時間：2023-08-03 17:27:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉(xiāng)村社會治理水平，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發(fā)的維權組織以及新型合作經(jīng)濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數(shù)量而言，農村組織和農民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經(jīng)濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和體制的解體，以及國家在農村推行“鄉(xiāng)政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經(jīng)影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發(fā)揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經(jīng)濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農村組織和農民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農村經(jīng)濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經(jīng)濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯(lián)系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經(jīng)濟發(fā)展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業(yè)組織化程度，增加農民收入，促進農民經(jīng)營的有序競爭，提高農業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發(fā)揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟合作組織、農村合作社、農民互助協(xié)會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業(yè)產業(yè)結構和規(guī)模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農民自發(fā)結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數(shù)農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉(xiāng)村治理理論和農村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結構的影響
國內理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。
發(fā)揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業(yè)和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯(lián)結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據(jù)多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權”。在經(jīng)濟上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從繁重的經(jīng)濟事務中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權人”的經(jīng)濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農業(yè)、工業(yè)反哺農業(yè)”的農村戰(zhàn)略，國家對農村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農業(yè)稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發(fā)揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經(jīng)濟和社會文化中發(fā)揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數(shù)量龐大、農村生產水平低下的歷史和現(xiàn)實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現(xiàn)新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
所謂新型城鎮(zhèn)化進程中農村社區(qū)治理創(chuàng)新，指的是在根據(jù)當?shù)爻擎?zhèn)化過程中新產生的農村社區(qū)，在新型城鎮(zhèn)化的內涵的條件下，結合社區(qū)治理的特殊性，通過治理理念、治理方式、治理手段的創(chuàng)新變革，從而實現(xiàn)社區(qū)良好治理的過程。具體來說，在新型城鎮(zhèn)化背景下，加強農村社區(qū)治理創(chuàng)新
一、根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，站在構建新型城鄉(xiāng)關系的高度，有序變革新型農村社區(qū)治理。
城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目標。但城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并并不是城鄉(xiāng)發(fā)展一樣化，而是通過加大農村公共服務建設力度和農村治理變革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，建造新型城鄉(xiāng)關系。在新型農村社區(qū)建設過程中，各級政府要切實提高投入力度，特別是在水、電、燃氣等基本生活設施公路、綠化、社區(qū)衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等公共實施建設方面，要按照不低于城市社區(qū)公共服務平均水平的要求為農村社區(qū)配置資源，以保障其生活的基本運轉；結合新型農村社區(qū)現(xiàn)有的社會發(fā)展條件，考慮農村社區(qū)居民公共需求的多元化特點，有針對性地提供商貿、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、健身、娛樂等服務，提升村民的生活質量；從實際出發(fā)，按照新型農村社區(qū)治理的特殊性要求，逐步健全組織管理體制，完善工作機制，探索適合新型農村社區(qū)特征活設施以及管理方式，提高管理水平。
二、根據(jù)新型農村社區(qū)各自本身的特點，重置農村社區(qū)治理體系。
社區(qū)管理體制是社區(qū)管理主體在社區(qū)資源配置、社區(qū)事務管理、社區(qū)關系調適等領域中的地位、作用以及相互關系、運作方式。新型農村社區(qū)治理中存在三個主體：村居民群眾、社會組織和鄉(xiāng)政府。
順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，根據(jù)新型農村社區(qū)的特點，探索構建社區(qū)服務中心、社區(qū)建設協(xié)調委員會和社區(qū)社會組織等組織框架，形成以社區(qū)服務中心承接政府公共服務、社區(qū)建設協(xié)調委員會主導社區(qū)民主協(xié)商和社區(qū)自治、社會組織參與自治和社會協(xié)管為內涵的社區(qū)組織管理體制，完善農村社區(qū)治理體系，促進社區(qū)居民的社會融合。
三、理順政府管理與基層群眾自治的關系，實現(xiàn)政府社會管理與基層群眾自治良好而有效的銜接。
鄉(xiāng)村關系是村民自治的核心問題之一。新型農村社區(qū)治理要堅持以社區(qū)自治為基本原則，首先要調節(jié)好好村民自制體系與行政管理體系之間的關系，依法完善關系定位，理清鄉(xiāng)村關系。其次，新型農村社區(qū)是介于農村和城市社區(qū)之間的特殊形態(tài)，其自治到底是依據(jù)哪項法律尚未明確。但在群眾自治與政府管理的關系問題上基本精神是一致的，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)之間是“指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督”的關系，這意味著政府對社區(qū)負有指導和服務的義務，社區(qū)則代表居民群眾對政府部門的工作予以協(xié)助并進行監(jiān)督。據(jù)此，實踐中要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)之間的所有相關工作進行明確的清理，劃清在這些基層管理和服務工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門與社區(qū)之間的權利義務關系，嚴格分清政府與社區(qū)的各自
職責。
在理清政府與社區(qū)關系的基礎上，要以公共服務和社會治理為紐帶，建立起政府社會管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和社區(qū)居民依法自治良性互動的新型農村社區(qū)治理體制。這就要求推進政府職能轉變，建設服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，促進政府工作重心下移，加快公共管理社區(qū)化步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府建設的首要任務就是發(fā)展農村社會事業(yè)，提供公共產品和服務，做好農村社會管理，而農村社區(qū)建設的首要內容也是農村基礎設施建設和有效的社區(qū)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社區(qū)自治組織的工作在這里有農村社區(qū)治了交集，為理順鄉(xiāng)村關系，構建政府與社區(qū)的銜接和互動提供了可能。
四、注重社會組織的培育，發(fā)揮社會組織作用，善于引進市場和社會力量參與社區(qū)治理。
發(fā)揮社會組織作用，增強社會自治功能，這是新型農村社區(qū)治理極其主要的一個環(huán)節(jié)。社會組織能夠凝聚社會力量，引導居民參與聯(lián)結，實現(xiàn)利益表達有序化，能夠在反映民眾訴求、維護弱勢群體權益、滿足公共服務多元化需求方面發(fā)揮積極作用。基層政府要努力培育并發(fā)展公益類、慈善類和服務類為重點的社會組織，使其與政府管理形成合力，共同推進基層社會治理創(chuàng)新。
農村社區(qū)治理離不開政府和社區(qū)自治組織，但市場和人民的力量也不應該忽視，在發(fā)達地區(qū)的社會管理實踐中，市場和人民的力量不僅參與社區(qū)的管理和服務中，而且作出了卓有成效的貢獻。社會力量隱藏在廣大群眾之中，積極依托和運用社會的力量包括市場力量進行社會治理，是實現(xiàn)社會治理有效性的重要途徑。要采取有效措施，鼓勵和動員社區(qū)居民變被動管理為主動參與，引導和激勵社會力量和市場力量參與社區(qū)治理，構建民眾表達和聯(lián)結的載體，形成廣泛持久的社會合力，推動社會治理創(chuàng)新。
作者簡介：第一作者：程乙悅（1991-），女，漢族，碩士研究生，云南農業(yè)大學，基本原理專業(yè)。
關鍵詞:鄉(xiāng)村治理;制度績效;評估研究
村民選舉、村民自治的制度建設和實踐,推動了我國鄉(xiāng)村民主治理的發(fā)展和進步。對這種發(fā)展與進步的評估,也就是對當代中國鄉(xiāng)村治理的制度績效的衡量。治理的制度績效研究,不僅能為鄉(xiāng)村治理提供新的理論視野,而且有助于提高鄉(xiāng)村治理的能力和實效。如何評價村民選舉、村民自治的制度效應問題,是一個全新的學術課題。
一、基本概念與理論框架
近幾年來,一批國內學者對以村民自治為基礎的鄉(xiāng)村治理的研究達到了相當?shù)乃?一是擴展了研究的“面”;二是深化了研究的“點”;三是細化了研究的具體內容。由此出現(xiàn)了一批有見地的研究成果。例如,通過對“岳村”政治史的考察,于建嶸揭示了轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷過程,就是一個在現(xiàn)代化的背景下,由國家主導的鄉(xiāng)村社會的制度變革過程。隨著國家對鄉(xiāng)村經(jīng)濟依賴程度的減弱,鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展,國家行政權力逐漸撤離鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會將最終完成從身份到契約的過渡,實現(xiàn)從傳統(tǒng)的專制家族社會向現(xiàn)代民主的個體社會的轉型[1](p425-426)。吳毅在雙村研究中,提供了一個分析農村治理結構變遷的理論視野,那就是村治變遷是現(xiàn)代性、國家和地方性知識這三種邏輯互動的產物。吳毅提出了一個深邃的觀點:非集體化的農村改革,使得革命全能主義退潮,這種退潮又使得現(xiàn)代化、國家和村莊地方知識這三種邏輯之間得以在20世紀余下的時間里重新安排他們之間的結構化關系[2](p24-25)。項繼權系統(tǒng)研究了集體經(jīng)濟發(fā)達農村的村級組織模式,深入分析了產權制度變革對鄉(xiāng)村治理的影響[3](p366-369)。肖唐鏢、丘新有、唐曉騰等學者所進行的村治與宗族關系的調查研究,刻畫了以宗族文化為代表的傳統(tǒng)社會與以村民選舉為標志的現(xiàn)代制度的艱難磨合[4](p81-85)。
針對鄉(xiāng)村治理層次間面臨的新情況新問題,徐勇提出并論證了“縣政、鄉(xiāng)派和村治”的鄉(xiāng)村治理結構的重建方案[5]。針對宗族存在的客觀性及其對鄉(xiāng)村治理影響的現(xiàn)實性,肖唐鏢提出了通過規(guī)范宗族而發(fā)揮宗族對鄉(xiāng)村治理的積極作用的政策建議[6](p10-15)。詹成付在評估今后村民自治基本走向的時候指出,村民自治將朝著程序化、規(guī)范化、具體化,制度機制配套化、一體化,自治模式多樣化和保障機制強化等方向發(fā)展[7](p16-19)。這不僅是制度建設的基本要求,同時也是對鄉(xiāng)村治理的一種展望。
上述研究成果及研究視野的拓展,既反映了我國農村基層民主制度建設的發(fā)展,也涉及到了鄉(xiāng)村治理的制度績效評估問題。然而,這些研究都沒有涉及這樣一個重要問題,即如何全面、系統(tǒng)、客觀地認識和評估村民自治制度建設所推動的鄉(xiāng)村治理績效。這不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義,還要制定一套可操作的評估指標。
如何界定“治理(governance)”及其制度績效?國內有的學者強調以公民社會為基礎的善治結構[8](p195);有的強調治理過程中的合作主義[9];還有的強調治理主體的網(wǎng)絡結構[10]。綜合來看,“治理”就是多元主體對公共事務或共同事務進行協(xié)同管理的體制、過程與效果。治理當然具有結構的特征,這種特征一是治理主體的多元性,二是治理方式的協(xié)同性,三是治理內容的公共性,四是治理目標的實效性。所謂社區(qū)管理中的合作主義(社區(qū)主義)、公私伙伴、“齊抓共管”等等,都可以在這個概念中獲得闡述。而就目標價值來看,治理的基本取向有四,一是經(jīng)濟增長及資源的可持續(xù)性開發(fā);二是分配的平等或公正;三是以有序參與為基礎的秩序問題;四是以自主選擇為前提的公共參與。
“鄉(xiāng)村治理”的內涵不僅限定了地域,而且明確了治理主體的構成及其特征。所謂鄉(xiāng)村治理,就是性質不同的各種組織,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、“七站八所”、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構,村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協(xié)會等村級組織,民間的紅白喜事會、慈善救濟會、宗親會等民間群體及組織,通過一定的制度機制共同把鄉(xiāng)下的公共事務管理好。
“鄉(xiāng)村治理的制度”,是一種制度化的治理結構。這種治理結構的基本要素,一是權力在鄉(xiāng)與村兩個層級的縱向與橫向配置,即鄉(xiāng)村權力結構;二是制度規(guī)范,也就是分別約束鄉(xiāng)級組織和村級組織的那些法律、法規(guī)和自定的規(guī)章制度等;三是政策與制度的結合情況。政策與制度的結合,其實就是治理的動態(tài)過程,是政策通過一定的制度框架或制度平臺得以實施的過程。我們進行制度績效評估,也就需要對“公共政策”及其運行的“制度平臺”進行綜合的評估分析。
如果我們把制度變量與政策變量進行交叉分析,就能得到制度績效的分類框架。由這個分析框架,可以區(qū)分出制度績效的四種評估類型(idealtypes):
圖1顯示出,績效最優(yōu)的A類型滿足兩個前提條件,一是善治結構,二是政策合理。B、C、D三種結構都是績效差的情形。這個分析框架的意義在于,導致治理績效差的原因不是單一的。可能出現(xiàn)的情況分別是,政策不合理導致的績效差;結構不合理導致的績效差;政策和結構都不合理所導致的績效缺損。那么,我們又要根據(jù)什么樣的標準來衡量政策的合理性及治理結構的好壞呢?在筆者的理論框架中,評估政策合理性的指標主要同經(jīng)濟增長、公共產品與公共服務的供給、公平分配等變量有關;而評估治理結構好壞指標主要同公共參與的水平及制度化程度、社會秩序以及村民的認同性服從程度等方面有直接的關系。我們的案例研究,就是在這個理論框架下所進行的分析研究。
在本項研究中,我們所指的制度主要是以村民自治為基礎的鄉(xiāng)村治理制度。我們所講的制度評估,是對鄉(xiāng)村治理制度建設及其實踐所產生的實際社會效應的綜合評價。由于治理目前的多重取向和治理行為的綜合性,這一制度績效評估的內容體系也必然是一個復雜的、綜合的指標體系。這個指標體系主要包括經(jīng)濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。
二、制度績效的實證研究:高壩村觀察
高壩村處于四川北部山區(qū),是一個比較閉塞的貧困村落。本村共790余人,200來戶,分布在8個村民小組。這些村民小組就是時期的生產隊。該村可耕種土地面積和林地面積極廣(人均可多達十余畝),長期以農業(yè)生產為主,并主要從事糧食作物生產。2000年,高壩村進行了村委會換屆直選,換屆選舉后,高壩村現(xiàn)任領導班子由村支部(3人)與村委會(5人)組成,任職已兩年多。2002年7月,課題組成員在高壩村進行了為期20天的調查,分別訪問了鄉(xiāng)干部、在任和離任村干部、村民群眾,并對100個村民進行了問卷調查。
高壩村只是筆者眾多案例中的一個。我們對高壩這個案例分析,屬于典型的學理性案例分析的方法論范疇[11](p179)。正是通過這一案例的研究,來發(fā)展制度績效分析的實證方法,揭示制度績效評估的社會蘊涵。
(一)經(jīng)濟增長
1.扶貧行動中的政府角色
治理的經(jīng)濟政策目標,歸根到底就是通過經(jīng)濟增長來增加農民收入、減輕農民負擔。為了促進這個目標的實現(xiàn),鄉(xiāng)政府從2001年開始加大了扶貧力度。扶貧款項主要用于鄉(xiāng)村道路和橋梁等基礎設施建設,還有一個去向就是給農戶優(yōu)惠貸款。在高壩村,農民得到的扶貧貸款,主要投資于發(fā)展專業(yè)化的種植和養(yǎng)殖,以專業(yè)戶的形式統(tǒng)一組織。高壩村是本縣扶貧工作示范村,全村共有養(yǎng)雞專業(yè)戶和養(yǎng)豬專業(yè)戶各20余戶,其中雞豬共養(yǎng)大戶4戶。同時,在土地條件較好的生產隊統(tǒng)一種植蔬菜,由政府免費提供種子和技術指導。
從農戶收入方面來看,絕大多數(shù)農戶的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之間不等,但各戶增收的差距很大。由于土地收益較差,絕大多數(shù)青壯年外出打工規(guī)模和時間都有所增加。同時,農戶支出方面除了各項稅款和農業(yè)投入外,也有相當比例用于家用設備等消費品購置。從集體收入來看,該村目前沒有公共產業(yè),而且也沒有公共積累,集體經(jīng)濟沒有收入。有外來承包,但多與私人發(fā)生關系,集體沒有預留土地,因此也就無法參與投資。
對于高壩這樣的資源貧乏型農村來說,農民增收的主要途徑,一是依靠政府扶貧政策與措施,通過改善交通、發(fā)展專業(yè)種植和養(yǎng)殖而增加農民收入;二是對青壯年農民外出務工采取鼓勵性的政策,以減少農村的隱性失業(yè)。在高壩這種資源貧乏的村子,農民增收與政府的扶貧政策關系密切,而與村民選舉、村民自治關系不直接。因此,村民自治與農村經(jīng)濟現(xiàn)代化的關系值得重新評估。
2.農民的消費支付能力:增長與增收的綜合衡量
經(jīng)濟發(fā)展的一般意義,對于農村社區(qū)來說就是經(jīng)濟增長;對于農民家庭來說就是增收。增長與增收是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟目標。增長與增收這兩個指標可以比較客觀地衡量出經(jīng)濟發(fā)展水平,但是,如果我們不分析農民家庭的支出結構,就不能僅僅從增長與增收指標來斷定農民家庭經(jīng)濟生活的質量。調查顯示,高壩村的農民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活質量并沒有多少改善。因此,衡量經(jīng)濟增長的時候,必須考慮成本投入;衡量增收的時候,必須把農民的支出考慮進來。
農民家庭增收的衡量,不僅要考慮家庭的實際收入,還要計算家庭的實際支出。在高壩村,農民收入是以戶為單位來計算的,落實到個人的頭上,就是把一戶總收入除以家庭總人口。而對農民家庭經(jīng)濟生活的評估,更要注意衡量農民家庭的實際消費能力或購買力。
農民收入的主要來源是土地收入、經(jīng)營性收入、勞務收入,還有一些如饋贈、救濟等不可預測性的收入。農民的消費預期是以可預測性收入為根據(jù)的。當某種收入來源是不可預測的,那么,在家庭支出計劃中就不能把這種收入列進來。例如,當外出農民處于勞動力市場邊緣的時候,其務工收入是十分不穩(wěn)定的。而且,對于那些技能相當缺乏的一般勞動力來說,外出農民所從事工作大多具有臨時性、季節(jié)性和低保障性。因此,非預測性的收入一般都不能列入家庭的消費計劃之中。因此,這類收入對家庭經(jīng)濟生活的改善是難以預期的。對于開放程度低的村落而言,農民家庭可預期收入來源仍然是土地經(jīng)營。盡管土地收入不高,但因具有長期穩(wěn)定性而發(fā)揮了基本生活保障的作用。而開放程度高的農村,農民增收的機會增加了,收入的可預測性隨之提高,有助于農民生活質量的改善。農民的消費能力是衡量農村富裕程度或實際生活質量的一個綜合性指標。在消費剩余有限的情況下,農民的消費能力與經(jīng)濟增長是呈正相關的。
農民的消費能力=經(jīng)濟收入—農民負擔。這一指標具有很強的現(xiàn)實性,它同時反映了農民最關心的兩個方面:增收與減負。當農民收入處于低水平的時候,減負與增收是聯(lián)動的;但農民收入達到一定水平的時候,減負所產生的邊際效應就弱化,也就是說“減負”與“增收”沒有必然的聯(lián)系。在農村經(jīng)濟尚處于低水平的階段,農民的實際支付能力可以成為考察鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟績效的綜合性指標。
3.經(jīng)濟發(fā)展的雙因子:作為保障因子的民主與作為激勵因子的自治
經(jīng)濟與民主是有聯(lián)系的,但不是簡單線性關系。觀察高壩村,我們發(fā)現(xiàn),村民的收入增長率極低,差不多處于半停滯狀態(tài)。農村經(jīng)濟資源的開發(fā)進展緩慢,農民感到增收的難度加大,因為土地投入成本呈遞增趨勢。我們還發(fā)現(xiàn),高壩村的大多數(shù)村民認為,基層民主的開展,并沒有帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展,農民增收與減負都沒有通過村民自治而落到實處。倒是自上而下推行的扶貧政策,發(fā)揮了有限的經(jīng)濟改善作用。那么,民主制度與經(jīng)濟發(fā)展究竟是一種什么關系呢?我們的經(jīng)驗觀察表明,雖然民主不是經(jīng)濟增長的促進因素或激勵因子,卻可以成為經(jīng)濟發(fā)展的保障因素。
對于經(jīng)濟增長的貢獻,制度可以提供兩個方面的機制:保障機制與激勵機制。經(jīng)濟增長離不開這兩大機制的共同作用。這兩大機制的意義各有不同,前者是前提基礎,沒有保障機制,經(jīng)濟增長就缺少必要的制度保障,經(jīng)濟甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障機制,經(jīng)濟增長卻未必就一定會實現(xiàn)。后者是動力,是經(jīng)濟增長的觸點,也就是說,有了激勵機制,經(jīng)濟增長就可以實現(xiàn);而沒有激勵機制,固然不能實現(xiàn)經(jīng)濟增長,但也不至于導致經(jīng)濟倒退。根據(jù)村民自治對農村經(jīng)濟發(fā)展的實際作用,我們可以分別將民主與自治對應于保障機制與激勵機制。在鄉(xiāng)村治理過程中,民主是必要前提,如果經(jīng)濟缺乏民主制度的保障,農村社會及經(jīng)濟生活就可能受到不良因素的干擾。旅美中國學者史天健揭示出,在中國農村,經(jīng)濟發(fā)展與選舉的民主程度是一種曲線相關關系(ShiTianjian,1999),民主選舉并不是經(jīng)濟增長的直接動力,因為經(jīng)濟發(fā)展與民主發(fā)展的因果關系還不確定。
與農民經(jīng)濟自主相適應的村民自我管理,是經(jīng)濟增長的激勵因子。農民自由地根據(jù)生產生活的客觀條件和各家各戶的愿望,自主選擇最適合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展途徑,是村民自治的本來意義。而且,政府那些刺激農民增收的政策行動(例如扶貧工作)也要適合農村實際才能發(fā)揮更大的作用。
目前,以土地產出為主的農村經(jīng)濟主要是分散的家庭經(jīng)營,這種分散經(jīng)營的經(jīng)濟效益不容樂觀。高壩村的村長對本村的農作物種植作了一個大致的成本—收益分析,以土豆(該村的主要經(jīng)濟作物之一)種植為例,種植100公斤土豆種子,其相關的投入十分可觀,幾乎一斤種子需要一斤化肥,此外還包括其他農肥以及農藥等。如果氣候條件合適,100公斤種子可以收500公斤土豆,將這些土豆全部折算成市場價格,減去種子和化肥等成本,最終收入也不過100元,這就是全部的勞動投入所得。村長認為,如果可以聯(lián)合經(jīng)營,統(tǒng)一購銷降低成本,并投入一定的加工設備,將土豆進行半成品加工,其最終所得可以增加5—10倍。但事實上,農戶聯(lián)合經(jīng)營條件根本不具備,啟動資金、生產設備與加工技術都成問題。如果政府籌集的有限扶貧款項,能夠通過村民自治組織來自主安排,成效就會大不一樣。
(二)分配與公平
以農業(yè)收入為主要來源的村莊,村民之間的收入差別一般都處于較低水平,收入差別不大。近幾年來,隨著外出打工、包工人數(shù)的不斷增加,個別家庭增收迅速,貧富差距由此出現(xiàn)。在高壩村,村里的集體經(jīng)濟已經(jīng)瓦解,集體經(jīng)營收入很少,原有的公積金早也名存實亡,村級組織根本沒有調節(jié)分配的能力。然而,去年開始實施的農村稅費改革政策,在很大程度上調節(jié)了村民的收入分配。扶貧政策所扶持的種植養(yǎng)殖專業(yè)戶經(jīng)營方式,也使農戶收入結構發(fā)生了變化。因此在高壩村,對社會分配公平的評估,其實是對政府政策調節(jié)農民收入分配狀況評估。由此可見,政府的政策及其實施狀況對農民家庭收入具有直接的調節(jié)作用。
1.社會分配的層次差異分配的公平性反映出不同階層、不同家庭收入的差異水平。因此,人們對分配的公平感受總是同收入的比較分不開的。這種比較主要發(fā)生在如下幾個層面:
第一個層面:村民與村民之間。這一層次屬于社會初次分配范疇,主要是村民家庭收入差別的問題。這就包括兩個方面,一個是收入總量的差別,另一個是收入來源的差別,而且收入來源結構的變化對農村家庭經(jīng)濟有比較大影響。就高壩村的收入情況來看,收入總量與收入來源就很有關系。高收入家庭一般是以季節(jié)性外出打工和經(jīng)營性收入為主,而低收入家庭主要依靠土地耕種和不固定的短工收入。但總的來看,本村村民之間的收入差別在總量和來源的差距都不大,這也是欠發(fā)達農村的一般特征。可以說,村民自治對貧困農村的分配并沒有產生什么影響。
第二個層面:村民與集體之間。由于高壩村不存在集體產業(yè),集體收入來源幾乎為零,因此不存在集體福利分配的問題。而且稅改實施以后,以前的公共積累并入農稅由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一征收,集體這一級不具有實際意義。值得一提的是集體債務問題,高壩村尚有上萬元的集體債務,由于諸多歷史遺留問題的干擾,這筆債務如何分攤,仍未明確。假如這樣的債務要分攤到每個村民的頭上,就要分清債務責任以及村民分攤的合理份額問題。而目前的村民自治制度也沒有提供解決這類問題的制度措施。
第三個層面:農民與政府。這主要涉及農稅政策問題。農業(yè)稅是政府對農村經(jīng)濟進行再分配的重要杠桿,也是影響農民增收與減負的關鍵環(huán)節(jié)。在高壩村,就目前農稅改革的進展來看,“費改稅”后的農稅負擔不是減輕而是加重了。據(jù)調查,有的農戶與農稅改革前相比,反而多繳納十幾到二十元不等的稅款,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級干部又難以提供合理的解釋。據(jù)鄉(xiāng)政府干部介紹,他們也是綜合近幾年的上繳任務,根據(jù)上級規(guī)定的計稅方式,將稅款額度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各戶。言下之意,稅款的征收,既沒有征得農民的討論和同意,也沒有硬性的法律規(guī)范,尤其是稅額的大小比例方面的規(guī)定,法律根據(jù)顯得不足(鄉(xiāng)政府出示給村民
的僅僅是一份區(qū)政府頒發(fā)的文件)。農稅直接關系到村民的切身利益和經(jīng)濟負擔,卻在村民自治推行過程中處于另外一種與自治原則明顯相背離的狀態(tài),無疑對農村的民主治理不利。
第四個層面:農產品與工業(yè)產品之間。這一層面主要是農產品與工業(yè)品的公平交易問題。從表面來看,這似乎是純經(jīng)濟關系問題。事實上,由于長期以來“以農補工”的政策導向,工農產品價格剪刀差深刻影響著城鄉(xiāng)之間的社會公平分配。直到現(xiàn)在,中國仍然是一個城市主導的城鄉(xiāng)二元化結構,這種社會結構使得農民在市場交易中處于弱勢地位。盡管政府出臺政策要求按保護價收購農民余糧,但農產品與工業(yè)品在交易中的不平等現(xiàn)象不是一個糧食政策就能解決的問題。此外,農民在交易過程中總是以弱勢的個體身份出現(xiàn),在價格談判上力量很弱。現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理的制度設計還沒有考慮如何提高農民市場競爭力的問題。
2.農村公共產品的供給
農村公共產品和公共服務的供給方式、水平是衡量鄉(xiāng)村治理績效的重要指標。農村公共產品和服務的基本內容包括農田水利設施建設、九年制義務教育、農村社會救濟(五保戶制度)、科技支農、農村治安、村民糾紛調解等公共服務。在高壩村,農村公共產品主要是鄉(xiāng)村公路建設與電網(wǎng)改造工程。由于這些工程主要由鄉(xiāng)政府主持,各種款項的劃撥都由鄉(xiāng)政府主持,鄉(xiāng)政府有很大的自由裁量權。也就是說,在這些公共產品的供給過程中,村民始終處于被動接受狀態(tài)。此外,政府扶貧計劃項目也都由政府支配,村民的意見既缺乏自下而上的表達渠道,也難以對政府的政策行為產生實際的影響。農村公共物品的供給仍然是政府主導型的。由于農民的參與程度低,主動支持不夠,由此可能導致兩種現(xiàn)象,一是政府費力不討好,農民得了實惠仍然懷疑干部;二是政府提供的公共產品和公共服務不一定是農民最急需的東西。
在高壩村,縣鄉(xiāng)政府扶貧幫困使農民受益,尤其是扶貧貸款的下發(fā),使一些農戶增加了收入,生活有改善,但扶貧項目的整體效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭為單位進行個體經(jīng)營,扶貧項目難以獲得規(guī)模效應,而且面臨一家一戶的分散情況,有關部分的技術指導也存在難度。而村民反映,他們的致富項目并沒有穩(wěn)定的預期效益,養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、種菜的風險都很大。由于病蟲害防治、植保、種子的社會化服務水平低,個體農民難以承受生產及流通領域的風險。特別是受通貨緊縮的形勢影響,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等農副產品的市場持續(xù)低迷,冷藏倉儲等社會化服務設施缺乏,導致農村增產不增收的困難局面。在高壩村,蔬菜專業(yè)戶的菜地里爛掉了許多大白菜。其他農村也面臨類似增產不增收的問題。這就表明,在農村產業(yè)結構調整的過程中,無論是當?shù)卣?還是農民都迫切需要大力發(fā)展農副產品加工業(yè)和營銷服務。
(三)公共參與與公民文化
1.農民的參與熱情靠什么來激發(fā)
高壩村自2000年開始實行村委會直選,推行村務公開。在最初的一年里,農民對村民自治制度推行的積極性很高,尤其是在首次直選的激勵下,村民對參與村組會議以及各項集體事務的民主商議活動都相當熱情。但一年之后,村民的熱情逐漸減退,尤其是召開村組會議,許多村民溜之大吉。村里的其他公共事務,村民的參與熱情明顯降低。村里想開個會,村組干部都得跑上跑下去發(fā)動,但仍來不了幾個人。調查發(fā)現(xiàn),村民的公共參與的熱情之所以冷了下來,主要原因是村民認為村里開會討論的許多事情跟他們的切身利益沒什么關系,而且許多會議討論是決而不行,不見實效。有村民說,村里開會老是扯皮,不僅解決不了什么實際問題,反而容易傷和氣。而村干部也在叫苦連天。按規(guī)定,有些事必須召開村民會議才能定,但村民的公共參與熱情低,會難開成,上級布置下來的任務也就很難貫徹落實下去。而且,村民對村干部的要求比以前“苛刻”得多。在農民心目中,村干部的權威大大下降,與村干部頂牛的事情如家常便飯一樣平常。這個村的老百姓,喜歡議論政府的事情,也關心政府的政策動向,對村務和干部的議論與評價更多,但他們又不愿意在公共事務方面投入太多的精力、時間和物資。議論的多,行動的少;批評的多,支持的少。那么,靠什么來激發(fā)村民的公共參與熱情?這真是讓人頭痛的事情。
2.村民政治行為的結構性特征:強關注與弱行動
在高壩村,村民的政治行為具有矛盾性:一方面對公共事務的關注程度在不斷增加,另一方面對公共事務的參與程度卻在減弱。在研究和分析村民政治心理和治理績效方面,這一矛盾值得關注。村民對公共事務的關注和參與,同村民與公共事務的利益關聯(lián)度相關。表面看來,村民對公共事務的關注程度增加說明其利益關聯(lián)度增大,而村民對公共事務參與程度的減弱似乎又預示著其關聯(lián)度的減小。但事實上,只要在加入對公共事務的預期收益與實際收益比較分析,就會發(fā)現(xiàn)其中并不矛盾。對公共事務的關注與預期收益直接相聯(lián)系,對公共事務的參與和實際收益直接相聯(lián)系。
從動態(tài)的角度來看,村民對公共事務關注程度增加,顯示了其利益關聯(lián)度在增大,村民對政治行為的收益預期也會較高,因此有參與公共事務的主觀動機。可是,當村民在公共參與的過程中,發(fā)現(xiàn)其實際收益并不能達到預期目的,出于理性的考慮,就會相應地減少對公共事務的時間投入,導致參與程度的下降。由此導致了村民強關注-弱行動的政治行為特征。
3.村民議事會議的“規(guī)模難題”和少數(shù)人權利的問
題基層民主與村民自治的一項重要內容就是集體議事。實現(xiàn)這種議事的方式主要有兩種,一是村組會議,二是村民代表會議。前者仍然會存在“規(guī)模難題”,而后者的實質代表性卻又不能令村民完全信賴。尤其是一些義務性事務,通常是政府下任務,村干部來推行,村民來完成。而對于任務本身是否合乎國家法律和中央的政策,任務完成的時限是否合理等方面,村民一般都沒有發(fā)言權,至多是在村組范圍內就如何完成任務發(fā)表一些意見。這就大大降低了集體議事的實際意義。這是村民議事會“規(guī)模難題”的原因之一。
對于村組內部事務,尤其是涉及每個具體個體的利益時,集體決策往往會導致村民權利與義務的脫節(jié)。集體決策難以客觀公允地保護個體利益尤其是某些少數(shù)派的利益。以高壩村的集體決策為例,某次會議需要決定兩件事情,一是扶貧物資和款項的分配問題,二是鄉(xiāng)村公路修建義務的分配問題。兩件事情的焦點都集中在分配標準的選取上,也是矛盾沖突的交匯點。大致標準有:按戶頭分配,按勞動力分配,按土地人口分配,按實際人口分配。對于前一問題上,多數(shù)人主張按土地人口分配,而土地人口較少的農戶則要求按實際人口分配;在后一問題上,多數(shù)人主張按戶頭分配,而勞動力較少的農戶則要求按勞動力多少分配。雙方都可以羅列足夠的理由,但由于多數(shù)原則,少數(shù)派的意愿根本無法實現(xiàn)、少數(shù)人的正當權利也就得不到尊重。而民主決策制度似乎很難同時解決“規(guī)模難題”與“少數(shù)人受損”的問題。這也是在制度績效評估上遇到的難題。
(四)社會秩序與農村穩(wěn)定
高壩村仍然是一個以姓氏宗族為主要聯(lián)結方式的村莊,主要存在李劉兩大姓氏。但姓氏的分布在每個小組都相對集中,而且由于村內的公共建設項目幾乎不存在,也就不存在圍繞利益分配而出現(xiàn)的宗族派系斗爭。本村近幾年的治安狀況良好,村內糾紛明顯減少,村民之間的直接矛盾沖突呈下降趨勢。而且,村民對鄉(xiāng)村兩級干部雖有不滿情緒,但不存在直接的利益沖突,因此該村很少發(fā)生上訪告狀的事情。值得一提的是,年輕一代的崛起,大量人口的外出打工,使該村的宗族影響日漸衰微,村莊社會秩序的維持主要靠正式組織力量的調停。
1.社會穩(wěn)定的指標分析
衡量農村社會的穩(wěn)定程度,需要選取恰當?shù)摹⒖捎^測的指標。在對高壩村的深入調查中,我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定情況相當復雜,除了常規(guī)的指標如暴力事件、犯罪率等內容外,另外一些隱形的因素也是影響農村社會穩(wěn)定的重要力量。因此,簡單的量化標準并不能真正說明農村社會的穩(wěn)定情況,尤其是不能單憑農村社會糾紛、暴力乃至違法犯罪事件的多少來衡量,必須考慮到許多潛在的不穩(wěn)定因素的存在,如不滿情緒的增加,政治認同的弱化,集體安全(治安)的弱化,秘密組織的興起等等。鑒于此,我們將這些因素劃分為兩個層次:顯性層次與隱性層次。顯性層次主要如農村社會糾紛事件、治安狀況、刑事犯罪率等;隱性層次即那些可能影響社會穩(wěn)定的潛在因素。只有將這兩個層次的內容結合起來,才能真正說明農村社會的穩(wěn)定程度。即使顯性層次的指標所反映的穩(wěn)定程度較高,但如果隱性層次的指標所反映的穩(wěn)定程度較低時,我們便不能認為這樣的農村社會是穩(wěn)定的。只有當兩個指標所反映的情況一致時才有效。
2.鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定性與整合度分析
考察農村社會的穩(wěn)定,還必須與鄉(xiāng)村社會的整合程度結合起來。社會整合度是指村莊內部的人際溝通、社會信任和互助的程度。社會整合度越高,村莊社會的秩序穩(wěn)定性越強;而村莊的社會秩序越好,越能促進村民之間的互惠互信和社會交往。運用雙變量交叉分析方法,可以將鄉(xiāng)村社會秩序分為四種類型:高整合度高穩(wěn)定型、低整合度高穩(wěn)定型、高整合度低穩(wěn)定型和低整合度低穩(wěn)定型。
當鄉(xiāng)村社會整合程度較低時,即便社會穩(wěn)定程度很高,我們也不能將這樣的社會狀況視為鄉(xiāng)村治理的良性秩序環(huán)境,不能單純地根據(jù)穩(wěn)定程度來衡量制度績效。因此,可以將具有高整合度的穩(wěn)定視為積極型穩(wěn)定,而將低整合度的穩(wěn)定視為消極型穩(wěn)定。只有高整合度高穩(wěn)定型的社會狀態(tài)才是良性的,鄉(xiāng)村治理制度績效應該以積極型穩(wěn)定為追求目標,而這種積極穩(wěn)定是建立在基礎之上的。
3.政治認同與社會穩(wěn)定
政治認同是社會穩(wěn)定的文化心理基礎。村民的政治認同主要表現(xiàn)為對政府政策、政府行為、基層干部的態(tài)度、情感和議論等心理傾向。在政治認同不足的情況下,即使合法的強制也能維持社會秩序的穩(wěn)定,但這種穩(wěn)定往往是脆弱的。一旦社會不穩(wěn)定因素積累到不可調和的程度,就有可能引發(fā)突發(fā)性。
由認同對象的結構性特征所決定,村民的政治認同也是結構性的。表1顯示了村民政治認同的復雜結構。在進行這種政治認同評估的時候,就要具體考察認同的結構特征及其政治經(jīng)濟根源。
在高壩村,分布在A結構和H結構的村民都是少數(shù)。大部分村民的政治認同結構屬于B、C結構。具有B結構的村民,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認同不高,是因為鄉(xiāng)里的扶貧措施沒有給他們帶來直接的利益。C結構的村民認為在農民增收、減負等實際問題上村干部沒有發(fā)揮什么作用。而政府的扶貧支農政策帶有實惠。由此我們看到,政府扶貧政策給農民帶來的實際效用是非均衡的,由此導致農民態(tài)度結構的多樣性。因此,要提高農民對中央政策以及貫徹執(zhí)行這些政策的基層干部的政治認同,最關鍵的是這些政策必須體現(xiàn)和維護大多數(shù)人的根本利益。
在高壩村調查期間,村民政治認同的“流失”問題引起了我們的注意。考察認同的“流失”問題,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。農民對正式體制認同的降低,并不意味著他們就沒有認同了,而是認同于體制外的事物例如民間秘密組織等等。如果把這種認同界定為“負認同”,那么“負認同”的提高意味著“正認同”的減少。這種負認同的增強傾向表明,村民自治并沒有有效地將村民組織起來,未能有效吸納村民參與公共事務和提高村民的政治歸屬感。在高壩村,我們發(fā)現(xiàn)部分農民開始對宗教性和宗派性的秘密組織發(fā)生興趣。例如,當?shù)氐囊粋€民間秘密組織“基督門徒會”,通過會員間的互惠互助、精神及門規(guī)控制,吸引農民參與,擴張勢力范圍,從而分流農民的政治認同。這些負認同的因素,是農村社會政治不穩(wěn)定的潛在因素。如何消除這些潛在因素,也是鄉(xiāng)村治理的重要任務。
結論作為鄉(xiāng)村治理制度核心內容的村民自治制度,促進了中國鄉(xiāng)村治理結構的轉型和治理能力的增強。從1988年算起,我國的村民自治制度實踐走過了15年的歷程。現(xiàn)在,該是對這種制度所導致鄉(xiāng)村治理結構的變化和成效進行系統(tǒng)化和理論化評估的時候了。
關鍵詞：鄉(xiāng)村精英；村莊治理；東姜村
中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2013）01-0138-005
關于鄉(xiāng)村精英和村莊治理問題的研究，肇始于上個世紀梁漱溟和晏陽初等先生所做的工作。他們的探索，特別是鄉(xiāng)村建設的實踐活動不僅是一種研究，更是體現(xiàn)了中國知識分子深切關注大眾生存環(huán)境的歷史傳統(tǒng)，是中國知識分子試圖以自身微薄之力改變貧困民眾生存狀況的杰出代表。自20世紀90年代中期之后，鄉(xiāng)村精英與村莊治理，開始作為研究中國農村社會及村民自治的分析框架。村莊治理不僅關系到農村社會的經(jīng)濟發(fā)展和政治進步，而且關系到整個中國經(jīng)濟現(xiàn)代化和政治民主化的進程。本文是在2006―2012年對安徽省東至縣勝利鎮(zhèn)東姜村持續(xù)調查、觀察的基礎上，對東姜村“五老會”的緣起、作用及未來走向進行的研究，試圖為鄉(xiāng)村精英治理研究提供一個案例。
一、鄉(xiāng)村精英與東姜村“五老會”
1.鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村變革中的作用。伴隨著農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，我國農村的社會結構和政治制度也在發(fā)生變化，這種變化被學者稱為中國鄉(xiāng)土社會帶有“神奇”色彩的變遷[1]。這種變遷表現(xiàn)在三個方面，即農民對社會生活的自主參與，資本對鄉(xiāng)村生活的強力滲透以及國家權力對農村社會及其權力組織的規(guī)范性重構和制度性安排。究其原因，一方面經(jīng)濟基礎的變化，會催生上層建筑的裂變；另一方面，來自自上而下政治制度設計和政治運作實踐，村民自治作為官方力主推進的政治制度，在農村得到迅速地展開。村民自治作為一項制度安排，首先是整合國家與農村社會關系的政策性探索[2]。在與基層村民的實際交流中發(fā)現(xiàn)，村民自治的運行離不開鄉(xiāng)村精英的積極參與。
鄉(xiāng)村精英具有這樣幾個特征：在村莊中擁有比較優(yōu)勢（如經(jīng)濟資源或人際關系等），擁有一定地位和支配能力，對村莊的變化和發(fā)展具有較大影響等。鄉(xiāng)村精英擁有諸如經(jīng)濟、文化、社會等方面的優(yōu)勢資源，處于國家與村民互動之結點上，有著很強的內聚力和對村莊政治的控制力。[3]1978年開始的農村社會改革致使傳統(tǒng)的、單一形式的政治精英形態(tài)的構成基礎瓦解，然而在經(jīng)濟生活和社會生活領域，經(jīng)濟體制改革卻導致了一些新的群體開始形成，他們或是憑借自己的經(jīng)濟實力、或是憑借個人的人格力量、或是借助于農村社會中正在復活的各種傳統(tǒng)力量來影響當?shù)氐纳鐣睿瑥亩蔀猷l(xiāng)村社會的經(jīng)濟精英和社會精英。[4]他們在社會轉軌時期對農村社區(qū)發(fā)展起到關鍵作用，包括推動農村公益事業(yè)發(fā)展、促進農村社會整合、帶動農村經(jīng)濟發(fā)展，等等。鄉(xiāng)村精英對民主制度的理解如何，政治參與的能力怎樣，極大地影響普通村民。同時，鄉(xiāng)村精英的態(tài)度和要求也在很大程度上影響了村莊的政治面貌，并將主導村民自治的運行過程和實效。發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的正向帶動作用正是由形式化民主轉為實體性民主的關鍵一步。[5]
2.東姜村基本情況。東姜村地處華東最大的濕地保護區(qū)安徽省東至縣的升金湖畔，由原姜壩和衛(wèi)東兩村合并而成，全村4612人，在外務工有1489人。東姜村村民以周姓為主，村上有據(jù)說建于明代的周姓祠堂，上個世紀40年代曾經(jīng)大規(guī)模翻修過。村民介紹說，過去每年這里的祭祀活動都很隆重，但解放后，祠堂日趨衰敗，破舊傾斜，雜草叢生，上世紀80年代曾經(jīng)成為多家村民的豬欄。這個祠堂在2005年由“五老會”發(fā)起村民捐資改建，現(xiàn)在里面除供奉據(jù)說是周姓最早遷移本地的祖先，還供奉宋姓、李姓、王姓等姓氏的祖輩，這是一個非常奇特的現(xiàn)象。在中國的其他地方恐怕很難發(fā)現(xiàn)一個姓氏的宗祠還能供奉其他姓氏的祖先！大量的研究和實證都說明，中國村莊的糾紛往往緣起于宗族矛盾，但在東姜村卻沒有，各個姓氏都和平相處，據(jù)說從大姓周姓祖先來這里定居以來，這里就沒有發(fā)生過宗族之間的沖突。
3.“五老會”基本情況。“五老會”是由村里的老干部、老黨員、老族長、老教師、老村民組長等鄉(xiāng)村精英自發(fā)組成的自治組織。東姜村的“五老會”成立于1995年，到2011年“五老”共有11人，平均年齡72歲。“五老會”所做的大部分工作都與文化、教育有關。“五老”成員基本上是按照城里人的上下班作息制度，村文化室是他們的辦公場所。村里發(fā)生的大事小事，“五老”們也一清二楚。老支書說自從成立“五老會”，他有事做了，感覺比做支書時還有勁。另一老干部說，過去我們做事經(jīng)常沒有譜，現(xiàn)在不做干部了，我們還可以看著村委那幾個人別做壞事。“五老”中以老教師最有號召力，所做的工作也最多。“五老”們不僅見多識廣有威望，具有管理經(jīng)驗和專業(yè)知識，而且有的還有較高的退休金收入，還有充足的閑暇時間。由于“五老”的無私、熱心，而贏得村民尊敬；“五老”因為公正、辦事實在，擁有廣泛的社會資本而成為村莊治理和影響村莊民主進程的重要力量。
二、“五老會”在村治中的作用和影響
1.組織文化和教育活動
組織文化體育活動。1996年，“五老”們不忍心看到原先的村民文化活動室瀕臨消失，牽頭并發(fā)動村民們捐資3萬多元，對房屋進行了清空和加固維修，但其功能一直未能發(fā)揮。2006年春節(jié)前后，見到村民們無正常、健康的活動場所，閑暇無去處時，只能靠打牌賭博、看電視打發(fā)空閑，歷史上沿襲下來的淳樸、團結、積極、健康、文體活動多的鄉(xiāng)風村俗正受到威脅，“五老”們聚在一起，并召集村民代表座談，商談復興村文化活動室。他們首先成立文化室自治管理組織，并利用自己的威望，再次發(fā)動村民捐資。村民們自覺踴躍捐了4萬多元款，為文化室添置了桌椅、電器、健身器材，“五老”又發(fā)動村民捐書，還到鎮(zhèn)上、縣城等地方，通過各種努力，尋求各方支持，建立起東至全縣活動場所最大、活動內容最多、管理最為規(guī)范的村級文化室。文化室內設閱覽室、陳列室、文藝室、臺球室，屋外的水泥場地上設有燈光戲臺、乒乓球桌、羽毛球場、籃球場、老年垂釣樂園。
組織為留守兒童輔導學習和培訓。由于父母雙雙在外務工，東姜村14歲以下的留守兒童有200多名。一到假期，這些無人照看的孩子就成了在外務工家長們最大的心病。該村的黃梅戲演出流傳較久，群眾基礎較好，村里的文化活動室建起來后，“五老”中的幾位老教師、老藝人就將這些孩子們召集在一起，免費教授他們戲曲、樂曲演奏、腰鼓打擊。村民們都對這幾位老人在短短的時間內把一幫“野”孩子管住非常贊嘆，更慶幸這些留守的孩子不但安全有了保障，還能學有所得。從2006年暑期開始，在家長們的配合下，“五老會”決定辦暑期文化課集中學習班，由4名返鄉(xiāng)度假的大學生義務授課。2010年暑假開設了六年級、七年級、八年級3個班，有語文、數(shù)學、外語等課程，共有60多名學生入班學習。2011年，姜壩中學有100名學生參加中考，有30多名學生考取了省重點高中。
2.對典型事件的處理
對典型事件的處理反映了“五老會”在村莊治理中的獨特作用。
水利問題或由此引發(fā)的矛盾在全國很多地方都時有發(fā)生。東姜村是由原姜壩、衛(wèi)東兩村合并而成的，原姜壩村屬丘陵地區(qū)，有耕地1670畝，其中旱地780畝。由于旱地多，在干旱的夏季，用水澆地花費很大。該村有民主、羅壩兩個抗旱站。民主抗旱站始建于1967年，渠道長1000米，有效灌溉旱地面積300余畝，負擔民主等8個村民組。1982年前，抗旱工作主要是由村組織統(tǒng)一抗旱，統(tǒng)一用水，統(tǒng)一管理；l982年實行以后，村組統(tǒng)的功能逐漸削弱，抗旱主要由村民自己解決。1989年，民主抗旱站的機泵設備被盜，1995年，站房倒塌。村委會認為該站已名存實亡，溝渠亦無修復可能，經(jīng)村民代表會議表決通過對糧站東邊的部分廢棄渠道進行了規(guī)劃，建房6幢。這為民主村民組的夏季旱地用水問題帶來了隱患，村民多次上訪。這時，“五老會”的作用開始顯現(xiàn)。“五老會”中的老族長，利用長輩和族長身份，與其中的怨恨最大的村民溝通；老書記出面幫其中的困難村民聯(lián)系做生意的門路；而老村長出面做在外經(jīng)商致富的村民工作，捐助困難家庭的孩子上學，使受損村民怨氣得以化解。并且，“五老”們一直奔波于縣鄉(xiāng)兩級，聯(lián)系改變種植模式，為留守的村民栽培耐旱經(jīng)濟果樹提供技術和市場支持，尋找東姜村產業(yè)發(fā)展的長久之策。現(xiàn)在東姜村的水利矛盾已經(jīng)基本解決。
3.影響村莊治理
“五老”們的影響力決定了“五老會”在村治中的作用，而且以我們的觀察，其對村莊各個方面的影響還處在自我強化之中。一方面“五老”們的超脫和無私，越來越受村民尊重；另一方面，由于“五老”作為村莊的長輩或族長等身份被默認，其在具體事件處理中正面效應進一步顯現(xiàn)，其威嚴和威信得到繼續(xù)強化。因此，他們對村委會的影響力越來越大，甚至，“一事一議”從提議、動員到召集實際上都由“五老會”來執(zhí)行了，村兩委往往變成旁聽者。有村民向筆者反映，現(xiàn)在的村兩委很怕“五老”們，這也許是村民對“監(jiān)督”的一種樸實和善良的理解。
塑造村莊價值。村文化室實際上成為東姜村的公共空間，村民們特別是老年村民在這里因為溝通娛樂而重新發(fā)現(xiàn)生活的意義。這種意義有意想不到的作用。暑期回鄉(xiāng)的大學生重新找回他孩提時期的樂趣，同時也體驗了在城里沒有的鄉(xiāng)村美學價值；在外打工的村民很吃驚地發(fā)現(xiàn)他們的父母居然已經(jīng)離不開村文化室了。他們原來一直擔心年老父母無人照應，接到城里，自己還立足未穩(wěn)。從這個意義上，“五老會”的工作是在塑造村莊的價值，形成對村莊的一種正面的評價機制，重塑村莊價值和村莊認同。這種村莊價值的重新發(fā)現(xiàn)還為“五老會”帶來新的血液，吸引更多村莊在外工作的退休干部、教師返回鄉(xiāng)村。
影響村莊輿論。“五老會”對村莊輿論的影響表現(xiàn)在兩個方面：一個方面是對村民認知的影響，即對村民的示范、價值導向作用，形成共同出力為村莊做事的共同價值取向，增強了村莊的共同體意識。比如，翻建文化室的資金，首先是“五老”們拿，這一正面示范的結果是村民有錢的出錢，沒錢的出力。后來修路，據(jù)說有的村民家因為孩子多，上學負擔重，拿不出多少錢，就主動提出自己包下多少土方，作為自己的責任。還有的村民只拿出兩塊錢，大家也不怪罪他。這種動員作用的穿透力非常強大――那些長年不歸家的在外積累了一定資產的村民，主動回來捐款。另一方面，是對村兩委的輿論監(jiān)督。“五老會”成員內生于農村“草根社會”，在農村社會生活中非常活躍，有較強的組織動員能力，在鄉(xiāng)村之外也有著比一般農民大得多的人際關系等社會資源，有“敢站出來說話”的膽量和勇氣，敢于出面“代表”農民利益直接面對各種權威，在村民中擁有較高的威望和號召力，往往自覺或不自覺地成為村民利益群體的代言人。矛盾的另一端主要是鎮(zhèn)政府和村兩委。“五老”中的一個老書記說，過去我們只知道滿足上級的要求，經(jīng)常害苦了村民，而且自己也不自覺地滋生了盤剝村民的惡習。現(xiàn)在退下來了，成為局外人，看事情更清楚了，更知道鄉(xiāng)親們需要什么，也就不怕得罪人了。另外，相比其他村民，“五老”們表達的利益訴求活動又是理性的。因此“五老會”在村莊治理上，發(fā)揮了強有力的調解村莊糾紛、維系村莊團結的功能，同時也成為對村莊干部約束和監(jiān)督的主要力量。
三、進一步的討論
1.鄉(xiāng)村建設思路和角度轉換
從某種意義上說，當前的鄉(xiāng)村建設，應是農村全面綜合改革的更深和更高層次的探索，其根本目的是提高農村和農民的生產、生活水準或者說福利水平。鄉(xiāng)村建設并不僅僅是物質層面的建設，更為根本的是鄉(xiāng)村文化建設，即提高農民精神層面的收益，提高農民的主觀福利。梁漱溟先生也是主張從文化入手進行鄉(xiāng)村建設的，他所主張的現(xiàn)代化是以中國傳統(tǒng)文化為本位的現(xiàn)代化，他所倡導的實際上是儒家所主張的生命理念和生活方式，是迥然不同于西方文明的。注重文化建設的新鄉(xiāng)村建設與之相通，即重塑一種不同于西方文明的生活方式，走中國本位的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化之路。
當前的農村正站在新一輪大變革的門檻上，取消農業(yè)稅后，催生一種“倒逼”態(tài)勢，把農村各項改革的時間表大大提前。當前農村出現(xiàn)的問題與城市化和市場化有關。正是城市化和市場化，使得人財物流出農村，從而引起農村的嚴重衰敗。東姜村的情況是，一方面全村4612人，在外務工的就有1489人；另一方面，根據(jù)老會計的說法，近十年間勞務和經(jīng)商帶回的存款有100萬，除了部分村民建房取回部分存款外，村民做生意或購置農機具獲得貸款的機會基本沒有。所以東姜村的年輕人都不愿意回村。可是在城里獲得立足的機會非常困難，有好幾個近年畢業(yè)的高中生也進城試圖獲得工作機會，但在碰壁后回到村莊，無所事事。一個老教師說，不到城里給政府添亂也好，但總得有事做才行。在祠堂四周，我們看到有前幾年蓋的樓房人去樓空，已經(jīng)顯露破敗的景象。
中國有9億農民，在城市吸納巨量農村人口尚需時日的情況下，如何讓農民也可以分享到現(xiàn)代化的好處，已經(jīng)成為中國能否實現(xiàn)現(xiàn)代化的關鍵。雖然城市化和市場化是當前中國發(fā)展的大趨勢，三農問題的最終解決要靠城市化吸納農村人口，但在中國農村人口數(shù)量極其龐大的背景下，城市化是一個長期的需要幾代人努力完成的任務。一種可能的思路是，在城市化和市場化以外，通過強有力的國家力量（包括財政轉移支付，但不僅是財政轉移支付）介入鄉(xiāng)村建設，以使農民所依托生存的農村成為中國現(xiàn)代化的蓄水池和穩(wěn)定器，避免產生嚴重的政治和社會問題，將農村衰敗保持在可以控制的限度內，使農村成為助推中國現(xiàn)代化的力量。在漫長的轉型過程中，鄉(xiāng)村建設的一個目標就是站在農民的角度，為他們提供福利，讓農民也能享受經(jīng)濟增長所帶來的好處。
“五老會”發(fā)起的文化建設，一頭是讓留在鄉(xiāng)村的年齡較大的村民欣賞或參與，另一頭是還在讀小學的孩子們――因為大都父母不在家，有人把他們組織起來學吹拉彈唱，孩子們樂意參加。這里的民間文化活動，包括傳統(tǒng)戲劇表演一直沒有間斷，繼續(xù)作為鄉(xiāng)村特別是傳統(tǒng)節(jié)日的重大活動，對傳承文化起到了非常重要的作用。“五老會”在文化建設方面的實踐，也說明鄉(xiāng)村建設思路和角度的轉換，從單純增加收入之外的角度，考慮新農村建設的方向，即從鄉(xiāng)村社會人文和文化方面增加農民的整體福利。在溫飽問題已經(jīng)基本解決的前提下，通過改善人與人、人與自然環(huán)境、人與自己內心世界的關系，通過發(fā)掘中國傳統(tǒng)中“天人合一”的智慧，通過提高生活質量，而非提高消費數(shù)量的辦法，建立以人為本的新的生活方式。新鄉(xiāng)村建設要讓農民可以獲得主體性體驗，讓農民從文化上和社會關系中獲得做人的尊嚴。
2.吸引精英回歸和培育新的“草根精英”
市場化、城市化促使大量農村優(yōu)秀青年進入城市尋找新的生活，從而導致農村優(yōu)質資源的外流。留在農村的老人和孩子同時也就成為在城里難以立足的鄉(xiāng)村打工者的心病，也造成了大量的農民工鐘擺一樣的在農村和城市間擺動。通過美好農村建設，增強農業(yè)對農民的吸引力，改變農村面貌，改善農民生產、生活環(huán)境，讓農業(yè)和農村成為吸納人口的主要蓄水池，這就具有了國家戰(zhàn)略層面上的意義。但從東姜村的現(xiàn)實來看，年輕人受市場經(jīng)濟大潮的洗禮，特別是對快餐式文化的接受，對所謂的現(xiàn)代生活方式的追求，已經(jīng)使他們的價值觀念與老一代人完全不同。另一方面，進入城市闖蕩的年輕人又普遍生活不如意，即使是務工和經(jīng)商有些積累的所謂成功者，也需要更長時間的努力才能在城市站穩(wěn)腳跟。更重要的是，鄉(xiāng)村建設也不可能依靠留守的婦女兒童和老人來建。“五老會”所做的鄉(xiāng)村文化建設也需要注入新鮮元素，這樣才能一方面使其有長久生命力，另一方面也才能吸引年輕人。而這都需要年輕一代的加入。筆者與兩位老教師交流過程中，有意引入這個話題，試圖對“五老會”的未來發(fā)展與他們共同探討。他們很焦慮，但更多的是無奈。我們這里所討論的鄉(xiāng)村精英的接替，就是要提高農村的吸引力，如何從兩個方面培育鄉(xiāng)村精英的接替力量，即讓走出去的農村精英一定程度的回歸，同時培育沒有離開鄉(xiāng)土的年輕村民對鄉(xiāng)村的認同。因為讓村民也感到與城里人一樣，過上體面和尊嚴的生活，對未來有預期并充滿信心，是精英回歸和新的“草根精英”誕生的關鍵。讓年輕一代對鄉(xiāng)村生活滿意，也就成為鄉(xiāng)村建設能否成功的關鍵。
3.建立鄉(xiāng)村精英治理向民主化、法治化、組織化的轉換機制
對“五老會”自身的發(fā)展，“五老”雖然充滿信心，因為陸續(xù)有新的“老”加入，隊伍擴大是沒有問題的。但“五老會”自身的建設和管理，他們還沒有更多的關注。“五老”們做事基本停留在自覺的層面，內部沒有考核、激勵機制，也沒有對未來走向的考慮。筆者的建議是，根據(jù)“五老”成員各自情況和特長，將“五老”的工作進行適當分工，并考慮適當?shù)慕犹嫒诉x，保持“五老會”的長久生命力；另一方面，“五老會”這種建立在正面示范效應基礎上，得到村民認可的監(jiān)督，雖然作為村民自我管理的作用是值得肯定的，但發(fā)展到有可能代替由村民選舉的村委會，“五老會”不能發(fā)展成為村民事務的執(zhí)行機構。“五老會”存在的民意基礎或者進一步的法理基礎，也決定了其更適合作為村莊的議事和監(jiān)督機構。目前迫切需要把已經(jīng)成型的一些做法，比如文化建設、留守兒童的管護、教育培訓等制度化。特別是，對村莊事務的監(jiān)督，也要建立在制度化的基礎上，通過正面的輿論壓力，形成對村兩委的提醒、說服和引導。各級黨委和政府在引導鄉(xiāng)村精英正面作用發(fā)揮的同時，要探索建立對鄉(xiāng)村精英的培訓和提升機制，培養(yǎng)他們的民主意識，提高科學決策、民主決策、依法監(jiān)督的能力，使他們真正成為依法治理的鄉(xiāng)村精英，形成持續(xù)推動鄉(xiāng)村社會事業(yè)發(fā)展和民主進程的精英隊伍。更進一步，要充分研究鄉(xiāng)村精英治理的作用與局限，找尋鄉(xiāng)村精英治理向民主化、法治化、組織化轉換的途徑，在現(xiàn)有治理資源的基礎上調整和重構鄉(xiāng)村權力結構，讓鄉(xiāng)村精英的功能在民主治理中實現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理的權力主體是村民，要從體制上保障全體村民的政治參與朝著合法化、理性化、規(guī)范化和有序化的方向良性發(fā)展。
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1．1體育參與農村基層社會管理的必要性
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多鄉(xiāng)村有了工業(yè)、貿易企業(yè)等，農民亦有了新的職業(yè)，村莊管理的范疇從組織體的層面來說大大拓展，“村務”與“政務”不少都融在了一起，由此形成的農村社區(qū)、域內公共設施和公共事業(yè)等等建設，帶給了農村社會管理的新情況，給了鄉(xiāng)村社會管理制度提出了新的課題。由于農村整體的社會基礎還比較薄弱，現(xiàn)在又處在由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的快速轉型期，所以農村社會的管理只有以創(chuàng)新的精神才能更好地向前推動。按照十報告，社會管理創(chuàng)新必須要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用。”所以農村基層的社會管理要以建立鎮(zhèn)村的服務體系為中心，努力發(fā)揮村民參與公共事物的積極性，不斷創(chuàng)新社會管理的方式方法。體育有其獨特的社會功能，可以在農村社會中豐富村落農民的閑暇生活，滿足農民的娛樂健身需求；適應群眾的情感需求，建構農民的精神生活取向；促進鄉(xiāng)村社會關系的整合，維持鄉(xiāng)村社會秩序的和諧；增強鄉(xiāng)村社會的文化認同，傳承鄉(xiāng)村社區(qū)的傳統(tǒng)文化等。體育還可以在培養(yǎng)團結意識促進組織化發(fā)展、培育規(guī)則意識營造公平有序的社會風氣、緩和疏導矛盾糾紛、提高公眾參與意識等方面發(fā)揮重要作用。這些功能對社會管理來說無疑是可以利用的資源。
1．2體育參與農村基層社會管理的可行性
在筆者對農村體育健身情況的調研中看到體育文化活動開展較好的鎮(zhèn)村，社會和諧度相對就高。政府相關部門及一些基層領導把體育運用到自己工作之中，起到了很好的社會管理效果，實踐證明在農村基層利用體育的手段進行社會管理是可行的，對于傳統(tǒng)的農村社會是個很好的創(chuàng)新。
其一，江蘇睢寧縣“舞動鄉(xiāng)村”活動表明體育在社會管理中的良好作用。江蘇睢寧的王集鎮(zhèn)，為豐富村民的精神文化生活，滿足百姓的健身需求他們組織了“舞動鄉(xiāng)村”的廣場舞健身活動。在這一過程中干部們發(fā)現(xiàn)這一平臺能很好地引導村民參與村務，所以在由鎮(zhèn)向全縣推廣時，就把它逐漸打造成為睢寧縣農民交流、鄉(xiāng)村議事的場所。由此密切了干群關系，促進了當?shù)厣鐣暮椭C，成為創(chuàng)新社會管理的新平臺。例如在“舞動”現(xiàn)場，每周召開一次村情通報會，每月召開一次村民議事會；選派機關干部走進活動現(xiàn)場，傾聽群眾心聲，為群眾解決實際問題。同時建立“村組干部晚辦公”制度，縣鎮(zhèn)職能科室將辦公地點搬到“舞動鄉(xiāng)村”現(xiàn)場，分專題定期為群眾提供現(xiàn)場辦公服務，讓群眾辦事不出村。
歡快的健身舞場面體現(xiàn)的不僅僅是文化娛樂健身，還是對創(chuàng)新社會管理方式的有效探索。這里不但滿足了農民的精神文化需求，順應了群眾的新期待，而且重塑了鄉(xiāng)村社會關系，打造了農村公共空間，開辟了社會動員新渠道。因此，睢寧的“舞動鄉(xiāng)村”因其活動方式貼合百姓需求，得到群眾擁護，既豐富了農民的精神文化生活，又成為百姓參與村、鎮(zhèn)議事和信息交流的平臺。百姓通過這么一種形式參與到了鄉(xiāng)村事務的管理，可以說前所未有，具有很強的現(xiàn)實意義。為此“舞動鄉(xiāng)村”獲評全國“社會管理創(chuàng)新最佳案例”，這說明體育在農村基層的強大作用。當然，體育發(fā)揮社會管理的作用不是簡單的跳跳舞就行的，而是在于干部們通過體育活動的方式融入了百姓之中，改變了過去重管理輕服務、被動應對問題的管理理念。領導部門用心去關注群眾的需求，從情感和細節(jié)入手，找準了群眾的興奮點，讓村民有了認同感和歸屬感，從而能在基層社會管理和服務方面取得顯著成效。這就表明只有基層干部很好地踐行了群眾路線這一黨的根本路線，社會管理就可以有好的根基和抓手。如此，體育融入農村基層社會管理，政府部門與百姓之間的交流有了很好的渠道，無疑可提升鄉(xiāng)村社會管理的水平，對基層的社會管理是一種有效的創(chuàng)新。
其二，江陰市城鄉(xiāng)一體化建設中運用體育手段促進社會管理創(chuàng)新。而江蘇江陰市則在城鄉(xiāng)一體化建設中積極發(fā)展鄉(xiāng)村體育，為農村基層的社會管理創(chuàng)新做出探索。近年來他們在創(chuàng)建體育強市、進行體育現(xiàn)代化試點工作中深切感受到體育工作對社會管理的重要意義，尤其在鄉(xiāng)村基層的社會管理中利用體育作為管理的手段取得了明顯的效果。該市把體育工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作考核內容，從制度上保證農村基層體育設施建設和體育活動的開展，充分調動社會組織和廣大群眾開展體育運動的積極性。行政管理部門積極引導村委、社區(qū)成立體育協(xié)會等組織，鎮(zhèn)成立相應的文化體育機構，在組織上保證了鎮(zhèn)、村體育工作的開展。他們還大力建設體育設施、及文化體育活動中心（室），把體育設施與村容村貌治理、社區(qū)文化建設緊密結合，不僅改善了環(huán)境、推進了城鎮(zhèn)化建設，而且得到百姓的支持，促進了社會的和諧穩(wěn)定。
基層的社會管理說到底就是為百姓提供良好的服務，使村民和諧相處。而鎮(zhèn)村體育活動的開展能在很大程度上使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會煥發(fā)生機，江陰市體育局主動推進村級單位的體育建設，從軟硬件兩方面促進鄉(xiāng)村體育的發(fā)展，客觀上給基層的社會管理以新的方式，達到創(chuàng)新社會管理之目的。政府把“幸福江陰”———“處處都有好環(huán)境，天天都有好心情，人人都有好身體”作為江陰市民生的建設目標，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對民生工作的高度重視，從而積極配合上級主管部門開展各種體育文化活動，以文體活動營造村風、鄉(xiāng)風、社區(qū)風氣。調查中有鎮(zhèn)體育干部講，凡是體育活動開展情況好的，村干部重視體育文化工作的，村民之間矛盾就少，村各項工作就比較容易開展。特別是在城鎮(zhèn)化建設中一些鄉(xiāng)村合并，體育成為一種很好的劑、融合劑，增進了百姓的團結。因此，當最基層的領導有了這種意識，再加上百姓健身意識提高，農村基層順勢而為，不僅滿足了村民的精神文化需求，更營造了和諧向上的村風民風。由此可見體育成為基層創(chuàng)新社會管理的一項重要措施是可行的。
其三，浙江省體育局主動將體育融入社會管理推進基層社會發(fā)展。近年來，浙江省體育局主動融入“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，把參與管理創(chuàng)新工作作為開展體育工作的出發(fā)點，使基層的體育工作，尤其是基層農村在社會轉型期的體育工作有了較高的起點，使體育在社會管理及創(chuàng)新工作中較好地發(fā)揮了作用。他們的工作做法是充分調動社會組織、人士的積極性，根據(jù)各地實際組織開展體育賽事，搞好場地設施建設，以此發(fā)揮體育振奮精神、凝聚人心的作用，促進人際間的溝通、交流、融合。在增強體育公共服務、發(fā)揮體育社團的作用的同時，推進體育文化創(chuàng)新，提高公民身心素質，凈化社會環(huán)境。其中通過創(chuàng)辦體育強鄉(xiāng)、強鎮(zhèn)，廣泛開展體育活動，把體育的各項功能有效地運用到社會管理中，比如在農村進行的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”中利用體育的文化功能豐富百姓的精神生活、提高生活質量，利用體育的社交功能促進人際關系和諧、緩沖社會矛盾。
縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育部門努力改進自己的工作，主動將體育融入社會管理。他們提出完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育組織的扶持政策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育依法參與社會服務和管理提供保障；大力開展體育培訓、健身指導、志愿服務等工作，發(fā)揮體育組織服務社會的功能。并通過政府部門和社團組織的合作，嘗試政府出資、社團出力的體育公共服務新機制，提高了體育參與社會管理的效率。在這樣的工作狀態(tài)下浙江農村基層的體育不僅得到很大發(fā)展，至2011年6月“已經(jīng)創(chuàng)建35個體育強縣，713個體育強鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近兩萬個小康體育村，極大地滿足了老百姓就近、就便健身的需求，尤其是廣大農村地區(qū)的體育設施實現(xiàn)了從無到有、從有到優(yōu)的跨越。”而且這樣的發(fā)展為農村基層建成服務型政府和農村新的社會管理模式提供了有效的支持，為基層政府運用體育進行社會管理打下堅實的基礎。
2體育參與農村基層社會管理可能出現(xiàn)的問題及控制措施
2．1可能出現(xiàn)的問題
首先，體育參與社會管理創(chuàng)新的意識不夠高。從實際調研和資料看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農村體育普及程度較高，利用體育進行社會管理機會相對多，但總體上主動地運用體育進行社會管理創(chuàng)新還不夠。如果缺少主動意識，僅以推進文化發(fā)展而為，管理的效能雖然有、也必要，但效果會打折扣。而經(jīng)濟還不太發(fā)達農村地區(qū)盡管體育設施不是很好，但只要在社會管理中有意識地去運用，也會產生明顯的效果。睢寧的“舞動鄉(xiāng)村”就是很好的例證。因此在農村基層的社會管理中不一定要等到有了好的體育硬件，而是基層領導要從本地的實際出發(fā)在管理社會的過程中主動地運用體育。體育之所以能成為社會管理的手段、有效地參與到社會管理創(chuàng)新之中，是因為體育是民生的重要內容，能滿足農民溫飽問題解決后而增長出的健身、精神生活之需求，逐步變成農村社會公共事務的一部分，成為農民新的生活方式。因此在農村的社會管理中自然可以利用體育服務百姓、處置人際間的矛盾等等的公共事務的功能。社會公共事務處理圓滿，意味著加強和改進農村基層社會管理的成效，所以運用體育提升農村基層政權組織社會管理創(chuàng)新很有必要。
其次，“管控式”社會管理體制的慣性，影響體育參與社會管理的深度。眾所周知我國長期以來實施的是“管控式”社會管理，農村則處在最底層。在沉重的“壓力”下，農民的民主和參與公共事務的意識得不到張揚。“管控式”的社會管理還會導致政府的服務意識不強，難以讓體育成為農民的公共服務內容，自然體育與社會管理不會有緊密的聯(lián)系。目前，在我國社會管理的模式還沒有根本改變之時，很多農村的體育還處在自生的狀態(tài)。因此讓體育在農村基層社會的管理中發(fā)揮作用，還需從改變政府職能，從建立公共服務做起，以此推進基層政府服務意識的加強和水平的提高。農民一旦享受到應有的服務，主人翁意識才能隨之提高，民主參與的行動為此而落在實處。當體育對改變舊體制有了重要影響之時，不正表明了它對基層社會管理的作用嗎？體育是百姓容易接受的一種文化形式，其蘊含的教育功能可以引導農民以健康的方式生活，產生寓教于樂、寓管于樂功用，這對改變農民的舊有觀念、提高參與公共事務的意識無疑有著重要意義。由此可見，當政府改“管控”為“服務”，一定會下力氣建設好農村體育文化事業(yè)，從而滿足群眾所需，群眾的需求被滿足自然會擁護政府治理好自己的家園。
再次，農村體育組織比較薄弱，影響體育參與社會管理的力度。基層社會的參與式治理是社會管理創(chuàng)新的一個發(fā)展方向，其基本路徑是讓松散的基層社會組織化。為此應該讓包括體育組織在內的各類社會組織在法律框架下進行積極有效的活動，促成農村社區(qū)生活系統(tǒng)的組織化發(fā)展，達成政府與社會組織協(xié)同管理的目標。市場經(jīng)濟的發(fā)展導致“鄉(xiāng)村權力資源配置由集體壟斷型向多元主體參與型轉變，意味著農村基層社會管理的原有組織格局趨于瓦解”，在這種情況下如何構建組織化社會？筆者以為最實用的選擇：利用體育可以融入不同領域人的生活、容易為農民所認同的特性，吸納農民到體育社團之中，成為“有組織的人”。一開始體育組織會比較弱小，缺乏積極的社會參與意識。但隨著農民對健康和精神生活的追求越來越高，體育文化活動逐步增多，體育社團因此會很快壯大。農民不再僅以個人或農戶的形式出現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會舞臺上，而是能以體育組織的形式參與到鄉(xiāng)村社會之中。當體育組織在農村扎下了根，會很快地顯示出強大的力量，它與權力組織相呼應，共同參與到社會的治理之中。誠然，農村基層的社會管理絕不是靠幾個社會組織就可以解決問題的，但是，隨著我國民主政治的建設，采取繁榮農村文化事業(yè)、培育鄉(xiāng)村多種組織、建立并落實相應的制度等措施，切實發(fā)揮農民在社會活動中的主體作用，才能提高包括體育組織在內的各種社會組織的力量，使體育有效地融入社會管理之中。
2．2控制措施
2．2．1以民生的理念發(fā)展農村體育是參與社會管理的根本。在我國農村的溫飽解決之后，越來越多的鄉(xiāng)村發(fā)生了巨大變化，無論是社會形態(tài)還是農民的需求，與傳統(tǒng)的農村相比差別之大不言而喻。在這種情況下采取什么樣的措施促進農村社會的和諧發(fā)展？毫無疑問是通過民生建設，滿足農民日益增長的精神、文化需求。上述鄉(xiāng)村的體育建設表明了政府的社會建設行動，及對基層社會管理的積極探索。他們充分利用人的需求這一內驅力，發(fā)揮體育特有的振奮精神、凝聚人心等功能，促進人與人的溝通、交流，增進了社會的和諧。實踐表明農村的體育是項很好的民生工程，它不僅改善了環(huán)境，還促進了人的健康，滿足了人的精神需求，給了農民更大的生活空間，從而引導良性社會行為的形成，保障了社會的穩(wěn)定。如此，達到了農村基層社會的管理目標，顯示了體育參與社會管理創(chuàng)新的根本所在。
2．2．2推進城鎮(zhèn)化建設是體育參與社會管理創(chuàng)新的方向。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的必然結果，“城鎮(zhèn)化的時代洪流一改農村長期封閉、單調的生活狀態(tài)，帶來了新的生活方式。”而“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化則是當下我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。“以人為核心”就是要使農民在新的生活方式里生活環(huán)境能得到極大地改善，生活質量、水平比過去有較大地提高。反之，只是形式上的城鎮(zhèn)化必然得不到農民的認同，會造成社會的不穩(wěn)定。所以我國城鎮(zhèn)化必須在人的發(fā)展上下功夫。農村基層通過體育文化的建設，如修建體育場館及活動場地等，改善了環(huán)境，為百姓生活質量的提高提供了良好的物質基礎；通過成立體育社團、建立相應的工作制度，開展起豐富多彩的體育文化活動，逐步改造鄉(xiāng)村的陋習，培育農村的社會組織及農民的公民意識。由此全面提高農民素質，促進其市民化發(fā)展。從社會角度看，民眾通過參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的體育活動，可以感受社區(qū)的存在，凝聚社區(qū)意識，進而產生對新社區(qū)的歸宿感，以此增加公民對社會的期待和責任感。由此不難看出，讓體育進入基層社會管理，是農村城鎮(zhèn)化內涵建設所需，必然是農村基層社會管理創(chuàng)新的方向。
2．2．3體育公共服務體系的完善是體育參與社會管理創(chuàng)新的基礎。“政府進行的社會管理創(chuàng)新主要表現(xiàn)為行政效率提高的技術改進或結構調整和增進公共利益的社會服務兩個方面”，政府的管理不能提供有效的服務，農村社會的管理水平則不能提高。好在政府已“開始轉變農村基層社會管理的工作重心，探索服務型農村基層組織建設的新路子和農村基層社會管理的新模式，實現(xiàn)農村基層社會管理從管控到服務的方式轉變。”筆者的調研顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共服務體系正在逐步建立，村與社區(qū)的公共服務體系與之配套發(fā)展。一旦基層公共服務體系完善了，百姓就可以更好地享受經(jīng)濟、社會發(fā)展的成果，社會的和諧自然產生。而體育是人們生活不可或缺的，自然在政府的公共服務體系中體育服務應占據(jù)重要位置，而且經(jīng)濟越發(fā)展其比例會越大。當前我國不少地方城鄉(xiāng)一體化建設中，一項重要內容就是構建以體育設施建設為基礎的體育公共服務體系。建立起了包括體育在內的農村基層社會的公共服務體系，轉型過來的村民就可享受到政府提供的服務，其基本權益才有保障。在這種情況下人們的心情平和、社會矛盾減少，農民多了參與公共事務的途徑。所以發(fā)揮好體育的社會功能，體育公共服務體系的完善必不可少。
3結束語
近況:塌陷損掉驚心動魄管理成效初步展現(xiàn)
是全國15個重點產煤縣(市)之一,累計查明煤炭資本儲量約16億噸,保有煤炭資本儲量約10億噸。煤礦的繼續(xù)開采,已使全市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的49個行政村分歧水平地呈現(xiàn)地上塌陷,塌陷區(qū)達86處,塌陷總面積30多平方公里。因煤礦塌陷,全市有1.5萬畝耕地、4萬多間房子、6.5公里公路受損,觸及群眾1萬多戶、生齒5萬多人,直接經(jīng)濟損掉2億多元。以當前的開采才能測算,到2015年,全市煤礦塌陷區(qū)將新增18平方公里,村莊搬家管理義務異常深重。
2002年以來,市連系新鄉(xiāng)村建立,陸續(xù)對局部煤礦塌陷區(qū)村莊施行了搬家管理。截止當前,已搬家村莊15個,正在搬家的4個,觸及群眾6000多人。經(jīng)過搬家管理,一方面改善了鄉(xiāng)村出產生涯前提,推進了地盤集約應用。另一方面也促進了礦區(qū)調和不變,加速了新鄉(xiāng)村建立歷程。
問題:規(guī)劃選址難資金籌措難群眾安頓難
煤礦塌陷區(qū)村莊搬家是一項復雜的系統(tǒng)工程,近年來,市固然在這方面做了一些任務,獲得了必然成效,但總體上仍處于起步和探究階段。若何依照新型鄉(xiāng)村社區(qū)的建立規(guī)范,把這項任務深化推進下去,還有很多難題亟待破解:
一是相關規(guī)劃缺乏聯(lián)接。煤礦塌陷村莊搬家任務觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)當局和疆土、建立等多個本能機能部分,但當前搬家安頓全體規(guī)劃還較為滯后,與村鎮(zhèn)規(guī)劃、地盤應用總體規(guī)劃之間存在脫節(jié),一些村莊的搬家安頓用地沒有歸入年度建立用地方案,報批周期過長,影響了新村建立的順暢施行。
二是新村選址難以確定。很多有煤礦的村莊特殊是占壓煤炭資本的村莊,呈現(xiàn)塌陷區(qū)后,本村可供搬家安頓的地盤根本上所剩無幾,即便找到了適宜的地位,又往往遭到根本農田維護的限制而無法選址。如梁北鎮(zhèn)的箕阿、鐵李等村,村莊下面根本上都是煤田,面對無址可選的境地,需求跨區(qū)域搬家。
三是建立資金缺口較大。煤礦企業(yè)對群眾的補償金額是依照現(xiàn)有受損房子的品種和面積確定的,而施行搬家后,房屋建立的規(guī)范進步,面積也能夠恰當增大,造價要遠遠超出煤礦企業(yè)的補償數(shù)額。比方文殊鎮(zhèn)馬寨村,依照現(xiàn)行賠償規(guī)范,煤礦對群眾受損房子最高僅賠償310元/平方米,而新建兩層樓房的造價在卻500元/平方米左右,缺口局部需求群眾自行籌措。
四是群眾安頓義務深重。一些煤礦企業(yè)固然對塌陷村莊的群眾進行了補償,但因為新村建立周期較長,很多群眾需求暫時安頓;加之原村莊的很多耕地無法耕種,群眾生涯權益得不到有用保證,生活和開展存在后顧之憂,由此發(fā)生很多矛盾,當?shù)禺斁值木S穩(wěn)壓力較大。
思緒:科學規(guī)劃綜合施治建立新型鄉(xiāng)村社區(qū)
新型鄉(xiāng)村社區(qū)建立是推進城鄉(xiāng)一體化的切入點,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的連系點。依照省、市關于推進城鄉(xiāng)建立、加速城鎮(zhèn)化歷程的全體擺設,連系任務實踐,市將把煤礦塌陷區(qū)搬家管理與新型鄉(xiāng)村社區(qū)建立連系起來,依照“規(guī)劃先行、就業(yè)為本、量入為出、群眾自愿”的準則,鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)接近、城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村延長,一致規(guī)劃、一致建立、一致治理、一致效勞,推進根底設備建立、公共效勞系統(tǒng)向鄉(xiāng)村延長,促進地盤節(jié)省應用、農業(yè)規(guī)劃運營、鄉(xiāng)村財產開展、農人就近就業(yè),使新型鄉(xiāng)村社區(qū)成為農業(yè)、工業(yè)、效勞業(yè)開展的有用載體。
(一)因村制宜,選準搬家形式。
市煤礦散布較廣,地形復雜,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間在生齒、經(jīng)濟等方面存在較大差別,因而,在施行村莊搬家時,應依據(jù)各村的實踐狀況,因村制宜,采用適宜的形式,確保獲得最大的管理效益。參考外埠市進步前輩經(jīng)歷,有四種形式可供選擇:
一是城郊社區(qū)型。即對主城區(qū)鄰近塌陷的村莊,依據(jù)農人志愿,在城郊規(guī)劃特定區(qū)域,接納建立農人公寓的方法,按城市居民房屋小區(qū)規(guī)范建立新型社區(qū),把農人歸入城市居民治理,把掉地農人歸入城市居民社保范圍,以進步地盤集約化水平和地盤應用率,加速城鎮(zhèn)化歷程。
二是依鎮(zhèn)建村型。即充沛應用小城鎮(zhèn)的根底設備資本和公同事業(yè)資本,把塌陷村莊向小城鎮(zhèn)集中遷建,在城鎮(zhèn)鄰近建立新型鄉(xiāng)村社區(qū),完成掉地農人城鎮(zhèn)化治理,推進小城鎮(zhèn)生齒集聚和規(guī)劃擴張,還鼎力開展小城鎮(zhèn)二、三財產,有用處理搬家農人的就業(yè)問題。
三是礦村連系型。即依托大中型煤礦的根底設備,把塌陷村莊向礦區(qū)集中搬家,充沛應用礦區(qū)的路途、供水、供電等根底設備,以及病院、黌舍等社會資本,建立新型社區(qū)。煤礦企業(yè)要與當?shù)禺斁殖渑鎱f(xié)商,仔細制訂村莊搬家方案,對有關村莊施行搬家整合,完成礦群調和開展。
四是中間集聚型。即打破行政區(qū)劃,依托中間村規(guī)定搬家區(qū)域,小村并大村,強村帶弱村,對塌陷村莊集中搬家,有用裝備資本,促使各類資本效益最大化。依照“結構合理、設備配套、情況整潔、村居秀美”的要求,一致規(guī)劃,一致建立,分步施行,最大限制地進步地盤應用率,有用改動鄉(xiāng)村“臟、亂、差”情況。
(二)掌握準則,科學規(guī)劃建立。
為防止管理搬家留下后遺癥,應遵照科學的指點準則,確保管理成效。
一是規(guī)劃先行的準則。科學制訂采煤塌陷村莊搬家新村用地規(guī)劃和老村址管理規(guī)劃,處置好近期規(guī)劃與久遠規(guī)劃、部分管理與總體結構的關系。研討規(guī)劃好村莊內部的黌舍、衛(wèi)生、水電、路途等根底設備,并嚴厲執(zhí)行。還,把采煤塌陷村莊搬家專項規(guī)劃與地盤復墾整頓專項規(guī)劃、新鄉(xiāng)村建立規(guī)劃、城市建立規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建立規(guī)劃連系起來,在城鎮(zhèn)規(guī)劃指點下推進新型鄉(xiāng)村社區(qū)建立,使其契合城市開展和規(guī)劃的要求。
二是綜合管理的準則。將煤礦塌陷區(qū)管理與新鄉(xiāng)村建立、地盤復墾整頓、礦山地質情況管理恢復、農業(yè)財產構造調整以及交通、水利等相關工程連系起來,根據(jù)相關規(guī)劃,依據(jù)各村實踐,宜耕則耕,宜林則林,宜村則村,執(zhí)行田、水、路、林、村綜合管理,指導塌陷區(qū)居民向集中寓居區(qū)集中,傳統(tǒng)農業(yè)向多元財產偏向開展,有用維護耕地,改善鄉(xiāng)村出產生涯前提,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展。
三是節(jié)省用地的準則。依據(jù)各村實踐狀況,或整村搬家,集中在一處建立以二、三層樓房為主的新型社區(qū);或鼓舞有前提的村民出村進城,變村民為市民,以最大限制地集約應用地盤。執(zhí)行整村搬家的,應從嚴節(jié)制城鄉(xiāng)建立用地總規(guī)劃,新村建立選址盡能夠在未應用地布置,并經(jīng)過推進村莊革新,進步耕地質量,為開展農業(yè)供應有利前提。
四是中間集聚的準則。依照小城鎮(zhèn)開展要求,統(tǒng)籌規(guī)劃,完美結構,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地根底設備配套建立,鼎力指導農人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地集聚,并充沛應用各類公共設備,完成資本共享,建立必然規(guī)劃的新型鄉(xiāng)村社區(qū)。還,選擇原有天然生態(tài)情況堅持較好、交通便當、農人寓居集聚度較高的村子,因村制宜,充沛表現(xiàn)鄉(xiāng)土特征和本地人文、天然資本特征,合理定位結構,統(tǒng)籌規(guī)劃,完美路途、水電、通訊、有線電視以及渣滓處置等根底設備,推進農戶建房集聚,建立新型社區(qū)。
(三)拓寬渠道,包管資金投入。
采用企業(yè)主體、政策攙扶、社會參加的方法,多渠道籌措型新型社區(qū)建立資金,最大限制地削減群眾投資擔負。一是落實企業(yè)補償資金。依照“誰激發(fā)、誰管理”的準則,由形成地上塌陷的煤礦企業(yè)承當村莊管理義務。對拒不承當補償責任或有意躲避責任的企業(yè),按照《地質災禍防治條例》,加大法律力度,確保補償資金實時到位。還,出臺優(yōu)惠政策,鼓舞有實力的煤礦企業(yè)全額出資承當村莊搬家建立義務。二是整合政策性資金。上級財務布置的棚戶區(qū)革新、鄉(xiāng)村危房革新津貼等項目資金,按政策要求向塌陷區(qū)管理搬家傾斜。積極爭奪國度專項資金支撐,用于方案經(jīng)濟期間煤礦開采塌陷區(qū)以及前史遺留礦山塌陷區(qū)村莊的管理。還,爭奪上級同意樹立煤礦塌陷區(qū)綜合管理基金,專項用于煤礦塌陷區(qū)的綜合整治,包羅情況修復和生態(tài)賠償、塌陷區(qū)掉地農人保證以及因采煤惹起的相關社會問題。三是積極吸納社會資金。建立投資平臺,發(fā)揚財務資金指導效果,根據(jù)“誰管理、誰受益”的準則,充沛發(fā)揚社會力氣,起勁激活民間資金,積極接收社會閑散資金,為新型社區(qū)建立供應資金保證。
(四)抓好復墾,促進繼續(xù)開展。
以地盤復墾為伎倆,綜合管理塌陷地,恢復塌陷地的出產力程度,促使采礦業(yè)和農業(yè)繼續(xù)安康開展。一是探究合用形式。針對平原區(qū)域,采用“耕地+養(yǎng)殖用地”形式,以復墾還耕為主、養(yǎng)殖用地為輔,緩解礦區(qū)日益凸起的人地矛盾,有用地增補耕地數(shù)目。針對塌陷區(qū)深度較大、排水堅苦的塌陷地,接納“建立用地+養(yǎng)殖用地”的形式,復墾后作為各類建立用地和漁業(yè)養(yǎng)殖用地。針對山崗地域,接納“養(yǎng)殖用地+林地”形式,經(jīng)過生態(tài)復墾,有用地消弭因采煤塌陷惹起的生態(tài)情況問題,并進步復墾地盤的應用效益。
二是選用科學辦法。近年來,神火集團發(fā)明出了原地復墾法、拋棄物充填法、超前復墾法等一整套進步前輩的塌陷地復墾辦法,很值得借鑒。原地復墾法,行將必然區(qū)域內凹凸不服的地上挖補平坦,堅持整個塌陷區(qū)海拔村高根本一致,使地盤變得規(guī)整,便于耕種。固體廢料充填法,即先將塌陷地的熟土層和生土層取走堆放,再用煤矸石、灰渣或生涯渣滓充填到必然高度,最終將取走的生土層和熟土層辨別掩蓋在上面,平坦深犁后還田于民。超前復墾法,即依據(jù)地下煤層的賦存厚度,科學猜測出某一地塊各個部位的塌陷深度,然后在地下煤層尚未開采之前就連系實踐接納以上兩種辦法對地盤進行預復墾。如許在地下煤層開采時期和開采塌陷后,都不影響地盤正常耕種。
三是發(fā)揚多方效果。依照“誰毀壞、誰復墾”、“誰復墾、誰受益”的準則,各煤礦企業(yè)作為塌陷地復墾主體之一,應積極投入資金有方案的進行復墾;當?shù)禺斁滞顿Y主體之一,組織對區(qū)域內的塌陷地展開研討和復墾,制訂科學合理規(guī)劃和年度施行方案;還,積極鼓舞企業(yè)和小我參加地盤復墾任務,接納多種方法籌措資金,構成由疆土部分組織土方施工、農業(yè)綜合開拓部分擔任田間配套、各級當局擔任協(xié)調、礦方積極參加的任務場面。
(五)不變就業(yè),昌盛鄉(xiāng)村經(jīng)濟。
建立鄉(xiāng)村新型社區(qū)的起點和落腳點是開展農業(yè)、昌盛鄉(xiāng)村、敷裕農人,為此,必需財產為基、就業(yè)為本,鼎力開展鄉(xiāng)村經(jīng)濟。一是以地盤流轉促規(guī)劃運營。樹立健全鄉(xiāng)村地盤承包運營權流轉系統(tǒng),鼓舞和支撐農人依照“依法、有償、自愿”的準則,以轉包、出租、讓渡、股份協(xié)作等多種方式流轉地盤承包運營權,促進地盤規(guī)劃運營,加速農業(yè)規(guī)范化出產,促進農業(yè)增效、農人增收。二是以構造調整促財產轉型。以優(yōu)惠政策和恰當補助鼓舞農人應用革新塌陷地,執(zhí)行農林連系、種養(yǎng)連系,養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、栽種連系的生態(tài)應用,開展生態(tài)農業(yè)和輪回農業(yè)。依托小城鎮(zhèn)和中間村,鼓舞農人興辦二、三財產,開展強大村集體經(jīng)濟,加強本身造血功用和就業(yè)吸納才能。三是以市場運作促效益提拔。出力培養(yǎng)龍頭企業(yè)和各類新型鄉(xiāng)村協(xié)作經(jīng)濟組織,鼓舞開展種糧大戶、農業(yè)出產性公司和品牌農業(yè),經(jīng)過龍頭帶動、龍頭企業(yè)+農戶、龍頭企業(yè)+基地+農戶以及反租倒包等多種方式,培養(yǎng)有競爭力的市場主體,不時進步農人的組織化水平,促進農人繼續(xù)增收。四是以財產集聚促產城交融。依照集群開展的理念,指導鄉(xiāng)村二三財產向中間社區(qū)集聚、向小城鎮(zhèn)集聚,加速構成當?shù)靥卣髦鲗ж敭a集群,加強新型社區(qū)和小城鎮(zhèn)的財產支撐才能。還,執(zhí)行異地建立、稅收分享,對村集體引入市財產集聚區(qū)的項目,按比例返還稅收收入。五是以勞務培訓促就業(yè)轉移。整合各類培訓資本,加大對塌陷區(qū)勞動力的就業(yè)培訓和轉移輸出力度,指導農人離土就業(yè)、自立創(chuàng)業(yè)。塌陷區(qū)地盤復墾工程的施行,盡量由塌陷地域的農人進行,使臨時落空地盤的農人有事可做。
縣把指導和扶助農人專業(yè)協(xié)作組織的開展作為推進現(xiàn)代農業(yè)開展和鄉(xiāng)村變革開展實行區(qū)建立的主要內容，以“四個環(huán)繞”為抓手，加速促進農人專業(yè)協(xié)作組織開展，進步農業(yè)組織化水平。
一是環(huán)繞優(yōu)勢特征財產抓農人專業(yè)協(xié)作組織開展。依照加速鄉(xiāng)村變革開展實行區(qū)建立要求，在弱筋小麥、生豬、肉雞、楊木、紅薯、貓爪草等具有共同作風的優(yōu)勢農產物主產區(qū)，重點鼓舞、指導和支撐一批相關財產農人專業(yè)協(xié)作組織的建立和開展，激起農人開展優(yōu)勢財產的積極性和發(fā)明力。特殊是在集中連片的設備農業(yè)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)積極扶植成立協(xié)作組織，為處理規(guī)范化出產、新技能新種類推行、產物發(fā)賣等發(fā)明前提。
二是環(huán)繞標準化建立抓農人專業(yè)協(xié)作組織開展。環(huán)繞貫徹施行《農人專業(yè)協(xié)作社法》，一手抓協(xié)作社開展，一手抓協(xié)作社標準化建立，促進農人專業(yè)協(xié)作社在開展中標準，在標準中開展。積極履行協(xié)作組織準則健全化、財政標準化、基地規(guī)劃化、出產規(guī)范化、質量優(yōu)秀化、產物規(guī)格化建立。指導更多的農人專業(yè)協(xié)作社，投身現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)業(yè)，推進現(xiàn)代農業(yè)效勞系統(tǒng)更好更快開展。
三是環(huán)繞示范項目建立抓農人專業(yè)協(xié)作組織開展。綁縛項目、整合伙金、傾斜政策，鼓舞社會各界積極參加支撐全縣實驗區(qū)建立，打破區(qū)域界線，以示范性協(xié)作社組建為抓手，依托種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)組建示范性農人協(xié)作社，以輻射更多的農戶和特征財產，加速主干型農人專業(yè)協(xié)作社培養(yǎng)。經(jīng)過充沛發(fā)揚示范效果，然后加速財產構造調整，添加農人收入。
四是環(huán)繞培訓教育抓農人專業(yè)協(xié)作組織開展。一是對協(xié)作經(jīng)濟組織擔任人展開市場營銷與治理、信息技能、政策律例、協(xié)作常識及有關準則的培訓，進步運營治理程度和市場開辟才能。二是對縣、鄉(xiāng)經(jīng)管人員培訓，樹立一支專業(yè)化的從事農人專業(yè)協(xié)作經(jīng)濟組織事務的指點員步隊，進步準確指點理論的任務才能；三是對專業(yè)協(xié)作經(jīng)濟組織開展較快的村莊干部、鄉(xiāng)村強人、農人生意人進行培訓，使底層干部和致富帶頭人熟習協(xié)作社根本理論和政策律例，加強率領農人一起致富的身手。
截止當前，全縣已在工商行政治理局注銷注冊的農人專業(yè)協(xié)作社286家，入社社員11085戶，輻射帶動農戶72206戶，占全縣總農戶數(shù)的51.2%，農人的組織化水平不時進步。現(xiàn)有省、市、縣三級示范社共41家，協(xié)作社示范化率到達14.3%，運作標準、治理科學、出產規(guī)范，起到了很好的示范帶舉措用。鄉(xiāng)村社會化效勞系統(tǒng)不時開展，效勞功用日趨完美，效勞范疇不時拓寬，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會開展中起到不成或缺的效果。
本文作者：孫冕工作單位：連云港師范高等專科學校
當前，鄉(xiāng)村法律發(fā)展在取得顯著成就的同時，也暴露出了一些問題，其中最為突出的便是法的實效性不足以及與之相伴的鄉(xiāng)村治理問題，絕大多數(shù)時候，我們所能感受到的，仍然是鄉(xiāng)村社會面對國家法律時的無助，以及國家法律遭遇鄉(xiāng)村社會時的無奈。廣大的鄉(xiāng)村社會，人們尊重敬畏法律，但是對其的支持程度偏低。這種場面的定格，便構成了學術界研究、并力圖改善這種“不完美狀態(tài)”的現(xiàn)實背景。在這樣的背景之下，學者們尤其國內的學者們開始了他們的使命之旅，有關“本土化資源”、民間法研究豐盛一時，形成了法律發(fā)展的“現(xiàn)代化”和“本土化”兩大范式。“現(xiàn)代化”范式提出以國家法為重心是現(xiàn)代法治和市場經(jīng)濟的必然要求，政府推進型法治是源于中國獨特的東方傳統(tǒng)和現(xiàn)實社會結構，認為“本土化”范式對歷史唯物論、地方性知識和市民社會等理論的解讀和運用存在一定的偏頗，它們忽略了社會轉型和中國結構這一獨特的時空背景,也忽略了法制現(xiàn)代化理論和中國法律發(fā)展實踐的辯證色彩。其實，無論是倡導法治“現(xiàn)代化”還是“本土化”的學者，都不會絕對地放棄彼此依存的前提，人們只是根據(jù)自己的經(jīng)驗和感悟而有所側重，甚至無不打上個人世界觀的烙印，諸如對人生和社會的責任感、使命感的理解。本文放棄簡單地對兩種范式任何一方進行批判的進路，試圖從新制度經(jīng)濟學的角度對鄉(xiāng)村法律發(fā)展遭遇的困境作一些分析。
一、正式制度與非正式制度的內外源聚合，鄉(xiāng)村法律發(fā)展的動力
新制度經(jīng)濟學認為制度包括正式制度、非正式制度兩種類型。正式制度也叫正式規(guī)則（正式約束、硬制度），它是指人們（主要是國家、政府或統(tǒng)治者）有意識建立起來的一系列政策法規(guī)。非正式制度包括信念、道德、習俗、慣例及意識形態(tài)等，是自發(fā)形成的且得到社會認可的行為規(guī)范和內心行為標準，是人們在日常與他人發(fā)生相互作用時所遵守的由“行為規(guī)范、行為準則和習俗”來確定的“控制結構”。[1]正式制度與非正式制度之間是一種邏輯互動和相互支撐的關系：一方面，正式制度影響非正式制度的實施，現(xiàn)存法律（普通法和成文法）限制著制度安排的演化范圍。另一方面，非正式制度通過提供正式制度的合法性基石實現(xiàn)對正式制度的影響。正如青木昌彥所說，“即便在發(fā)達的市場經(jīng)濟，私有產權和合同也不僅僅由正式的法律系統(tǒng)來執(zhí)行。各種各樣的治理機制———無論是私人的還是公共的，正式的還是非正式的，它們作為制度安排的復合體都同時作用”。[2]從理論層面看，如果正式制度是一個社區(qū)發(fā)展的外源動力，那么非正式制度則是社區(qū)發(fā)展的內源動力，“一個社區(qū)發(fā)展的動力主要源于內外二源動力聚合并轉化為內源動力的擴張過程”。[3]從實踐層面看，只有兩種制度在鄉(xiāng)村社會的最大相容，才能為鄉(xiāng)村社會帶來強勁的發(fā)展動力。換句話說，只有與非正式制度相容的好的制度安排，才能提高鄉(xiāng)村社會的運行效率。否則，兩種制度的不一致性將會導致較低的績效，并將阻礙或延緩鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。就當前鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實來看，一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會己不再是純粹的鄉(xiāng)土社會，鄉(xiāng)村工業(yè)化的發(fā)展，城市化進程的加快、現(xiàn)代文化觀念的強烈沖擊、人口流動限制的逐漸減弱和流動數(shù)量的增加以及現(xiàn)代交通的發(fā)達和信息傳播的加快使得鄉(xiāng)村已無法完整的保持其獨立性與封閉性，而逐漸融入到社會整體結構中，鄉(xiāng)村群體的利益也必將越來越與社會整體的利益相一致，因此，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展不可避免地會內蘊著對統(tǒng)一、普遍的正式制度的需求，另一方面也要看到，中國地域的遼闊、民族的眾多、發(fā)展的不平衡以及傳統(tǒng)文化本身的延續(xù)性決定了非正式制度存在的必然，鄉(xiāng)村社會的行動邏輯主要由非正式制度所主導，村民的日常行動基本上是在傳統(tǒng)特色較強的鄉(xiāng)規(guī)民約、風俗習慣，家族制度等框架內展開的。另外，正式制度與非正式制度的和諧意味著人們將在非正式制度的基礎上自覺遵守正式制度，意味著正式制度將自然地逐漸溶入人們的日常生活和行為中，并以其所體現(xiàn)的價值和所要求的制度模式改變人們的行為和觀念，從而使正式制度的實施成本降低到最低點，從而實現(xiàn)績效最大化。新制度經(jīng)濟學認為，“離開了非正式規(guī)則，即使將成功的西方市場經(jīng)濟制度的正式政治經(jīng)濟規(guī)則搬到第三世界和東歐，也不再是取得良好的經(jīng)濟實績的充分條件”。[4]也就是說，離開了非正式制度，再好的正式制度也是“好看不中用”的。所以，真正能得到有效實施的正式制度，恰恰是那些與通行的非正式制度相一致或相近的規(guī)則。如果正式制度企圖依靠國家強制力扭曲、壓制或征服非正式制度，則必然會加劇二者的緊張關系,引起后者的強烈反抗或消極抵抗，從而迫使正式制度發(fā)生變形或形同虛設。考諸我國鄉(xiāng)村法制建設，在法律向鄉(xiāng)村推進的過程中，由于未能充分注意并吸收非正式制度中的合理因素，使得法律發(fā)生前所未有的合法性危機，執(zhí)行成本甚巨。“上有政策，下有對策”就反映了鄉(xiāng)村社會對正式法律制度的規(guī)避。
二、正式制度變遷與非正式制度變遷的交嬗，鄉(xiāng)村法律發(fā)展的必然路徑制度變遷
“可以被理解為一種新的、效益更高的制度對另一種舊的、效益低的制度的替代過程。所以，人們對制度變遷的需求就是對效益更高的新制度的需求”。[5]正式制度是一種由國家或政府支配的強制性變遷，非正式制度是一種社會自身力量支配的誘致性變遷，前者具有快速與易于改變的特點，后者則相對緩慢和難以改變得多。在新制度經(jīng)濟學的分析視野中，鄉(xiāng)村法律發(fā)展過程可以理解為一種制度變遷的過程。一方面是為了提高國家的民主程度，爭取讓每個公民對自己生活的社區(qū)都有發(fā)言權，體現(xiàn)了一種承認個體主體性的政策選擇；另一方面，是為了解決國家對農村的治理的問題，減少治理成本。[6]就廣大鄉(xiāng)村而言，由于社會內部缺乏法律資源，因此法律發(fā)展的方向、速度、路徑等在很大程度是取決于政府的供給，其主要手段是自上而下向社會灌輸法律信息，以刺激社會的法律意識，激活社會的法律潛能。然而，中國社會的“晚發(fā)被動型”[7]治理特點告訴我們，“非國家空間”及其價值系統(tǒng)和規(guī)則體系作為一個制度性事實是客觀存在的，充分重視這個“草根社會”或“熟人社會”在日常生活中形成的各種非正式制度資源及其能動性是必要的。制度變遷最明顯的特征是具有路徑依賴性，制度是以往世代所獲得的知識倉庫，制度變遷具有歷史規(guī)定性是新制度經(jīng)濟學反復強調的主張。諾斯在他的著作中對路徑依賴做出了這樣的解釋，即“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。[8]面對市場經(jīng)濟的大潮沖擊的鄉(xiāng)村社會，傳統(tǒng)農耕文化的某些特征顯示出了與當前社會經(jīng)濟發(fā)展要求不一致的矛盾。因此，傳統(tǒng)農耕文化所指引的發(fā)展方向就不再是社會經(jīng)濟的真實發(fā)展方向。然而，由于長期以來人們的思維和行為都受到農耕文化的制約和影響，因此，社會經(jīng)濟的發(fā)展就表現(xiàn)出對農耕文化很強的路徑依賴性。如果繼續(xù)按照其慣性發(fā)展下去，必將導致制度鎖定，致使社會經(jīng)濟的發(fā)展低效率甚至無效率。另一方面，由于長期實行政府主導的強制性變遷和行政指令性管理，基層法制建設的主動性差，農民只是強制性制度變遷的被動接受者和適應者，習慣了聽命于上級指示和紅頭文件，缺乏主動思索和創(chuàng)新的主觀能動性。因此，在法律發(fā)展過程中，普遍出現(xiàn)走過場、敷衍了事的現(xiàn)象，使改革措施落不到實處。這些因素都強化了路徑依賴，從而使鄉(xiāng)村社會法律發(fā)展遲遲難以走出“困境”。諾思認為，“我們的社會演化到今天，我們的文化傳統(tǒng)，我們的信仰體系，這一切都是根本性的制約因素。我們必須仍然考慮這些因素，即我們非常敏感地注意到這一點，我們必須非常了解這一切，才能很清楚未來面對的制約因素，選擇我們有哪些機會”。[9]實踐證明，只有把強制性制度變遷和誘致性制度變遷有機地結合起來，正式約束與非正式約束交替使用，優(yōu)勢互補，才能達到制度結構效益的最大化與安排效率的最優(yōu)化，使制度更好地滿足實際的需要，從而避免“政策失敗”。
三、正式制度與非正式制度的耦合，鄉(xiāng)村法律發(fā)展的理想追求
從制度的配置狀況來看。正如資源配置的狀況影響經(jīng)濟效率一樣，制度配置狀況直接影響到制度結構的效率。在新制度經(jīng)濟學家看來，任何一種制度安排都是“嵌在”制度結構中，它必定內在地聯(lián)結著制度結構中的其他制度安排，制度安排的效率基本取決于與其他相關制度安排實現(xiàn)其功能的完善程度等因素。通常在制度配置中各個制度安排之間的結合狀態(tài)有制度耦合、制度沖突和制度真空。制度耦合，指的是制度結構內的各項制度安排為了實現(xiàn)其核心功能而有機地組合在一起，從不同角度來激勵與約束人們的行為。正式制度與非正式制度二者作用的范圍和程度雖然有所差異，但它們常常對同一類行為從不同角度進行規(guī)范，如果其作用方向一致，則它們就是耦合的；但如果正式制度與非正式制度對某種行為的約束不一致，則兩者就沒有實現(xiàn)耦合，并使制度難以發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村法律發(fā)展所要達到的理想狀態(tài)當然是制度耦合，即在法治這個制度內的各項制度安排為了實現(xiàn)其核心功能而有機地組合在一起，從不同角度來激勵與約束人們的行為，實現(xiàn)保護權利、自由民主等價值目標。在鄉(xiāng)村，正式制度在發(fā)展中不能與非正式制度相吻合，就必然影響其效力，導致對正式制度正當性的否定。從另一個層面看，鄉(xiāng)村法律的發(fā)展需要司法的獨立、法律組織的健全、相應監(jiān)督體系的完善等。而我國鄉(xiāng)村法律服務機構極為缺乏，法院也大都建在縣上，幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合一個法院，其經(jīng)費也十分緊缺，需要當?shù)刎斦芸钪С诌\作，這種法院體系與當?shù)卣慕Y合，必然影響法院審判的獨立性和公正性。總之，諸多因素從內在和外在兩個層面導致了目前鄉(xiāng)村法律發(fā)展的困境。由此可見，要走出鄉(xiāng)村法律發(fā)展的困境，除了正式的法律制度外，還必須結合其他制度安排，了解這種制度安排在制度結構中所處的地位，深化對社會中各種制度的認識，科學合理的進行制度安排。“對非正式規(guī)則的更深刻理解可以幫助我們理解，何時特定的正式規(guī)則的引入是無效的，即何時特定的正式規(guī)則不能與非正式規(guī)則相匹配，因而將不可能被實施”。[10]德國學者柯武剛等人對此從經(jīng)濟學的成本與效益的關系角度總結認為，“一套共同的倫理和價值體系對于許多內在制度的執(zhí)行來講是一個重要的基礎，并對降低交易成本來講至關重要。畢竟，內在規(guī)則的自發(fā)執(zhí)行一般都比嚴重依賴外在懲罰（訴訟）要便宜”。[11]“最有效的制度安排是一種函數(shù)，尤其是制度結構中其他制度安排的函數(shù)“告訴我們，僅僅有法律至少不是最有效的制度安排。法律只是人類在認識世界、改造世界過程中所認識到的規(guī)范體系中的一個子系統(tǒng)，同法律同位階的制度還有習俗、道德、宗教、政策和紀律等。在鄉(xiāng)村法律發(fā)展過程中，既要重視法律的重要性同時也不應該忽略其他規(guī)則的作用”。事實上，正式法律制度與非正式制度的溝通和理解以及在此基礎上形成的良性互動和耦合，正是法律制度創(chuàng)新和變遷取得成功的關鍵……國家制定法與民間法、習慣法之間的和諧意味著人們將在非正式制度的基礎上自覺遵守正式法律制度；意味著正式法律制度將自然地逐漸融入人們的日常生活和行為中，并以其所體現(xiàn)的價值和所要求的制度模式改變人們的行為和觀念，從而使法律制度的實施成本降低到最低點，實現(xiàn)或逼近均衡，實現(xiàn)績效最大化。[12]
四、正式制度的有效實施，鄉(xiāng)村法律發(fā)展的必要保障
制度只能為人們的行為提供一個基本的行為框架或模式，制度本身所設計的理想的實施效果仍然只停留在應然狀態(tài)，一項制度安排能否達到預期目的，能否發(fā)揮其降低交易成本和不確定性、抑制人的機會主義等固有功能，不僅取決于制度成本與制度收益間的比較以及制度結構中各項制度安排的耦合狀況，同時也離不開健全、完善的實施和規(guī)范機制。檢驗一項制度實施機制是否有效或是否有強制性，主要看違約成本的高低。強有力的實施機制將使違約成本極高，從而使任何違約行為都變得不劃算即違約成本大于違約收益。制度要有效能，總是隱含著對違規(guī)行為的懲罰。如果違反現(xiàn)有正式制度安排的行為沒有受到任何懲罰或僅受到輕微的懲處，而行為人因違反規(guī)則而獲得的收益遠大于其為此而付出的代價或者說是成本，那么理性的“經(jīng)濟人”會在現(xiàn)有的制度安排中尋找各種突破，毫無顧忌地追逐私利。正式制度安排的權威性、正式性將蕩然無存，社會成員會逐漸失去對國家所頒行的各項制度規(guī)則的信任，社會就要為此付出極大的代價。現(xiàn)實生活中，許多農民通過法律手段維護自己的合法權益時，卻經(jīng)常遇到訴訟程序復雜、訴訟成本高、執(zhí)行難、司法不公等難題，出現(xiàn)“想打官司的不敢打，敢打的打不起，打得起的打不贏，打贏了執(zhí)行不了也沒用”的怪現(xiàn)象。這些不僅讓想打官司的人望而生畏，而且極大地削弱了法律的可預期性，難以給人們足夠的安定預期。在此情況下，人們被迫去尋求訴訟外的其他成本較小而預期較高的糾紛解決辦法，比如：上訪；借助黑道力量，以惡回擊惡；雙方私了等等。正如有的學者所言，“古人遠訟乃是源于心理上的恐懼和厭惡。與之不同，今人則多是由于灰心和無奈而遠法的”。[13]新制度經(jīng)濟學認為正式制度的執(zhí)行情況還可以直接影響到非正式制度，“正規(guī)規(guī)則能貫徹和增進非正規(guī)制約的有效性，它們可能會降低信息、監(jiān)督和實施成本，因而使得非正規(guī)制約成為解決更為復雜交換的可能方式。正規(guī)規(guī)則也可能被用于修正、修改或代替非正規(guī)制約”。[14]在操作層面上公開、明確和穩(wěn)定的形式化法律為個人的行為提供了一個共同的標尺，“正式制度甚至可以解釋一個社會相互信任的程度和民間合作的水平，這一程度水平可以被認為是非正式制度的指示器”，[15]法律的實施有利于人們之間進行非合同化的交易，國家法律為沒有正式合同的交易提供了一個明確具體的參照體系，交易行為因而有了一個達成協(xié)議的共同標尺。法律還在更廣泛的層面上增加了個人與個人以及個人與政府之間的信任，當每個人都知道他人對自己的侵害會受到法律的懲罰時，他就可以放心地與他人進行交易，法律所制造的信任氣氛也會間接地影響到人們在法律之外的信任。這種信任氛圍的營造是非正式制度的基礎，離開法律支持的自律的非正式制度的作用是微弱有限的。博登海默指出，“為了使行為規(guī)則能夠有效地起作用，行為規(guī)則的執(zhí)行就需要在這些規(guī)則得以有效的社會中得到一定程度的合作與支持”。[16]五、結語任何制度的創(chuàng)制與實踐決非抽象的無背景的價值活動。它背后都關涉一個活生生的具體而微的不斷變化的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)。在推進鄉(xiāng)村法律發(fā)展中，我們一方面要承認并尊重中國農村鄉(xiāng)土社會的特質，尊重民間的非正式制度，在對非正式制度理性的分析、評判和把握的基礎上，通過對各種價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、意識形態(tài)的重新選擇和組合，形成與制度變遷方向相一致的社會主導價值體系，來逐步改變鄉(xiāng)村社會的固有不合理觀念，把其中的合理的、符合時代精神的觀念發(fā)揚光大，使其變成正式制度的一部分。另一方面，國家應該積極的作為，提供適銷對路的產品，使農民真正體會到法律的公正與尊嚴。唯其如此，鄉(xiāng)村法律發(fā)展才能走出困境。
[論文內容提要]中國鄉(xiāng)村社會秩序隨著社會變遷而發(fā)生著演化，當前農村社會自我整合能力也得到了快速提升，但是影響鄉(xiāng)村秩序的一些深層負面因素并未因經(jīng)濟發(fā)展而消除。原子化與集體行動困境則為其中的因素之一。因此通過灌輸“勤勉、合作、自助”的態(tài)度和價值觀念，培養(yǎng)“自立、自助與合作”的精神，調動并依靠社區(qū)成員積極自愿地參與，改善自身的文化環(huán)境，建設適應形勢的農村文化成為構筑社會主義新農村和諧社會不可缺少的內容之一。
一、原子化與集體行動困境
鄉(xiāng)村秩序主要指農村社會結構要素之間平穩(wěn)有序地互動，鄉(xiāng)村社會處在相對穩(wěn)定和均衡狀態(tài)。一般來說，鄉(xiāng)村秩序主要由國家和農村社會的二元整合而實現(xiàn)的。雖然政府的合法性迅速增強，農村社會自我整合能力也得到了快速提升，但其它影響鄉(xiāng)村秩序的一些深層負面因素并未因經(jīng)濟發(fā)展而消除。相反，經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村秩序的悖論越來越突出，鄉(xiāng)村秩序的弱質性將在今后表現(xiàn)出來[1]。
在眾多深層次負面因素中，原子化與集體行動的困境是影響鄉(xiāng)村秩序基礎的基本因素之一。農村的這種原子化關系有著其自身的特殊性。相比之下，城市工作者在工作之外是原子化的，日常交往很少；而農民是工作上的原子化。這一點在組織合作上得以體現(xiàn)。農村的這種原子化，是生產力發(fā)展到一定階段的產物，即發(fā)展到個人生產力可以解決自身問題，但又沒有產生更大范圍內的社會分工合作需求。這反映了當?shù)剞r村生產力的發(fā)展水平。因此，在東部農村，這個問題并不明顯。
吳思紅對農村目前所反映出來的這個特點做了確切的描述。原子化，即社會上個人與個人的聯(lián)系很少，主要通過與一個共同權威的聯(lián)系才得以建立，而不是直接發(fā)生聯(lián)系，不是生活在一個互相依賴的群體之中。孫立平在此基礎上確定了兩個方面的內涵，一是個人間社會聯(lián)系的薄弱，二是在追逐自己利益時，是以個人而不是以群體的形式行動的。
這一理解相對淡化了“差序格局”中傳統(tǒng)文化的因素，而強調個人利益的動機性。從目前農村的具體情況來看，這種“工具性差序格局”不是在減弱，而是處于不斷加強的態(tài)勢中。雖然農村各種禮俗習慣和人情往來并未減少，并且以內在道德的評判表現(xiàn)出來，但實際上個人利益的至上藏著世態(tài)炎涼的真實背景。[2]
這種農村“原子化”關系的存在不僅不能強化農村的合作能力，反而使集體行動陷入了困境。奧爾森強調，理性的、自我利益中心的個體一般不會為了集體利益而行動，因為此類公共物品不會按照集體成員是否做出過貢獻來進行分配，扣留沒有做出貢獻者的那一份。因此，理性的行動者將會是一個“搭便車者”；但是，如果每個人都想搭便車，那么集體行動則無法可能實現(xiàn)。
二、文化關聯(lián)的缺失
農村的這種原子化，體現(xiàn)了一定程度的文化斷裂，即從合作化至中，消除傳統(tǒng)文化中的整合因素，強行用一個新的整合因素。建國后歷次政治運動強有力的打擊成功地將傳統(tǒng)表層的東西瓦解掉了[3]。另外改革開放以后，出現(xiàn)了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的斷裂，這就導致新舊文化之間的誤讀，特別是對改革開放的誤讀。在今天的農村，可以聽到過去歷史上從來不存在的這種日漸單一的評價：誰會掙錢，誰就了不起，且令人欽佩[4]。
在傳統(tǒng)社會中，也即弱國家強社會整合模式時期，以儒家文化為主導思想的宗族自治和農村社會關系結構的特殊性產生了持續(xù)的整合力。這種社會，人的行為有著傳統(tǒng)的禮制管束著，從俗即是從心，穩(wěn)定的文化傳統(tǒng)是有效的保證[5]。因此社會自我整合促進了村莊集體認同的形成，為村莊社會的集體行動提供了內生動力。
在村莊場域中，由于傳統(tǒng)文化影響逐漸減弱，通過契約產生的內生強制力十分弱小，普通村民和體制外精英即使擁有明確的共同目標，仍然難以采取有效的一致行動[6]。
村莊社會的文化關聯(lián)之所以能形成村莊集體認同、引起村莊集體行動、實現(xiàn)村莊社會整合，是因為它一經(jīng)形成便能將村民納入到同一文化場景之中，讓村民在同一文化場景中體驗并遵從村莊文化網(wǎng)絡的張力，使村民在村莊社會中的活動越來越體現(xiàn)村莊文化網(wǎng)絡的要求[7]。但是，隨著市場化力量對村莊社會生活影響的不斷加深，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)文化的支撐力在市場化過程中不斷減弱，村莊文化網(wǎng)絡的張力逐漸弱化，村莊社會的文化關聯(lián)不足以形成集體行動和社會整合。
生活在同一村落活動空間的村民原本極易形成特有的文化關聯(lián)，但是村民之間的交往活動中曾經(jīng)存在的遵守共同
規(guī)范的默契和自覺性發(fā)生了關鍵性的斷裂，這些最終導致文化關聯(lián)的缺失，從而無法形成集體認同，也就不能進一步形成集體行動。
三、集體合作的可能
化解農村原子化，從直接目的來說是要達到社會活動中的“技術”集體如分工協(xié)作，但最終這個目的還是通過要達到文化認同與“心理”協(xié)作如強調共同的心理素質等方面的情感相依來實現(xiàn)，也就是重新實現(xiàn)農村的社會整合。
科利爾認為不管是政治社會資本還是民間社會資本，二者的共同之處在于它們都是通過克服集體行動困境而解決社會秩序問題的。普特南認為，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡，它們能夠通過推動協(xié)調的行動來提高社會的效率。從這個定義，我們得出，村莊內村民之間的相互信任、具有可以共同遵守的規(guī)范以及具有凝聚力的社會支持網(wǎng)絡對于克服當前原子化以及集體行動困境，提高整個村莊的社會資本，達成集體合作都是有著積極意義的。
賀雪峰認為，在傳統(tǒng)社會中，村民們團結起來，共同克服集體行動的困境，依靠的是建立及強化以宗族組織為代表的傳統(tǒng)組織體系。在傳統(tǒng)社會中，也不是不存在有強烈搭便車欲望的“落后分子”，但是因為存在一套相對有效的懲罰機制，也就是將不合作者邊緣化的辦法，使大部分人不愿意(或不敢)變成那種事事搭便車的懶漢，從而使有限的合作進行下去了[9]。但是這個辦法最終要依托的是傳統(tǒng)社會中的傳統(tǒng)組織及傳統(tǒng)文化。
總的來看，有條件是能實現(xiàn)合作的，條件的重要組成部分是文化體系，因為合作需要起碼的信任氛圍，需要談判，要有合適的溝通話語。但是在轉型時期，農民合作賴以發(fā)生的誠信社會制度不存在了，早已沒有了傳統(tǒng)的文化基礎，而現(xiàn)代價值還未建立。在這種情況下，農民人生意義的重建、農民整體人生價值的建構，從而形成農村的文化傳統(tǒng)。
四、文化何為
在許多社會中，個人并不是唯一的行動者，尤其是在中國農村社會，社會行動單元是多元化的，而且具有強烈的文化性。文化的重要性在于，它保護創(chuàng)造力，讓個人獨立地發(fā)展，卻又發(fā)揮凝聚力，讓個人在多元中結合成社會。化解原子化，文化一方面是提高農民素質，引導其重新構建生活意義；另一方面是為農村社區(qū)的整合提供文化支持。
文化對社區(qū)的整合作用在農村社區(qū)整合中是不可忽視的。文化是依靠價值、規(guī)范以及風俗習慣等發(fā)揮作用的。由于文化整合屬于深層次整合手段，所以它對集體認同感，個體意識有著深刻、深遠的影響。采納一個集體行動框架，則涉及到了文化體系（即一個特定的關于世界的分享理解）的產品和個體意識的相互拼合。一個持續(xù)的、用于維持社會運動參與者忠誠和承諾的集體認同感的創(chuàng)造，本身就是一個文化成就。因此農村文化的內容以及文化內容的有效組織則成為農村文化建設的主要方面。首先，農村文化內容涉及到了農民的生活意義和農村社區(qū)的意義共建，因此是文化建設的一個重要方面。原有的文化底蘊和價值觀念確立了農民自身想當然的、不自覺的認同對象。但是，當文化背景發(fā)生變化時，農民原有的認同對象和認同背景發(fā)生了重大變化，因此出現(xiàn)了個體權利的不斷膨脹，人際交往的異化，公共善的喪失。在社會學和人類學里，“價值觀”常被用作表示共享文化的標準。而這些有效的共享價值觀即普遍價值觀必須在學校教育體系進行中進行。梁漱溟認為，無論廣義還是狹義的教育，平時皆為“綿延文化而求其進步”，換言之即為“不使文化失傳，不使文化停滯不進”，而“所謂文化者，一切文物制度，禮俗習慣莫不屬之”；即“著意在改造文化、創(chuàng)造文化，而不是綿續(xù)文化”[10]。只有這樣才能在農村形成新的文化傳統(tǒng)，從而在文化傳統(tǒng)的基礎上能夠獲得集體行動的條件。
其次，對文化內容進行有效的組織是進行文化擴散的一個重要方面。文化內容應該在農村的信息構成即一種等級制結構中占有一席之地。文化內容在農村要使用最強的中心服務器，并建在傳統(tǒng)知識擴散的中心，這樣可以保證內容的質量。農村文化內容組織的不足，在現(xiàn)代化沖擊之下，現(xiàn)代社會成員喪失了共享的政治和文化傳統(tǒng)，每個人都將自身想象成為完全自由、獨立的自我，其進入社會、接受社會責任，只是為了減少冒險，保證自己的安全、利益的實現(xiàn)。這樣在各種思想的沖擊之下，村莊內部的文化聯(lián)系就被逐漸削弱，因為農村文化表現(xiàn)形式的增加就隨即增加了聯(lián)系社區(qū)的紐帶，文化紐帶的凝聚力是抵御由現(xiàn)代化過程中產生的不穩(wěn)定的盾牌和必備的平衡力。以先進文化以及傳統(tǒng)文化的可繼承部分作為文化內容的主要內容在農村社區(qū)的中心位置進行傳播，同時對于文化的組織方式要具有一定的合理性，要以農民最容易接受以及最樂意接受的方式。目前各地的文化中心戶建設正在如火如荼的進行，這也正是對文化組織方式的一種調整。
再次，農村文化活動是農村文化建設和發(fā)展的動力，沒有活動，農村社區(qū)的凝聚力就得不到提升。一些民俗活動在內部具有特殊的維護內部秩序和自我生存的作用，對其自身來說，是有特殊價值的，是村民自我文化價值的實現(xiàn)。許多古老的神話故事、節(jié)日儀式、古歌、古物等，被現(xiàn)代化趨勢沖擊著生存地位，現(xiàn)在又重新為人所撿拾。在豐富農民精神文化生活的同時，進一步借助鄉(xiāng)土文化來重新建構農民的日常交往方式，使得村落公共空間的文化網(wǎng)絡得到恢復和發(fā)展。而且通過運用一些現(xiàn)代話語體系的解釋，使傳統(tǒng)文化的自我體系納入到現(xiàn)代科技社會和民族國家意識形態(tài)的話語體系中，可以使傳統(tǒng)文化得到更好的延續(xù)。
最后通過發(fā)展地方文化，實現(xiàn)文化產業(yè)化來化解原子化，在傳統(tǒng)文化日益消減和衰微的現(xiàn)代社會，通過發(fā)展具有當?shù)靥厣奈幕a業(yè)，并且作為當?shù)氐陌l(fā)展優(yōu)勢，能夠喚醒村民的文化自覺，即對其文化有“自知之明”，明白它的來歷、形成過程、所具的特色和它發(fā)展的趨勢，使其村民意識到自己的文化重要性，重估文化的價值，從而會更珍惜和保護自己的傳統(tǒng)。這樣可以延續(xù)傳統(tǒng)文化，增強社區(qū)“領域”感，培養(yǎng)認同意識，形成社群共識；同時也可帶動地方發(fā)展，提高地方經(jīng)濟效益，提升地方認同。
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關鍵詞：民生 農村社區(qū) 管理機制
黨的十報告指出“解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重”，強調要求“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能”。將“社區(qū)管理”的概念引入農村，實行農村社區(qū)管理是加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的積極有益探索。因此，完善和創(chuàng)新農村社區(qū)管理機制，是貫徹落實黨的十八精神，加強社會建設，改善民生的重點課題。
推進農村社區(qū)建設的現(xiàn)實依據(jù)和理論基礎
隨著我國城市化進程的加快和“三農”格局的快速變革，農村居民對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住環(huán)境、社會保障等公共產品和服務提出了更高的質量要求。同時，農村居民的主體意識、民利意識也日益增強，日益要求多渠道暢通的利益表達機制。大家不僅追求經(jīng)濟利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求選舉權、被選舉權的實現(xiàn)和參與農村社會管理。階層分化、訴求多元、社會流動和信息流通加速，權利意識覺醒，使得農村維穩(wěn)形勢日趨復雜，農村治理面臨諸多挑戰(zhàn)。同時，由于我國在社會建設方面長期受城鄉(xiāng)二元化的影響，公共服務資源偏向集中于城市，導致農村基礎設施落后，公共服務缺乏，社會建設滯后。在這種背景下，農村社區(qū)作為推動農村社會改革的新型農村管理和服務形式由此順應而生。農村社區(qū)建設，是農村社會的現(xiàn)代化建設;是深化村民自治、完善社區(qū)管理服務功能的重要載體;是促進政府轉變職能，強化農村公共服務的重要手段;是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農村生產生活條件，提高農民生活水平和生活質量的重要措施。黨的十明確要求，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系”。可見，要貫徹落實黨的十精神，就必須積極推進農村社區(qū)建設，完善和創(chuàng)新新型農村社區(qū)管理和服務機制。
農村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)而言，指聚居在一定地域范圍內，以從事農業(yè)生產為主要謀生手段的農村居民所組成的社會生活共同體。農村社區(qū)是一個比自然村更具有彈性的制度平臺，它圍繞如何形成新型社會共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量、凝聚力和認同感。農村社區(qū)的理論基礎主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業(yè)管理方法，引入市場機制，強調顧客導向以及注重提高公共服務質量。其特點包括：管理主體多元化。即在公共管理事務中不僅包括政府，還應包括非盈利性組織、非政府組織、社區(qū)組織、私人機構和個人等。其中，政府是多元化主體的核心，是組織者和協(xié)調者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”;服務及顧客導向的價值理念。即政府公共行政不再是傳統(tǒng)模式下的管治行政，而是以人為本的服務行政;公共行政體系內市場機制及競爭功能的引介。即政府可采用合同外包、競爭性招標、憑單制等方式，鼓勵私營部門參與公共產品和服務的提供，以降低成本及提高服務品質;采用授權或分權的管理方式，打破公共部門的本位主義，建構網(wǎng)絡型組織;采納企業(yè)中常用的管理方法，包括全面質量管理、成本-效益分析等，強調績效目標管理，提高工作效率;注重人力資源管理。
其實，黨的十報告中也蘊含著新公共管理理論的精髓，并為發(fā)展農村社區(qū)建設提供了方向和思路。例如，在完善基層民主制度部分提出的，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加強社會建設部分提出的，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，以及“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”。可見，從黨的十報告精神、新公共管理理論的特點和農村社區(qū)的內涵可以看出，農村社區(qū)是新公共管理理論和鄉(xiāng)村民主建設實踐的創(chuàng)造性結合，是推進社會管理體制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，是建設社會主義新農村的有效途徑。
我國農村社區(qū)建設實踐的模式
由于我國目前仍處于農村社區(qū)管理的探索階段，在政治經(jīng)濟文化和區(qū)域發(fā)展上各地的農村社區(qū)管理實踐差距較大。從管轄的區(qū)域范圍上劃分，目前我國的農村社區(qū)建設實踐可初步分為“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”、“多村一社區(qū)”模式。其中，“一村一社區(qū)”是指將村委會與農村社區(qū)合二為一，即一個村委會就是農村社區(qū);“一村多社區(qū)”是指在一個村委會內設置多個社區(qū);“多村一社區(qū)”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中，選出一個中心村，建立社區(qū)服務中心，涵蓋附近幾個村，非中心村的村民到中心村接受服務。從國家、市場、社會在農村社區(qū)管理和服務體制形成中所扮演的角色來劃分，可以將農村社區(qū)建設實踐分為“政府主導型”、“企業(yè)主導型”、“民間組織型”、“政府、社區(qū)互助型”、“政府、社區(qū)、社會互助型”五種模式。其中，“政府主導型”是指政府通過服務下鄉(xiāng)使其在農村社區(qū)管理事務中居于主導地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導型”農村社區(qū)管理模式的典型代表;“企業(yè)主導型”是指以實力雄厚的企業(yè)作為農村社區(qū)管理產品和服務的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團為依托，發(fā)展“企業(yè)主導型”農村社區(qū)管理模式的典型代表;“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農村社區(qū)管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)互助型”是指政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同推動農村社區(qū)管理和服務的一種模式。江蘇太倉市即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)、社會互助型”是指在政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民互助合作的基礎上，同時充分發(fā)揮出社會的協(xié)作力量，形成無縫隙管理和服務的農村社區(qū)模式。重慶市永川區(qū)即是推行這種模式的典型代表。
農村社區(qū)有效管理實現(xiàn)機制探索
（一）健全農村社區(qū)管理組織體系
我國農村地域相對廣大，對于農村社區(qū)的管理組織體系構建，應根據(jù)當?shù)氐恼⑹袌龊蜕鐣咴谵r村社區(qū)管理中所扮演的角色及三者在農村社區(qū)管理的作用機制不同，選擇不同路徑的農村社區(qū)管理方式，更好的完善農村社區(qū)管理組織體系。具體而言，如果農村當?shù)氐赜蜉^小、人口比較密集、農村經(jīng)濟比較落后、區(qū)域內自我管理能力比較差的地方，應采用“政府主導”路徑。在采用“政府主導”路徑的模式下，必須強調各級黨委、政府將農村社區(qū)建設納入新農村建設的規(guī)劃中，統(tǒng)一協(xié)調政府各部門（包括：農業(yè)、教育、公安、文化、衛(wèi)生等），集中各自資源主動將服務延伸到農村，大幅度提高農村社區(qū)的服務水平。另外，可以借助共青團、婦聯(lián)、媒體等社會公共組織，宣傳農村社區(qū)建設的重大成果，引導農村社區(qū)管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機制。如果農村當?shù)亟?jīng)濟比較發(fā)達，存在一些國家、省、市級的龍頭企業(yè)，并且企業(yè)自身已經(jīng)具有相當?shù)淖晕夜芾硭剑梢圆扇∑髽I(yè)、政府、村委共建農村社區(qū)的路徑。在采用“共建”路徑的模式下，政府應對企業(yè)給予“政策扶持”和“正確引導”，通過各種稅收減免和項目支持鼓勵企業(yè)大力對各種公共服務進行投入，大幅提升企業(yè)所在地公共服務能力，通過各種“以企帶村 、村企合一”的管理思想，引導企業(yè)與社區(qū)融為一體，社區(qū)居民即企業(yè)員工、社區(qū)文化即企業(yè)文化，讓企業(yè)清楚的認識社區(qū)的明天就是企業(yè)的明天，社區(qū)居民的未來就是企業(yè)的未來，以此調動企業(yè)更多的關注和投入公共服務。
（二）建設農村社區(qū)服務體系
要大力推進農村社區(qū)服務體系建設，應該根據(jù)農村居民最核心、最現(xiàn)實的需求出發(fā)，以實際資源為基礎，將農村社區(qū)建設分為輕重緩急事項，把直接改善農村社區(qū)居民的生活環(huán)境作為目前工作的重心。具體而言，也就是通過各種途徑，將服務項目推向農村。以建設“社區(qū)綜合服務中心”為重點，完善各種便民的服務站、衛(wèi)生站、文體中心、超市等配套設施，同時設置各種環(huán)境治理與生態(tài)保護的基礎設施，使得農村社區(qū)居民居住環(huán)境大幅改善，徹底解決長期困擾農村社區(qū)居民看病、購物、文體休閑困難的現(xiàn)狀。
（三）建立農村社區(qū)多元化投入機制
對于農村社區(qū)的建設，必須結合中國農村實際情況，建立以公共財政為基礎，多元化投入的農村社區(qū)建設機制。一方面，明確公共財政作為農村社區(qū)建設的主力軍，通過專項支出和轉移支付的方式，明確國家、省、市、縣各級財政對于農村社區(qū)公共服務建設的保障范圍，為農村社區(qū)建設提供基本的資金保障。另一方面，通過各種政策手段，積極調動農村社區(qū)居民參與農村社區(qū)建設的積極性，營造全民參與農村社區(qū)建設的良好氛圍，在此基礎上，挖掘和綜合利用社會各界資源，開展村企結對、村校結對，采用合同外包、憑單制等方式，將市場競爭引入農村社區(qū)管理與服務中，以此獲得更多的資金資源和人力資源來建設和發(fā)展農村社區(qū)的公共服務。
（四）完善農村社區(qū)治理監(jiān)督機制
任何一種良好的管理體系，必須依附于完善的治理監(jiān)督機制，治理監(jiān)督機制的實質就在于體系中各主體的權、責、利的分配和平衡，在此基礎上形成相互配合、相互監(jiān)督、各司其職、各盡所能，最終實現(xiàn)機制的正常、高效運行。結合當前農村社區(qū)治理監(jiān)督問題，首先就是盡快完善農村社區(qū)內各種規(guī)章制度，如社區(qū)居民大會制度、各類工作專項制度、社區(qū)居民公約等，將農村社區(qū)建設提升到制度建設層面，約束和規(guī)范農村社區(qū)各部門及社區(qū)居民的行為，保證農村社區(qū)建設有序進行。其次，實現(xiàn)信息公開，設立專門的農村社區(qū)信息公開欄或網(wǎng)站，將農村社區(qū)建設的各類信息（包括：項目、資金、管理人員等）迅速公開，這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率，另一方面可以大幅減少由于信息不對稱而出現(xiàn)的內部耗損。要建立起農村社區(qū)各管理主體廣泛參與為基礎的規(guī)范化的績效評估機制。
（五）推動農村社區(qū)管理人才引進和培養(yǎng)
農村社區(qū)管理，必須有一批業(yè)務能力和專業(yè)素質高的農村社區(qū)管理隊伍，農村社區(qū)管理人員的綜合素質會直接影響到農村社區(qū)管理的效果，也會影響到居民對社區(qū)構建的信任感和滿意度。所以，必須將農村社區(qū)管理人才隊伍建設列為推動農村社區(qū)管理的重點工作來實施。首先，必須出臺各種優(yōu)惠政策，吸引大中專畢業(yè)生到社區(qū)崗位來工作，并保障其工作的自主性，使其充分發(fā)揮自身的主觀能動性。其次，完善農村社區(qū)管理人員績效評價體系，選拔出一些優(yōu)秀的農村社區(qū)管理人員，通過升遷和獎勵渠道激勵他們更好地為農村社區(qū)服務。最后，各級黨校可針對農村社區(qū)的管理工作中的技能需求，結合農村社區(qū)發(fā)展的需要，定期對農村社區(qū)管理人員進行培訓，傳授一些管理中實用性的技能。
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關鍵詞：權力關系； 社區(qū)空間； 旅游利益； 泰寧
作者簡介： 景秀艷（1970-），女，博士，閩江學院旅游系教授，主要研究方向為旅游管理、權力關系與空間發(fā)展。Timothy J.Tyrrell（1948-），男，博士，美國亞利桑那州立大學社區(qū)資源與開發(fā)學院教授，主要研究方向為可持續(xù)旅游發(fā)展、旅游開發(fā)與社區(qū)發(fā)展。1序言社區(qū)的旅游獲利是影響旅游可持續(xù)發(fā)展的一個重要因素（Choi，Sirakaya，2005），而利益獲取歸根結底由旅游利益者間的權力關系決定（Murphy，1988；Tosun，2000；Sofield，2003）。因此，為確保旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，需要審視利益相關者之間的權力關系（Cheong，Mille，2000）。Hall（2003）提出，權力關系的非對稱性導致旅游社區(qū)空間內部的非均衡發(fā)展，除了需關注與外來利益相關者的權力博弈外，還必須關注目的地內部的社區(qū)權力結構對社區(qū)參與旅游及居民利益獲取的影響。Beritelli和Laesser（2011）等學者從層級權力、知識、過程權力、資產等4個維度來測度旅游目的地行為者網(wǎng)絡和利益相關者的權力關系。權力關系決定著產業(yè)網(wǎng)絡運作模式和利益分配（Ying，Zhou，2007），社區(qū)居民與當?shù)卣P系的不對等使得旅游社區(qū)公共利益被當?shù)卣⑼鈦硗顿Y者和少數(shù)社區(qū)精英剝奪（Kols，2008；李文軍，馬雪蓉，2009；翁時秀，彭華，2010；王劍，趙媛，2009）。空間的控制權對旅游發(fā)展和社區(qū)利益獲取有著很關鍵的影響（Raymond，Brown，2007；Jurowski，Gursoy，2004）。空間與旅游目的地居民的利益獲取有直接關聯(lián)，接近旅游核心區(qū)的居民往往可獲得更多的經(jīng)濟利益和設施福利（Hester，Randolph，1993；Jurowski，2004）。上述研究分別圍繞權力與社區(qū)居民利益、空間與社區(qū)居民利益展開，鮮見有關空間和權力關系之間的關聯(lián)及其如何影響社區(qū)居民利益的研究。本文擬結合福建省泰寧縣5個不同鄉(xiāng)村旅游社區(qū)的實例，以旅游規(guī)劃對社區(qū)空間的權力和利益影響、不同社區(qū)空間背景下政府的權力介入方式及其引發(fā)的社區(qū)利益分配為分析主線，通過探討旅游規(guī)劃作為一種控制工具在中國鄉(xiāng)村引發(fā)的空間秩序和利益格局變動，檢視列斐伏爾的空間生產理論在中國鄉(xiāng)村場域的適用性；并通過對比分析不同的政府權力干預和介入機制對社區(qū)經(jīng)濟利益和空間權力產生的迥異影響，揭示創(chuàng)建和諧旅游鄉(xiāng)村社區(qū)的政策立足點，為社會主義新農村創(chuàng)新管理實踐提供參考。2鄉(xiāng)村空間的權力運行機制及旅游利益分配
2.1權力、空間與利益之關聯(lián)在韋伯（1997）看來，權力代表著統(tǒng)治、鎮(zhèn)壓、規(guī)則，意味著“在一種社會關系里哪怕遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會”。與韋伯的宏觀權力論相對應，F(xiàn)oucault（1980）的微觀權力論認為，權力關系是一種相互交錯的復雜網(wǎng)絡，權力與利益密不可分。布勞（1988）認為，權力行使的目的就是在交換中獲得利益和報酬，由于各方所控制的用以交易的資源極不相稱，所以可能生成不平等的、甚至是剝削的權力關系。空間富有“關系”內涵（Harvey，1982），空間滲透著政治關系和意識形態(tài)（萊特，雷比諾，2001）。權力的產生和運行在一定的“場域”中實現(xiàn)，脫離不開對空間關系的依賴和控制（景秀艷，2008）。Henri（1991）提出，主導性空間對附屬性空間具有支配力量，而對空間生產的規(guī)劃和控制，就等于控制了社會關系的再生產，進而控制了利益分配。Bamey（1993）提出空間結構是以權力為中心構建而成的，空間秩序是社會利益的體現(xiàn)，空間關系可被扭曲以服務權力。“社區(qū)”作為居民生活和生產的特定空間，交織著權力和利益的博弈（Waste，1986）。
Tourism Science旅游科學
權力關系、社區(qū)空間與鄉(xiāng)村旅游利益獲取
2.2鄉(xiāng)村權力運行的空間和結構邏輯權力在生產實踐中隱匿著一整套的空間策略和邏輯（何雪松，2005）。中國各級政府對鄉(xiāng)村治理的等級制和其中的“制度化壓力”代表了韋伯所提出的等級制法理型權威。政治和行政力量依據(jù)各自的“權力等級”分配內部資源，每一層級的重要性與它所能管轄的空間范圍成正比。然而，隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)居民對等級權力反應的理性化和靈活性程度逐漸提高（吳毅，2002），自身意愿遭遇強烈壓制時，農民會選擇以“上訪”的形式跨越空間及行政等級向上一級政府尋求援助。在中國鄉(xiāng)村的權力語境中，特定社會行動者不能回避面對親戚、長輩、朋友、社區(qū)能人與民間權威等對象時自身角色的多重性，因此鄉(xiāng)村社區(qū)作為特定的權力“場域”，存在著自身的微觀運行機制。等級制法理型權威因而逐漸與多元化網(wǎng)絡型的社區(qū)權力結合，治理行動策略則很可能跨越關系網(wǎng)絡和行政等級制這兩個社會活動領域（劉能，2004）。除去縣政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村兩委的三級等級制外，還常見到政府官員或農民動用社會關系網(wǎng)絡，通過感情和面子、民間權威等非制度化資源進行“磋商和勸服”。在處理涉農利益糾紛過程中，常常需要各種權力共同作用，才可能順利解決問題（趙旭東，2003）。統(tǒng)治有兩種尖銳對立的類型：一方面是倚仗利益狀況的統(tǒng)治，另一方面是依仗命令的統(tǒng)治（韋伯，1997）。行政村作為基層組織，往往由幾個毗鄰的自然村（真正意義上的社區(qū)）組成。由于人口、土地、宗族力量、凝聚力、經(jīng)濟水平、社會關系網(wǎng)絡資源等方面的非均衡性，各自然村的影響力存在差異，占據(jù)優(yōu)勢的自然村往往能出村干部。等級制法理型權威與多元化網(wǎng)絡型社區(qū)權力相互借力，使得村干部所在的自然村往往成為空間權力關系的“中心村”，其他的則是依附于中心村的“邊緣村”。中心村在利益獲取上往往具有優(yōu)先權，這種權力和利益合二為一的情況在中國鄉(xiāng)村社區(qū)普遍存在（仝志輝，2000）。
2.3權力關系、鄉(xiāng)村社區(qū)空間與旅游利益的關聯(lián)旅游規(guī)劃作為政府主導的一種開發(fā)工具，將鄉(xiāng)村社區(qū)轉變成旅游消費空間。地方政府通過旅游規(guī)劃師和專家，引導或控制著農民的生產和生活。鄉(xiāng)村空間成為各級地方政府與社區(qū)農民演繹權力關系、展開利益博弈的“場域”。依照國家相關法規(guī)，鄉(xiāng)村社區(qū)通過自治組織——村民自治委會代表村民辦理村內事務，維護村民權益。然而村長和村支書領導職位的雙軌制實際上使得社區(qū)受社區(qū)權力和國家行政等級權力的交疊影響。現(xiàn)實情況下，許多農民認為村民委員會更多承擔著隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層機構的角色，不能代表農民利益（劉剛，2008）。鄉(xiāng)村社區(qū)具有自然和社會雙重屬性。從自然空間看，社區(qū)享有對集體土地（包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等等）的占有、使用、收益和處分權。從此種意義上講，鄉(xiāng)村農民應當具有社區(qū)空間生產控制權及旅游收益的主動權。然而集體土地的管理機構——村委會受地方政府等級權力的轄制，在農村集體土地征地過程中，往往容易造成政府行政權對集體土地所有權的嚴重侵蝕（李建建，2007）。雖然地方政府借助行政力量的“征地、拆遷”等空間轉移或置換方式獲得了鄉(xiāng)村社區(qū)的生產控制權，但最終可能造成鄉(xiāng)村社區(qū)失去旅游收益權，形成空間權力“悖論”。從鄉(xiāng)村空間的社會屬性看，社區(qū)居民的網(wǎng)絡關系資源、地方獨特的鄉(xiāng)規(guī)民約、強有力的社區(qū)凝聚力可構成獨特有力的社區(qū)權力與政府的等級權力抗衡（李凡、金忠民，2002），尤其對那些擁有歷史文化旅游資源所有權的特色社區(qū)而言，歷史文化資源的民間根植性和自在性無疑賦予了社區(qū)居民不可剝奪的空間主導權和話語權（王維艷，等，2007；李強，2010）。為此，一些地方政府或為解決民生問題或出于緩解社會矛盾，做出了部分權力讓渡，如默許村民以自己方式參與旅游，或為村民參與旅游積極創(chuàng)造機會。部分鄉(xiāng)村社區(qū)因具有空間優(yōu)勢，搭上政府或旅游企業(yè)提供的“順風車”，在旅游發(fā)展中獲得了可觀的經(jīng)濟利益。此外，旅游發(fā)展過程中，旅游資源審美價值的差異化、旅游產品開發(fā)及旅游設施布局的非均衡性重構了鄉(xiāng)村的生產空間秩序，旅游利益的差別也可能強化或打破鄉(xiāng)村社區(qū)內部權力結構的“中心”或“邊緣”空間分布格局（見表1）。
表1權力、鄉(xiāng)村社區(qū)空間與旅游利益關聯(lián)類型權力來源空間關聯(lián)社區(qū)利益影響等級權力社區(qū)權力國家和地方法律法規(guī)，省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村的等級治理，政府主導的旅游規(guī)劃鄉(xiāng)村自然旅游資源經(jīng)營權，歷史文化旅游資源所有權，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束性及社區(qū)凝聚力法律法規(guī)的地方適應性，旅游規(guī)劃產生空間秩序（旅游設施布局、旅游核心景觀空間分布）當政者生產生活關聯(lián)的社區(qū)空間，旅游產品的空間非均衡性，歷史文化資源的空間根植性，鄉(xiāng)規(guī)民約的地方性、社區(qū)生產和消費中心重構引發(fā)的權力空間遷移或強化社區(qū)利益補償和分享機制（房屋拆遷、土地征用補償機制，社區(qū)旅游參與機制）
3空間與權力關系下的泰寧縣社區(qū)居民旅游利益獲取
3.1調研區(qū)域概況位于福建省西北部山區(qū)的泰寧縣，經(jīng)過近20年的發(fā)展，已成為繼廈門、武夷山之后福建三大重點旅游目的地之一，先后獲得“世界自然遺產”、“世界地質公園”、“國家重點風景名勝區(qū)”、“中國十佳魅力名鎮(zhèn)”等稱號。2009年，泰寧以地方政府為主導的旅游業(yè)發(fā)展模式——“泰寧路徑”被中國旅游界推選為全國第五個縣域旅游發(fā)展的典型模式。自2002年起，為增加旅游行業(yè)行政管理的高效性和權威性，泰寧縣政府整合了與旅游事務相關的職能管理部門，將其統(tǒng)一歸口到泰寧縣旅游管理委員會，當時的常務副縣長直接擔任管委會主任。泰寧G旅游開發(fā)公司作為泰寧縣旅游管理委員會下屬的實體旅游開發(fā)公司，負責全縣旅游開發(fā)相關事宜。泰寧風景名勝區(qū)目前共含8個景區(qū)，涉及杉城、上青、梅口和朱口4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個行政村、17個自然村，共1729人。經(jīng)過走訪，選取與旅游業(yè)發(fā)展關聯(lián)最密切的寨下自然村和水際行政村（包括下坊、店上、瑤邊坑、船樹嶺4個自然村）作為研究樣本。
3.2調研對象及方法課題組于2010年3月下旬進行初步調研，2011年7月中旬開展深入調研。調研方式以深度面談和實地觀察為主。課題組走訪了泰寧縣旅游管理委員會、政府部門官員、相關村長以及代表性的旅游家庭旅館、旅游商店、旅游商品加工廠、游船公司大股東及普通村民員工近50人。主要調研內容：（1）旅游規(guī)劃空間與社區(qū)空間的關聯(lián)；（2）旅游開發(fā)前社區(qū)對旅游資源的擁有量和利用方式；（3）政府在旅游開發(fā)中的權力影響與作為；（4）自然村在所屬行政村中的權力地位；（5）社區(qū)農戶參與旅游的意愿及方式；（6）政府及社區(qū)等利益關聯(lián)者的旅游收益分配等。
3.3調研內容
3.3.1寨下（自然）村（1） 寨下村社區(qū)空間及權益博弈寨下（自然）村位于泰寧縣城西北15公里處，被聯(lián)合國教科文組織專家稱為“世界丹霞類地質公園的榜樣景區(qū)”，現(xiàn)為泰寧世界自然遺產、泰寧國家風景名勝區(qū)核心景區(qū)。原來寨下村除1戶村民居住在現(xiàn)有停車場入口處外，其余32戶居民全部居住在峽谷入口處（現(xiàn)核心景區(qū)內部）。大峽谷景區(qū)旅游空間與寨下村社區(qū)生產生活空間幾乎重合。寨下大峽谷被規(guī)劃成保護區(qū)和風景區(qū)后，對社區(qū)空間及權力造成的影響有：一方面，社區(qū)空間因擁有核心旅游資源，社區(qū)權力得到明顯提升；另一方面，由于遺產保護要求和旅游開發(fā)需要，全村民房被要求整體搬遷，村民的農田、菜地、竹林地被征用，村民進入大峽谷景區(qū)伐木、采藥等活動被禁止。社區(qū)原有空間價值被提升的同時，村民卻面臨著被迫轉移居住權和生產權的局面。寨下自然村隸屬際溪行政村，與行政村內的其他自然村相比，經(jīng)濟長期較為落后，該社區(qū)屬行政“邊緣”村。依照相關法規(guī)，農民承包的土地（水田、旱地、竹林）屬（行政村）集體所有，村委會需出面維護村民權益，但村長和書記均不居住在此自然村，與旅游開發(fā)無直接利益關聯(lián)，也不愿得罪具有深厚官辦背景的G公司，因此G公司與村民發(fā)生糾紛時，村委會、鎮(zhèn)政府以及縣級其他相關政府部門集體“失語”。加之，實施了多年的承包責任制以及男性村民等外出打工，導致社區(qū)自身凝聚力較弱，最終使征地和補償協(xié)商成為G公司與每個社區(qū)農戶的談判。由于在利益補償及分享機制上缺乏共識，寨下大峽谷開發(fā)引發(fā)了G公司與部分社區(qū)居民的諸多矛盾。經(jīng)過多番“討價還價”，社區(qū)居民放棄原先入股分紅的要求，以每年領取與旅游未開發(fā)時銷售農產品所得基本相當?shù)氖找婵顬闂l件，出讓寨下大峽谷的山林收益權等權利。然而在民房拆遷和補償方面，大部分村民和G公司存在較大分歧。G公司在動用行政執(zhí)法力量的同時曾采用“變通”辦法，即，對一部分村民采用動員其親朋好友出面說服的做法，但該做法又使其他村民懷疑這部分人可能比自己多得了“補償款”，社區(qū)內產生嚴重的“信任危機”，凝聚力進一步被削弱。一批住在景區(qū)內部（指售票入口以內）早期接受拆遷條件的幾家農戶由政府出面協(xié)調，在景區(qū)售票處外側空地上蓋起了新房。蓋新房的農戶通過開辦農家旅館成為旅游開發(fā)中社區(qū)最大的受益者，但由于幾個家庭旅館經(jīng)營戶沒有聯(lián)合經(jīng)營，而是各自招徠客人，競相壓價，整體效益不夠理想。旅游規(guī)劃的法規(guī)性制約效力以及G公司的直接干預便拒絕簽訂拆遷協(xié)議的農戶拿不到房屋翻蓋許可證，而舊民房的條件又太差，無法開設農家旅館，因此這些農戶只能在自家門前或原村廣場（景區(qū)內部）兜售土特產，雖然影響景區(qū)秩序，但G公司為了緩和與村民的矛盾，被迫默許。由于物價連年上漲，村民看到G公司經(jīng)營寨下大峽谷的收益可觀，加上先期簽訂協(xié)議的農戶已占據(jù)了經(jīng)營家庭旅館的最佳位置，因此未簽訂協(xié)議的農戶更加堅決地拒絕拆遷。村民的抵制拆遷行為迫使G公司中止景區(qū)后續(xù)開發(fā)計劃。（2） 寨下村居民的旅游利益獲取目前寨下村居民被動參與旅游的項目主要為家庭旅館、農家餐館、土特產銷售等，社區(qū)總體旅游收入約為49萬元。G公司目前在寨下景區(qū)經(jīng)營項目僅為門票收入。2010年因泰寧突發(fā)洪災，客源非正常減少，故以2009年正常年份計算，門票收入473萬余元，寨下村居民旅游經(jīng)濟收益僅為G公司門票收入的10.32%（見表2）。
表22009年寨下村社區(qū)農民旅游經(jīng)濟收益參與項目家庭旅館（含餐飲）農家飯菜土特產銷售景區(qū)清掃戶數(shù)810301收入（萬元）36.339.72.420.36注：社區(qū)調查所得。收入按毛收入計算，下同。
3.3.2水際（行政）村水際村地處泰寧國家風景名勝區(qū)核心景區(qū)——大金湖之畔，共有下坊、店上、瑤邊坑、船樹嶺4個（自然村）村民小組，共139戶522人，全部屬于庫區(qū)移民村。旅游開發(fā)前是省定貧困村，村民多以捕魚、耕種或外出打工為生。2000年，泰寧縣政府將大金湖漁業(yè)養(yǎng)殖權進行整體拍賣，規(guī)定居住在大金湖湖畔的專業(yè)漁民擁有優(yōu)先權，居于湖濱的下坊和店上兩村的許多居民由此成為了大金湖漁業(yè)公司股東，為后來成立游船公司奠定了基礎。（1） 水際村社區(qū)空間、權力關系與旅游參與2002年，新恒基集團作為外來投資商，與泰寧縣政府簽約開發(fā)大金湖景區(qū)，下坊自然村位于大金湖碼頭所在地，門前絡繹不絕的游客讓農民發(fā)現(xiàn)了商機，經(jīng)歷短時間的無序競爭后，由社區(qū)“能人”牽頭，全村所有農家以“泰寧縣下坊農家度假山莊”名義實行聯(lián)營，統(tǒng)一對外招徠客人。近幾年經(jīng)過重新規(guī)劃，大金湖碼頭升格為泰寧風景區(qū)的副管理中心，更帶動了社區(qū)農民參與旅游的積極性，目前全村98%以上的村民從事旅游業(yè)。店上自然村雖位于大金湖湖畔，但由于距離大金湖碼頭尚有3000米左右的距離，居民早期除入股游船公司和漁業(yè)公司外，并未經(jīng)營其他旅游項目。但隨著大金湖旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游旺季時下坊村農家旅館接待能力不足，于是店上村仿效下坊村，新建農家小別墅，聯(lián)營開設家庭旅館，目前95%以上村民從事旅游業(yè)。瑤邊坑自然村距離旅游規(guī)劃中的風洞碼頭（主碼頭之一，仍在建）僅600米左右，具有一定的空間優(yōu)勢。旅游開發(fā)之前，村民主要是外出打工，極少數(shù)村民依托原先擁有的專業(yè)漁民捕魚權入股游船和漁業(yè)公司。隨著大金湖旅游的快速發(fā)展，一些外出打工的村民逐漸返鄉(xiāng)，進入下坊村的旅游企業(yè)。由于風洞碼頭建成后瑤邊坑空間區(qū)位將明顯改善，且大金湖客流逐年增多，因此，目前社區(qū)村民都在貸款建農家別墅，期待將來能夠更多地分享大金湖旅游發(fā)展帶來的利益。相比之下，船樹嶺自然村雖然距瑤邊坑村僅500米，但已遠離大金湖水域。村民也非專業(yè)漁民，在大金湖游船和漁業(yè)公司中沒有股份。此外，處于泰寧風景區(qū)規(guī)劃邊界之外，制約了社區(qū)參與大金湖旅游開發(fā)。村民曾經(jīng)想過遷往湖濱，但由于自然村之間存在利益分歧，村支書和村長分別在下坊和店上自然村，本村居民缺乏有影響力的社區(qū)“能人”，加上旅游規(guī)劃和自然遺產保護客觀要求逐步減少遺產區(qū)內常住人口，因此船樹嶺居民想遷入風景區(qū)湖濱地帶的愿望無法實現(xiàn)。旅游規(guī)劃后大金湖景區(qū)內的山林成了保育林，船樹嶺居民喪失了山林采伐權，經(jīng)濟收益受到影響。目前除十幾人在下坊自然村擔任船工、保潔員時，大多數(shù)村民家庭收入來源仍主要依靠外出打工，社區(qū)內主要是留守老人和兒童，與大金湖旅游空間關聯(lián)最弱。同時，旅游業(yè)帶來的物價上漲也對社區(qū)居民收入造成了不利影響。與其他3個社區(qū)村民收入水平差距越來越大，社區(qū)權力也日漸衰微。（2） 水際村社區(qū)居民的旅游利益獲取借助新恒基公司的市場營銷和大金湖自身的資源吸引力，大金湖的游客人數(shù)為泰寧各個景區(qū)之最。依照合同約定，船票收入（每人75元）由本地游船公司收取，門票收入歸新恒基公司所得，但新恒基公司當年需向泰寧縣政府繳納資源有償使用費、管理費、營業(yè)稅等27%的門票收入。以下坊和店上村民為主體的股東們占游船公司50%的股份。2010年泰寧洪災使旅游業(yè)非正常波動，故本文以2009年到訪的游客人數(shù)計算。大金湖旅游門票收入中，新恒基旅游公司獲利1560.7萬，泰寧縣政府獲得577.3萬，水際村獲利1726萬（見表3）。若考慮新恒基在大金湖景區(qū)投入的設施建設和營銷及運營等相關成本，水際村尤其是下坊和店上2個自然村已成為泰寧大金湖旅游發(fā)展的主要受益群體。
注：由于下坊和店上的家庭旅館、商店多屬家庭經(jīng)營模式，工資收入一并計入家庭收入中；總收入中未計算投入成本。
3.4調研發(fā)現(xiàn)對泰寧5個鄉(xiāng)村社區(qū)的對比研究發(fā)現(xiàn)，寨下自然村處于村一級基層行政組織權力的邊緣村，土地集體產權的弱勢加之自身社區(qū)凝聚力不強，在與強勢地方政府博弈中喪失了先天優(yōu)越的生產空間控制權，導致社區(qū)在旅游業(yè)利益分享上處于劣勢。隸屬水際行政村的下坊、店上、瑤邊坑和船樹嶺4個自然村在旅游開發(fā)前社區(qū)經(jīng)濟方式和收入水平并無明顯差異，但由于旅游規(guī)劃對旅游空間等級的分割以及社區(qū)等級權力的影響，4個社區(qū)旅游利益獲取出現(xiàn)明顯分化：下坊村憑借得天獨厚的居住空間、旅游生產空間、社區(qū)權力中心和早年政府賦予的漁業(yè)經(jīng)營權等優(yōu)勢，擁有了空間資源的生產控制權；區(qū)位條件稍次的店上村憑借社區(qū)基層權力的中心性以及資源主導權（漁業(yè)參股權）也獲得了較好的旅游收益；下坊和店上的成功也反襯出喪失空間生產權對寨下村社區(qū)利益造成的直接負面影響；而水際行政村的瑤邊坑和船樹嶺2個自然村處于旅游規(guī)劃空間和社區(qū)權力空間的雙重“邊緣”，在旅游發(fā)展中獲取的利益最少（見表4）。
4結論與政策建議
4.1結論（1） 旅游規(guī)劃作為一種控制工具，決定了旅游產品、設施和游客人流的空間分布，進而決定了社區(qū)旅游產業(yè)的空間生產秩序，利益分配也圍繞著核心旅游產品和設施在空間上次第展開，列斐伏爾的空間生產理論得到印證。（2） 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)作為一種經(jīng)濟利益獲取渠道，除受福柯式的“場域網(wǎng)絡權力”影響之外，更多地被韋伯式的“政府等級權力”規(guī)制著。政府權力與社區(qū)權力之間、社區(qū)權力各主體內部之間在鄉(xiāng)村空間展開博弈，引致社區(qū)權力空間和旅游利益分配非均衡發(fā)展。
4.2政策建議（1） 政府單方面主導往往造成鄉(xiāng)村目的地社區(qū)旅游規(guī)劃參與權、旅游經(jīng)營參與權缺失，進而激發(fā)政府與社區(qū)之間的矛盾。為此，旅游發(fā)展需充分尊重社區(qū)權力，將鄉(xiāng)村社區(qū)視為旅游發(fā)展的主體之一，建立社區(qū)參與旅游的政策機制，才能真正促使旅游業(yè)與鄉(xiāng)村目的地社區(qū)和諧發(fā)展。（2） 旅游規(guī)劃可能加劇社區(qū)權力和旅游利益空間分布的非均衡格局。在旅游規(guī)劃開發(fā)之初，有必要創(chuàng)新管理方式，調節(jié)和引導鄉(xiāng)村社區(qū)內部建立較均衡的旅游參與和利益分配機制，構建和諧鄉(xiāng)村社區(qū)。致謝：調研得到泰寧縣旅游局局長江茂求、泰寧縣旅游管委會經(jīng)濟發(fā)展局副局長陳寧璋、三明學院羅金華副教授等領導和朋友的大力協(xié)助，在此深表感謝！
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[關鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關系治理
在社會主義市場經(jīng)濟體制建設浪潮的推動下，中國鄉(xiāng)村社會正處于急劇的社會變遷之中，經(jīng)濟發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業(yè)大國向工業(yè)大國的轉型期，建設一個和諧的鄉(xiāng)村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關系治理的現(xiàn)實實踐中，鄉(xiāng)村關系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉(xiāng)村關系改革和發(fā)展的難題，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。
一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟學理論的一個重要流派，是將經(jīng)濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域，關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是：人是關心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟人。公共選擇理論家基于這個出發(fā)點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個人效用最大化的理性經(jīng)濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉(xiāng)村關系失范主要表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權，具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經(jīng)營自的非法干預上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導，對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態(tài)度。
從鄉(xiāng)村關系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個緊密聯(lián)系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關系失范。
二、鄉(xiāng)村關系失范的影響因素
公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經(jīng)濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。
(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強權
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環(huán)節(jié)。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超指標，采取數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發(fā)展目標、計劃、任務最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設法去完成上級部署的各項任務，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關系扭曲。
(二)鄉(xiāng)村治理法制建設存在缺陷
實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關系，二者只是工作上指導與合作關系，根據(jù)《村民委員會組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領域給以明確表述，這在客觀上導致規(guī)范鄉(xiāng)村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現(xiàn)制度侵權。
(三)村委會雙重角色失衡
村委會作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權來控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質上是一種強制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現(xiàn)代化國家在很長的時間內所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執(zhí)行，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策，一方面村委會順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機構執(zhí)行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉(xiāng)村關系處于緊張狀態(tài)。
三、對鄉(xiāng)村關系失范的治理
公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉(xiāng)村關系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動：
(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的職責權限
要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的，現(xiàn)行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級人大制定關于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協(xié)助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機銜接起來。
(二)重塑政府形象，建立服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織
改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡，因為現(xiàn)有框架下精簡已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會事務管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應該對經(jīng)濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該充分發(fā)揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發(fā)展社會福利事業(yè)領域，提高服務能力。
(三)培育自治組織，增強村委會自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協(xié)調，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發(fā)育環(huán)境，如村委會、各種農民協(xié)會、養(yǎng)殖協(xié)會等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規(guī)，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監(jiān)督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關系。
(四)提高鄉(xiāng)村人員素質，實現(xiàn)由經(jīng)濟人向社會人轉變
在處理鄉(xiāng)村關系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關系不協(xié)調很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質低下，農民覺悟不高有關。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責，充分認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導與被指導關系，對鄉(xiāng)村管理應更多的采取法律的、經(jīng)濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性，增強服務意識、公仆情結；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作，引導農民用好民利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎上實現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟人”向為民服務的“社會人”轉變，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動，共同建設和諧的鄉(xiāng)村社會。
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