時間：2023-08-08 17:10:02
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇金融監管的基本出發點，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、金融監管法
金融監管是金融監督管理的簡稱，是金融監管機構利用公權力對金融機構和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監管法則是調整金融監管關系的法律規范的總稱。根據我國分業監管體制，我國金融監管法包括銀行業監管法、證券業監管法和保險業監管法等。金融監管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎地位，是規制整個金融市場的最有力工具。進行金融監管可以防范和化解金融風險，確保金融安全和債權人利益。進行金融監管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監管行為適時、適度、規范進行，防止監管過度和不足等“失靈”現象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現金融監管的理念和目標。
二、金融監管法基本原則
金融監管法的基本原則是指金融監管法所確認并反映金融監管法本質和特征，其效力貫穿于金融監管法律規范之中，對金融監管法律規范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。金融監管法的基本原則貫穿于金融監管法的始終，充分體現了其法律目的和根本價值，反映了金融監管法所調整的金融監管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。另外，金融監管法的基本原則還具有彌補金融監管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質的國家有所不同，在同一國家經濟發展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經濟發展水平、貨幣金融政策目標等密切相關，是一國特定的經濟、金融環境在法律上的反映。
我國對金融監管法的基本原則并沒有統一的定論，說法不一，但是根據金融監管法在金融體系中所起的作用和金融監管法的立法目的和根本價值，結合我國現有的《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監管核心原則》，以下介紹我國金融監管法應遵循的六項基本原則：
（一）依法監管原則
依法統一監管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監管法領域的具體體現。所謂依法監管，就是監管法定，是指金融監管活動必須依照法律規定。依法監管包括監管主體的法定性、監管內容的法定性﹑監管程序的法定性和監管權力的法定性等。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第七條與《保險法》第九條也分別規定，“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”，“國務院保險監督管理機構依法對保險業實施監督管理”。依法監管原則要求合法的金融監管主體利用合法的監管職權，遵照法定的程序進行法定的監管行為。該原則具體包括以下內容： 第一，所有金融機構應毫無例外地接受監管；①第二，金融監管機關的設立及其職權的取得必須有法律依據，這是金融監管機關行使監管職權，進行監管活動的必要前提和條件。第三，金融監管職權應依法行使，也就是說金融監管職權的取得，范圍和程序都應該依照法律的規定。第四，金融監管應有平衡制約機制，必須控制金融監管自由裁量權的濫用。權力是把雙刃劍，既然法律賦予權力，就應同時對權力加以限制，避免濫用。
（二）監管主體獨立性原則
國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發表的“監管獨立性與金融穩定性”的論文中首次提出了監管獨立性的概念及其構成要素。這一原則要求金融監管機構有明確的責任和目標，享有操作上的自主權和充分的資源。金融監管機構獨立性包括監管機構相對于政治干涉的獨立性和相對于被監管機構“行業俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監管機構才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協議的核心原則，監管主體獨立性主要是指監管主體應獨立于政府。我國《銀行業監督管理法》第五條規定銀行監管機構及其工作人員依法履行職責時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監管機構應具備組織獨立、執行獨立、規制獨立和預算獨立四點特征。
（三）合理適度監管原則
適度，即適當。行政執法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監管是遵循市場規律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監管是指金融監管主體必須以保證金融監管目標的實現為前提，尊重金融市場的規律，運用有效的監管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業的發展。根據適度監管原則，金融監管主體的監管行為必須滿足以下要求：第一，金融監管必須以金融市場的自發性調節為基礎，尊重市場自身的規律。市場有自身的運行規律，應讓其自我調節機制得到充分發揮，只有在出現市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監管機構的介入。第二，監管者應避免直接微觀管制金融機構。直接微觀管制金融機構容易造成對經營者權利的侵犯，抑制市場活力，監管者應盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當時，應該能及時應對、運用適當的方法、有力的措施，維護金融穩定；第四，應對監管對象實行分級分類，區別監管，運用激勵相容的金融監管理念，實現監管者與被監管者行為之間的良性互動，提高金融監管的效率。
（四）公開、公正原則
公開原則或稱金融監管的“透明度原則”，其基本含義是金融監管行為除依法應保密的以外，應一律公開進行。根據公開原則，有關金融監管的目標、框架、決策及依據、數據和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關當事人，以保障社會公眾和有關當事人對監管過程和監管結果的知情權。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第三條規定，“證券的發行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監管主體要按照公平、統一的監管標準和監管方式對金融機構實施監管，規范金融機構的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監管者。公開、公正原則不僅是金融監管活動應該遵循的原則，也是其他金融活動應該遵循的重要原則。
（五）安全與效率并重原則
安全與效率是金融監管的永恒主題。金融安全原則要求監管者采取各種措施防范和化解金融風險，保障金融系統的安全、穩健運行。金融安全關系著整個金融市場的健康和穩定，也是金融監管的根本出發點。而金融效率原則是指監管者應為金融機構創造一個良好的、公平的競爭環境，提高金融機構的競爭力，為本國經濟的快速、健康發展發揮作用。效率原則是有效金融監管理念的必然要求，是確保金融業和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現和終極目標。我國《銀行業監督管理法》第一條就規定：“為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。”體現了這一原則。金融監管的效率原則包括兩方面的內容：一是金融監管應講求經濟效率，即金融監管不應導致金融機構效率的喪失，而是要通過規范、引導和鼓勵等來提高金融業的整體效率；二是金融監管應講求行政效率，即金融監管應以盡可能小的成本達到最大化的金融監管目標和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發金融市場的活力，保證金融市場健康穩定。
（六）協調監管原則
與其他金融形式相比，我國農村金融及其所處環境具有許多獨特之處：一是其主要服務對象數量眾多，且居住分散。二是農民對農地沒有所有權，只有使用權，因此農地不能作為貸款抵押物。三是農業經營的市場風險與自然風險同時并存。四是農戶既是一個生產單位，也是一個消費單位，農民不僅具有投資與生產性金融服務需求，也有消費性金融服務需求。同時由于我國農戶土地經營規模十分細?。ㄆ骄繎舭牍暎瑔蝹€農戶的平均金融服務需求量一般很小。
因此，為滿足我國轉型期農村發展的現實需求，多元化必然成為我國農村金融制度與政策框架的首要原則。這意味著我國農村金融供給既包括農業銀行、農村信用社這樣的正式金融機構和金融服務，也應包括各種民間金融機構及其提供的金融服務。而且，由于歷史、文化等多種因素的影響，農村金融需求與民間金融聯系更緊密一些。目前，我國農村金融需求的2/3以上是通過民間金融滿足的。
與此同時，為維護金融市場競爭的公平性，消除價格對金融的抑制作用，實行比較自由的利率就成為一個重要的前提。另一方面，金融市場的發育與公平競爭環境的維護離不開來自外部的有效監督與監管。這有利于維護競爭的公平性，也有利于防止金融風險的發生。
二、合理利用民間金融的優勢
民間金融具有多種表現形式。其正常運營與可持續發展主要是通過兩種特殊機制得以實現的：一是從農村熟人社會、差序格局關系中所產生的以村莊信任為基礎的信任機制，它大大減少信息不對稱的情況，較好地控制金融風險；二是農民自我管理、自我經營的自治機制，有利于對市場機會做出快速反應，同時控制運營成本，提高資金使用效率。
因此，在我國的現有條件下，發展各種形式的合作金融應是我國農村金融發展的一個理性選擇，也是農村信用社改革的一個重要出發點。但僅有信用社是不夠的，不少地區的農民還在信用社之外，從事具有合作性質的多種民間金融活動，這樣的民間金融形式在我國浙江、福建、廣東等省比較普遍地存在。從實地調查的結果來看，一些地區存在的民間金融從設計到運營都是比較科學合理的，但要保持其健康發展，持續地維持低金融風險和低運營成本，并及時為農民提供多樣化的信貸服務，促進地區經濟增長，是有條件的。調研結果也清楚地顯示，影響民間金融健康發展的主要因素包括：組織形式、融資規模、參與成員、融資目的等。而社會服務性融資，如看病、蓋房、婚嫁、就學等所引起的融資風險較??；經營性融資風險相對較大。
如果嚴格地將民間金融限制在一定地域范圍內，使信貸邊界與信用、信息邊界高度一致,那么，在與村莊信任相適應的一個行政村內部村民之間，通過民間融資的各種方式，基本上比較安全。為此，建議有關決策部門首先從法律上使行政村內的民間金融、行政村一級的互助基金等民間金融活動合法化，并從政策上準許它們依據其特有的方式從事存貸款業務,利率在這個層次上可以放開。實際上，基于特殊親緣關系的融資范圍，一般要比一個行政村的范圍要大得多，但為了實際運作與政策執行上的方便，以行政村為邊界促進農村民間金融發展是一個保守，同時也是金融風險低和容易操作的邊界。
三、做好與民間金融發展的政策建議
（一）由于“普惠的金融服務”對于我國農村居民來講還比較遠，因此，建議在推進社會主義新農村建設進程中，逐步放松對農村民間金融的管制，要鼓勵根據農戶的基本特點發展民間金融，重點支持村莊內部村民之間的民間金融和非政府小額信貸的發展。從而在我國農村形成正規金融與民間金融相互補充、相互競爭、共同發展的格局。
（二）進一步改善政策、法律、體制與制度環境，包括市場準入、政策支持、法律確認、有效監管、產品創新等。根據建設社會主義新農村的現實需要，盡快確立農村金融發展的法律與政策框架，使民間金融活動合法化。為了盡快構建這樣的法律框架，可先行制定相應的規定，將長期以來游離于法律之外的農村民間金融活動引入到法律框架之中，以促進其健康的可持續發展。
（三）建議盡快成立一個專門的民間金融監管局，對推進我國社會主義新農村建設具有重大意義的各種民間金融活動實施有效監測和監督管理。由于監測和監督管理農村民間金融的方式方法與正規金融的方式方法有很大差別，因此，這樣的監管局需要具有一定的獨立性。從目前我國金融監管體系的設置現狀來看，可以考慮將這樣一個監管局設在銀監會下，也可以將其作為一種特殊的試驗先放在央行內。
關鍵詞:金融監管;自由裁量權;法律控制
中圖分類號:D912.28 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)05-0081-04
一、對金融監管自由裁量權法律控制的必要性
金融監管自由裁量權是金融監管機關在金融監管法規定的裁量范圍內合理地選擇法律結果的權力。它是一種較為靈活的權力,稍有不慎就會出現權力濫用的情況,因此,對金融監管自由裁量權進行法律控制是規范金融監管行為的需要。
1.對金融監管自由裁量權的法律控制是保證金融監管目標得以實現的條件
金融監管有著明確的目標。《銀行業監督管理法》第3條規定:“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行,維護公眾對銀行業的信心?！彪m然此規定只涉及銀行業的監管目標,但在一定程度上也反映出整個金融業的監管目標,即促進金融業的合法、穩健運行,維護公眾對金融業的信心。因此,這就要求金融監管機關樹立適度監管的理念,從傳統的以行政管理為依托的監管向依據適度監管原則確立的現代金融監管轉變。適度監管要求金融監管機關應當遵循金融業發展的客觀規律,其監管行為不能干涉金融活動各方當事人的權利,要通過制度和規則使金融活動各方當事人積極、合法參與,讓金融業獲得良性的發展。這無疑有利于金融監管目標的實現。從實質意義上看,適度監管避免了監管的專橫與金融監管自由裁量的喪失。因為對金融監管自由裁量權的過度限制等于取消自由裁量,而沒有限制則易形成監管專橫。因此,對金融監管自由裁量權的法律控制必須是適當的?？傊?規范金融監管自由裁量權的行使,對有效地促進銀行業的合法、穩健運行,實現監管目標,正確發揮監管職能具有重要意義。
2.對金融監管自由裁量權的法律控制是實現依法監管的關鍵
依法監管是指金融監管必須依據法律,不得與法律相抵觸。它包括以下三個方面的含義:第一,金融監管機關地位的確立和監管權力的取得源于法律。金融監管法需要對金融監管機關的地位和職責權限作出明確規定,在法律中賦予金融監管機關以支配性的地位和權力主體資格,確保金融監管機關的監管行為具有正當和合理的雙重根據,充分維護和保障金融監管的權威。第二,金融監管機關應依法行使監管權。金融監管機關必須在法律授權的范圍內行使權力,其金融監管行為不僅要符合金融監管實體法的規定,而且要符合金融監管程序法的規定,不得逾越權限,損害監管相對人的合法權益。第三,金融監管機關的監管權行使應受到法律限制。邁內克指出:一個被授予權力的人,總是面臨著濫用權力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑?！安皇芟拗频臋嗔δ耸鞘澜缟献钣辛Φ?、最肆無忌憚的力量之一,而且濫用這種權力的危險也是始終存在的”[1]。為了防止金融監管機關或越權行為的可能性,必須使其監管權的行使受到相應制約和監督。依法監管是金融監管的核心,直接關系著金融監管的水平和力度。金融監管自由裁量權主要發生在具體監管過程中。因此,對金融監管自由裁量權進行規范和制約,使監管自由裁量權的行使不僅符合法律的規定,而且符合立法的精神和意圖,這是實現依法監管的關鍵。
二、對金融監管自由裁量權法律控制的反思
從我國金融監管自由裁量權的運行現狀來看,無論是在金融監管立法上,還是在執法上,都對金融監管自由裁量權缺乏有效的控制。究其原因,在于金融監管自由裁量權的法律控制在制度上的缺失,主要表現在:
第一,在金融監管法規中缺少對金融監管自由裁量權控制法律原則的規定。由于我國的歷史文化傳統、社會價值觀以及金融監管制度的長期影響,金融監管自由裁量權缺少個人本位理念的文化積淀和對相對人權利的充分尊重,表現為對金融監管自由裁量權控制的制度體系中缺少基本的、公理性的法律原則。眾所周知,法律原則是指可以作為眾多法律規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則。它的功能主要體現在:其一,直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值取向;其二,使法律規則保持連續性、穩定性和協同一致性,同時,還是后繼立法的出發點;其三,指導法律解釋和法律推理;其四,補充法律漏洞,強化法律的調控能力;其五,能把國家機關的自由裁量權限制在法定的和合理的范圍內。[2]反觀西方國家,金融監管自由裁量權控制的法律原則已十分發達,并且起著十分重要的作用。如英國的合理性原則和德國的比例原則。
第二,在金融監管機關內部缺乏規定裁量基準規則。由于金融監管活動的專業性、技術性以及復雜性等因素,立法機關賦予金融監管機關較為廣泛的監管自由裁量權,而金融監管機關有大量的監管實踐經驗,有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、明確的標準,這樣,金融監管機關為了執行金融監管法規中的規定而制定規則都可能對其擁有的監管自由裁量權的范圍進行限制,因此,“為了對行政過程中的自由裁量權進行有效限制,應當鼓勵行政機關通過連續的行政立法,將行政過程中積累起來的理性和智慧規則化”[3]。裁量基準的建立在科層制管理下有利于抑制金融監管裁量行為的恣意和專橫,保證金融監管裁量行為的一致性、可預測性;有利于加強對金融監管裁量行為的層級監督,制約其腐敗。但是,目前各級金融監管機關均沒有建立此類規則,金融監管執法的統一性和公平性得不到保證,也使對金融監管機關內部的監管執法權的監督成為空中樓閣。
第三,金融監管行為說明合理性理由制度的缺失。金融監管自由裁量權的不斷擴張,客觀上提出了加強對監管權的制約,防止其濫用的要求,但是,事后的司法審查制度難以對濫用金融監管自由裁量權進行預防性控制,人們開始在金融監管自由裁量權行使的過程中尋找法律控制的基點,這個基點就是理性的金融監管程序制度。因此,“現代行政法強化了程序的作用,主要是為了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融監管程序制度中,對控制金融監管自由裁量權起著核心作用的程序制度就是監管行為說明合理性理由制度,該制度要求金融監管機關在作出影響監管相對人權益的監管行為時,除金融監管法規有特別規定外,必須告知監管相對人監管決定的內容,并說明事實根據、法律依據以及行使金融監管自由裁量權時所考慮到的相關因素等。從當代金融監管法的發展趨勢來看,金融監管機關必須對監管行為尤其是監管自由裁量行為說明理由漸成一般原則,特別是當金融監管機關作出不利于監管相對人的監管決定或對一般原則作出例外規定時尤為顯得重要。而遺憾的是,在我國金融監管程序制度中,并未明示這一制度。
第四,金融監管的事后救濟制度缺乏對金融監管自由裁量權的實際控制。金融監管復議制度與司法審查制度相比較,在控制金融監管自由裁量權方面有其自身的優勢,主要體現在:一是金融監管復議程序具有簡易、迅速的特點,可以避免將監管爭議訴諸法院,啟動費時、費力和不經濟的司法程序,同時可以減輕法院的案件負擔,達到救濟目的,充分體現了公正和效率的統一;二是金融監管復議機關作為上一級金融監管機關,具有監管方面的專業知識和技術知識,且熟悉金融監管立法的目的、監管規則、大量的有關監管糾紛處理的先例以及裁量的基準、政策和著眼點,能有效地對金融監管裁量行為的正當性、合理性進行實質性的審查,并予以糾正和補救;三是有利于金融監管機關加強自我控制,通過金融監管復議可以使金融監管機關再一次審視監管行為的合理性,可以保證監管裁量行為的統一性和公平性。為了解決金融監管糾紛,減少法院的案件負擔,世界許多國家在存在大量裁量行為的金融監管領域設立復議前置制度。但我國至今沒有建立金融監管復議制度,不利于金融監管良好秩序的建立。此外,對金融監管裁量行為的司法審查面臨諸多的障礙:一是金融監管的專業性和技術性使司法部門對金融監管自由裁量權的控制實際上很少能奏效。從專業的角度看,金融監管需要具備金融監管和法律等諸多方面的知識,要求法官都掌握,確實是苛求;二是法院對司法自由裁量取代監管自由裁量的做法一直持一種謹慎的態度;三是從法經濟學的角度看,面對巨額的訴訟費用和嚴格的訴訟程序,當金融監管裁量行為涉及到的利益是“小額”時,當事人一般不愿訴諸法院。
三、完善金融監管自由裁量權法律控制的構想
針對我國金融監管自由裁量權法律控制在制度上存在的不足,筆者認為,應當采取以下措施予以完善:
1.在金融監管立法上移植西方國家的一些控制原則
雖然金融監管法規中規定了大量的、廣泛的針對相對人的監管自由裁量權,但在總則中并未揭示這些權力的運行和控制原則。要真正實行依法治理金融監管,有必要在金融監管立法上移植西方國家經多年實踐證明行之有效的控權原則,如英國的合理性原則和德國的比例原則。合理性原則是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標準。比例原則要求作為實現某種目的(或結果)的手段的措施,必須具有適當性、必要性和相稱性。雖然英國和德國在政治體制、經濟發展水平、文化背景和法治環境等方面與我國存在諸多差異,但在經濟全球化的大潮中,法律的全球化要求必須建立穩定的、可預期的、透明的法律制度包括金融監管法律制度,以掃清法律原則移植的障礙。
2.在金融監管機關內部建立裁量基準規則
由于金融監管機關有大量的監管實踐經驗,金融監管機關有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、更明確的裁量標準。經過層層的細化和明確,裁量標準有可能涵蓋金融監管實踐中的大多數事實情形和法律后果,進而對金融監管執法中的監管裁量行為進行實質性的層級控制,避免監管決定考慮不相關因素,不考慮相關因素和相同情形不同對待,不同的情形相同對待等問題,確保金融監管裁量行為的統一性和平等性。同時為對金融監管裁量行為的復議和司法審查提供參照并進行自我約束。作為一種內部規則,裁量基準規則不應設定相對人的權利和義務,一般不具有直接的外部法律效果。但在德國法中,一般認為這種內部行政規則具有間接的外部法律效果,無正當理由,行政機關偏離穩定的、為行政規則確立的行政慣例,構成違反平等原則,相對人可據此提出行政訴訟。[5]另外一種可行的做法是,金融監管機關在實踐中發現并制作、公布一些金融監管裁量行為的典型案例來指導和規范監管裁量行為。
3.建立以金融監管行為說明合理性理由為核心的理性金融監管程序制度
程序理性亦即程序的合理性。它不僅是指通過法律程序所產生的結果從實體角度看仍是合理的,符合實體正義,而且主要指一個法律程序產生該結果的過程是一個通過事實、證據以及程序參與者之間平等對話與理性說服的過程。因此,可以認為,程序理性是程序正義的一項基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心問題是通過一系列的程序機制(包括程序原則和程序制度)限制自由裁量權,盡可能地保證自由裁量權行使的理性化。[6]金融監管程序對監管自由裁量權的有效控制是通過一系列的公正、理性的程序制度實現的。這些制度包括監管聽證制度、監管回避制度、職能分離制度、監管告知制度和監管行為說明理由制度。對金融監管自由裁量權的控制起著核心作用的是金融監管行為說明理由制度中的說明合理性理由制度。金融監管裁量決定的運作過程是一系列的理性推論過程,理性的決定者在作出決定前必須仔細考量一系列的事實和法律因素,根據理性的原則和規則對行為進行理性的選擇,這個考量的、選擇的過程和這一系列的因素構成了金融監管行為的正當性理由的內容,形諸于外,則構成了金融監管決定的重要部分。金融監管行為說明合理性理由的作用主要在于促使金融監管機關在作出監管行為時,能就事實問題和法律問題進行認真考慮,慎重做出決定,以避免草率。在西方國家,按照“正當法律程序”原則和程序理性觀念,金融監管裁量行為如果未說明理由或說明理由錯誤被視為無效的或可撤銷的監管行為。因此,我國必須建立以金融監管行為說明合理性理由為核心的理性金融監管程序制度。
4.建立金融監管復議制度
無救濟即無權利。金融監管復議制度對于金融監管自由裁量權運行的監督意義在于它是金融監管機關內部的一種層級監督機制,是一種內部糾錯機制。在構建我國金融監管復議制度時,必須做到:第一,金融監管復議應由政府比較超脫的部門來承擔,這樣可以保證公正、合理地處理金融監管裁量行為的復議,實現公平保護,節約社會資源;第二,充分發揮社會中介機構,如律師事務所、會計師事務所、金融監管咨詢事務所在金融監管裁量行為的復議中的作用,改變金融監管相對人在信息和保護等方面的弱勢地位。第三,對金融監管復議的資格和條件作出合理的規定,這樣有利于金融監管相對人的救濟權利的實現,避免大量的金融監管裁量行為游離于司法審查之外,從根本上解決金融監管糾紛。
5.創新金融監管自由裁量權的司法審查制度
司法對金融監管自由裁量權的審查始終處于要求加強合理性控制和要求“監管自治”的一對矛盾和悖論之中。因此,人們試圖在這一對矛盾中尋找兩者的契合。大家普遍認識到:司法審查的目標是制約金融監管自由裁量權,而不是代行監管自由裁量權,應從監管和司法各自的職能出發來找尋司法審查的目標和標準,“司法審查之所以有存在的必要,不是因為法院可以代替行政機關做最理想的事,而是因為法院可以促使行政機關盡可能不做不理想的事”[4]256。一方面,對于金融監管裁量行為的司法審查的著力點在于通過案件審理,明確濫用金融監管自由裁量權和“顯失公正”的司法審查標準,給金融監管機關以外部強制和壓力,迫使金融監管機關進一步細化裁量標準,完善監管裁量行為的運行程序,改進對監管裁量行為的復議。保證金融監管裁量結果的合法性、統一性和公平性,促使大量的金融監管裁量糾紛在金融監管機關內部得以公正解決。另一方面,由于對金融監管自由裁量行為的司法審查是一個非常復雜的過程,要對大量、復雜的金融監管裁量行為進行司法審查,因此,應借鑒大陸法系國家,如法國和德國的經驗,在行政法領域引進判例法制度的做法。判例法具有具體性、可比較性和可區別性的特點,可以增強對金融監管裁量行為司法審查的準確性、一致性和效率,同時可以對金融監管自由裁量權的運行提供指導。
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一、建立內控機制的基本原則
健全的內部控制體系是金融機構防范風險的關鍵之一，按照什么樣的原則來建立內部控制機制，是關系到內部控制能否真正發揮控制作用的關鍵。一般來說，金融機構應當按照下列原則來建立內部控制機制：
有效性原則。要使內部機制充分發揮控制作用，在各部門和各崗位得到貫徹實施，其所建立的內部控制制度必須具有有效性，即各種內控制度應當具有高度的權威性，要真正成為所有員工嚴格遵守的行動指南。此外，執行內控制度不能存在任何例外。任何人（包括董事長、總經理）不得擁有超越或違反制度的權力。
審慎性原則。內部控制的核心是有效防范各種風險，為了使各種風險控制在許可的范圍之內，建立內部控制必須以審慎經營為出發點，要充分考慮到業務過程中各個環節可能存在的風險和容易發生的問題，設立適當的操作程序和控制步驟來避免和減少風險，并且設定在風險發生時要采取哪些措施來進行補救。審慎性原則是建立內部控制的最重要原則。
全面性原則。內控機制必須全面、完整，覆蓋到各個業務環節和業務部門，不能留有任何死角和空白點。如果在業務過程中，有一個環節失控，即使其他各個環節控制再好，也有可能導致風險的發生。因此，只有堅持全面性原則，才能使內部控制完全發揮作用。
獨立性原則。內部控制滲透到業務過程的各個環節，它控制的是整個經營過程，因此，與其密不可分。從整個業務過程來看，各個環節都是整個業務的一部分，它們之間在操作上有連續性；從控制上來看，各個環節的操作又是相對獨立的，它們之間是相互核查、相互控制的關系。因此，在建立業務過程內部控制時，要保持各個環節的相對獨立性，即堅持獨立性原則。同時，內部控制作為一個獨立的體系，必須獨立于其所控制的業務操作系統，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當分開，并向不同管理人員負責，在存在管理人員職責交叉的情況下，要為負責控制的人員提供一條向最高管理層直接匯報的渠道。
及時性原則。是指內部控制的建立和改善要跟上業務和形勢發展的需要。開設新的業務機構和開辦新的業務種類，必須樹立“內控先行”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融創新的領域，也不能因為法律沒有規定或監管當局沒有要求而不采取必要的控制制度，要根據形勢發展的需要和業務變化的新特點，適時進行修訂，保證不落后于形勢。
二、巴塞爾核心監管原則的內控規定
巴塞爾委員會近若干年的幾乎所有文件，都貫穿了加強銀行內部控制的精神。
1998年1月，巴塞爾委員會在吸取各成員國經驗和其早期出版物所確定的原則的基礎上，針對銀行失敗的教訓，頒發了一份旨在適用于銀行一切表內外業務的《內部控制系統評估框架（征求意見稿）》。它“描述了一個健全的內部控制系統和各基本要素，提出了若干原則供監管當局用于評價銀行的內部控制系統。”其核心內容主要體現在三個方面：
一、內部控制活動應成為銀行日常經營必不可少的一部分。高級管理層必須建立適當的控制結構以確保內部控制有效，對各個業務面的控制活動予以規定。包括對不同部門適當的業務控制，對實物控制，定期檢查遵守風險限額的情況，審批和授權制度。復核和對賬制度。高級管理層在任何階段都必須確保銀行的所有領域遵守了事先制定的政策和規程。同時高級管理層應確保職責適當分離，職員不被委任相互沖突的職責。對可能產生利益沖突的各個方面，應加以識別，設法改善，并密切監視。
二、內部控制的實施操作狀況應該始終得到有效地監督。高級管理層應不間斷地監視銀行內部控制的整體效果。對關鍵風險進行監控應是銀行日常經營的一部分，包括按要求進行單獨評估。應由經適當訓練、有能力的職員對內部控制系統進行有效、全面的內部審計。內部審計部門，作為對內部控制系統進行監督的一部分，應直接向董事會或它的審計委員會以及高層管理人員報告。內部控制的缺陷一經查出，應及時向適當的管理層報告，并應立即得到解決。重大的內部控制缺陷應向高級管理層和董事會報告。
三、金融監管當局應適時對內部控制系統作出客觀地評價。金融監管機構應要求所有銀行，無論規模大小，都擁有有效的內部控制系統，此系統應與其表內表外業務的性質、復雜程度以及風險相一致，并反映銀行環境和狀況的變化。如果監管機構認定銀行的內部控制系統不充分（如未能符合本文件所包括的所有原則），即應對該銀行采取措施，以保證內部控制系統及時得到改善。
三、德國典型全能銀行制下的內控制度
在戰后歐洲的金融發展中，德國堪稱穩健發展的典范，而德國的金融監管更是獨領。其金融監管最主要的特點，主要表現在兩個方面：
一、分工明確?；ハ鄥f作的金融監管組織體系。德國的銀行業雖然實行全能銀行制，銀行除了經營傳統的業務外，還兼營保險、證券、投資等其他非銀行業務。然而，銀行的兼營業務與銀行業務是分開進行單獨核算的，所以政府對其監管也分別由不同的部門進行。如對保險業和證券業的日常監管，由聯邦保險監管局和聯邦證券監管委員會來實行，而聯邦金融監管局，則負責對銀行和其他非銀行金融機構（保險、證券除外）實施監管。它們均隸屬于財政部。此外，德意志聯邦銀行〔中央銀行）、州中央銀行協助聯邦金融監管局實行業管。聯邦金融監管局、聯邦保險監管局、聯邦證券監管委員會和中央銀行既明確分工，又互相配合，構成了德國完備和多層次的金融監管體系。
二、健全完善的金融機構內部控制制度。長期以來，德國非常重視銀行內控機制的建立，為了防范經營風險，各銀行均都建立健全了內部控制體系和有關制度，主要是建立內都市計機構、風險管理機構和證券監管機構。
1、內部審計機構。各銀行一般均沒有內部審計部，通過內部稽核。及時發現問題。銀行所有權人可以監督經理人，以此實施有效的監管，防范經營風險。
2、風險管理機構。銀行建立了一套有效的風險管理機制，銀行董事會、市場風險管理部、各業務部門、審計部門都分別對風險負有明確的職責。董事長負責整個銀行的風險管理，確定風險及其上限。銀行每天通過數學計算的方法確定風險的大小，如超過了規定的風險上限，董事會將馬上采取措施降低風險。
市場風險管理都是銀行專門負責風險管理的職能部門，負責制定衡量市場風險的指標，對各業務部門進行檢查、監督，隨時提供風險信息。同時，建立一些數學模型來預測和計算風險。通過進行量的分析到質的定性，提出降低風險的措施，及時向董事會報告。各業務部門要預測本部門業務范圍內的風險上限，定時進行檢查，發現風險及時采取措施，并向風險管理部報告。內部審計部門則通過每天計算風險情況。對當時風險所處的狀態報告有關部門和董事會。
3、證券監察部。德國1995年實施《證券交易法》，并成立了聯邦證券監管委員會。為了配合實施《證券交易法》和聯邦證券監管委員會的有效監管，各銀行都依法成立了證券監察部，具體負責對本銀行證券經營業務活動的監督。
德國金融監管在內部控制上最突出的特點是“四只眼原則”（也稱雙人原則）。也就是業務交叉核對，資產雙重控制和雙人簽字。在德國聯邦金融監管局頒布的《對經營金融交易的信用機構業務管理的基本要求》中“，詳盡地層示了這種”分而治之“的原則。在《基本要求》關于操作程序的監督與牽制中規定：各項交易活動必須有明確的職能分工，包括四個層次：一是一線交易，二是后線結算，三是會計審核，四是監控。最低要求是一線交易與其它職能部門要分開，即使是交易管理人員也必須遵守這個原則。在一個職能部門中，相關但不同的工作要有不同的人員做，以確保相互的業務監督牽制。使用自動數據處理系統時，要有相應的程序來保證實施監督數據處理系統中輸入人員要與交易、后線結算分開，會計審核要與業務監控人員分開。任何數據內容的修改，由處理系統自動記錄在案。為控制與交易業務相關的風險，每個業務部門必須建立一個用于測量和監控風險頭寸和分析潛在虧損風險大小并對其進行控制和管理的系統。風險控制人員要與一線交易人員分開，頭寸權限由管理人員授予，交易產生的風險要及時得到監控，要有一名管理人員專門負責風險控制和管理工具，并且他本人不介入每天的前線交易。
四、美國分業監管下的內控制度
美國聯邦儲備體系十分注重銀行業的內部控制工作，其對內部控制定義為：內部控制是組織計劃和在業務中采用所有協調方法和手段，旨在保證資產的安全、檢查其會計資料的精確性和可靠性、提高經營效率、喜勵堅持既定的管理政策。這一定義大大擴展了為部控制的范疇，它把內部控制的職能延伸到與會計和財務部門直接或間接相關的職能中。其內部控制不僅僅是對人員、風險、從業范圍、制度和工作程序的監督管理，而且是一個包含了預算控制、標準成本、定期經營報告、統計分析等在內的內部控制與稽核相統一的系統。因此，銀行稽核取能的發揮是評價其內部控制系統的重要尺度。
1993年5月11日，聯邦存款保險公司董事會批準了執行“1991聯邦存款保險公司改進法”第十二條中的內容。要求銀行就其內部控制和守法情況以及經稽核過的財務報表檔案向聯邦存款保險公司和聯儲等管理機構報告，這些銀行應設立由獨立的外部董事組成的稽核委員會。大銀行和稽核委員會中至少有兩名成員要具備商業和金融方面的管理經驗，并且這些成員不能是該銀行大客戶中的雇主或雇員。
美聯儲要求銀行內部的稽核審計人員負責監督銀行在會計、經營和管理等方面是否健全和適當，以確保這些方面都正常運轉，使銀行資產免遭損失；同時，內部稽核還負有幫助制定新的政策和程序的義務，還應督促銀行遵守法律法規，對現行的監控政策及程序有效性作出評價。為達到這一要求，美聯儲對銀行內部稽核進行檢查時。著重從內部稽核的獨立性，內部稽核員是否稱職、內部稽核的充足性和有效性幾個方面入手，強化了內部稽核的功能。從其工作程序、業績，尤其是專業人員素質這些非常細致入微的指標檢查中，促進了銀行業極其重視風險的內部控制，因為，一旦美聯儲認為某銀行內部稽核報告不可信，那么，該銀行的內部稽核工作在聯儲的綜合評級中將處于極低等級，這對該銀行的經營發展來說是非常不利的，因此，迫使銀行重視內部控制，由此來實現金融監管的精神實質，把風險扼殺在萌芽狀態。
五、我國銀行建立內控制度的基本要求
從我國目前銀行業內部控制的現狀來看，筆者認為應在內部控制制度的確立上體現這樣幾個方面的內容：
（一）健全內部控制管理制度，創造良好的內部控制環境，實施內部控制，首先必須在制度上有保障，各專業銀行、商業銀行應結合自己的營業特點，在各個崗位、各個部門、各個環節上建立嚴格而具體的內部按制制度，做到有法可依，有章可循。同時，由于金融機構的工作特點建立部門之間，崗位之間的相互核查制度也應構成內部控制制度的一個重要組成部分。因為每一環節在完成自身業務的同時，也是在進行對上一環節的檢查，這樣可以減少工作差錯，防弊堵漏，及時糾正錯誤。
（二）部門崗位職責的適當分離，這是內部控制獨立性的基本要求。合理的職能分工和責任分離能夠使各部門，各崗位工作人員各盡其職，同時，由于一項任務不可能由某一個人從頭至尾地完成，保證了各個工作環節相對的獨立性和安全性，有利于內部控制制度的實施。這也符合巴塞爾有效核心監管原則第14余“職能分離”的要求。因此，金融機構在業務運營過程中應當對部門之間、崗位之間實行恰當的責任分離制度。如實行對貨幣、有價證券的保管與賬務處理相分離；重要空白憑證的保管與使用相分離；資金交易業務授權審批與具體經辦相分離，前臺交易與后臺結算相分離；信用的受理發放與審查管理相分離；損失的確認與核銷相分離；電子數據處理系統的技術人員與業務經辦人員及會計人員相分離等。
一、各國金融監管立法的變遷
（一） 美國：從《格拉斯-斯蒂格爾法》到《金融服務現代化法案》
1929年美國股市發生暴跌，隨后美國陷入了一場空前絕后的經濟危機，股市、銀行體系幾乎全面崩潰，公眾對銀行行為表現出極度的憤怒和不信任。在這樣的經濟和社會背景下，美國國會通過了《1933年銀行法》，其中規范政權與銀行業之間關系的一些條款被合稱為《格拉斯-斯蒂格爾法》。根據該法規定：任何以吸收存款業務為主要資金來源的商業銀行，不得同時經營證券投資等長期性資產業務；任何經營證券業務的銀行，也不能經營吸收存款等商業銀行業務；商業銀行不準經營證券發行、證券包銷、證券零售、證券經紀等業務；商業銀行的員工不得在各種投資銀行機構兼職；商業銀行不得設立從事證券業務的分支銀行或附屬機構。這些規定使銀行與證券公司在機構、人員、業務范圍上嚴格區分開來。隨后，美國國會又先后頒布了《1934年證券交易法》、《1940年投資公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，從而逐步形成了金融業分業經營制度的基本框架。
20世紀80年代隨著金融自由化趨勢席卷全球，外資銀行大舉進入美國，對美國金融市場進行前所未有的沖擊。由于分業經營的限制，美國金融業在國際市場的競爭力日益下降。美國金融監管當局被迫進行了一系列旨在提高美國銀行競爭力，推動金融業發展的金融自由化改革，先后于1080年和1982年通過了《取消存款機構管制和貨幣控制法案》和《高恩-圣杰曼存款機構法案》等有關法律，放開了存款貨幣銀行的利率上限，從法律上允許銀行業和證券業的適當融合。
經過80年代的金融改革，美國金融分業經營的基礎正逐漸消失，分業經營制度也已經不斷地被現實所突破。進入90年代后美國銀行界要求修改直至廢除《格拉斯-斯蒂格爾法》的呼聲越來越高。與此同時，銀行業的并購浪潮大大改變了國際銀行業的整體格局，并購的規模、金額不斷擴大，跨行業、跨國界的并購成為新的熱點。在這些因素的刺激下，美聯儲于1997年初修改了《銀行持股公司法》中的個別條例，建立了更有效率的銀行兼并和開展非銀行業務的申請和審批程度，取消了許多對銀行從事非銀行業務的限制，商業銀行能更自由地從事財務和投資顧問活動、證券經紀活動、證券私募發行以及一些其他非銀行業務。更重要的是，美聯儲擴大了銀行持股公司附屬機構可以承銷和交易證券的范圍，并大大減少了可能降低這些業務收益的限制。1999年11月12日，克林頓總統簽署了《金融服務現代化法案》，美國正式宣告實行金融業的混業經營制度。j
《金融服務現代化法案》的頒布標志著當今金融法律已經從規范金融活動過渡到管理和防范金融風險，并向推動金融市場主體的聯合、競爭和效率方向發展。該法案體系龐大，內容涉及包括銀行、證券和保險在內的整個金融業活動的具體規范以及在權利和程序方面的具體可操作規范，其要點包括（1）促進銀行、證券和保險之間聯合經營，加強金融機構的競爭；（2）強化銀行業與工商業的分離，實現金融體制的現代化；（#）保留并擴展監管機構，加強金融監管；（4）強調消費者保護；（5）強調對小企業和農業企業提供金融服務；（6）以法律形式作出對有關課題進行研究的明確要求。k這一法案的誕生，促進了金融產品的創新、降低了成本，提升了美國金融市場的競爭力和抵御風險的能力，給市場注入了新的活力。在監管方法上，由個別監管轉向了綜合監管，確立了功能性監管的模式，這些都對其他國家的金融監管立法產生了深遠的影響，從而影響到世界金融市場格局的變化。
（二） 英國：高度集中的單一監管
英國的金融監督管理體制最明顯的特點是自律，它建立在監管者與被監管者之間相互信任、共同合作的基礎上。這種自律監管方式的優點在于靈活、較有彈性，缺陷是人為因素比較明顯。
1979年10月英國頒布了《1979年銀行法》，是其銀行監管走向法制化的第一次嘗試，但該銀行法沒有從根本上改變英格蘭銀行傳統的監管方式，因為在處理具體事件時，銀行法賦予了英格蘭銀行廣泛的自決權，在解釋、評價和管理等方面帶有很大的隨意性，使得監管活動在很大程度上要受英格蘭銀行高級管理人員的支配。
70年代以后，英國政府放松了對銀行業競爭的限制和對金融業的管制，一時間英國各金融機構間競爭激烈，金融工具、金融交易手段不斷創新，金融業務、金融品種不斷交叉，呈現出混業經營的跡象。為了順應金融市場的發展，1986年10月27日，英國政府出臺了《金融服務法》，該法案的出臺被稱為“大爆炸”（BigBang），它允許銀行從事證券及其他投資等，成為沒有業務界限，無所不包的金融集團，它有效地改變了英國金融市場的結構，促進了市場的全面競爭，使英國金融市場發生了根本性的變化，英國金融市場上再度出現了投資銀行和商業銀行全面融合的局面。在監管體系上，英國在該法案的基礎上成立了證券投資委員會（SIB），對從事金融服務的企業和從事證券活動的自我規范組織進行監管，從而形成了自律管理與立法監管相結合的模式。l然而，此時英國的金融監管卻沒有跟上混業經營的步伐，英格蘭銀行仍保留了對銀行的監管權，暴露出來的問題是對那些擁有大量非銀行業務的銀行集團的監管尤為薄弱，以至發生了巴林銀行倒閉事件。
為了迎接金融全球化、自由化和歐元的誕生，英國政府在1997年提出了金融體制改革的方案。將英格蘭銀行的監管權剝離出去，把對銀行監管的責任從英格蘭銀行轉移到證券投資委員會，并于1997年10月28日成立了金融監管服務局（Financial Service Authority，FSA），主要負責對銀行、住房信貸機構、投資公司、保險公司以及金融市場清算和結算體系的監管。1998年6月，英國通過了新的《英格蘭銀行法》，將英格蘭銀行的職能限定在執行貨幣政策，發展和改善金融基礎設施的范圍內。1998年7月《金融服務和市場法案》頒布，在經歷了多達2000 余次的修改之后，終于于2000年6月被英女王批準，從而成為英國金融業的一部“基本法”。該法明確了新成立的金融監管機構和被監管者的權力、責任及義務，統一了監管標準，規范了金融市場的運作。這一整套新的“游戲規則”宣告了英國傳統的以自律性管理為主的金融監管體制全面讓位，取而代之的是單一的巨大金融監管機構，為英國適應新世紀金融業的發展和監管，提供了一個空前嶄新的改革框架。
（三） 德國：“全能銀行”模式
1948年德國進行了貨幣改革，之后頒布了《德意志聯邦銀行法》、《德意志銀行法》使德國在戰后迅速建立了一整套比較健全的貨幣制度和金融體系，制定了相對穩定的金融貨幣政策和有力的監管措施，為德國戰后經濟恢復和發展奠定了良好的基礎。
1961年聯邦德國通過的《銀行法》授權建立了聯邦銀行監管局，它是一個獨立的聯邦監管機構，直接隸屬于財政部，多年來在德國銀行監管中發揮著中心作用。根據《銀行法》第6條，銀監局的首要任務是保護投資者和存款人的合法權益，負責制定和頒布聯邦政府有關金融監管的規章制度，并采取措施消除各種風險因素。同時《銀行法》第7條明確規定了聯邦銀行依法擁有對金融機構日常監管的職能。這樣，聯邦銀行監管局和聯邦銀行分別側重于微觀金融機構的具體監管和宏觀金融市場的監管，共同負責德國銀行業的監管。
總體而言，德國金融業的一個典型特征是“全能銀行”。根據德國《銀行法》，全能銀行的經營范圍不僅包括存款業務、貸款業務、貼現業務，而且還包括信托業務、證券業務、投資業務、擔保業務、匯總業務、財務業務、金融租賃等在內的所有金融業務，甚至還可以持有非金融企業的股權。這種全能銀行制不僅便利了銀行體系向工商企業提供廣泛而有效的金融服務，同時也有利于分散銀行的風險，保證銀行利潤的穩定增長及銀行穩健經營。
然而，90年代德國金融業在內外競爭的壓力之下，也開始尋求改革之路，將原銀監局、證監局和保監局三個機構合并，成立了金融監管局，根據原有的《德國銀行法》、《保險監管法》和《德國證券交易法》三部實體法，履行對德國金融業統一監管的職能。金融監管局的監管目標主要包括：第一，確保德國金融業整體功能的發揮；第二，確保德國金融機構的償付能力；第三，保護客戶和投資人的利益，從而維護金融體系的穩定。此外，在1999年歐洲中央銀行體系確立之后，德意志銀行失去了獨立制定貨幣政策的功能。2002年4月30日新頒布的《德意志聯邦銀行法》在未改變聯邦銀行的基本職能的前提下，確立了新的德國聯邦銀行的體系。m
（四）日本：從“分業”到“混業”
二戰后，為了恢復在戰爭中受到重創的經濟，治理惡性通貨膨脹，同時也由于美國在政治、經濟各方面的介入，日本建立起一種限制型金融體系，主要表現在兩方面：一是銀行業務與證券業務分離。1947年3月公布的《證券交易法》第65條就明確規定，嚴禁銀行辦理證券業務。這樣，銀行與證券公司形成相互隔離的關系。二是對銀行進行“長短分離”，區分長期融資銀行與短期融資銀行，以實現銀行與信托的分離。
20世紀80年代以來，在金融自由化和國際化浪潮的沖擊下，日本的分業監管逐漸松綁。1981年修改銀行法，允許銀行經辦有價證券，特別是銀行可以經營公共債的買賣，辦理有關新公共債的募集等業務。由此，打破了證券公司獨家經營有價證券買賣的格局，這是日本金融制度進入綜合掛時期的一個重要標志。1992年6月日本國會通過了《金融制度改革法》，并于次年的4月1日正式實施，允許銀行、證券、信托三種不同形態的金融機構能夠以“異業子公司”方式相互滲透，實行業務交叉。
1996年10月17日，日本經濟審議行動計劃委員會下設的金融工作小組。公布了以放款和取消各種限制為中心內容，題為《搞活我國金融系統》的報告，該報告從實現廣泛競爭、資產交易自由化、緩和限制、改革監督體制等方面提出了金融大改革的框架措施，從而揭開了大改革的序幕。日本的大改革將金融控股公司確立為各項金融業務相互滲透的目標，并致力于加強金融商品、業務和組織形態的自由化和多樣化。首先是于1998年1月解除對金融控股公司的禁令。其次是取消對各類金融子公司業務范圍的限制及普通銀行長短期業務領域方面的限制。至此，日本通過金融控股公司的形式完成了向金融混業經營高級階段轉變的過程。n
二、國際金融監管的發展趨勢
在分析了以上各國金融監管法律制度的演變之后，我們可以得出這樣的結論，在金融全球化這個大背景下，西方發達國家的金融監管法律制度都經歷了從20世紀80年代的自由到90年代的監管的回歸，但這不是一個簡單的管制循環，而是監管下的自由和自律基礎上的監管。各國的金融監管立法都是順應國內國際金融實踐的產物，法律制度的趨同也表明全球金融監管正朝著國際化的方向發展。
（一）安全與效率并重的金融監管目標
金融監管目標的確立是金融監管的核心問題，它決定了具體的監管制度和監管措施的制定和實施。20世紀70年代以前，國際金融監管主要側重于維護金融體系的安全性。然而90年代以來，安全與效率并重的金融監管理論逐漸占了上風。各國的監管當局積極應對這一趨勢，調整監管目標，除了繼續以市場的不完全性為出發點研究金融監管問題之外，也開始越來越注重金融自身的獨特性， 金融監管實踐向著管理金融活動和防范金融體系中的風險方向轉變。這一方面順應了金融業發展的趨勢，提高了經營效率；另一方面也是建立在各金融機構內部風險控制能力的增強以及存款保險制度、最后貸款機制等安全保障日益完善的基礎上的。
（二）金融監管結構向綜合性、統一性發展
金融創新的一個重要變化就是金融機構間的接線越來越模糊，原來實行分業經營制度的各國都紛紛打破限制，許多金融機構一方面通過金融創新繞開管制，另一方面則通過子公司和控股公司從事非銀行業務，這就要求金融監管也采取統一的、集中的管理模式。各國的監管當局都相應地擴大了金融監管的范圍，對各類風險實施全面管理，成為金融業監管的一個重要趨勢。各國金融立法在數年內一而再、再而三地修改，正是為金融業由“分業”向“混業”轉變提供合法性論證。
（三）實行功能型監管
功能型監管是在一個統一的監管機構內，由專業分工的管理專家和相應的管理程序對金融機構的不同業務進行監管。功能型監管的優點在于管理的協調性高，管理中的盲點容易被發現并能得到及時處理，金融機構資產組合總體風險容易判斷。同時它可以克服多個監管機構所造成的重復和交叉管理，用統一的尺度來管理各類金融機構，創造公平競爭的市場環境。功能監管順應了金融業的混業經營的趨勢。美國、英國和日本不論他們在金融監管模式上有多么不同，但在新的監管立法中都確立了實行功能型監管，而且他們的立法實踐也說明功能監管可以適應不同的金融監管模式。
（四） 監管與自律并重
即對金融機構從外部進行監管控制轉向強化其內部風險控制制度，提高自我監控水平。如美國對銀行的監管，監管機構只集中對法人機構進行監管，即對銀行總行進行集中監管，而對分行則主要通過對總行的內控機制健全性的考查得出結論，同時要求分行在每個工作日結束時將數據上報總行。這樣，監管機構可以集中精力監管那些綜合性 金融集團和大型金融控股公司，從而提高效率，穩定金融體系。p
關鍵詞：金融監管；產品監管；金融創新；金融消費者保護
中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1006－1428(2011)07－0062－06
一、引言
確立金融監管邊界，就是在金融監管、市場約束和金融機構內部控制機制之間建立一種有效的平衡關系。如果金融監管能夠接近或基本處于有效的監管邊界范圍，那么將會對市場、金融機構和交易者帶來綜合的正面外部效應，反之則可能出現人們所不愿意看到的“負面”的外部性。
從理論上講金融監管肯定是有邊界的，政府不可能也不必要去干預金融市場中的所有行為，否則市場將不復存在。因此政府在實施監管時首先應當明確其政策意圖發揮作用的范圍，而監管范圍的確定應當符合金融市場及社會經濟發展的內在要求，即在保證金融總體穩健的目標之下，既要體現出對于金融機構的金融創新與經營自的尊重。同時也應重視交易者、金融消費者權益的維護。與此相對應的是金融監管理念中要體現出審慎性監管與規范性監管的動態平衡。然而當前全球性金融危機表明，多數金融發達國家的金融監管機構在審慎監管與市場規范監管之間尚未給出較好的平衡關系。其平衡關系的失調及其矯正的思路又可從兩方面進一步分析：
一方面，從審慎監管來看，宏觀層面的審慎監管與微觀層面的審慎監管配置的失調。在以往的金融監管中僅僅依賴微觀審慎監管不足以維護金融穩定和市場增長，因為微觀審慎監管將經濟波動視為外生風險，忽視了金融機構行為本身的系統性內涵，因而應當對現有金融監管體系進行結構性調整。美國、英國以及歐盟等重要國家和地區的金融改革建議和立法草案，也紛紛將宏觀審慎監管作為核心內容加以強調，大都要求設立或明確宏觀審慎監管職責行使者，建構宏觀審慎監管框架，從而將其置于極為重要的位置。例如美國《Dodd－Frank法》中決定設立的金融穩定監督委員會(Financial Stability Oversight Council，FSOC)和英國計劃設立于央行下的審慎資本監管局(PRA)。
另一方面，從市場規范監管看，針對金融機構的行為合規性監管和針對消費者權益保護的職能配置也不平衡。在以往的金融監管中，相對比較重視對于金融機構行為的合規性監管。實踐中金融機構即便在形式上符合了交易規范的基本要求。但由于信息的不對稱和金融消費者在金融知識與金融能力上的實質弱勢特性，導致了金融消費者利益極易受到損害。為此美國、英國等國家在金融改革建議中，紛紛設立專門的金融消費者保護機構，如美國新設立的金融消費者保護局(CFPB)，英國則計劃于2012設立完成的消費者保護和市場監管局(CPMA)和消費者金融教育機構(CFEB)，即出現了金融消費者保護機構專門化的趨勢。
英、美等主要國家的金融監管機構改革動向體現了政府在金融監管中對于審慎監管與市場規范監管的再平衡，但它也將對金融監管的邊界產生重要影響。因為無論是出于審慎監管還是市場規范監管的目標，都將意味著更多的監管法規、監管標準、監管方法被投入到金融領域。對金融機構而言，在營運規模、業務范圍和消費者保護方面，都將受到較過去更為嚴格的監管審查，一改過去片面維護金融自由化及金融創新的訴求。結合金融消費者的保護，從市場規范監管的層面出發，金融監管機構的監管邊界目前正在醞釀一個較大的變化――即將從傳統的關注對金融機構的銷售與服務環節的“行為規范監管”進而延伸至對金融機構的金融產品本身的質量實施“產品監管”。
二、基于英國金融產品監管動向的觀察
FSA(金融服務管理局)于2011年1月的英國金融監管體制改革討論意見稿的附件Ⅱ中專門討論了產品干預問題，即基于保護零售市場金融消費者權益的產品監管問題，并提出了英國政府計劃在產品監管領域將考慮實施的做法。
(一)產品監管的提出背景
FSA認為，英國以往的金融監管行為主要集中在消費者同金融機構就具體金融商品或服務進行交易的環節。然而在總結典型的消費者于金融消費中權益受到損害的事件則主要發生在如下領域：
1、養老金投資產品的不當銷售，大規模的儲蓄保險不當銷售，近來則更多體現在可分割型投資信托基金和結構型產品方面：
2、在保險領域，FSA和其他監管部門對付款保證保險(PPT，payment protection insurance)采取了行動：
3、在抵押貸款方面，為了保護消費者，監管機構對收取消費者拖欠貸款行為進行了干預。
上述領域接二連三地出現消費者利益受侵害的情況引起了FSA的反思，FSA認為，必須提供新的監管方法去避免類似損害消費者事件的大規模發生，并決定擴大監管范圍，即不僅僅將監管局限于金融商品與服務的銷售環節，而是從產品生命周期的角度出發，(關于金融產品在生命周期可能發生的問題圖示如下)提前采取措施防止損害的出現，即早期介入產品監管領域。
金融產品生命周期內可能產生問題環節的圖示
英國監管部門認為，盡管在產品銷售環節對金融機構設定較高的規范性要求在實質上有助于消費者選擇適合他們的產品(它們仍將保持對此領域的持續關注)，然而金融機構仍能夠在金融產品銷售環節之前施加巨大的影響力。金融機構的如下決策將在實質上影響消費者的行為結果：
1、產品的功能設計；
2、做出產品在各種條件下的合理功能假設，并對其進行檢討；
3、決定何種產品被提供：
4、決定產品銷售的市場策略；
5、不斷實施產品監測。
英國監管部門發現，在某些情況下將監管的策略過多地指望在信息披露上會存在問題。因為監管者制定的信息披露規則是為了讓消費者明智地去選擇適合他的金融產品，但這不總是發生預期的效果。在金融商品銷售中，消費者的行為特征被金融機構所洞悉進而向消費者施加不當的引導最終造成損害發生。金融產品本身的特征更是加重了損害。因此，如果監管者僅僅將監管重點設定于產品銷售環節，那么只能在消費者遭受損失后才能發現這些問題。而金融產品一旦被投入市場后，那就更難以采取有效的阻截措施，越多的金融機構以這種方式向市場提品，那么對于消費者造成的負面影響就越大。因此，如果監管機
構早期介入產品監管就會比事后處置更有效率，這也可以使更少的金融機構被卷入。早期產品監管還能夠節約監管機構的成本。并且及早介入產品監管在一定意義上還能避免冗長的常規監管。因此基于上述考量，英國金融監管機構將早期介入產品監管作為監管的有效組成部分
(二)產品監管的基本理由
1、高層次的市場失效分析。
關于市場失效的分析是監管機構決定是否采取監管措施，以及應采取何種程度監管措施的必經程序，對于是否值得采取產品監管的措施也是如此。在一個有效競爭的市場中，消費者和金融機構能通過彼此的交易相互受益，而在無效競爭的市場中則會導致消費者受損。
無效競爭可能是由于“問題產品”提供導致的，而根據監管經驗發現，處于零售金融市場中的消費者常常難以理解和發現產品中存在的問題。而在以往，監管機構主要試圖通過制訂產品信息的強制性信息披露規范去幫助消費者，但實際效果不佳，這主要有以下方面的原因：
第一，消費者缺乏產品相關的信息，或者根本不使用他們已經獲取的信息；
第二，消費者在準確判斷產品的價格和質量時受到的阻礙，這主要是因為產品本身過于復雜所致；
第三，消費者根本不知道他們所購買的產品存在問題，往往只有在事后損失形成后才能知曉；
第四，消費者無法制約自律性差的金融產品提供者；
第五，金融產品銷售商，如銷售中介所獲得的激勵導向不是向消費者提供適合的產品，而是賣給消費者更多的產品：
第六，由于市場失敗本身所致，以及監管者的監管方式的有限性所致。
2、瞄準具有顯著風險的問題。
關于市場失效的分析可以幫助監管者決定采取產品監管措施是否會是保護金融消費者的合理工具。然而監管者仍須決定或判斷是否需要采取行動。監管者常常在平衡消費者保護目標和避免過度監管的問題上陷于兩難境地，因為監管者有責任將監管資源有效投向最重要的市場問題上。監管部門能否準確鎖定市場中存在的顯著問題取決于以下四個方面：
第一，一方面要靠對市場中不斷產生的問題的持續關注，這需要對其進行數量和質量的分析；
第二，問題本身可能波及的人群數量和可能造成的損失金額也是一個重要的判斷依據；
第三，問題發生在哪個具體行業也是監管部門判斷該問題是否為顯著問題的考慮變量。例如，在銀行零售產品中，由某些理財產品導致的損害可能涉及到的受損消費者的絕對數量不大，然而對于每個具體消費者來說受損金額卻可能很大；
第四，監管機關對于問題的風險是否具有顯著性有時也取決于問題本身的特點，其中首要的考慮包括下述方面：
是否會對一個消費者的核心金融利益受到影響(比如他們的養老金、儲蓄、房屋所有權、生計來源資產的保護)；
是否可能會給消費者造成特別嚴重的損害，從而使消費者面臨財務困境；
是否上述方面將給消費者帶來長期的影響，同時該影響此后不能被矯正。
3、指示出產品存在的問題。
在判斷出產品存在的問題后，監管者將會向消費者和金融機構指出產品存在的問題，然而監管者在向消費者指示產品存在的問題時，并非是采取針對特定的某個產品的問題進行揭示的方式，而主要是通過描述“問題產品所具有的共同特征”的方式去實現，以引發消費者在做出決策前予以特殊關注。而監管者在向金融機構指示產品存在的問題時，則要求金融機構采取措施完善產品，如果金融機構對那些對于消費者構成極大潛在風險的產品未采取完善措施，監管者將會采取進一步的行動，甚至包括禁止該產品進入零售市場。
(三)新興的監管方式
英國監管部門描述了一些工具和方法，從產品評價方面介紹了其在產品監管工作上的一些基本思路。這些工具中包括了原有的用于評估金融機構行為可能給消費者帶來風險的“宏觀”工具，它還將被強化并繼續用于監管機構對于金融產品設計方面的監管。此外，監管機構為了貫徹新的密集監管和介入式監管措施還將開發一些特殊的監管工具。
1、早期識別風險行為。
英國監管部門運用一系列廣泛的信息去識別金融機構的風險，具體如：
廣泛的市場數據分析和本部門的數據分析：
零售行為風險前景分析：
獨立的產品研發機構：
FSA的數據，例如產品銷售數據、由客戶聯絡中心提供的客戶投訴情況統計和投訴信息統計；
由其它第三方機構提出的預警――如金融申訴服務專員部門或其他消費者團體提供的信息；
金融促銷信息；
新聞報道評論：
FSA特有的情報來源。
2、零售行為風險前景分析。
這主要是從宏觀金融市場的角度，評估那些金融環境中可能出現的風險導向的行為。這個分析包括與宏觀經濟狀況相關的行為風險、行業部門發展趨勢等，從而理解和預見監管發展的未來指向和消費者的特點與行為方式。監管部門的目標是，對于具有風險導向傾向的金融機構可能對經濟環境變化作出的回應進行識別，同時也包括對相關的風險產品的識別，從而通過聚焦零售市場行為風險的前景分析來保護零售市場的公眾。
3、商業模式和策略分析。
商業模式與策略分析是監管機構在具體評價某一特定金融機構的商業模式是否具有行為風險時的具體做法。基于零售行為風險前景分析所掌握的信息，商業模式策略分析會評估已確定的風險是否會、以及會以何種方式在特定的金融機構中體現出來，同時監管部門會高度關注特定金融機構存在的所有特定風險。商業模式和策略分析是針對特定金融機構的一項非常詳盡的分析，它要考慮到市場運行環境狀況和其他同類公司的一般性做法。監管機構會分析特定金融機構在經營模式上的脆弱之處，并提示其可能導致經營風險行為的發生。監管部門的目的是對于金融機構當前的發展戰略和未來發展戰略進行評價，重點是考慮這些戰略會對消費者產生何種影響，目前英國監管當局主要是通過“ARROW”風險評級體系來實現這一目標，這種深入細致的分析有助于使監管部門了解風險重點領域，進而在未來的監管中有效地實施對應措施。
4、其他更精細的監管方法。
英國監管部門還將開發出對于金融機構內部產品管理程序的深度測試辦法，這些更為精細的監管方式主要針對那些大型的金融機構，其主要涉及的內容包括如下方面：
機構的產品監管：
機構的產品策略計劃：
產品的目標市場；
產品的行銷策略：
機構內部激勵機制：
機構的風險和壓力測試：
產品的定價與價值：
機構的業務運營和自我監察。
此外，英國監管部門對于一些小型的金融機構設置了不同于針對大型金融機構的特定監管方式。同時，對于同金融產品服務提供相關的居于“產品供應鏈”中的其他機構，監管部門也提出基本的監管要求，比如他們也應當如所有金融機構一樣實施“公平待客”措施的有關要求。
(四)附加的產品干預選擇
英國監管部門認為，在上述產品監管方式仍被認
為不足以保護消費者時，監管部門應當具有額外的權力以在極為特定的情形下實現保護消費者的目的，這些附加的產品干預可以包括如下方面的權力：
產品的前置審批：
產品禁止；
強制產品具有某些功能或禁止產品的某些功能(為產品設定最低限度的標準)；
價格干預(金融機構有責任保證其產品的收費結構是適宜的；產品供應者有責任從產品總體的角度確定一個適宜價格；在銷售環節，要求銷售者有義務向消費者提供一個收費較低的產品作為替代性產品：在必要時為產品設定價格上限)：
增加對產品供應者的審慎性條件約束：
對消費者和業界預警：
防止不適宜銷售和按客戶類別限制銷售：
對銷售顧問能力的附加要求。
三、對金融產品實施監管的合理性及其質疑
對金融產品予以監管的設想在除英國之外的國家亦有體現，比如美國2009金融消費者保護局法案中認為，CFPB將接管所有其他聯邦管理機構對于金融消費者保護的職責，CFPB的建立將會在金融產品與服務的市場準入方面“促進透明、簡單、公正、責任承擔”等目標的實現。CFPB將對金融機構和其他合格機構施加更嚴厲的信息披露要求，要求金融機構提供符合CFPB設計要求并經他批準的“單純金融產品”(plain vanilla products)，禁止向消費者提供那些未經特定成本收益分析方法確認的存有問題的金融產品和合同條款。更為重要的是，CFPB除了批準具體的金融產品與服務外，還將被允許為促進政府施加更為嚴厲的監管金融產品與服務的措施而制定規則。
澳大利亞的ASIC在金融危機后也高度關注對金融產品實施監管，如ASIC專家組在2010年的關鍵倡議之一就是進行風險監控。專家團將對各自監管的區間進行最大風險評估，并分配相應資源監控存在上述風險的層面。風險監控所關注的內容之一是新產品，尤其是那些推銷給一般投資者的產品。這與ASIC將保護一般投資者作為工作重點的原則是相一致的。對于融資投資，立法機關明確其屬于《公司法》所管轄的金融產品，將受到更為嚴格的信息披露規則制約。除了監管局的審慎監管外。澳大利亞政府汲取了美國金融監管聯邦和地方、金融監管機關之間管轄權限存在交叉或真空等經驗教訓，在次貸危機后，提出將澳大利亞的消費者信貸產品或服務的監管統一到聯邦層面，制定《統一消費信貸守則》。今后任何涉及消費者信貸的產品或服務都將歸聯邦政府(具體為澳大利亞證券投資委員會)管轄，而不再是聯邦和地方分別管轄，避免了可能出現的監管漏洞。
此外，歐盟計劃于2011年設立新機構加強金融監管。并表示歐洲監管局有權對特定類型的金融機構、金融產品和金融活動進行調查，例如裸賣空交易，評估其給金融市場帶來的風險。在緊急情況下，歐洲監管局根據歐盟法律規定可臨時禁止或限制某些有害的金融活動或金融產品。并可提請歐盟委員會提出立法建議，永久性禁止這類產品和活動。
盡管在英、美、澳大利亞及歐盟等國家和地區構筑的金融監管改革中都對金融產品實施監管有所涉及，然而基于自由市場主義的傳統，這些國家的金融業者和學者也一再對此種規定表示出了強烈的質疑或反對，并認為這些措施除了將嚴格限制消費者的自由選擇權以外，還嚴重影響金融創新。比如有美國學者認為，CFPB的使命是建立于迎合那種關于金融監管是由于消費者不能理解金融產品因而不能做出理性決策的概念之上的。至少作為一種適當的監管回應，它假設它能設計并向消費者提供一些具有“單純功能”(“plain vanilla”products)的金融產品，只要“促使”消費者去選擇類似的具有“單純功能”的金融產品，那么他們自然就會遠離那些奇異的非常規型的金融產品。很不幸的是，基于這種觀點，就沒辦法證明是由于消費者的非理而導致了金融危機。
退一步講，針對那些關于即便毫無證據證明說是由于消費者的非理導致金融危機的話也值得進行一些補充性的監管，而監管將有助于把消費者推向那些具有“單純功能”的金融產品的說法也是值得質疑的。
第一，既然只是由于非常規型金融產品不適合多數人，那么通過提高那些對非常規型金融產品感興趣的消費者的經濟成本就會降低其福利。然而由于消費者具有不同的偏好，不能僅僅為了達到限制非常規型金融產品消費者的目的，就通過采取普遍的設置監管措施去妨礙、限制所有消費者滿足自己偏好的能力。
第二，即使不去爭辯CFPB是否允許包括非常規型金融產品在內的產品進入市場以滿足消費者選擇的需要，其實只要CFPB保有對產品設計的批準權就可以了。但可能會出現這種情況，比如CFPB可能會針對那些“理性”消費者傾向于選擇的“不受歡迎的抵押貸款產品”施加以各種“細微”的設計要求。甚至從根本上導致類似產品被徹底禁止。還有，人們會質疑CFPB是否具有足夠的能力和信息選擇出更符合消費者利益的具有“單純功能”的金融產品，因為又有誰了解根據CFPB的偏好所挑選出的產品就一定比其他金融機構提供的產品更適合消費者呢?
第三，在某種程度上消費者的非理的確是個問題，然而產品監管這種家長式作風的管理方式也會降低對消費者的激勵，減少他們通過不斷的學習去提高其消費決策能力的動力。這些基于現實的和經濟效果的考慮因素應該值得決策者在做出目前產品監管的決定時再三權衡。所有這些對于金融產品的新的監管措施都會給消費者帶來潛在的巨大成本。然而，有關消費者的非理性并沒有被證明同此次金融危機的發生具有重要的因果關系。相反，那些支持設立CFPB的人士卻在沒有任何經驗證據的支持下認定消費者的非理性同金融危機有著顯著關系，進而提出產品監管等建議，而在我們看來，這非但不能幫助消費者，反而可能給他們造成損害。
然而針對上述非議。金融監管機關則認為，目前大多數金融產品的所謂“創新”都并非是在功能上的創新，更多地只是體現在價格結構和市場營銷模式上的創新，而這些所謂創新給消費者帶來的只是越來越多、越來越復雜和難以了解的金融商品和信息，由此消費者根本無法了解和選擇適合他們需求的金融產品，其消費風險隨之越來越高，極可能對生活產生深刻的影響。因此監管機構有必要采取措施去審核或過濾那些不適合普通金融消費者的金融產品。
另一種觀點則認為，經濟增長放慢是中國經濟對自身結構調整和外部輸入性通脹的承受能力疲軟的表現，他們擔心那些依賴價格競爭的外向中小型企業的破產倒閉蔓延會惡化就業形勢，更擔心宏觀調控對市場效率的負面影響――沒有享受到“政策紅利”的民營經濟，因為扛不住成本負擔而退出市場，而那些國有壟斷企業受到政策保護，抗風險能力“強”，從而市場份額又開始逐漸升高。這種“國進民退”現象不利于市場活力的發揮k
上述兩種觀點都有它正確的一面，但是，不管是考慮可持續的發展模式，還是考慮市場效率對經濟發展的作用，都是保證中國經濟“又好又快”發展不可或缺的兩大因素。以下是我對國務院最近提出的十項刺激經濟發展措施的解讀。
提高糧食最低收購價格，擴大補貼范圍。這一政策立足于中國經濟消費增長的動力可能來自具有強烈消費愿望和消費空間的廣闊農村，如果能保證農民的收入，就有可能創造不可忽視的投資機會和就業機會，發揮發達國家沒有的“后發優勢”。
鼓勵金融機構增加對中小企業的貸款，拓寬中小企業直接融資渠道。從扶持中小企業做起，鼓勵創新，不僅是為了保證就業，而且也關系到我國企業在世界舞臺上的發展空間。
提高服裝、紡織等出口退稅率，增加國內需要的產品進口。紡織行業勞動密集型的特點，不僅可以創造就業，而且也讓全球消費者分享國際貿易利益所需要我們做出的貢獻。它是對發揮中國經濟比較優勢重要性的深刻認識。
加大投資力度，保持合理的投資規模。為了促進內需，我們要加大投資的力度，尤其是要加快農村城市化和工業化的進程。在出口方面，我們要認清形勢，保持合理的投資規模，否則中國過剩的生產能力將把中國經濟帶入通縮的境地。
控制價格上漲，抓緊能源資源的價格改革。在目前中國產業結構沒有質的變化的時候，外匯流入依然有可能增大我們流動性過剩的風險。暫時讓我們可以在這樣的環境下，去思考調整我們油價補貼所帶來的不利的后果。
推進節能減排，落實節能消耗和污染減排目標責任制。這一措施對可持續發展固然重要，但是，如何保證中小企業的生產積極性，不至于讓他們承擔過大的成本，政府在其中應該發揮怎樣的作用等問題將顯得越來越重要。
抓好財政增收節支，保障民生支出。中國民間消費能力的疲軟很大一個原因來自于他們的后顧之憂。所以，如何減輕大眾醫療、教育、住房、養老等支出負擔，政府對社會保障體系的公共投入將發揮重要的作用。
加強金融監管，保持資本市場穩定健康發展。在金融全球化的今天，控制國際貨幣主導權的美國爆發了百年一遇的金融大海嘯，新興市場受到的沖擊是可想而知的。我們要保住資本市場的財富效應，也要提防資本流出吞噬我們救市的成果。
貨幣從不以任何單向意志為轉移，它從來都是追隨對外貿易的擴大、自身國力的增強，由近及遠、由民間到政府、從結算到儲備，依次展開、漸進擴大流通的。正如絲綢之路的對外貿易，引發了“五銖錢”的對外流通一樣，人民幣的“跨境之旅”，同樣遵循這樣的規律――其萌芽于我國對外貿易量急劇加大的近十年，自發形成于我國與東盟日趨活躍的民間貿易，發展于2005年人民幣匯率改革之時，加速于2008年美國次貸危機之后。
拋開人民幣國際化之于大國形象關聯不論，就當下我國經濟而言，加速推進人民幣國際化本身，即能起“既解外儲之困、又利外貿之需”的雙重作用。但是，結合當下實體經濟和金融監管現狀，仍應理性認識到人民幣“跨境之旅”風險猶存，宜穩步慢行。
漸次推進
盤點人民幣“跨境之旅”路線圖，我們可以發現基本沿著“東盟―非洲―日韓―歐美”的順序漸次推進。
由于地緣以及早已存在的民間自發貿易的因素，東盟顯然是人民幣跨境之旅的“第一站”。早在10年前，人民幣就已在中國廣西與越南等東盟國家的民間貿易中被廣泛使用。2002～2010年，人民幣從雙邊民間貿易的結算貨幣，又上升到雙邊政府間更廣泛的合作。
與近水樓臺的東盟相比，坐擁資源優勢的非洲緊隨其后，成為人民幣跨境之旅的“第二站”――2009年11月，贊比亞央行批準中國銀行在其境內辦理包括“人民幣賬戶、人民幣現金在內的全部人民幣業務”的申請；2010年11月1日，南非標準銀行向客戶提供整個非洲大陸人民幣銀行賬戶業務，進一步凸顯了人民幣在非洲充當主要結算貨幣的可能。
與人民幣在東盟、非洲的作用日益彰顯相比，人民幣對日本、韓國等全球主要經濟體的滲透，意義更顯重大，可視之為人民幣跨境之旅的“第三站”。2010年7月，交通銀行首爾分行成功辦理其在韓國地區首筆跨境貿易人民幣結算業務；同期，人民幣在日本的業務拓展則更顯深入，已有7家地方銀行開設人民幣賬戶結算業務。
而與前三站相比，面對全球最重要經濟體――歐美，人民幣跨境之旅的“第四站”才剛剛啟程――2011年1月，中國銀行美國分行開啟針對美國客戶人民幣兌換業務，昭示著人民幣歐美破冰之旅的開始。
深度邁進
與人民幣“跨境之旅”漸次推進相伴隨的是，人民幣國際化過程中的功能延伸亦基本沿著“結算―互換―債券―儲備”，逐步向深度邁進。
2008年以來，中國先后與多個國家或地區，簽署雙邊本幣互換協議。通過貨幣互換，他國或地區將人民幣注入當地金融體系，使本地企業用人民幣支付中國進口商及償還對中國的債務，以減少因美元流動性缺乏帶來的貿易融資萎縮，提高人民幣在區域范圍內的流通速度。
與此同時，人民幣計價的債券數額雖然有限，但亦開始在境外發行。2007年以來，香港作為離岸金融中心，為陸續發行以人民幣計價的債券、國債和基金品種，境外人民幣的回流、增值提供了平臺。
隨著人民幣匯率機制的不斷完善，許多國家也逐步在其匯率體系中考慮人民幣因素。
回顧人民幣“跨境之旅”，我們可以清晰地感知，正是由于我國經濟的高速增長，所帶來日趨擴大的進出口貿易額，直接推動了人民幣的“跨境之旅”。以近十年為例，我國進出口貿易總額從2001年的5,100億美元，上升到2010年的29,000億美元，年增速高達25%以上。如此高速增長的進出口貿易，在推動人民幣成為全球主要結算貨幣之一的同時，亦將我國在國際貨幣基金組織中的份額占比和投票權，從并列第六躍升至第三位。
出口之需
人民銀行于2010年6月17日聯合六部門發文，“將跨境貿易結算點從廣東、上海等省市擴大到20多個省份，境外結算地從港澳、東盟地區擴展到所有國家和地區。”即意味著中央銀行在給予出口企業結算之便的同時，更力助出口企業規避匯率之險。
人民幣跨境結算點和輻射區域的擴張，對我國出口企業而言可謂“守護神”――采用人民幣跨境結算，不但可以減少相對繁雜的結匯程序，而且更可有效地規避通過美元結算所帶來的匯率風險。在人民幣跨境結算之前，我國出口貿易的價格形成，均需通過進口國貨幣套算美元，最后再由美元結匯成人民幣。而近年來持續貶值的美元，給我國出口企業造成了巨大的損失。
如今，新一輪人民幣“跨境之旅”已然展開，其在方便我國出口貿易的同時，更旨在全面地對沖人民幣升值給出口企業所來的匯率風險。且在此過程中，更可以將人民幣從區域結算貨幣提升到國際結算貨幣的地位。
雖然，我國目前已將人民幣境外結算地擴展到全球所有國家和地區。但在實踐中，只有進口國民間或中央銀行擁有一定數量的人民幣儲備，與我國銀行間互擁大規模的貨幣互換協議，或者雙方存在貨幣直接兌換機制，人民幣的跨境結算才算真正成型。從以上方面看，我國人民幣的跨境結算目前仍處于初級階段，我國出口貿易真正能夠實現人民幣結算的區域，仍僅局限于東盟、俄羅斯和非洲少數國家。
風險猶存
人民銀行選擇將2011年1號文件定格為“允許試點內的境內機構以人民幣開展境外直接投資”，顯然與我國高達近3萬億美元的外匯儲備有關――高額外匯儲備即意味著高額外匯占款，在國內通脹預期日益加大之當下，需要人民幣合理流出以減輕通脹壓力。
結合去年以來中央銀行關于人民幣國際化方面的一系列舉措，不難發現，“既解外儲之困、又利外貿之需”是當下人民幣“跨境之旅”的直接出發點。當然，此出發點更是政策當局打造“大國貨幣”戰略的一部分。
但眾所周知，要擔當“大國貨幣”，國際化是唯一通途?？v觀美元、英鎊、歐元“國際化”之路，則需具備三個充分條件：其一，國際貿易總額足夠大；其二，成為國際強勢結算貨幣；其三，金融市場準入和匯率自由化。
就其一而言，經過32年改革開放，尤其是最近十年我國經濟的高速發展，從表面上看，人民幣似乎已具備成為“大國貨幣”的基礎要求。其實不然，在我國GDP高速增長和貿易高額順差的背后，出口產品相對低端和我國企業創新能力弱化，已成為影響我國經濟持續增長的爛尾。
就其二而言，雖然央行將跨境貿易結算點不斷擴大，境外結算地從港澳、東盟地區擴展到所有國家和地區。但只有境外銀行擁有一定數量的人民幣儲備、與我國銀行間互擁大規模的貨幣互換協議、或雙方存在貨幣直接兌換機制，人民幣的跨境結算才算真正成型。就此而論，人民幣成為國際強勢結算貨幣，尚需時日。
就其三而言，當下針對外資銀行、保險、證券的開放性程度，客觀地講，尚處于限制性試點階段。另外，客觀分析，“匯率自由化”還尚需時日，“以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度”仍將是我國今后匯率政策的主要落腳點。
關鍵詞:次貸危機;房地產市場;金融創新;證券化;金融風險
一、美國次貸危機的引發原因及房地產市場對危機的表現
金融危機,比較權威的定義是由戈德斯密斯(1982)給出的,是全部或大部分金融指標――短期利率、資產(資產、證券、房地產、土地)價格、商業破產數和金融機構倒閉數――的急劇、短暫和超周期的惡化。其特征是基于預期資產價格下降而大量拋出不動產或長期金融資產,換成貨幣。
2001年科技網絡股泡沫和“9?11”事件爆發后,美聯儲為了拯救金融系統,提高市場疲弱的信心,連續13次降息,從6%一口氣降低到1%的歷史低點,客觀上造成了嚴重的流動性泛濫。這些滾燙的巨額流動性逼得資金上竄下跳,去追逐高風險下的回報,在各種新奇的貸款產品和信息技術的高效運作下,原本良性的資產證券化和結構性融資等金融創新被惡性的流動性泛濫所挾持,對房地產和資本市場的價格膨脹起到了推波助瀾的作用,從而營造了次級債問題爆發的溫床。
第一,美國房地產市場泡沫問題的根源資產證券化給住房購買者提供過度便利金融杠桿及過度的流動性金融創新的過度發展。這些證券產品以多種衍生工具的方式在金融市場上大規模地進行交易。由于這些衍生品與房地產的價格相互作用,房價越是推高,衍生品交易量就無限放大,風險也最終聚積到毀滅整個市場的量級。但是當房價下跌,房貸成為負資產時,與之相關的證券化產品迅速被市場拋棄,整個證券化產品鏈條斷裂,從而引起市場恐慌性拋售,次貸等產品流動性急劇枯竭且價格急速下跌。
第二,人們為追求最大利益,推出了高風險的金融衍生品。從事衍生品交易的公司忽視了衍生品的根本出發點是為了規避風險和套期保值,相反是一味根據風險與收益成正比的原則濫用這一工具,使得衍生品成為他們追逐利潤最大化的投機工具。同時,結構產品在金融動蕩階段所導致的實際損失遠超投資者的預期。而且公司內控機制不完善,傳統的風險管理機制相對于高風險的金融衍生品交易已顯落后,無法起到有效的監控、制約和預警作用。從這個角度來看,次貸危機凸現了風險管理手段同步創新的必要性和重要性。
第三,監管制度的不完善以及監管部門的失責。金融衍生品市場在美國既不屬于美國期貨交易委員會(CFTC)監管,亦不在美國證券交易委員會(SEC)的監管范圍之內,并且1974年美國的商品交易法(CEA)正式免除了CFTC對金融衍生品市場的監管責任。美國的商品交易法(CEA)將按揭工具、遠期、回購選擇權等OTC金融衍生品定義為非商品,因此免除了CFTC的監管責任。如高風險抵押擔保債券(CMO)、信貸資產的證券化(CLO)、市場流通債券的再證券化(CBO)、信用違約互換(CDS)等市場完全不受監管,也沒有公開的記錄顯示債券違約賣方是否擁有資產進行支付。由于這種OTC交易市場中交易商相互之間持有大量頭寸,從而在該市場上蘊含著極大的交易對手違約風險。
二、中國金融創新的現狀
中國自1978年以來的金融改革,是一項全新的工作。創新金融組織架構,創新金融工具產品,到創新金融宏觀調控制度,在“摸著石子過河”的思路下不斷進行制度創新的探索,不斷推進金融市場制度建設?？梢哉f,中國近25年的金融改革史本身就是一部金融制度創新史。
中國金融創新主要是政府主導型的金融創新;金融創新的范圍廣但獨創少,并且技術含量低;衍生工具的創新大多歸于失敗。主要是受一些條件的限制:市場外部條件的限制;金融機構內部條件的限制;技術條件的軟環境限制;信用基礎薄弱;風險意識薄弱;金融市場立法不完善,立法缺乏前瞻性;技術水平落后。但中國也擁有一定的優勢。中國經濟正處于一個由集中管制的計劃金融運作向有管制下的相對自由的市場金融運作發展,這樣的金融環境是創新的展開最有利的時機;多元金融機構并存,行業競爭加劇,金融創新的內因增強;多年的發展培養了一批金融人才,從業人員素質提高;金融業的對外開放和全球化進程加快。
三、美國次貸危機對中國金融創新的思考及一些對中國金融創新的建議
第一,堅持原創性與實體經濟相結合,以滿足需求、優化配置的技術主導型金融工具的創新為突破口。CD(大額可轉讓定期存單)的基本特性是大額(如美國規定為10萬美元)和流動性強,故能成為銀行大宗定期負債來源和企業各類短期流動資金?？空径剖軞g迎,認為中國在吸納時改變了二個基本特性,面額小和轉讓難,使之成為銀行一種高成本吸收居民儲蓄的工具。
第二,在創新中多多學習成熟市場的經驗,推出標準化產品,也是降低風險的捷徑。只有從簡單、便于套利的標準化產品入手,打好基礎,才能逐漸引入比較復雜的金融衍生品。而現階段,中國還不具備推出自主研發的衍生品的條件。而且“供需平衡”也要建立在真正市場化的基礎上。當一個備兌權證街貨(投資者而非發行商持有的權證)比例過大,引伸波幅難以維持時,發行商便可以申請再發行相同條款的權證,短暫的投機沖擊很容易被平抑。
第三,加速金融創新的另一個前提是優化監管者的職能。多頭監管導致監管效率低下、反應遲緩,甚至出現了監管措施上的真空,這些都促使了風險的升級。完善金融法規的建設,加強金融監管,防范和化解金融風險。加強法規和制度建設。中國應改善金融監管的方式和金融監管的重點,把防范和化解金融風險放在重要位置,形成中央銀行宏觀監管、行業自律、金融機構自我約束相結合的監管體系,按照國際慣例,從市場準入、市場運營、市場退出各個環節進行有效監管,以降低金融創新所帶來的種種風險,防止金融危機的發生。
第四,培育競爭性的市場,激活金融創新的外部環境。要降低金融業的市場準入門檻,使國內金融機構的多元化,鼓勵民間資本和外資進入金融行業,通過設立更多的股份制或其他形式的非國有商業銀行,逐步改變國有銀行的壟斷狀況,形成多種類、多成分金融機構并存的組織結構。
第五,改革金融宏觀調控體制。金融創新需要有一個寬松的政策環境,有較大的自由度,所以,宏觀上應實行以間接方式為主的調控機制。具體而言,一是調控機制市場化,通過再貼現率、存款準備金比率、公開市場業務等基本工具調控貨幣供給量,間接調控宏觀總量平衡與結構優化;二是金融資產價格的形成機制市場化,由市場定價,管理當局實行間接調控,不直接干預經濟活動。
第六,大力發展金融技術創新。技術性金融創新代表著當前國際金融創新的主流和方向,現代計算機和通訊技術的發展為金融技術創新提供了廣闊的發展空間。中國在技術的應用方面尚有巨大潛力,我們要加大科技投入,提高技術創新的科技含量,充分發揮創新產品的經濟效益。
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關鍵詞：小企業融資；金融體制；金融監管；地方政府
文章編號：1003-4625(2012)02-0017-03 中圖分類號：F830.45 文獻標志碼：A
如何滿足小企業有效的資金需求，更好地扶持小企業創業發展，是一個長期以來被持續關注且被反復聚焦的話題。當前討論小企業融資難，更有其現實意義。當前的金融局勢，似乎到了一個類似于1993年前后那樣一個重要的分水嶺。近半年來，一些地方，如溫州、鄂爾多斯的民間融資問題，引發了關于我國貨幣政策和金融體制的討論。相關討論雖不失其反思金融體制改革的積極意義，卻是無益于事、少益于治。本文采用經驗分析方法，回到問題原點，希望能夠從經驗事實中整理出一個邏輯思路，以期為解決小企業融資難問題提供一個可操作的改革建議。芻蕘之見，出于愚忱，如對金融體制改革的討論有所助益，也不失其現實意義。
一、問題是什么
小企業融資難，在理論上已經形成了一些主要的流派，比如信貸補貼理論、金融市場理論和不完全競爭市場理論等流派。在缺乏成熟市場運作規則和契約精神的基礎上，上述理論在現實中無所附依，只能漂浮于事實之上，成為我們看清事實之“隔膜”、之“迷霧”。具體說，圍繞相關理論流派的文獻，可能有助于在一個相對標準的理論框架中中規中矩地討論問題，而無助于為在現實中解決問題提供“菜單”。因此，本文選擇從操作的層面展開經驗分析。
在操作層面上，這一問題可分為兩個層次。第一層次是，小企業能不能借來錢?在這個層次上，能借來，就不難；借不來，因缺錢而失去市場機會，就是難。第二個層次，是在能夠融資前提下的難易問題。這一問題也可能分為兩個方面。一是融資成本高。如大企業借100元需要支付年花5元的成本，小企業借100元可能需要支付年花20元甚至更高的成本，這就是一種難，難在成本高。二是融資實現難。譬如爬山，大企業走的路，大約1個小時就能到達目的地，小企業走的路，可能需要2天或更長的時間。做出這樣區分，目的是，我們需要知道，我們討論的問題是什么，討論的出發點在哪。
第一個層次的問題，小企業能不能借來錢?
市場已經給出了答案。市場需求是創新的驅動力，只要一種需求很強烈，很明確，且持久存在，市場會生長出滿足這種需求的東西(即便為法律所不容)。多數小企業應當是可以從市場上實現融資的，否則也不會有這么多的民間金融活動。以前討論小企業融資難，我們習慣從正規金融的視角看問題，認為原因是小企業達不到正規金融融資的門檻要求，如小企業沒有合適的擔保物、小企業沒有良好的信用記錄(甚至是賬本)等。其實，如果跳出正規金融的慣性思維，這些問題都不會成為問題。小企業之所以存在，必然有其存在的物質基礎，比如企業家個人的聲譽、創新思維、知識產權、必要的工作設施等，都是有其市場價值的，問題是正規的金融機構，迫于經營成本壓力和風險控制需要，不去認識、也不接受小企業的這些市場價值。在大多數情況下，市場會自動解決市場運行中出現的問題，在小企業融資難這方面也是如此。如當前市場上快速發展的融資性擔保公司，由于在擔保物認定范圍、評估和管理方面的專業化運作，已經取得其合作銀行的認可，允許其提供大約為其擔?；?0-15倍數額的貸款擔保，已經成為小企業和金融機構之間的聯系通道，在相當程度上解決了擔保難這一問題。當前市場上出現的，處于監管范圍邊緣及監管范圍之外的社會金融活動，如私人之間的借貸、融資擔保、小貸公司、產業基金、私募基金、典當行，以及委托貸款、貸款信托、融資租賃等，已經發展成為小企業融資的主要渠道。經驗估計，小企業融資的實現渠道，大體上正規的金融體系占20％-30％，上述處于國家正規監管范圍邊緣及之外的非正規金融體系占70％-80％。
第二個層次的問題。首先是融資成本高，總體上來講可能是風險補償的要求、支付租金的要求、金融機構經營成本補償的要求等。正規金融機構渠道的融資成本高，應當主要體現在支付租金的要求方面，比如說給信貸員的回扣等。社會金融活動渠道的融資成本高是常態，社會金融活動的興起，主要就是高利潤回報驅動的。其次是融資實現難，問題在融資技術上。融資技術是融資工具的選擇和融資方式的安排，但它最終取決于融資制度，或金融體制安排。正規金融機構渠道的融資實現難，看到的是制度規程規定的融資條件及手續問題，核心是正規金融機構商業化、規范化、規?；洜I的內在要求，將大多數小企業融資需求排除在外。國家相關政策及監管要求正規金融機構推進小企業融資業務，正規金融機構的市場表現就是門檻不放低，融資實現難。社會金融活動渠道，方便快捷程度遠高于正規金融機構，主要原因是它們很少受到制度約束。
第二個層次的兩個問題是相互影響的。顯性成本高的，就方便快捷；顯性成本低的，就繁瑣麻煩。小企業實現融資，支付的成本與履行的手續有一個此消彼長的關系。市場是平的，或者說市場活動可以把利率或收益率等拉平。如果以大企業融資履行的必要手續為基準，統一用貨幣成本來衡量，我國小企業融資需要支付的成本，大多數情況下應當在年花30％以上，這是我國小企業融資難的基本現實。
二、融資結構變化
近10年來，社會融資結構發生了根本性的變革。據中國人民銀行統計，人民幣貸款占社會融資總量的比例，已經從2002年的92％，下降到2011年第3季度末的58％。如果再綜合進民間借貸等融資數據，人民幣貸款占真實的社會融資總量的比例，大約為一半左右。這一數據提醒我們，中國的融資結構在近10年間已經悄然發生了重大變化。綜合中國人民銀行、銀監會以及信托業協會等相關資料，在社會金融活動中，民間借貸占33％，委托貸款占34％，貸款信托占15％，融資性擔保貸款占11％，融資租賃占4％，小企業公司貸款占30％。
很容易比較2011年下半年與1993年前后的情況。1993年前后，金融秩序問題是正規金融體系本身的問題，2011年下半年的金融秩序問題是社會金融活動問題。比較兩種類型的金融活動，處于監管范圍之內的銀行體系，在小企業融資市場上占比不到1／3，融資利率較低，但手續繁雜，對擔保物和借款人社會關系有較高要求；處于監管范圍邊緣或以外的社會金融活動，占小企業融資市場的比例超過2／3，手續比較簡便，但融資利率比較高。
若立足于正規金融體系來解決小企業融資難，可采取的思路是，為正規金融機構提供小企業貸款專項補貼、降低正規金融機構的風險控制要求、創新其融資技術(可規范化、規模化運作小額貸款)，以及
解決小企業融資市場的“尋租”問題。這些思路實施的前提是，正規金融機構必然調整其規范化、規模化甚至是商業化的經營理念。國際經驗顯示，依靠正規金融機構，特別是大銀行來解決小企業融資難問題，少有成功經驗可循。
若立足于社會金融活動來解決小企業融資難，首先考慮的是要讓這些機構和活動，能夠陽光化生存，也就是說，正視社會金融活動，給予其恰當的名分，并將其納入規范化的金融體系。其次是要有一個長期的機制，解決好社會金融活動的如下問題：一是不能讓這些機構吸收公眾存款，參與非法集資、洗錢等金融犯罪活動；二是不能讓這些機構與黑惡勢力勾結暴力催債；三是合理控制其迅猛擴張的沖動，將其業務活動公開化、透明化。最好對其借貸利率也要有個明確的上限控制，不能太高。顯然，解決這些問題，需要對社會金融活動進行有效的監管。給予其名分和解決其問題是兩個緊密聯系的條件，要給予社會金融活動正式的名分，就要能夠解決好上述問題；不能解決好上述問題，奢望國家給予這些社會金融活動正式的名分，也是不現實的。
因此，解決小企業融資難問題，現在的關鍵是，如何讓市場上自發生長的這些為小企業融資服務的社會金融活動，能夠處于恰當的監管之下，以規范其行為，促進其健康發展。這是推動小企業融資問題有效解決的起點。
現在的情況是，上述社會金融活動大多處于現有金融監管體制的邊緣或者之外。國家金融監管部門管不著、不好管、不愿管；沒有相應的行業自律組織，即便有的地方有，也沒有監管的能力。社會融資結構的變化，社會金融活動的興起，對改革金融體制已經提出了迫切的要求。
三、改革金融體制
1993年底《國務院關于金融體制改革的決定》，確立了現代金融體制的框架，同時提出人民銀行要把工作重點轉移到監管上來。1997年全國金融工作會議之后，相繼推出一系列金融監管體制改革舉措，設立了人民銀行的大區分行，成立了證監會和保監會，到2003年成立了銀監會，正式形成了“一行三會”體制。這樣的一個體制，一方面實現了分業監管，總體上監管力度加大，較好地規范了正規金融機構的秩序；另一方面強化了中央在金融方面的集權，地方政府強硬干預金融機構的事情較少發生。但是，近些年的實踐表明“一行三會”體制也有一些問題：一是協調成本加大(副作用)；二是由于金融業務流程并不隨金融機構分設而變，當處理一筆金融業務需要銀行、證券、保險機構交叉協作完成時，這些領域就會出現一些重復監管的問題；三是對一些新出現的金融活動、一些處于各家監管機構監管范圍邊緣的金融活動，出現了監管真空。
在“一行三會”體制內，近十年來，監管部門對緩解小企業融資難問題也出臺了若干政策意見，做了大量工作。相關部門的統計數據顯示，小企業貸款額年增長率均超過20％，年年都高于同期貸款增速。但市場上的反映卻沒有認可這些統計數據的賬，小企業缺錢問題持續存在，呼聲甚高。
市場機制對小企業融資難做出了積極回應，那些處于國家正規監管范圍邊緣或監管范圍之外的非正規金融體系，成為滿足小企業融資需求的主要渠道。但這類機構快速發展也存在一些不容回避的問題，如借貸利率高位運行，企業倒閉、企業主逃債導致資金斷裂事件不斷增多，風險正在快速聚集。一旦資金鏈斷裂，將會引起連鎖反應，波及整個地區(如溫州、鄂爾多斯等地)，甚至會波及正規金融機構(存在商業銀行轉貸)，引發各種泡沫破裂(樓市等)。
社會金融活動需要監管。中國的社會結構、市場體制和金融活動自身的特性，需要由政府而不是市場自律組織來行使監管職責。但是，如果選擇在“一行三會”體制下規范上述社會金融活動，最有可能出現的結果是，一方面強調小企業融資難，另一方面，又去大張旗鼓地消滅那些為小企業融資的金融組織和金融活動。對國民經濟長遠發展而言，這種做法無異于自廢武功，扼殺發展的希望。另一個可能的結果是，由于監管范圍擴張帶來事權增加，“一行三會”的機構迅速膨脹，監管成本迅速上升，但由于是“大炮打蚊子”，監管效率和監管成效很難保證。
形勢發展要求改革金融體制。每個制度設計都有其時代特征，中國的金融監管制度設計，總體上與中國金融業的發展階段是適應的。但像中國這樣的大國，發展市場經濟，多樣化是必然結果。當前經濟結構特別是融資結構已經發生了重大的變化，金融管理制度也必須調整，以適應形勢和發展的需要。這要求我們在設計金融經濟體制的時候，積極回應市場發展的要求，尊重事物發展的規律。
建議進一步明確地方政府管理社會金融活動的責任。總理2012年1月6日在全國金融工作會議上講話指出：“強化地方人民政府金融監管意識和責任?！⒅匾龑Ш驼{動地方人民政府的積極性，發揮好地方人民政府的作用。……強化地方人民政府的風險處置責任。”當前，像小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等部分社會金融組織的管理，已經歸屬地方政府。除此之外，還應當將民間借貸、產業基金、私募股權基金、風險投資等，以及地方性金融機構的監管權限明確給地方政府。賦予地方政府管理社會金融活動的事權，落實其風險處置責任，以此來規范社會金融活動，使其發揮緩解小企業融資難的好的一面，遏制其不規范運作過度擴張的不好的一面。
相對于中央金融監管部門，地方政府在管理地方上的社會金融活動時，具有明顯的優勢。地方政府可以真正做到因地制宜，在解決區域內微小經濟主體信用建立、信息不對稱及建立良好的小企業融資激勵約束制度等方面，地方政府大有可為。關鍵是要把這部分金融事權明確落實給地方政府，以調動其積極性，強化其風險處置責任?？梢灶A期的是，地方政府有能力、有手段管理好社會金融活動，并使之發展壯大，成為小企業融資可以依賴的重要力量。
關鍵詞:次貸危機;金融監管;體制改革
中圖分類號:F830.3 文獻標識碼:B 文章編號:100-4392（2008）08-0038-04
次貸危機發生以來，以美國為首的西方各國采取了一系列挽救措施，并推動金融監管體制進行改革｡先是美國財政部部長保爾森3 月31 日正式公布長達218 頁的《監管改革藍圖》，提出了一系列監管改革建議，以減少監管機構，提高監管效率，降低監管成本，促使監管體系結構更加現代化｡接著在近期舉行的七國集團金融穩定論壇會議上，也提出了多項加強監管改革的措施｡美國同時也在醞釀另外一份提案｡綜合來看，金融穩定和風險管理成為此次加強監管的核心內容｡
一､美國財政部公布的金融監管改革計劃
美國財政部部長保爾森公布的《監管改革藍圖》，采用減少監管機構，提高監管效率，降低監管成本，促使監管體系結構更加現代化的措施，加強對金融穩定､金融風險管理､金融經營行為等方面的監管｡
(一)以授權和加強協調為近期措施
一是授予美聯儲更多知情權､審查權｡授予美聯儲可以向所有借入應急流動資金的金融體系參與者(包括商業銀行和非商業銀行)索取更多信息或進行實地審查的權利，評估金融機構的流動性以及有關活動對整體金融穩定的影響｡
二是成立針對按揭中介機構的監管機構，即聯邦按揭監管委員會(Mortgage Origination Com-mission，MOC)，以制定按揭中介機構準入規則和按揭規則;分清聯邦及州的按揭監管分工｡
三是強化總統金融市場工作組(PWG)的監管及金融政策協調機制｡
(二)以監管機構的部分整合為中期措施
一是將貨幣監管局(Office of the Comptroller of the Currency，OCC)與儲蓄機構監管局(Office of Thrift Supervision，OTS)合并，并在兩年內將聯邦儲蓄機構監管規章轉變為國民銀行監管規章;二是重新劃分對州立銀行的監管，由聯儲局及聯邦存款保險公司(FDIC)同時監管改為一個機構統一監管;三是將對保險機構的監管升級，設立聯邦保險監管機構，建立類似銀行業的聯邦和州雙重注冊制度，取代目前僅由州監管保險業的做法，并制定聯邦保險監管規章;四是將證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)合并;五是對支付結算系統進行監管，由聯儲局負責，并制定聯邦監管規章｡
(三)以監管機構的全面整合為遠期措施
美國現有7家監管機構，分別是:貨幣監理署(OCC)､美國聯邦儲備體系(FED)､聯邦存款保險公司(FDIC)､儲蓄機構監管署(OTS)､國家信用社管理局(NCUA)､商品期貨交易委員會(CFTC)和證券交易委員會(SEC)，分別監管商業銀行､儲蓄機構､投資銀行以及其它金融機構等｡方案建議將現有7 家的聯邦監管機構整合為3家，分別負責金融穩定､金融風險和金融行為:一是保留并強化美國聯邦儲備局，在金融市場穩定方面加強監管｡有權收集和披露適當的信息､與其它監管機構合作制定規則､對金融機構開展聯合審查及采取必要的穩定金融市場的措施;二是設立新的審慎金融監管機構(Prudential Financial Regulator)，負責金融風險｡對受聯邦擔保的金融機構的經營穩健性進行監管(主要是現有美國貨幣監理署OCC､儲蓄機構監管署OTS和國家信用社管理局NCUA 的職能)，實施類似于對接受保存款機構的監管;三是設立新的商業營運監管機構(Business Conduct Regulator)，負責商業行為監管，保障投資者和消費者權益(主要是現有商品期貨交易委員會CFTC 以及證券交易委員會SEC 的主要職能及銀行監管機構的一部分職能)｡
上述方案的主要目的在于提高監管效率､維護金融穩定，以及更好地保護投資者和消費者｡
二､G7金融穩定論壇提出的金融監管改革措施
G7金融穩定論壇于3月28-29日在羅馬召開，并了“采取措施加強市場和金融機構的風險應對能力”的建議報告｡建議采取的措施包括五項:強化資本､流動性和風險管理，提高市場透明度和估值水平，改變評級機構的角色和作用，強化監管機構的風險反應能力，加強應對金融危機的安排｡
(一)強化資本､流動性和風險管理
報告建議加強對BASEL II約束條款的執行，特別是對于證券化項目､表外業務及對OTC衍生品｡報告建議BASEL II提高對于結構化信貸產品(如擔?；虻盅旱馁Y產證券化)､表外項目的資本充足率要求;對銀行的信貸頭寸､證券公司的交易賬戶提出附加的資本要求;強化對表外流動性便利的資本要求;要求監管者評估和決定是否需要額外的資本要求;
鑒于流動性在應對金融危機中的重要作用，BASEL委員會將于08年7月份流動性管理指引，包括流動性的識別與衡量､壓力測試､監管者角色等方面｡
監管者要監管銀行和證券公司加強風險管理和資本充足率的執行，并提高前瞻性，特別是對表外業務;BASEL委員會將進一步包括集團風險管理､加強壓力測試､管理表外業務､證券化產品以及杠桿產品的指引｡市場參與者必須立即行動以保證與場外衍生品有關的清算､內控和操作的基礎設施的健全性｡
(二)提高透明度和估值水平
鑒于危機期間的混亂和非透明性已經充分顯示了與結構性產品及表外機構有關的可靠估值和有價值的風險揭示對市場信心的重要作用，因此，建議如下:
要求金融機構在風險暴露､估值､表外業務及涉及的法規方面，做更多的有意義的､持續的定量和定性的信息披露，以重塑市場信心｡各有關方都應當參與這一進程｡2009年BASEL II將財務披露的進一步指引;國際會計準則理事會（IASB）需要盡快改革資產估值方法和信息披露標準，以正確反映因信貸危機導致流動性大減的資產價值以及它們給金融機構帶來的風險，并與其他部門合作，推動標準的國際融合｡BASEL委員會將指引以改善監管機構對銀行估值過程的評價，并加強實施｡
(三)改變信用評級機構的角色和作用
國際證券委員會將在2008年年中修訂信用評級準則，信用評級機構需要根據上述修訂盡快修訂自己的評級流程，管理結構性產品評級中的利益沖突;將對結構性信貸產品的評級與傳統債券的評級區別開來，增加信息披露;信用評級機構需要提高對基礎數據質量､與基礎數據提供有關的人員的盡職情況的審查標準｡投資者需要重新考慮信用評級在他們投資行為中的作用，改變對信用評級的過度依賴，進行適當的風險評估和管理，或者退出該有關投資｡監管機構應該檢討評級機構的角色，使他們的作用與促進投資者獨立判斷的出發點相一致，而不能誘導和替資者的獨立判斷｡
(四)強化監管機構反應和處理機制
強調將監管和風險分析付諸行動;確保監管對象有足夠的能力理解和管理有關的風險;定期與銀行最高管理層直接接觸;提高監管者之間的信息交換和監管合作程度，2008年底將為主要國際性金融機構量身定做國際性監管團體;改善國際監管機構的政策制定工作｡
(五)強化對金融體系危機的處理安排
一是中央銀行須增強其運作架構｡要在操作的頻率和成熟性､可用工具等方面具有充分的靈活性，以應對非正常情況｡盡管如此，還是有可完善之處:
為應對對流動性日益增長的但又不確定的市場需求，貨幣政策操作應該能夠做到在不大幅度降低隔夜利率的同時，迅速而靈活地向市場注入可觀的流動性;政策框架應該包括具備頻繁操作的能力，針對更廣范圍的抵押､更廣范圍的到期日和更廣范圍的對象，央行應該具備在需要時應用更多種類的工具的能力;為更好的應對危機，央行應當考慮建立應對摩擦性資金需求的調節機制，這比緊急性資金注入更容易為市場所接受;為應對外匯的流動性問題，央行應當考慮在內部建立互換機制，并考慮將抵押品擴展至跨國界和跨幣種｡
二是監管機構須強化危機處理的合作｡歷史經驗多次表明，加強廣泛的合作對提高危機處理效率至關重要，特別是針對危機銀行｡
在國內，監管機構需要審查､加強處理的法律權限､明確各監管機構在處理危機銀行中的職責;國際范圍，監管機構應當加快在這方面的工作，將對危機銀行的處理計劃進行信息共享，將跨國問題進行分類，以決定如何解決發現的問題;監管機構應當在存款保險上確認一套國際性原則，以此檢討國內的存款保險安排，并強化所需要的安排;對于最大的跨國金融機構，最直接的監管者應與央行共同成立監管小組，以專門負責跨國性危機處理安排;監管機構應共享關于危機處理的國際經驗和教訓，并從中吸取危機處理的基本素材｡
三､金融監管改革的特點與作用
(一)以風險的監測､監管和快速處理為核心
美國的監管改革報告和G7穩定報告都強調了加強事前監測監管､進行更透明的信息共享､強化反應和處理機制三個方面，提出加強對BASEL II約束條款的執行，強化資本､流動性和風險管理，并增加透明度和改變評級機構的作用，強化監管機構反應和處理機制，將監管切實付諸行動｡
(二)對央行的職能提出了更高的要求
美國改革的方案和G7穩定報告都突出了央行在危機處理中的作用，強調了央行事前監測的角色和作用，并建議央行增強其運作架構，要在更高的目標､更廣的范圍和更高的頻率上提高貨幣政策操作的成熟性和靈活性，以應對非正常情況，這些都對央行的架構､職能､操作等方面提出了更高的要求｡
(三)具有積極的作用
美國的《監管改革藍圖》和G7穩定論壇的報告均對危機的處理起到了較及時的作用，前者更為直接，后者則更偏重于總結和指導｡有利于緩解次貸危機的蔓延，促進監管體制的改革，有助央行在危機中的迅速反應和完善危機處理機制，以及加強國際合作等｡同時也不可避免的具有一些負面影響，例如更嚴厲的監管提高了市場的成本和風險溢價，惡化投資環境;美元貶值和美元利率過低可能繼續引發全球性的通貨膨脹等｡盡管如此，監管改革的新動向還是為我們提供了新的啟示，就是要不斷完善監管架構和監管方式，跟上金融創新的步伐｡
四､金融監管改革的啟示
(一)改變監管理念，加強外部監管
次貸危機的爆發表明，發生危機的根源在于住房按揭貸款門檻的降低和監管缺位，也表明以金融機構內部監管為主､外部監管為輔的風險管理和監管理念無法克服市場固有的缺陷，一方面是由于機構追逐利潤的動機可能使機構做出非理性的行為;另一方面，由于金融機構只對機構自身負責，而不對市場整體風險負責，因此其自身無限擴張的行為就易埋下產生系統性風險的隱患｡例如國際金融協會早在2007年3月就已制定了“流動性風險管理原則”，強調銀行的自我監管，但這些大型金融機構并未具體落實，導致次貸危機時束手無策｡因此，應改變過度依賴內部監管的理念，加強外部監管｡
(二)辯證看待金融創新，改善金融創新監管
次貸危機的爆發表明，金融創新不是萬能的，有它固有的缺陷，如果落后的監管體制不能跟上金融創新的步伐，則易發生金融風險｡金融創新的不利之處在于:
一是便利了風險的累積和擴大，為金融危機埋下隱患｡這表現在兩方面，一方面是金融創新固有的杠桿性可以放大投資頭寸，在發生風險時也就放大了風險;另一方面，從個體機構而言，金融創新具有轉移風險的作用，但對于市場整體而言，風險并未消失，而是不斷在累積，且由于個體的暫時無風險而刺激個體機構不斷的向市場注入風險資產，客觀上導致市場整體風險的擴大，最終產生系統性風險｡因此，需要謹慎對待金融創新在風險累積和擴大方面的負面作用｡
二是金融創新的不透明性增加了監管的難度，影響了監管效果｡金融創新種類繁多，在基礎產品之上經過多種組合､分解而產生的金融衍生品具有結構復雜､難以直接累加和計量的特點，因此難以準確計算風險暴露，大大增加了監管的難度，影響了監管效果，為風險潛伏埋下隱患｡
因此，在鼓勵金融創新的同時，也不能忽視金融創新的負面影響，需要不斷改進監管體系､監管方式，加強對金融創新的監管｡也正因為如此，美國眾議院財政委員會主席巴尼•弗蘭克為首的議員正準備提交另一份改革方案，要求對投資銀行､對沖基金以及衍生品市場等實施更嚴格的監管｡
加強和改善對金融創新的監管需要從以下幾方面入手:
一是提高資本充足率｡次貸危機的重要原因在于資產證券化等創新產品轉移風險的特性導致了市場上次債規模的失控，因此，需要加強對創新產品的監管，提高結構信貸和證券化產品的資本充足率，以有效控制創新產品規模的非理性擴張，減弱銀行和金融機構利用監管漏洞獲利的刺激，促進金融市場的穩定;
二是增加金融創新的透明度，充分揭示衍生品的結構和風險，保護投資者利益，維護市場正常運行;
三是提高創新產品估值水平，正確反映創新產品的風險收益;
四是加強創新產品的市場監測與預警｡針對金融創新的固有缺陷，需要加強對市場上金融創新產品､表外資產的監測預警｡
(三)采取適當的綜合監管措施，并加強跨國監管
一是需要適當的綜合監管｡美國的金融監管改革方案對監管機構的整合，實際上是向著混業監管､統一監管的模式發展｡目前除英､德､日等14 國外，越來越多的國家也已在分業監管的體制下實行了某種程度上的綜合監管｡綜合監管有利于消除監管空白，降低監管重疊，提高監管效率，因此，即使在分業經營的環境下，適當的綜合監管和監管協調也是必需的，因此要進一步的完善金融監管的聯席會議制度，加強監管機構之間的協調和溝通，必要時，設立專門的監管和協調機構，加強跨行業監管，將以行業為導向的監管框架改變為以目標監管為導向，消除監管盲區，降低監管成本｡
二是加強央行金融穩定的職能｡從此次次貸危機的處理來看，發揮金融穩定的職能是加強綜合監管的最主要措施之一｡危機發生時，美聯儲的緊急救援是最直接的方式之一，也是最有效的應急措施，而救援的對象已大大擴展｡G7穩定論壇也提議大型銀行需要被要求向中央銀行提供流動性應急計劃，以在必要時更好的緩解市場的流動性緊張狀況｡因此，央行金融穩定的職能需要進一步加強，賦予央行金融穩定更廣泛的事前監查職能，增強金融穩定服務金融市場的前瞻性｡
三是需要加強跨國監管｡從金融危機的發生來看，危機不會限于一隅，而往往是整體性的，當一個集團受到波及時，其下各分支及子公司決不會獨善其身｡因此，需加強跨國協調與監管，不僅要監管金融跨國集團在我國的分支機構或子公司，還需要監管該公司的母公司或集團整體｡這對于目前外資銀行在我國設立法人機構的監管借鑒具有重要意義，設立法人機構并不能完全杜絕在境內的風險，因此不但要加強對境內法人機構的監管，還需要加強對其集團整體的監管，因此需要加強跨國監管｡
參考文獻:
[1]Financial Stability Forum Recommends ：Actions to En-hance Market and Institutional Resilience， Financial Stability Fo-rum，Press release，7/2008E.
[2]Paulson Financial Regulation Reform Plan Already Faces Discounting，Thomson Financial News， 4 April 2008，http：//yaleglobal.yale.edu/display.article？id=10608
經濟復蘇已經開始,但作為危機爆發地,美國的金融監管改革方案卻在國會舉步維艱;此外,龐大的財政刺激計劃、巨額金融救助方案,以及未來的“顛覆性”醫療改革計劃,可能帶來未來十年內9萬億美元的“天量”財政赤字。種種跡象顯示,美國面臨的挑戰還遠沒有終結。在全球范圍,危機后的重建,需要杜絕禍根、調整政策,這可能需要更為有效的全球監督協作框架。
美國財長蓋特納專訪
復蘇、改革、協作、再平衡,對待所有這些問題,美國的考慮和出發點有哪些?它對中國關心的外匯儲備資產安全、在推進國際金融機構改革中的立場如何?世界銀行-國際貨幣基金組織(IMF)2009年年會期間,10月4日,《財經》雜志及少數幾家外國媒體共同采訪了美國財政部長蓋特納。
美元穩定與全球儲備貨幣
美國愿意從自身角度出發,調整經濟結構,維護現有國際儲備貨幣穩定
路透社10月4日報道,“金磚四國”在IMF年會上與石油生產國進行了小范圍討論,提出今后可能用其他幣種結算石油貿易。消息傳出,美元價格立刻暴跌,直到第二天沙特阿拉伯央行行長“辟謠”,才有所恢復。
美元作為國際儲備貨幣的缺陷和可能的替代途徑,成為參會者的熱門話題?！敦斀洝酚浾咭苍噲D從蓋特納那里尋找答案。
蓋特納首先明確,確保美國和全球投資者對美國資產的高流動性和穩定性繼續持有信心,符合美國自身利益。中美在此領域具有共同利益。不難發現,在整個危機過程中,全球投資者顯示出對美國維持可持續增長的能力具有信心,也正是這種信心,使美元資產保持了穩定。
實際上,美國經濟已經出現了重要的調整。即使在做出各種“超常規”的救助金融機構的措施之時,美國國際收支逆差仍然實現了從占GDP的7%下降至3%。蓋特納認為,這說明,美國努力恢復經濟增長的途徑并不單靠舉債,即使從其他國借債也顯著降低了規模。
美元穩定一直是比較受關注的問題,因為它意味著全球儲備貨幣的穩定。美元地位和將特別提款權(SDR)提升為國際儲備貨幣的討論,是對未來國際金融體系可能出現的演化進程的一種探討?！翱倳腥丝紤]一些可能替代的途徑。”蓋特納稱。
但不管怎樣改革,如果沒有搞對經濟政策的根本問題,無論使用怎樣的國際儲備貨幣均無濟于事。蓋特納稱,他更加關注的是最基本的經濟政策,因為經濟根基總是決定信心;對美國來說,美元的角色其實也伴隨著特殊的負擔,“美國人必須理解這些責任,這要求我們必須確保投資者對美元資產儲備在長期內具有十足的信心。”
說到美國宏觀經濟政策的可持續性,立刻可以想到財政赤字的問題,這也正是目前經濟挑戰的中心問題。蓋特納說,美國需要證明,能夠把財政赤字縮減到可持續的水平。最好的辦法是確保對金融系統的修復,使私有部門重新運轉起來。“我們確實需要做一些非常痛苦的抉擇,這當中也需要一些政治意愿來進行推動。”蓋特納承認。
改革不是目的,組織形式和決策機制的變化只有推動各國改善經濟結構和政策才能生效
在年會上,IMF的事實決策機構國際貨幣與金融委員會(IMFC)決定,從經濟比重被高估的國家向被低估的新興市場和發展中國家轉移至少5%的份額。作為推動主要新興市場IMF發言權和代表性的國家之一,美國自身卻由于擁有一票否決權而遭到責難。
美國財長蓋特納專訪
蓋特納常被問及美國在IMF擁有“一票否決權”(veto)的問題,這是可以理解的。IMF的重大決策需要超過85%的投票權贊成才可通過,而美國擁有16.77%投票權,就具有了一票否決權。
但蓋特納認為,實際上美國的份額(17.09%)和投票權也是被低估的,因為美國占世界經濟和金融活動的比例遠高于這一水平。此外,美國不僅對IMF貢獻,也對區域性開發銀行和其他國際機構提供資金和支持,“貢獻”規模都遠大于其在這些機構中的權重。
其實,15%的投票權,這個門檻并不高,某些國家可以在某個問題上形成一個聯盟,集體取得類似的效果。不僅是“金磚四國”,其他國家的集合也能做出事實上的否決。
蓋特納稱,問題的關鍵是影響力――能否得到其他國家對改革的支持。在尋找最重要的對IMF工作方式的創新以及IMF如何應對危機上,美國一直是個非常重要的力量。這些都是金融穩定和新興市場用以應對挑戰所必需的。
在蓋特納看來,美國在IMF發揮影響力主要通過幾個方面:
――美國需要在處理國內經濟上做得更好,改革自身的經濟政策,包括管理金融業的未來,有效運行金融系統。
――國際號召力。這不僅對美國,也對其他國家適用。在國際機構中的影響力,不僅僅是提出自己的主張,并“不達目的不罷休”,還要調和各國矛盾,把可能為各方接受、有助于改進國際經濟、金融體系的提議帶到桌面上來。
――要讓更多的成員相信,它們的價值觀、利益、呼聲在國際機構中得到體現,這樣才會使它們認為機構是公平有效的,并加大參與度。
蓋特納承認,美國越來越認識到,其他國家并不總是與美國具有相同的利益或價值觀,美國政策也會犯錯,也有不足。這時候,改寫國際機構的議事規則,讓歷史上不在決策核心的新興市場和發展中國家具有更多的話語權,本身就是具有前瞻性的改革。
因此,一個更強、更具合法性的IMF,并不需要建立在削弱美國影響力的基礎上,二者并不矛盾。
雖然經濟增長與穩定取決于各國政府的政策選擇,IMF仍然可以提供資源和監督框架,這是IMF治理改革的基本原則。
蓋特納希望IMF擁有更強的緊急資金借款能力。而在治理改革中,最關鍵的是讓各國在提供資源和貢獻的時候“感到舒服”,這里是在討論一整套的相關問題,而美國也對一切想法和提議保持開放的態度。
另外,任何形式的國際協作,都無法迫使國家來做違背本國利益的決策。從危機中也能看到,任何單一國家,無論權重多么大,也不可能起到“群力群策”時的效果。因此,蓋特納稱,各國必需做到,承認單個國家利益,同時構建更強、更可持續的增長。一種簡單、具有吸引力、實用的途徑,就是每個人各自做好工作,若再能協調一致,就可以發揮國際機構的效用,使各國政策更連貫、可持續,以便減小風險,促進福利增長。
比如,G20峰會就是對不同經濟體的承認。由于本次危機如此緊急和嚴重,G20國家一同做出努力才避免了衰退更加惡化。
長期來看,G20成員也將為避免下一場危機做出各自的努力,比如經濟增長方式的轉變,就正以中國致力于結構調整作為新興市場和發張中國家的典范。
也正因此,目前各國沒有新的“G發明”,因為G20也是實用主義的體現。蓋特納稱,只要達到全球經濟改善結構、協調政策、降低風險的目的,國際機構的具體組織形式和議事規則并不是核心問題。
金融監管改革
依然要靠全球協調一致,建立統一標準但無需全球統一監管
全球金融監管改革框架亟待重建,但作為最早提出系統性改革方案的國家之一,美國政府的方案至今在國會受阻,來自各方的反對力量也正在積聚。應該如何改變全球金融市場的現狀呢?
美國財長蓋特納專訪
蓋特納認為,加強監管可能阻礙增長的說法,不過是反對改革的說客們的說辭。當然,改革有可能造成一些始料未及的結果,也可能抑制創新,“但這不是我們面對的最主要風險。最主要風險是能否維持足夠的政治意愿,使改革真的發生。如果市場根基不牢固,資金無法得到有效地分配,所謂創新也是不可持續的。”
金融領域的改革,同樣需要國際協作。現在是非同尋常的時期:全球下行與自上世紀90年代亞洲金融危機以來的首次全球金融動蕩并存。對金融系統來說,要正常運轉,有效分配資金,就必須更加穩定。
因此,蓋特納稱,這不可能由市場自身來完成?！斑@需要一系列標準,由我們來定義,并且要實施。這是政府要做的事情?！?/p>
他強調,“現在很多人樂于談論組成什么樣的國際機構,誰來‘主事’,但我想明確說明的是,這不是問題的關鍵,也不該過分在此問題上‘分神’。”
