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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理原則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞]本科階段；公共管理學課程；公共管理學教材；選用原則
[作者簡介]徐鶯，廣西大學公共管理學院副教授，博士，廣西南寧530004
[中圖分類號]G64；G423.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1672―2728（2013）02―0144―03
在通常情況下，有關大學教材使用的爭議并不像學術研究那樣錙銖必較，這一點也與中小學教材使用的情形截然不同。原因在于，大學教師在其從事的教學領域內基本上都學有專長，其中部分已經具有博士學位甚至高級職稱，他們無疑具有建構專業課程教學體系的能力和編寫教材的實力或潛力。對于教者而言，大學教材在多數情況下只是教學參考材料而已。而且，大學考試的方式與內容，在多數情況下任課教師可以自行決定，這使得教材的重要性與權威性大大降低。在學習者方面，情形則大有不同。對于那些才走進專業門檻的大學生而言，如果守著一本教材聽講與自習，他們會覺得有規可循，特別是對期末考試復習感到踏實。綜合這兩個方面看，大學教材的使用實際上是教與學相互妥協的結果。本科階段公共管理學課程之所以選用特定教材，也沒有例外，主要是為了方便學生。跟那些已經成熟的專業課程相比，公共管理是新興學科，市面上出現的多種公共管理學教材，在結構內容的安排上各有千秋，有些甚至在基本原理、學術依據和編寫觀念上大相徑庭。如何有針對性地選擇教材，以幫助本科階段的學生完成學習任務，這就成為公共管理學課程教學過程中不可回避的問題。我國在20世紀90年代后期才將公共管理列為一級學科，而教材建設工作緊接著在21世紀全面展開，據筆者統計，至今市面上已經出現各種公共管理學教材30余種。多種教材并行，開課單位就必須根據自身的實際情況選用。大學本科階段公共管理學教材的選用一般有如下基本方式：上級管理（權威）部門建議；院、系和教研室討論決定；任課教師自行指定；或者是上述方式相互結合。選用公共管理學教材既是教學和學術論證過程，在一定程度上也是各方權力和利益博弈的過程，并直接關系到教學質量的高低，必須遵循一定的原則。
一、尊重教學慣例的原則
公共管理雖然是新興學科，但在我國大學里也已經有10余年的開課歷史。任何一個設有公共管理專業的院系，在此前都已經使用過至少一種公共管理學教材。由于公共管理學教材編寫在我國方興未艾，在爭奪發行量和發揮學術影響力的誘惑下，換教材是一種經常性的強勁呼聲。所以在選用公共管理學教材時，首先要考慮的問題通常是：舊的（通常是前一兩年使用的）公共管理學教材是否應該更換？我們認為，經過合乎教學程序的調查后，如果學生和教師對舊的公共管理學教材滿意，教學效果較好，應堅持選用；如果舊教材需要改進，應將所發現的問題匯總提交給相關出版社和編寫者并敦促修訂改版，倉促更換教材并非良策。當然，舊教材也不是不可以更換，但無論是個人還是教學單位提出，都必須基于充分的教學根據和學術理由。這一原則主要為了強化教材選用的教學主導方向和學術主導方向，而防止行政權力或金錢利益成為公共管理學教材選用的主導力量。
二、有策略地從眾的原則
有策略地從眾原則即是根據所在高校本科教學的實際情況，積極利用公共管理學教材選用的既有經驗。公共管理學的主要教材有如下幾本：（1）黎民主編的《公共管理學》（高等學校公共管理類主要課程教材）；（2）蘇保忠、張正河主編的《公共管理學》（適用于公共管理專業的專科生、本科生）；（3）曹現強、王佃利主編的《公共管理學概論》（可作為公共管理學科各專業及MPA教育的教材）；（4）丁美東主編的《公共管理學》（可供高等學校公共管理類專業使用）；（5）汪大海主編的《公共管理學》（新世紀高等學校教材）；（6）倪星、付景濤主編的《公共管理學》（21世紀高等院校公共管理系列教材）。
以上文所列教材為限，假設廣西大學公共管理學院選擇2012―2013學年公共管理學教材，則筆者認為應當選用黎本《公共管理學》。理由如下：黎本《公共管理學》是“普通高等教育‘十五’國家級規劃教材”，為教育部推薦教材，不少具有公共管理專業研究生招生資格的“211”高校一直在使用，在近10年的教學實踐中反映也較好，比較切合廣西大學的公共管理學科的發展現狀。蘇、張本《公共管理學》有為專科學校服務導向，不符合廣西大學建設研究型大學的目標。曹、王本《公共管理學概論》以服務山東高校為目標，地域色彩太強。丁本《公共管理學》屬于高等學校經濟與工商管理系列教材，相對于公共管理專業課程而言，教材形象不夠專業。汪本《公共管理學》推薦讀物部分相對于一、二年級的本科教學而言，顯得大而無當。倪、付本《公共管理學》發行時間短，其針對不同學校、不同類別學生的教學適應性尚有待于驗證。
三、自編教材適度優先選用的原則
長期以來，在教學界有一種流行看法，不提倡一般高校使用自編教材。對于傳統文史哲等人文學科和其他較早成熟的社會科學（如“政治經濟學”、“教育學”、“心理學”等）而言，經典教材往往已經形成，這種觀點是有道理的，但對于公共管理學科而言，則失之片面。公共管理是新興學科，我國高等教育全日制本科階段使用的公共管理學教材編寫情況整體而言不能令人滿意，存在著較大的競爭空間。而我國高校公共管理專業的持續發展，不僅要依靠學術競爭，也要依靠教學競爭，而本校教師編寫公共管理學教材的能力與影響力，集中展現了專業教師科研與教學的綜合實力，是為本校公共管理學科謀求教學和科研競爭優勢的關鍵因素之一。一般地說，有公共管理碩士點（如廣西大學公共管理學院）的教學科研單位，就應該鼓勵本院教師編寫公共管理學教材并考慮優先選用于本科教學實踐。應該澄清的是，所謂的公共管理學教材自編，包括完全由本校教師編寫和本校教師參與部分編寫的情況。完全由本校教師編寫，主要包括兩種情形：集體合作編寫，個體教師獨立撰寫。而參與部分編寫，也主要分為兩種情形：擔任主編（副主編），作為一般編者。針對上述四種情形的自編教材，優先選用可相應地區分為以下四個層級：集體合作類著作體現了本校公共管理學科的集體智慧，應努力創造條件選用以示尊重；本校教師擔任主編（副主編）的這類著作體現了本校公共管理學科在科研教學方面的外在影響力，應盡量選用；本校教師作為一般編者類著作體現本校公共管理學科個別成員的教學科研實力和專業活動能力，在質量接近的若干備選教材中，應考慮優先選用；個體教師獨立撰寫類著作雖然體現本校公共管理學科個別成員的較強教學科研實力，但個體編寫教材容易附帶學術偏見，因此在是否將其選用為通行教材的問題上，反而要慎重。
四、多種公共管理學教材輔助的原則
上文所述選用的教材，在學生方面大致可以理解成是需要購買和上課隨身攜帶的公共管理類專業教程，可以“只此一本”；在教師方面則是備課所用的基本教程，必須同時參考其他同類教材備課。筆者覺得，選用參考教材要達到交叉互補、方便定位的目標。茲結合筆者近幾年備課所參考的書籍略加說明。筆者近幾年參考的書籍如下：（1）黎民主編的《公共管理學》；（2）陳振明主編的“公共管理與政策分析叢書”之《公共管理學》；（3）嚴新明主編的“勞動與保障系列教材”之《公共管理學》；（4）歐文?E?休斯“公共行政與公共管理譯叢”之《公共管理學》；（5）黃健榮“當代公共管理精品教程系列”之《公共管理學》；（6）張康之“21世紀通識教育系列教材”之《公共管理學》。
筆者講授公共管理學課程，選用的是黎民主編的《公共管理學》，原因如上所述。選用其他五種主要參考教材，理由如下：陳本《公共管理學》特別適合于作為MPA學生教材和公務員培訓的教學用書，與一般本科教材反差大、對比性強；筆者參與編寫了嚴本《公共管理學》其中的第三章、第五章，對全書編寫宗旨、流程與細節有深人了解；歐文?E?休斯的《公共管理學導論》在西方已經出到第三版，“既可以作為學習與了解公共管理科學的基礎性、入門性讀物，也可作為研究公共管理的重要參考資料”。黃本《公共管理學》適用于研究生教學，筆者攻讀博士學位時，曾聽過主編黃健榮開設的相關課程，對該教材的特點認識比較到位。張本《公共管理學》是公共選修課教材，服務于本科階段所有院系的學生。在備課過程中，筆者通過對上述參考教材的研讀對比認識到，作為“211”高校具有公共管理碩士授予權的單位，其本科階段“公共管理學”課程的教學，應該達到應有的水準。
五、教材評價機制保障選用質量的原則
這里所說的教材選用質量，主要不是指所選公共管理教材學術質量（知識水平）狀況，而是指所選用的公共管理教材能夠滿足所在院校公共管理專業教學需要的程度，即是否適合學生學，是否適合教師教，是否適合所在教學單位的學術層次和社會影響，是否適合所在大學的校園文化。我國高校在教學質量保障方面，通常比較重視課堂教學評價機制的完善，而忽視教材評價機制的建立。由于教材質量全程監控的意識欠缺，教材選用質量的論證和評價環節缺失，結果往往是教材一經選定，發到學生手中即告萬事大吉。就筆者所了解的情況，我國大陸高校“公共管理學”教材的選用，就多半缺乏后續效果調查，而使教材選用狀況整體而言難盡人意。那么，選用一本公共管理學教材，怎樣才算嚴謹呢？根據筆者的教學經驗，大致要經過以下步驟：首先，由任課教師（1人或多人）提出1―3種備選教材，并出具書面意見詳細說明選用根據，上報系或教研室。接著，系或教研室經過討論，由負責人出具選用建議，送交院學術委員會和教學委員會討論。然后學院教學部門根據院學術委員會和教學委員會的討論結果，將選用教材的結果告知任課教師、相關學生和教材管理部門。教材付諸教學實踐后，一方面大學教務處組織專家（督導）組深入聽課，考察教材的課堂適應性；另一方面教務處相關職能機構制作“教材使用情況調查表”，詳細全面地搜集并分析聽課學生反饋的信息。教務處方面據此得出對前一學年公共管理學教材選用的整體評價，并反饋給開設該課程的院系，以決定下一學年是否續用前一學年的教材。
六、結語
在大學本科階段課程教學過程中，教材選用是一個重要但經常被忽視的環節。隨著本科階段全外文教學課堂的推廣，公共管理學教材的選用問題將越發顯得突出。本文主要針對國內大學本科階段公共管理學課程教學的現狀提出了教材選用的一些基本原則，希望引起大家的關注。
[參考文獻]
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[2]蘇保忠，張正河，公共管理學[M]，北京：北京大學出版社，2004.
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[9]（澳）歐文?E?休斯，公共管理學導論[M]，彭和平，等，譯，北京：中國人民大學出版社，2007.
[關鍵詞]公共管理 公平 公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
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三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。
四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。
［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。
三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德
工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。
一公共管理活動的職業體系
公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。三公共管理者的職業行為
職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。
在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。
自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。
摘要：新公共管理理論已經成為70 年代末開始的世界行政改革主導潮流的名詞，它的基礎是將市場原則運用公共政策和公共管理中，當前，國外大多數高水平大學均以新公共管理理論為基礎，使高等學校管理中形成一種競爭機制，從而不斷提高高等教育的質量和效益，促進教育水平的不斷提高。
關鍵詞：新公共管理理論；大學
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。它以現代經濟學為自己的理論基礎，主張在政府的等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理。
自20世紀90年代初期開始，公共行政的新管理途徑開始在美國受到重視，與傳統管理途徑相類似，這一新途徑也是以改革為取向，以期改善公共部門的績效。在美國，新公共管理理論曾經被原副總統戈爾全國績效評估中去。其執行要點包括：顧客導向、提升服務機關的執行力、創造動態市場機制、借由市場機制解決問題、分散決策權力與簡化預算流程等。如今，其已在美國成為占主導地位的管理途徑。[1]
一、新公共管理模式的界定
20 世紀80 年代以來，伴隨著西方國家政府的興起和發展，新公共管理在當代公共行政理論與實踐中顯現出其主導地位。其管理學的角度批判了，倡導私營化的管理技術，認為適度分權、信任、放松規則等是整治傳統并過時了的管理模式的的組織原則。
同時，新公共管理把政府和公共部門看成是一種契約關系，是在契約的參與者共同同意的基礎上的一系列具有約束力的互惠承諾，它倡導人們在那些運用于私人部門的制度結構中探索公共管理的新機制，重點就是為公共行政引入契約管理的理念和方法。
二、新公共管理模式的基本觀點
新公共共管理模式具有以下基本觀點：
（一）專業化管理。專業化管理，就是"讓管理者來管理"，即由管理者對結果進行負責，而不僅僅是服從上級的命令。
（二）關注績效。新公共管理的基本價值由傳統公共行政的效率、效能、和公平轉為經濟、效率、和效能，顯示了其對績效的關注和對經濟價值優先性的強調。
（三）以市場為取向、以結果為導向。市場取向是新公共管理的一種方法取向，它一方面主張縮減政府和官僚制組織的作用范圍，另一方面倡導新合同主義，通過簽訂合同，公開招標等方式在公共服務領域引入競爭。新公共管理的基礎是將市場原則運用公共政策和公共管理。結果導向。新公共管理認為，實現某些結果不僅是組織的而且也是個人的主要目標。新公共管理首先關注的是結果，至于結果如何實現則沒有一定之規。
（四）引進私營部門管理方法。在這方面，新公共管理的主張具體有：引入合同制度改革人事制度，通過解制建設彈性的組織和預算，引入績效測評、戰略管理、全面質量管理等私營部門成功的管理舉措。
（五）顧客導向。新公共管理認為，“行政就是服務，公眾就是顧客”，而且認為整個經濟效率須依賴于公共部門在提供商品及服務時如何對顧客需求做出反應。
（六）政府應該放松管制。新公共管理更應該重視市場競爭、顧客需求及對機關的負責，從而有效的利用人才和財政資源。
（七）外公共行政的組織文化應盡可能朝彈性、創新、解決問題、具有企業精神的方向發展。公共部門的管理者現在其部門或機構的外部關系中是積極的參與者，趨向于和利益集團、政策團體之間建立積極的伙伴關系。
三、新公共管理模式的運用
新公共管理的基礎是將市場原則運用到公共政策和公共管理中。在高等教育中，新公共管理模式已經越來越廣泛的應用于高等教育領域，進而提高高等教育的質量。
第一，從教育實踐方面來看，在20 世紀90 年代初的大學學費幾乎是免費的，實際上政府一直支付相當高額的經費。隨后階段性地導入了個人承擔費用制度，特別是從90 年代后期，學費上升極為顯著。到2003 年，國立大學收入中，中央政府或地方政府負擔的費用降低到5 成以下。從1998 年開始中國采取了積極擴大高等教育規模的政策，其中，在接受國立大學監督的同時在運營上完全依靠學費收入的"獨立學院"急劇增加，這些機構每年收取15000 元的高額學費。在這個意義上中國的高等教育正在加大對個人負擔的依賴程度。
第二，從科學研究方面來看，中國政府從90 年代末開始，為迅速提高研究水準，開始對重點學科集中投資，進而也擴大了競爭性研究資金。相反一般大學的研究經費卻限于較低的水準。而且中國的大學，由于實際上財政方面的獨立性很強，不論是對政府資金還是民間資金，為獲得研究資金正在進行著激烈的競爭。并且大學創辦企業，其中發展為大型企業的也為數不少。由于大學教員的基本工資較低，研究資金的獲得不僅與高額的附加工資掛鉤，還允許研究資金的一部分變為研究者的個人收入，因此對研究者獲得研究資金形成了強大的誘因。
如上所述，世界上的高等教育在不斷地擴大規模，設施、設備也在不斷的更新、優化，而滿足這種需要的大多是銀行等金融機構。在這個意義上，高等教育展示了特有的市場化模式，這與高等教育在極短時期內迅速發展有著密切的關系，所以新公共管理模式的運用于發展使高等教育的市場化成為必然。
所以，高等教育的市場化趨勢充分表明，其只有與政府干預和私人資助相配合才能發揮最大化的效用，而新公共管理模式正順應了這一趨勢，大學管理者們積極吸取這一模式的優點，充分為自身的發展謀取相應的條件與利益。國內的大學管理者應該從中吸取經驗，為我所用。
參考文獻：
關鍵詞:公共管理;企業管理;人力資源管理激勵機制
公共人力資源管理激勵機制是引導公共組織成員的行為方式和價值觀念以實現公共管理目標的過程。企業人力資源管理激勵機制是部門的管理者在日常的管理活動中,通過擁有的權力或權威,干預和影響被管理者的行為,以使每個員工在達到個人目標的同時實現部門的組織目標。通過對兩者的人力資源管理激勵機制進行對比分析,有利于公共人力資源管理激勵機制學習企業管理的成功經驗和先進理念,加快自身的人力資源開發和管理,有利于企業管理明確自己在激勵機制方面存在的不足,以便更快和更積極地運用創新精神對此進行完善。
一、公共管理與企業管理人力資源管理激勵機制的共同點
(一)人力資源管理的主要原則
無論公共管理人力資源激勵還是企業管理人力資源激勵,都是人類不斷自我完善,不斷挖掘自身潛能,從而推動生產力發展,繼而達到自我解放的過程。兩者都采取了適合自身特點的激勵原則的辦法來實現對人力資源的激勵。
1、目標結合原則:將個人目標與組織目標有機協調的緊密結合。
2、物質激勵與精神激勵相結合的原則:采取物質激勵為主,精神激勵為輔,二者相結合的原則。
3、外激勵與內激勵相結合的原則:外在性激勵指組織根據員工工作貢獻所給予的最終獎酬才是他們所期望的目標物。內在性激勵則是通過創設一定工作條件,讓人們在工作本身中得到樂趣,從而滿足人的活動、人的價值、人的全面發展的高層次需要。
4、正激勵與負激勵相結合的原則:正激勵是對員工的符合組織目標的期望行為進行獎勵,從而產生激勵效應。負激勵是對員工違背組織的非期望行為進行懲罰。正負激勵都是必要而有效的,不僅作用于當事人,而且還會間接地影響周圍其他的人。
(二)人力資源管理的主要方法
公共與企業的人力資源管理都采取激勵來吸引人、用好人、留住人的方法,激勵機制成了公共與企業人力資源開發與管理共同的主要方法。
1、吸引和留住優秀人才:在公共管理與企業管理中,往往都通過各種優惠政策、豐厚的福利待遇、良好的晉升來吸引和留住組織所需的人才。
2、激發和調動人的積極性:激勵機制對員工創造性、革新精神和主動提高自身素質的意愿都有重要影響。可以說,激勵對工作績效的影響是巨大的。
3、薪酬、福利、培訓、晉升制度都是常用的激勵方式:不管是公共管理還是企業管理,激勵都要采取一定的形式進行。縱觀現代組織,在常用的激勵方式上都具有相似性。這些傳統的激勵方式和手段都是公共管理與企業管理常用的激勵方式。
二、公共管理與企業管理人力資源管理激勵機制的不同點
(一)激勵機制作用不同
公共管理管理追求的是公共利益與國家整體利益,其目的仍是為了實現社會的公平與正義。企業管理管理謀求的是本企業本部門的利益,追求的是最大的市場份額和利潤,實現本企業本部門的利益最大化。因此,公共管理的激勵機制作用就是激發員工熱情,使公共管理能更好地為社會公眾服務和滿足公眾的利益需求。企業管理人力資源激勵機制的作用就是為了使組織獲取更多的利潤。
(二)激勵機制效果不同
由于公共管理工作的成績不能簡單地用量化標準來衡量,其提供的產品和服務也不能進行簡單統計和核算,導致了與效率之間的矛盾,致使激勵機制在公共管理取得的效果自然也比在企業管理中弱得多。
企業管理活動中,由于經營者有著強烈的獲利欲望,管理者在利潤最大化這一指揮棒的驅使下,制定考評指標時力求做到獎優罰劣,他們更為注重通過積極有效的人力資源激勵機制來提高企業生產效率。目標管理、量化管理、計件工資等一系列制度的完善給企業管理激勵機制的運行提供了良好的制度條件和空間,使得企業管理人力資源激勵機制在提高員工效率上發揮了很大的功效。
(三)激勵機制重心不同
公共管理人員是國家政策的執行者,其言行是政府形象的代表。在能力和道德的取舍中,公共管理更加把道德擺在首位。如果沒有好的道德和科學的人生觀、世界觀及為人民服務的公仆精神,那么公共管理的目標和價值追求將無法實現。因此集體主義、愛國主義、社會主義和為人民服務的思想是公共管理人力資源管理激勵機制的核心內容。
企業管理中企業只要合法經營正當競爭,就能受到公眾的尊重和認同。因此,對于企業管理人力資源激勵來說,如何提升員工的自身素質和能力,如何增強組織凝聚力,如何產生更多利潤成了其激勵的重心,他們的社會責任遠沒公共管理突出,激勵的目標比公共管理也更具有明確性。
公共管理把道德的激勵始終擺在核心位置,而企業管理更加注重人員能力的激勵,這是公共管理與企業管理人力資源激勵明顯區別的特征。
(四)激勵機制程序不同
鑒于公共管理人員的身份與職責的特殊性,公共管理人員的激勵必須嚴格按照國家統一的法律條文規定執行,各具體單位不能各自為政,應制定所謂的適合本部門實情的方法來對本單位員工進行激勵,而且激勵的程序必須一絲不茍、按部就班地操作。例如,公務員獎懲升降等各項制度都必須有法可依,確保各層次公務員都能一視同仁,使激勵過程公平公正。企業管理企業員工的激勵,則可以根據不同企業的具體情況和管理者的管理作風靈活機動的構建,并無定式可循。不同行業、不同性質、不同規模的企業組織都有適合自身的一套人力資源激勵機制。因此,公共管理在激勵程序上有著固定的模式,而企業管理人力資源激勵程序上靈活多樣。
三、企業人力資源管理激勵機制對公共人力資源管理機制的啟發
(一)適當依賴物質激勵
公共管理相對于企業管理來說,更加倚重精神激勵。但是,如果從人性的角度來分析,適當提高物質激勵的倚重度,協調的把物質激勵和精神激勵結合起來是可行的、有必要的。作為普通人的一份子,公共管理的工作人員面臨的仍是每個人都要面對的現實生活問題,僅從精神上進行激勵是不太現實的。所以必須首先承認普通人的基本利益需求,像企業管理人力資源激勵機制一樣,通過科學考核個人業績,將個人利益與工作業績緊緊掛鉤,這就要求必須完善公共管理工作人員的考核制度,充分體現能力本位與道德本位的平衡。
(二)根據具體情況靈活運用人力資源激勵機制
公共人力資源管理激勵機制是由國家法律和法規進行調整和規范的,具有一定的穩定性,對不同部門、不同人員的適用沒有任何區別。但是,不同部門所負責和管理的社會事務是不同的,有些是為公眾簡單的提供服務,有些進行的是指導和規劃工作,有些進行的是審批和審判工作。對于這些部門的職能來說,在性質上有很大區別,在考核上也有很大不同。用一種固定的模式來進行公共管理人力資源的激勵,確實存在很大的漏洞。
對此,公共管理人力資源激勵機制應該向企業管理學習,根據自身情況和不同人員采用靈活的激勵方式,將企業管理激勵機制與公共管理自身的特點有機結合,按照科學、有效、靈活的原則,選擇相應的激勵機制。
(三)轉變思想
在工作和管理中提倡效率和服務意識,改變過去“官本位”、“干多干少一個樣”情形,把服務的對象轉向公眾而不是上級。通過個體表率、目標指引等方式逐步樹立激勵觀念,達到人人響應激勵,人人依靠激勵氛圍。如果僅僅是工作模式和管理模式的變化,而人的觀念和意識沒有轉變,激勵機制設計得再好也是徒勞。
(四)采取更加多樣化的激勵方式
公共管理現有的人力資源管理激勵機制形式過于單一,因此有必要健全多樣化的激勵方式。具體來說可以綜合運用以下幾種激勵方式。
1、責任激勵:公共管理人員的工作并非完全可以量化,且有些工作的結果也不是能馬上可以看出來的。公共管理人員的每個工作都關系人民的切身利益,關系到黨和國家的形象,關系到民心所向。因此,必須把責任和激勵掛鉤,不僅要提高行政效率和服務水平,而且還必須是積極的效果,這才符合公共管理的價值取向。
2、目標激勵:公共管理的職責是神圣的,目標是為了公眾的利益,對于每一個公共管理工作人員來說,從事這樣崇高而神圣的職業本身就是一種榮耀。因此,公共管理要采取措施讓工作人員明白自身工作的特殊意義和崇高性,喚起他們內心的奉獻精神來激發其工作熱情。另外,可以把各項工作任務分解到個人,用目標的進展程度和完成程度來約束公共管理工作人員。使其有一種工作緊迫感,一種危機感從而使其在規定的時間范圍內完成應做工作,避免公共管理工作人員偷懶、混日子等不良風氣出現。
四、公共人力資源管理激勵機制對企業人力資源管理機制的啟發
(一)穩定性
企業管理的特征使其的經營管理活動具有較大的靈活性,同時也應該注重其穩定性。穩定的制度有利于組織成員對組織文化的認同,有利于組織人員更專心于自己的工作。
激勵機制是企業管理人力資源部門高度關注的重要機制,它的穩定能夠更好地激發員工的競爭意識,使這種外部的推動力量轉化成一種自我努力工作的動力,充分發揮人的潛能。公共管理人力資源激勵機制就具有很強的穩定性,雖然根據環境的變化經常適當做出調整,總的來說是非常穩定的一個機制。企業管理應該學習公共管理人力資源激勵機制的這個重大特點,力爭使靈活性和穩定性協調起來。
(二)規范性
企業人力資源管理激勵機制與公共管理激勵機制的公正、合理、透明相比,企業企業管理在這一方面亟待加強。雖然進行人員分類激勵是必需的,但應按合理的比例分配利益,體現出公正性;建立合理的利益分配制度并不斷加以完善,讓各級員工協商,體現出合理性;把這些規章制度公布于眾,接受所有人員監督,體現出透明
性。
參考文獻:
1、孫柏瑛,祈光華.公共部門人力資源開發與管理[M].中國人民大學出版社,2004.
1、公民參與公共管理存在的問題分析
公民參與公共管理的整體素質偏低。只有公民具備較高參與和處理公共事務的能力才能實現有效的公共管理。為此對公民提出了較高要求，需要公民對相關的公共事務知識和資訊進行掌握。同時，行政機關要保護公民知情權，讓公民可以獲取相關信息。目前我國公民的參與能力偏低，主要表現在以下幾方面：第一，大部分公民不了解參與公共管理的義務和權利，不了解參與公共管理的渠道；第二，部分公民不知道獲取政府信息的渠道或者對獲取信息渠道認識不足，同時受到獲取政府信息渠道和信息內容數量的影響，導致公民參與公共管理的積極性不高，阻礙了公民參與能力的提升；第三，目前經濟條件對培養公民參與能力產生局限性影響。主要表現在經濟發展相對落后地區，老百姓都無法解決溫飽問題，談何參與公共管理；另外，政府提供的參與技術相對落后，讓公民沒條件運用先進參與方式，一定程度上讓公民參與愿望破滅。
2、實現公民參與公共管理措施分析
2.1建立和完善公眾參與公共政策。公共政策作為公共管理不可或缺內容是實現公共管理的基礎，與公眾利益緊密聯系貫穿于整個公共管理過程。如果在建立政策過程中剝奪公民的政治參與權，則無法對民眾利益實現真正保護。公民參與公共政策在優化公共政策體系、提高政策科學性、保證社會公共政策價值取向和實現公民與政府互相信任等方面具有重要意義；另外，公共政策可以激發公眾參與積極性，可以加強政治協商溝通，促進各種決策方案的修改和完善。因此，促進公眾參與公共政策建立對促進政策合法化和反映民意具有重要現實意義。2.2公民要主動承擔部分社會責任。公民要想體現自身作為社會主體的重要性，有效推動公共參與和減輕政府負擔，公民必須主動承擔部分社會責任。在傳統管理模式下，政府采取大包大攬的方式承擔公共管理內容和責任，讓公民淪落為被動接受者，在一定程度上阻礙了公共管理目標的實現。隨著目前公民社會的發展；第三部門已經成為公民參與公共管理的重要組織形式，并且公民通過自主開展治理行動幫助自身走出了集體行動的困境。2.3提供公共物品和公共服務。進行公共物品和公共服務提供可以實現對公民利益需求的滿足，表達公民參與公共管理的呼聲。在準公共產品領域進行社會服務和自我服務的開展，可以避免傳統管理模式形成傾向，讓公民進行合理自治。雖然這種在準公共產品領域開展的自主治理受到公共物品領域的范圍限制，但是可以促進公民和政府在公共事務領域開展合作，這必然會提升公共服務效率，滿足人民的利益需求，實現公民參與公共管理。2.4提高公民參與公共管理素質。公民管理活動的程度和范圍不僅與公民參與公共管理的積極性有關，還有公民接受的教育和文化水平緊密相關。因此，只有不斷提高公民參與公共管理素質，才能提高公民參與公共管理意識，在公共管理活動中對與自身聯系密切的利益進行積極關注；另外，在公共管理過程中要貫徹“一切權利屬于人民”的原則，對公民參與渠道進行拓展。
3、結語
在公共管理理論下政府不再是提供公共服務或公共產品的唯一者，只有依靠公民的配合和支持才能促進公民參與公共管理實現。可見，公民參與對公共管理的實現具有重要現實意義。因此，現代公共管理研究者要重視對公民參與的研究，認真對待公民參與公共管理存在的問題，提出積極的應對措施，為拓寬公民參與途徑掃清障礙。
作者：次旦卓嘎 單位：中央民族大學 管理學院
（一）等級主義
在公共管理發展的大部分歷史中，等級主義的管理方式一直占統治地位。傳統上認為等級主義起源于19世紀末，但中國關于等級主義的觀念似乎要更早。等級主義具有強大生命力的管理理念主要表現在：
1.它是集權、政治權威的行政方式；古代中國儒家學派就是典型的中央集權的官僚體系，西方官房學派也強調國家主導型的經濟發展，強調政府的積極管理。它們相信一個強有力的集權領導不僅有利于政令統一，便于統籌全局；而且指揮方便，命令容易貫徹執行。
2.組織內部層級結構明晰；組織內部機構與成員均按權力大小依次排列，其職位設計也遵循等級制原則，低級職位要接受上一級職位的控制和監督。
3.注重正式的規章制度；照章辦事，即嚴格依照法律或制度規定的職責、權限、程序和標準辦事，它要求人們服從的不是作為個人的管理者，而是作為一種非人格化的秩序和規范。
同時，為了保證公共官員依法和恰當地履行職責，等級主義主張公共管理人員職業化、科學化。
然而這種在公共管理歷史上延續最長的管理方式也受到各種抨擊，等級主義組織的弊端主要表現在以下兩個方面：(1)等級分明的集權結構將政府組織劃分為許多層級條塊,跨組織層次之間的交流極其困難，體制、結構與運行機制的僵化；（2）表面上高度集權，實際上各地區、各部門往往自行其是，由于缺乏有效的約束，腐敗的蔓延必將導致社會矛盾的激化。
（二）個人主義
公共管理信條中另一條龐大的支流是個人主義。在考慮公共管理的問題時，個人主義的傾向最早可以追溯到斯賓諾莎和孟德斯鳩，這種方法也出現在現代經濟學家之父亞當·斯密的作品中。個人主義思想在如今成為當代公共管理信條中主流時尚，這不僅因為它與現時代的經濟背景和政府價值取向相匹配，而且也是個人主義本身的魅力之所在。
1.個人主義重視提供公共服務的效率、效果和質量；譬如，傾向于政府中的小部門，而不是大部門，認為政府中的大型機構容易產生低效問題，其原因是遠離受益者的群體，會使高層官員獲得更大空間來扭曲組織行為。以及個人主義管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應。
2.個人主義的核心是獎勵和激勵結構；在個人主義看來，物質性激勵結構是公共管理設計的中心環節。根據亞當斯密的經濟人的假設，提供公共服務的人一般都被認為是關注自我利益和機會主義的，經由市場這只看不見的手，個人的自利可以實現社會的利益。政府組織只要通過精心設計的制度和激勵結構，可以改善組織中個人的績效，以實現官僚努力程度最大化。
同時個人注意還強調在公共管理中引入競爭機制，以及強調公共管理需要遵循透明、公開的原則。
個人主義的公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面：（1）強調通過公共服務私人提供方式引入競爭機制，無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同。（2）個人主義用經濟學的眼光看待公共服務的供給，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。（3）強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
以及個人注意強調公營部門私有化、目標管理、績效管理也遭到各種批評指責，但盡管如此，在西方公共行政領域已成為一種不可逆轉的時代潮流。
（三）平等主義
平等主義既反對市場又反對官僚制，是以“團體主義”為合作行為的起點或核心組織原則，采取的形式是激進式分權的自治單位。毋庸置疑，平等主義所提倡的團體自我管理、相互控制和面對面責任的最大化等要素對于現代的公共管理具有一定的積極意義：（1）傾向于建立一種領導權，通過限制任期、輪流任職、對高層人員實行選舉和撤職制度、使官員承擔組織工作的方式受到控制以避免權力濫用；（2）在一個成員高參與和團體弱管理的結構中，通過參與式民主、激進分權和非正式團體的批評及其對個體的影響，來控制大型的失誤和破壞性的權力游戲，從而達到集體的規范。
毫無疑問，平等主義作為公共管理的方法仍然有局限：首先，逃避責任是平等主義自始至終都存在著弊病，團體成員都會爭相躲避最不受歡迎的任務，其結果是重要的任務無法完成，同時也無法監督和保證工作的質量。其次，平等主義決策無休止的面對面商談，需要大量的時間和精力，容易導致議而不決，這種耗時、低效又不計成本的做法受到較多抨擊。
二、公共管理方式之借鑒
我國政府如何運用適當的方法管理公共事務，實現公共行政管理的現代化，是有必要進行深入的研究和探索。本文認為，以個人主義為主導范式的西方國家新公共管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的借鑒作用。
1.新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。
2.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。我國行政改革可以借鑒這種做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。
3.新公共管理從注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，注重提供優質服務的方向發展。我國也應在制定法律法規和管理制度時，同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處。
4.新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。
值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結合本國的國情。對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。
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關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府
20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。
一、新公共管理運動的內涵及實質
“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（O Hughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。
（一）新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。
首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設中獲得政府績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效益的依據；從成本效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等。
其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經錄用，永久任職，等等。
總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
1、以顧客為導向，引入私營部門的管理方法，建立企業型政府。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的回應能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站式”服務等，就是在這種新的政府社會關系模式下所施行的一些具體措施。與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門的職能和規模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本――效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
2、引入競爭機制，注重政府服務效率和質量。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理重視政府活動的產出和效果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予公務人員以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的目標和總量控制，給基層公務人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規、制度控制，實現嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績為依據的績效工資制等等。
3、強調“政務”和“事務”的合作。在看待“政務”與“事務”的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動關系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治責任感，而不應將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應
的政治責任，而且可以挖掘文官在專業知識、信息、任期等方面的優勢以提高政策制定和執行的效益。
二、對新公共管理運動的述評
西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現了對傳統公共行政的突破。
（一）適應了時展的要求
經濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業社會相適應的傳統官僚制不應主導公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統一的公共服務的做法，都應該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。
（二）積極探索了解決傳統行政管理體制弊病的途徑和方式
對傳統的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。
（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段
1、它否定了傳統行政所持有的政治和行政二分法，主張公務員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現良好的治理。
2、主張公共服務市場化，主張政府和企業在提供公共服務方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關系。
3、強調公共服務的顧客導向，提倡回應，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。
4、主張政府部門的領導者具有企業家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。
5、主張精簡機構和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。
（四）存在著一系列的缺陷
1、片面追求政府的企業化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質區別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調公共部門企業化，必然導致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態度的社會目標的實現”。在市場經濟條件下，如從本質上混淆政府與企業等私營部門的區別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。
2、過于注重效率原則，容易導致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環節，但公共管理的本質是以民主為基石，強調追求人民、自由平等權利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調效率必然導致社會公正和長期公共利益的缺失。
三、新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示
新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發和借鑒作用。
（一）明確鄉鎮事業單位的職能范圍和權力邊界
西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經過幾十年的演變，政府規模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉鎮政府來說，也經歷了一個職能不斷調整和機構不斷膨脹的過程，最終導致了近年來大規模的機構和人員精簡。這種現象主要反映在鄉鎮事業單位機構和人員的增減方面，可以說鄉鎮事業單位改革是我國鄉鎮機構改革的重要環節。
就我國的鄉鎮事業單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據宏觀政治、經濟、社會環境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構和人員配置。具體要劃清哪些基層事務是由政府直接管理的，哪些公共服務可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務要設置相應的機構和人員，對于可以回歸社會的公共事務要大膽放權。
（二）引入競爭機制，增強工作鄉鎮事業單位從業人員的工作積極性，提高基層公共服務的質量和效率
鄉鎮事業單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉鎮事業單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉鎮事業單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導致鄉鎮事業單位職能的虛化；在基層公共服務方面，實行的是由鄉鎮事業單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務提供主體之外。因此，提高我國鄉鎮事業單位的活力和服務水平，一方面要加強事業單位內部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務的質量和效益。
（三）推進基層公共事務管理改革
管理鄉鎮公共事務是鄉鎮事業單位的重要職能。推進基層鄉鎮公共事務管理體制改革是鄉鎮事業單位改革的重要內容。這需要在資金來源、資金監管、工作思路上等方面進行相應的改革。
1、加大對鄉鎮公共服務的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務的有效保障。長期以來，在城鄉二元體制下，我國政府對農村基層公共事務的投入較為薄弱。在以城帶鄉、工業反哺農業的新形勢下，必須按照統籌城鄉發展的要求，進一步加大對農村公共事業的投入，這既是加快農村發展的需要，也是促進城鄉和諧發展的需要。
2、加強對基層公共財政制度進行改革，優化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農村基層公共事務投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監管。
3、對一些公共服務項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設想還處于初始階段，規模較小，相關制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務項目，可以實行合同承包，嚴格規定服務的數量和質量標準，一方面可以提高基層公共服務的質量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現公共服務主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務狀況。
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關于公共管理研究的綜合評述
我國即將啟動 MPA 項目。 因為 MPA ( Master of PublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成 “行政”，因此， MPA內涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關注。我們認為，無論是從理論還是實踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對其展開爭鳴。比如，Public Administration 與Public Management都翻譯成“公共管理”， 它們之間的區別究竟在哪里?難道僅僅是適用層次不同?有些學者認為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國研究生專業目錄在管理科學類中， 把一級學科“公共管理”定為“PublicManagement ”， 而把二級學科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在 MBA 中Business Administration 譯為“工商管理”， 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋?也有人認為Management主要用于操作層面，更多地從技術角度討論管理問題。如果仔細查閱中外管理學的相關?
新公共管理運動的啟示
目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理(行政學)的發展與演變歷程中所出現的三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊;公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。
1. 新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大;另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態”、“商業動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品(服務)民營化;推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會;加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織;用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。
在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從“階段革新計劃”到 “公民運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發動了一場大規模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。克林頓政府繼續推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來;財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效;在政府部門中區分決策與執行兩種不同功能;按契約中規定的競爭原則，在政府部門的部長與執行官之間，簽定“績效協議”、“采購協議”等，強化各自的職能。
西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱(如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業家精神重塑政府’等)，這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。
2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫兇。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預想結果。
七十年代美國有許多企業管理學院將研究范圍由企業內部管理擴展到外部的社會管理，產生了被人們稱之“企業管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學型”的公共管理模式，而是從企業的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質上并無大的差異，企業管理的技術與方法完全可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧盡管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學”也如“政策科學”那樣為“公共行政”的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。
關鍵詞：新公共管理理論；方法論；創新；行政管理
隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。
1新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。
2新公共管理理論方法論的創新作用
2.1為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善。基于管理行政理念的指導，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。
2.3用激勵機制取代規制的公共管理方法
一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點。基于新公共管理方法論，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非常看重規則的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。
3結語
新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吳曉芳 單位:鄭州升達經貿管理學院
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關鍵詞：市場營銷；公共管理；應用
一、引言
目前我國在建設服務型政府的過程中，對政府職能進行不斷完善，政府的職能有所轉變，這使得公共管理的社會地位得到提高，目前市場經濟環境變幻莫測，發展速度飛快，公共管理工作的開展，需要科學合理的理論思想來進行指導，而市場營銷理論中，有許多可供公共管理借鑒的地方，一些市場營銷的理論可以指導公共管理工作的進行，這些市場營銷理論可以幫助公共管理優化服務，提高公共管理的水平以及效率。
二、在公共管理過程中，應用市場營銷理論的創新點
（一）公共管理民眾分析和消費者行為分析
消費者行為進行系統性的分析，是市場營銷理論體系中的一部分，這一部分針對消費者的購買欲望、行為特點以及消費行為等等展開分析，從而有針對性地采取科學合理的營銷策略。市場營銷對消費者進行分析的部分，對于公共管理，也有一定的幫助，在進行公共管理工作時，可以結合有關理論了解人們的心理以及行為，從而有針對性地展開公共管理工作，公共管理與服務以人為本，以公眾的利益為出發點以及落腳點，圍繞這一原則制定目標，從而開展公共管理工作。
（二）公共管理與營銷戰略的模式
市場營銷是通過了解消費者的需求，進行產品和服務的推銷，從消費者的需求出發，制定一些營銷戰略，在制定營銷戰略的過程中，必須要明確消費者的需求。公共管理工作與市場營銷類似，公共管理工作不僅要宣傳國家的政策內容，讓公眾了解政策導向，還要吸引公眾積極響應國家的有關政策，可以通過廣告宣傳等形式來完成工作。
（三）社會公共服務與產品策略
從市場營銷理論來看，消費者的消費意愿會受到產品質量、產品設計以及產品性能的影響，因此，在進行公共管理工作時，要為公眾提供合適的公共產品，提供能夠滿足公眾需求的公共產品，要想了解公共產品是否能為公眾所接受，可以借鑒市場營銷中的產品策略，來了解群眾的產品接受度。社會公共部門應該優化自身的社會形象，積極開展有關活動，并做好跟蹤與回訪工作，不斷提高公共管理服務的質量和水平，提高自身的社會地位，從而獲得公眾更多的認可，博得公眾更多的關注。
三、在公共管理中，市場營銷理論的應用情況
（一）通過運用營銷理論進行管理創新，從而緩解社會矛盾
合理借用市場營銷相關的理論，對公共的管理進行改革，促進社會創新和出現對應的改革。市場營銷的理論對于一些部門影響比較大，比如教育部門或者是其他組織部門等，其中最為突出的就是市場經濟。由于競爭機制的出現，整個市場的服務和管理都得到了更好的發展，使用營銷的理論對質量進行提升。關于市場營銷理論的使用與否，可以借鑒國外，比如說英國、美國等這些發達國家，他們對于使用市場營銷的理論使用的經驗更加豐富。觀看這些國家對于使用市場營銷后的管理效果可知，在社會的公共管理中使用市場營銷是可行的，而且效果是顯著的，可以起到緩減社會矛盾的作用。
（二）通過運用營銷戰略思想，用于提高公共管理服務意識
對社會公共管理和發展建設需要采用一種不同于以往的管理模式，讓公共管理在社會矛盾中起到緩解的作用，對社會的關系進行調節。采用市場營銷理論進行管理社會，在社會管理中公眾充當市場里面的消費者，使用相關的營銷理論化解管理的被動，這樣就可以推動社會的發展，讓社會的秩序更加穩定。除此之外，可以讓管理工作在公眾的視角開展，有利于增強公共管理關于服務的意識。我國是黨為人民服務，社會公眾需要提高主人翁意識。相關的機構也需要保持營銷理論中的顧客至上觀念，讓社會公眾的地位得到提升。服務意識的提高可促進公共管理質量的提升，公共管理更加方便，緩解社會矛盾，解決社會矛盾。
（三）通過運用營銷渠道思想，用于實現社會管理的多元化服務
市場營銷有一個很重要的組成部分，那就是渠道，沒有渠道再好的產品也無法成功銷售出去，這個放在社會管理方面也是適用的，對公共管理來說，渠道是很重要的。現在我們國家在公共管理方面的服務還是無法滿足社會公眾，關于社會公共管理還是單單的靠政府和一些相關部門是不夠的。可以借鑒市場營銷理念，對產品進行包裝，也就是說對公共管理改變成服務化，把一些服務拆分開。呈現多元化的管理模式，不同的服務分給不同的部門，讓企業和官方合作達到雙贏的局面。這樣就可以保證滿足社會公眾的需求，也可以保證社會公共管理的需求，對于公共管理的質量也有積極的意義，促進公共管理的發展。
（四）通過運用市場營銷觀念，使政府樹立“顧客”至上意識
NewPublicManagement是一種新的管理模式，這個模式主要是通過政府發表目標，然后讓行政部門去實現這個目標。目標是具有引導性的，關于目標的實施以及目標的有效性，都是需要相關機構去實行，一切的行為都是為了目標。什么是目標呢，就是讓社會公眾感到滿意。NewPublicManagement也就是前面說的采用市營銷理論對社會公共進行管理，這也就意味著管理機構需要把社會群眾視為顧客，秉持顧客是上帝的理念，需要聽取社會群眾的意見，給社會群眾更好的服務。給社會公眾選擇的權力，促進社會公共管理的發展。如此以往，可以促使社會公眾成為社會管理服務的中心，做到以人為本。讓社會群眾擺脫崇拜物質，被物質和權力掌控。讓人們把關于關注物質和權力變成更注重過程。政府不再是唯一一個管理機構，更多的非政府組織機構也可以成為管理機構，對社會公共管理出一份力，促進公共管理的發展，更有利于解決社會矛盾。政府和非政府機構共同管理社會公共，促進社會公共的進步，讓社會更加穩定。在實踐中，國家權力社會化或國家治理的分權，意味著它已經成為一種公共服務。因此，這項服務將成為新的國家治理的主題。現代政府是由人民組成的，我國憲法賦予人民組織政府的權力，也就是說政府需要服務于人民，以人為本，這是政府和人民的一種基礎關系。但幾千年來，中國一直被官貴民賤的思想影響，導致在現代社會人們在心里還保留著這樣的陰影，缺乏自己是主人翁的意識。采用現代經濟學里面的概念，社會群眾都是納稅人，是給政府繳納了稅的，社會群眾應該受到政府的服務。因此社會公眾就是社會公共管理的顧客，管理者需要實行顧客至上的理念。社會群眾繳納了稅務，就有權享受政府的服務，所以官貴民賤的思想必須舍棄。公共服務應該以“客戶”為導向，并對整個社會的需求做出更敏感的反應。對于民眾的需求政府不可以不理睬和不作為，而是在了解之后立馬去解決，去滿足群眾的需求。關于公共服務，這需要經過社會公眾的評價，只有公眾滿意才是合格的，所以公共服務的質量一定要足夠好。現代政府要是失去服務的原則，就會變成一個追求自身利益的群體，腐敗和特權，而不是公共利益。
四、結語
