時間：2023-08-03 17:28:46
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鄉建筑規劃法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】違法建筑 拆除 沒收 法益均衡
近些年來，伴隨我國城市建設進入快速城市化時期，被稱為城市頑疾之一的違法建筑問題愈加突出，成為社會關注的焦點之一。根據我國《城鄉規劃法》第六十四條之規定，對違法建筑可適用限期拆除和沒收的行政處罰。限期拆除和沒收均為嚴厲的行政處罰方式，當二者針對違法建筑情形時，往往會涉及到比較大的公共利益，因此具體適用時尤應慎重，并且應當體現注重法益均衡的行政比例原則。就此而言，筆者認為，現行《城鄉規劃法》第六十四條將對違法建筑的限期拆除作為優先于沒收的處罰方式，并不妥當。
違法建筑概念的界定
實踐中，違法建筑這一概念的內涵模糊不清，并且與其他類似概念常常未加鑒別地等同使用，諸如“違法建設”、“違章建筑”、“違法建筑物”等。因為違法建筑會面臨限期拆除或沒收的行政處罰，所以對違法建筑概念本身作出清晰的界定關系到行政主體所具有的行政處罰權的法定界限問題，關系到國家公權力如何充分保護公民私人的合法權益和公共利益的問題。事實上，人們對于違法建筑概念的混亂使用在一定程度上已經成為誘發拆遷糾紛和激化社會矛盾的主要因素之一。自2008年1月1日起施行的《城鄉規劃法》（以下簡稱《規劃法》）為此提供了法律依據。
首先，該法確定了有關城鄉空間布局的一切事務由國家依法進行管理的城鄉規劃行政管理體制。單位和個人利用空間資源進行的建造行為屬于國家行政管理的范疇，建造行為以及建筑物是否合法只能由各級城鄉規劃管理部門來判定。
其次，該法明確了城鄉規劃行政管理權的法定權限和權力運行程序。各級規劃管理部門負責制定和實施城鄉規劃。規劃管理部門依相對人申請，經核準頒發的相應許可證就是城鄉規劃在具體建造行為中的落實和體現，許可證所設定的建造要求和條件是不允許違反的。
最后，該法還規定了城鄉規劃管理部門履行職責必須遵循的原則，城鄉規劃的制定和實施除了必須遵守嚴格的法律約束外，還必須要照顧到社會整體的公共利益。這就意味著，違法建設和違法建筑在違反法律要求的同時，還給社會公共利益造成了損失，必然會遭受法律上的不利后果。這便是該法第六十四條所確定的法律責任。
該法第六十四條對于它所適用的違法情形是這樣概括的：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的”，結合上文的分析可以認為，這一概括用語簡潔準確，可以作為“違法建筑”這一概念的基本內涵。這樣既可以消除概念混亂使用的現象，維護《城鄉規劃法》的權威性，同時也體現出依法行政的重要原則。當然，行政相對人違法方式及違法程度各有不同。就方式而言，該條適用的是：“未取得建設工程規劃許可證”和“未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設”兩種情形。臺灣學者王澤鑒將違法情形分為“程序違建”和“實質違建”。由于程序違建并未違反城鄉規劃，只是在沒有履行法定程序獲得建設工程規劃許可證的情況下實施了建造行為，其僅有的程序違法性可以通過重新申請、取得許可而消除。故立法及實踐均未對此加諸處罰。而實質違建在根本上就存在違反城鄉規劃的情況，不可能通過程序來補正，必然面臨相應的法律責任。未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設和不符合城鄉規劃且未取得建設工程規劃許可證而進行建設便均屬實質違建情形。據此觀點，有學者認為《規劃法》第六十四條當中的“未取得建設工程規劃許可證”并不適用于單純的程序違建，該條所針對的均為實質違建。只有實質違建的情形才可能損害公私利益，表現出程度不同的社會危害性。
行政比例原則
根據社會危害程度的不同，《規劃法》第六十四條按照由輕到重的順序，對違法建筑分別設定了三個檔次的行政處罰。第一個檔次，針對正在建設尚未完工的違法建筑，鑒于其正在對規劃實施造成不利影響，為了防止這種不利影響的擴大化，首先應處以“責令停止建設”；第二個檔次，針對已經對規劃實施造成不利影響的違法情形，處以“限期改正”和“罰款”。此類情形既包括已完工的，也包括在建的違法建筑；第三個檔次，針對已經對規劃實施造成了不利影響且無法通過改正措施消除影響的違法情形，處以“限期拆除”，不能拆除的，處以“沒收實物或違法收入”，可并處罰款。顯而易見，該條對于違法建筑之違法性進行判定所依據的標準是違法建筑對規劃實施所造成的不利影響，根據不利影響的大小，決定違法程度的大小，進而確定法律責任的大小。因此，可以說，該條規定體現了處罰與違法性相一致的行政公正原則，有利于行政處罰權的規范行使。但是，現實生活中各個具體的違法建筑實例具有千差萬別的表現形態，對它們進行上述三個層次的違法程度的判斷便成為規劃行政管理部門自由裁量的問題。
針對自由裁量權存在被濫用，進而侵犯公民合法權利和社會公共利益的可能，有學者主張采納行政比例原則對行政自由裁量權加以規范和約束。
行政比例原則的“基本含義是國家應該以給公民及社會帶來最小損失或者最大受益的方式來追求、實現其目標。”①行政比例原則最早產生于德國，主要用于約束警察所享有的自由裁量權。由于該項原則集中體現出國家積極保障人權、注重公益維護和強調公權限制的價值取向，逐漸為世界許多國家所認可。“行政比例原則主要調整兩類關系：一是國家活動中的目的與實現目的及手段之間的關系，一是自由權利與公共利益需要的關系。”②與行政法治原則不同，行政比例原則主要考量行政行為所涉及之上述兩組關系之間的均衡性問題。比起更為籠統模糊的行政合理性原則來，該原則更具清晰性和可操作性。
行政比例原則又稱為行政法上的“黃金條款”，通常包括三個方面的子原則。首先是適當性或妥當性原則，它要求行政主體為了實現其行政管理的特定目的，在若干可選擇手段中應采用最能夠實現目標或最有助于實現目標的手段。其次是必要性原則，又稱最小侵害原則、最溫和原則，它指的是在眾多能同樣達成行政目的的手段當中，行政主體應采取對相對人權利侵害最小的手段。必要性原則反對過分行政，強調行政主體在注重行政目標最大程度地獲得實現的同時，也要盡量保證相對人的利益受到最小的侵害。最后是法益均衡原則，亦稱法益相稱原則，它指的是行政主體采取的行政手段對當事人利益所造成的侵害不得大于行政目的所追求的社會公共利益，因此，“行政主體在實施行政行為時應該有一種成本意識，應該著眼于全社會來算計行政行為的得與失，經濟上不合理、外部性成本過高、存在著巨大浪費的行政行為都是沒有效益的、不理性的、不成比例的，在本質上都是不合法的。”③
顯然，行政比例原則著重從利益平衡的角度來約束行政自由裁量權。那么，根據該項原則來分析《規劃法》第六十四條時，首先要問的問題是：違法建筑涉及到怎樣的利益沖突呢？眾所周知，我國實行土地公有制。這意味著在土地上建造建筑物的行為必然與公共利益存在密不可分的關系。國家對于在地上空間資源的合理配置除了考慮滿足城鄉居民基本生產生活需要之外，尤為重要的是，還必須保證事關國家安全和發展的重大目標得以實現。這些重大目標主要依靠國家法律當中的一些強制性和禁止性規定來進行確認和保證，這些規定是規劃行政部門在履行職責的過程中必須加以貫徹落實的。與《規劃法》密切相關的一些法律主要有《防震減災法》、《水法》、《公路法》、《鐵路法》、《民用航空器法》、《海域使用管理法》、《氣象法》、《文物保護法》、《環境保護法》等。這些法所著力維護的公共利益會受到公民、企業或單位違法建造行為的侵害。城鄉規劃管理部門在依法查處違法建筑的過程中，對于處罰方式的選擇應當以行政比例原則為指導，認真權衡利益，在充分實現行政管理目標的同時實現利益保護的最大化。就此而言，《規劃法》第六十四條關于限期拆除和沒收的規定并不妥當。
拆除優先于沒收不妥
《規劃法》第六十四條針對無法采取改正措施消除影響的違法建筑情形規定先限期拆除，只有在不能拆除的情況下，才予以沒收實物或者違法收入的處罰，可并處罰款。這樣規定既存在邏輯上的矛盾，同時也違反了行政比例原則，尤其是其中法益均衡的子原則，進而可能導致社會資源的極大浪費。
首先來分析一下兩種處罰方式的不同特點。其一，從兩種處罰方式的嚴厲程度上說，二者差別不大。雖然建筑物拆除后有些建筑材料可以回收利用，但這部分回收物的實際折算價遠遠不及材料的采購價。如果采取破壞性方式拆除的話，就連這微小的建材回收價值都不能實現。除此之外，拆除費用還要由違法建造人承擔。因此，拆除和沒收幾乎都將導致相對人在違法建筑上的全部投資付之東流，可視為最嚴厲的處罰方式。其二，從兩種處罰方式所導致的直接后果來看，拆除可以使相對人違法行為造成的不利影響完全消除，使特定的空間利用狀態恢復原樣。而沒收只改變了建筑物的權屬，建造物的實物形態仍然存在，其對規劃造成的不利影響仍然存在。其三，兩種處罰方式分別針對適用于不同的違法建筑情形。必須予以拆除的違法建筑一定是嚴重違反國家法律規定，對城鄉規劃造成嚴重的不利影響，不拆除無以消除此種影響的情形。相對于拆除所適用的嚴重違法情形而言，沒收所適用的違法建筑盡管存在違法性，但其社會危害性尚未達到足夠嚴重的程度，可以在不予拆除的前提下，采取其他方式體現國家法律的否定性評價。就此而言，沒收所適用之違法情形的社會危害程度小于拆除。遵照處罰與社會危害程度相一致的基本原則，按由輕到重的順序排列，應當是沒收在前，拆除在后。亦即，如果違法建筑并未嚴重影響城鄉規劃，不必拆除的，應處以沒收；如果違法建筑已經對城鄉規劃造成嚴重不利影響，非拆不可的，則限期拆除。《規劃法》第六十四條恰恰顛倒了兩種處罰方式的邏輯順序，讓人迷惑：既然面對的是非拆不可的情形，怎么還有不能拆除的可能性存在呢？既然還有不能拆除的可能，又何必非要限期拆除呢？
接下來再分析一下必須拆除之違法建筑為什么非拆不可？上文已述，城鄉規劃要落實國家相關法律的規范性要求，這些法律均涉及國家安全、發展的重大問題，事關社會重大公共利益。比如我國法律當中有關確保人民群眾基本居住安全、防災減災的規定有，《防震減災法》第十七條規定：“新建、擴建、改建建設工程，必須達到抗震設防要求。”《防洪法》第二十二條第二款規定：“禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物”，《水法》第三十七條第二款規定：“禁止在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物以及從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪安全的活動。”如果有人違反這些規定修建建筑物必將會給人民群眾的生命財產造成嚴重損害，使社會公共利益蒙受巨大損失，這部分受損的公共利益遠遠大于違法者的成本投入。盡管違法者的投入屬于其私人資產，但從整體的角度而言，這些私人資產也是整個社會資源的一部分。因此，根據法益均衡原則，國家為了確保整體社會利益的最大化，必須以較小的代價來換取更大的利益。這樣的實例并不鮮見，例如，2008年2月號稱鄭州市歷史上面積最大的違法建筑鄭州市“帝湖花園東王府”2號樓、5號樓兩棟高層建筑被政府強制爆破拆除。該建設項目除存在程序方面的違法事實外，還違反《水法》、《防洪法》的規定，占壓河道、直接嚴重影響城市泄洪，不拆不足以保證城市公共安全。
由此可見，必須拆除的違法建筑一般具有以下一些特征：第一，違反國家有關公共安全、自然和環境資源保護和可持續發展等方面法律的強制性或禁止性規定。由于法律在我國法律制度體系中位階較高，因此，此類違法修建建筑物的行為具有嚴重的違法性。第二，違法建筑已經對公共利益造成嚴重損害，會使社會總體利益遭受巨大損失，具有嚴重的社會危害性。第三，為消除此類違法建筑的嚴重不良影響，法定的除拆除以外的其他救濟方式不足以獲致最佳效果。由于拆除是非常嚴厲的行政處罰措施，不僅會給相對人帶來直接的利益損失，也會使整體的社會財富受損。適用時務求適當，非到必要時不可用之，亦即應當具備拆除的必要性。相比而言，盡管沒收也適用于違法建筑中的嚴重情形，但這些情形所危害的社會公共利益并未大于違法建筑本身的價值。前已述及，如果將其拆除，損失的不僅僅是違法者的私人利益，同樣受損的還有社會公共利益。這不符合社會利益最大化的行政比例原則。一幢耗資甚巨的違法修建的大樓，如果其并未嚴重危害社會公共利益，沒有具備以它為代價來保護一個更大利益的必要性時，對其適用沒收一方面可以充分發揮法律的懲誡作用，維護城鄉規劃的嚴肅性，同時也能夠最大限度地實現該建筑物所凝結之社會資源的利用價值，造福于眾。可見，對違法建筑適用拆除還是沒收，依據的主要標準便是法益均衡原則所要求的社會利益最大化。拆除針對的違法建筑其所損害的公共利益大于其自身價值，而沒收針對的違法建筑其所損害的公共利益并未大于其自身價值。可以說，前者適用于嚴重違法情形，后者適用于較為嚴重違法情形。《規劃法》第六十四條在設定拆除優先、沒收在后的順序時，并未體現二者適用之違法嚴重程度的區別。一律首先適用針對嚴重情形的處罰，顯得過于強硬。沒收適用之前提“不能拆除”，用語含糊，讓人費解。
綜上所述，《規劃法》第六十四條針對無法采取改正措施消除影響的違法建筑所設定的拆除在先、沒收在后的處罰順序并不妥當。根據行政比例原則，這樣規定會導致社會資源的極大浪費，使行政執法的外部性成本過高，不利于實現社會利益的最大化。筆者認為，按照拆除和沒收針對適用之違法建筑的不同社會嚴重程度，應當取消拆除作為沒收的前置適用條件，代之以有關二者適用對象的具體規定，以增強法律條文的針對性和可操作性。
（作者單位：西南民族大學法學院）
【注釋】
①③李榮珍，王進：“論行政比例原則”，《法治論壇》，2007年第3期，第55頁，第62頁。
一、對《城市規劃法》有關規定的探討
《城市規劃法》第四十條規定“在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。”
根據此法條規定我們可知，違反城市規劃的行為，可以分為兩種，一種是尚可采取改正措施的，一種是無法采取改正措施的。所謂的“嚴重影響城市規劃”，是指違反城市規劃且無法采取改正措施的情況。規劃部門控制的內容包括規劃用地性質和規劃控制技術指標。建設行為是否符合規劃用地性質，屬于建設用地規劃許可證調整的范圍；規劃控制技術指標屬于建設工程規劃許可證的調整范圍。城市規劃行政主管部門在進行城市規劃管理行政監管時主要是對違反“建設工程規劃許可”的行為展開的，即《城市規劃法》中所講，未取得建設工程規劃許可證及違反建設工程規劃許可的規定進行建設“嚴重影響城市規劃和影響城市規劃”的行為。對未取得建設工程規劃許可證的行為，必須已取得合法的建設用地使用權，未辦理建設規劃許可證進行建設的行為，才是規劃管理行政執法的管轄內容。工程規劃許可證的發放旨在根據城市總體規劃、詳細規劃的規定來限定工程建設活動。未取得建設工程規劃許可證而進行的建設活動，是一種由建設者根據自己的要求和目的進行的建設，勢必與城市規劃發生沖突，打亂整個區域的規劃布局，嚴重影響區域城市規劃的實施。
對于嚴重影響城市規劃的建設，《城市規劃法》中有明確禁止的規定，如第三十五條規定：“任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設。”該情形就屬于違反規劃用地性質的行為。建設行為如果不符合用地規劃用地性質，就是不可采取改正措施的，當然屬于嚴重影響城市規劃的行為。又如第三十三條第二款規定：“禁止在批準臨時使用的土地上建設永久性建筑物、構筑物和其他設施。”
這樣界定的法律支撐如下：1995年11月14日，最高人民法院行政審判庭就曾經針對吉林省高級人民法院的請示作出[1995]法行字第15號答復便屬于此例。因此，根據現行城市規劃框架體系與違法建設實情相結合的方式去界定“嚴重影響城市規劃違法建設行為”是可行的。
綜上所述，建設活動“嚴重影響城市規劃”的范圍可以概括為：（1）在城市規劃區內取得建設用地使用權未取得建設工程規劃許可證，擅自建設的行為；（2）取得建設工程規劃許可證的工程建設項目中違反強制性規定不可以改正或在規定期限內沒有改正的部分的建設行為；（3）違反《城市規劃法》第三十五條規定的建設行為；（4）超過土地臨時使用期限的土地上的建筑物、構筑物和其它設施。
二、對《城鄉規劃法》有關規定的探討
2008年1月1日實施的《城鄉規劃法》第六十四條的規定“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”該條款的規定與《城市規劃法》第四十條相比，更具有執法操作性。
對于違反建設規劃許可證的強制性規定建設的行為，如果是可以改正，必須在規定的期限內改正以達到規劃許可證規定的標準范圍。對于違反強制性規定而又無法改正的或在規定的期限內沒有改正的，應作嚴重影響城市規劃行為處理。
《城鄉規劃法》第六十四條分“尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的”和“無法采取改正措施消除影響的”兩種情況，分別規定了違法建設的法律責任。有些情形屬于尚可采取改正措施的，有些情形屬于無法采取改正措施消除影響，主要情形包括：
（1）擅自占壓城市道路、廣場、綠地、河湖水面、高壓供電走廊、地下工程、軌道交通設施、通訊設施、城市管線、永久性測量標志或者占用各級方物保護范圍用地的；
（2）與城市環境保護不符，嚴重影響城市環境和市容市貌，社會影響惡劣的；
（3）違反國家相關標準或控制性詳細規劃確定的強制性內容的；
（4）擅自在城市水源保護區范圍內進行建設的；
（5）在臨時用地上修建永久性建筑物、構筑物或者其它設施的；
（6）影響相鄰建筑日照、采光、通風、消防、衛生防疫等危機公共安全，引起嚴重相鄰權糾紛的；
（7）擅自占用居住區內公共道路、綠地、公共場地進行建設的；
一、違法建設行為的查處主體
下列違法建設行為由城鄉規劃主管部門負責查處：根據《條例》第六十二條的規定。
一）但未取得建設工程規劃許可證進行建設的,取得建設用地規劃許可證。
二）擅自改變建設工程規劃許可證及附件、附圖的內容進行建設的
三）擅自改變城鄉規劃主管部門核發的鄉村建設規劃許可證及附件、附圖的內容進行建設的
四）擅自改變臨時建設工程規劃批準文件的內容進行建設的
五）經批準建設的臨時建（構）筑物逾期未拆除的
因實施城鄉規劃需拆除而未拆除的六）臨時建設工程使用期限未滿。
由鎮人民政府負責查處。擅自改變鎮人民政府核發的鄉村建設規劃許可證及附件、附圖進行建設的違法建設行為。
二、違法建筑的查處主體
修建違法建筑的按下列規定組織查處：根據《條例》第六十三條的規定。
一）自然保護區、風景名勝區、森林公園、綠地、公路、河道和水工程管理范圍等專門管理區域內修建的由有關法律法規確定的該區域的主管部門組織查處；
二）非法占用土地修建的由土地主管部門組織查處；
三）城市、鎮規劃區內其他不屬于上述第項規定違反城鄉規劃修建的由城鄉規劃主管部門組織查處；
四）村規劃區內其他不屬于上述第項規定違反城鄉規劃修建的由鎮人民政府組織查處。
以上行政機關應當建立執法信息共享機制。
三、工作要求
各職能部門必須各司其職、狠抓落實，違法建設的查處是一項關乎民生和社會公平公正的系統工程。必須創新體制機制、改進方式方法，加強部門與鎮街（特設機構）鎮街與鎮街、鎮街與特設機構的聯動和協作，探索查處城鄉規劃違法反應快捷、措施有力、行之有效的途徑，切實保障城鄉建設的有序組織和維護城鄉規劃法律法規的嚴肅性。
一）強化責任、首問負責
強化大局意識、責任意識，實施《規劃法》條例》各級、各部門和全社會共同的責任。各鎮街、各部門必須牢固樹立并深入貫徹科學發展觀。狠抓落實。涉及多個部門對同一違法建設均有權查處的由首先受理或發現的單位負責牽頭查處；根據實際情況和工作需要,政府可臨時指定查處城鄉違法事項的單位。
二）守土有責、屬地牽頭
對違法建設，鎮街（特設機構）要嚴密監控本轄區城鄉建設行為。要盡快組織查處。對各類違法建設，要按照“屬地牽頭”原則，采取措施、加強力量、狠抓監管，及時發現、制止，把大量的違法建設行為和違法建筑消滅在萌芽狀態；制止無效未果，應及時提請具有執法主體資格的相關部門予以查處。
三）條塊結合、通力協作
要條塊結合、通力協作，城鄉規劃按照劃區域和界限管理的原則。營造遏制和查處違法建設的高壓態勢。對城市、鎮規劃區范圍內城鄉規劃違法的查處，相關部門應積極協調配合，通過責令自行拆除和司法強制、行政強制等措施予以執法；城市、鎮規劃區范圍以外城鄉規劃違法的查處，相關部門應積極配合、通力協作，全力提供應有的政策法規和人員力量等支持，凝聚城鄉規劃監察執法的合力。
關鍵詞：城鄉規劃；建筑學；發展關系
中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A
建筑學是研究城市的建筑設計與建筑群的規劃設計及其環境的科學，在中國現階段，城鄉差距日益增大，很多農村都轉向了城市，城鎮化趨勢加強；只有依據建筑學的理論和研究，合理規劃城鄉建設的藍圖，充分的利用國家短缺的土地資源，成為目前的主要問題。正確認識城鄉規劃的困境以及相關的法律法規，結合建筑學的理論知識和相關研究，統籌城鄉規劃，顯得尤其重要。
1 城鄉規劃所面臨的困境
城鄉規劃建設是我國社會主要國家發展過程中一項重要的工作，不僅影響著城鄉的發展，同時也影響著我國社會、經濟、政治的發展。因此，在城鄉規劃建設中，必須全面思考其中存在的問題，以提高城鄉規劃建設方案的可操作性與有效性。
（1）過多地強調了城鄉規劃建設的唯一性，而忽視了對未來發展的預測，從而導致城鄉規劃建設模式固定，多元化發展受到限制。
（2）忽略了對民意的調查，沒有本著從“為人民服務”的角度出發，從而過度重視城鄉規劃建設中居住環境的改善，而忽視了對城鄉安全設施的完善以及城鄉交通便捷性的規，難以有效保證安全性與可靠性，造成城鄉居民生活質量只是片面提高，而無法全面提高。
（3）一些地區的城鄉規劃建設人員盲目地擴大工業規模、追求現代化建設與發展，忽略了自身的承受能力，造成城鄉風貌協調性降低、各項設施的運營成本提高、資源利用效率低下，不利于城鄉的全面發展。長期下去，在東部沿海城鄉不斷發展的形勢下，將繼續擴大東西地區的差異，不利于我國社會注意國家的建設與發展。
2 城鄉規劃的相關法律法規
城鄉規劃的法律規范體系指國家現行的有關城鄉規劃的制定實施以及修改等方面的法律規范的總稱（城鄉規劃作為一項制度，在憲法法律法規以及規章層面都有相應的規范對其加以規定研究城鄉規劃的法律規范體系有利于系統全面地把握城鄉規劃制度，明確城鄉規劃與其他規劃制度的聯系與區別，從而推動城鄉規劃制度的發展與完善城鄉規劃法律規范體系的構成）。首先是憲法層面上， “憲法” 第十六條第五款規定：一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地；第八十九條關于國務院行使的職權中規定：領導和管理經濟工作和城鄉建設；第一百零七條規定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域的城鄉建設事業等行政工作。
憲法的這些規定提出了公民合理利用土地的義務，并且授予政府管理城鄉建設的權力，也構成城鄉規劃對公民使用土地進行建設加以限制的憲法依據《城鄉規劃法》系統規定了城鄉規劃的制定實施修改程序，并明確了相應的法律責任，構成城鄉規劃制度的主要法律依據《土地管理法》第三章土地利用總體規劃以及第五章建設用地對城鄉規劃的建設用地規劃和用地程序做出了限定：這些規定與城鄉規劃法中有關城鄉規劃的內容共同構成法律層面上的城鄉規劃體系再次是行政法規與部門規章層面上；《城鄉規劃法》頒布后，《村莊和集鎮規劃建設管理條例》并未廢止，依舊具有效力。
《城鄉規劃法》亦規定城鄉規劃的編制應與土地利用總體規劃相銜接（上述規定在法律規范層面界定了城鄉規劃與土地利用總體規劃的關系，即城鄉規劃的編制要符合土地利用總體規劃的要求。細究之，土地利用總體規劃是以土地為對象，界定農用地、建設用地和未利用地的范圍。城鄉規劃則主要以城鄉建設用地為對象，合理安排建設用地內的建設活動。因此，從一定意義上可以說土地利用總體規劃是城鄉規劃的前提；對于兩者內容沖突的情形，應認定土地利用總體規劃效力優先于城鄉規劃。
3 如何統籌建筑學和城鄉規劃
城鄉規劃建設可操作性與有效性的提高，需要相關規劃建設人員全面思考城鄉發展實際情況，統籌建筑學與城鄉規劃的關系，并對各個影響因素以及存在的問題進行綜合分析、統籌規劃，以便提出更為科學有效的城鄉規劃建設方案，實施可操作性更高的城鄉規劃建設措施，為促進城鄉發展提供有效助力。
（1）堅持以科學發展觀為指導思想，以人為本為原則進行城鄉規劃建設。在城鄉規劃建設中，也應該堅持以科學發展觀為指導思想，并遵循以人為本原則，對城鄉資源進行科學配置，充分發揮資源為人服務的作用，以促進城鄉規劃建設的有序進行。
（2）實施中心城市帶動周邊鄉鎮建設的戰略，促進城鄉共同發展。城鄉規劃建設中，必須要注重城鄉建設的順序，加強城鄉之間的互動，以中心城市帶動周邊鄉鎮發展為主要
戰略，充分發揮中心城市在經濟、文化、政治等方面的引領與支撐作用，并以產業發展、城市空間拓展為重點，實現城鄉的全面對接，加快城鄉同步發展的步伐
（3）完善城鄉規劃建設的管理制度，以保證規劃建設方案的有效實施。在進行城鄉規劃建設過程中，必須對相關管理制度進行科學合理的調整與完善，尤其是對欠缺方案實施的監管，必須加強力度，集中精力抓細節、抓方向，應提高方案實施的科學性。
（4）強化經濟與文化的協調發展，提高城鄉規劃建設的品味。新時期的城鄉規劃建設，不僅要合理配置資源，發展工業與服務產業，為城鄉居民提供更多的就業機會，提高地區經濟水平；同時，還要著重建設文化，開發城鄉的文化資源，使之形成文化特色，為城鄉居民的生活添加文化色彩，從而構建濃郁的城鄉文化氛圍，提高城鄉規劃建設的品味，促進城鄉經濟與文化的協調發展。
（5）加強城鄉規劃建設工作的法律規范性與權威性。相關部門必須針對現階段城鄉規劃建設利益主體多元化的局面進行全面分析，并不斷完善相關法律法規，以切實提高城鄉規劃工作的法律性，使其能夠在法律的保護下有序、有效進行，從而提高工作的質量與效率，進而為我國城市化進程的進一步加深奠定堅實的基礎。
綜上所述，當前我國城鄉規劃建設工作還處于起步階段，需要解決的問題還有很多。城鄉規劃建設人員必須提高重視，全面思考，針對城鄉發展的特點進行統籌規劃，科學建設；以建筑學理論為基礎，從而提高城鄉規劃建設的質量與效率，進而促進城鄉的可持續發展，提高城鄉的國際競爭力，為建設和諧、穩定的社會主義國家奠定堅實的基礎。定將有效解決存在的問題，統籌與建筑學的發展關系，逐步向著現代化、先進化、國際化道路邁進。
參考文獻
一、什么是違法建設：
（一）違法建筑，是指未經規劃土地主管部門批準，未領取建設工程規劃許可證或臨時建設工程許可證，擅自建筑的建筑物和構筑物。違法建筑包括：
1、占用已規劃為公共場所、公共設施用地或公共綠化用地的建筑；
2、不按批準的設計圖紙施工的建筑；
3、擅自改建、加建的建筑；
4、農村經濟組織的非農業用地或村民自用宅基地非法轉讓興建的建筑；特區內城市化的居民委員會或股份合作公司的非農業用地非法轉讓興建的建筑；
5、農村經濟組織的非農業用地或村民自用宅基地違反城市規劃或超過市政府規定標準的建筑；
6、擅自改變工業廠房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑；（七）逾期未拆除的臨時建筑；
7、違反法律、法規有關規定的其它建筑。
（二）違法建筑之種類
違法建筑之種類，可以從不同的角度用不同的方法、標準可以對違法建筑作出不同的分類。
1、以所違反的法律性質為標準，可以將違法建筑分為違反土地管理法類型的違法建筑和違反規劃法類型的違法建筑。違反土地管理法類型的違法建筑，是指違反土地管理法律、法規的違法建筑，從此類違法建筑存在的物理結構來看，主要是指其平面上未經有權審批的土地管理部門批準或超過批準的范圍的情形，應有土地管理部門依照土地管理法律、法規的規定予以處罰。違反規劃法類型的違法建筑，是指違反規劃法律、法規的違法建筑，從此類違法建筑存在的物理結構來看，主要是指其立體結構上未經有權審批的規劃管理部門的批準或超出批準的范圍的情形，應有規劃行政主管部門依照規劃法律、法規予以查處。此項職能是由《中華人民共和國城鄉規劃法》予以確定的，但根據國務院法制辦公室關于在江西九江市開展相對集中處罰權試點工作的復函精神，九江市城市管理行政執法局行使城市管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，此項職能應由九江市城市管理行政執法局履行。
當然，作這種分類并非絕對，事實上存在著既違反土地管理法又同時違反規劃法的復合型違法建筑。從理論上講，對于這種復合型違法建筑在查處時，土地管理部門和規劃行政主管部門均有權查處，既可以單獨查處，也可以聯合查處，但對于同一違法狀態一般來講應避免重復查處的情況發生。
2、以違法建筑存在的地域為標準，可以將違法建筑分為城市（區）違法建筑和鄉村違法建筑。所謂城市（區）違法建筑是指建筑于城市規劃區內的違法建筑。這類違法建筑由于位于人口相對稠密的城區，往往表現出以下特點：以違法搭建即臨時性建筑物、構筑物為主，主要影響城市市容（當然也就影響城市規劃）；發現比較容易，因為城區內人員流動相對比較頻繁，城市管理隊伍比較充足；但是，由于城管隊伍的組建較遲（主要組建于上個世紀末，05年市三區就集中開展了大規模的綜合整治工作，做到了還路于民），歷史遺留問題較多。所謂鄉村違法建筑是指建筑于廣大農村地區的違法建筑，這類違法建筑的特點是：以固定的違法建筑為主，主要是違反土地管理法律，但違反規劃法律的情形也已出現并呈增多趨勢；由于執法力量比較薄弱，發現往往較遲，查處工作比較被動。當然，作這種分類主要意義在于可以明確執法、管理工作的重點，但實際上隨著我市城市化建設進程的加快，正在大量地出現雖已列入城市規劃區但實際上在發展程度上仍屬于農村的地區，即城中村的問題，在這類地區違法建筑的存在仍呈現出鄉村違法建筑的特點。
3、以違法建筑是否已實際建成為標準，可分為已建成違法建筑和在建違法建筑。這里，對于“已實際建成”的標準可能會有不同的認識，一般認為，違法建筑已完成結頂即為建成，并不要求完成違法建筑的裝飾工程。作這種分類在《中華人民共和國城市規劃法》執行期間其意義重大，因為發現時違法建筑是否建成直接關系到處罰措施的選擇。如果行政執法機關在發現違法的情形時，違法建筑已實際建成，則只能依法作出相應的處罰決定，而不能直接采取相應的強制措施，法律將對已建成的違法建筑采取強制措施如的權力賦予法院。如果行政執法機關在發現違法的情形時，違法建筑尚未建成則相關的法律、法規賦予行政執法機關一定的采取強制措施的權力。當然自《城鄉規劃法》頒布實施以來，在查處違法建筑時此類法律上的強制制約問題已經解決，《城鄉規劃法》第六十八條規定：城鄉規劃主管部門作出停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、等措施。這里的“有關部門”，是指具有執法權的部門。
對違法建筑還可以其他標準作進一步的分類，如以違法建筑本身的物理結構為標準，可分為固定違法建筑和臨時性違法建筑；以違法建筑的實際用途為標準，可分為生活型違法建筑、生產型違法建筑、經營型違法建筑和其他類型違法建筑（如用于飼養信鴿的鴿棚）；以違法建筑所有人即違法主體的戶籍為標準，可分為當地居民所有的違法建筑和外地人所有的違法建筑；以事先是否經過審批為標準，可分未經審批之違法建筑、申而未準之違法建筑及超過審限之違法建筑，等等。但每一種分類可能都有一定的意義，都會對具體查處產生一定的影響。
二、違法建筑之違法構成
1、違法建筑之主體。一般來說，當指違法建筑之所有人。然而，社會生活之實際表明，違法建筑之所有人往往并非個體之自然人，而是以家庭為表現形式的特定之自然人集合即所有家庭成員。那么，是否所有的家庭成員均為違法建筑之違法主體呢？答案當然是否定的。因為，違法建筑之違法行為在性質上屬于行政違法行為，而行政違法行為的主體一般來說只能是成年人（包括年滿16周歲且已獨立生活之人），未成年人不能成為行政違法的主體，所以可以且應該排除家庭成員中的未成年人。同時，根據一般家庭的實際情況，建筑主要應由戶主決定并具體組織實施的，家庭中的戶主相當于法人組織中的法定代表人。所以，我們在查處此類違法建筑過程中應盡可能地將戶主列為違法主體。送達有關法律文書時，應當在這方面加以注意。
只將戶主列為違法主體本身并不意味著其他成年家庭成員就不是違法之主體，相應的行政處罰之法律后果應該由家庭成員共同來承擔，如罰款應由家庭共同財產來承擔，而不能由戶主個人之財產來獨立承擔。同時，家庭成年成員（主要應該是共同生活的）中，如果有機關工作人員則即使其不是戶主也應在承擔相應的法律責任之后，還應承擔相應的行政責任，如由所在單位作出相應的行政或黨紀處分。
2、違法建筑之主觀方面。很顯然，違法建筑作為一種行政違法行為在主觀方面只能由故意構成，且這種故意主要表現為直接故意，但也存在間接故意之情形，如非戶主家庭成員之違法可能出現放任違法，但這種間接故意仍然應承擔與直接故意相同的法律責任，也即并不能因某家庭成員系“放任”違法建筑而可以不共同承擔責任。
在違法建筑之主觀方面，有必要作進一步分析的乃違法之動機。動機雖然不影響違法建筑之構成，但應該成為在具體處罰時予以考慮的一個因素。有的違法建筑主體，系出于解決居住的實際困難而建筑；有的系出于解決謀生而建筑，如殘疾人臨時搭建為設攤；有的系出于個人愛好且帶有一定公益性而搭建，如信鴿協會會員為飼養信鴿而搭建；有的是符合條件卻受不了相關人員的拖沓甚至刁難而違法建筑；而有的則主要是因為從事或擴大經營而建筑，有的則主要是為了享受而建筑，等等。顯然，前幾種動機在一般人來看均屬“情有可原”，而后二種情形則一般均屬不符合條件，屬違法故意比較明顯且惡劣。在對違法建筑進行具體查處時，有必要區別不同的動機采取不同的方法和措施，比如對于“情有可愿”的應在法定范圍內盡量選擇較輕的處罰措施，給予適當更為合理的寬容期限，而對于違法動機純屬無理甚至惡劣的則應相對給予較重之處罰，采取的強制力度可以適當大一些，以體現執法之威嚴。
3、違法建筑所侵犯之客體。一般認為，違法建筑侵害的客體可分為三種，一是侵害了國家的土地管理制度，二是侵害了國家對城市或農村的規劃管理制度，三是既侵害了土地管理制度同時又侵害了城市、農村的規劃管理制度。當然，違法建筑可能還同時侵害了相鄰關系，但這不是違法建筑所主要客體。
4、違法建筑之客觀方面。簡單地講，違法建筑之客觀方面是指違法主體實施了未經土地管理部門、規劃管理部門之審批或超出范圍故意實施違法建筑的行為并實際地使所建造之建筑物、構筑物處于違法狀態。每一個違法建筑行為都會有各不相同的客觀方面，這里對“違反規劃”作一些適當的分析。
社會生活的實際決定，任何一份標準的城市規劃或村鎮規劃都不可能對規劃范圍內的每一幢（棟）建筑物都作出具體明確的規劃說明，一般來說規劃只能明確一些大的原則，如功能區之設置、公用設施之布置、道路之布局等等，而每一幢（棟）具體的建筑是否影響規劃則不一定能在城市規劃或村鎮規劃中找出十分充足的理由。為此，實際部門有人提出未經審批的建筑物、構筑物一律視為“違反規劃”，與審批內容不相符的也一律視為“違反規劃”。應該說這種觀點有其合理性、可操作性，但我認為首先，《城鄉規劃法》及其相關的法規、條例中均沒有“違反規劃”之說法，《而城市規劃法》只有“影響規劃”和“嚴重影響規劃”之說，《城鄉規劃法》對此進行重新表述，更加科學和規范。第六十四條規定，尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，限期改正，關處罰款，無法采取措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處罰款。違法建筑之四個構成要件是一個統一的整體，只有當某行為同時具備這四個要件時我們才可以說這個行為構成了違法建筑（行為）。
三、違法建筑查處中的問題分析
對于違法建筑的查處或者說違法建筑之整治，目前來看主要由政府部門中的土地管理部門和規劃行政主管部門實施。這項工作關系到土地資源的科學、合理化利用，關系到城市化進程的推進，也關系到一個城市、一個地區的社會、經濟、文化等各方面綜合發展的水平，也關系到和諧社會、小康社會的建設，對此予以充分地重視實有其內在的、迫切的現實需要。但是，我們在實際操作中，存在的問題仍然不少。
1、行政執法存在明顯的不公平性。“法律面前人人平等”是我國憲法所確定的一個立法、執法、司法的基本原則，這一原則應適用于所有立法、執法和司法活動，對此是眾所周知的，行政執法自然也不能例外。法律面前人人平等，貫徹到具體執法實踐應該說主要是對同樣的情況應給予同樣的法律評價，不能區別對待。然而，在對于違法建筑的查處過程中，我們發現經常出現執法中的不公平現象。比如，對于毗連的違法建筑群中，只查處其中的一處；在一個相對比較狹小的范圍內同時出現的違法建筑，部分被查處而另一部分卻被“視而不見”；同樣的違法狀況，有的被處以拆除甚至沒收，而有的只是相對比較輕微的罰款；基本同樣的情況，有的被批準了，有的被沒有理由地長期擱置沒有答復。九江市城市規劃區范圍內存在大量此類問題，如05年廬山區政府拆除潯南大道周邊大量的違法建筑，但也仍存在大量的違法建筑，給以后拆遷工作增加了非常大的工作困難。開發區拆除九瑞大橋下兩幢違章建筑，業主就投訴相關部門執法不公。
3、對違法建筑的具體處罰缺乏可操作性。相關法律、法規所設置的處罰措施都有其相應的適用對象，對具體處罰措施的選擇應該注意把握其可操作性。在對違法建筑的處罰中，問題最為突出的是對“拆除”措施的采用。客觀地講，“拆除”是一種在法律上恢復原狀，使違法建筑恢復到原有的合法狀態最為有效的方法，但在實際操作中“拆除”并非始終都是合適的。對于過去違法建筑所使用的材料相對比較簡單的情形或者一般的違法搭建，拆除無疑是可行的，但對于目前經常出現的大量使用鋼筋混凝土結構違法建筑來講，拆除就越來越顯得不適宜了。比如，某份處罰決定要求對某鋼筋混凝土結構的別墅式建筑拆除其超高的1.2米頂部，如何執行？且不說這種“拆除”須有非常高的技術要求（否則實際操作中會有很大的技術風險），而且作為一個整體的建筑物拆除其上部必然會對下部造成損害，那么，對于這種損害具體執行部門就有承擔賠償的風險。如姚家洼一家農房，違章加層，部分違章，市執法局配合街道拆除兩次，但難度非常大。當事人對執法部門的工作不滿意，目前仍在反復投訴。對于拆除目前經常出現的建造得非常考究的建筑物之一部分，畢竟不是切菜，具體承擔強制執行的相關部門并不具備應有的技術力量。其實，從目前的科技發展水平來看，要對其他部分不能損害地拆除部分違法建筑，其執行（即拆除）的成本明顯過于龐大。所以，我們認為，對于那種拆除整體違法建筑中的緊密相連部分的處罰屬于“執行不能”。作為建筑物是一個物理意義上的整體，一旦出現超審批范圍，就可視其整體為違法建筑，如必須拆除則其范圍應及于整體之全部，當然，作為執法部門來說，關鍵或者說應將主要的精力放在及時監管之上，應避免在違法建筑整體完工之后才卻查處，因為建筑物越考究其建設所需的時間也越長，給執法部門提供的查處時間也越長，應該有可能在其整體完工之前就著手查處，在未完工之前拆除顯然更為合適且執法成本較低。
4、具體處罰欠缺合理性。行政執法部門的同志往往認為合理性是一個抽象的概念，在具體中無法把握，但行政執法中的合理性其實也是為行政法律所明確要求的，我國行政訴訟法在規定法院對于行政具體行為的審查標準中就明確包括合理性的要求，同理，對于非訴行政執行案件的審查也應包括合理性之審查，對于確屬不合理的法院可以依法裁定不予執行。相當一部分違法建筑之出現有其內在的客觀原因，這些原因包括行政許可部門工作的過錯或瑕疵，如當事人符合報批條件但審批部門工作不及時導致未批先建；歷史原因，長期以來行政部門對于客觀存在的違法、違規建筑未予查處，以至類似情況得以蔓延；生活原因，有的違法建筑主體確有特殊困難需要搭建，且其搭建影響其生活關系至巨，對此類情形應先在設法幫助其適當解決生活之出路后再行拆除為妥，等等。總之，涉及合理性問題的情形，我們認為應盡量在執法中體現執法為民的觀念，努力幫助相關當事人解決實際困難的前提下再來的嚴肅性，也即執法必須同時考慮維護政府和黨的形象。
四、違法建筑整治中應予注意把握的幾個問題
1、區別對待，將查處的重點放在新出現的違法建筑。從目前城市規劃區內的實際情況來看，違法建筑存在的面仍然很廣，大量歷史遺留下來的違法建筑一下子全面查處不利于當地的社會穩定。所以，應采取區別對待的辦法并將查處之重點放在新出現的違法建筑，這雖然會在一定程度上影響執法的公平性，但這是一種從實際情況出發的執法政策之選擇，有其合理性。
2、把握合理性。面對大量存在的違法建筑由于執法的力量、成本，我們不可能一蹴而就，只能有步驟、分階段地逐步整治，在這一過程中應努力把握好合理性。主要是指對于同樣的情況應努力給予同樣的法律評價，具體操作中對于同時發生并發現的違法建筑應基本同時地予以查處，在一個相對比較接近的小范圍內（如物理結構上毗連，目力所及的范圍）幾處違法建筑應考慮同時查處。當然，在實際查處中確有理由的可以例外，但這種例外必須屬少數甚至極少數且這種理由應為普通人所能普遍接受（06年開發區在組織對茅山頭號墾殖場三分場范圍內的違章建筑時就出現此類總問題）。
關鍵詞：違法建筑；類型化；狀態違法行為；構建
基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究項目：“建設新江蘇背景下城市管理行政執法理念重構”（編號：2015SJD589）
中圖分類號：D9 文獻標識碼：A
收錄日期：2016年9月27日
一、研究背景
伴隨著城市化進程的加快，違法建筑作為一種社會現象引起了越來越多的關注。由于歷史原因、利益驅動等因素，違法建筑成了居民改善居住條件和牟利的廉價選擇，從而導致了違建現象層出不窮。違法建筑因其涉及政策性強、法律門類多和時間跨度長等特點，而成為行政執法部門的工作頑疾，執法效果和社會效應也不盡如人意。在核心為依法治國的十八屆四中全會上，將“法治”推向了一個新的高度，被定性為實現“中國夢”的有力保障。如何搬開這塊城市管理中的“絆腳石”，依法治國為違法建筑的治理指明了方向，即依法治理。
本文立足于我國國情，基于違法建筑概念的界定和蘇州市姑蘇區違法建筑的數據統計，對違法建筑進行類型化分析，結果表明在行政難作為的情形下對違法建筑進行一刀切的方式已難以適應依法治國的要求，由此提出類型化處理違法建筑的建議，以期對城市管理行政執法領域違法建筑處理標準的制定提供參考。
二、相關概念界定
（一）違法建筑的法律界定。違法建筑是在行政執法和司法適用中普遍使用的概念。然而，我國立法界至今未對違法建筑有官方的界定，以至執法實務中出現“違法建設”、“違章建筑”、“違法建筑”混用的情況。三者的區別在于：嚴格來講，違法建筑的范圍應廣于違法建筑，它包含了一切違反法律、法規以及規章的建筑物，而違法建筑物一般是指違反規章的建筑物；違法建設是從行為過程描述其違法性，而違法建筑或者違法建筑則是從行為結果描述其違法性。對于行政機關執法來說，查處的應當是行為人的違法行為，即違法搭建；而執法的對象則是違法建筑。
理清違法建筑在法律上的認定標準，是界定違法建筑概念的必要條件，也有利于正確處理違法建筑。認定為違法建筑的構成要件是“實質和形式”，實質即“是否妨害公共利益”、“是否影響規劃”。形式指是否取得相關許可。根據上述界定，筆者將違法建筑定義為：違反規范性法律文件的義務性或禁止性規定，而進行新建、擴建和改建所產生的，經有權行政主管部門依法認定其違法性和社會危害性的建筑物以及其他建造設施。
（二）類型化的概念。所謂類型化，實質是對概念進行分類，將具體現象和抽象法律概念進行連接，便于歸納和對比，從而認識內在的同一性和差異性。具體到違法建筑，通過類型化分析可以深入認識其屬性和利于合法合理處理。簡而言之，違法建筑類型化分析的目的：違法建筑是否需要立即拆除、是否能補辦手續、是否予以暫緩拆除、征收時是否需要補償，等等。
三、違法建筑“行政作為難”的原因
違法建筑一直是城市管理的難題，在全國范圍內也未見有切實可行的辦法。城市化要經歷“規劃、建設和管理”的過程，三分建設七分管理，可見管理的重要性。
（一）管理體制造成的窘境。對于一般建筑物來說，規劃和管理并不同屬一個主體，由于部門自身利益和部門之間銜接不緊密的原因，矛盾往往都下沉到管理環節。在規劃部門驗收合格后，若建筑物存在設計瑕疵，會對后續的管理帶來很大的困擾。如，房屋設計時就留有搭建的空間，很可能導致后續的群發性違建、別墅群違建等，造成城管執法難以解決和處理的困境。
（二）拆除執行難。數以千計的違法建筑投訴量使城管執法部門疲于應對，暫且不說投訴的壓力，單單大體量的違法建筑的拆除就是個難題：一是拆除的技術問題。一旦遇到高層建筑違法建筑，既要完成拆違又要確保高空作業人員的安全，對城管執法部門來說，是一項難以完成的任務；二是當事人的抗法。拆違中出現抗法最為常見，如果處置不當，不僅影響本次的拆違，更嚴重的是會波及到其他違建的拆除工作。
（三）法律變更帶來的困惑。以蘇州市姑蘇區為例，從圖1、圖2中可以看出，違法建筑投訴的絕對數量和占比都較高，而違法建筑的處置不像違章停車，城管執法機關可以將車輛違章信息抄報至交警支隊實施源頭管理。違建的查處和拆除面臨著復雜的矛盾和嚴謹的法律程序，遭遇暴力抗法、軟暴力拒拆和敗訴也是常有的事。2008年1月1日前，城管部門現場拆除的依據是參照《蘇州市城市規劃條例》第四十五條的規定，可以現場拆除再建部分。隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》和《蘇州市城鄉規劃條例》的施行，“現場拆除違法建設”的權限不再被法律授權。這一權限的缺失極大地影響了執法的效率：一方面現場拆除不僅能立即消除違法行為，而且對將實施違法搭建的人們有警示作用；另一方面現場拆除法律依據的缺失，導致執法部門會面臨因程序不合法而敗訴的風險。（圖1、圖2）
對違法建筑的執法效力直接關乎城管部門的形象和執行力，甚至體現的是政府的執行力和公信力，炙烤著政府的執政思維。
（四）違法建筑處置缺乏標準。全國各地對違法建筑的處理方式各異，這與地區差異、執政理念、體制機制不無關系。由于地區差異而造成標準不一尚可理解，然而同城出現對不同類型、不同危害程度、不同建造時間的違法建筑采用同樣的處理模式，或對同一類型的違法建筑予以不同的處罰，這就令人費解。筆者認為造成這種尷尬局面最關鍵的因素是缺乏統一的處置標準。
在違法建筑范疇內，有一類特殊的違法建筑叫“無證建筑”，雖不屬規范概念，但卻客觀存在，是特殊時期和環境下的產物。無證建筑不全都違法，也有“合法的無證建筑”，即農村政策更迭時期建造的宅基地和相關規劃類法規出臺前后的建筑。對于“合法的無證建筑”，如果實行和違法無證建筑同等對待予以拆除，或在征收時劃歸違法建筑而不予補償，這種不尊重歷史的“一刀切”做法不但給建造人的利益帶來巨大損失，而且缺乏法律依據。
四、違法建筑類型化分析
違法建筑根據不同的分類標準可以分為不同的種類。對違法建筑進行類型化分析，可以理清其違法的性質和程度，從而明確應查處的行政主體，適用的法律、法規以及處置的方式。
（一）根據是否具有土地使用權來劃分。根據建筑人有無土地使用權的不同，可以將違法建筑區分為兩類：（1）建筑人沒有土地使用權限，侵占他人或公共土地進行建筑；（2）在建筑人擁有土地使用權的土地上建造的違法建筑物，屬程序性違法建筑，即未經許可或未按許可內容而擅自建設的建筑。
（二）根據違法建筑具體違章情形的不同來劃分。根據違法建筑具體違章情形的不同，可以將違法建筑區分為三類：（1）未取得規劃許可建設的建筑；（2）未按規劃許可的內容建設的建筑；（3）逾期未拆除的臨時性建筑物。
（三）根據違法建筑違反法律法規類別的不同來劃分。根據違法建筑違反法律法規類別的不同，可以將違法建筑區分為三類：（1）僅違反公法但未違反私法的違法建筑，即妨礙公共利益而不侵犯私權；（2）既違反公法又違反私法的違法建筑；（3）僅違反私法但未違反公法的違法建筑，僅是對他人私權利的侵犯（楊延超，2004）。
（四）根據能否消除對規劃實施的影響來劃分。可將違法建筑區分為“能”和“不能”消除對規劃實施的影響，也就是能否補辦手續。（1）只未取得審批手續但未違反城市規劃的違法建筑，一般可以補辦手續使其成為合法建筑；（2）違背了城鄉規劃和土地管理規定的違法建筑，則不能通過補辦手續的方式轉正。這種劃分的意義在于對違法建筑進行處理時，分為程序性違法建筑和實質性違法建筑這兩種情況分別進行處理。
（五）根據違法建筑存在的地域來劃分。按上述標準可將違法建筑區分為城市違法建筑和鄉村違法建筑。（1）所謂城市違法建筑是指建筑于城市規劃區內的違法建筑；（2）所謂鄉村違法建筑是指建筑于廣大農村地區的違法建筑。作這種分類主要意義在于可以明確執法、管理工作的重點。但實際上隨著我國城市化進程的加快，違法建筑正在大量地出現“城中村”，此類違法建筑的處理要綜合當時的法律法規和政策，避免偏頗。
（六）根據違法建筑建造的時間來劃分。按此標準可分為“新違法建筑”和“舊違法建筑”。以《城鄉規劃法》施行時間為界，之前建造好的違法建筑為“舊違法建筑”，之后的為“新違法建筑”。
這個分類的意義在于立足我國國情，綜合兼顧歷史政策的延續和法律法規的正式施行，對不同時間段出現的違法建筑給予不同的處置符合客觀實際。作這種分類的法律意義重大，直接影響到征收、城市化進程等公益事業，應引起我們的關注。
五、違法建筑類型化處理模式構建
由于處理不同時間段形成的違法建筑所依據的法律法規不盡相同，根據“法不溯及既往”原則，加之政策、動機、用途等因素，在對違法建筑類型化分析基礎上，必須區別對待、妥善處理。
（一）新舊違法建筑的劃定和處理原則。本文以《城鄉規劃法》施行的時間為界區分新舊違法建筑，并進行分類處理，具體如圖3。（圖3）針對違法建筑類型化處理流程圖作如下說明：
1、對新違法建筑一律按《城鄉規劃法》的規定從嚴處理。對《城鄉規劃法》施行后發生的違法建筑一律按法律規定從嚴處理，以體現法律威嚴。
2、對舊違法建筑按三段式理論進行處理。對舊違法建筑按三段式理論進行處理，即在《城鄉規劃法》實行前設定兩個時間節點，一個是《城市規劃法》施行時間，另一個是施行后的一段延續時間（長短因地制宜）。通過兩個節點將時間分為三段。對第一時間段內的違法建筑一律準許補辦手續，不補辦的征收時也按合法建筑進行補償，但扣除相關稅費。對第二時間段內的違法建筑從寬處理：能補辦準許補辦，不能補辦的征收時參照合法建筑適當補償。在第三時間段內的一律從嚴，按不當得利返還和征收不予補償的原則處理。
3、區分第一時間段內無證建筑與違法建筑的處理。無證建筑是指沒有“兩證”且無檔案的建筑，其建造人通過申請得到主管部門同意后實施建造，由于建造人自身意識問題未辦理“兩證”。或由于當時的法律環境、政策因素、許可制度不完善等原因，主管部門未給予“兩證”。其檔案也因主管部門登記不全或遺失而無據可查。此類建筑在當時不存在違反審批程序、妨礙規劃和公共利益，或規劃調整后原先影響規劃和公共利益的情況消失了，應視為合法建筑；而第一時間段內的違法建筑在當時存在違反程序或妨礙規劃、公共利益，或兩者皆有的情況，但因規劃調整、法律法規的變更，原先的影響已消除且具備補辦手續的條件，這類違法建筑應予以補辦手續，在繳納相關稅費后轉為合法建筑。
4、設定第二個時間節點的理由。鑒于當時我國的傳播途徑、科技水平和生活條件等因素限制，人們獲取信息的渠道少、時間長，偏僻、落后的地區更甚；人的行為、思維方式有慣性作用。因此留出一段時間作為緩沖，符合客觀實際和人性特點。
（二）違法建筑狀態違法行為的處理。對于違法行為超過兩年被發現的違法建筑的處理一直困擾著行政部門。在學界有狀態延續一說，即違法建筑一旦建成，只要不拆除，其后果違法事實就一直存在，仍然適用行政處罰。筆者認為這里存在著一個誤區，違法建筑其后果違法實質上屬于“狀態違法”，其特點是：違法行為終了，不法狀態（即后果違法）單獨繼續。行政處罰是對違法行為的制裁，而不是對不法狀態的處罰，也就是說超過兩年被發現的違法行為不適用行政處罰。
對狀態違法行為的處理，本文提出兩種解決辦法：一是依據《土地管理法》、《環境保護法》等法律法規，采取有效措施對因其造成的土壤污染進行治理；二是通過城區改造、征收等形式解決，根據調查、認定的結果決定對其處理和補償的辦法。
六、結語
本文基于對歷史政策、地區差異、法律更迭實際的尊重，根據各種要素對違法建筑進行類型化分析。在此基礎上，運用“法治方式”擬對不同類型的違法建筑采用不同的法律依據和適用條款進行處理，為違建處理標準的制定提供參考，符合依法治國的“法治思維”。融入“法治思維”和“法治方式”的違法建筑類型化處理模式，既能維護法律威嚴和群眾利益，又可減少不當執法和暴力抗法現象的發生，有利于提高行政效率和社會效應，為違法建筑處理實務提供理論和實踐指導。
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[2]沈暉.治理城市違法建筑的法律機制研究[M].上海：同濟大學出版社，2013.
[3]蔣拯.違法建筑處理制度研究[M].北京：法律出版社，2014.
[4]段朝立.城管執法視角下違法建筑治理問題及對策研究[D].山東：山東大學，2010.
為貫徹落實好《中華人民共和國城鄉規劃法》、市委、市政府《關于加強城鄉規劃工作的決定》和市政府《關于城鄉規劃分級決策與審批的規定》文件精神，進一步統籌城鄉規劃，協調空間布局，改善人居環境，保持地方特色、民族特色和傳統特色，切實發揮城鄉規劃對城鄉景觀與環境建設的調控與引導作用，促進城鄉建設整體規劃上水平，建筑設計出精品，提升城鄉文化品位，現就進一步提高城鄉規劃與建筑設計水平提出如下意見：
一、全面放開城鄉規劃與建筑設計市場，加強設計方案征集工作
全面開放規劃設計和建筑設計市場，推行城鄉規劃與建筑設計多方案征集和優選工作。城鄉規劃行政主管部門要按照公開、公平、公正的原則，結合建設項目情況，廣泛吸納、邀請國內外高水平的設計單位，鼓勵資質高、信譽好的設計單位參與我市城鄉規劃和建筑設計。城鄉規劃與建設行政主管部門，要依據有關法規制定配套的管理辦法和運作程序，規范設計方案征集、評議、監督和協調工作。
為提高設計方案水平和質量，城鄉總體規劃、專項規劃、重要區片詳細規劃的編制，要在符合資質要求的基礎上，根據規劃項目情況結合設計單位業績綜合比選確定規劃編制單位，吸納先進的規劃理念和設計方法，做到高起點規劃。重要地段成片開發項目的詳細規劃設計和單體（群體）建筑設計方案，公共建筑規模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景觀節點、城市公共綠地、廣場周邊及對景觀有特殊要求地段的建筑單體，一律采取廣泛征集、專家評議的方式優選設計方案。一般地區的建設項目，也要通過多方案比選的方式確定設計方案。優選的規劃和建筑設計方案要體現改善人居環境質量，完善配套公共設施，營造優美城市景觀，本著“經濟、實用、美觀”和推廣應用“新技術、新工藝、新材料”的原則，統籌兼顧社會、經濟和環境綜合效益，提高城鄉景觀品位與內涵，展現地方文化特色。
二、嚴格規劃決策運行程序，提高城鄉規劃與建筑設計科學化水平
城鄉規劃與建筑方案設計的決策，實行“部門問策、專家議策、社會征策、規委決策、陽光亮策”的運行機制。通過建立部門協調聯動、專家技術咨詢論證、廣泛征求社會意見的運行程序，確保城鄉規劃建設的全面性和科學性。設計方案的評議應在綜合城鄉規劃管理要求、專家評議意見和建設單位意見的基礎上確定推薦方案。
城鄉規劃的審議決策，按照規劃事項實行由市規劃委員會、市政府、市城鄉規劃行政主管部門分級審查決策工作制度。城鄉規劃審批與規劃實施的管理，除需要上報國務院和省政府審批的城鄉規劃之外，按照法定要求及程序，實行市政府和市城鄉規劃行政主管部門兩級審批工作制度。
強化市規劃委員會審議決策程序。依據城市總體規劃編制的控制性詳細規劃方案；規劃道路紅線40米以上的城市主要道路、市區河道景觀控制規劃方案和整治規劃方案;規劃道路紅線40米以上的城市主要道路兩側各100米范圍內，占地5公頃以上或單體建筑規模10000平方米以上、以及規劃道路紅線40米以上的主要道路交叉口周邊的公建項目及城市重要地段修建性詳細規劃及建筑設計方案;占地10公頃以上的居住小區及重要工業項目修建性詳細規劃設計方案;古城區內，《歷史文化名城保護規劃》劃定的7處建設控制地帶以及東、西大街、城隍廟街、北大街等傳統歷史街區規劃、建筑設計方案，在組織專家委員會評議后，需提交市規劃委員會審議決策。
強化城鄉規劃公示制度。規劃方案編制完成后，應結合項目情況采取適當方式進行公示，廣泛征求專家和公眾意見。審批后的規劃成果，應予以公告。經規劃許可的建設工程，要將規劃許可內容和要求在現場進行公示。
三、強化城鄉規劃管理，確保規劃和建筑設計嚴格落實
城鄉規劃行政主管部門在充分采納專家評議推薦意見的基礎上，要結合城鄉規劃管理相關要求，認真做好設計方案審查審定工作。為確保設計方案的深化落實，無論獲選方案設計單位是本地，還是外埠的，單體或群體建筑施工圖設計，原則上由獲選方案設計單位負責。城鄉規劃和建設行政主管部門要切實做好設計方案征集與施工圖設計合同審查等相關工作的銜接和協調。建設工程設計方案的總平面圖和施工圖設計，應嚴格按照經依法審定的修建性詳細規劃和建筑設計方案進行。對于建設單位或設計單位擅自變更已經審定的設計方案造成建設工程設計總平面圖、施工圖設計與審定方案不一致，違反有關要求，導致設計水平下降的，規劃行政主管部門要責令改正，若拒不改正，且屬于不具備建設工程規劃許可條件的，將不予頒發建設工程規劃許可證。對于不認真落實規劃設計條件和有關規范要求，弄虛作假、違背職業道德進行設計的，應予以警告，問題嚴重的，有關部門要追究單位和設計人責任。
一、全面放開城鄉規劃與建筑設計市場，加強設計方案征集工作
全面開放規劃設計和建筑設計市場，推行城鄉規劃與建筑設計多方案征集和優選工作。城鄉規劃行政主管部門要按照公開、公平、公正的原則，結合建設項目情況，廣泛吸納、邀請國內外高水平的設計單位，鼓勵資質高、信譽好的設計單位參與我市城鄉規劃和建筑設計。城鄉規劃與建設行政主管部門，要依據有關法規制定配套的管理辦法和運作程序，規范設計方案征集、評議、監督和協調工作。
為提高設計方案水平和質量，城鄉總體規劃、專項規劃、重要區片詳細規劃的編制，要在符合資質要求的基礎上，根據規劃項目情況結合設計單位業績綜合比選確定規劃編制單位，吸納先進的規劃理念和設計方法，做到高起點規劃。重要地段成片開發項目的詳細規劃設計和單體（群體）建筑設計方案，公共建筑規模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景觀節點、城市公共綠地、廣場周邊及對景觀有特殊要求地段的建筑單體，一律采取廣泛征集、專家評議的方式優選設計方案。一般地區的建設項目，也要通過多方案比選的方式確定設計方案。優選的規劃和建筑設計方案要體現改善人居環境質量，完善配套公共設施，營造優美城市景觀，本著“經濟、實用、美觀”和推廣應用“新技術、新工藝、新材料”的原則，統籌兼顧社會、經濟和環境綜合效益，提高城鄉景觀品位與內涵，展現地方文化特色。
二、嚴格規劃決策運行程序，提高城鄉規劃與建筑設計科學化水平
城鄉規劃與建筑方案設計的決策，實行“部門問策、專家議策、社會征策、規委決策、陽光亮策”的運行機制。通過建立部門協調聯動、專家技術咨詢論證、廣泛征求社會意見的運行程序，確保城鄉規劃建設的全面性和科學性。設計方案的評議應在綜合城鄉規劃管理要求、專家評議意見和建設單位意見的基礎上確定推薦方案。
城鄉規劃的審議決策，按照規劃事項實行由市規劃委員會、市政府、市城鄉規劃行政主管部門分級審查決策工作制度。城鄉規劃審批與規劃實施的管理，除需要上報國務院和省政府審批的城鄉規劃之外，按照法定要求及程序，實行市政府和市城鄉規劃行政主管部門兩級審批工作制度。
強化市規劃委員會審議決策程序。依據城市總體規劃編制的控制性詳細規劃方案；規劃道路紅線40米以上的城市主要道路、市區河道景觀控制規劃方案和整治規劃方案;規劃道路紅線40米以上的城市主要道路兩側各100米范圍內，占地5公頃以上或單體建筑規模10000平方米以上、以及規劃道路紅線40米以上的主要道路交叉口周邊的公建項目及城市重要地段修建性詳細規劃及建筑設計方案;占地10公頃以上的居住小區及重要工業項目修建性詳細規劃設計方案;古城區內，《歷史文化名城保護規劃》劃定的7處建設控制地帶以及東、西大街、城隍廟街、北大街等傳統歷史街區規劃、建筑設計方案，在組織專家委員會評議后，需提交市規劃委員會審議決策。
強化城鄉規劃公示制度。規劃方案編制完成后，應結合項目情況采取適當方式進行公示，廣泛征求專家和公眾意見。審批后的規劃成果，應予以公告。經規劃許可的建設工程，要將規劃許可內容和要求在現場進行公示。
三、強化城鄉規劃管理，確保規劃和建筑設計嚴格落實
城鄉規劃行政主管部門在充分采納專家評議推薦意見的基礎上，要結合城鄉規劃管理相關要求，認真做好設計方案審查審定工作。為確保設計方案的深化落實，無論獲選方案設計單位是本地，還是外埠的，單體或群體建筑施工圖設計，原則上由獲選方案設計單位負責。城鄉規劃和建設行政主管部門要切實做好設計方案征集與施工圖設計合同審查等相關工作的銜接和協調。建設工程設計方案的總平面圖和施工圖設計，應嚴格按照經依法審定的修建性詳細規劃和建筑設計方案進行。對于建設單位或設計單位擅自變更已經審定的設計方案造成建設工程設計總平面圖、施工圖設計與審定方案不一致，違反有關要求，導致設計水平下降的，規劃行政主管部門要責令改正，若拒不改正，且屬于不具備建設工程規劃許可條件的，將不予頒發建設工程規劃許可證。對于不認真落實規劃設計條件和有關規范要求，弄虛作假、違背職業道德進行設計的，應予以警告，問題嚴重的，有關部門要追究單位和設計人責任。
現在，我受市人民政府委托，向市人大常委會報告20*年度規劃實施情況，請予審議。
20*年，是《城鄉規劃法》頒布實施的初始之年，也是城鄉規劃工作的關鍵之年。在市人大及其常委會的支持和監督下，我們認真執行《城鄉規劃法》，各項工作得到扎實有效地開展。
一、實踐三項舉措，確保《城鄉規劃法》順利實施
按照“落實突破年”活動，結合《城鄉規劃法》的頒布實施，實踐以下三項舉措。
（一）明確城鄉規劃修改程序
按照城鄉規劃未按法定程序不得修改的法律要求，明確總體規劃的修改需上報省政府審批，控制性詳細規劃的修改全部要上報市政府審批。涉及城市總體規劃和控制性詳細規劃的修改需組織專家、部門審查，召開聽證會或其他方式征求公眾、利害關系人的意見，使“陽光規劃”進一步得到深化。一年中，市規劃局接待群眾來電、來信、來訪30批次，有關建議、意見54條，并及時給予解釋、處理。
（二）明確規劃行政許可范圍
按照不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可的法律要求，明確未列入詳細規劃的地塊一律不予規劃許可。在城區控規覆蓋率達到100%的基礎上，要求各鎮及時編制和調整規劃區內控制性詳細規劃，使各鎮規劃區內控制性詳細規劃進一步完善和深化。同時，編制各鎮鎮域內農民集中居住區詳細規劃，為集約建房提供規劃許可依據。
（三）強化規劃執法檢查和查處
按照相關分工和執法委托的要求，加強對中心城區和各鎮的執法檢查和指導，對出現違反《城鄉規劃法》的苗頭和建設行為及時予以制止和查處。已立案查處的違法建設項目共計180件，拆除違法建筑總面積0.43萬平方米。同時，充分發揮規劃、國土資源和建設三部門聯席會議制度，強化溝通協調，共同研究查處一些涉及職能交叉的違法建設行為。
二、加強規劃編制，完善城市規劃體系
圍繞建設效益和諧新*的總體目標，結合城市現狀，開展規劃編制工作。
（一）把握區域聯動發展戰略，推動片區統籌
堅持“一體、統籌、集聚、整合、互補”的五大理念，具體開展了以下六方面工作：
一是抓好《*市市域總體規劃》編制工作，完善規劃體系。按照余慈中心城規劃的總體要求，對市域總體規劃進行了修改完善，并通過了寧波市政府常務會議審查。至目前為止，《*市市域總體規劃》是寧波市第一個、也是唯一通過寧波市人民政府常務會議審議的縣市域總體規劃，使此項工作繼續走在寧波各縣市前列。同時，市規劃局被省建設廳評為20*年度縣市域總體規劃編制工作先進單位。
二是深化慈東片區規劃體系，實現整合發展。慈東片區作為全市城鄉統籌改革發展綜合試驗區，按照市域總體規劃片區劃分的要求，一方面開展慈東片區核心區、農民集中居住區和慈東片區“宜居效益工程”課題調研；另一方面編制龍山核心區控制性詳細規劃方案和村莊規劃方案，為龍山城鄉統籌改革試點工作提供規劃依據。
三是完善觀海衛片區規劃，突出集聚理念。按照“一中心、四片區”統籌發展的要求，進一步深化完善觀海衛片區編制規劃，建立健全片區聯動發展體制機制。觀海衛片區規劃在功能定位和用地布局上，充分地體現片區工業集聚和人口集聚的特色和特點，為進一步推動觀海衛片區規劃建設提供依據。
四是編制和調整各鎮詳細規劃，優化城鄉空間。按照城鄉規劃法和片區規劃要求，對鎮的詳細規劃進行編制和調整，已指導完成長河鎮、天元鎮、勝山鎮、觀海衛鎮、庵東鎮、掌起鎮、崇壽鎮和原三北鎮9個鎮部分區塊的控制性詳細規劃的編制工作，規劃面積約19平方公里。
五是修編新一輪329國道兩側街景規劃，加強規劃指導。制訂《新一輪329國道兩側街景規劃修編指導意見》，供各鎮（街道）在規劃修編時參考。目前，周巷鎮、匡堰鎮、逍林鎮、掌起鎮、觀海衛鎮、橋頭鎮等6個鎮（街道）完成方案，龍山鎮、白沙路街道因行政區劃調整，規劃方案正在編制中。
六是做好余慈中心城核心區發展戰略，加快余慈統籌。根據余慈統籌工作安排，市規劃局在積極做好寧波市規劃局、交通局等有關部門配合工作的同時，按照余慈統籌發展的要求，已先后完成了《*周巷片區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》和《余慈中心城核心區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》編制；配合余姚編制了《*客運專線余慈站周邊地區控制性詳細規劃》。
（二）抓住中心城區核心環節，提升城市品位
圍繞中心城區改造提升的總體目標和要求，因地制宜，重點開展了以下三項工作：
一是高標準抓好城市重點功能區塊的城市設計和方案審查工作。一方面高質量編制中心城區文化商務區城市設計。該項規劃充分利用潮塘江和三灶江的景觀優勢，引進國外先進理念，挖掘地塊潛力，打造都市形態的城市綜合體，引導優勢產業進入，形成24小時活力區域。同時將“兩高一低”，即高容積率、高綠地率、低建筑密度的開發理念滲透到今后該區塊的建設中，并合理組織建筑形態和體量之間的關系，以突出地標建筑、開放空間與人性化尺度的結合，形成良好的開發序列和有序的空間秩序。另一方面抓好重點區域的城市設計工作。結合城東和城西功能及行政區劃調整，進一步修改完善規劃。啟動白沙路街道區域規劃調整和修編工作；展開宗漢街道區域功能定位調整研究和規劃修編工作。同時，突出抓好城市標志性建設落地項目的方案審核工作，促進城市功能和檔次的提升。
二是重點解決城市高速公路邊緣化問題及余慈道路整合對接問題。通過調查研究，主要針對*接軌寧波、上海擬定3套《中心城區繞城快速路規劃》方案，目前已進入決策程序。同時，加快輕軌的線位研究，提出329國道和中橫線2套方案，并多次與寧波市規劃局對接，目前已有基本定論。
三是開展“宜居效益”工程規劃研究工作。針對中心城區部分工業企業影響城市形象的現狀，在開展全面系統調查的基礎上，結合總體規劃和住房建設規劃，將中心城區26平方公里范圍內15個區塊，涉及1200畝左右的低效、高耗、污染傳統工業企業作為首期實施轉業改造和搬遷，并以此來提高土地資源的集約開發和產出水平，提高經濟和環境的綜合效益。
（三）突破重要領域，推動社會主義新農村建設
按照市域總體規劃確定的新型城鄉空間一體格局要求，結合“改造城中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村、保護特色村”的理念，具體開展以下兩大層面的工作：
一是編制農民集中居住區布點規劃。對我市16個城鎮規劃區外的123個村通過系統研究，規劃為27個農民集中居住區建設點和10個相對獨立自然保護村，并確立了組團集聚、中心集聚和梳理集聚等三種改造方式。
二是編制農民集中居住區詳細規劃。目前，已有12個鎮、22個農民集中居住區完成規劃方案。其中，已有16個區塊啟動建設，建筑面積約30萬平方米，其中竣工約23萬平方米。
三、加強規劃服務，提高規劃工作成效
堅持“主動服務和優質服務”的理念，致力創新，建立“體制、措施、制度”三大保障體系，提升規劃管理工作的全面性和系統性。
（一）服務體制不斷健全
一方面，統一思想，營造氛圍，從理念上樹立“超前服務、主動服務、優質服務”三大意識。另一方面，探索規劃管理體制，籌建市規劃局龍山規劃分局，在體制上實現服務前移。籌建陽光服務大廳，對除行政許可事項外的所有服務事項，統一進入陽光服務大廳進行集中辦理，在體制上實現服務集中。
（二）服務企業不斷強化
按照“四個優先”要求，對全市339個已供地未開工投資的項目和100家市領導聯系的重點工業投資項目進行了一次梳理，就可能遇到的問題和困難進行了事前預測、探討，采取現場辦公、上門服務、協調推進的方式，著力解決在重點工程啟動中遇到的難題和困惑。同時，在審批手續辦理過程中啟動“綠色通道”工作機制，強化內部各線的協調和配合，使重點工程規劃審批便捷、順暢、高效。
（三）規劃審批不斷完善
一是轉變服務觀念。將“無條件服務，無缺陷審批和無超時辦結”的要求貫穿于規劃審批服務的各個環節，進一步改進服務態度，優化服務質量，提高服務效率。二是細化服務措施。針對企業資金不足、用地緊張、規劃功能調整、土地多次報批、審批周期較長等困難，出臺六項措施和建設項目規劃指標應對措施，通過適當降低工業用地容積率，支持大工程項目分期建設，方便已供地項目規劃審批手續辦理等措施，促進項目盡快開工。三是簡化審批程序。通過建立內部流轉機制、城區重要項目方案會審機制、技術儲備機制等，強化和改進內部管理，依法簡化對外審批服務程序，切實做到既規范又有效率。
（四）信息化建設不斷突破
一是作為“數字*”建設的重要組成部分——市地理信息系統網絡網建立，并在*市規劃網上設立了子欄目。它的建成，為全市各行各業提供最基礎的地理空間數據和空間信息服務，為推進社會公共領域信息化建設打下扎實基礎。二是對規管2000進行升級，新升級的規管20*，重點突出了便捷的審批流程和透明的監督方式，完善了網上審批系統，加快了審批時效，提高了行政效能。三是檔案的信息化管理。實現了檔案系統和審批系統的對接，提高了審批的準確性和便捷度。20*年度市規劃局綜合考核列寧波規劃系統第一，并被評為目標責任制考核優秀單位。
總的來說，20*年，規劃工作認真貫徹實施《城鄉規劃法》，各項工作開展較為順利，但也存在著不少問題：一是城鄉規劃編制體系有待進一步完善，城鄉規劃研究力度有待進一步加強；二是規劃編制工作有待進一步深化、細化，對城市建筑形態、城市色彩等方面的控制還存在著不足；三是在規劃服務上有待進一步加強，規劃監督機制有待進一步完善；四是公眾參與規劃的廣度不夠，離人民群眾的要求還存在一定差距。上述問題都需要我們在今后工作中認真對待，切實加以研究解決。
2009年，城鄉規劃工作的總體目標和要求是：認真學習貫徹市重點工作和重大項目會戰攻堅動員大會會議精神，按照“快、重、準、實”四字要求，具體落實到規劃工作實際當中來，做好“一個提高，三大創新，四篇文章”，著力實現“四個一”，即編制一系列高質量規劃、推出一批規劃精品、打造一批亮點建筑、鍛造一支高素質管理團隊。主要開展以下三方面工作：
第一,以“一個提高”為前提，著力打造高素質隊伍。一是打造一支從事戰略性、前瞻性研究的高素質隊伍,為規劃編制和城市發展提供技術支持。二是打造一支規劃編制策劃的專業性隊伍，確保規劃編制策劃的有效實施。三是打造一支勤政、廉潔、高效的服務型管理隊伍，強化超前服務、主動服務、優質服務意識，實現“辦理更規范、管理更合理、服務更高效”的工作模式。
第二,以“三大創新”為載體，探索高效管理模式。一是體制創新。盡快籌建城鄉規劃研究院，就城市發展問題，為各項公共政策提供技術支撐。并展開前期研究，為規劃編制提供戰略指導。成立龍山規劃分局，強化規劃局規劃管理的服務和延伸，并為龍山的進一步整合發展提供更好的規劃支持。二是機制創新。機制創新是進行科學管理的主要手段，也是理順規劃工作的重要途徑。主要是用人機制創新、管理機制創新和規劃編制機制創新。三是制度創新。建立重大項目規劃跟蹤服務制度和責任制度及規劃編制和審查制度，修訂建設工程批后管理辦法，強化監督檢查制度，建立內部考核制度。
第三,以“四篇文章”為著力點，促進城鄉區域統籌發展。一是謀劃文章。開展中心城區戰略發展規劃、*和余慈地區統籌發展的對接聯動規劃研究，配合展開杭州灣新區國際商務健身高端服務業業態規劃研究和慈東片區發展戰略規劃研究。二是策劃文章。具體做好新農村建設、推進工業集聚發展和文化商務區的重要功能區塊等策劃工作。三是規劃文章。做好中心城區控制性詳細規劃整合和局部區域修編、片區核心區詳細規劃的編制、各鎮詳細規劃的編制完善、各類專項規劃的編制等。四是計劃文章。對工作進行全面的安排，確定規劃編制、制度建設等工作的進度時間和任務目標。針對年度內如“宜居效益”工程、工業區集聚發展等項目，制定推進時序的實施計劃，確保工程項目的順利實施。建立計劃的反饋機制，根據計劃實施情況和實際情況，不斷修正計劃，確保工作的順利開展。
主任、各位副主任、各位委員，隨著城市的快速發展和新農村建設的不斷推進，規劃工作任務更加繁重，責任更加重大。我們將以這次人大常委會審議為契機，切實增強使命感、責任感，在市委的重視領導和市人大的支持監督下，扎實工作，認真履職，依法行政，努力為建設效益和諧新*作出積極貢獻！
2009年3月27日在*市十五屆人大常委會第十七次會議上
市規劃局局長樓樹芳
主任、各位副主任、各位委員：
現在，我受市人民政府委托，向市人大常委會報告20*年度規劃實施情況，請予審議。
20*年，是《城鄉規劃法》頒布實施的初始之年，也是城鄉規劃工作的關鍵之年。在市人大及其常委會的支持和監督下，我們認真執行《城鄉規劃法》，各項工作得到扎實有效地開展。
一、實踐三項舉措，確保《城鄉規劃法》順利實施
按照“落實突破年”活動，結合《城鄉規劃法》的頒布實施，實踐以下三項舉措。
（一）明確城鄉規劃修改程序
按照城鄉規劃未按法定程序不得修改的法律要求，明確總體規劃的修改需上報省政府審批，控制性詳細規劃的修改全部要上報市政府審批。涉及城市總體規劃和控制性詳細規劃的修改需組織專家、部門審查，召開聽證會或其他方式征求公眾、利害關系人的意見，使“陽光規劃”進一步得到深化。一年中，市規劃局接待群眾來電、來信、來訪30批次，有關建議、意見54條，并及時給予解釋、處理。
（二）明確規劃行政許可范圍
按照不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可的法律要求，明確未列入詳細規劃的地塊一律不予規劃許可。在城區控規覆蓋率達到100%的基礎上，要求各鎮及時編制和調整規劃區內控制性詳細規劃，使各鎮規劃區內控制性詳細規劃進一步完善和深化。同時，編制各鎮鎮域內農民集中居住區詳細規劃，為集約建房提供規劃許可依據。
（三）強化規劃執法檢查和查處
按照相關分工和執法委托的要求，加強對中心城區和各鎮的執法檢查和指導，對出現違反《城鄉規劃法》的苗頭和建設行為及時予以制止和查處。已立案查處的違法建設項目共計180件，拆除違法建筑總面積0.43萬平方米。同時，充分發揮規劃、國土資源和建設三部門聯席會議制度，強化溝通協調，共同研究查處一些涉及職能交叉的違法建設行為。
二、加強規劃編制，完善城市規劃體系
圍繞建設效益和諧新*的總體目標，結合城市現狀，開展規劃編制工作。
（一）把握區域聯動發展戰略，推動片區統籌
堅持“一體、統籌、集聚、整合、互補”的五大理念，具體開展了以下六方面工作：
一是抓好《*市市域總體規劃》編制工作，完善規劃體系。按照余慈中心城規劃的總體要求，對市域總體規劃進行了修改完善，并通過了寧波市政府常務會議審查。至目前為止，《*市市域總體規劃》是寧波市第一個、也是唯一通過寧波市人民政府常務會議審議的縣市域總體規劃，使此項工作繼續走在寧波各縣市前列。同時，市規劃局被省建設廳評為20*年度縣市域總體規劃編制工作先進單位。
二是深化慈東片區規劃體系，實現整合發展。慈東片區作為全市城鄉統籌改革發展綜合試驗區，按照市域總體規劃片區劃分的要求，一方面開展慈東片區核心區、農民集中居住區和慈東片區“宜居效益工程”課題調研；另一方面編制龍山核心區控制性詳細規劃方案和村莊規劃方案，為龍山城鄉統籌改革試點工作提供規劃依據。
三是完善觀海衛片區規劃，突出集聚理念。按照“一中心、四片區”統籌發展的要求，進一步深化完善觀海衛片區編制規劃，建立健全片區聯動發展體制機制。觀海衛片區規劃在功能定位和用地布局上，充分地體現片區工業集聚和人口集聚的特色和特點，為進一步推動觀海衛片區規劃建設提供依據。
四是編制和調整各鎮詳細規劃，優化城鄉空間。按照城鄉規劃法和片區規劃要求，對鎮的詳細規劃進行編制和調整，已指導完成長河鎮、天元鎮、勝山鎮、觀海衛鎮、庵東鎮、掌起鎮、崇壽鎮和原三北鎮9個鎮部分區塊的控制性詳細規劃的編制工作，規劃面積約19平方公里。
五是修編新一輪329國道兩側街景規劃，加強規劃指導。制訂《新一輪329國道兩側街景規劃修編指導意見》，供各鎮（街道）在規劃修編時參考。目前，周巷鎮、匡堰鎮、逍林鎮、掌起鎮、觀海衛鎮、橋頭鎮等6個鎮（街道）完成方案，龍山鎮、白沙路街道因行政區劃調整，規劃方案正在編制中。
六是做好余慈中心城核心區發展戰略，加快余慈統籌。根據余慈統籌工作安排，市規劃局在積極做好寧波市規劃局、交通局等有關部門配合工作的同時，按照余慈統籌發展的要求，已先后完成了《*周巷片區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》和《余慈中心城核心區（*側）控制性詳細規劃及設計導則》編制；配合余姚編制了《*客運專線余慈站周邊地區控制性詳細規劃》。
（二）抓住中心城區核心環節，提升城市品位
圍繞中心城區改造提升的總體目標和要求，因地制宜，重點開展了以下三項工作：
一是高標準抓好城市重點功能區塊的城市設計和方案審查工作。一方面高質量編制中心城區文化商務區城市設計。該項規劃充分利用潮塘江和三灶江的景觀優勢，引進國外先進理念，挖掘地塊潛力，打造都市形態的城市綜合體，引導優勢產業進入，形成24小時活力區域。同時將“兩高一低”，即高容積率、高綠地率、低建筑密度的開發理念滲透到今后該區塊的建設中，并合理組織建筑形態和體量之間的關系，以突出地標建筑、開放空間與人性化尺度的結合，形成良好的開發序列和有序的空間秩序。另一方面抓好重點區域的城市設計工作。結合城東和城西功能及行政區劃調整，進一步修改完善規劃。啟動白沙路街道區域規劃調整和修編工作；展開宗漢街道區域功能定位調整研究和規劃修編工作。同時，突出抓好城市標志性建設落地項目的方案審核工作，促進城市功能和檔次的提升。
二是重點解決城市高速公路邊緣化問題及余慈道路整合對接問題。通過調查研究，主要針對*接軌寧波、上海擬定3套《中心城區繞城快速路規劃》方案，目前已進入決策程序。同時，加快輕軌的線位研究，提出329國道和中橫線2套方案，并多次與寧波市規劃局對接，目前已有基本定論。
三是開展“宜居效益”工程規劃研究工作。針對中心城區部分工業企業影響城市形象的現狀，在開展全面系統調查的基礎上，結合總體規劃和住房建設規劃，將中心城區26平方公里范圍內15個區塊，涉及1200畝左右的低效、高耗、污染傳統工業企業作為首期實施轉業改造和搬遷，并以此來提高土地資源的集約開發和產出水平，提高經濟和環境的綜合效益。
（三）突破重要領域，推動社會主義新農村建設
按照市域總體規劃確定的新型城鄉空間一體格局要求，結合“改造城中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村、保護特色村”的理念，具體開展以下兩大層面的工作：
一是編制農民集中居住區布點規劃。對我市16個城鎮規劃區外的123個村通過系統研究，規劃為27個農民集中居住區建設點和10個相對獨立自然保護村，并確立了組團集聚、中心集聚和梳理集聚等三種改造方式。
二是編制農民集中居住區詳細規劃。目前，已有12個鎮、22個農民集中居住區完成規劃方案。其中，已有16個區塊啟動建設，建筑面積約30萬平方米，其中竣工約23萬平方米。
三、加強規劃服務，提高規劃工作成效
堅持“主動服務和優質服務”的理念，致力創新，建立“體制、措施、制度”三大保障體系，提升規劃管理工作的全面性和系統性。
（一）服務體制不斷健全
一方面，統一思想，營造氛圍，從理念上樹立“超前服務、主動服務、優質服務”三大意識。另一方面，探索規劃管理體制，籌建市規劃局龍山規劃分局，在體制上實現服務前移。籌建陽光服務大廳，對除行政許可事項外的所有服務事項，統一進入陽光服務大廳進行集中辦理，在體制上實現服務集中。
（二）服務企業不斷強化
按照“四個優先”要求，對全市339個已供地未開工投資的項目和100家市領導聯系的重點工業投資項目進行了一次梳理，就可能遇到的問題和困難進行了事前預測、探討，采取現場辦公、上門服務、協調推進的方式，著力解決在重點工程啟動中遇到的難題和困惑。同時，在審批手續辦理過程中啟動“綠色通道”工作機制，強化內部各線的協調和配合，使重點工程規劃審批便捷、順暢、高效。
（三）規劃審批不斷完善
一是轉變服務觀念。將“無條件服務，無缺陷審批和無超時辦結”的要求貫穿于規劃審批服務的各個環節，進一步改進服務態度，優化服務質量，提高服務效率。二是細化服務措施。針對企業資金不足、用地緊張、規劃功能調整、土地多次報批、審批周期較長等困難，出臺六項措施和建設項目規劃指標應對措施，通過適當降低工業用地容積率，支持大工程項目分期建設，方便已供地項目規劃審批手續辦理等措施，促進項目盡快開工。三是簡化審批程序。通過建立內部流轉機制、城區重要項目方案會審機制、技術儲備機制等，強化和改進內部管理，依法簡化對外審批服務程序，切實做到既規范又有效率。
（四）信息化建設不斷突破
一是作為“數字*”建設的重要組成部分——市地理信息系統網絡網建立，并在*市規劃網上設立了子欄目。它的建成，為全市各行各業提供最基礎的地理空間數據和空間信息服務，為推進社會公共領域信息化建設打下扎實基礎。二是對規管2000進行升級，新升級的規管20*，重點突出了便捷的審批流程和透明的監督方式，完善了網上審批系統，加快了審批時效，提高了行政效能。三是檔案的信息化管理。實現了檔案系統和審批系統的對接，提高了審批的準確性和便捷度。20*年度市規劃局綜合考核列寧波規劃系統第一，并被評為目標責任制考核優秀單位。
總的來說，20*年，規劃工作認真貫徹實施《城鄉規劃法》，各項工作開展較為順利，但也存在著不少問題：一是城鄉規劃編制體系有待進一步完善，城鄉規劃研究力度有待進一步加強；二是規劃編制工作有待進一步深化、細化，對城市建筑形態、城市色彩等方面的控制還存在著不足；三是在規劃服務上有待進一步加強，規劃監督機制有待進一步完善；四是公眾參與規劃的廣度不夠，離人民群眾的要求還存在一定差距。上述問題都需要我們在今后工作中認真對待，切實加以研究解決。
2009年，城鄉規劃工作的總體目標和要求是：認真學習貫徹市重點工作和重大項目會戰攻堅動員大會會議精神，按照“快、重、準、實”四字要求，具體落實到規劃工作實際當中來，做好“一個提高，三大創新，四篇文章”，著力實現“四個一”，即編制一系列高質量規劃、推出一批規劃精品、打造一批亮點建筑、鍛造一支高素質管理團隊。主要開展以下三方面工作：
第一,以“一個提高”為前提，著力打造高素質隊伍。一是打造一支從事戰略性、前瞻性研究的高素質隊伍,為規劃編制和城市發展提供技術支持。二是打造一支規劃編制策劃的專業性隊伍，確保規劃編制策劃的有效實施。三是打造一支勤政、廉潔、高效的服務型管理隊伍，強化超前服務、主動服務、優質服務意識，實現“辦理更規范、管理更合理、服務更高效”的工作模式。
第二,以“三大創新”為載體，探索高效管理模式。一是體制創新。盡快籌建城鄉規劃研究院，就城市發展問題，為各項公共政策提供技術支撐。并展開前期研究，為規劃編制提供戰略指導。成立龍山規劃分局，強化規劃局規劃管理的服務和延伸，并為龍山的進一步整合發展提供更好的規劃支持。二是機制創新。機制創新是進行科學管理的主要手段，也是理順規劃工作的重要途徑。主要是用人機制創新、管理機制創新和規劃編制機制創新。三是制度創新。建立重大項目規劃跟蹤服務制度和責任制度及規劃編制和審查制度，修訂建設工程批后管理辦法，強化監督檢查制度，建立內部考核制度。
2012年年初，有市民向陽江市規劃部門舉報一違章建筑，規劃局判明該違章建筑物處于城市道路規劃紅線圖內，屬于無法采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，因而致函城管執法局進行立案調查。經核實，該違章建筑早于2011年被城市管理行政執法支隊行政執法人員在日常巡邏中發現，當時已經發出調查通知書和責令停止施工通知書，罰了款，并責令當事人張某到規劃部門辦理《建設工程規劃許可證》。
目前該案仍在處理過程中。
爭議
本案在調查取證和處理過程中，多次組織案件討論會，都難以下結論。爭議集中在：
1、對違章建筑物進行罰款后，再是否違反“一事不再罰”原則。
第一種意見認為，張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工，整個施工過程屬同一違法行為，應視為“一事”。根據行政處罰中“一事不再罰”原則，既然已經對張某作出過一次罰款的行政處罰，就不能再對其違章建筑進行。目前持這種觀點的占多數。
第二種意見認為，城管執法支隊發現張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工后，曾多次責令其停止施工。但劉某對城管局的責令停止施工通知熟視無睹，繼續進行施工。為此城管部門對其作出作出罰款的行政處罰，并責令當事人立即停止施工到相關部門補辦手續。這一處罰決定應視為對一個違法行為處罰的終結。而張某繳納罰款后并沒有到相關部門補辦手續，反而繼續進行建設，應視為違法行為一直繼續存在，當然可以采取實施。
筆者傾向于第二種意見，理由如下：
首先，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”本案中對張某違法建筑限期自行拆除，具有法律依據。城管支隊對其的第一次罰款是對其違建行為的處罰，并不是說，繳納罰款之后你的建筑就合法了，還必須得去相關部門補辦手續。當事人沒有按照規定補辦手續，其建筑物的違法事實應該說一直存在。如果說繳完罰款后違法建筑就合法了，這與法相悖，勢必造成當事人誤以為繳納了罰款違章建筑就變成合法了，將會出現“以罰代管”的局面，以后難以收拾。
其次，《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規定了對同一違法行為不能給予兩次或兩次以上罰款的行政處罰。限期拆除的性質是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭議。《中華人民共和國行政處罰法》第八條明確規定了警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照以及行政拘留等六類行政處罰措施，限期拆除并沒有歸為其中之一。國務院法制辦在對四川省法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔2000〕68號）作出的答復中明確提出：根據《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，《城市規劃法》第四十條規定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。既然國務院法制辦的權威解釋認為責令限期拆除不屬于行政處罰，也就不存在“一事不再罰”的問題。
2、對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續是否就是對其進行合法化追認。
第一種意見認為，對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續就是對其進行合法化追認。
第二種意見認為，只有當事人補辦了手續才算是對違章建筑物進行合法化追認。
筆者認為，補辦手續后的違章建筑可轉為合法，沒有補辦手續就仍然屬于違章建筑。眾所周知，法律沒有賦予當事人對違章建筑物的房屋所有權。但作為該原則的例外，對于部分設計正規、結構合理的違章建筑，只要不影響整體規劃，在責令當事人辦理有關手續后，可以確認當事人的房屋所有權。對于歷史遺留的違章建筑，按照法律的規定，也可以確認其房屋所有權，從而轉化為合法的房地產。從行政管理法規來看，違章建筑只要補辦相關合法手續的，違章建筑即可為合法建筑物，也就是說，違章建筑雖然本身是違反法律規定的，但不是絕對的。比如《城鄉建設環境保護部關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》就有過類似規定，我認為仍然具有參考意義。
具體到在本案中，雖然當事人未取得《建設工程規劃許可證》即擅自進行房屋施工，而被城管部門進行處罰，但當事人未按照處罰決定書的規定要求去補辦規劃許可手續，其違法建設行為不能以繳納了罰款而終結。該建筑物也不能以被罰過款而成為合法建筑物，其違法行為處于連續狀態，對城市規劃的影響也同樣處于連續狀態。如今，根據市規劃部門的認定，當事人的違章建筑屬于不可采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，對其作出限期拆除的處理決定于理有據。
合法化追認的實現
《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。該條款顯然區分了不同情況，對違章建筑的處理方式包括：停止建設、限期拆除、予以沒收和補辦手續、并處罰款；
在具體適用時，應當根據不同情況，分別采取不同的方式：如果該建設工程處在正在建設過程之中，則應當根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，責令其停止建設；如果該建設工程已經完工，且嚴重影響城市規劃，則應當作出限期拆除，或者予以沒收的處理；如果該建設工程已經完工，雖然“影響城市規劃，但尚可采取改正措施的，可作出補辦手續，并處罰款的處理。
補辦手續，是對違章建筑的事后確認，使之合法化；對經過處罰后可以補辦手續的，由違章建筑的當事人到相關行政部門補辦手續。
那么哪些違章建筑可以通過補辦手續使之合法化呢？筆者認為，原城鄉建設環境保護部于1988年頒布的《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》從違章建筑形成時間、所處地域、產生的影響三個方面提出了“三從寬三從嚴”的方針，對現在處置違章建筑仍有參考意義。
違章建筑物的性質轉化應當嚴格遵循一些原則：其一、地域界限。凡影響近期規劃或城市開發的重要地段的違章建筑，應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其他規劃開發地區則可以本著節約建筑成本的目的適當放寬處理。其二、影響市政重大項目的，如直接影響交通、消防、市政設施、房屋修繕施工、綠地、環保、防災和鄰里居住條件的違章建筑應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其三、從寬處理須有限度。只要違章建筑的房屋建筑正規、結構合理，經過一定的申請審批程序，給予批評教育或適當罰款之后，可以補辦手續，確認當事人的所有權，發給產權證件。從嚴處理的，堅決不予確認產權，需立即拆除的，應立即拆除；
參考文獻：
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[2]違章建筑不能進行產權登記 補辦手續后合法[N].遼沈晚報鞍山版.
北京市朝陽區城市管理監察大隊接到規劃部門2011年北京市第三次衛星遙感監測違法建設的案件，其中一處位于金盞鄉沙窩村朝陽農場院內，于是立案調查，經查建筑物系北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司建設的，經規劃部門認定未取得建設工程規劃許可證，城管執法機關依據城鄉規劃法律法規，分別于2012年1月4日和2月25日向該單位制發了《限期拆除通知書》和《限期拆除決定書》，責令其限期拆除。
2012年3月底，北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司提出陳述申辯意見，稱北京市國土資源局已就其建設上述房屋占用國有林業用地問題做出行政處罰決定，并已申請北京市朝陽區人民法院強制執行。
2012年4月，經與北京市國土資源局朝陽分局調查了解，北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司建設的上述房屋確系占用國有林業用地，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款、第四十四條第一款的規定，屬于非法占地行為。北京市國土資源局已于2011年4月27日做出了（京國土朝陽分局罰字【2011】第07、08號）《行政處罰決定書》，責令該單位退還非法占用的土地，自接到《行政處罰決定書》之日起30日內拆除在非法占用的土地上建設的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。由于北京觀唐假日休閑運動俱樂部有限公司逾期未履行該處罰決定，北京市國土資源局已向朝陽區人民法院提出強制執行申請，法院已于2011年11月18日做出了（（2011）朝執他字第12158、12159號）《行政裁定書》，準予強制執行。
存在問題：國土部門已對非法占地的違法建設作出了拆除決定，并已申請法院強制執行，城管執法機關是否繼續履行執法程序報請區政府責成。
案例分析：
一、從《土地管理法》和《城鄉規劃法》的管理制度上分析
憲法規范無疑具有最高法律效力，憲法總綱第十條專門規定了土地的利用和使用。《物權法》和《土地管理法》應當被認為是根據憲法制定的基本法律，而《城鄉規劃法》則是具有一般法律的效力。《城鄉規劃法》主要是將城鄉規劃作為一種公共政策加以規定，是一種“政府主導，專家領銜，公眾參與，行政決策”的技術方案；規劃法處理違反規劃而進行建設的基本方法是技術整改，只有嚴重影響規劃實施才予以拆除或者沒收。憲法和《物權法》將土地所有權作為國家基本經濟制度的范疇加以規定；《土地管理法》規定嚴格的耕地保護制度和嚴格的土地用途管制制度，也表明土地管理法具有嚴格約束城鄉規劃的效力。土地管理法的基礎和核心是國家的基本經濟制度和物權制度；土地管理法處理侵犯土地所有權和使用權的基本方法是排除侵害。
本案中，違法建設單位建造違法建筑，既存在非法占用土地的情形，又存在違法建設的行為，從違法行為影響和后果而言，非法占用土地更為嚴重，因此由國土部門執法并無不妥。
《北京市人民政府印發關于建立制止和查處違法用地違法建設聯動工作機制意見的通知》（京政發【2010】15號）第二十條針對此類情況規定了牽頭協調負責制，凡涉及違法用地行為的，由市國土局牽頭協調；不涉及違法用地，而涉及違法建設行為的，由市規劃委牽頭協調。本案涉及違法用地，國土部門依法查處，作出處罰決定并申請法院強制執行，符合牽頭負責制的規定，其他執法部門應當按照此規定尊重國土部門的執法行為。
二、從行政權與司法權的目的上分析
第一，行政執法主體是以法律為依據，行政執法權力具有法律的從屬性，是具體實施法律，執行法律的權力。司法權通過執掌法律，實現訴訟目標，司法權有“執掌、操控” 法律的能力。行政執法權力運行的最終目的是維護正常的社會管理秩序。司法權力運行的最終目的不在于維護社會管理秩序，而在于公平解決爭議，實現更高層次的社會公平和正義。第二，行政執法權力的過程重在行政執法的效率，在這個前提下，兼顧當事人的程序權利。司法權力運行的過程重在程序，以程序公正保障實體的公正。因此，法院對國土部門申請強制執行的處罰決定進行審查并裁定準予執行，表明應經認定該處罰決定合法有效，予以支持，下一步將強制執行。
三、從執法資源上分析
為進一步貫徹落實《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），強化規劃管理，遏制違法建筑現象發生，經市政府研究決定，從現在起利用兩個月時間，在全市范圍內集中開展清理違法建筑活動。現將有關事宜通知如下：
一、總體任務
以《城鄉規劃法》、《土地管理法》等法律法規為依據，以維護城鄉規劃建設管理正常秩序為目標，通過對口清查、集中整治、屬地管理等方式，加大對違反城鄉規劃行為的查處力度，集中解決城鄉規劃區內亂搭亂建等問題，確保城鄉規劃建設管理工作有序實施。
二、清理范圍及重點
（一）清理范圍
1.城市規劃區內未經依法審批的建筑物、構筑物；
2.鎮、村莊規劃區范圍內未經依法審批的建筑物、構筑物；
3.其它需要清理的違法建筑。
（二）清理重點
1.城鄉規劃區內主次干道兩側的違法建筑；
2.城區村（居）民小區內亂搭亂建行為，特別是未經規劃部門批準擅自改變自有住房建筑外觀和私自搭建或改建建筑物、構筑物等違法建筑；
3.鎮、村規劃區內亂搭亂建行為；
4.私自改變規劃的其它違法建筑。
三、方法步驟
這次集中清理違法建筑活動分4個階段進行：
（一）宣傳發動階段（5月25日—31日）。召開全市清理違法建筑活動動員會議，部署工作任務，下發《關于嚴厲查處違法建筑的通告》。各鎮政府、街道辦事處，經濟開發區管委會（以下簡稱各鎮政府）、各有關部門要通過多種形式，宣傳活動的重要意義和有關規劃建設法律法規，在全社會營造守法光榮、違法可恥的濃厚氛圍。市集中清理違法建筑活動領導小組辦公室設立舉報電話，接受社會和群眾投訴舉報。各鎮政府要會同城建、國土等部門對轄區內的違法建筑進行全面排查，填寫《現狀違法建筑摸底排查表》，于5月28日前報市集中清理違法建筑活動領導小組辦公室。市集中清理違法建筑活動領導小組辦公室將各鎮政府、各有關部門上報的排查摸底情況進行統計梳理，確定責任單位后，下發至各鎮政府和有關部門。
（二）自查清理階段（6月1日—20日）。各鎮政府、有關部門要按照市集中清理違法建筑活動領導小組辦公室下發的責任分工，逐一列出拆除計劃，動員轄區內的違法建筑責任單位或個人自行拆除違法建筑。在村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由所在鎮政府責令停止建設、限期改正。對未按規定辦理建設工程項目開工手續已開工的工業項目，由市城建局、國土局督促辦理相關手續；對土地手續齊全的工業項目，必須依法辦理建設工程項目開工手續后方可開工建設。
（三）集中清理階段（6月21日—7月15日）。各鎮政府、有關部門按照責任分工，依法拆除轄區內的存量違法建筑，并做好清理后的恢復工作。對城鄉規劃區居民小區內的違法建筑，由市城建局下達《限期拆除違法建筑決定書》，逾期不拆除的，由市房管局確定其中1戶，市城建局牽頭組織，市房管局、所在街道辦事處（經濟開發區管委會）組織人力、機械予以配合，依法進行拆除。其余違法建筑，由市房管局組織拆除，市城建局、有關部門及所在街道辦事處（經濟開發區管委會）予以配合。鎮駐地范圍內的違法建筑，由市城建局或市國土局下達行政處罰文書，逾期不拆除的，當地鎮政府選擇其中1戶，市城建局牽頭組織，鎮政府組織人力、機械配合，依法進行拆除。剩余戶數由當地鎮政府組織力量拆除，市城建局及有關部門參與配合。對村莊內的違法建筑，由各鎮政府下達《限期拆除違法建筑決定書》，并依法進行拆除。涉及違法占地建設的，由市國土局依法下達處罰決定，當事人不履行的，由市國土局申請人民法院予以強制執行。在強制執行時，由所在鎮政府組織人力、機械予以配合。
（四）檢查驗收階段（7月16日—20日）。市集中清理違法建筑活動領導小組辦公室組織有關部門對全市清理違法建筑情況進行檢查驗收，匯總上報領導小組，并將檢查驗收結果進行通報。對拆除工作不到位的，要限期整改，確保清理違法建筑活動取得實效。
四、責任分工
（一）市城建局
1.查處城市規劃區和鎮規劃區內未取得建設工程規劃許可證或擅自變更規劃批準內容的違法建設行為；
2.做好違法建筑的確認工作。
（二）市國土局
依據《中華人民共和國土地管理法》等規定，對城市規劃區外和鎮、村莊規劃區外非法占用耕地的違法建筑進行處罰。
（三）市房管局
1.做好物業服務企業服務范圍內違法建設的排查工作；
2.組織物業服務企業做好違法建設拆除工作。
（四）市城管執法局
做好超期限臨時建筑物、構筑物的排查和拆除工作。
（五）市公安局
1.配合城建局、國土局及鎮政府依法違法建筑；
2.及時查處在清理違法建筑工作中妨礙行政執法人員依法執行公務的行為。
（六）市監察局
1.對有關行政事業單位及執法人員參與違法建設的行為依法進行查處；
2.對因失職、瀆職或不正確履行職責，導致違法建筑屢禁不止的責任部門和直接責任人，依法依紀追究責任；
3.會同有關部門依法依紀查處違法建設單位相關責任人的違法違規行為。
（七）市局
做好拆除違法建筑上訪接待工作。
（八）市廣播電視臺、新聞中心
積極組織做好宣傳報道工作，開辟專題欄目，及時報道清理違法建筑活動進展情況，推廣經驗，并對因工作不力而導致違法建筑屢禁不止、不自行拆除的單位和案件予以曝光，形成良好的社會輿論氛圍。
（九）各鎮政府（街道辦事處，經濟開發區管委會）
1.認真組織開展轄區內違法建筑的排查登記工作，并將排查結果及拆前、拆中、拆后的照片資料和平面示意圖及時上報市集中清理違法建筑活動領導小組辦公室；
2.負責依法查處村規劃區內未取得鄉村規劃許可證或未按照鄉村規劃許可證的規定進行建設的違法建筑，以及村民違法建設的住宅，并對鎮駐地及村莊內的違法建筑進行拆除；
3.組織人員拆除轄區內的違法建筑，并在市城建局、國土局及有關單位組織拆除違法建筑時給予人力、物力和經費保障；
4.準確掌握清理違法建筑工作的發展動態，做好違法戶的思想工作，確保社會穩定，并及時上報工作進展情況；
5.加強與市公安局、城建局、國土局、房管局的溝通和聯系，建立清理違法建筑聯動機制，對轄區內新發生和群眾舉報的違法建筑快速反應，發現一處，拆除一處；
6.及時清理拆除違法建筑后產生的各類垃圾。
五、工作措施
（一）切實加強組織領導。市政府成立由市長任組長的市集中清理違法建筑活動領導小組，領導小組辦公室設在市城建局，具體負責違法建筑清理工作的組織、協調和監督工作。各鎮政府、有關部門要成立相應的工作機構，制定工作方案(機構人員名單和工作方案于5月28日前報市集中清理違法建筑活動領導小組辦公室)，負責轄區內違法建筑清理工作的組織實施。各相關部門要強化大局意識，共同做好違法建筑的清理工作，確保清理違法建筑進度和效果。各鎮政府、有關部門作為清理違法建筑的責任主體，要加強部門聯動，形成工作合力。各鎮政府、有關部門主要領導要親自抓，分管領導靠上抓，做到深入一線，深入現場，強力推進清理違法建筑工作。要注意做好違法建設行為人的思想工作，爭取理解和支持，堅持依法行政，真正實現拆除一處，威懾一片，教育一片。各鎮政府、有關部門要加大排查力度，因排查不到位，發生漏報、隱瞞不報的，追究相關責任單位和個人的責任。將清理違法建筑工作作為階段性重點工作，納入對各鎮政府和相關部門年度工作目標績效考核。
（二）嚴格落實屬地管理責任制。各鎮政府是轄區規劃建設日常管理的責任主體，各鎮鎮長是本轄區規劃建設管理的直接責任人。要實行網格化管理，層層分解監管責任，建立村（居）委會、鎮村建設服務中心、國土資源所、鎮政府分管領導各負其責的管理網絡，健全對違法建設從防控、發現、制止、查處直至拆除的全過程責任體系。村（居）委會要加強日常監管，發現違法建設行為及時制止，并立即向鎮政府報告，不得縱容、包庇、放任違法建設行為。嚴禁村（居）組織實施或參與違法建設。對村（居）監管失控、沒有及時發現新生違法建設或發現后不制止不報告，鎮政府制止不力、處理不當造成新生違法建設的，未對形成的違法建筑予以的，將嚴厲追究相關人員的責任。違法建設所在村（居）、村（居）委會等依法從事公共管理事務活動的組織及其人員，相關鎮村建設服務中心、國土資源管理所以及鎮政府分管領導、主要領導要主動向市監察局說明情況；拒不說明情況的，市監察局直接進行查處，按有關規定給予紀律處分；涉嫌違法犯罪的，依法追究法律責任。
（三）完善機關事業單位管理責任制。市直行政事業單位對本單位的違法建設履行監管和拆除責任，實行責任追究。對拆除不力或監管不到位出現新生違法建設的，直接責任人、分管領導、主要領導要向市監察局說明情況；拒不說明情況的，市監察局直接進行查處，按有關規定給予紀律處分；涉嫌違法犯罪的，依法追究法律責任。
