時間：2023-08-07 17:29:58
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理機制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.14.059
Incentive Mechanism Study on Social Governance and Innovation
for New Immigrants Villages
ZHANG Yan， LI Wei-nan，YANG Qiao-fang
（Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China）
Abstract： Based on Herzberg’s motivation-hygiene theory， in view of the action mechanism of motivation and hygiene factors， the mechanism possibilities inspiring immigrants to participate in social governance were explored. The incentive mechanism model established on the basis of incentive factors would be of guiding significance to meet immigrants demand.
Key words： motivation-hygiene theory；incentive mechanism；immigrant；social governance
水庫移民是指因國家水利水電建設需要被遷離原居住地而重建家園者，它是水利建設事業發展的產物[1]。目前移民新村的保健因素較為齊全，而激勵因素仍需進一步加以實現，急需建立有效的激勵機制為社會治理創新提供內在動力，提高移民社會治理的積極性、主動性和創造性，為社會治理注入長久動力。
基于此，本文以赫茨伯格的雙因素理論為理論基礎，探尋移民激勵機制的建立方式。激勵機制模型通過物質和精神兩個層面對激勵因素的實現進行闡述，強調在移民新村社會治理過程中正確認識和區分兩類因素，善于應用保健因素消除移民對生存要素的不滿意，同時通過激勵因素來達到激發移民參與社會治理的目的。
1 移民新村社會治理激勵管理主要問題分析
1.1 物質激勵不足
目前，大中型水利水電工程建設移民安置新老條例中都規定了對水庫移民實行前期補償補助與后期扶持的政策[2]，移民新村基礎設施和公益設施漸趨完善，生產生活條件有了較大改善。但移民地區總體發展速度較慢，與其他地區發展差距逐年擴大，發展后勁不足；政府對移民發展缺乏指導，扶助停留在物質補助層面，沒有以持續發展的眼光激勵移民進行生產生活；移民增收乏力，對未來生活缺乏信心和奮斗目標，部分移民對國家補助的依賴程度較深，缺乏積極主動性。
1.2 精神激勵欠缺
總體來看，移民對新環境下的生產生活方式條件基本滿意，對新環境的心理適應狀況較好，契合度較高[3]。但移民民主自治意識不強，社會治理體系尚未完全形成，社會治理能力滯后；社會融入障礙較多，生存壓力導致心理不適應，精神面貌有待改善；移民地區文化追求層次不高，缺乏先進文化對精神的有效激勵。
2 雙因素理論釋義及激勵因素對移民治理的意義
2.1 雙因素理論釋義
赫茲伯格認為，使職工感到滿意的因素通常是由工作本身或工作內容產生的，這類因素若得到改善，職工就會滿意，從而提高工作積極性和工作效率，稱為激勵因素；使職工感到不滿意的因素大多是由工作環境或工作關系等外部因素引起的，當這些因素惡化到人們認為可以接受的水平以下時，就會產生對工作的不滿意，稱為保健因素[4]。但隨著所處時代和國情的改變，雙因素理論也需要與時俱進，作出適應時代特征的調整。
2.2 雙因素理論對移民治理的意義
生活環境的變遷需要心理狀態的積極調試。不同于過往生活的新變化伴隨著移民居住地的改變而生，難以因基礎條件等保健因素的改善而變。這要求我們在對移民進行治理時，一方面要實現移民對保健因素的訴求，建立健全醫療保障制度，提升教育教學條件，加強基礎設施建設，滿足移民對生存環境的硬性需求，消除不滿因素；另一方面要利用好激勵因素所帶來的正面影響，正視移民主體意識不強，公共參與度不足，欠缺歸屬感的現狀，建立健全激勵機制，尋求一條符合移民心理需求的治理道路，以激勵因素的實現為移民帶來生活的激情和希望，提升移民滿意度。
移民治理區別于移民管理的一大特點就是移民在公共事務中的參與性和互動性，而移民激勵機制的建立正是推動移民治理的有力手段。縱觀各個移民典型地區，移民激勵機制的建設依舊有待加強，移民對未來生活和家園建設的積極性依舊欠缺。也正是基于這一現狀，運用好雙因素理論中的激勵因素，在移民地區建立健全激勵機制這一構想成為改善移民治理的可行方案。
3 激勵機制模型及其在移民新村治理中的具體運用
3.1 基于激勵因素建立的激勵機制模型
在雙因素理論的指導下，結合移民地區的實際發展情況和發展需求，建立了如圖1所示的激勵機制模型。以醫療社保、教育、基礎設施為代表的保健因素得到保障后，人們的不滿情緒得以消除，并在此基礎上開始追求激勵因素的實現。激勵因素由兩大部分組成，一為物質，二為精神。對移民而言，要想在物質層面上實現激勵因素，就需要有良好的生存環境，拓寬收入渠道，從而促進個人發展空間的延伸。而精神層面上則需要落實村民自治，幫助村民融入社會，提高文化追求層次，激勵移民自主提升。通過物質和精神的雙重激勵，移民訴求得以實現，從而使滿意度達到整體提升。
3.2 激勵機制在物質生活中的具體運用
3.2.1 促進生存環境發展，為移民提升滿意度打下良好基礎 生存環境的發展需要內外力共同作用。內力發揮作用一得益于因地制宜發展特色經濟，積極招商引資，謀求經濟發展模式轉型升級；二得益于以補助補償政策多元化促移民情感獨立，根據各地移民的補償需求和移民生活適應情況，不同階段予以移民不同力度的補償，避免補償費用一刀切。外力的實現一方面需要借助高校、科研機構的力量，合作建立科學研究基地，為移民地區的發展提供科學指引和動力；另一方面需要向發展速度較快的移民地區學習發展經驗，與之建立長期合作互助關系，鼓勵發展情況較好地區政府管理者定期在需幫助移民地區掛職指導，使學習借鑒更科學有效。
3.2.2 拓寬相對收入來源渠道，為移民提高經濟成就感提供可能 在原有勞動需求總量難以提升的前提下，政府應對移入地主要生存手段和勞動力需求市場進行前期調研，在此基礎上，分批次對移民進行生存技能培訓，使移民具備必要的勞動技能，更好地把握獲取收入的機會，以此相對拓寬收入渠道。此外，地方政府應發揮牽頭作用，在當地企業做好移民就業宣傳，鼓勵企業創辦，以增加就業機會，就業信息及時公布，使就業環境便捷化。
3.2.3 延伸個人發展空間，為生活樹立奮斗目標 個人發展空間的延伸建立在生存環境改善、收入渠道相對拓寬的基礎上。生存激勵要素實現后，政府應以政策對移民的個人發展進行指引。以創業為例，政府應為移民創業提供貸款優惠，邀請專家進行創業指導，鼓勵移民通過創業獲得個人發展空間。政府還應鼓勵發展情況較好的移民傳授發展經驗，以個體的成功案例予以其他移民延伸發展空間的啟示，激勵其尋找適合自身發展的道路。
3.3 激勵機制在精神生活中的具體運用
3.3.1 健全民主自治，讓移民成為移民地區的主人 正確處理移民利益與權利訴求，是促進和諧移民的關鍵所在[5]。政府應以民主決策尊重移民民意，建立健全民意反映制度，確保渠道暢通；主動走進移民生活，了解移民發展訴求；在政策出臺前，統籌分析移民民意，以此為基礎制定發展規劃。政府應在科學規劃、責任分片分區基礎上，以民主管理突出移民主體地位，以此充分調動移民積極性。通過民主選舉產生片區責任負責人，通過“自己的事情自己管”使移民成為移民地區的主人，從而激勵移民主動建設新家園。政府應以民主監督培養移民責任意識，做到政務公開，主動接受監督，保障移民的知情權。政府還應以宣傳教育提高移民自治能力，引導移民參與民主自治，使移民具備良好的政治基礎和素養，為民主自治的有序開展打下良好的理論基礎。
3.3.2 促進社會融入，讓移民地區成為第二故鄉 移民社會融入程度的提升需要三個主體共同努力――政府、移民和原住民。
1．加深對貫徹和落實科學發展觀的認識
總結一年的工作實踐，我們深深地體會到：必須高度重視以科學發展觀為指導，主動轉變經濟增長方式，提升區域綜合競爭力，促進經濟社會全面協調可持續發展；必須高度重視整體推進、重點突破，統籌城鄉、區域和各項事業協調發展；必須高度重視以人為本，團結和諧氛圍，調動一切積極因素，凝聚各方形成合力，形成推動順德改革發展和現代化建設的堅強的領導核心，共同推進中心工作的全面完成。與此同時，針對我們在改革和發展中存在的薄弱環節，要通過繼續加深對科學發展觀的認識和把握，消除和化解工作中的存在的疑難和困難。新的一年，我們要繼續用科學發展觀來統一思想，凝聚力量，指導工作，把對科學發展觀的深刻認識，轉化為促進發展的強大動力，轉化為保證全面、協調、可持續發展的制度和機制，轉化為領導改革開放和現代化建設的能力和水平，切實把科學發展觀落實到2005年全區的各項工作中去。
2．加深對發展是第一要務、穩定是第一責任的認識
正確處理發展和穩定之間的關系，以發展為第一要務，穩定為第一責任，以發展求穩定，以穩定促發展，在實現加快發展、率先發展和全面發展的同時，切實維護社會大局的穩定，是關系到2005年全局工作的一個至關重要問題，也是貫徹落實科學發展觀，統籌經濟和社會發展的具體要求?？偨Y順德以往的改革發展經驗，至關重要的一點就是，順德一直牢牢抓住發展這條主線，堅持以發展為第一要務，堅定不移走工業化道路，大力發展產業經濟，形成了較強的產業、資本、體制等綜合發展優勢?！绊樀履Ｊ健睂Πl展是第一要務作出了最有說服力的注解。當前，順德已步入了第三個歷史發展階段，即與國際接軌、參與國際競爭的發展時期。順德的路子對，基礎好，自主增長能力強，經濟發展處于持續快速增長時期，而且擁有良好的外部環境和機遇，這說明順德的發展將大有可為；另一方面，我們也要看到當前順德發展和改革中面臨的薄弱環節和制約因素，如經濟市場化、國際化的程度尚需提高，受資源和體制制約比較明顯，等等。因此，更要強調發展的重要性，進一步加強對發展是第一要務的認識。要通過發展，進一步揚順德產業優勢、經濟社會綜合競爭優勢之長，避順德資源和體制制約不足之短；通過發展來解決前進中遇到的問題和困難。不僅如此，我們還要在堅持以發展為第一要務的基礎上，進一步思考順德如何發展、朝哪個目標發展等問題。
在強調發展的同時，我們還必須加深對穩定是第一責任的認識，切實做好維護社會穩定的工作。改革開放20多年來，我區的經濟、社會各項事業得到快速、持續發展，就是得益于國內有一個和平、安定的社會環境，得益于區內有一個和諧、穩定的社會環境。當前，我國的改革和發展正處于關鍵時期，既是“重要戰略機遇期”，又是“社會轉型期”、“矛盾凸顯期”，順德也不例外。對此，各級黨委、政府，各級領導干部要以穩定為第一責任，樹立“發展是政績，穩定也是政績”的意識，重視從源頭、從基層著手，進一步建立健全維穩工作責任制和矛盾糾紛排查調處機制，及時發現和化解各種苗頭性、傾向性問題，把矛盾化解在基層、化解在內部、化解在萌芽狀態，切實做好事關群眾切身利益、事關穩定的工作，為改革和發展營造穩定和諧的社會環境。另一方面，我們還要通過發展經濟，通過深化改革，通過以工促農、以城帶鄉，通過實施工業化、城市化和農業產業化，從根本上解決我區的“三農”問題，維護社會的穩定。
3．加深對搶抓機遇促發展的認識
2005年是我區全面實現“十五”計劃目標、銜接“十一五”發展規劃的重要一年，也是進一步落實科學發展觀，全面推進順德工業化、城市化和國際化進程的重要一年。謀劃新一年的發展，必須要有全球視野、大局意識和戰略思維，必須對外界環境和形勢、對自身優勢有清醒的認識和準確的把握，積極搶抓機遇，應時而動，發揮優勢，順勢而為。
從國際環境來看，和平、發展和合作是形勢的主流，世界經濟正在步入穩定的增長階段，全球產業結構調整轉移步伐加快，區域合作和貿易投資自由化趨勢進一步增強。雖然世界經濟尚存在一些不穩定、不確定因素，但國際總體環境對順德經濟發展有利：一是為順德企業與世界接軌，參與國際競爭，進入國際市場創造了條件；二是為順德的招商引資，為民營企業與外資企業并購合作發展創造了條件。目前，我國已經處于加入世貿組織的后過渡期，我們應該抓住這個機遇，充分利用這個條件。
從國內環境來看，中國經濟正處在新一輪的增長周期，中央加強和改善宏觀調控的政策措施取得積極成效，經濟的內在增長動力進一步增強，為順德經濟進一步發展創造了良好的宏觀條件。當前，在保持經濟持續穩定增長的同時，我國經濟已進入了轉變經濟發展方式和增長模式、穩步調整經濟結構的重要時期，這為資源緊缺的順德實現經濟增長方式的轉型創造了條件，我們要抓住這些機遇。
從珠三角區域的形勢來看，隨著珠三角區域性基礎設施建設加快，尤其是廣州火車站、廣珠西線高速公路、珠二環高速公路以及廣州國際機場、廣州南沙港等珠三角區域性重大交通設施規劃建設，進一步強化了順德的區位優勢，使順德成為珠江西岸乃至整個珠三角重要的地區通樞紐之一。這為我們大力改善投資環境、積極推進百萬人口中心城區建設，重點推進交通基礎設施的規劃、建設創造了有利條件。
從順德自身來看，一方面，經過改革開放20多年的高速發展，順德已經積累了較為雄厚的經濟實力，同時具備了較強的穩定自主增長的能力；另一方面，順德總體上已進入全面落實科學發展觀，全面實現可持續發展時期，經濟和社會各項事業發展的基礎比較牢固。這為我們充分發揮優勢、乘勢而為，實現高基數快增長，全面提升區域綜合競爭力、建設和諧順德創造了條件。我們應該充分認識并牢牢把握利用好這個寶貴優勢。還有一個優勢就是順德干部群眾具有求真務實、真抓實干、敢為人先的精神。這種精神是順德最可寶貴的精神財富，也是順德今后率先發展、加快發展、全面發展，繼續領先全國、不斷超越自我、勇往直前的強大精神動力。這種精神、這個優勢我們要繼續發揚光大。
正因為順德目前具備了上述“天時、地利、人和”的機遇和優勢，所以說順德正處于一個非常重要機遇期。我們要增強機遇意識，提高抓機遇、用機遇的能力，抓緊抓實和用好用活各種機遇，加快推動順德實現跨越發展。
真抓實干落到實處
要使今年的各項工作取得預期效果，關鍵在于抓好落實。去年我們召開了經濟工作會議、發展第三產業工作會議、農業表彰大會、科技教育人才工作會議、社會和勞動保障工作會議等重要會議，制定出臺了有關政策措施，這次區委全會又進一步明確了各項工作任務，我們一定要真抓實干，扎實推進，使全區經濟社會發展和各項工作取得更大成績。
1.要思想重視抓落實
把各項工作落實好，關鍵在于各級領導干部尤其是主要領導干部要有強烈的事業心、使命感和責任感。在當前重要的戰略機遇期，順德要實現跨越式發展，很重要的就是要看各項工作能否一步一步真正落實。因此，我們必須要有強烈的憂患意識和高度的政治責任感，從順德現代化建設的全局出發，集中精力，采取有效措施，聚精會神地抓好落實。
2.要善于創新抓落實
要順利完成區委全會確定的各項工作目標，必須以科學發展觀統領經濟社會發展全局，更新發展觀念，創新工作思路，以新觀念新思路引領新發展。
要根據科學發展觀的要求，結合順德的實際情況，創新工作思路：從原來注重改革發展，轉變為更加注重開放，加快經濟的國際化進程；從原來注重民營經濟發展，轉變為更加注重外源型經濟，進一步促進內、外源經濟協調發展；從原來注重速度和規模，轉變為更加注重質量和效益，加快經濟增長方式的轉變；從原來的注重引進，轉變為更加注重自主創新，不斷增強核心競爭力；從原來注重國內市場，轉變為國際與國內市場并重，更加主動地參與國際市場合作與競爭；從原來的注重效率，轉變為效率與公平并重，不斷提高城鄉困難群眾的收入和生活水平；從原來的注重經濟發展，轉變為更加注重經濟、社會、文化的協調發展，實現和諧順德。觀念一新信心足，思路一變天地寬。只要我們真正轉變觀念，開闊思路，采取切實有效措施，就一定能開創順德發展建設的新局面。
3.要突出重點抓落實版權所有
要緊緊抓住區委全會部署的主要工作和工作的主要方面，重點突出，以點帶面，以重點工作的突破推進全面工作的落實。提升產業綜合競爭力，推動內外源經濟協調發展仍是今年經濟發展的主旋律。要繼續提升家電等傳統產業，大力扶持高新技術產業和汽配、機械裝備、金屬材料加工等新興產業的發展，進一步提升第三產業的發展水平，繼續提高招商引資的質量，打造“順德制造”區域公共品牌，擴大外貿出口，大力提升民營經濟的整體素質和競爭力。城市建設方面，要加強城市建設管理的規劃，進一步完善交通電力等基礎設施建設，以“一山、二路、三河”建設為重點，推動中心城區加快成型。在建設和諧順德，實現社會各項事業全面發展方面，要以舉辦的第七屆亞洲藝術節為契機，加強文化強區建設；要繼續擴大城鄉居民就業和再就業,進一步健全完善社會保險制度，加大對困難群眾的幫扶力度；要切實解決“三農”問題，加強維護穩定和社會治安綜合治理。
4.要健全機制抓落實
要針對各項工作的特點，建立健全工作規程和監督、責任機制，確保工作能夠按時保質地完成。對今年的各項工作任務，尤其是一些全區性的重大工作，區、鎮（街道）和各部門一定要加強檢查督促，及時了解工作進度，認真解決存在的問題和困難。
今年11月第七屆亞洲藝術節將在佛山舉辦，我區將承辦亞洲藝術節的開幕式和部長論壇及文藝活動。辦好亞洲藝術節開幕式及相關活動，既是一項重大的政治任務，也是對我區經濟社會各項工作的一次大促進、大檢閱和大考驗。按照市委、市政府的要求，根據區聯席會議的決定，順德專門召開了第七屆亞洲藝術節籌備工作動員大會，研究部署了亞洲藝術節各項籌備工作，并成立了專門的組織機構負責落實。希望各有關鎮（街道）和部門高度重視，按照會議要求切實做好統籌協調和宣傳發動工作，并依據籌備工作的職責分工和時間安排，建立健全督促檢查機制，落實任務和責任，扎扎實實推進各項工作，共同確保第七屆亞洲藝術節的成功舉辦。
5.要端正作風抓落實
搞好2005年全區的各項工作，進一步提升區域綜合競爭力，實現和諧順德，人是最關鍵的因素。當前，順德處于加快工業化、城市化、國際化進程，全面建設和諧社會的新的歷史時期，黨和時代賦予了我們新的歷史使命，對我們領導干部的理想信念、道德品格、理論素質以及駕御復雜局面、解決實際問題的能力等提出了新的更高的要求。我們必須順應時展的要求，適應順德發展的需要，堅定理想信念，提高政治敏銳性和鑒別力，樹立正確的權力觀和政績觀，自覺、認真地加強作風建設，不斷提高自身綜合素質。
受編輯之命，談談對“小政府”的看法。其實，小政府的提法是因由人們對政府越來越大的不滿提出來的，是看到有些國家號稱“小政府，大社會”的實踐而覺得是否應當效仿而議論的。然而，何為小，何為大是一個很難有標準的問題，與其談大小，不如論價值：政府存在的價值？實現其價值合適的形態和方式？
理論上講，政府是人類為了維持其生存和發展制造出來的一種組織，其存在的價值是幫助社會維持有秩序的運行，其存在的方式是受人民之委托并接受人民之監督，其運轉的機制是在法律框架下以公權力對社會進行干預。于是乎，談政府大小就轉化為維持社會運行是否必然需要政府？如必需，需要什么樣的政府？
社會運行離不開政府
從現實中國實踐來看，人們對政府既愛又恨。愛是因為許多社會問題只有靠政府才能解決，恨的是政府運行為什么總是比較差，似乎永遠無法實現百姓的愿望和需求。就當下中國而言，社會矛盾層出不窮且復雜多樣，既有顯性的社會沖突（如社會利益階層的顯現、宗教勢力的獨立運動）、心理敵對（如仇官、仇富心態）、政府公權力越位（如特權階層，，鋪張浪費）等問題，也有潛在的社會結構（如城鄉二元結構，貧富差距）、道德失范、文化落后等隱患。
作者曾將這些現象背后的產生機理歸結為三種文化：一是鬧文化，即由于有法不依或執法不嚴，群眾的合理訴求只有通過非正規的渠道（例如鬧事）引起社會關注后才得到解決的現象；二是尋租文化，指由于體制不完善，法制不健全，資源配置不科學、不透明而導致社會資源配置中，政府公權力過多地干預市場經濟規律，甚至利用公權力占有公共資源，進而導致“跑部錢進”，甚至嚴重的權錢交易的腐敗現象；三是投機文化，指由于法規不健全或者有法不依、權力超越法律等原因導致人們突破道德底線通過投機和鉆空子獲取不義之財及權利的現象。
這三種文化產生的根源都是法制不健全，有法不依，執法不嚴，以及政府權力凌駕于法律之上或扭曲法制過程，再加上由此造成的社會誠信的缺失，我們現在實際上是一個有法制但法律不完善且未嚴格執行的軟法制社會。軟法制所造成的多種矛盾的集中爆發，使得政府將社會維穩列為工作中的頭等大事。然而，簡單地通過權力強制手段消減矛盾只能治標不治本，甚至還可能引發更多的社會矛盾。從上面的討論中我們不難體會到社會運行離不開政府，但政府的價值和作用范圍到底是什么？
政府價值的基礎是層級治理機制
實際上，社會在有序運行與和諧發展過程中倚重法律和制度的作用，還需要社會透明，其背后隱藏了層級治理的思想。其微觀來源可以追溯到經濟學家科斯（Ronald Coase， 1910- ）1937年在其經典著作“企業的性質”一文中提出的“企業組織”形式。其后經濟學家威廉姆森（Oliver Williamson， 1932- ） 進一步將這種組織形式命名為層級模式（hierarchy），并提出了“市場―層級”治理連續體，認為現實的經濟交易都是市場和層級兩種治理機制不同程度的混合。這里層級治理機制的核心思想是運用規則將組織人員的雇傭關系長期固定，以避免人員頻繁流動造成的成本。其沖突消減的主要方式是行政的規章制度和上下級命令。
從宏觀的國家治理角度看，層級治理很早就存在了，歷史上的奴隸和封建王朝都有非常森嚴的等級治理機制，直到今天所有國家也都采用這一治理模式。但必須指出，封建王朝及其之前的層級治理，其權力來源是超自然的“天意”，而今天的資本主義和社會主義國家的權力來源則是人類的理性設計，如英國哲學家霍布斯（Thomas Hobbes， 1588-1679）提出，高度集權的“理性國家”應該通過理性思考以及經由社會契約所進行的規劃與設計來治理國家。從政治學角度看，當前占據統治地位的新自由主義和社群主義政治哲學雖有“弱國家”與“強國家”（指國家職能的強弱）之爭，但二者都承認國家層級治理模式的正當性和價值。兩種哲學均認為國家的正當性在于增進公民的利益，國家應當做什么和不應當做什么應當以是否增進公民利益為標準，這一標準實際上給出了層級治理的邊界。
從社會秩序形成及演化來看，層級治理屬于“建構主義”的范疇。法律、制度和社會機制是層級治理最重要的工具，國家通過對這些工具的理性設計并運用公權力實現對人們基本行為過程與行為路徑的規范與制約。好的層級治理機制能夠使人們“不想”、“不敢”并且“不能”做阻礙經濟社會發展的事情。但層級治理也有明顯的缺點，如由于人的有限理性，使得通過理性設計的制度、法律和機制具有不完備性。此外，政府的“有私性”也傾向于制定對自身有利的政策，或者在制度執行過程中謀取私利（如尋租文化）；即使是無私的政府，也會因有限理性導致治理失靈。因此，僅有層級治理無法保證社會的可持續發展，也無法實現社會和諧發展。
市場與層級治理互補
層級治理存在缺憾，需要某些約束機制將其限定在不可或缺的領域和恰當的限度內。其實，社會發展還依仗其他治理機制，如市場機制。
市場機制崇尚個人主義，建立在個人的財產權與人身自之上，個體作為理性經濟人可以將這些權利自由交易以追求自己的最大效益，市場作為一只看不見的手，通過價格機制調節著供給與需求，從而產生交易的秩序。為了追求效能與效率，它遵從自由競爭的邏輯，個人為了自己的效益而發揮出最大的能量，通過企業家精神，尋找機會，不斷創新。市場交易的載體和道德基礎是合約，由于個體之間是獨立和自由的，因此靈活性很高。不過，由于市場的外部性和不完善，市場也會失靈，使得市場機制同樣不能獨自作為社會治理的機制。往往需要層級治理看得見的手彌補市場治理看不見的手的局限，從而形成市場治理與層級治理的互補與合作。
自組織挑戰層級治理的領地
“自組織”最初出現在系統理論中，協同學的創始人哈肯（Hermann Haken， 1927- ） 對自組織的定義是：“如果系統在獲得空間的、時間的、或功能的結構過程中，沒有外界的特定干預，我們便說系統是自組織的”。應用到社會管理中來，認為社會中個體之間通過互動進而達成秩序和實現發展的過程也有自組織特性。自組織解釋了個體之間如何通過自主能動的互動實現自身利益的同時，促進了社會的進步。
實際上，社會個體互動中涌現的自組織現象也早已被社會學者發現，并在組織層次上提出了區別于層級治理和市場治理的另一種治理模式――網絡治理，用來描繪僅由共享的規范和互信行為支持的存在穩定交易關系的個體群。網絡治理存在的基礎是組織之間的優勢互補性，溝通的方式是不同組織間的關系，依靠互惠和信譽解決沖突。網絡治理理論認為，組織需求的不確定性、任務復雜性、人力資產專屬性以及交易的頻繁性會導致組織產生特定的結構嵌入性（structural embeddedness），這種結構嵌入性進一步促進網絡機制的形成。現代通訊和網絡技術的高速發展，使人們間溝通和資源共享日趨方便，也大大促進了自組織作用的日益強大，同時使過去對層級治理的依賴日益降低，換句話說，網絡治理不斷吞噬著層級治理的領地，組織領域的扁平化、網絡化，社會的虛擬社區、非政府組織的流行就是例證。這也使政府“小型化”成為可能。
從三種機制的互動理解政府價值
上述三種機制之間存在著豐富的關系。
首先，以國家、政府為代表的層級治理機制主要通過理性設計為社會中的網絡機制和經濟中的市場機制提供法律和制度支持。例如，經濟學者已經指出，市場機制在配置資源過程中的缺陷可以通過政府看得見的手來彌補；網絡機制也需要政府提供基本的法律和制度環境，以解決團體內部無法協調的矛盾。
其次，網絡機制和市場機制通過自發的演化為國家、政府提供新知，增強對經濟社會發展秩序的認識，并在不斷學習的基礎上將新知制度化，反過來影響網絡機制和市場機制的運行。例如，政府管理和干預市場的各種法律法規并不是完全通過理性設計一蹴而就的，而是在市場的長期運行過程中不斷積累和學習的結果。
治理理論是有關治理和善治的主張、觀念、原則、特點、作用和實施途徑的總稱，是有關治理公共事務的道理、方法、邏輯、管理規則、治理機制和治理方式的總和，也稱治理與善治理論。根據一些學者的說法（如毛壽龍等在《西方政府的治道變革》所提出的），治理、善治與治道變革（governance transitions），目前已經成為當代中國公共管理研究領域的核心范疇。治理和善治理論是21世紀國際社會科學的前沿理論之一，它所提倡的一些價值日益具有普遍性。環境治理又稱生態治理，是當代治理理論在環境資源領域的具體體現和應用。環境治理理論是有關環境治理的各種主張、觀念、原則、方法的總稱，它是指導包括環境資源法治建設在內的理論。
三種組織形式與三種調整機制
包括濕地保護管理法律在內的環境資源法的主要作用是通過法律調整人與自然的關系，以及與環境資源有關的人與人的關系。人類社會（society）是指由人類、人的活動和人賴以生存的自然環境組成的綜合體，人通常以一定的社會組織形式進行活動，從不同角度對人的社會組織可以進行不同的分類，其中一種分類方法就是將各種社會組織歸納為行政性的政府組織（即第一部門）、營利性的企業組織（即第二部門）和非政府非營利組織這三大類型。從上述三種組織制度出發，當代社會形成了具有不同特點和風格的三種調整機制。
行政調整機制，即行政性政府部門調整機制。行政調整機制，是指通過行政性政府組織，以行政手段這種“看得見的政府之手”，如政府責令企業限期治理污染等行政命令措施，調整人與人的關系和人與自然的關系。這種建立在強制性權威基礎上的政府組織，適合于調整人與具有安全、公正等壟斷性公共物品性質的環境資源的關系。行政調整機制也稱國家機制、政府機制或統治機制，它以行政手段即政府命令為主要手段和特征。理想的政府調整機制是“善政”（good government）。善政的要素是：嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、公正的行政管理。
市場調整機制，即營利性企業組織調整機制。市場調整機制，是指通過作為市場主體的營利性企業組織，以市場機制或市場這一“看不見的手”調整人與人的關系和人與自然的關系。市場是人與人的交易活動的總稱，市場機制主要是一種調整人與人的關系的機制。但是，市場通過調整人與人的關系，也可以改變人對自然的關系即間接調整人與自然的關系，特別適合于調整人與具有私人物品性質的環境資源的關系。市場調整機制簡稱市場機制，它以市場手段即自主契約、自由交易和公平競爭為主要手段和特征。理想的市場調整機制是自由公平競爭和法治的自由市場。
社會調整機制，即非政府非營利組織調整機制。社會調整機制，是指通過非政府非營利組織（Non-Governmental、Non-Profit Organizations），以社會輿論、社會道德和公眾參與等非行政、非市場方式進行調整，如利用環保群眾運動和環境道德輿論去克服外部性的敗德沖動。非政府非營利組織適合于調整人與具有非壟斷性公共物品性質的環境資源的關系。之所以出現有別于行政調整機制和市場調整機制的第三種調整機制，是為了克服和彌補市場的失效和政府的失效。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態、降低統計成本等方面存在著內在的局限，單純的市場手段不可能實現社會資源的最佳配置即達到帕累托最優（Pareto optimum）。同樣，僅僅依靠政府的計劃和命令等手段，也無法達到資源配置的最優化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。正是鑒于政府的失效和市場的失效，愈來愈多的人主張以第三種機制（社會調整機制）對付市場調整和政府調整的失敗。社會調整機制，又稱非行政非市場調整機制、非政府非營利組織調整機制和第三種調整機制。說它是社會調整機制是因為它主要適用于公民社會或市民社會即非政府非營利組織，說它是第三種調整機制是因為它區別于傳統的第一種調整機制（行政調整機制）和第二種調整機制（市場調整機制），即以非營利、非統治手段為特征。第三種調整機制之所以也稱社會調整機制，主要是源于公民社會的概念和理論。由于人們常常簡單地將民間組織（civil organizations）直接等同于公民社會（civil society），所以將第三種調整機制簡稱為社會調整機制。
上述三種調整方法和機制，哪個重要、何種優先，一直存在不同觀點和爭論。奉行“市場調節”主宰觀或“市場信任”的稱之為“第一道路”；奉行“政府調節”主宰觀或“國家信任”的稱為“第二道路”；奉行“市民社會即第三部門調節”途徑或“公眾信任”的稱為“第三道路”或“新型道路”，他們主張“走向市場經濟但不是走向市場社會”，重視“政府調節但不依賴政府保姆”。其實，行政機制的要義是政府組織的管制，市場機制的要義是營利組織的交易，第三種機制的要義是社會組織的參與。其中任何一種機制，其優點和缺陷都一樣突出。
治理和善治的概念和特點
治理的概念及含義?！爸卫怼币辉~是英文“governance”的翻譯，在臺灣被譯為“治道”，目前“治理”和“治道”通用，在中文原有詞匯中還沒有完全與“governance”含義相當的詞。必須指出的是，治理（governance）是20世紀90年代以來被社會科學家新拓展并廣為使用的一個術語和研究領域，起初在中文中往往將其譯成“管理”、“統治”；但目前多譯成“治理”。這里的“治理”（governance）不是環境生態保護技術領域講的治理（elimination or rectification），也不是指統治（government）、控制（control）和管理（management）。根據全球治理委員會于1995年發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，治理的定義和含義如下：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有4個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”①
不少學者認為，區分治理與統治這兩個概念是正確理解治理的前提條件，統治必須依靠國家的強制力量來實現；與政府統治相比，治理的內涵更加豐富，它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制。讓?彼埃爾?戈丹認為：“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念?！雹谥卫黼m然需要權威，但這個權威并不一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作，政府與非政府的合作，公共機構與私人機構的合作，行政部門的管理與根據市場原則的管理的合作，強制與自愿的合作。
善治的概念及其含義。善治是指理想的善治機制，或者說理想的治理機制稱為“善治”（good governance）。治理將三種不同性質的組織形式、三種不同類型的調整方法聯結在一起，表面上看綜合了三者的優點，具有很強的優越性。但是，如果對這三種不同性質的組織形式、三種不同類型的調整方法的協調、綜合不當，也可能產生“綜合三者的缺點”等意想不到的問題。因此，治理也可能發生失靈的情況或危機，這種危機的主要表現有：三種社會組織之間存在著利益沖突；在公與私之間很難明確或消弭其界限；很難通過法律確立一個可以預知的政府行為模式、第三部門行為模式；政府優先考慮的事項與其發展目標不一致；政府封閉的、不透明的決策體制和信息封鎖導致浪費和腐敗。為了克服“治理失靈”或“治道危機”，學者們提出了“善治”（有人譯為良治）、“有效的治理”、“元治理”（meta-governance）等概念，其中以“善治”最有影響。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的主要特征是三種組織（行政性政府組織、營利性企業組織、非政府非營利組織）或三個部門（公共部門、私人部門、私人公域）對社會生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎伙伴關系，是三種調整方式的最佳運用狀態。善治的要素是嚴明的法度（合法性）、清廉的官員（公信度）、很高的行政效率（有效性）、良好的行政服務（協調性）、公開的信息（透明性）、公眾參與（合作性）等。
關于衡量善治的標準或構成善治的基本要素，不同學者有不同的歸納，包括但不限于正當性（legitimacy)、嚴明的法度即法治（rule of law)、公開的信息即透明性（transparency)、清廉的官員即公信度(accountability)、高的行政效率即有效性（effectiveness)、良好的行政服務即協調性、回應性（responsiveness)、穩定（Stability）、公正(justice)）、公眾參與（civic participation/engagement）等，筆者重點介紹如下幾種要素：
一、合法性（legitimacy）和法治（rule of law）。這里的合法性即正當性，是指社會秩序和權威被公眾自覺認可和服從的性質和狀態。它與法律規范沒有直接的關系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范圍內的人們內心所認可的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協調公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可。這里的法治，是指根據法律而不是按照個別人的意志治理國家；法治的核心是強調在民、民主政治、法律權威、法律治理和在法律面前人人平等；法治是一種通過法律來體現、實施和保障的和諧有序的社會秩序，包括人與人的和諧和人與自然的和諧。法律是三種組織和公共管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標不僅是治民，而且是重在治官，是管理經濟、社會和環境事務，維持正常的社會生活秩序，保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。法治與人治相對立，是政治專制的死敵。只有通過建立健全的法治，才能使公共權力的運作達到依法行政與依法自治的合作。法治是善治的基本要求，沒有健全的法治，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。
二、穩定性（Stability）與公正（justice）。穩定性是指社會或人類生態系統內部各組織、各成員之間關系的和諧或良性循環，意味著社會生活（包括人與人的關系和人與自然的關系）的和平與安全、團結與和睦、穩定與有序、居民的安全以及國家法律和政策的連貫性等。社會或人類生態系統的穩定對于公民的基本人權、民主政治、經濟發展和環境保護都具有至關重要的意義。沒有一個穩定的社會政治環境和良性循環的自然生態環境，就沒有經濟的高速發展、民主政治的有效推進和人與自然的和諧共處。對于發展中國家來說，社會或人類生態系統的穩定更具有特別重要的意義。所以，社會或人類生態系統的穩定程度也是衡量善治的重要指標。公正一般指不同種族、性別、階層、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、經濟、文化和環境權利上的平等；還包括在人類生態系統中的代內公平、代際公平和種際公平。在當代，作為善治要素的公正特別要求有效消除和降低富人與窮人、富國與窮國、發達地區與欠發達地區、城市和農村之間的兩極分化，維護婦女、少數群體、窮人等弱勢人群的基本權利。社會或人類生態系統只有公正、公平才能穩定。
三、公信度（accountability，又譯為公信力、責任性）和有效性（effectiveness）。這里的公信度包括回應性（responsiveness）和廉潔性（cleanness）。公信度是指人們（包括三種組織）應當對其自己的行為負責，特別是政府組織及其工作人員應該對自己的行為負責。在公共管理中，它特指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。公信度意味著管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。沒有履行或不適當地履行他或它應當履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏公信度。公眾，尤其是公職人員和管理機構的公信度越強，表明善治的程度越高。善治要求運用法律和道義的雙重手段，增強個人及機構的公信度。回應性是指公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題?；貞栽酱?，善治的程度也就越高。廉潔性主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不，公職人員不以自己的職權尋租。嚴重的腐敗不僅會增加交易成本，增大公共支出，打擊投資者的信心；而且會破壞法治，腐蝕社會風氣，損害社會的公正，削弱公共權威的合法性。所以，公職人員的廉潔直接關系到治理的狀況。有效性是指組織運轉和管理活動要講究效益和效率，要以盡可能小的或盡可能合理的成本，實現最大的收益、最佳的效益和綜合的效益。有效性還包括管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活，最大限度地降低管理成本和社會成本等內容。善治應該克服或減少無效的或低效的管理活動。善治程度越高，管理的有效性也就越高。
四、透明性（transparency）與公眾參與（civic participation/engagement）。透明性是指政治、經濟、社會和環境方面的公共信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府信息、公共信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策措施、行政預算、公共開支以及其他有關的公共信息；每一種社會組織都有義務提供和報告自己所掌握的公共信息。透明性要求上述這些公共信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。這里的參與主要指公眾對涉及公共利益和自己利益的政治、經濟、社會和環境活動的參與。善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治推動政府組織與企業組織、第三部門、公民之間的良好合作，依靠公民自愿的合作和對權威的自覺認同。從全社會的范圍看，善治離不開政府，更離不開公民；沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。
治理和善治的特點。治理（governance）機制實際上是行政調整機制、市場調整機制和社會調整機制這三種機制的綜合，它以各種公共的或私人的、個人和機構的合作和協調為特征，即以行政性政府組織、營利性企業組織和非政府非營利組織的合作和協調為特征。包括善治在內的治理的這種新的調整機制，是一種多中心的、自主的、分工合作、互為補充的治理結構；包括善治在內的治理是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。治理模式一方面要求多元競爭、權力分化，另一方面又強調多元合作、權力整合，它重視通過構建政治國家與公民社會合作、政府組織與非政府組織合作、營利組織與非營利組織合作、公共機構與私人機構合作、強制與自愿合作的社會調整機制，彌補政府缺陷和市場缺陷，以達到“和而不同”的“和合”政治哲學境界，實現對人與人的關系和人與自然關系的“善治”。私人經濟部門和以民間組織為主體的第三部門或公民社會在新的治理結構中發揮著日益重要的作用。
從理論上說，治理打破了社會科學中長期存在的、笛卡爾的兩分法傳統研究范式，即政治國家與公民社會、市場與計劃、公共部門與私人部門、民族國家與國際社會、社會與自然對立，它把有效的治理看作是兩者整合或合作過程；它力圖發展起一套管理國內和國際公共事務、處理人與人的關系和人與自然關系的新規制和新機制；它強調管理就是合作；它認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源；它把治理看作是當代民主的一種新的現實形式等等，所有這些都是對政治學、社會學和法學研究的貢獻，具有積極的意義。從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上作出的一次深刻的認識轉折與制度突破。
20世紀90年代以來，善治的理論與實踐之所以得以產生和發展，其重要原因就是公民社會或市民社會的日益壯大。正是公民社會的成長與壯大，才引起當代社會治道的變革和治理結構的變化。治理水平的高低關系著經濟、社會和環境的發展是否強勁、合理、持久。治理水平的改進取決于法治建設與制度創新，取決于政府和民眾轉向制度治國、建設法治國家的決心和效果。在市場經濟中，國家和政府應該是經濟行為規則的制定者、實施者和看護者，是經濟糾紛的中立裁判者。現代治理就是要在制度層面上創立一個中性的現代國家政府，在經濟層面上維持一個公平競爭的自由市場，在社會生活中建設一個合作、協調的私人公域，在人與自然的關系上實現人與自然的和諧共處。促進官民合作為特征的善治，是治理和善治最基本的價值所在。
根據治理理論，在現代市場經濟體制國家，行政調整機制、市場調整機制和社會調整機制這三種方法和機制各有其特點和缺點、各有其適用范圍和方式，并且相互依賴、相互補充，最切實有效的調整方法和機制是將這三種方法機制綜合運用的綜合性調整機制，即治理機制。一般而言，首先應該充分利用市場機制調整人與人的關系和人與自然的關系；在市場機制無效、低效或失靈時，要及時引入國家或政府干預；第三部門和公眾參與、社會輿論和道德約束可以結合前兩種機制進行，特別是在市場機制和政府機制缺乏、無效或失靈的情況下，第三部門和公眾參與更能發揮作用。但是，這種優先次序或安排不是機械的、絕對的，而是靈活的、相對的，治理機制強調這三種方法的有機結合和相互配合。上述三種方法都與環境資源法律調整有關，通過環境資源立法可以將上述方法法定化，即將上述方法提高到法律原則、法律手段、法律制度的高度。但是，當代環境資源法沒有局限于上述三種機制中的某一種機制，而是根據治理理論，采用以治理機制為主的綜合性調整機制。環境資源法通過其法律制定和法律實施，不僅將行政手段變成依法調整人與人的關系和人與自然關系的行政機制，形成規范有序的行政秩序；將市場手段變成調整人與人的關系和人與自然關系的市場機制，形成規范有序的市場秩序；將非行政、非市場方式變成調整人與人的關系和人與自然關系的第三種機制，形成規范有序的公眾參與秩序。而且將這三種機制有機結合成調整人與人的關系和人與自然關系的綜合調整機制，形成規范有序的人與人和諧相處和人與自然和諧相處的社會、經濟、生態秩序。環境資源法治建設的實踐證明，那種將行政調整機制、市場調整機制和第三種調整機制以及其他機制相割裂、相對立的觀點，是不符合實際情況和實際需要的；科學而有效的機制是通過法律選擇、組合、優化和有效實施上述各種方法的綜合機制。（作者為武漢大學法學院教授、博導，中國法學會環境資源法學研究會會長；本文系作者主持的2010年度國家社會科學基金重點項目“加快推進生態文明建設的法律問題研究”的研究成果之一，項目批準號：10A2D008）
注釋
［關鍵詞］合作治理；三維模式；決策機制
［中圖分類號］D035 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）14-0136-02
在實踐中,我國傳統的政府管理模式不斷遭遇績效困局。隨著俞可平、張康之教授引進與宣揚治理善治理念、合作治理模式,以“公民本體”為基礎的治理與合作治理日益成為中國社會備受關注的社會治理模式。合作治理模式歸根結底是人類在國家―市場―公民社會三維關系的組合,尋求不同以往的、更為有效的實現公共利益道路的努力。作為一種價值追求與制度設計,必然也會有其自身的邏輯困境與實踐障礙。
1 三維合作治理的理論設計
（1）以多元化組織為“治理主體”。正如羅德•羅茨在《理解治理》中所指出的,治理就是管理網絡。治理理論始于認識到公共行政的主體已經超出了多層級的政府機構,而延伸至社區、志愿部門和私人部門,這些部門在公共服務及項目實施中所扮演的角色是治理視角關注的重要領域。過去,公共責任屬于政府專有,而現在它為政府與其他許多非政府組織所共享“在某種意義上,‘公共行政問題’已經跳出了公共機構的邊界,現在,一種寬泛的第三部門正密切地進入公共事務的執行和管理中。”第三部門“可以包括準政府機構、公共企業、社會企業、志愿性的非營利組織等”。
（2）以公共領域利益為“價值追求”。一般來說,基于價值認同的共識基礎是合作得以延續的最深厚根基。公共利益至上是合作治理追求的核心價值和思想精髓。尋求實現和增進公共利益、謀求公眾福祉始終是人類社會的治理之道。公共利益是包含社會全體成員的共同利益。公共利益是合作治理的起點,也是合作治理的底線。沒有公共利益,談不上合作的可能,而人類合作的目的也是為了增進公共利益。治理理論對傳統行政模式中的“價值中立”進行了批判,認為最重要的行政價值是社會公平、代表性、回應性、參與和社會責任感。
（3）以復合化手段為“技術支撐”。社會治理的手段是復合的,既有政府通過行政或者市場手段提供公共產品和公共服務,也有市場化組織通過市場化手段提供公共產品和公共服務,提倡新治理、軟治理、整合性公共治理、網絡治理、多中心治理,等等。20世紀90年代以來,從統治向治理的轉變是當代社會治理方式的深刻變遷。而要實現治理的價值追求,需要復合化的治理手段作為技術支撐。
2 三維合作治理的危機解讀
Bob Jessop將治理理論的內在困境概括為四種兩難選擇：一是合作與競爭的矛盾,二是開放與封閉的矛盾,三是治理性與靈活性的矛盾,四是責任與效率的矛盾。中國語境的三維合作治理不僅包含以上內容,還有獨特的障礙性因素。
（1）“國家―市場―公民社會”三維合作治理的理念保障危機。合作治理的出發點和落腳點就在于政府過程中保持公共性價值取向。多年以來,我們一直在延續使用階級性的話語――“人民”。學術界提出的合作治理理念植根的是“以公民為本”或“公民本位”的社會。合作治理的第一著眼點應當是公共利益,這與我們國家傳統計劃體制下首要考慮的國家整體利益正好構成一對矛盾。
（2）“國家―市場―公民社會”三維合作治理的能力缺失危機。合作治理建構了一個政府―市場―第三部門的三維立體架構的公共事務治理模式,這種模式的成功實施必須以有效的政府、發達的市場和強大的第三部門為基礎,否則,合作治理只能是空中樓閣。建構有效的政府是提高合作治理能力的關鍵,目前獲取資源的能力與行動能力不協調,獲取資源的能力與行動能力之間發展不平衡,政府能力在結構與功能上均存在不足。完善的市場體系是提高合作治理能力的基礎,我們國家的市場體系構建還處于初期,存在市場主體不強、制度體系不全、運行秩序混亂的問題。第三部門是提高合作治理能力的保障,我國公民社會發展不成熟、公民文化發展滯后、公民自組織缺乏、公民能力低下等因素,造成我國以村民自治和居民自治為基本內容的基層社會治理模式雖有西方公民治理之形式,卻缺乏公民治理的內容與精神。
（3）“國家―市場―公民社會”三維合作治理的運行秩序危機。合作治理運行是以反思的理性為基礎。然而,合作治理強調了自組織的優越性,卻回避了反思的理性，同樣也存在的短視、不確定性、私益至上等缺陷。因為“公私關系的安排既有讓私方利用國家資源牟求私利的危險,也有政府出于國家的或執政黨的利益把手伸到市場經濟和民間社會中的危險”。即使合作治理參與各方認識到存在相互之間的共同利益,認識到合作可能帶來的好處,也不一定就意味著合作是自發的和順利的。
3 “國家―市場―公民社會”三維合作治理的機制構建
（1）建立三維合作治理的決策機制。合作治理從本質上是通過政策來進行治理的,從政策科學的角度其實合作治理模式就是政策網絡治理,本質上是一種建立于非等級的協調之上的、公共部門與私營部門之間相互作用而形成的一種治理形式或者治理結構,其參與主體經過對資源的相互依賴和經常性的互動,培養出共同的價值觀,形成一套解決問題的方式。公共政策是合作決策的產物，政策過程是政治過程,合作決策也是一門政治藝術。
（2）建立三維合作治理的參與機制。要建立一套相應的制度通過擴大參與規模、疏通參與渠道、創新參與方式、增強參與效果、保障參與權利等措施不斷推動政府之外的治理主體積極參與公共事務的治理。如在參與方式上,政府之外的市場、第三部門等治理主體可通過投票、、質詢、參加聽證會、在媒體上發表意見、提供信息和咨詢建議等方式與政府部門或其他主體合作。
（3）建立三維合作治理的激勵機制。要針對不同的治理主體性質采用不同的激勵措施。對政府而言,要推行企業家政府的激勵機制,嘗試把公共治理績效與其收益掛鉤,讓節省的財政資金由政府自主支配并實行富有彈性的績效工資制,對績效良好的機構和個人進行獎勵以激勵其進一步節省成本、提高公共治理水平。對市場主體而言,要明晰公共治理中的私人產權,積極探索公共治理形式,走民建、民有和民享的治理之路,充分發揮民營資本的治理作用,以提高效率,增強活力。對參與某些具有高成本、非營利性等特點的公共事務,政府可對企業等治理主體給予補貼或稅收等其他優惠政策。對第三部門,要加大輿論和媒體宣傳力度,通過精神表彰以鼓勵和肯定其致力于公共事務治理的努力和品質。
（4）建立三維合作治理的約束機制。政府要按照法治的要求對其他治理主體進行嚴格而合理的監督,保證公共治理實現公共利益最大化,而私營企業、第三部門也要對政府治理的績效進行監督,提供建議、形成壓力以促進其更好地治理公共事務。只有這樣,政府、市場和第三部門才能積極參與公共事務的治理,發揮出各自的比較優勢,形成合理的公共治理體系,實現系統性的最優治理效果。
［關鍵詞］ 家族企業； 外部治理； 問題； 優化
［中圖分類號］ F717.3 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］1003－3890（2006）11－0044-04
無論在發達國家還是發展中國家，家族企業都是最普遍的企業形式。據有關統計，中國私營企業中90%以上是家族企業，絕大部分實行家族制管理。家族企業已成為中國經濟的一個重要組成部分，對其進行有效治理也日益成為企業界和學術界關注的一個熱點問題。
中國傳統的家族企業大部分是以業主制和合伙制為實際組織形式的治理結構，由于受“控制權至上”治理邏輯的影響，因此長期以來在中國家族企業治理問題的討論中，往往將研究與實施的重心偏向于企業內部治理機制的構建。然而，在現階段中國經濟轉軌時期，由傳統的“家族作坊式”管理向建立現代公司制度轉變，已成為中國家族企業發展的一個必然趨勢。面對日趨復雜多變的外部市場環境，相對于內部治理機制的構建，外部治理機制的缺失已成為制約中國家族企業發展的一個“瓶預”。因此，要實現家族企業的有效治理，必須結合中國家族企業外部治理實踐，分析中國家族企業外部治理機制存在的問題并對其進行優化。
一、家族企業外部治理機制的內涵
“治理”(governance)一詞本源于法律用語，從法學和經濟學的角度看，企業治理應存在兩類機制：一類是內部治理結構，另一類是外部治理機制，兩者共同構成企業的治理機制，在總體是互補關系，但在邏輯層次上是不一樣的。外部治理處于主動地位，它是企業治理的首要條件和基本機制，內部治理則以外部治理為基礎，它是外部治理的內生性制度安排，兩者相輔相成，缺一不可。
按照Rediker和Seth（1995）的觀點，企業外部治理的內容主要包括：收購與重組的威脅、產品市場的競爭和管理者市場的競爭等內容，它們是構成企業外部約束機制的主要部分。目前國內一些學者也將具有制度環境約束的法律制度和執法狀況、具有行業規則約束的監管和具有文化環境約束的社會倫理道德準則等看作是企業的外部治理機制。在中國家族企業中，企業作為一個法人實體，現有家族成員股東、潛在股東以及債權人與企業之間的關系，分別體現在股票市場和借貸市場上；經營者、雇員和顧客與公司之間的關系則分別體現在經理人市場、勞動力市場和產品市場上。由此可以看出，家族企業治理中所有利害相關者的來源都是與不同的市場環境相關聯的，因而市場環境的健全與否將直接影響企業治理的效率。同時，政府也利用其掌握的經濟計劃、產業政策以及財政金融等手段直接或間接干預家族企業的戰略選擇。因此，完善的市場體系和優勝劣汰的競爭機制外加健全的法律法規體系構成了比較完整的家族企業外部治理系統。
根據以上分析，筆者把家族企業外部治理機制定義為：來自企業外部主體(如政府、中介機構等)和市場的監督約束機制，尤其是指產品市場、資本市場和勞動市場等市場機制對企業利益相關者的權力和利益的作用和影響，例如兼并、收購和接管等市場機制(被稱為公司治理市場、控制權市場等)對高級管理人員控制權的作用，也就是家族企業的出資者(家族成員)通過市場體系對經營者進行控制，以維護所有者權益的治理機制。
二、中國家族企業外部治理機制存在的主要問題
從中國家族企業目前的外部發展環境來看，外部治理機制還沒有真正有效發揮作用。產品市場、資本市場和經理人市場都還沒有發育健全，政府行為及法律法規在某種程度上缺失，這些都制約了中國家族企業治理機制的構建與完善。
1. 產品市場競爭機制不健全。在過去的計劃經濟體制下和經濟體制改革的初期，中國的產品市場基本上不存在任何的競爭，導致中國大部分的家族企業沒有市場競爭意識，失去了提高產品(或服務)質量從而提高企業競爭力的動力和壓力。隨著改革開放和計劃經濟逐漸向市場經濟過渡，原本被企業忽視的產品市場競爭成為企業發展的關鍵。但由于沒有任何經驗，加上經濟體制的轉變不是一朝一夕能夠完成的，所以目前中國的產品市場競爭機制仍然很不健全。（1）由于體制的原因，仍然存在很多壟斷行業，這些壟斷行業對家族企業來說，由于沒有國家政策的扶持，根本無法涉足；（2）地方保護主義的猖獗，使得國內產品市場競爭極端混亂和不合理，嚴重阻礙了競爭機制的形成，阻礙了家族企業的向外擴張；（3）大量的投機商利用法律不健全或政策的漏洞制售假冒偽劣產品，對中國家族企業的產品市場也形成了很大的沖擊。
2. 資本市場不發達。企業要成長，就必須不斷擴大規模，開拓新的市場，這需要強大的資金實力做后盾。而就單一的家族來講，資金的積累與借債能力是有限的，況且單個家族的分家往往是兄弟平分財產，這種“細胞分裂式”的分家代代相傳，整個家族企業越分越細，資金積累就難上加難，這與依靠募集社會資本組建的公眾公司相比，其資金實力明顯較弱。并且，從目前的實際情況來看，中國的家族企業所處的資本市場環境是比較惡劣的。（1）由于社會信用機制的不完善，長時期的公有制經濟使得中國龐大的國有銀行系統貸款往往很少能夠針對剛剛起步發展的私營企業，家族企業再發展融資非常困難。（2）中國的資本市場由于時間較短，發育還不夠成熟，機構投資者的規模較小，并且在中國的股份制企業上市方面針對家族企業也有一種久已存在的歧視傾向，這就使得上市融資、爭取社會閑置資本的途徑對于家族企業來說也很難實現。
3. 經理人市場不完善?？科D苦創業榮登企業重要職位的家族成員雖能為家族利益忘我工作，團結和諧，但因其能力與知識的限制，他們僅憑創業期積累的有限管理經驗在管理信息化與知識化的挑戰下顯得勉為其難。即使有的家族企業已經意識到了這一點，但因種種原因往往在引進職業經理人時望而卻步或在遭受經理人背叛后又重新啟用家族成員。整體來看，家族企業無法進行社會融智的主要原因是：（1）截至目前中國還沒有形成一個成熟的職業經理人市場，沒有形成一套完善有效的針對職業經理人階層的評測和選擇機制，這種外在市場的不完善和不成熟無疑增加了家族企業在進行社會融智過程中的選擇成本。（2）社會信任的缺失和普遍存在于中國職業經理階層的道德風險和信任危機問題是中國家族企業同社會人力資本難以順利結合的另一重要障礙。（3）家族企業因其一貫的家族式管理模式而無法迅速形成針對職業經理人的有效的監督機制和激勵機制，成為制約職業經理人順利進入家族企業從事管理，特別是從事高層管理的根本障礙。
4. 企業外部法律法規機制的缺失。在中國家族企業中，往往是家族成員占有絕大部分的股份，形成一種以家族為大股東，眾多小股東并存的局面。在企業的重大決策中，小股東的意志無法得到有效的體現，小股東對家族企業主的內部約束機制出現日益被架空、甚至完全虛化的趨向，這其中一個重要的原因就在于中國相關外部治理法律法規制度的缺失。目前在中國，家族企業的小股東之所以放棄監督權，根本的原因就在于中國的法律法規沒有為小股東參與約束家族企業主等大股東提供強有力的法律支援，無論是在實體法，還是在程序法上都沒有對小股東在股東大會上不受支配股東壓制的表決權予以強化和保證。因此，企業外部治理相關法律法規制度的缺失阻礙了股東，特別是缺乏話語權的小股東對家族企業內部約束機制作用的有效發揮。
除此之外，中國證券市場的監管不力和社會信用體系建設的滯后等諸多外部治理機制的不足，都從不同的方面顯示，外部治理機制構建的滯后已成為中國目前家族企業治理結構中諸多矛盾問題的癥結所在。要避免“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的企業治理思路，就必須加強對企業外部治理機制的建設，以外部治理機制的優化來擺脫中國家族企業治理面臨的困境。
三、中國家族企業外部治理機制的優化
長久以來，外部監控不力、內部人控制一直困擾著中國家族企業的有效治理，因此，完善中國家族企業內外治理機制刻不容緩。中國家族企業外部治理機制帶有明顯的計劃經濟烙印，有其固有的制度性缺陷。要克服這些缺陷，就必須實現外部治理機制創新，必須完善資本市場、產權交易市場、產品市場和職業經理人市場，增強法律對企業經營的監督力度，增強企業運作的市場透明度，通過外部治理機制的優化來推進中國家族企業的發展。
1. 資本市場治理機制的優化。（1）建立完善的資本金市場。完善的資本金市場有利于家族企業實現規模經濟，解決自有資金的頸瓶限制，節約家族企業的融資成本。尤其是在現階段全球一體化這一大趨勢的影響下，家族企業急需大額資金進行資本運作，從而提高企業的競爭實力和抵御風險的能力。所以，通過各種手段利用社會閑置資本是家族企業發展的必然趨勢。而資本金市場對風險與報酬的態度是明確和一致的，這為家族企業的進一步發展減少了阻力。（2）建立完善的公司接管市場。完善的公司接管市場使得家族成員的機會主義行為減少，迫使他們也必須融入家族企業的發展全過程，而不僅僅是分享經理的勞動成果。家族企業的一個基本特征就是企業不只是一個贏利組織，更是家族的一個延伸，是家族的另一個活動場所。完善的公司接管市場彌補了中國針對低效家族企業解決方案上的不足，當存在對低效家族企業的這種解決方案時，家族企業業主在運作企業時就會更加注重企業的績效，防止了家族企業治理中委托人的機會主義行為的產生，至少可以大大降低機會主義行為產生的概率。（3）轉變資本市場的監管方式。中國資本市場目前存在的嚴重問題是政府監管與市場機制嚴重錯位。該由政府嚴管的，如保證信息真實、交易公平等政府卻沒有管好；而應由市場機制發揮作用的事項，如企業發行債券等則管得過死。因此，政府必須轉變監管方式，在市場機制能夠發揮作用的地方，如發行債券、企業并購等則著重于規則的制定，而不介入具體行為。
2. 經理人市場治理機制的優化。經理市場是一個特殊的市場，是現代企業制度下對經理以及公司其他高層管理人員的經營行為最強的約束市場，是降低家族企業的成本和控制風險的主要手段。優化經理人市場競爭機制的關鍵是要通過體制改革和價格機制的作用，使職業經理人逐步市場化、職業化。（1）引進職業經理人體制。家族企業要堅決引入職業經理人體制，在心理上降低對職業經理人的信用恐慌。職業經理人和資本不是簡單的雇傭關系，兩者之間是相輔相存的，都是利益相關者，要采取各種措施淡化這種雇傭關系，運用股權激勵等方式，鼓勵職業經理人成為企業的所有者，以企業所有者的心態來經營企業，同時建立完善的約束機制約束職業經理人的經營行為。（2）建立職業經理人資質測試和認證體系。在職業經理人進入市場前，職業經理市場的中介機構會對職業經理人的從業資格進行審查，看其是否具備擔當相應的企業管理工作的條件。在驗證企業經營管理人才所具有的各種學歷學位證書和職業資格證書之后，職業經理人市場通過職業技能鑒定中心還要對入場的企業經營管理人才進行職業標準測試。這樣既可以確保入場的職業經理人的綜合素質達到企業要求，也可以突出職業經理人市場的自身特色。（3）完善經理人市場的競爭機制。在市場競爭機制的作用下，家族企業主為獲得滿意的職業經理人，必須不斷改善用人機制，創造一種能吸引、留住職業經理的條件。在市場競爭機制的作用下，職業經理人市場服務機構也應處于競爭之中。他們以其優質的服務、適宜的服務費用等去競爭服務對象，樹立社會信譽，提高知名度，從而給職業經理人市場帶來活力，使職業經理人市場服務機構更健全，服務更周到，管理更完善。
3. 外部法律法規治理機制的優化。法律法規既是一種事前的規范和約束機制，也是一種事后的治理方式，其強制性決定了有關完善的法律法規，可以更好地促進家族企業的發展。（1）建立相關制度，加強政府扶持力度。長期以來，家族企業由于出資主體私有的原因，難以得到政府的青睞。隨著政府由行政功能向服務功能的轉化，政府應完善家族企業的外部環境支持體系，明確私有財產合法化制度，明確企業所有者家族的投資主體地位，規范政府與企業的關系，在經濟政策、資源配置和市場地位等方面給予扶持，為家族企業的發展掃清障礙。同時對家族企業的發展要適當引導，并對其進行有效的監督。（2）建立和完善使企業正常運行的法律法規，并加大執法的力度。有效的家族企業治理機制既取決于家族企業主的個人素質和內部治理規則的有效，在相當程度上又取決于社會法制環境。中國家族企業治理單靠企業利益各方的自由契約不能保障其公平性，還必須靠外在的法律保障。如新《公司法》、《證券法》，其他如中國上市公司治理的基本原則和標準、股東派生訴訟制度等等?？梢哉f，整個市場經濟的法律法規和規則無不與企業治理相關。同時，要對相關的違法行為及違法分子給予嚴懲。（3）制定和完善有關誠信的法律法規，營造誠信的法制環境。具體說來，中國可以建立類似美國公平信用報告法這樣的專門法律來推動個人信用制度的建立；完善家族企業的財務制度和信息披露制度，建立完整的家族企業誠信體系；建立商業機密保護制度、職業經理人市場制度和職業操守制度及行為規范，為各類職業經理人和企業的守信提供社會基礎。
4. 發揮中介機構和自律組織的外部約束作用。（1）加強中介機構對中國家族企業的監管力度，增強透明性。要加強各種中介機構(會計師事務所、審計師事務所、律師事務所和新聞媒體等)對中國家族企業信息披露的監督作用，強化信息披露制度，規定信息披露的范圍、形式、內容和頻率，增強家族企業的透明度，防止家族企業主內部操作，為中國家族企業的健康發展營造一個相對透明和公平的外部經營環境。（2）大力發展各種作為非政府組織的私營企業行業自律組織。由于中國家族企業90%是私營企業，各種私營企業行業自律組織在產品競爭市場、資本運作市場和職業經理人市場上都形成了相對科學和統一的自律性行規，這些行規對中國家族企業外部治理的規范性存在極強的約束作用。同時，通過完善行業組織內的市場準入制度和市場競爭機制，客觀上也促進了中國家族企業外部治理機制的優化和完善。
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Optimizing of External Governance Mechanism of Family Enterprise
LIU Ju-qin, RONG Hai-jun
（Business School Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）
[關鍵詞]教育改革;《教育規劃綱要》;教育公共治理
[中圖分類號]G521
[文獻標識碼]A
[文章編號]1002-4808(2010)12-0019-04
當今,國際教育改革的一個重要方向是以治理理論為指導,力求突破傳統的教育行政體制,建立教育公共治理機制。我國于2010年7月29日正式的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)中也首次提到了“教育公共治理”這一概念,這標志著我國教育改革和發展的新趨勢,具有里程碑意義。在此背景下,筆者對教育公共治理的內涵及我國教育公共治理路徑進行了探索,以期能夠為我國教育改革和發展提供借鑒。
一、教育公共治理的意蘊
長期以來,教育作為政府特別是地方政府的一項主要公共事務,一直被認為是應由政府提供并生產的。20世紀70年代,由于國際原油價格的大幅振蕩,經濟合作與發展組織(0ECD)許多成員國的經濟狀況出現了滑坡,引起了世界范圍的經濟和財政危機。曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久并被譽為是行之有效的傳統公共行政,遭受到經濟“滯脹”的嚴峻挑戰,各派經濟學家激烈爭論,試圖為政治家們找到一條擺脫“滯脹”的經濟良方。于是,反對政府干預的新自由主義思潮在美國悄然興起。按照新自由主義觀點,在科層制的“官僚管理模式”下,公共教育服務壟斷性提供、效率低下、教育質量問題以及個體教育自由權利的保障問題成為福利國家的瘤疾,已經難以滿足現代社會人們個性化、柔性化、知識化、智能化和越來越高質量要求的公共服務需求,只有通過引入市場競爭機制,才能向公眾提供自由的市場選擇和優質的教育服務。這為教育市場化改革奠定了理論基礎。1979年,信奉新自由主義觀點的撒切爾夫人,堅持“小政府大市場的強調市場服務的執政思想”,率先領導并實行了英國歷史上規模最大的私有化運動。1981年美國總統里根掀起了“里根革命”,提出了“重塑政府”的口號,試圖把聯邦政府對經濟、教育的干預降到最低限度。在這種理論指導下,世界范圍內掀起了將市場競爭機制引入教育領域的改革熱潮,通過教育憑單、擇校運動、教育私營化等促進教育資源的優化配置。教育私營化就是在強化國家對教育內容等領域控制的同時,把市場機制引入教育領域。這一方面是要實現教育權力的轉移(或稱為“放權”),即將教育的具體管理、運營權限進一步下放給學校,以使學校類似于市場競爭中的獨立企業一樣,擁有可以進行創造性活動的充分的自和獨立性;另一方面是允許自由擇校,即建立家長自由選校制度,擴大家長替子女自由選擇學校的權利與機會,使家長、學生如同市場上的顧客、消費者一樣,成為教育的消費者,而不再僅僅是受教育者。
教育市場主導引發了教育的公共性危機。從20世紀90年代開始,西方學者開始尋求既能創造市場競爭又能維護教育公共性的治理路徑?！肮裆鐣遍_始進入教育管理的實踐。公民社會舉辦教育有利于打破政府壟斷教育的局面,也有利于避免市場提供教育時的趨利性?！肮裆鐣钡倪@種獨特作用,被西方學者形象地稱為公共教育治理的“第三條道路”?！暗谌龡l道路”試圖在國家與市場、個人與政府、競爭與合作、權利與義務、公平與效率、人類與自然之間尋求新的平衡點,以建立一個既充滿活力又符合國家利益的新的教育管理秩序。在此思想指導下,英國推行了“教育行動區”計劃,美國頒布了特許學校法律。但公民社會作為教育供給與生產的領域,存在資金不足的問題,而資金不足會導致商業利益占控制地位,從而使政府、市場和公民社會三者之間的伙伴關系失衡,損害公共精神與公共價值?？梢?教育公共治理的模式在政府、市場與公民社會三者之間經過利益博弈,呈現出這樣一種趨勢:政府管制進一步加強,市場和公民社會的力量也會進一步增強,模式會更為多樣化。
從教育治理的演化和發展趨勢中我們不難看出,教育公共治理是一個經過動態發展所形成的概念。教育政府壟斷供給和生產導致教育低效、低質、專制危機,從而將市場推到教育治理的前臺;市場的競爭性、趨利性導致教育公共性的喪失,呼喚公民社會的出現。事實上,作為教育的主體,政府、市場和公民社會應是共生共榮的關系,市場催生效率,政府兼顧公平,公民社會可以看作是二者平衡的杠桿。政府只有通過機制設計和制度安排協調三者的關系,才能保證教育公共治理健康發展。因此,教育公共治理的意蘊可概括為:政府通過機制設計和制度安排來保障政府、市場、公民社會共同參與教育公共事務管理,并承擔相應責任,在充分調動利益相關人積極性的基礎上,達成公共利益實現最大化的過程。教育公共治理的特征主要表現在以下五方面。
第一,教育公共治理是教育行政發展的歷史必然。教育雖然具有公共產品的性質,但就教育投入來說,它是一種公共池塘資源,資源的有限性決定了政府包辦的時效性。因此,伴隨著人們對教育需求的不斷擴大,特別是在面臨較大規模的經濟危機時,政府必然將教育的生產讓位于市場,市場的趨利性導致教育的公共性危機,使公民社會加入到教育主體的行列。所以,今天的教育公共治理是歷史進步的結果。
第二,教育公共治理也是政府使然的結果。政府通過制度安排賦予市場和公民社會生產教育的合法地位,為教育生產的健康發展保駕護航。因此,教育公共治理可以看作是政府的政策工具。
第三,教育公共治理的關鍵是教育供給與教育生產的分離。教育作為一項公益性的公共事業,政府負有義不容辭的責任,但要滿足公民多元化的教育需求,還需要教育的自主,1生生產。只有將教育的供給與教育的生產相分離,充分發揮學校生產教育的自主性和創造性,才能滿足公民多元選擇的需要。同時,將教育的供給與生產相分離,讓學校在自主的競爭中求得生存和發展,也是教育按市場機制運行所必需的。
第四,教育公共治理的健康發展必須有人性化的機制作為激勵。教育公共治理主體的多元化意味著利益主體需求的多樣性。這種多樣性的需求表現為:家長希望子女能夠受到良好的學校教育;學校管理者和教師希望學校持續繁榮,以保障其收益和地位的不斷提高;政府官員希望有出色的管理業績而得到升遷;等等。而這些正是人性化機制設計的
基礎。只有建立在能夠滿足^、性化需要基礎上的機制設計,才能充分調動人們的積極性、發揮人們的潛能,才能真正保證教育公共治理的健康運行,才能實現教育公益性的最大化,
第五,教育公共治理的實現必須有科學的績效評價作為保障?？冃гu價結果是利益分配的依據。如何打破目前教育管辦評一體的局面,造就一支強大的教育績效評價隊伍,是我國教育公共治理在今后發展中面臨的―項重要任務。
二、我國教育公共治理的路徑
西方發達國家教育治理經歷了從政府壟斷、市場選擇、社會參與到合作共治的發展歷程。順應世界發展的潮流,我國作為經濟轉制國家之一同樣作出了積極的回應,從20世紀90年代民辦教育的興起到近年來倡導并實施的教育均衡化運動,我國政府正在開辟一條適應我國教育發展特點的教育公共治理之路。歸納起來,我國教育公共治理路徑主要包括如下幾個方面。
(一)政府主導,多元參與
教育公共治理就其本質來說,就是一種政府工具。當前,我國教育公共治理研究存在一個典型的簡單嫁接式的理論誤區,即企圖將治理同我國教育發展和結構轉型相互鏈接,解決我國的教育問題。事實上,由于我國政治、經濟、文化等方面與西方國家不同,教育公共治理與全球教育治理存在諸多差異。我國對政府工具的選擇主要體現在以下幾方面。第一,在改革開放以前和改革開放初期,政府管理以計劃經濟為主體,對教育公共事務進行全面而微觀的直接干預。政府常用的管理手段是經濟手段、法律手段、行政手段與宣傳教育手段。這些手段比較簡單、直接,行政成本比較高,基本上屬于傳統的管理工具范疇。第二,經過30多年的改革開放,我國市場經濟發展的水平已經大大提高,國家綜合實力顯著增強,教育事業也有了很大發展,人們的思想狀況已經逐步適應了社會主義市場經濟和現代社會發展的要求。但與西方發達國家相比,由于受計劃經濟體制下傳統的思維定勢的影響,我國行政官僚化和教育行政化的局面依然存在。我國政府樂于參與公共事務的微觀管理,公民對政府仍存在依賴心理,參與公共事務的意識淡薄。
教育公共治理的顯著特征之一是強調多元參與。因此,我國教育公共治理的實現必須首先發揮政府的主導作用,通過政府的機制設計和制度安排,清政府、學校、社會和家庭參與教育公共治理的角色,并賦予其相應的地位與權利,才能逐步引導我國教育公共治理走向健康發展的軌道。對此,我國政府已經邁出了堅實的一步?！督逃巹澗V要》第15章第45條指出:“以轉變政府職能和簡政放權為重點,深化教育管理體制改革,提高公共教育服務水平。明確各級政府責任,規范學校辦學行為,促進管辦評分離,形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。中央政府統一領導和管理國家教育事業,制定發展規劃、方針政策和基本標準,優化學科專業、類型、層次結構和區域布局。整體部署教育改革試驗,統籌區域協調發展。地方政府負責落實國家方針政策,開展教育改革試驗,根據職責分工負責區域內教育改革、發展和穩定。”∞這一指導思想確定了我國政府在今后教育發展戰略中的主導地位,明確了我國政府在今后教育公共治理具體事務中的責任邊界,這不僅有利于我國教育公益性的更好實現,也有利于政府職能的更好發揮。同時,《教育規劃綱要》第14章第42條指出:“堅持教育公益性原則,健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制,形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局。調動全社會參與的積極性,進一步激發教育活力,滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。”為我國教育公共治理的多元參與提供了合法化基礎。
(二)政校分離,自主辦學
政府集教育的管辦評于一體是我國教育體制的傳統,政府既是提供教育的主體,也是生產教育的主體,而學校則是政府的附庸,對政府負責。社會主義市場經濟的發展和完善對傳統僵化的教育體制帶來強烈沖擊。隨著我國民辦教育的興起,多元化辦學的格局逐步形成,人們開始從公共管理學、經濟學等多個角度審視教育管理問題,于是教育經濟與管理學科便應運而生。經濟學家在區分公共服務的“提供”和“生產”問題時指出:
“提供是指征稅和支出的決策,決定適當類型的服務及其供給水平,并安排生產和監督生產。生產是指把投入轉換成產出。作為供應一項公共服務之政治單位的組織不必一定生產該項服務?！盵句公共服務提供與生產相分離的思想為教育公共治理提供了可靠的理論基礎。教育應由政府提供,政府的主要作用表現在教育制度的供給和資金的投入上;而學校是教育生產的主體,直接對政府、家庭和社會負責。學校辦學的自主性增強了,不同學校的比較優勢和特色才能真正顯現出來,社會和家庭選擇的機會才能不斷擴大,學校教職工的潛力和動力才能不斷得到發揮,學校辦學的質量和水平也才能得到真正的提高。因此,((教育規劃綱要》第15章第47條規定:“各級政府要改變直接管理學校的單一方式,綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施,減少不必要的行政干預?！碑斎?我國要真正實現政校分離、自主辦學將是一個漸進的過程。
(三)機制設計,激勵相容
教育公共治理說到底是人的問題。在傳統的理性思維中,政府以社會福利最大化為己任,是公共利益的代言人和促進者,社會要求政府強力保障公共產品的生產,并允許公民消費它們。但現實生活中,政府生產和供給公共產品所產生的低效、浪費,甚至是尋租腐敗等現象。打破了人們對政府生產和供給公共產品的神話。公共選擇理論認為,“理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的成理性的利益而采取行動”。因此,人性化的機制設計是教育公共治理機制有效運行的關鍵。
在教育公共治理中,政府、公民社會和學校間的委托―關系存在信息不對稱、分散化決策和不完全契約等問題。如何設計教育公共治理機制,才能避免這些問題的產生?2007年諾貝爾經濟學獎得主李奧?赫維茨(L.Hurwiez)、埃里克?馬斯金(E.Maskin)和羅杰?邁爾森(R.Myerson)提出了機制,設計理論。機制設計涉及以下兩個方面的問題:第一,信息成本問題,即所制訂的機制是否只需要較少的信息運行成本,較少的關于消費者、生產者及其他經濟參與者的信息;第二,機制的激勵問題,即在所制訂的機制下,每個參與者即使追求個人目標,其客觀效果是否也能正好達到設計者所需要實現的目標。20世紀70年代,赫維茨在《淪信息分散化的體系》中提出了“激勵相容”概念,即每個參與者在追求個人目標的同時,也正好能達到設計者所要實現的目標,成功地將參與者的激勵問題納入到了機制設計中,確立了機制設計理論的基本框架。繼赫維茨之后,吉巴德(A.Gibbard)又提出了顯示原理。所謂顯示原理,是指任何一種資源配
置的規則,如果能夠被某個機制所達到,那也一定存在一個直接機制可以實現這一資源配置的規則,并且在這一直接機制中,每個理性參與人都會真實地報告自己的信息。這里所謂的“直接”,是指參與人向外界發送的信息,不是別的,而就是其自身的類型。顯示原理沒有涉及到多個均衡的問題,因此馬斯金提出了實施理論。實施理論解決了機制設計理論中的一個難題――即使人們找到的一個機制可以幫助實現既定的社會目標,但在這個機制下可能產生多個結果,人們的社會目標只是多種可能結果中的一個,而且并不能保證這個機制一定能幫助人們實現目標?！榜R斯金定理”認為,在一定條件下,人們可以找到實現社會目標的機制,而且該機制的結果一定和社會目標是一致的。
機制設計理論適合于教育公共治理的機制設計。例如,家長與學校的關系就是一種委托―的關系,家長和學校之間存在信息不對稱和不完全契約等問題,學?？梢酝ㄟ^確保升學率的方式來獲取家長的信任,這樣也有助于激發學校工作的積極性。
(四)績效評價,管教評分離
教育公共治理的成效為何要靠績效評價來檢驗?這是由于長期以來我國政府集管辦評于一身,政府既供給教育、生產教育,又評價教育,難以保證教育評價的客觀、公平與公正。因此,《教育規劃綱要》明確提出要“促進管辦評分離”。管辦評分離的關鍵是建立獨立的中立性評價機構?！督逃巹澗V要》第15章第47條指出:“培育專業教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監管和行業自律制度。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！笨梢?完善和規范教育中介組織的行為,特別是發揮其在教育公共治理績效評價中的作用,是確保我國今后教育公共治理績效評價工作健康發展的正確方向。
[本文系國家自然科學基金2008年度面上項目“服務產品的顧客社會規范屬性研究”
(項目編號:70772096)研究成果]
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彼此負反饋增強系統制約社會治安綜合治理協力的形成發展
社會治安綜合治理工作出現互不相干、各自為戰，無法形成綜治協力的重要原因是現行社會治安綜合治理工作系統中存在的彼此負反饋增強系統制約了綜治協力的形成和發展。
（一）公安機關內部打防工作關系不利于形成綜治協力
目前我國公安機關內部打防工作關系缺乏制度化的穩定協同機制，以系統動力學視角審視，可以“公安機關打防關系系統循環圖1”表示①。圖中“案件查處工作”代表公安機關內部屬于“打”的工作，“管理預防工作”代表公安機關內部屬于“防”的工作。從圖中可以看出，在化解社會矛盾、綜合治理社會治安的工作中，公安機關內部“案件查處工作”與“管理預防工作”之間構成彼此負反饋增強系統。受其系統運行特征所決定，在領導沒有施加特別干預的情況下，“案件查處工作”與“管理預防工作”之間系統自然運行的結果是此漲彼消、彼消此長、歸責在外、推諉指責。“案件查處工作”越增長，“管理預防工作”越消減，并反過來推動“案件查處工作”進一步增長。一方的增長會帶來另一方的消減并進而加重己方負擔，隨著系統的日益運行，雙方都趨向失靈、崩潰，同時在系統趨向失靈、崩潰的進程中，雙方在壓力之下必然互相推諉指責。顯然，這是不利于公安機關內部綜治協力形成發展的工作系統，必須依賴上級領導不斷輸入有力的干預指令才能暫時避免、緩解系統此漲彼消、彼消此長、歸責在外、推諉指責的現象。
（二）公安機關和政府其他職能部門之間的打防關系、防防關系不利于形成綜治協力
同樣，在“公安機關打、防的工作”與“其他職能部門防的工作”之間也不利于形成綜治協力的彼此負反饋增強系統(見“公安機關與其他職能部門打防、防防關系系統循環圖1”)。由于社會矛盾激化而發生的案件大多直接屬于公安機關職能管轄范圍，案件發生后，領導和社會各界一般會首先對公安機關提出要求和批評，因此，在這一彼此負反饋增強系統中，公安機關迫于職能壓力必須首先啟動工作。而在彼此負反饋增強系統中，如果上級領導沒有施加特別干預，公安機關首先啟動增強工作的結果必然是其自身工作壓力越來越大、機構日趨膨脹、警察不斷增員、警察職業倦怠日益明顯的惡性循環。社會各界不斷指責公安機關沒有維護好社會治安，而公安機關則不斷指責其他職能部門沒有在職能范圍內化解社會矛盾。
（三）社會治安綜合治理工作系統各組成部分間存在的彼此負反饋增強系統不利于形成綜治協力
不但公安機關內部、公安機關與政府其他職能部門之間的彼此負反饋增強系統不利于形成綜治協力，社會治安綜合治理工作系統各組成部分之間所有存在的彼此負反饋增強系統都不利于綜治協力的形成?！吧鐣伟簿C合治理工作系統循環圖1”可以描述社會治安綜合治理工作系統所有組成部分之間的彼此負反饋增強系統及其對綜治協力形成發展的制約作用。對于任何社會治安綜合治理工作系統組成部分“綜治工作單位A”和“綜治工作單位B”，如果它們之間缺乏制度化的穩定協同機制，它們之間就構成彼此負反饋增強系統。正是彼此負反饋增強系統所具有的此漲彼消、歸責在外、推諉指責特征制約了我國社會治安綜合治理工作系統綜治協力的形成和發展。雖然通過上級領導輸入特別干預指令可以暫時避免、緩解彼此負反饋增強系統不和諧運行現象，但隨著彼此負反饋增強系統的不斷增強運行，上級領導的干預將變得越來越困難、效果也越來越有限。
建立、完善科學的正反饋協同工作機制，健全完善社會治安綜合治理工作格局，促進綜治協力形成發展
（一）簡單加強黨政統一領導、強化綜治機構組織協調并非加強綜治協力的最優途經
目前我國正處于社會矛盾凸顯、對敵斗爭復雜、刑事案件高發的社會轉型期。社會轉型期嚴峻的治安形勢和繁重的維穩責任要求更高效的社會治安綜合治理工作和更強大的社會治安綜合治理協力。為了破解由彼此負反饋增強系統導致的綜治協力不足問題，實踐中常見的做法是強調要不斷加強黨政統一領導，強化綜治機構組織協調。但這種方法必須謹慎避免陷入簡單加強黨政統一領導、強化綜治機構組織協調的誤區。從“黨政統一領導綜治機構組織協調系統循環圖1”可以看出，黨政領導、綜治機構與任意綜治工作單位A、B之間均構成動態平衡的調節系統。在社會治安綜合治理工作系統中，調節系統運行的結果原本會使黨政領導、綜治機構與任意綜治工作單位A、B之間在社會治安綜合治理工作上保持動態平衡關系。但是，由于綜治工作單位A、B之間的彼此負反饋增強系統是不平衡的動態系統，其不平衡增強運行經常會破壞黨政領導、綜治機構與任意綜治工作單位A、B之間在綜治工作上的動態平衡關系，導致黨政領導、綜治機構忙于協調綜治工作或難以有效協調綜治工作。處于彼此負反饋增強系統中的任意綜治工作單位A、B為了避免自己處于被動地位，常常在黨政領導、綜治機構協調綜治工作時加強對黨政領導、綜治機構的“游說”工作，希望推卸、減輕自己的綜治責任；黨政領導、綜治機構若在缺乏科學論證的情況下強力推進綜治協調工作，還可能使自己卷入任意綜治工作單位A、B之間的彼此負反饋增強系統矛盾中，作出缺乏系統性、協調性，往往是頭痛醫頭、腳痛醫腳的決策[1]。同時，黨政統一領導和綜治機構組織協調若只是在對社會治安形勢加強分析研究的基礎上做出工作部署，強化“各負其責、齊抓共管”，強化“管好自己的人，看好自己的門，辦好自己的事”，強化“誰主管誰負責”原則的落實，并不能從根本上改變任意綜治工作單位A、B之間彼此負反饋增強系統所必然導致的綜治工作協調難的系統運行特征。因此，進一步健全和完善黨政統一領導，綜治機構組織協調，各部門各方面各負其責、齊抓共管，廣大人民群眾積極參與的社會治安綜合治理工作格局，不能簡單強調加強黨政統一領導、強化綜治機構組織協調。
關鍵詞:會計信息披露;公共合約;公司治理;作用機制
中圖分類號:F270 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)08-0052-04
自中國資本市場成立以來,上市公司在會計信息披露方面出現的舞弊、欺詐、不規范等現象層出不窮,因而會計信息披露通常被作為對上市公司進行治理的重點。這其中建議通過公司治理機制來健全上市公司會計信息披露的文章比比皆是。然而人們卻忽略了一點,即會計信息披露和公司治理之間的相互制約、相互促進的互動關系。會計信息披露產生于公司內部,健全、有效的公司治理機制可以制約經營管理者的機會主義行為,控制風險,帶來真實、可靠的會計信息披露。但另一方面,會計信息披露本身有其獨特的作用機制:對內作為公司治理機制的一個組成部分,可以揭示企業財務的運行及其結果,約束管理者的機會主義行為,幫助企業有效進行管理決策;對外則是市場治理機制的一個組成部分,企業披露的會計信息作用于價格機制,可向市場傳遞企業資源配置的效率,引導資本趨利性流動,從而形成外部壓力機制來激勵和約束公司治理進一步提高效率。會計信息披露作為公司治理的一個重要組成部分,在中國的公司治理的其他機制失效的環境下,可發揮會計信息披露的替代治理功能,有助于實現會計信息披露與公司治理的良性循環。
二、會計信息披露的作用機制
會計信息披露首先是作為維護市場有效運轉的制度安排而出現的。一方面,上市公司需要借助于信息披露發送信號以獲得市場參與者的關注和投資;另一方面投資者也需要披露的信息來緩解自己的信息劣勢,同時會計信息部分具有公共物品的特性而帶來的外部效應使得會計信息成為資本市場監管的重要對象,因而會計信息披露的制度安排更多體現為一種外生的制度安排。從契約的視角可以把會計信息披露看作是所有資本市場投資者借助政治程序與上市公司之間簽訂的一份公共契約,這就決定了會計信息披露是基于其社會公正原則而對會計信息的生產、鑒證、披露、分析和利用進行的一系列強制性規定,具有確定性、一般性和普適性(柯武鋼、史曼飛,2002),即該份契約對所有的市場參與者均有效,因而還具有市場契約的特征。在這樣一份契約中,雙方的權力結構比較對稱,可以借助市場的價格機制自我實施。因為有效的資本市場能對反映企業管理層效率和企業價值的會計信息作出反應并作用于價格機制,而投資者在價格機制的引導下,作出買賣決策來引導資源的有效流動,對企業具有很強的激勵效應和約束效應。同時作為公共契約投資者還可以借助政治程序和國家強制力,在利益受到侵害時通過法律機制來獲得賠償。
從上述會計信息披露的作用機制來看,一方面由于上市公司對資本市場籌資功能和產品市場價值實現功能的依賴導致其本身存在會計信息自愿披露的動力,因而會計信息的自愿披露可以有效發揮市場的調節機制,對由于信息不對稱所導致的逆向選擇問題具有很好的治理功能。例如在資本市場上會計信息披露引導投資者進行投資組合分散風險,提高了股票的流動性,從而使資本市場有序運轉,充分發揮資源配置功能,促進社會經濟的發展。在產品市場上,會計信息披露可以有效打破信息壁壘,促進產品市場充分競爭,提高了產品市場的自由度,而市場自由度的擴大所帶來的現實和潛在的市場進入者對現有企業形成強大的壓力機制,激發他們不斷進行自我完善,提高企業生產效率,從而有助于增加消費者乃至整個社會的福利。另一方面由于市場失靈而對會計信息披露產生強制性要求,使得上市公司的會計信息披露行為在事前、事中以及事后都受到了管制。會計信息披露事前、事中的管制主要表現為會計信息的生產和對外傳遞都受到了監管部門的統一約束和規范,使得不同的公司之間在會計信息披露的內容和格式上具備了可比性,有助于投資者進行決策選擇。而會計信息披露的事后管制主要表現為相關法律對上市公司會計信息披露行為在造成投資者損失時所作出的懲罰性規定。對會計信息披露各個環節的管制利
用了政府的權威調節機制,有助于對上市公司形成威懾,達到治理管理層道德風險的目的。
三、中國公司治理的現狀及其對會計信息披露的影響
公司治理機制從本質上講是由于公司管理者努力程度的不可觀察性而產生的一種內生性制度安排,以達到有效激勵和約束公司管理層的目的。但從中國公司治理制度安排的產生來看,卻是中國在經濟全球化格局下強制性制度變遷的結果,是強加給中國上市公司的一項制度安排,因而中國大多數上市公司建立的是形式大于實質的現代化公司治理機制。而且由于中國產權、企業文化和道德以及各項經濟制度、法律法規等這些現代公司治理機制賴以獲得滋養的土壤尚未有效開發出來,導致對公司管理層的激勵和約束機制都存在不足。
首先,從中國公司內部治理狀況來看,盡管中國的上市公司在機構的設置上都已經借鑒了國外的公司治理模式,形成了股東大會、董事會、監事會、獨立董事的治理結構,但這一模式是歐美模式雜糅在一起的產物:一邊是歐洲大陸雙層制的董事會制度,一邊是美國單層制下的獨立董事制度,造成獨立董事制度和監事會制度重疊和沖突。中國在公司治理模式選擇上的相互矛盾和沖突,弱化了其治理機制的發揮;再者歐美不同的公司治理模式是其特定的歷史環境的產物,中國采用移植和嫁接方式形成的公司治理機制,在運行中導致的現狀是:股東大會、監事會形同虛設,獨立董事不“懂事”成為擺設的花瓶。這一現狀的背后,乃是上市公司治理制度演化中的“路徑依賴”使得維護舊制度中習慣、習俗等非制度因素仍然存在,導致現有的公司治理制度與非制度因素難以有效融合。
其次,中國上市公司內部治理的問題主要是所有者缺位帶來的內部控制和核心問題,從而出現“強管理者、弱所有者”或“強勢股東、弱勢股東”這樣的權力格局,導致弱勢一方的利益必然受到侵犯,引起內部人控制問題。這些內部人不僅擁有信息優勢,而且利用國有企業的壟斷地位實施壟斷定價,通過提高在職消費、薪酬等增加成本來為自己的壟斷定價作為借口。顯然這一核心問題通過公司內部治理機制是不可能完成的,因為這樣的公司從上到下已經形成了利益共同體,只有借助于外力才能對其行為進行制約。而公司的外部治理機制如控制權市場、經理人市場等受制于中國經濟發展階段的限制無法一蹴而就,因而導致中國的公司外部治理機制虛化,無法通過市場價格機制、聲譽機制和分配機制對公司管理層進行激勵和約束。
在中國公司治理出現內部治理弱化、外部治理虛化、制度與非制度因素難以有效融合的狀況下,依靠公司治理來解決會計信息披露的質量問題以促進公司質量的提高,難以找到合適的著力點。
四、會計信息披露治理的優勢
針對中國公司治理的現狀,寄希望于完善公司治理機制來提高會計信息披露的質量顯然不切實際,反而會導致兩者之間形成低效循環。因為公司在當前經濟全球化格局下,面臨更多的不確定性因素,若公司治理內外失衡,就給公司利用會計信息披露機制誤導市場滿足其不當利益需求提供了機會。而一旦其行為被市場識別,披露的會計信息價值功能就會受到影響,投資者轉而尋求其他的信息甚至退出市場,結果必然使會計信息披露外部需求弱化,市場制約機制失靈,會計信息披露對公司治理的制約力下降,由此形成公司治理和會計信息披露之間的低效循環。如何破解這種低效循環的狀態,在中國目前的公司治理格局無法有效扭轉的情況下,發揮會計信息披露的治理功能具有極大的優勢,理由如下:
首先,會計信息披露的各個環節,包括會計信息的生產、鑒證、分析、披露的各個環節都處于管制狀態下,并嵌入公司治理體系中,輻射到公司治理的各個方面,因而會計信息披露質量的改進會帶動整個公司治理的改進。如今中國的會計信息披露機制中的核心、規范會計信息生產的會計準則在經濟全球化和國際市場競爭的壓力下已實現了國際趨同,高質量的會計準則一方面對公司管理層在會計政策選擇上施加了限制,但另一方面也保留了會計政策選擇的合理空間。這些合理、公允的會計政策選擇可以向市場傳遞更相關、可靠的會計信息,增加企業應對環境變遷風險的能力,提高企業價值,為公司治理實現持續均衡的改進提供了激勵。同時會計信息披露緩解了上市公司委托人和人之間信息不對稱的狀態,增強了雙方合作的信心和耐心,有助于激勵企業利用企業組織這個巨大的聲譽載體所帶來的社會地位、社會聲譽完成自我實施的協調與監督,使得經營者能夠把對個人有價值的服務與對社會有價值的服務捆綁在一起實現。
其次,會計信息披露在脫離了企業的邊界后,更多是作為市場機制的一個重要組成部分,其重點是通過作用于市場價格機制來解決資源配置和利益分配的問題。一方面服務于投資者,將公司內部的信息有效傳遞到市場,通過市場的價格機制引導投資者正確決策;另一方面,會計信息披露改變了會計信息需求者和供給者之間的力量對比,使得占有信息優勢的企業管理層在雙方力量的博弈中,不得不更加根據會計信息需求者的信息需求調整和約束自己的行為。例如中國上市公司的壟斷定價問題,主要產生于供方處于壟斷地位的電力、郵政、石化、電信等企業,以及需方信息嚴重不對稱的行業例如醫藥企業。前者獨享稀缺資源,因而對這類企業的要求應該是在補償成本的情況下略有盈余,若將企業業績作為衡量公司管理層的努力程度的指標則不具有信息含量,有關這類企業成本、費用的控制應是反映其努力程度的重點,但這類企業往往都是國有企業,其提供的壟斷產品定價受到國家管制,因而其公司的管理層為了給自身攫取更多的利益,往往以成本過高為借口,要求產品提價。如何遏制管理層依靠壟斷地位要求產品提價卻并不在公司治理效率上努力來降低產品成本的動機,可以通過對這類企業增加高管人員、職工的薪酬的詳細披露以及產品成本信息披露來解決。而對于醫藥企業,由于消費者對其主觀效用評價極高,因而導致醫藥企業利用本身的信息優勢對產品制定高價,導致藥價居高不下,影響了整個社會的福利的改進,因而醫藥行業的證券定價也無法有效反映公司管理層的努力程度。因此依然可以借助會計信息的強制披露,要求提供有關產品成本的信息。此時會計信息披露將起到威懾作用,迫使公司管理層通過公司治理的完善不斷提高公司管理效率,形成會計信息披露質量提高和公司治理效率提高的雙贏局面。
最后,會計信息披露治理主體強大,有助于形成良好的聲譽機制和社會壓力機制來推動公司治理。會計信息披露是維護資本市場有效運轉的制度安排,因此在會計信息披露的利益鏈上,有著眾多的參與者,這些參與者大多是企業披露的會計信息的需求者和關注者,如眾多的投資者、財經媒體、財經分析師以及社會的中介機構、會計信息披露的管制機構等,加之如今網絡技術的普及及發達,使得企業會計信息披露牽一發而動全身,從而對會計信息的生產者構成強有力的威懾,使得公司管理層不得不對公眾的信息披露要求作出及時的反映。最近媒體對上市公司披露的高管天價薪酬以及一些壟斷行業員工薪酬的聲討,促使相關單位專門針對國企高管頒布了限薪令,這已足以說明上市公司信息披露所引致的強大社會壓力。
另外,在注重社會和諧、保護弱勢群體的社會氛圍下,政府會積極推動保護中小投資者法律、法規的制定和實施,證監會、證券交易機構則可以根據企業會計信息披露中的不當行為實時進行譴責或出臺相應的指導措施,因
此,利用會計信息披露來約束和激勵公司治理完善,力量更加強大。
五、結論
在中國當前所處的經濟發展階段,盡管中國的上市公司已具備了現代公司治理結構和形式,但內部治理由于缺乏權力制衡弱化了其治理機制、外部治理機制尚未有效建立,加之中國公司治理是從西方移植的產物,尚未與中國的企業文化和道德有效整合,因而注定中國的公司治理問題的解決是一個長期、系統的工程。而會計信息披露作為維持市場制度有效運轉的一項制度安排,有其獨特的作用機制。一方面利用了上市公司本身存在的會計信息自愿披露的動力,通過市場價格機制,可以對公司管理層的逆向選擇問題進行治理。同時上市公司的信息披露放大了企業組織的聲譽機制,使上市公司在多種信息披露媒體所帶來的社會壓力下,能夠對信息披露所帶來的社會效應和經濟后果及時作出反映,部分地起到了類似于西方外部公司治理中控制權接管、經理人市場競爭的作用;另一方面利用會計信息披露管制中政府的權威調節機制,形成對公司管理層道德風險問題的威懾,從而有助于解決因為國有股一股獨大、內部人控制而形成的公司內部治理軟約束問題。因而當前在中國上市公司治理建設仍然是任重道遠的情況下,從完善上市公司會計信息披露入手來推動公司治理與會計信息披露之間建立良性互動關系,可操作性更強,見效也最快。
參考文獻:
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On the Administration Function of Accounting Information Disclosure
Zhang Caifeng1,2
(1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072, China;
2.Business School, Hubei University, Wuhan 430072, China)
關鍵詞：鄉村治理；理論；綜述
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉村治理”的概念。隨著該理論在鄉村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。
1 鄉村治理研究的主要觀點
1.1 鄉村治理內涵
在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決分歧，實現共同治理。郭正林[3]提出，鄉村治理的主體應該是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展”。其中“有序發展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現代化鄉村建設是治理的目標。
1.2 鄉村治理機制
由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協商、監督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統誤區，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發展、社會穩定相結合。
1.3 鄉村治理模式
陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發點，通過對影響社會自主性的發育與發展的4個基礎性條件――經濟發展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉村的發展更加人性化和可持續化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。
1.4 鄉村治理路徑
張繼蘭[13]認為可以通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉村治理為考察對象，提出了大力發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。唐紹洪等[15]提出在現有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現中國鄉村善治，有三大治理路徑：一是優化治理結構，政治生態和諧化；二是推進新型城鎮化建設，實現城鄉一體化和農業現代化；三是平等化城鄉公共服務。
2 鄉村治理存在的主要問題
2.1 基層民主建設滯后
因鄉鎮基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監督，腐敗現象嚴重。賄選、不合理決策與管理現象屢有發生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態，是治理危機出現的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。
2.2 鄉村治理主體混亂，機構權利分工不明
歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉村治理面對的困境之一。
2.3 鄉村債務問題突出，農民生活不夠寬裕
在李文政[23]看來，鄉村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉村治理的制約條件包括民主化的現實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉鎮為發展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。
2.4 其他方面
劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉村治理的政治環境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉村的一個惡疾。
3 完善鄉村治理的對策
3.1 推進基層民主建設，完善村民自治
李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發揮村委會作用是治理鄉村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發展創新村民組織。李莉等[30]提出鄉村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加強鄉鎮制度建設，加快服務型步伐
在馬寶成[31]看來，完善鄉村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據現實情況進行鄉鎮體制改革，完善管理模式，規范和完善有關村民自治法律法規，大力發展村民組織，建設現代化鄉村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現的方法有改革基層組織，特別是鄉鎮政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。
3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習
張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉村政治和諧化發展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉村治理的對策之一。
4 結束語
綜上所述，學術界對鄉村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統性和整體性，鄉村治理機制和鄉村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉村的理論研究，更要注重對鄉村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。
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關鍵詞：公司治理 制度 道德 行為決策
長期以來，人們將公司治理（corporate governance）的焦點放在公司治理結構上，認為合理的公司治理結構能從激勵與約束兩個方面有效地解決因兩權（所有權與經營權）分離而產生的委托——問題，并在經理人、董事會（監事會）與股東會之間產生制衡作用。
自經理革命爆發以來，公司治理結構經歷了數次重大創新，并解決了不同階段公司治理中所面臨的一些重大問題。然而，這些創新在很大程度上間接夸大了作為有形存在的制度在解決公司治理問題中的作用，即制度幾乎被視為解決這一問題的唯一途徑。到底是什么因素導致了今日的 企業 公眾信任危機？現行的制度內涵究竟能不能通過特定的演進機制達到從根本上規制人們行為之目的？對公司治理結構進行創新的突破點到底在哪里，又應該如何突破？這一系列問題成為本文關注的焦點。
失范行為的決策機制
為了表述上的方便，本文將公司治理問題中，行為人出于私利的考慮，對公司其他利益相關者的利益形成重大（即時或潛在）危害（包括顯性與隱性）的行為，稱為“失范行為”。因此，“失范行為”成為本文從行為主體的角度研究公司治理問題的著眼點。從而，要解決公司治理問題首先要弄清楚失范行為到底是如何產生的。
由于公司治理問題在本質上可以歸結為生產關系的問題，也就是解決人與人之間關系的一種激勵、規制與防范機制。以往研究將行為人視為“ 經濟 人”，因而忽視了人作為社會存在的其他屬性。事實卻是，人的經濟活動與社會活動從來都是交織在一起的，并且相互影響、相互促進。對于“經濟人”假設的理性分析結果最終導致囚徒困境，也說明必須要正視行為人經濟活動中的道德屬性。在此意義上，公司治理危機可以表述為行為人的道德風險問題。
基于以上分析，筆者認為，導致失范行為產生的決定機制在于：在存在機會主義的情況下，在經濟利益或道德聲譽選擇中，行為人發現前者所帶來的短期利得要遠大于后者所可能帶來的長期利益；而其實現機制則在于：道德機制作為一種軟約束，并不能發生即時作用與強制作用的效果，而只能依靠個人的道德自律與社會輿論監督。
這也就是說，正如前文所揭示的那樣，在個人內在約束機制與外在的社會約束機制之間，恰恰是對前者的忽視（不僅是理論研究，而且包含實踐操作）所產生的對后者弱化效應的累積導致了現今的公司治理危機。因此，有必要將道德機制納入到公司治理框架中來，并在二者之間建立某種合理的關聯。
道德機制的內涵
由于道德因素的內在化與難以衡量的特征，導致了人們對其作為公司治理環節的擔憂。我們意識到，作為外在機制的制度本身具有剛性特征。根據不完全合約理論，作為特定合約安排的制度，均存在固有的內在缺陷：由于人們不可能事前預料到未來所有可能出現的情況；或者即使預料到了，也不可能寫出來；或者即使寫出來了，也由于法院無法證實和監督成本過高而無法執行。因此，傳統上，制度總是在以其自身相對固定不變和有缺陷的內容，應對不斷變化著的外在，這里就存在著重要的邏輯歸演謬誤。
更為重要的是，這種不斷變化的外在主體是公司治理問題中的個人。作為生產力中最基本、最活躍的要素，人同時也是最不穩定的要素。對這樣的復雜體，只有充分的道德約束與有效的外部監督有機結合，并且適應外在變化實現軟約束向硬約束的轉變，才能從根本上把握這一矛盾。
同時我們也充分意識到，道德不僅是自我約束機制的起點與重要內容，而且能夠創造重大的社會價值，用亞當•斯密的話來說就是，它“之所以是和藹可親和值得贊揚的品質，不是因為它是自我熱愛和感激的對象，而是因為它在別人心中激起了那些激情”。其隱含的邏輯在于：首先，人生活在特定的群體中；其次，這一群體中的各成員共有一套非正式的，允許他們之間進行合作的價值觀或準則；再次，如果該群體的成員開始期望其他成員的舉止行為將會是正當可靠的，那么他們就會相互信任，從而道德、信任恰如劑，它能使任何一個群體或組織的運轉變得更為有效。也就是說，個人可能會因為自身的道德行為而無法實現自身利益最大化，但是這種犧牲不是無條件的，這樣做的結果會形成一個人人都受益的制度環境。
道德機制的前提假設及模型構建
（一）前提假設
基于深入探討的考慮，本文作出以下假設：本文所探討的行為人是指公司治理問題中的“個人”；行為人受到公司與社會雙重制度的約束；行為人具有最優決策能力，并有能力為自身選擇所導致的后果承擔責任；著重探討人的長期活動，而非短期行為；引致道德風險的是“失范行為”。
（二）模型構建
研究發現，人的行為選擇決策由自身預期所決定。傳統觀點認為，當人們認為失范行為帶來的收益要大于守規經營帶來的收入的時候，失范行為就會發生。然而事實并非完全如此。制度范疇中非正規制約的引入意味著，于企業之外，還存在著社會對個人的獎懲，亦即守規獎勵與因道德風險而導致的機會損失。由此失范行為的決策機制就轉變為：
因失范行為產生的超額利潤-因道德風險所導致的機會損失>守規獎勵
并且以此為前提，本文根據對守規、失范行為是否給予相應的獎懲，將人們的行為選擇予以類型劃分（詳見圖1），以便于深入分析的需要（注：x點以左表示人的守規活動沒有得到任何獎勵，x點以右表示守規活動開始得到獎勵；同樣，y點以下表示人的違規活動沒有得到任何懲罰，y點以上表示人的違規活動開始受到懲罰）。
在區域1，失范行為一定會發生。在缺乏獎懲機制的情形下，人不會因失范行為得到任何懲罰，人的守規行為也得不到任何的獎勵，真誠老實者吃虧，虛偽奸詐者得計，人的失范行為能為他們帶來超額利潤，并且不需要為此承擔任何風險。因而必然導致逆向選擇。與此相對應的是一個腐敗、無序、缺乏生命力的社會。
在區域2，失范行為不會發生。由于失范行為一定會受到嚴懲，而守規卻得不到任何獎勵，因此盡管失范行為不會發生，但是人們缺乏進取的動力。與此相對應的是一個缺乏 發展 力的社會。
在區域3，失范行為與守規經營并存。在這種情形下，失范行為不會受到懲罰，而守規行為會得到獎勵。如果失范行為得到的實際利得要大于守規獎勵，則失范行為發生；反之，人們會守規經營。與此相對應的是一個機會主義盛行、兩極分化嚴重的社會。
由于外在機制趨于完備，區域4被劃分兩部分。在4.1，由于失范行為給違約者帶來實際利得要大于守規獎勵，因而失范行為仍然存在；而在4.2中，情況則截然相反，內在治理與外在治理的獎懲機制得到最優配置，人人守規經營，因而是追求的理想狀態。
基于制度演進的路徑依賴特征，這一模型同時揭示了基于人性惡與人性善兩種假設前提下，公司治理 發展 面臨的不同路徑：124和134。由于我國當前公司治理的現狀是：守規獎勵缺失，而對失范行為的懲罰也很不力，因此是處于區域2。其發展路徑應當遵循：124。
需要指出的是，對于模型中的守規獎勵與因道德風險而引致的機會損失，從 企業 與社會兩個層面的獎懲加以解決；但是“因失范行為而產生的超額利潤”并不能因為上述措施的采用而有任何減弱程度，在我們看來，程序規范是唯一的應對手段。
當前公司治理所面臨的主要問題
（一）對社會正義觀的重建與重視
社會正義觀是一種通過人為設計而建立的道德，它能在人們心中引發一種“一般的共同利益的感覺”，并產生人們所說的“公共的效用”。與公司治理相聯系的正義觀應當包括：以公司利益相關者整體利益作為行為選擇的關鍵；為公司利益相關者最大化地謀取利益是個人價值的最高層次的體現；個人的努力以及作出的貢獻能夠為社會承認并得到相應的補償；個人的失范行為會受到社會的強烈譴責與嚴重懲罰。
（二）人才市場作用機制的發揮
由于社會正義觀而形成的體系或體制必須人人遵奉才能發生效力，這就使得社會因個體違規而承擔的代價非常高，所以如何防止人們的失范行為就成為亟待解決的問題，而這一問題卻又是正義觀本身所沒有回答的。
與公司治理相聯系，問題的可能答案在于：人在作為一種競爭性資產可自由流動時，必須要有這樣一種機制，使他過去的行為成為其現在與未來被選擇的最重要的尺度之一：他的業績作為市場積極評價產生的重要依據；他的重大失范行為將可能產生被永久淘汰嚴重后果。這樣一種機制，就是我們所倡導的人才市場。然而令人失望的是，當前的人才市場并沒有意識到這一點所蘊含的道德作用。
（三）中間組織的興起
人才市場對人的全面評價客觀上需要完備的信息。要保證客觀的信息收集、傳遞，僅僅依靠企業內部監督系統是遠遠不夠的，也是不充分的。必須要有一個獨立于當事人之外的第三方對其作出客觀、公正的評價。與公司治理相聯系的這種中間組織首先必須具有市場信息收集與傳播機制職能；其次，應該具有根據信息進行評價的功能，并且在這一功能上具有權威性（這些為現行的社會征信系統提供了理論支撐）；最后，中間組織存在的宏觀意義在于，在高度的個人主義情況下（根源于個人選擇獲益最大化的原理），中間組織的存在能夠平衡個人主義傳統對社會的不利影響，從而使得社會處于相對的均衡狀態。
上述三個策略的內在邏輯在于：在信息高度不完全的情況下，契約的監督只能依賴于每個人的道德自律（諾斯稱之為“第一方監督”），而社會正義觀恰恰是當前社會道德系統亟待改進的薄弱環節；引入人才市場這一競爭機制，是減少“道德風險”的有效辦法；盡管道德自律的程度是別人無法監測的，但道德自律的結果卻是可以觀察到的，這為諸如社會征信系統等中間組織的興起提供了理論支撐。
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一、圍繞中心，緊扣主題，服務經濟社會發展
（一）立足于服務經濟社會發展開展法制宣傳教育
1、積極響應縣普法辦號召開展“與法同行，服務發展”主題法制宣傳教育活動。以服務項目建設、服務產業結構調整為重點，廣泛開展法制宣傳教育。
2、圍繞加強社會和諧穩定開展法制宣傳教育。廣泛開展維護社會和諧穩定，社會矛盾化解法律法規的學習宣傳，開展憲法和國家基本法律的宣傳教育，推進“兩型社會”建設以及金融危機下財政事業發展等有關社會和諧穩定、經濟平穩發展方面法律法規的學習宣傳，努力促進和諧社會建設。
3、圍繞加強經濟社會管理開展法制宣傳教育。加強社會管理法律法規的學習宣傳，突出“保增長、保民生、保穩定”的工作目標，積極加強勞動就業、社會保障、人口計劃生育、婚姻家庭、資源環境、安全生產和食品安全等有關經濟社會發展及其管理法律法規的宣傳教育。加強財政法律法規的學習宣傳，努力提高執政為民、理財為民的法律意識和法制觀念。
4、圍繞加強公正廉潔執法開展法制宣傳教育。加強公正廉潔執法法律法規的學習宣傳，努力提高財政機關及其工作人員依法行政的能力和水平。
5、圍繞深化“法律六進”活動，加強普法重點對象的法制宣傳教育。重點開展“法律進機關”、“法律進企業”的法制宣傳教育活動。要積極組織法制小電影、法制小板報、法律小常識、法制講座、法律知識競賽等形式的法律宣傳活動。
（二）立足于結合財政管理職能，開展法制宣傳教育
1、結合各類財政法律法規頒布實施及其他紀念日開展活動宣傳教育。充分利用“12.4”全國法制宣傳日開展紀念活動，廣泛開展主題宣傳。
2、結合財政行政執法開展專項執法檢查和“法治政府建設年”活動，開展法制宣傳教育。充分利用執法檢查、法治政府建設年、法治單位等創建活動，深入宣傳財政行政執法方面的法律法規。
3、結合社會管理與服務職能及管理社會的專項治理活動開展法制宣傳教育。
（三）立足于普法教育的針對性和實效性
1、鞏固擴大傳媒宣傳陣地。充分利用廣播電視、網絡等現代媒體開展法制宣傳教育，對財政機關“六五”普法依法治理工作及其總結驗收情況進行集中宣傳報道，充分展示我縣財政“六五”普法依法治理工作的經驗成果。
2、加大《財政信息》法制宣傳內容，以今年新出臺實施和與民生緊密聯系的法律法規為宣傳重點，積極引導廣大人民群眾自覺學法守法。
3、充分挖掘群眾身邊的法制素材，結合長陽文化特色，以案說法，寓教于樂，不斷增加學法用法的效果。
二、緊緊圍繞貫徹落實《法治建設綱要》，大力推進財政法治建設
1、加強貫徹落實《法治建設綱要》和《法治建設綱要實施意見》。大力加強《法治建設綱要》學習宣傳。大力宣傳法治建設的重大意義、指導思想、基本原則、目標任務、重點內容和方法步驟，努力營造推進法治建設的輿論氛圍。
2、積極參與縣普法辦開展的“法治縣、法治單位”創建活動。
3、建立健全法治建設工作機制，為法治財政建設提供有力保障。不斷建立健全落實工作協調機制，相互聯系機制、情況通報機制、檢查督辦機制、責任追究機制、經費保障機制等一系列工作機制。
4、建立健全考評體系和激勵機制。
三、緊緊圍繞落實“六五”普法依法治理工作規劃，認真做好財政“六五”普法依法治理總結驗收工作
