的需要出發，通過實施開放戰略，利用各種社會力量推動檔案信息資源建設與檔案信息資源開發實踐的開展。
2公共管理范式———現代檔案管理的基本范式
2.1公共管理范式的檔案意蘊在前資本主義社會，檔案工作的非獨立性或依附性———對政治的依附決定了檔案工作的基本功能被定位于“資政”，其范式表現為政治工具性，即檔案工作被作為統治階級進行階級斗爭的工具。檔案的種類單一、數量有限。檔案對社會是不開放的，服務對象限于統治階級內部，檔案工作呈現明顯的簡單性。進入資本主義社會，檔案工作取得了獨立性，檔案工作作為一項社會事業出現在社會實踐領域。同時，檔案利用權作為人的一項基本權利被確立下來，檔案工作范式實現了首次轉型，即由政治工具轉為社會服務性。這一時期，現代基本檔案管理制度誕生了，如檔案開放制度、信息自由權法案等。隨著資本主義各項事業的發展，檔案的內容越發豐富，數量激增，社會對檔案的需求量也大幅度增加，檔案服務的復雜性明顯增強。隨著信息技術的廣泛應用，檔案管理的信息化程度明顯提升，檔案服務的網絡化程度不斷提高，服務效率與便捷性明顯增強。后發的社會主義社會所追求的最廣大人民自由全面發展本質決定了我們的檔案管理范式必須以公共性為基礎，立足于最廣大人民的自由全面發展，從經濟、政治、文化、社會建設發展的現實需要與未來發展趨勢出發，從廣大人民追求個性化生活的現實與未來需要出發，進行檔案信息資源建設和檔案服務體系建設，最大限度地滿足社會檔案需求。現代檔案工作的社會公益性決定了其范式的公共管理性，即基于最廣大公眾，包括各類社會組織與個人的現實與潛在檔案需求進行檔案信息資源建設，提供全面、充分的檔案信息服務。為了理解公共管理范式的涵義，我們有必要對公共管理的檔案意蘊作必要的闡釋。“公共管理”一詞對檔案管理的意蘊體現在：首先，檔案管理是一種管理實踐。既然是管理活動，就必須遵循管理活動的一般模式，即檔案管理必須有自己的理念和與理念相適應的管理機制、原則，必須有規范的工作程序，必須有明確的目標追求，必須有可行的工作評價體系。特別重要的是必須有開放的工作心態來應對社會環境變遷給檔案管理帶來的影響，并從環境提供的可能性出發調整檔案管理對策，推動檔案服務水平的提升；其次是現代檔案管理的公共性。“公共性”強調的是工作出發點與工作目標的公共責任與公共價值問題。這里的“公共”指的是社會各類組織和最廣大人民。作為一項社會公益事業，檔案管理承擔著為全社會提供公共產品與公共服務的責任，這里的公共產品指的是為社會實踐的開展提供檔案依據和為公民個人維護自身利益提供檔案證明，公共服務指的是為社會實踐提供參考、咨詢乃至為個人休閑提供素材的檔案信息服務。檔案公共管理范式最終要解決的問題是檔案資源體系建設以及檔案信息資源服務的全面性問題。前者要求我們擴大現行的檔案資源建設視野，將反映現實社會經濟建設、政治與社會管理建設、文化與教育建設、環境建設，尤其是反映社會思想觀念變遷、社會結構變化、廣大人民自身各方面建設歷程及其所取得的成果的檔案文獻收集到公共檔案部門中來，滿足社會全面發展對儲備檔案信息資源的需要；后者則要求我們在完善服務理念的同時，豐富檔案信息資源服務渠道與方式，為社會提供多元化、便捷、高效的檔案服務。公共管理范式要求我們用公共性訴求指導和規范檔案管理實踐，使公共性成為檔案管理的基本精神和價值追求，實現公共性成為檔案管理實踐的基本特質與目標追求。為此，應從公共性出發來選擇和設計構成檔案管理范式核心內容的檔案管理理念和檔案管理機制。
2.2公共管理范式的理念基礎在檔案管理理念方面要確立公共責任理念、全面發展理念和公平服務理念。
2.2.1公共責任理念社會責任是檔案管理存在的基礎，是檔案管理發展的內在動力，履行社會責任是實現檔案管理合法性的基本前提?，F代檔案管理的社會責任無論是責任范圍還是責任程度都明顯有別于傳統檔案管理。就責任范圍而言，傳統檔案管理承擔的主要是政治責任，現代檔案管理承擔的是全面的社會責任，包括促進社會事業發展的責任和廣大人民發展的責任，前者包括經濟責任、政治責任、文化責任、社會責任，后者表現為為最廣大人民的全面發展提供檔案信息保障的責任。就責任履行程度而言，現代檔案管理承擔著越來越大的責任，表現在所需提供的檔案信息門類不斷擴展、數量不斷增大、系統性越來越強、時效性不斷增強、成本相對低廉、便捷性不斷提高等。
2.2.2全面發展理念檔案管理應立足于社會各項事業的全面發展需要來進行檔案信息資源建設和檔案信息服務，而非針對傳統的政治與行政管理、歷史研究與編史修志等服務領域來展開檔案信息資源建設與信息服務。在具體工作對象上，應面向最廣大人民，而非傳統的政府工作人員、研究者的需要展開檔案管理工作。為此，要求檔案管理將服務范圍擴大到整個社會各項建設事業。后者則是社會主義社會的本質訴求———以保障和促進最廣大人民全面發展為基本宗旨的國家與社會建設目標要求將滿足最廣大人民工作和生活對檔案的需要作為檔案工作的基本出發點與根本目標。
2.2.3公平服務理念公共服務均等化是公共性的本質訴求。作為公共服務的組成部分，檔案服務均等化旨在消除檔案服務中的歧視現象，即檔案管理必須嚴格執行檔案開放制度，對應該開放的檔案適時開放，并允許各類社會公眾基于自身需要自由地利用。在向公眾提供開放檔案服務時，必須遵循同樣的原則、政策與標準，不搞差異化服務，即使是檔案信息的核心利用群體，也不可以享有特別權利。面向公眾個人提供檔案服務的標準與面向社會組織提供檔案服務的標準應是同一的，在具體服務過程中，對各類利用者提出的利用要求或限制必須是等同的。對于暫不不開放的檔案，除了國家和社會管理的特殊需要外，對中外各類公眾一律拒絕提供利用服務，不可以搞內外有別，尤其是限制國人利用，而對外國人給予特權的做法。
2.3公共管理范式的機制選擇公共管理范式要求檔案管理選擇開放機制、互動機制和公眾參與機制。
2.3.1開放機制這里講的開放是檔案管理工作本身的開放，即檔案管理思維與實踐的開放。開放機制的實踐意義在于：通過開放，解決檔案管理思維與實踐視野的社會化，將檔案管理融入社會發展體系之中，從社會發展和人的發展的角度出發審視檔案管理，把握社會發展變化的脈搏，不斷拓展檔案管理思維的視野與著力點，破除檔案管理思維與實踐定勢，拓展檔案管理實踐空間，完善檔案管理實踐運行方式與方法，為檔案管理合法性的實現找準支點，為檔案管理實踐的發展提供動力源，為完善檔案管理對策提供機制保障。長期以來，封閉性成為制約檔案管理取得突破的瓶頸因素。檔案管理無論在資源豐富性建設，還是服務方式與手段的現代化建設，特別是檔案信息網絡傳播方面取得的進展十分有限。導致這種情形的根源在于檔案部門的自我封閉導致檔案部門無法充分利用社會資源來拓展檔案工作思路，無法整合社會資源來提升檔案管理解決自身發展問題的能力。
制度主義經濟學的誕生，被認為是由于正統的新古典經濟理論的理論假定與它的形式論證的范圍和方式是不可接受的，因此，要了解制度經濟學的研究范式，必然不能不了解作為主流派的新古典經濟學。新古典經濟學的理論核心，通常由一系列與理性、知識、邊際、均衡和人類當事者有關的思想組成，主要包括：
1、所有經濟當事者的理性的、最大化行為。這是因為這些當事者被假定為根據外部給定的偏好最優化。
2、沒有嚴重的信息問題[1]。包括與未來有關的根本不確定性、對復雜世界的結構和參數的廣泛無知、以及個人對普遍現象認識的分歧。
3、理論的焦點為趨向或達到了的靜止均衡狀態，而不是整個歷史時期中的連續的轉變過程。
但是，關于個人選擇和理性最大化這些核心的新古典結構，以及信息問題易于處理的連續假定，都已受到最近某些經濟理論發展的很大影響，如斯科特、威廉森、阿爾欽、西蒙等經濟學家的理論思想，盡管他們在對待主流經濟理論的態度和與主流經濟理論的距離方面存在差異，但他們還是存在許多共同的主題，他們普遍觀點包括：
1、根據已知的或確定的選擇進行理性的最大化這一假定，日益被抨擊為過于狹窄和簡單。這些批評有的是直截了當的，如指出取得相關信息費用的困難（威廉森），有的則比較激烈，甚至涉及比教深的信息和知識問題及理性本身的性質。
2、在對新古典時間和均衡概念不同程度地日益感到不可逆返的同時，把經濟現象視為很大程度上取決于經濟當事者在不可逆返的時間過程中學習的結果這種觀念，正日益加強，人們越來越把經濟現象看成是進化和動態的，而不是新古典經濟學所謂的均衡。
3、對于經濟生活中制度的概念意義和實際重要性的認識，正在不斷提高。一種新觀念正在形成，即經濟協調不可能只是市場上的價格信號問題，而且還必須得到廣泛范圍的其他經濟的、社會的制度的支持。盡管后者有舊時盛行的新古典的反對，但還是被看作是經濟研究的重要而理所當然的主題。
正是對新古典經濟學基本理論假設和前提的質疑和否定，以及對新的因素如時間、信息、不確定性，以及非理性的考慮，才使得一種更加復雜但卻與現實更近的一系列經濟思想被提出來。
正如上面所分析的，在經濟分析的諸多因素中，對于經濟生活中制度的概念意義和實際重要性的正逐漸的提高，人們對制度的認識不斷深入，在新古典經濟理論之外，把制度作為經濟發展的“內生變量”納入經濟分析已經被普遍接受，這樣一種經濟分析在現代被稱作新制度經濟學。
新制度經濟學與新古典經濟理論之不同除了在假設前提及方法論[2]上背叛作為主流的個體主義、理性、最大化思想外，分析工具也不同。新制度經濟學以制度、交易成本、產權、意識形態等分析取代了新古典理論對時間、均衡、價格機制及邊際的信仰。
新古典經濟理論為了使復雜的世界便于認識和分析，把世界想象成只有大炮和面包，把市場想象成只有冰淇淋和蛋糕，制度主義者認為簡化世界的復雜性并不能解決真正的問題，可行的辦法是通過制度行使一種簡化識別負擔（cognitiondask）的關鍵功能（制度經濟學，史漫飛，142頁）來解決問題。因為制度的一個功能就是使復雜的人際關系過程變得更易于理解和更可預見，從而不同個人之間的協調也就更易于發生。以這樣一種方式來解決問題是人類思維方式的成熟和進步。它通過制度這一中間變量來約束和簡化原來復雜的變量，而不是從復雜的變量中選取幾個代表性的變量。如果這一思維方式能為廣大經濟學家所接受，也許會有一場經濟學的革命隨之發生。
我們可以想象，在社會的混亂和無政府狀態中，由于信息、監督和執行問題常常難以解決，勞動分工是不可能的，可靠的約定無法作出，人們相互淪為他人機會主義行為的囚徒而難以自拔。
因此，略為思考一下，我們就能體會到制度對于化解變化莫測的社會關系所帶來的好處。制度使他人的反應更可預見，世界更加有序，從而使一個人更加容易與一個復雜的世界打交道，也使個人更加易于避免“超負荷識別”（cognitiveoverload）。
舒爾茨把制度定義為行為規則，這個定義已為制度經濟學家所接受。因此，普遍認為制度是一系列為社會所認可的非正式約束和政府以法規形式所制定的正式約束的規則網絡，它約束人們的行為，減少專業化和勞動分工發展帶來的交易費用的增加，解決人來面臨的合作問題，創造有效組織運行的條件。
在制度限制他人的行動并排除某幾類未來事件時，它們也減少著“遠期無知”（forwardignorance）它為人們創造一種信心，使人們感到，生活中的常規很少變化，全在掌握之中。所以，它們限定了指向未來的風險。
并且，用制度降低復雜性的效果可以相當泛化（non-specific），一些好的制度，它能給人們以心理上的舒適感和安全感：感到自己屬于一個文明的、有序的共同體，在這個共同體中生活，協調成本很低，風險有限，人們能有在家的感覺，周圍的人都是可以信任的。
同時，制度能增強生產要素—如勞動—在滿足人類需求上的效能，這種作用的方式類似于其他一些生產要素，如資本，資本使勞動更加有效率。因此，我們沒有理由不把制度視為一種寶貴的生產性資產，制度經濟學家因此把制度稱為“制度資本”（institutionalcapital）。
制度經濟學家把制度在經濟分析中貫徹到底的最佳分析工具是產權在市場理論中的運用。新制度經濟學家運用產權作為分析經濟的工具就象新古典理論運用價格機制一樣駕輕就熟，左右逢源。
資本主義系統以建立和保護排他性私人產權的制度為基礎。但令人奇怪得失，用以解釋資本主義經濟運轉，指導資本主義經濟發展政策的新古典經濟理論中卻沒有系統的有關產權的理論。原因在于新古典經濟理論預先假定了產權的既定性和永恒性，既然它是確定的，那么就不用考慮它在經濟運轉中的作用了。
實際上，產權在經濟運轉中具有多種功能，產權是一個社會所強制的選擇一種經濟品的使用的產權，它能使人們的交易形成合理的預期，它界定人們如何受益和如何受損，引導人們實現將外部性教大地內在化的激勵（將受益和受損的效應內在化）。
如果指出產權的經濟功能還不能說服新古典經濟理論家把產權納入經濟分析的視野，新制度經濟學家還指出，產權并不想新古典理論所假定的那樣，是確定的，不變的，而是不斷變化，而且從來沒有一個產權是完整的，產權實際上是由一系列的權利束所組成，它分成不同的權利，并由不同的人行使不同的產權。而且產權功能的發揮并非無條件的，它需要一系列的文化和制度背景支持，不同類型的產權，如私有產權、公共產權、國有產權，在不同的時期，不同的背景下，其經濟功能是不一樣的。但一般地，競爭的邏輯表明，對一個人產權的更完整的界定減少了不確定性，并會增進資源的有效配置與使用。但由于交易成本的存在，以及信息費用與原因，產權從來沒有被完整而清晰的界定過。正如科斯定理所言，如果交易成本為零，產權的初始界定就不影響交易，正因為交易成本不可能為零，所以經濟資源的的有效配置與使用必須以產權界定為前提。
到目前為止，我們可以簡單的歸納新古典經濟理論與制度經濟學的分歧不在于新制度經濟理論對正統理論的否定與背景，而是對其的擴展。新古典經濟學家認為，社會經濟發展是知識，技術，財富，自然資源，和人口的函數，而新制度經濟理論的經濟函數還包括例如制度、交易成本、產權、不確定性、意思形態等因素。
但就目前的發展而言，制度經濟學盡管有其優點，但它過去并沒有卡爾-馬克思或約翰-凱恩斯那種提供理論體系的能力。因此，制度主義在新的發展中，可以有效地把馬克思在例如經濟制度的性質和生產理論方面的一些思想和凱恩斯及后凱恩斯主義者在例如不確定性和貨幣理論方面的成果吸引近來。
二、研究的趨勢：是統一，還是并行？
在我們認為正統經濟學把他的分析限定于交換或資源配置，以及有關的決策，忽視社會和經濟環境對于個人偏好的塑造，無視生產技術始終是不斷變化的時候，新古典經濟理論也不是一直毫無進展。實際上遠非如此，它一定程度上表現出生機勃勃的氣勢，有時候甚至在經濟理論領域出現攻城掠地的勢態。
戰后新古典經濟學研究的擴展，主要表現在研究的范圍上的擴展，必須肯定的是這種發展是積極的。新古典理論這種研究范圍的擴展可以從邊際主義分析[3]在公共選擇領域的運用和最大化假設在集體行動分析的鋒芒中看出來，新古典經濟理論在戰后的發展還表現在經濟理論在公共管理理論嫁接移植的杰出表現。
我們首先要區分公共選擇理論和集體行動（或集團理論）理論，因為他們在當前的一些理論著作中常被混作同一理論來看待，因為他們的研究在相當程度上具有很大的共性，實際上他們是新古典理論中不同分析工具的運用，它們所要解決的問題也是不同的，研究的是公共領域的兩個不同方向。
丹尼斯-謬勒對公共選擇作如下定義：“公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單地定義為把經濟學應用于政治學?！笨梢?，公共選擇研究的是理想狀態下的政治市場主體依據公共價值和政治規則作決策選擇。決策選擇實際上是價值選擇，而價值問題正是新古典邊際分析的用武之地，邊際效用價值理論是新古典經濟理論研究市場決策理論的有用工具。因此，公共選擇理論是用邊際分析去研究非市場決策行為，安東尼-唐斯于1957年通過把正統的邊際分析運用于政治領域而進行了這種擴展。
如果說公共選擇理論研究的是集體（政治集體）的價值選擇，集體行動理論研究的則是構成集體（政治組織中的政治家和官僚）的成員對于這一價值激勵的響應的理論。傳統理論認為可以從個體理性和最大化假設邏輯地推出集團會從自身利益出發采取行動。而事實上由于“塔便車”[4]行為的存在，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些手段以便個人按他們的共同利益行事，否則，有理性的、尋求自身利益最大化的個人是不會采取行動來實際他們共同的或集團的利益的。它是新古典理論個體主義方法論和最大化假設分析在集體行動理論中的運用，研究的是作為個人的行為，區別于公共選擇理論研究的公共價值選擇。但共同的是他們確實都是新古典理論分析范圍的擴展，更不能把他們視為制度經濟學所攻下的又一坐城池。
然而，值得注意的是，新古典學派的這些發展，在上述領域的邊界上很快悄然停止了。他們既不想也不喜歡把技術的決定因素導入分析系統，再可以與新制度經濟學會師與政治學這樣的情況下悄然卻步，在根本上反對考慮這些塑造或影響個人嗜好與偏好的因素。雖然少數正統經濟理論家的路標指示的方向是正確的，但要跨越這種邊界就要求形象、范式和基本意識形態相應地作巨大的變動，這顯然是新古典主流派經濟學家所不能接受的。
以上兩個方面是新古典理論分析的主動出擊，同時新古典經濟理論的擴展還表現在新公共管理學者對新古典經濟理論的原封不動的全盤引進。從政治學中分離出來的行政學發現自己除了一些規范性的概念闡述外，實在沒什么分析工具能讓人信服它作為科學管理理論一員的地位，于是通過對新古典經濟理論從人性假設到邊際分析、競爭市場理論的全盤引進，掀起了一場“新公共管理”運動。
在不作嚴格區分的情況下，以上三種情況都被稱作新制度經濟學的研究擴展，這是因為在目前的狀態下，制度經濟學派的成分混雜不純。但從研究的方法和所運用的分析工具做深入的區分，不難看出，不管是公共選擇理論還是集體行動理論他們所堅持的仍然是新古典經濟分析的框架，一般認為這是主流派對其反對者制度學派的滲透，他們試圖在新古典理論的框架中去實現制度主義的目的。正如他們正在和已經所做的，如貝克爾對社會組織和習慣的分析，奧爾森的集團理論，不坎南對政治決策的過程的分析，斯蒂格勒對政府管制的分析，以及波斯納對法律的系統分析等。就某些方面來說，他們甚至已經作出了比制度經濟學家更深層次的制度分析。
而考察當代西方新制度經濟學，可以看出它越來越把經濟現象看成是進化和動態的，而不同于新古典經濟學所謂邊際、均衡的分析。塞謬爾斯認為，“制度學派思想的主要特點是它的整體主義和進化主義”（《制度經濟學》，《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》，中文版，第二冊，933頁）。制度經濟學家們傾向于避免求助于方法論上的個人主義，并且戒絕在缺乏制度的體現而強調均衡、最優和純粹競爭市場的模型中進行解難研究。他們寧可參加現實世界的理論和經驗分析，例如特殊制度的運行，企業——政府關系和經濟發展的條件。他們傾向于把現代經濟生活當作一個整體觀察，相對于方法論上的個體主義，它具有以下特點：
1、它是一種質的分析，而不是單純量的計算，它所進行的是案例分析和歸納，而不是進行邏輯推理。
2、它試圖建立的模型是結構性的，而不是預言性的。結構模型在解釋人類行為時總是仔細地把它納入其制度和文化背景，而預言性模型在解釋人類行為時總是仔細地陳述假設和演繹的含義。
3、它所采用的心理學觀點是行為主義的，而不是個人主義的。行為主義把人類行為的根基建立在制度結構（標準，工作規則，用法和習慣）上，而不是建立在個人偏好上，這種個人偏好由于其內省式主觀特征而被看做是不可靠的。
因此，新制度經濟學家在批判新古典經濟學家所使用的靜止的，機械的均衡研究方法只研究資本主義社會關系的外表的時候指出，正如社會經濟發展是一個過程，而不是一個均衡的常態，經濟學應該研究的是社會經濟結構的歷史變遷與制度的演進，研究由于技術變化所致的社會、文化、心理、法律和組織形態的變遷，研究的應該是變化的過程，而不是歷史的橫斷面，進而解釋這些制度的作用，和他們所適應的社會經濟關系，以及預測社會經濟的發展方向等[5]。
三、新制度經濟學對政治科學的影響
如果把新古典經濟理論對在制度的框架內去實現制度主義目的的嘗試和新制度主義經濟理論統稱為新制度經濟學，那么它的研究內容被認為包括以下四個層面：
第一層面是社會理論層面。從制度的角度看，是指鑲嵌在社會制度之中的非正式制度，主要包括習慣、傳統、道德、信仰等，主要體現為一個社會的某種意識形態。
第二層面是社會的制度環境層面。主要包括生活于一個社會的正式的游戲規則，體現在產權制度、政治制度、司法、官僚、行政體制等正式制度。
第三個層面是對組織治理機制的分析。因為社會正常運行是有成本的，而契約治理是通向秩序的有效途徑。因此，有效的治理結構能重新形成激勵。
第四個層面就是新古典經濟理論分析的范疇所在。新古典經濟理論注重技術創新分析，而忽略了組織創新的研究。新制度經濟學試圖通過尋找組織創新與技術創新相結合的方式來糾正它。
新制度經濟學主要關心的是前面所說的制度分析四個層面中的前三個層面，即關于意識形態、制度環境和治理結構的制度問題。而制度環境包括法律、政治、司法和行政體制等，它們都是國家發展中的關鍵因素，并且可以就其進行國家內部和國家之間的相互比較。同時，許多公共政策問題也與制度的第二、第三層面相關。包括意識形態在內，它們都是傳統政治科學的研究范疇。因此，新度經濟理論發展對政治科學研究的各個領域都產生了廣泛的影響。
國家一向作為傳統政治學研究的主要對象，國家理論也是多數政治思想家理論體系的核心內容。而試圖在新古典經濟理論的框架內進行制度分析的新制度經濟學家將國家作為影響經濟績效和制度變遷的內生變量納入分析框架，并運用經濟理論進行研究和探討，從而形成其獨特的國家理論。這一理論的主要內容包括國家的起源、特征與目的，國家與產權制度的形成，國家在制度變遷中的作用，意識形態與國家的相對穩定性等問題。新制度經濟學在把經濟分析的研究方法導入國家理論，從而形成國家理論研究的新范式的同時，也為政治學研究科學化提供了一個嶄新的視覺與途徑選擇。
長期以來，意識形態一直是者所關心的主題，一直到最近，西方主流經濟學家才較多地關注這一問題。而新制度經濟學家則把他完全納入經濟分析的變量行列。新制度經濟學家認為意識形態是減少提供其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排。作為關于世界的一套信仰，意識形態傾向于從道德上判定勞動分工、收入分配和社會現行制度結構。因此，意識形態構成一種人力資本，它幫助個人對其他人在勞動分工、收入分配和現行制度結構中作用作出道德判定。因為較大的意識形態擁有量（ideologicalendowment）能減少消費虔誠的影子價格；個人的意識形態是相對穩定的；意識形態具有貨幣時間價值；對現行制度安排的合乎理性的意識形態信念能淡化機會主義行為。新制度經濟學對意識形態的重新闡述提醒了人們對政治理論思想的科學價值的重新再認識。
新制度經濟學對政治科學研究的影響還表現在如把經濟分析運用與政治市場的公共選擇理論以及集體行動理論等，他們被認為是開辟了政治科學研究的微觀領域走向科學化的光明途徑，建立可驗證和可預測的系統化的微觀政治科學成為可能。此外，將制度分析方法運用于政治行為研究提供了分析政府機構中腐敗與反腐敗問題的視角，提供了加強政府公務員職業道德建設、提高政府結構效率的依據，開辟了政府機構行政改革的新途徑與新思路。這些都對政治科學的研究發展產生了廣泛的影響。
參考書目：
1.《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》林毅夫收于《制度變遷與財產權力——產權學派譯文集》，上海三聯書店，上海人民出版社，1994年版
2.《制度變遷的理論：概念與原因》Douglass.C.North收于《制度變遷與財產權力——產權學派譯文集》，上海三聯書店，上海人民出版社，1994年版
3.《制度經濟學——社會秩序與公共政策》，柯武剛、史漫飛，商務印書館，2000
4.《制度經濟學派》，傅殷才，武漢大學出版社，1996年第一版
5.《公共選擇理論》，方福前，中國人民大學出版社，2001年第一版
6.《制度經濟學》，塞謬爾斯，《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》，中文版，第二冊，933頁
7.《現代制度主義經濟學宣言》，（英）G-M-霍奇遜，北京大學出版社出版
8.《威廉姆森談新制度經濟學》，劉鳳義，《國家行政學院學報》2002年，第一期
9.《新制度經濟學》，彭得琳，湖北人民出版社，2002年版
10.《政治科學》（第六版），（美）邁克爾-羅金斯等，華夏出版社，2001年出版
11.《新制度經濟學的國家理論探析》，黃新華，《廈門大學學報》，2000年第一期
注釋：
[1]信息問題：新古典理論認為個人的完全理性及所掌握信息的全面性、完整性被認為是作出正確的決策選擇的前提條件。但現實中不僅信息的獲取是困難的，而且個人處理信息的能力也是有限理性的。
[2]新古典的研究方法被認為是個體主義和靜止均衡的，而新制度主義的研究方法則是整體的和演進的。
[3]在接下來的文中將會提到，安東尼·唐斯于1957年在其《民主的經濟理論》一文中通過把正統的邊際分析運用于政治領域而進行了這種擴展。
“十二五”時期，我國圖書館界認識到戰略規劃工具的重要性，是圖書館戰略規劃研究與實踐領域取得突破性進展的探索階段。宏觀上有《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》[1]的指引；微觀上有各地公共圖書館制定“十二五”發展規劃的案例。在對“十二五”規劃成果的驗收與“十三五”規劃展望之際，公共圖書館在繼承與發展“十二五”戰略規劃成果的基礎上，如何進一步加強戰略規劃制定過程的科學性與有效性，如何保障規劃落實的可執行性，達成圖書館戰略規劃與實際公眾需求的對接，除了圖書館界傳統的文獻、案例收集分析，充分利用圖書館年報[2]等資料以構建發展方向之外，戰略管理工具將對公共圖書館的戰略制定起到什么樣的作用呢？文章從方法論角度深入公共圖書館戰略規劃的制定與執行，為我國“十三五”期間公共圖書館戰略規劃發展提供指導。
2戰略管理工具在圖書館戰略規劃中的適用性
管理變革總是來源于一種重要管理理念的出現，而真正將管理理念深入管理實踐則源自管理工具的推廣應用。戰略管理如今已經翻開了圖書館管理的全新一頁，為圖書館找到了不斷完善向前的規劃管理依托，將圖書館傳統分析工具和戰略管理工具一同深入到圖書館戰略規劃的制定可真正落實戰略管理這一理念。戰略管理發展日久，工具也愈加豐富。伯明翰阿斯頓商學院的Jarzabkowski等對2007年國內和國際9個英國商學院進行抽樣，調查他們在不同階段的戰略制定過程中對戰略工具的使用量和感知價值，據此對戰略工具進行分類研究，結果發現戰略管理的多種工具正在被人們廣泛應用著。其中，SWOT、關鍵成功因素、核心能力分析、情景規劃和價值鏈這5個工具是使用頻率最高的。戰略管理工具在企業成功應用后，公共部門和非營利組織也開始應用。廖飛研究戰略管理方法對非營利組織的適用性，認為戰略管理的分析工具、選擇工具和實施工具三類之中，PEST分析、利益相關者分析、價值鏈分析、SWOT分析、7-S模型、業務集成方法BIM6種工具對非營利組織適用，而五種競爭力模型、波士頓矩陣、V矩陣、EVA管理4種工具不直接適用，應用時需要轉化。
自從20世紀60年代末戰略管理引入圖書館界，圖書館開始制定并實施戰略規劃，還一直跟蹤戰略管理理論與工具的發展。到80年代，公共圖書館界廣泛將戰略管理工具應用于戰略規劃。美國公共圖書館協會（PLA）在1980-2009年間先后六次頒布了規劃指南即《公共圖書館的規劃程序》（1980年）、《公共圖書館規劃與功能設計：選項與程序指南》（1987年）、《面向結果的計劃：公共圖書館的轉型過程》（1998年）及《新版面向結果的計劃：條理化方法》（2001年）、《面向結果的戰略規劃》（2008年）、《為結果而實施：行動起來，你的戰略規劃》（2009年）[5]，對公共圖書館制定戰略規劃的流程、原則、方法、工具應用等進行詳細的指導。1998年第三版為規劃者在流程的每個階段直接應用工具，設計了適合公共圖書館的50多個“工作表單”（Workforms）[6]供選用。2008年第五版提出“工具包”（Toolkit）[7]推薦使用6個工具，幫助規劃者進行協助者選擇、經費預算、目標設定等。2009年第六版的“工作表單”[8]有社區SWOT分析、圖書館SWOT分析、溝通計劃、選擇規劃委員會成員、社區愿景、環境變化分析、目標分解、資源評價、定標比超、組織能力、結果交流等專門工具。
國內外圖書館戰略規劃理論研究已充分證明了圖書館戰略規劃應用戰略管理工具的適用性和重要意義。Matthews認為圖書館戰略規劃制定中可以選擇多種戰略分析工具，并詳細介紹了情景規劃、博弈論、決策分析、系統動力學模型等規劃方法，以及平衡計分卡、績效棱鏡和3R績效等管理工具[9]。但在實踐中，博弈論、決策分析、系統動力學模型、績效棱鏡和3R績效工具并沒有得到廣泛應用。陳昊琳調查研究發現，戰略制定工具與圖書館評價工具均對公共圖書館戰略制定具有一定作用，49.67%的專家認為戰略制定工具在圖書館戰略制定中影響非常重要或比較重要，認為一般重要的占（38.71%），還有11.62%認為這一因素并不重要[10]，總體上反映出戰略工具在我國公共圖書館的適用性，同時也說明認識上還需要進一步提高。柯平等對公共圖書館戰略規劃研究發現，公共圖書館多數采取了SWOT分析的方式，但是對于具體數據的分析處理方式還比較單一[11]。其課題組研制的《我國圖書館戰略規劃編制指南》強調規劃過程中的工具應用，如環境分析工具包括宏觀環境分析工具、行業環境分析工具、內容環境分析工具、內外環境綜合分析工具，推薦使用PEST、五力模型、SWOT等工具。柯平的《圖書館戰略管理》將戰略管理方法工具專為一章，詳細介紹了PEST、五力模型、SWOT、情景規劃、焦點小組、關鍵成功因素、平衡計分卡、定標比超8種常用方法[12]。綜合國內外研究，將圖書館戰略規劃應用的幾種方法列表比較，如表1。
3公共圖書館“十三五”規劃對戰略管理工具的選擇
結合表1，我國公共圖書館在“十三五”規劃中應當在環境分析工具、發展定位工具、目標設定工具和績效管理工具四類工具中選擇有過成功實踐的工具，茲分析如下。
3.1環境分析工具——SWOT分析法SWOT分析法是一種能夠較客觀和準確地研究分析組織現實情況的方法，也是為圖書館戰略規劃中最為常見的首選工具。國外公共圖書館普遍重視這一工具的應用，PLA公共圖書館戰略規劃指南第三版就是在第二版的基礎上專門增加SWOT作為公共圖書館內外環境掃描的工具。后來的研究者們則紛紛設計出專門適用于圖書館使用的SWOT分析表單[13]。據Pacios調查，有多達11.4%的公共圖書館在其戰略規劃文本專門設有SWOT分析一章節[14]。內外部環境掃描是公共圖書館戰略規劃中不可或缺的組成部分，SWOT分析法是環境掃描最為有效的工具之一。如我國臺北市立圖書館則從人口增長、交通建設、城市發展、財政收支、圖書出版、教育環境和信息技術的未來發展趨勢等七方面對信息需求產生的影響進行分析和評價，并采用分區座談、網絡意見調查、電話采訪進行外部意見調查，對在館人員和相關顧問進行了內部意見調查，使用SWOT方法對臺北市立圖書館的內外部環境及臺北市的社會環境進行分析和評價，為臺北市圖書館戰略規劃的制定提供參考[15]。我國大陸圖書館界也已經意識到SWOT對于圖書館的作用，但在“十二五”規劃中，只有極個別圖書館如廣州圖書館使用了這一方法對其所處戰略環境進行掃描分析。環境掃描是提出戰略目標與措施的基礎。由于SWOT分析是為提出有效對策服務的，因此運用這一方法，要善于將圖書館所擁有的資源和能力與外部環境進行匹配，可以選擇S-O、W-O、S-T、W-T四種不同策略，幫助圖書館戰略定位。避免將SWOT應用簡單化，導致為方法而方法、環境掃描與發展策略不關聯的結果。戰略規劃制定者要有問題導向。Johnson指出，SWOT可以幫助圖書館確認需求、發現問題，在圖書館戰略規劃中發揮重要作用[16]。Cervone認為SWOT為圖書館戰略規劃制定者提供了一個明確圖書館問題和機會的機制與方法[17]。公共圖書館在使用SWOT分析工具時，重要的是給自己提出問題，而對這些問題的回答就構成了SWOT分析的基礎。通過對SWOT分析表單的利用和圖書館SWOT分析因素的不斷研究及確認，戰略規劃將更加縝密和標準。值得注意的是，“十三五”規劃采用SWOT分析環境時需要重點考慮變化的情況；在分析對策時不忘時刻注重自身資源、服務特色，結合實際，避免流于千“館”一面；可以結合通用矩陣或五力模型等多種管理工具進行打分評價，綜合各工具優勢，引導最合理規劃。
3.2發展定位工具——情境規劃與焦點小組對普通讀者與基層員工而言，貿然提出你對圖書館的愿景是什么？這一問題過于宏觀，得到的答復可能更多集中于“環境好”、“方便”等流于基礎印象層面。圖書館運用情境規劃，可以將這樣抽象的具備高度不確定性與關鍵性的宏觀環境因素進行不同的組合，從而對變化的圖書館環境進行具體和可行的分析。這一工具適用于圖書館制定長期（至少5年）的發展規劃。一般分為三個步驟：首先，做出情景假設，以圖書館追求的主要愿景方向為假設核心；第二，根據不同的情景假設制定虛擬戰略；第三，觀察環境是如何反饋的，并相應調整戰略和計劃。運用情景規劃方法，環境的快速變化或用戶群體的復雜性都可以設置為潛在情境，實踐中為了避免戰略發生不必要的多次調整，可以結合焦點小組法，利用虛擬戰略情境對用戶進行調研，明確情境對用戶的影響，減少戰略的設計缺陷。例如，加拿大布蘭普頓圖書館2002年編制了第一個戰略計劃——“延伸出去”為2002-2005年的圖書館服務發展提供了一個路線圖。2004年，該圖書館對用戶進行了一項網上調查以獲取對服務和設施的匿名反饋。在一名顧問的協助下，圖書館利用關鍵信息提供者和焦點小組進行更直接的信息收集。在此基礎上完成了2006-2008年戰略規劃，2008年1月還啟動了2009-2012年戰略規劃制定[18]，圖書館繼續運用焦點小組法，分別召集圖書館讀者團體、員工、館員、城市和社區重點利益相關者等參加會議，使規劃更全面反映各利益相關者的需要。國外研究表明，在圖書館界使用焦點小組方法來確定圖書館資源和服務的滿意程度有廣泛依據，而且方法的使用已經完善[19]。杰克遜維爾公共圖書館在轉型過程中注重通過焦點小組了解用戶需求[20]。Pacios特別強調在圖書館環境中使用焦點小組法必須廣泛地共享信息，員工的積極參與對完善和實現圖書館戰略規劃都是有益的[21]?？梢?，焦點小組法既不同于面向個人的深度訪談法，也不同于自由暢談式并追求數量的頭腦風暴法（brainstorming）；它不僅可用于讀者調研，了解其對圖書館資源和服務的滿意程度，明確用戶需求，通過定性信息整理總結圖書館戰略方向等，還可用于對圖書館員工的調研，通過焦點小組討論鼓勵圖書館員參與到戰略制定中來，在員工群體內共享、推廣戰略制定信息，為圖書館未來發展方向的確定提供指引。在方法上需要注意的是，依據群體動力學（Groupdynamics）原理，焦點小組大約邀請6—9名讀者為佳，但圖書館讀者群體類型復雜，需要仔細挑選有代表性的讀者參加；討論前應做好充分的準備，包括討論清單、經過訓練有經驗的主持人，從而保證討論的內容不偏離主題，且讓每個參加者都能積極地參與，從討論中得到一些意想不到的發現。情景規劃和焦點小組這兩種方法都突破了傳統規劃由規劃人員自己設計未來以及從過去推斷未來的局限性，最大限度地發揮了利益相關者對于規劃的作用以及積極地、創造性地設計非線性的、動態的未來圖景。兩種方法的結合，對未來的把握更全面，更有利于圖書館發展定位的形成。國外一些圖書館將規劃制定設計為更多互動，全面反映各利益相關者需要的具體活動，在戰略制定中推廣了圖書館現有服務，獲取了進一步加強服務的需求信息，很值得我國公共圖書館借鑒。
3.3目標設定工具——定標比超定標比超方法不僅成功運用于企業，施樂公司通過推行定標比超方法將成本降低了50%，首開定標比超的先河，還成為競爭情報里的重要方法[22]。而且，這一方法較早進入了圖書館視野，并在國外圖書館廣泛應用。例如，歐申賽德公共圖書館在發掘自身相關信息數據（社區掃描）與橫向比較（定標比超）兩方面都有自身鮮明的特點[23]，充分發揮自身的信息收集、分析能力，挖掘社區相關信息如人口構成、社區所轄企業需求等，并將本館數據與圣地亞哥郡以及加利福尼亞州等有類似特點或相似規模的公共圖書館進行比較，數據翔實細致，從預算到讀者可享受到的資源均值都有所涉及，格式清晰，一目了然，既明確了自身特色，又為戰略發展方向的確定提供了可靠的依據。需要注意的是，在定標比超的對象選擇上，必須是同類型同級別的圖書館，標桿樣本與本館發展方向相似、規模相當或有自身明確特點，選擇不限制地域，但需關注不同地區政策等原因帶來的不同。在方法上，通過多渠道情報收集、比較分析、追蹤學習等過程，將本館與“標桿”圖書館進行比較，分析“標桿”圖書館，并在此基礎上制定實施改進本館績效的最佳競爭策略。在目標上，通過定位和標準化衡量、比較，進而實現對領域優秀圖書館和一流圖書館的超越，最終實現對自身競爭力的提升。
3.4績效管理工具——平衡計分卡、關鍵成功因素與關鍵績效指標作為將組織長期的遠景、戰略與短期的策略、行動對接聯系起來，通過已定目標來追蹤業績的一種管理工具，平衡計分卡（BSC）最早由德國1999年進行的BIX項目將之引入圖書館績效評估領域，之后IFLA、ISO[24]都采用過這一管理工具用于評估績效。在圖書館實踐中，BSC的財務指向維度可以向政府主管部門展現預算、決算以及最重要的使用價值，用戶維度即為公眾創造的服務價值，內部管理與學習成長即圖書館的內部知識增長、業務再造、外部拓展等非簡單量化指標。也可以應用于公共圖書館具體的戰略制定與評估等項目，如制定公共圖書館資源發展戰略，通過財務維度對資源投入、人力資本、資源產出等多項價值進行分析；用戶維度即從公眾用戶的角度評價資源帶來的入館人數增長、地區文化發展等外溢價值等；內部管理維度則可以反映圖書館資源是否最大地反映了圖書館實體與虛擬館藏、是否最大化展現圖書館員對資源本身的附加價值等；學習成長維度則可以在自建資源、資源整合等深化創新服務的推動中，反饋圖書館及其相關員工的學習能力與創新精神。整體來看，系統化多維度關注符合圖書館戰略發展系統化、前瞻性要求。BSC以戰略為導向，在圖書館戰略規劃制定中經常被用來構建圖書館戰略管理框架，搭配使用其他管理方法工具，可將構建起的績效平衡維度與其他戰略目標整合。常與BSC一同出現在圖書館規劃制定中的有：關鍵成功因素（CSF）與關鍵績效指標（KPIs）兩種分析方法。從評估測量指標的角度切入制定戰略目標體系，能保證圖書館戰略規劃目標體系的可操作性和可測量性。Wessman對公共圖書館戰略規劃的研究表明，CSF分析被認為是一個有用的工具，它能滿足將公共組織需要達成共識的愿望，并建議將CSF模型作為環境分析及制定戰略重點的工具[25]。
圖書館戰略規劃可以將BSC與CSF結合使用，如芬蘭國家圖書館2006-2015年戰略用BSC搭建戰略框架，保證戰略鮮明易于傳達；內容方面則設有CSF來引導規劃按照預期重點方向實施[26]。值得注意的是，CSF確定的一般關鍵成功因素為5-9個，容易忽視次要問題，在應用于具體的管理問題時，由于不容易找到相應目標的關鍵成功因子及其關鍵指標，效率可能會比較低，而且，當關鍵成功因素解決后，又會出現新的關鍵成功因素，需要重新開發系統。因此，與BSC等更重體系化的管理工具協同使用可以解決這些問題。圖書館戰略規劃也可以將BSC與KPIs結合使用，從BSC的4個維度將圖書館的戰略落實為可操作、可衡量的KPIs體系，以保障戰略規劃的有效落實。例如，位于美國華盛頓特區的普牙盧普公共圖書館采用BSC方法，從公共價值、用戶、內部流程、學習成長、財務五個方面制定戰略規劃[27]，根據自身公共服務的特征將公共價值單獨列為第一維度，將財務調整至第五維度，再設置有具體的KPIs指標值以加強戰略執行過程中的控制。值得注意的是，規劃是一個動態的、不斷修正的過程，BSC將戰略目標分解轉化為相互平衡的績效維度，KPIs則按SMART原則和管理上的“80/20”原理，將戰略維度細化為具體的指標體系，也是KPIs的確定使戰略在實施過程中得以必要的修正。如威爾士國家圖書館明確使用KPIs以衡量所提供服務的最新發展情況是否符合規劃預期，該館在每年的年度運營報告中列出KPIs的追蹤情況，發展績效指標雖因具體年份不同可能發生改變，在綜合考評其服務性能指標的情況下，提出三年規劃等較長時間的目標，即以KPIs修正戰略目標[28]。這三種方法是績效管理的重要方法，也是制定戰略規劃的重要工具。戰略目標的分解、關鍵成功因素的識別、關鍵績效指標的跟蹤監測都有利于更好的制定規劃，實現對圖書館的體系化績效管理，以此衡量并提高圖書館戰略績效。
4公共圖書館“十三五”規劃應用戰略管理工具的策略
4.1根據圖書館的特征有目的地選擇工具圖書館戰略規劃制定在應用工具上應有很強的目的性，在工具選擇上要有鮮明的針對性，特別是要結合圖書館類型、級別、規模、影響力等特征，選擇有效工具。根據表1，大型公共圖書館戰略制定中可考慮使用多種環境掃描方法，在此基礎上，運用BSC與CFS結合或BSC與KPIs結合的方法。而小型公共圖書館在戰略制定中可以目標管理（MBO）為基礎，運用SWOT、焦點小組、CFS等方法，避免使用比較復雜的PEST、BSC、情景規劃等方法。在戰略規劃中，方法和工具并非使用越多越好，越新越好，而是要強調其適用性與有效性。
4.2多元工具協同使用每款管理工具都有自身的優勢與不足，深入的了解管理工具的優勢與缺陷是合理使用工具的基礎。去粗取精，協同使用，實現最佳的戰略規劃才是目的。英國貝德福德郡圖書館業務規劃中就明確使用了KPIs、SWOT多種工具[29]。澳大利亞國家圖書館2013-2014年社交網絡戰略中，在設計各社交網絡戰略時采用矩陣，分析各渠道的優勢，結合使用環境掃描，在評估戰略執行中則采取了投資預算報表等傳統正式報告與情感分析融入用戶相結合的方法，以制定針對性策略[30]。圖書館戰略規劃的制定是一項復雜需全方位細致思考的工作，“十三五”戰略規劃制定過程應充分了解戰略管理工具，利用多元化的工具，以保證戰略規劃更有效、更具較強的執行力度與可操作性。
4.3制定與實施工具并重國外公共圖書館戰略規劃以實施為目標，重視實施后的評價。PLA2009年戰略規劃最新版進一步強調戰略實施與制定的無縫衍接?！笆濉逼陂g，我國一些公共圖書館存在著重制定輕實施的突出問題。因此，圖書館既要注意在制定戰略規劃中運用戰略管理工具，也要重視實施過程中運用管理工具。例如，在實施過程中可考慮使用7S模型，制定實施方案、通過年度計劃等方法檢查戰略規劃的實施。例如，可運用KPA（KeyProcessArea，關鍵過程領域）工具，做好周計劃和日計劃，通過KPA的檢查考量統計與一個任務的KPI聯系起來；還可以結合KRA（KeyResultAreas，關鍵結果領域）工具，以實現圖書館的整體目標，達到滿意的結果。參照企業實施績效量化管理的發展階段，圖書館實施績效量化管理也可以從KPA（指標量化執行階段）到KP（I指標量化考核階段），再從KRA（指標必要達成的結構性目標管理階段）到BSC（指標的戰略管理階段）。
傳媒人才的培訓與教育問題，是傳媒事業發展的基礎問題與根本問題。傳媒人才的產生、成長和成熟過程，實際上就是接受教育、繼續教育、終身教育的過程。一般來說，傳媒人才的培訓與教育包括兩個部分，一是學校教育和培訓，二是社會實踐教育與培訓等①。雖然很多培訓代價較高，需要花費組織大量的時間和經費，然而事實證明，培訓的效果會遠遠超出它的成本。傳媒留住人才、引進人才固然重要，但只有自己培養的人才才能更加細致入微地體會出本傳媒的戰略意圖，才能更有心得地實施傳媒的戰略意圖②。就傳媒機構而言，培訓可以有對新進雇員的技能培訓、取向培訓和文化培訓，使他們盡快適應自己的工作和組織文化；有對資深業務人員的培訓，如對記者、編輯等進行專業知識培訓及管理培訓，使他們成為某一領域的專業人員或是晉升為部門主管；還有對管理者的培訓，使他們能夠多吸收國內外成功企業或是傳媒同行的管理經驗，用以促進自己所在傳媒機構的改革和發展。培訓可以讓員工在傳媒機構中不斷成長更新，在自己的職業生涯中更進一步，培訓也讓員工對組織心存感激，從而更好地為組織服務，降低離職和跳槽率。
德國、美國的鏡鑒
在培訓方面，一些西方傳媒機構顯然走得更遠。以德國國立電視臺ZDF為例，ZDF是歐洲最大的電視臺，也是一個非營運的公共電視廣播服務中心，擁有 3000多名員工，同時有約一萬名自由職業者為它服務。隨著歐洲及世界廣播電視業競爭不斷加劇，ZDF也意識到培訓是對未來一項最好的投資，是確保競爭力永存的源泉。ZDF為員工提供了相當靈活的培訓方式：用互聯網進行服務，用數字付費提供相應的培訓。為達到這一目標，電視臺把所有培訓資料數字化，并引進相應的數字化存檔歷史記錄，引入電子學習課程。在培訓過程中，ZDF會為每一個被培訓者建立目標，也要求培訓參與者列出自己的目標清單和制定詳細計劃，一方面增強培訓的目的性，一方面便于在設定培訓預算時有的放矢。ZDF每年培訓支出可達1000萬歐元，從1997年到2003年培訓費用每年都超過總費用的 27%。除了內部員工的培訓項目，ZDF每年還會邀請一些高中畢業生進入電視臺接受相應的培訓，通過這樣的培訓，公司可以不斷更新人力資源結構③?？梢娫诘聡瑐髅胶蛯W校的合作已經成為一項約定俗成的培訓方式，不論對傳媒機構還是對學生，這都是一個低成本高回報的項目，這一點非常值得我國的傳媒機構借鑒。
2005年7月，美國卡耐基和奈特兩大基金會共同出資410萬美元，聯合5所著名高校啟動了一項新聞教學計劃，旨在培養適應日益復雜的社會的新一代傳媒領頭人。該計劃主要包括3大部分內容。第一部分是充實各校新聞學院的課程設置，試點范圍是除哈佛以外的其他4所學校，將增加歷史、政治、哲學、古典文學甚至科技等課程，力求使學生具備更為綜合的知識、更深刻的思想和更開闊的視野。哥倫比亞大學計劃從其他科系調配相關專家授課，加州大學伯克利分院則準備與法學、公共衛生、文學、社會科學、經濟等專業聯合授予學位。第二部分是被稱為“二十一世紀新聞搖籃”的實習項目。自2006年起，每年暑假由5所學校聯合挑選學生參加。由5校聯合設立的“全國二十一世紀新聞協調員”負責與各主流媒體及新興媒體負責人聯絡，安排學生實習，實習期為10周。實習期間，學生們需要實地采寫重大題材新聞，并且探討新聞怎樣才能對年輕一代受眾更具吸引力。第三部分是名為“卡耐基-奈特行動組”的研究項目，主要是通過搜集傳媒公司、新聞從業人員、政府及社會各界人士的反應，就新聞教學提出自己的意見和建議?！靶袆咏M”設在哈佛大學肯尼迪政府學院下屬的新聞、政治和公共政策研究中心，由資深學者和新聞從業人士組成。此外，卡耐基基金會還與美國廣播公司合作設立了夏季新聞研修班，從加入計劃的5所學校中各挑選兩名學生，參加美國廣播公司優秀記者主講的培訓，學習有關新聞職業道德、現場調查報道和數字化時代報道的知識。
國內傳媒的借鑒、創新
傳媒需要建立人才培訓開發機制，使傳媒人才適應本職崗位工作需要，促使傳媒組織或機構健康穩定地向前發展④。制定人才開發目標，建立多層次、分類別、重實績的人才培訓體系，把人才培養納入組織戰略規劃；以制度約束激發員工自覺學習的積極性；重視組織培訓，有意識、有目的地培養專門的能力，全方位發展和提升人的能力；強調道德開發，以公共價值觀為標準提高員工品質，增強人員的組織忠誠度。國內一些優秀傳媒對國外經驗學習、借鑒，并有所創新，形成了各自模式。
一、上海文廣集團模式。在組織進行職業生涯管理的過程中，培訓與開發工作應該與員工職業發展目標和職業發展路徑相結合，應盡量與員工的需求相結合，做到目標明確、內容具體，從而有利于調動員工積極性，取得較好的培訓效果。上海文廣集團已經建立起了比較系統的培訓工程計劃，主要包括四方面，一是豐富培訓項目；二是加大培訓投入；三是建立培訓基地；四是全員開展培訓。具體來說，從培訓項目看，首先是建立員工培訓檔案，涉及不同崗位員工素質的培訓；第二是開發中高層領導訓練營；第三是選送大量員工尤其是管理層的員工，參加中歐復旦、交大一些管理課程，這一計劃已經持續了三年，有上百位管理者參加了這一培訓；第四是進行海外培訓，文廣集團在美國哥倫比亞大學有專門的合作培訓項目，經常會定期選送高層領導到那里接受專門課程培訓。在集團內部，文廣還建立了自己的學校，名為“東方傳媒學院”，該內部學院的核心理念是讓每個員工有機會參與培訓，讓每一個需要培訓的員工，在適當的時候得到培訓，并把整個集團建構成為學習型組織，以保證集團培訓工作的系統化、常規化、有形化。同時集團在改革中進一步加大了員工培訓的投入力度，每年將不少于集團銷售總額的0.5%作為員工培訓的專項投入。在此基礎上通過建立內部講師制度豐富和發展培訓項目積極實施全員培訓發展規劃。
二、南方傳媒集團模式。傳統的人事管理正在成為過去，一場新的以人力資源開發為主調的人事革命正在到來。南方傳媒集團加大現有人才的培養力度，把人事處改為人力資源中心，該集團前任董事長范以錦認為這是體現觀念上的變化，原來的人事處是機關型、事業型的，只是承擔對干部一般性的調配和管理。作為人力資源中心，把人才作為重要的資源來看待，有責任對人的資源進行開發利用和提升。人的資源的開發一是不斷加大培訓，在再教育中開發；二是大膽將人才放在重要崗位上，在使用中開發；三是建立良好的用人政策，在激勵機制中開發。為了提高現有采編經營人員的水平，尤其是中高層管理人員的管理水平，該集團與中山大學合作開辦了EMBA的培訓班，對干部進行工商管理的職業訓練，每期八個月，每星期一到兩天的課程。2003年以來共培訓了一百多人，社長、總編輯、總經理都參加。從培訓中南方傳媒集團嘗到了甜頭，開拓了辦報的思路，強化了經營管理者的素質，全面提升了報業運營的能力，為集團營造核心競爭力、強化競爭優勢打下非常好的人才基礎。
三、深圳報業集團模式?，F代人力資源理論認為，投資人力資源開發是一個見效快、投資成本低而回報高的低成本擴張行為。因而，成功的傳媒無一不在人才培訓上下大力氣。到2006年，深圳報業集團總資產超過50億元，居全國各大報業集團之首⑤。該集團把在職培訓作為提高隊伍的整體素質的必要手段，從硬件投人和機制建立上保證培訓工作的順利展開。集團從1998年起就專門成立深圳特區報人才交流培訓中心，集團成立后，每年撥出80萬元專款作為培訓經費，并在報業大廈辦公區劃出近100平方米作為培訓中心用地，購置最先進的培訓、教學設備，將培訓中心建成智能化培訓課堂，還在印刷大樓開辟近200平方米的教學、會議室，在可容納600人的國際標準會堂內配置了具有國際先進水平的同聲翻譯設備。他們制定了《深圳特區報社新聞采編人員培訓試行辦法》、《黨政經營管理人員培訓試行辦法》等，將培訓與員工獎懲、任免、考核結合起來，增強員工學習意識。報社還積極與名校廣泛聯系，與北京大學光華管理學院、中國人民大學新聞學院、美國密蘇里大學新聞學院建立長期合作培訓關系。同時，由各名校針對報業集團的發展需要，有針對性地進行課題研究。近幾年來，深圳特區報社共舉辦脫產業務學習班、研討會、學習講座、演講、專題報告等形式的培訓近100期，參加培訓人員近4000人次。經過培訓的人新聞采編水平、經營管理水平普遍提高，對報業集團的發展起到了不可估量的作用。
四、湖北日報報業集團模式。按照人力資本的理論，人力資本是投資形成的，人才資本也是投資的結果。美國殼牌石油公司企劃主任德格說過：讓我們擁有“惟一持久的競爭優勢，或許是具備比你的競爭對手學習得更快的能力。⑥”為了更好地應對國內外傳媒業特別是報業經營競爭和挑戰，湖北日報報業集團加大力度培養現代高層管理人才、復合型人才和創新型人才，增強人才隊伍對外的競爭力⑦。選派優秀年輕干部到全國知名的高等院校深造，組織優秀人才到發達國家和發達地區報業傳媒進行考察學習，了解當今世界傳媒業發展態勢，系統學習傳媒業特別是報業經營管理理念，深入研究當今傳媒業特別是報業經濟發展的規律和趨勢。選派到復旦大學開辦的（EMBA）高級工商管理碩士研讀班的兩位年輕干部，一位是集團從事經營管理的領導成員，一位是從事理論評論業務的中層干部。他們目前已即將學完高級經理會計學、現代企業財務管理、領導學、公共關系學、供應鏈管理、國際經濟學等20門功課。這些課程全部由國際國內頂尖級知名教授授課。他們聯系報業經營實際，深入學習研究現代工商管理理論知識，深感收獲頗多。鑒于集團化經營急需加強，抓緊培養經營管理人才，幾年來選派7名經管干部到武大工商管理知識讀書班學習，充實、更新知識，學習新的管理理念，提高現代管理水平。同時，先后選派6位年輕干部到美國、新加坡等國外“充電”，學習發達國家先進管理知識，更好地了解國際傳媒業發展的走勢，提高各方面綜合素質，更好地為集團事業持續發展增強后勁培養人才。還出臺優惠政策，給予適當資助，鼓勵職工在職學習。從各個方面創造學習環境和條件，鼓勵大家樹立終身學習理念，創建學習型集團，千方百計幫助各種人才成材。在培養造就人才、增強人才綜合素質上，湖北日報報業集團用了極大精力，同時在成本投入上也舍得花財力。特別重要的是，人才資本投資是戰略性的，管長遠的，不能急功近利，因此要用戰略眼光加大對人才資本的投資。正是從這種認識著眼，這幾年在人才培訓上拿出了相當的財力。5年來，各種人才培訓投入270多萬元，這是僅限于干部職工繼續教育所花的費用，如果加上與人才資本投入相關的費用投入的總量更大。
注釋
①周毅：《傳媒人才學概論》，上海三聯書店，2005年版，第278頁
②李建新：《媒體戰略策劃》，復旦大學出版社，2006年版，第228頁
③周鴻鐸：《傳媒集團運營機制》，經濟管理出版社，2005年版，第192頁
④諶新民：《新人力資源管理》，中央編譯出版社，2002年版，第149頁
⑤王永亮：《傳媒方家――高層權威解讀傳媒》，中國傳媒大學出版社，2006年版，第369頁
⑥（美）彼德?圣吉：《第五項修煉》，郭進隆譯，上海三聯書店，2002年版，第2頁
關鍵詞：事業單位改革；人力資源結構；人力資源管理；專業技術職稱改革；專業技術職稱人員結構；職稱評審
中圖分類號：F249.2；C931 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0037-07
On the Optimization of Human Resources andthe Reform of Professional Titles in Public Institutions
XU Xian
（School of Sociology and Public Administration, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067, China）
Abstract: There are two closely associated key points in the institutionreform in China, one is to optimize the structure of human resources to tamp the foundation of public institutions’ sustainable development and the other is to enhance the professionaltitle reform to strengthen capacity construction of public institutions. In order to achieve these goals, we must insist on the scientific outlook on development and the peopleoriented principle, persist in a series of comprehensive measures such as the income distribution system with the combination of post responsibility, working performance and real contribution of employees under the premise of all staff employment contract system as well as just, fair and scientific professional titles review and evaluation mechanism and so on and effectively activate developing propulsion with competition for choosing advanced staff in public institutions so as to give free rein to advantages and potential of human resources and improve the effectiveness of public service in public institutions.
Key words: public institutions reform; human resources structure; management of human resources; professional title reform; staff structure of the staff with professional titles； professionaltitle review
始于1999年的事業單位改革已持續十余年，取得了一定成果但未見顯效?！笆叽蟆币詠?，黨和國家從落實科學發展觀高度多次提出加大事業單位改革力度的明確要求。其中，進一步優化人力資源結構和加強專業技術職稱改革，是兩個密切聯系的改革重點，對此必須通過制度創新實現規范化科學管理，進而有效促進事業單位的健康發展，這是當前事業單位改革的當務之急。
一、我國事業單位力資源管理改革目標指向
1.事業單位改革涉及人力資源管理深層次問題
我國事業單位數量眾多，機構類別龐雜。作為為實施政府公共政策、向全社會提供公益而設置的機構組織，事業單位主要分布于科研、教育、文化、衛生、體育、基礎設施、社會管理等基本公共產品和公共服務領域。長期以來，我國事業單位編制、人員和經費等幾乎都采用黨政機關管理模式，由政府包辦，政事不分，事企關系模糊，人力資源分布不均衡，人才短缺和浪費現象并存的結構性矛盾突出。具有中專以上學歷或初級以上職稱的各類人員，尤其是高層次人才多集中于職工總人數本不多的機關事業單位，其中又以教育、科研院所及醫療衛生等事業單位占多數，聚集了大量專業技術人員，而其中許多卻處于閑置和半閑置狀態。
徐 憲:事業單位人力資源優化與專業技術職稱改革論析
破除事業單位冗員充斥、人浮于事的積弊，是改革初衷之一，其基本取向是優化事業單位人力資源結構以強化其公共服務功能。但改革實施過程中，包括事業單位管理者在內的許多人對此理解并不十分清晰，采取的做法只是簡單化處理，即只做減法，一些地區和部門將此項改革的目標僅僅局限于機構編制部門減少編制、人力資源部門裁減人員和財政部門削減經費。實際上，更應認識到的是，事業單位是公共服務和社會管理的一支非常重要的主體力量，就社會事業發展整體而言，目前事業單位存在著冗員等問題，又存在著提供公共產品和公共服務不足的問題。那種類似完成既定裁減任務的方式方法，易于形成避重就輕、顧此失彼的認識誤區，以致實施中往往采取見物不見人的程序操作，將注意力更多放在甩包袱、減負擔上，對事業單位的功能拓展和發揮其人力資源優勢極為不利。
隨著我國公共服務體系建設和社會管理的加強，事業單位的作用將更加突出，對人力資源數量和質量要求必然越來越高。因而事業單位改革必須注重整體性、系統性和前瞻性，不能把這一重要改革的目標僅僅定位在消極的削減人員和經費上，否則難免落入過去勞而無功的“膨脹―壓縮―再膨脹”的窠臼。改革推進過程中必須全面把握事業單位的性質類型、人員構成、人員數量、經費來源等相關情況，經過認真的利弊權衡進行合理取舍和布局。其方向應當是建立起一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、精簡高效的現代事業組織體系，促進事業單位回歸公共服務屬性，將事業單位人力資源的潛能最大限度地開發出來并轉化為現實生產力。在改革過程中必須建立起動態的管理調節機制，實現事業單位人力資源管理的科學化和法制化，在減少成本的同時，以最佳的政策導向和科學管理措施，促進大量優秀人才脫穎而出，推動人才合理流動，為擴大事業單位公共服務基本社會功能和完善社會管理提供人力資源基礎保障。
2.事業單位人力資源管理制度改革趨勢
近年事業單位全員聘用制的實行和崗位設置及結構比例管理的制度安排，對改變以往事業單位普遍存在的參照黨政干部管理的單一模式以及職務、身份終身制和人員能進難出等問題具有解題意義，由此才能逐步建立健全事業單位適應市場經濟發展的人力資源競爭擇優機制。
隨著政府職能的轉變，特別是在適用于行政機關的公務員法和主要適用于企業的勞動法的實施以及企業用人與分配自逐步落到實處、過去事業單位所依附的相關制度辦法隨之廢止后，其人力資源管理中政事不分、機制不活、效率低下的問題更顯突出。事業單位專業化、公益性公共服務的特點，決定了其組織形式和人力資源管理制度、管理方式與行政機關和企業單位均有所不同。由于缺乏一套系統明晰的人事管理法規，且存在自我約束機制欠缺和監督管理機制不健全的狀況，以致其機構膨脹、人浮于事、個別事業單位對部門利益和個人利益的追求偏離公共服務這一公共機構的基本價值等老大難問題始終未得到有效解決，并由此形成了制約其事業成長及專業能力提升的困局。全員聘用制和崗位設置管理制度的實施，取消事業單位的行政規格和管理人員的行政級別，打破了各類人員的身份界限，對原有的利益格局進行大幅度調整，觸動面大，在實際執行中存在不少由過去保守滯后的觀念和既得利益者的抵觸而形成的相應的阻力，機制轉換任務頗為艱巨。
為此，需要特別重視相關政策法規的研究制定和政策體系的完善配套，在改革總體方案框架下，必須明確細化改革落實的舉措，對單位領導或中層干部職位實行公開競職的聘任合同制，對一般崗位實行公開競崗、雙向選擇的聘用合同制。分類管理職工，管理人員實行職員職務等級管理制，專業技術人員實行評聘分開，工人實行崗位等級聘用制。管理人員、專業技術人員、工勤人員全部納入合同管理，員工與單位的人事關系成為符合市場經濟準則的合同關系，建立起用人和擇業的雙向選擇機制，為實現事業單位人員結構素質的不斷優化、發揮市場競爭機制在事業單位人力資源配置方面的基礎性作用創造條件。與此同時，必須落實符合事業單位特點的職員、專業技術人員和工人崗位的管理辦法，構建事業單位收入分配與崗位職責、工作績效和實際貢獻密切結合的分配機制。全額撥款、差額撥款、自收自支等不同類型和特點的事業單位實行不同的收入分配政策。而事業單位內部的專業技術人員、管理人員、工人等不同類型人員亦應實行不同的分配政策，各類人員工資活的部分均按照工作條件、工作量、崗位性質、奉獻大小確定，并建立正常的增資機制。為有效激發事業單位及其各類人員的工作積極性和創造性，對不同的績效理當實行不同的分配形式。特別是逐步形成和完善行之有效的專業領域內知識創新能力的社會化評價標準和績效考核機制，對優秀專業技術人員給予重獎。至于領導和非領導職數比例、雙肩挑管理、獎懲任免、破格聘用、考核、兼職、培訓、退休、分流安置等重點難點問題的具體政策，亦應相互銜接，構筑起新的事業單位人力資源管理規范體系，從而使整個改革過程在實際操作層面上具有現實針對性并有據可依。
二、事業單位專業技術職稱改革導向
1.事業單位專業技術職稱改革中的難點問題
事業單位是專業技術人員薈萃之地。專業技術職稱評審，歷來對提升事業單位公共服務質量和促進專業技術人員成長具有重要激勵作用。經過多年職稱改革，專業技術人員職稱整體結構有所改善，但數量和質量仍有明顯不足，特別是西部地區高級職稱人才相對較少（見圖1）。
總體上各層次專業技術職稱人員結構基本上呈高少低多的正常狀態。如重慶市對專業技術人員職稱情況進行的統計和實證調研顯示，截至2008年10月，重慶市現有專業技術人員92.6萬人，其中事業單位（含國有企業）已評職稱51.38萬人：正高級職稱0.36萬人，占0.70%；副高級職稱3.96萬人，占7.71%；中級職稱19.61萬人，占38.17%；初級職稱27.45萬人，占53.42%（見圖2）。
在專業技術職稱人員的行業分布方面，則存在不合理現象，大部分集中在教育、衛生、農業、文化系統和國有企業，其中有相當一部分處于閑置和半閑置狀態，而非公有制經濟的中小企業、民營企業以及社會中介組織等具有各類職稱的人員呈匱乏狀態，呈現出短缺與積壓并存的突出矛盾。如重慶市2008年事業單位（含國有企業）已評職稱人員中，教育系統高、中、初級分別為22 944人、117 568人、132 916人；衛生系統高、中、初級分別為10 762人、36 059人、89 017人；農業系統高、中、初級分別為1 308人、4 449人、9 755人；其他系統高、中、初級分別為9 236人、34 001人、445 779人（見圖3）。
多年來，各地都進行了一些職稱評審的改革與創新，如打破所有制、地域、身份、學歷資歷、職務檔次限制，修訂各個職稱系列的評審及破格評審條件，推行 “考評結合”、“以考代評”等，對激勵專業技術人員的積極性和創造性起到了積極作用。但職稱評審改革的部分重要指標以及評審方法與過程等，仍不盡如人意，主要體現在以下3方面：
一是社會人才職稱數量過低。特別是非公有制單位、社會中介組織等具有專業技術職稱者明顯偏少。
二是對職稱“含金量”的社會認可度不高。職稱本是專業技術人員學術技術水平和專業能力的重要標志，促進其水平和能力提高是職稱評審根本意義所在，但現實中某些方面卻顯示出與職稱評審初衷相悖的情況。職稱的社會公信力不如考試取得的執業資格，譬如高級會計師職稱與注冊會計師資格比較，社會往往更青睞后者。
三是職稱引導專業技術人員提升本職崗位能力的力度不夠。相當一部分人員具有的專業技術職稱與其崗位職責并不匹配，存在專業技術人員脫離一線的現象。同時職稱評審導向中過多強調數量，也致使許多專業技術人員疲于應付論文，難有專注于提高自身本職崗位能力的長遠打算。
2.影響職稱評審和改革的因素分析
我國現行職稱制度是1986年還處于計劃經濟體制時制定的，經過20多年運行，特別是在市場經濟體制下，以往的制度設計與當前形勢發展已呈現出不相適應之處。在職稱制度實施方面傳統體制影響較深，改革滯后，以至職稱評價機制建設缺失、激勵專業技術人才成長的導向功能不強，已逐漸成為阻礙職稱評審和改革在實踐中發揮作用的重要原因。
（1）資歷條件因素
現行職稱評審制度設計對參評人員的資歷條件有明確規定，實踐中也嚴格掌握。以大學本科生為例，走上專業技術崗位定初級需要1年資歷，晉升中級至少需要5年資歷，晉升副高至少需要5年資歷，晉升正高至少需要5年資歷，按年資條件滿足即晉升的理想狀況，取得正高級職稱至少需要16年。在專業技術人員密集的事業單位，如教育、衛生等行業本科生從初級職稱到正高職稱平均需要25年左右。由于職稱制度集評價、使用、待遇等多種功能于一體，以前實行嚴格的指標管理，晉升通道很窄，競爭性太強。有的事業單位為了解決人員待遇問題，在職稱評審推薦時，進一步強化資歷要求，加劇了論資排輩現象，而從破格通道通過職稱評審的比重極低。如2008年重慶市申報高級職稱評審的有7 683人，按特殊人才破格條件申報評審的僅31人，最終評審通過的僅18人。由于職稱評審過程論資排輩現象突出，以致向中青年優秀人才傾斜的思路及相關政策難以兌現。
（2）評價標準因素
現行職稱評審工作已運行多年，在評價標準方面有過一些局部調整，但總體改變不大，似乎形成了一種套路，導致參評人員循規蹈矩甚至為適應這種套路不惜弄虛作假的問題。評審條件重理論、輕實踐，論文作為職稱評審必要條件的權重太大，將論文作為大多數專業的必要條件，沒有區分不同專業技術人員的職業性質、崗位特點和工作條件。很多專業技術人員是為評職稱而寫一些與其崗位職責不著邊際的論文，實際上可應用推廣的創新成果很少。重慶市2008年11月進行的問卷調查顯示，論文條件備受關注（見圖4），反映出論文條件在衡量專業技術人員能力方面存在較大缺陷。同時，職稱評審標準和指標體系亦多有不切實際之處，如要求獲獎的條件較多，但獲獎者畢竟很少，以致讓多數專業技術人員望而卻步。問卷調查中，62.3%的人認為應該將評審指標量化（見圖5），但實際中相當一部分職稱系列并沒有具體的量化要求，以致職稱的“指揮棒”作用不靈，難以引導專業技術人員到基層一線工作。
（3）分類因素
現行職稱制度設計具有政府直接管理、模式高度統一的特點，分類管理不夠。如職稱外語考試的政策規定寬泛，一直存在外語條件過高的反映。近年各地已適當降低了外語考試難度，但在城鄉之間、行業之間仍缺乏統籌兼顧。從事農村農業工作的專業技術人員對職稱外語考試反映強烈，認為外語在農村用處實在太少?，F行職稱制度承擔了應由其他人力資源管理制度發揮作用的職能，其評價、使用、待遇等功能甚至自相矛盾，如評價功能要求同一職稱水平差距不能太大，而待遇功能又要求城鄉之間不能“一把尺子”，否則工作條件艱苦的農村專業技術人員很難提高待遇，而這些都沒有通過加強分類管理予以解決。又如隨著經濟成分、生活方式、就業形式多樣化，非公有制企業、社會中介組織逐步發展，吸納了大量專業技術人員，而現行職稱制度對這些“體制外”社會人才缺乏分類管理，評審條件、標準和管理辦法不能適應其特點和需要，沒有解決在職稱與待遇不掛鉤的情況下為非公有制企業、社會中介組織提供評價服務的問題。
（4）評審方式因素
現行職稱評審中，大多數職稱系列主要采取的是資深專家“看材料”后作出其評論、評委會審議定奪的傳統評審方式，其他如考評結合方式等只在部分系列施行。傳統評審方式采用票決制，但評委會的自由裁量權大，實踐中出現人為因素的問題仍然難以完全避免。近年職稱改革強調了重視能力與業績，也作了一些有關業績的經濟效益和社會效益條件的設置，但沒有通過技術創新、技術推廣、成果轉化等指標進行量化，評審實踐中缺乏可操作性，對參評人員業績好壞的真實情況難以了解和掌握。現行職稱評審方式存在的另一個突出矛盾是，只管評上，不管評后。專業技術職稱一旦評上后就成了實際上的終身制，致使一些專業技術人員因職稱晉升無望便一蹶不振，而另一些則是在晉升了職稱后便坐享其成，進取心消退，跟不上知識更新和技術進步進程，知識老化甚至不如后起之秀。由于現行職稱評審方式缺乏職業水平的長效監督，因而對專業技術人員整體上能否保持旺盛活力缺乏激勵和約束。
三、事業單位用人和職稱改革思路與對策
1.改革重點在于增強事業單位人力資源利用效率
事業單位改革在一定程度松動了以往剛性人力資源管理方式方法的根基，激發了各類專業技術人員主動服務社會、創造物質財富和精神財富的積極性和創造性。不過，由于事業單位領域廣，類型多，性質各異，經費來源不一，單位層次相差大，人員類別多且素質參差不齊，在改革涉及廣泛、各類人員的利益調整也較為敏感的復雜情況，對所有的事業單位均用一把尺子衡量并不現實。因而，在改革實施過程中，政策制定和具體操作不宜簡單實行“一刀切”方法。重要的是，必須高度重視人力資源管理體制創新，注重根據不同地區、不同層級事業單位的特點進行分類指導，因時因地制宜，以能力建設為核心，真正引入和形成競爭激勵、優勝劣汰的長效機制。
一是完善事業單位人員進入退出機制。眾多事業單位行業不同、專業復雜，公開招聘錄用標準不一，存在進人不公開不透明、向事業單位亂塞人的問題。進口關的公平競爭擇優爭議較多，必須把好。新進人員必須面向社會公開招聘，凡進必考，規范招聘行為，以利優秀人才引進。而疏通出口，緩解相當一部分事業單位長期以來人滿為患、積壓浪費的問題則更加棘手，更需要明確具體措施并穩妥推進。對于在實施全員聘用制中的未聘人員，視其具體情況提出具有可操作性的處理意見，分別以正常退休、提前退休、提前離崗、辭職辭退、自謀職業或進入企業以及下崗待聘等途徑予以安置，實現多渠道合理分流，從而保證事業單位改革有序推進。在與事業單位人力資源管理制度改革密切相關的其他配套改革尚未到位的情況下，優勝劣汰在具體操作中阻力很大，因而暢通出口，建立與聘用制度、退出機制相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘等體制機制，在解決社會保障基礎上形成提前退休、離崗退養等制度安排，均須盡快加以完善。
二是加強政府主導及相關領域改革同步協調。事業單位人力資源管理制度改革牽動許多相關環節，難以單兵突進，在落實事業單位用人自的過程中，政府需要從大局著眼，加強宏觀調控和綜合配套。事實上，管理體制、機構編制、財政供給和社會保障等領域的改革都對人力資源配置及其分配制度改革進程具有不同程度的影響和制約。如社會保障便直接影響到事業單位改制和分流，事業單位養老保險雖然實行“老人老辦法，新人新辦法”，人事、編制、保障、財政等部門對改制為企業和分流出去的人員統一納入養老保險，即離開事業單位的全部入保，留下的則暫不入保。大部分事業單位尚未納入社會保障體系，員工此前未曾參與社會保險，養老保險存在歷史欠賬且欠缺具體方案，“視同繳納”的年限及具體由哪級財政埋單等問題也缺乏剛性規定，除“老人”外，改制分流的“新人”的養老待遇勢必低于轉制前。養老保險制度不能盡快完善，改革后勁則必然不足，沒有健全的社會保障機制，事業單位人事制度改革只能算是不痛不癢的小改小革，一旦出現反復和反彈，政府為此付出的成本將更大。顯然，事業單位改革與各相關領域改革是一個相互關聯的系統，整體改革必須在政府主導下多方參與，通過聯席會議制度等方式進行綜合協調。
三是強化事業單位人力資源管理制度建設。事業單位的人員進出、考核獎懲、收入分配、培訓晉升、解聘辭聘等，均涉及利益格局的再調整，出現各類人事爭議在所難免，申訴控告、人事調解和仲裁等配套政策亦需相應完善，對人事爭議進行妥善處理，維護單位和個人的合法權益，實現人事爭議仲裁與司法接軌。在事業單位人事監管上，需要建立起人員總量、結構比例、收入分配的宏觀調控體系，建立起宏觀管理、政策監管和個案處理相結合的監管機制，形成以公共價值為導向的內部與外部的績效考核與評價機制，調控專業技術資源合理流動及其流向，積極營造事業單位成長發展的適宜環境，切實提升人力資源管理質量和利用效率。
2.構建公正、公平、科學的職稱評審評價機制
由于事業單位專業技術人員比重大，具有“指揮棒”管理職能的職稱制度必須進一步加大改革力度，理順思路，對癥下藥，打破職稱評價標準陳舊條款的束縛，探索有利于激發專業技術人員創新能力的評價機制。
（1）完善職稱評審標準
職稱評審標準的修訂，應注重引導專業技術人員融入經濟建設和社會發展第一線。
其一，將完成基本工作量作為必備條件加以強化，對各行各業基本業務工作提出定量規定，按不同檔次要求，評審時在用人單位公示申報者基本工作量。
其二，評價指標定性與定量相結合，探索準確衡量能力和業績的評價標準，盡量將定性指標定量化，增強評審的可操作性。在能力衡量上，主要側重于衡量創新能力和技術工作經歷等相應指標。在業績衡量上，注重科研成果應用轉化情況，主要考核指標量化為不同獲獎等次和新技術、新模式推廣等數量質量及其經濟效益和社會效益。
（2）實行分層分類管理
其一，按職業分類評價。對事關人民生命財產安全的專業技術人員，如建筑師、藥師等，應適應國家對其嚴格控制的需要，不降低標準和條件，不簡化評審程序，執行全國統一標準；對社會通用性強、流動性強的專業技術人員，如翻譯、咨詢等，具有評價與使用、資格與崗位分離的特點，可適度放寬條件，但與全國統一標準的差別不宜太大；對工作崗位相對固定的專業技術人員，如教育、醫療、科研等，適應其評價與使用結合的特點，評價標準和條件立足實際并注重創新，以引導其專業創造能力的發掘。
其二，按城鄉分類評價。通過統籌務實的職稱評價標準，充分調動城市和農村專業技術人員各自的積極性。對在農村鄉鎮專業技術崗位達到一定服務年限的專業技術人才，可免試職稱外語并適度放寬其他評審條件。
其三，按行業分類評價。根據行業特點在導向上區分不同的評價標準和評價辦法，如以研究為主的專業技術人員重在研究成果水平和創新性，工程技術人員重在工程項目水平和實用能力，以教書育人為主的中小學教師則重在其教育教學實際效果，等等。
（3）改進職稱評價方式
其一，建立以年度考核為基礎的專業技術職稱考核制度，業績指標作為職稱評審重要參照，以促進職稱評審與業務工作密切結合。
其二，根據專業特點選擇不同的評價方式，運用考試、評審、答辯、考評結合、考核認定等不同評價手段，評出真實水平和能力。對實行執業資格考試的專業，不必再組織該專業相應層次的專業技術資格評審或考試，通過全國統一考試取得執業資格者可同時取得相應專業技術資格，根據工作需要可直接聘任相應專業技術職務或申評上一級專業技術資格。
其三，優化評委會組成結構。以專業化組建、同行評議和業內認可為重點，消除“雜家評專家”現象，打破地區、行業、系統和部門壁壘。評委范圍向體制外延伸，解決企業、基層一線專家評委缺乏以及體制歧視等問題。由此切實增強職稱評價結果的公信力，為廣大專業技術人員創造公平競爭的適宜環境。
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