時(shí)間：2022-12-17 22:34:16
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政監(jiān)察制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
行政效能監(jiān)察，是行政監(jiān)察工作的重要組成部分，是監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員行政管理工作的效率、效果、工作規(guī)范情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查，這也是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本職能。開展行政效能監(jiān)察，對(duì)于監(jiān)督政府部門轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，改善行政管理，提高行政效能，防止和克服及各種不良行政行為，增強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展，糾正有令不行、有禁不止，上有政策、下有對(duì)策又違法違紀(jì)行為，增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員依法行政意識(shí)，保證政令暢通都具有十分重要的作用。
作為政府組成部門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)自身同樣存在如何提高郊能的問題。當(dāng)前，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)和任務(wù)對(duì)行政監(jiān)察工作提出了更高的要求，特別是加入WTO后，如何提高工作效率，是擺在我們面前的一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問題。開展效能監(jiān)察，從提高工作效率入手，加強(qiáng)自我管理和約束，規(guī)范運(yùn)作程序和管理行為，廣泛接受群眾的投訴，查處行政不作為和效率低下問題。進(jìn)一步提高行政監(jiān)察效能，應(yīng)從以下幾方面入手：
一、重案件查處，更要重源頭治理
近年來，各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)不斷加大對(duì)違法違紀(jì)案件的查處力度，查處了一批大案要案，起到了很好的震懾和警示作用，維護(hù)了政紀(jì)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。但是，我們必須看到各種違法違紀(jì)案件的一再發(fā)生，一些腐敗現(xiàn)象蔓延的勢(shì)頭還沒有得到有效遏制。黨的十六大適時(shí)提出了反腐敗斗爭(zhēng)要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針和逐步加大治本力度的要求，從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題。這也是提高行政監(jiān)察效能的根本舉措。開展效能監(jiān)察，有利于監(jiān)督關(guān)口前移，立足于事前防范，加強(qiáng)事中監(jiān)督，嚴(yán)格事后的評(píng)價(jià)處理，使權(quán)力在“陽光”下行使，推行“首問責(zé)任制”，辦事“一次性告知制”和“限時(shí)辦結(jié)制”，把公職人員手中的“權(quán)力”變成了“義務(wù)”，有利于削弱和減少腐敗產(chǎn)生的土壤和條件。
行政監(jiān)察部門在查辦案件的過程中，要把查找和分析研究違法違紀(jì)問題產(chǎn)生的原因作為一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容，不僅要對(duì)違法違紀(jì)單位和人員進(jìn)行處理，更要從制度和機(jī)制上予以規(guī)范，從而預(yù)防違法違紀(jì)問題的發(fā)生，并提出監(jiān)察建議。這樣，才能既治標(biāo)，又治本，不斷提高行政監(jiān)察效能。
二、重主動(dòng)出擊，更要重協(xié)調(diào)配合
行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督檢查的專門機(jī)關(guān)，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中必須主動(dòng)出擊，這是毫無疑問的。但是，由于行政監(jiān)察工作涉及的領(lǐng)域和范圍廣，在調(diào)查中往往涉及到許多專業(yè)性、政策性很強(qiáng)的問題，工作難度大，往往感到力不從心。這就要求監(jiān)察部門協(xié)調(diào)、專業(yè)監(jiān)督部門和行政區(qū)主管部門積極參與和配合，在充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各方面的積極性作用的基礎(chǔ)上，搞好分工和協(xié)作，形成整體合力。沒有相關(guān)業(yè)務(wù)部門的緊密配合和積極參與，很難深入各種具體的工作實(shí)際并取得成效。只有這樣，才能發(fā)揮行政監(jiān)察職能上的優(yōu)勢(shì)，又有效克服了力量上的不足，有利于全面準(zhǔn)確地了解監(jiān)察對(duì)象的真實(shí)情況，進(jìn)而作出恰合的判斷和處理，不斷提高行政監(jiān)察效能。
三、重制約權(quán)力，更要重權(quán)力自約
隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷推進(jìn)，社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜，客觀上要求行政管理權(quán)力不斷集中和強(qiáng)化。如果不能對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，就會(huì)產(chǎn)生權(quán)力的濫用，甚至導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。制定相應(yīng)的規(guī)章制度，建立科學(xué)的、運(yùn)行有力的監(jiān)督制約機(jī)制是推進(jìn)行政效能監(jiān)察工作的關(guān)鍵。各級(jí)行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，包括行政監(jiān)察機(jī)關(guān)自身，在履行職責(zé)本身就是一種權(quán)力，這種權(quán)力不能不用，但也不能濫用。必須切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，珍視國(guó)家和人民賦予的權(quán)力，加強(qiáng)自我約束，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，提高拒腐防變的能力，才能做到權(quán)力自約。這就要求我們要以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“兩個(gè)務(wù)必”，一方面加強(qiáng)自身的政治和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不斷提高自身素質(zhì)；另一方面要認(rèn)真履行職責(zé)，充分行使權(quán)力，確保政令暢通，不斷提高行政監(jiān)察效能。
為使效能監(jiān)察長(zhǎng)期堅(jiān)持，真正起到提高行政效率和服務(wù)水平的作用，就要建立健全效能監(jiān)察制度，做到“三明確一追究”，即明確監(jiān)察內(nèi)容，明確監(jiān)察對(duì)象，明確監(jiān)察結(jié)果的處置原則。對(duì)監(jiān)察對(duì)象在履行職責(zé)中失職、違法違紀(jì)行為予以追究，嚴(yán)重的給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，直至追究法律責(zé)任。要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)，以實(shí)施效能監(jiān)察為總方針，進(jìn)一步強(qiáng)化制度建設(shè)，落實(shí)總書記重申的“兩個(gè)務(wù)必”，建立健全責(zé)任、有序、高效的工作運(yùn)行機(jī)制，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，始終堅(jiān)持服從和服務(wù)于全黨全國(guó)的工作大局，努力為改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。（何源金）
1善治（GoodGovernance）理論應(yīng)用于行政效能監(jiān)察的可行性分析
善治理論是在20世紀(jì)90年代逐漸興起的一種全新的管理理念，是21世紀(jì)后政治學(xué)和公共管理最重要的范疇之一。這一最初由學(xué)者倡導(dǎo)的政治理想已經(jīng)逐漸被各國(guó)政府所接受。善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。我國(guó)俞可平教授把國(guó)際學(xué)術(shù)界善治標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)國(guó)情結(jié)合總結(jié)出善治的10個(gè)要素：合法性，法治，透明性，責(zé)任性，回應(yīng)，有效，參與，穩(wěn)定，廉潔，公正。從善治理論的基本概念和主張不難找到善治理念與行政效能監(jiān)察的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性和共通之處，主要表現(xiàn)在：
第一，善治理論反映了行政效能監(jiān)察工作的基本要求。其“法治”要素的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，法律面前人人平等。這與《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》所規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”和“監(jiān)察工作必須堅(jiān)持實(shí)事求是，重證據(jù)、重調(diào)查研究，在適用法律和行政紀(jì)律上人人平等”是完全契合的。
第二，善治理論體現(xiàn)了行政效能監(jiān)察的根本宗旨。行政效能監(jiān)察是以追求行政活動(dòng)的高效為目標(biāo)的行政監(jiān)察，其宗旨是為實(shí)現(xiàn)“改善行政管理，提高行政效能”開展監(jiān)察活動(dòng)。而善治理論強(qiáng)調(diào)政府施政的“有效性”，即管理的效率，提出通過管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、管理程序科學(xué)、管理活動(dòng)靈活和最大限度降低管理成本，使有限的行政資源配置優(yōu)化，從而獲得最佳的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。認(rèn)為在公共事務(wù)的管理中，管理方式和管理手段是多元化的，政府應(yīng)該運(yùn)用各種可行的辦法，如引入科學(xué)的成本——效率分析、目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估等“精細(xì)化”企業(yè)管理方法，來達(dá)到公共事務(wù)的良好管理。由此看出，善治理念可以為開展行政效能監(jiān)察提供科學(xué)的衡量行政部門和行政工作人員業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)和手段，使監(jiān)察活動(dòng)更加“精確”，而不是“粗放”。
第三，善治理論凸顯了行政效能監(jiān)察的職能特色。《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)受理舉報(bào)并依法調(diào)查處理；對(duì)實(shí)名舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果等情況予以回復(fù)”的特有職能，這無疑與善治理論中所提出的“回應(yīng)性”（公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)）和“責(zé)任性”（在公共管理中，與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)）是完全一致的。
第四，善治理論表明了行政效能監(jiān)察主體的多元性。其“參與性”要素，即，公民、社會(huì)組織及企業(yè)等對(duì)政治活動(dòng)和社會(huì)生活的參與，恰與《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》所規(guī)定的“監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)依靠群眾”相吻合。
第五，善治理論刻畫出行政效能監(jiān)察的終極價(jià)值取向。其所主張的“透明性”（政治信息的公開性）和“廉潔性”（主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不，公職人員不以自己的職權(quán)尋租）改變了原先行政體系的主體中心主義，增加了行政行為的透明度，從而表現(xiàn)出了防止行政權(quán)力腐敗的趨向。由上可知，將善治理論作為行政效能監(jiān)察機(jī)制構(gòu)建的理論指導(dǎo)是完全可行的。
2基于善治理論的高校行政效能監(jiān)察機(jī)制的設(shè)計(jì)
2.1機(jī)制的組成要素“機(jī)制”原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，即，結(jié)構(gòu)組成部分及其相互關(guān)系。據(jù)此引申，“高校行政效能監(jiān)察機(jī)制”可定義為：高校行政效能監(jiān)察主體，通過各種監(jiān)察方式和監(jiān)察手段，監(jiān)督檢查高校監(jiān)察對(duì)象行政過程中所涉及的一系列制度安排及其構(gòu)成要素和相互關(guān)系。從該定義知，機(jī)制的主要構(gòu)成要素包括：
2.1.1主體高校行政效能監(jiān)察的主體就是高校行政效能的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及受其委托的組織。根據(jù)善治理論，善治是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與，尤其重視公民對(duì)需求的反饋。因此，作為知識(shí)分子集中的高校，由于廣大教職員工受教育程度普遍較高，社會(huì)參與意識(shí)普遍較強(qiáng)，行政效能監(jiān)察的主體就不僅僅局限于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而應(yīng)充分調(diào)動(dòng)全校教職員工的力量，運(yùn)用如群眾監(jiān)督和社團(tuán)監(jiān)督等多元監(jiān)督主體，增強(qiáng)監(jiān)察合力。
2.1.2客體高校行政效能監(jiān)察的客體即高校行政效能監(jiān)察的內(nèi)容。高校工作的特殊性決定了其監(jiān)察內(nèi)容不同于企業(yè)和政府部門，因而在確定效能監(jiān)察的主要內(nèi)容和任務(wù)時(shí)，一定要從學(xué)校中心工作和教職工迫切需要解決的問題入手，就高校監(jiān)察對(duì)象履職行為的正確性進(jìn)行監(jiān)察。主要包括對(duì)國(guó)家辦學(xué)方針、上級(jí)主管部門的規(guī)定和學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)察、對(duì)學(xué)校目前存在的熱點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題的監(jiān)察和對(duì)屬于效能監(jiān)察范圍的舉報(bào)和投訴的處理。
2.1.3監(jiān)察對(duì)象高校行政效能監(jiān)察的監(jiān)察對(duì)象即工作對(duì)象，包括學(xué)校行政職能部門及其工作人員和學(xué)校任命的其他行政人員。
2.1.4方式方法行政效能監(jiān)察是一種整體性的監(jiān)察活動(dòng)。遵循善治理念，除運(yùn)用行政監(jiān)察的調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)、建議權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)等外，還應(yīng)視監(jiān)察事項(xiàng)的具體情況采取多樣化的方法和技術(shù)來保證行政效能監(jiān)察的效果。學(xué)者周志忍認(rèn)為“行政效能監(jiān)察是組織績(jī)效評(píng)估的一種特殊形式”，因此，在管理活動(dòng)的事前、事中和事后，監(jiān)察主體完全可以借鑒運(yùn)用績(jī)效管理等先進(jìn)成熟的管理工具，對(duì)管理部門的行政效能實(shí)施有效的監(jiān)察行為。
2.1.5制度制度是機(jī)制運(yùn)行的載體、基礎(chǔ)和保障。效能建設(shè)，制度必須先行。為解決職責(zé)不清、效率不高、工作不落實(shí)、干好干壞一個(gè)樣的問題，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)范化、合理化、科學(xué)化，需建立健全崗位責(zé)任制、信息公開制、服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、否定報(bào)備制和激勵(lì)問責(zé)制等一系列制度，形成完整的效能建設(shè)制度體系。
2.2機(jī)制的實(shí)施流程在運(yùn)作層面上，效能監(jiān)察機(jī)制實(shí)際上是一套規(guī)范化的具體實(shí)施效能監(jiān)察的操作辦法和流程。既然效能監(jiān)察是一種績(jī)效管理，而全面質(zhì)量管理和績(jī)效管理應(yīng)用目標(biāo)一致、管理工具相同、整體循環(huán)模式相同，故在此運(yùn)用全面質(zhì)量管理中的PDCA循環(huán)設(shè)計(jì)便于操作的高校行政效能監(jiān)察機(jī)制的實(shí)施流程如下。第一步：P環(huán)節(jié)（監(jiān)察計(jì)劃）——在充分調(diào)研論證基礎(chǔ)上確定選題，并在取得學(xué)校主管部門同意后開始實(shí)施前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，如成立監(jiān)察組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、制定對(duì)選題項(xiàng)目具體監(jiān)察實(shí)施方案。第二步：D環(huán)節(jié)（監(jiān)察執(zhí)行）——將P環(huán)節(jié)中制定的監(jiān)察方案付諸實(shí)施。第三步：C環(huán)節(jié)（監(jiān)察執(zhí)行情況檢查）——對(duì)P環(huán)節(jié)立項(xiàng)監(jiān)察項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行檢查，檢查執(zhí)行結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期效果和目標(biāo)。第四步：A環(huán)節(jié)（處理監(jiān)察結(jié)果）——對(duì)C環(huán)節(jié)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及結(jié)果進(jìn)行具體分析，對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行歸納總結(jié)。對(duì)于未達(dá)到預(yù)期效果和目標(biāo)的事項(xiàng)，形成具體的監(jiān)察報(bào)告或建議書反饋到相關(guān)部門，督促其改進(jìn)。在總結(jié)監(jiān)督檢查經(jīng)驗(yàn)及整改措施的基礎(chǔ)上，形成穩(wěn)定的監(jiān)察制度，為進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)做準(zhǔn)備。
3結(jié)語
高等教育行政執(zhí)法是指國(guó)家高等教育行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定的職權(quán)和程序,貫徹、執(zhí)行教育法律法規(guī)的活動(dòng)。高等教育行政執(zhí)法的運(yùn)作即是一種執(zhí)法權(quán)力的行使，有權(quán)力必有制約，只有對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約，才能確保權(quán)力在規(guī)定的范圍內(nèi)和預(yù)定的軌道上運(yùn)行，防止權(quán)力的濫用和越軌。[1]高等教育行政監(jiān)督是指有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)高教行政主體在教育管理過程中是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)。它就是對(duì)高等教育行政執(zhí)法的一種法律制約機(jī)制。為防止有關(guān)行政主體及其執(zhí)法人員在高等教育管理過程中濫用執(zhí)法權(quán)力，促使其合法、高效地實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)，必須建立健全的高等教育行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，這既是保證行政執(zhí)法在高等教育中真正落實(shí)的關(guān)鍵，也是完善的高等教育行政執(zhí)法制度不可缺少的重要環(huán)節(jié)。
二、高等教育行政執(zhí)法監(jiān)督的制度
從我國(guó)法律制度和高等教育體制的現(xiàn)實(shí)狀況來看，作為高校行政執(zhí)法監(jiān)督的制度主要包括:
1.高等教育執(zhí)政執(zhí)法責(zé)任制度。高教行政執(zhí)法責(zé)任制度是高等教育行政執(zhí)法主體為了履行法定職能、執(zhí)行教育法律法規(guī)中規(guī)定的任務(wù)，通過對(duì)法律職責(zé)的層層分解，將這些任務(wù)落實(shí)到相關(guān)工作部門和個(gè)人，從而制定出來的內(nèi)部管理制度。它是在實(shí)行政府管理教育的職能轉(zhuǎn)換的情況下，提高行政執(zhí)法力度的強(qiáng)有力措施。它為推進(jìn)高教行政管理法制化進(jìn)程、依法促進(jìn)和保障高教事業(yè)的改革和發(fā)展，提供了制度支撐。
2.高等教育申訴制度。教育申訴制度是一項(xiàng)法定的、專門性的、非訴訟意義上的行政申訴制度。教育申訴制度是指作為教育法律關(guān)系主體的個(gè)體及教育行政相對(duì)人，對(duì)學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)及有關(guān)政府部門作出的處理不服，或其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，向有關(guān)教育行政部門或其他政府申訴理由，請(qǐng)求重新作出處理的制度[2]。高教申訴制度包括高校教師申訴制度和高校學(xué)生申訴制度，它是保護(hù)高校教師和高校學(xué)生合法權(quán)益的基本制度，同時(shí)也是一種行政救濟(jì)制度。
3.高等教育行政復(fù)議制度。高教行政復(fù)議是指高教行政相對(duì)人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提出申請(qǐng)，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出決定的一種制度。它的性質(zhì)是一種行政救濟(jì)機(jī)制，是為相對(duì)人提出的一種為保障其合法權(quán)益免受非法、違法或不當(dāng)行為侵犯的救濟(jì)制度。[3]
4.高等教育行政訴訟制度。高教行政訴訟制度是指高教行政相對(duì)人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)或其他教育行政執(zhí)法主體所實(shí)施的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可依法向人民法院，人民法院對(duì)被訴行為的合法性進(jìn)行審查并依法作出裁決，以保證教育行政的公正性和合理性，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
三、高等教育行政執(zhí)法監(jiān)督存在的缺陷
為了保障高等教育法律的實(shí)施,必須加強(qiáng)對(duì)高等教育法律實(shí)施的監(jiān)督。我國(guó)目前的法律實(shí)施監(jiān)督體制包括:權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督，以及黨的監(jiān)督和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督。體制嚴(yán)密，但運(yùn)作起來往往有差距。其不足之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.《行政監(jiān)察法》配套法律、法規(guī)的缺位，使高教行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏有力的法律支持。新修改的《行政監(jiān)察法》雖然填補(bǔ)了對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督方面的空白，進(jìn)一步促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)提高依法行政、廉潔從政水平，但是配套的實(shí)施條例、細(xì)則尚未修改，對(duì)高教行政執(zhí)法的監(jiān)督更是缺乏針對(duì)性。高等教育執(zhí)法監(jiān)督總體上講，起步較慢，有的監(jiān)督實(shí)施問題目前尚在研究、探索和試驗(yàn)過程中，因而，高教執(zhí)法監(jiān)督立法是整個(gè)高教法制中的薄弱環(huán)節(jié)。迄今，全國(guó)和地方性完整單項(xiàng)的高等教育執(zhí)法監(jiān)督的程序法仍是空白，而執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容大多數(shù)分散在以實(shí)體法為主的教育法規(guī)之中。執(zhí)法監(jiān)督的程序法規(guī)不構(gòu)成體系，這就削弱了教育執(zhí)法監(jiān)督的力度，影響改善和強(qiáng)化對(duì)高等教育法律法規(guī)實(shí)施的有效檢查。
2.一些高教行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，地位低，權(quán)威性差。例如，從目前我們教育主管部門內(nèi)部職能劃分看，教育督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是擔(dān)負(fù)教育執(zhí)法監(jiān)督職能的。在高等教育中，教育督導(dǎo)也應(yīng)有同樣的監(jiān)督職能。但由于對(duì)教育督導(dǎo)職能規(guī)定模糊且是部門規(guī)章，年限又早，缺少必要的約束力、影響力，所以，我們大部分高校的教育督導(dǎo)實(shí)際上并沒有定位于教育執(zhí)法監(jiān)督上，或者著力點(diǎn)并沒有放在這上面。由于教育督導(dǎo)定位和開展工作缺少必要的法律保障，職能過于分散，工作的隨意性很大，在實(shí)際工作中也就難免混同于一般的行政工作。
3.高教行政執(zhí)法監(jiān)督工作尚未切實(shí)做到經(jīng)常化、制度化。盡管我國(guó)的高等教育行政系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)形成了教師、學(xué)生申訴制度、行政復(fù)議制度、行政監(jiān)察制度、行政審計(jì)制度等一整套完整的內(nèi)部監(jiān)督體系，但各項(xiàng)制度的監(jiān)督主體之間都不同程度地存在著監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確和具體等問題，他們彼此間又缺乏聯(lián)系和溝通。
4.社會(huì)監(jiān)督的力度不夠。社會(huì)監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)生活中，還存在一定的不足。在很多情況下，這些非國(guó)家機(jī)關(guān)往往對(duì)教育執(zhí)法的執(zhí)行沒有過多的關(guān)注，并沒放在一個(gè)重要的位置，致使社會(huì)監(jiān)督落實(shí)不到位，監(jiān)督力度不夠。
四、健全執(zhí)法監(jiān)督體制，強(qiáng)化高教行政執(zhí)法監(jiān)督的對(duì)策
為了保證在高等教育實(shí)施過程中能夠依法治教，保證《憲法》、《高等教育法》、《教師法》等法律法規(guī)能真正地得到貫徹和執(zhí)行，必須建立一套有效的運(yùn)作監(jiān)督保障機(jī)制。主要從以下幾個(gè)方面入手：
1.加強(qiáng)和完善人大的監(jiān)督。各級(jí)人大是我國(guó)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但人大要實(shí)施有效監(jiān)督，很大程度上取決于監(jiān)督形式的運(yùn)用是否恰當(dāng)、充分。以往地方人大監(jiān)督常常顯得軟弱無力。近年來，地方人大及其常委會(huì)為了更好地行使監(jiān)督權(quán),都在努力追求法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的深度與力度，探求更加有效的監(jiān)督形式。如評(píng)議監(jiān)督，這給監(jiān)督工作注入了新的活力，民主渠道得到了拓寬，監(jiān)督職能也得到了強(qiáng)化。因此，要強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)，樹立國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威性，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人大的監(jiān)督機(jī)制。
2.強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。教育執(zhí)法部門及其工作人員能否自覺依法辦事和嚴(yán)格執(zhí)法，不僅僅取決于教育執(zhí)法人員的思想覺悟，更重要的是建立和完善教育執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。首先，要建立健全教育機(jī)制，通過思想政治教育，使教育執(zhí)法人員增強(qiáng)工作責(zé)任感，樹立良好的執(zhí)法職業(yè)道德，增強(qiáng)抵制各種不良風(fēng)氣的自覺性。其次，要建立和完善教育執(zhí)法部門及其工作人員的“錯(cuò)案追究制”，使不嚴(yán)格執(zhí)行教育法律者，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督。監(jiān)察、審計(jì)部門同屬政府行政機(jī)構(gòu)序列。在建立高等教育行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制中，要充分發(fā)揮監(jiān)察和審計(jì)部門的作用。再次，尤其要強(qiáng)調(diào)高校內(nèi)部對(duì)管理工作者工作的監(jiān)督，確保一線教師地位的提高，保護(hù)學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)途徑暢通。
3.加強(qiáng)群眾監(jiān)督。高等教育行政執(zhí)法的主要依據(jù)是行政法律、法規(guī)、規(guī)章。因此，高等教育行政執(zhí)法部門要各司其職，采取多種形式將負(fù)責(zé)實(shí)施的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等在實(shí)踐中切實(shí)適用，以保障高校管理工作的順利進(jìn)行，更加積極地宣傳高校的良好形象。接受學(xué)生家長(zhǎng)及其他社會(huì)群體的監(jiān)督，是我們提升高等教育質(zhì)量催化劑，也是減少高校教育糾紛，避免被司法審查的良好手段之一。
[關(guān)鍵詞]納稅人；納稅人權(quán)利；保護(hù)
納稅人是稅收法律關(guān)系的重要主體。納稅人有依法納稅的義務(wù)，也有用法律維護(hù)自己利益的權(quán)利。社會(huì)強(qiáng)調(diào)納稅人依法納稅的同時(shí)，也要健全維護(hù)納稅人合法權(quán)利的制度。稅收是靠千千萬萬個(gè)納稅人支撐的，近年來，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和公民民利意識(shí)的增強(qiáng)，納稅人的權(quán)利保護(hù)問題越來越受到重視。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，目前我國(guó)對(duì)納稅人權(quán)利的保護(hù)做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
一、目前我國(guó)保護(hù)納稅人權(quán)利體制中存在的問題
(一)現(xiàn)行法規(guī)不健全
我國(guó)有關(guān)納稅人權(quán)利保護(hù)的法律都散見于稅法及《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》等法律文件中，而作為最高法律效力的《憲法》沒有關(guān)于納稅人權(quán)利的原則規(guī)定。如我國(guó)《憲法》中只規(guī)定了“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”，而沒有將納稅人的權(quán)利作為一項(xiàng)法定權(quán)利加以明確規(guī)定。而且，我國(guó)至今沒有專門的納稅人權(quán)利保護(hù)的法律，從而使一些重要的納稅人的權(quán)利，保護(hù)納稅人權(quán)利的基本原則還沒有在法律上作出規(guī)定。
(二)納稅人權(quán)利行使能力的弱化
納稅人權(quán)利的行使缺乏程序性規(guī)定。目前，除申請(qǐng)復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)都有相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)復(fù)議、訴訟的條件、程序等作出具體明確規(guī)定外，納稅人的其他權(quán)利基本上沒有程序性的規(guī)定，例如，稅收征管法規(guī)定納稅人具有延期申報(bào)權(quán)，但對(duì)納稅人延期申報(bào)的條件、時(shí)間、稅務(wù)機(jī)關(guān)不予答復(fù)的法律后果等等均未有相應(yīng)的規(guī)定。
(三)納稅人權(quán)利意識(shí)淡薄
稅收機(jī)關(guān)是稅務(wù)行政行為的實(shí)施主體，由于其在稅收管理上具有征收、解釋、調(diào)整、審批和處罰等權(quán)力，決定了稅收機(jī)關(guān)在與納稅人雙方的征納關(guān)系上具有“主導(dǎo)”地位，而納稅人則處于弱勢(shì)地位。而且，多少年來我國(guó)一直注重“納稅人義務(wù)宣傳”，很少注重“納稅人權(quán)利宣傳”，納稅人權(quán)利意識(shí)淡薄。使得一些納稅人對(duì)稅務(wù)部門敬而遠(yuǎn)之，還有一些納稅人對(duì)稅務(wù)部門的意見和要求言聽計(jì)從，而不管這些意見和要求是否合法，甚至有一些納稅人面對(duì)稅務(wù)部門隨意性罰款、納稅人多納稅后退款難等損害納稅人利益的行為卻不知道依法維權(quán)，或者不知道怎樣維權(quán)，納稅人權(quán)利意識(shí)淡薄。
(四)稅務(wù)人員為納稅人服務(wù)的意識(shí)淡薄，成為維護(hù)納稅人權(quán)益發(fā)展的障礙
財(cái)政收入90%以上來源于稅收，稅收具有強(qiáng)制性，如果納稅人拒不繳納稅款，稅務(wù)人員可以采取稅收保全等措施強(qiáng)制執(zhí)行，使得稅務(wù)人員在稅收?qǐng)?zhí)法過程中滋長(zhǎng)了權(quán)利意識(shí)，而忽略了服務(wù)意識(shí)。中國(guó)有句俗話：“稅收取之于民，用之于民”。政府通過征稅籌集財(cái)政收入，其真正的目的是為了提供公共物品，滿足大家的公共需要，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高經(jīng)濟(jì)效率，更好地為納稅人服務(wù)。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)，其存在的根基是納稅人所納的稅。然而，目前大多數(shù)稅務(wù)人員權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，為納稅人服務(wù)意識(shí)淡薄，其表現(xiàn)為：工作怕麻煩，對(duì)納稅人在納稅工程中存在的一些納稅問題不及時(shí)糾正，對(duì)納稅人應(yīng)享受的稅收優(yōu)惠政策等不及時(shí)宣傳和提示，使得一些納稅人的合法權(quán)益得不到及時(shí)維護(hù)，成為維護(hù)納稅人權(quán)利的障礙。
二、保護(hù)納稅人權(quán)利的國(guó)際借鑒
(一)以法的形式明確對(duì)納稅人保護(hù)
為保護(hù)納稅人的權(quán)利，世界上大多數(shù)國(guó)家如美、英、法等都比較重視納稅人的權(quán)利并把它寫進(jìn)憲法中，同時(shí)制定相應(yīng)的保護(hù)納稅人權(quán)利的法律。在稅法中把征納雙方平等的權(quán)利義務(wù)作為重要內(nèi)容予以規(guī)定，諸如各國(guó)都在立法之初頒布了《納稅人權(quán)利宣言》和《納稅人手冊(cè)》等法律文件，規(guī)定了納稅人的權(quán)利法定性和納稅后的財(cái)產(chǎn)不可侵犯性。
(二)以制度形式明確對(duì)納稅人的保護(hù)
世界各國(guó)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，都有在立法保護(hù)納稅人權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過各種制度規(guī)范來細(xì)化對(duì)納稅人保護(hù)的規(guī)定。首先，提供情報(bào)制度。對(duì)納稅人要求提供情報(bào)的權(quán)利，各國(guó)采取了相應(yīng)的制度。如在OECD成員國(guó)中，所有的國(guó)家都向納稅人提供完成納稅申報(bào)表的方法、稅收減免制度的利用方法以及稅收制度如何發(fā)揮作用等；約半數(shù)國(guó)家編寫了面向?qū)W校的特殊教材，并向納稅人簡(jiǎn)明扼要地闡明稅金的用途；當(dāng)存在對(duì)納稅人更有利的稅收制度及稅收規(guī)定可供選擇時(shí)，OECD成員國(guó)中有16個(gè)國(guó)家規(guī)定稅務(wù)行政當(dāng)局有義務(wù)向納稅人提供對(duì)其最有利的情報(bào)。其次，稅收訴訟制度。OECD成員國(guó)大部分國(guó)家采取了如下稅收訴訟制度：一是OECD成員國(guó)中除意大利、挪威、西班牙三國(guó)以外，所有國(guó)家均采用訴訟前置制度，多數(shù)國(guó)家的納稅人就稅法的解釋與稅務(wù)行政機(jī)關(guān)意見不一致時(shí)，以及對(duì)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的處罰不服時(shí)，在向一般法院提出訴訟之前，可先向稅務(wù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的受理單位提出不服的申訴，要求復(fù)議，或向?qū)ｉT的稅收不服審判所及稅務(wù)法院提出申訴。二是OECD國(guó)家提訟的案件多屬稅額是否合理問題，而連同日本、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和意大利等在內(nèi)的國(guó)家提訟的案件則包括一切稅收行政行為。三是OECD成員國(guó)中除西班牙、瑞典以外，其他國(guó)家都規(guī)定納稅人在稅務(wù)訴訟中勝訴時(shí)，將被免除擔(dān)負(fù)訴訟費(fèi)用。四是為了減少提出訴訟，有15個(gè)國(guó)家采取了一套行之有效被稱作OMTVDSMAN的制度，即專門處理行政人員舞弊情況的制度。再次，稅務(wù)情報(bào)保護(hù)制度。OECD成員國(guó)中，有7個(gè)國(guó)家可向負(fù)責(zé)社會(huì)保障的行政部門提供納稅人的情報(bào)，14個(gè)國(guó)家可在一定條件下向其他法律機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)提供納稅人情報(bào)資料。
(三)涉稅事務(wù)中采取的保護(hù)措施
由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性、突發(fā)性，法律和制度不可能涵蓋需要保護(hù)納稅人的所有方面，所以一些國(guó)家又規(guī)定在法律和制度之外可以采取保護(hù)納稅人的合理措施：一是成立納稅人維權(quán)組織。德國(guó)的納稅人組織被稱為納稅人聯(lián)盟。聯(lián)盟的努力目標(biāo)有7項(xiàng)：改革稅制、限制稅額、簡(jiǎn)化手續(xù)、節(jié)約財(cái)政、拒絕浪費(fèi)、限制政府開支范圍和提高政府機(jī)關(guān)效率。法國(guó)則成立了中小企業(yè)管理中心。中心的職責(zé)是：幫助小型企業(yè)管理賬目，進(jìn)行稅收指導(dǎo)，保證申報(bào)納稅的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，宣傳稅收政策法規(guī)。二是健全納稅人服務(wù)體系。國(guó)外除了廣泛運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)方便納稅人履行納稅義務(wù)外，還建立、健全納稅人服務(wù)體系。如美國(guó)，除了在稅務(wù)部門設(shè)置專門的納稅人服務(wù)組織外，還制定詳細(xì)的納稅人幫助和教育計(jì)劃。美國(guó)的納稅人幫助計(jì)劃是國(guó)內(nèi)收入局組織一大批經(jīng)國(guó)內(nèi)收入局培訓(xùn)的志愿者，免費(fèi)給納稅人提供咨詢，幫助納稅人準(zhǔn)備各種納稅申報(bào)表。三是發(fā)揮稅收中介服務(wù)組織在維護(hù)納稅人權(quán)利中的作用，紛紛建立組織嚴(yán)密的稅務(wù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為納稅人提供公正、周到的稅收服務(wù)。如澳大利亞，目前就有稅務(wù)機(jī)構(gòu)3萬多家，全國(guó)約有80%的納稅人通過稅務(wù)申報(bào)納稅。
三、國(guó)際上保護(hù)納稅人做法的啟示
(一)用法的形式加以規(guī)范納稅人權(quán)利
在我國(guó)目前法律體系的范疇內(nèi)應(yīng)該增加和細(xì)化保護(hù)納稅人權(quán)利的規(guī)定。其一，在《憲法》中明確規(guī)定納稅人的權(quán)利。我國(guó)有關(guān)納稅人權(quán)利保護(hù)的法律都散見于稅法及《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》等法律文件中，而作為最高法律效力的《憲法》沒有關(guān)于納稅人權(quán)利的原則規(guī)定。其二，制定專門的納稅人權(quán)利保障法律。我國(guó)至今沒有專門的納稅人權(quán)利保護(hù)的法律，從而使一些重要納稅人的權(quán)利、保護(hù)納稅人權(quán)利的基本原則還沒有在法律上作出規(guī)定。其三，將納稅人權(quán)利具體化，使權(quán)力的保障落到實(shí)處。《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則的制定，反映出稅收征管工作的重大改革思想。但是，納稅人權(quán)利的保障缺乏操作性。我們應(yīng)通過相關(guān)法律對(duì)納稅人所享有的知情權(quán)、申請(qǐng)減免退稅權(quán)、陳述申辯權(quán)、賠償權(quán)以及檢舉控告權(quán)具體化，使納稅人了解自己的權(quán)利。其四，完善稅收?qǐng)?zhí)法程序，實(shí)行“程序治權(quán)”。明確稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)運(yùn)行的具體程序，加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法與相關(guān)法律(如擔(dān)保法、破產(chǎn)法等)及相關(guān)部門(如工商、銀行、公安等)在執(zhí)行過程中的有效銜接。其五，建立稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，實(shí)行“制度治權(quán)”。建立以崗位責(zé)任、評(píng)議考核和過錯(cuò)追究為核心的稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制體系，以崗位責(zé)任為基礎(chǔ)，以評(píng)議考核為手段，以過錯(cuò)追究為保障。其六，建立權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行“權(quán)力治權(quán)”。在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)建立專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，接受社會(huì)各界對(duì)包括稅務(wù)機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的舉報(bào)、上訪和申訴，及時(shí)糾正稅收?qǐng)?zhí)法中的問題。
(二)成立納稅人協(xié)會(huì)
與代表國(guó)家行使征稅權(quán)的征稅機(jī)關(guān)相比，納稅人顯然處于劣勢(shì)地位。因此，為了增強(qiáng)納稅人權(quán)利行使的能力，要建立納稅人維權(quán)組織——納稅人協(xié)會(huì)。納稅人協(xié)會(huì)是一種民間組織，其主要職能是：幫助納稅人了解和掌握國(guó)家稅收法律及政策規(guī)定，依照國(guó)家稅法，幫助并督促納稅人履行納稅義務(wù)；協(xié)助政府部門完善財(cái)稅政策；代表納稅人與政府部門和其他單位協(xié)調(diào)公共關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系等。納稅人協(xié)會(huì)可先選一兩個(gè)法治環(huán)境較好的地方試點(diǎn)，待取得一定經(jīng)驗(yàn)后，再在全國(guó)逐步推開。
(三)發(fā)展稅務(wù)事業(yè)
組織嚴(yán)密的稅務(wù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，將為納稅人提供公正、周到的稅收服務(wù)，把納稅人從煩惱的稅收問題中解脫出來，發(fā)揮稅收中介服務(wù)組織在維護(hù)納稅人權(quán)利中的作用。目前，我國(guó)要加快發(fā)展我國(guó)的稅務(wù)，關(guān)鍵是要做好如下工作：加快稅務(wù)立法，健全行業(yè)管理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)稅務(wù)宣傳，提高全社會(huì)對(duì)稅務(wù)的認(rèn)識(shí)；采取有效措施，造就高素質(zhì)的稅務(wù)隊(duì)伍；正確處理好稅務(wù)部門與稅務(wù)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)與稅收征管之間的關(guān)系，促進(jìn)稅務(wù)走規(guī)范發(fā)展的道路。
(四)完善稅收行政救濟(jì)系統(tǒng)和稅收司法救濟(jì)系統(tǒng)
稅收行政救濟(jì)系統(tǒng)主要包括行政復(fù)議制度和行政監(jiān)察制度。一是行政復(fù)議制度。納稅人對(duì)稅務(wù)部門實(shí)施的行政行為不服時(shí)，有權(quán)向上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)或政府提出復(fù)議。二是行政監(jiān)察制度。納稅人對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的個(gè)人違法行為，有權(quán)向行政監(jiān)察部門進(jìn)行檢舉和控告，追究違法違紀(jì)人員的責(zé)任。目前，我國(guó)稅收司法救濟(jì)系統(tǒng)主要是由各級(jí)人民法院組成，法院內(nèi)設(shè)的行政庭負(fù)責(zé)涉稅案件的審理。由于行政案件數(shù)量大，往往導(dǎo)致涉稅案件得不到及時(shí)審理和判決，使納稅人權(quán)益得不到及時(shí)有效的保護(hù)。因此，有必要建立跨地區(qū)的稅務(wù)法院，專司納稅人對(duì)稅務(wù)行政處理和處罰行為不服提訟，以及偷稅、逃稅、抗稅、騙稅犯罪案件的審理。在現(xiàn)階段，可先在普通法院設(shè)立稅務(wù)法庭作為過渡。
(五)征納雙方共同維護(hù)納稅人權(quán)益
維護(hù)納稅人的合法權(quán)益需要征納雙方的共同努力。作為征稅主體的稅務(wù)機(jī)關(guān)有依法征稅的責(zé)任和權(quán)力，更有為納稅主體提供各種服務(wù)的義務(wù)。因此，稅務(wù)人員要樹立為納稅人服務(wù)的思想，把納稅人看成自己的顧客，熱情、高效地為納稅人服務(wù)，真正做到想納稅人所想，急納稅人所急，解納稅人所困，使納稅人從服務(wù)中切實(shí)感受到自身的權(quán)力和地位；稅務(wù)人員要增強(qiáng)法治意識(shí)和執(zhí)法水平，不斷提高業(yè)務(wù)水平，為納稅人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障；另外，政府在今后的稅法宣傳中，要增強(qiáng)納稅人權(quán)利的宣傳，利用電視、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等各種宣傳媒介對(duì)納稅人的權(quán)利進(jìn)行廣泛宣傳，讓納稅人明白自身的合法權(quán)益，增強(qiáng)納稅人的維權(quán)意識(shí)。與此同時(shí)，作為納稅主體的納稅人本身要提高維權(quán)意識(shí)，積極地參與和配合保護(hù)納稅人的權(quán)利中來，積極地學(xué)習(xí)稅法知識(shí)，了解納稅人的權(quán)力和義務(wù)，做到知法、守法，依法納稅、依法維權(quán)。當(dāng)納稅人的合法權(quán)益，如納稅人的延期申報(bào)權(quán)、延期繳納稅款權(quán)、申請(qǐng)減免權(quán)、申請(qǐng)退稅權(quán)、要求保密權(quán)等受到侵犯時(shí)，要學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的武器保護(hù)自己，正當(dāng)?shù)匾婪ňS權(quán)。對(duì)于我國(guó)消費(fèi)者這個(gè)隱性納稅人，其最基本的表現(xiàn)為：購(gòu)物索票。總之，只有征納雙方共同努力，才能建立和諧共贏的征納關(guān)系，納稅人的權(quán)益才能得到更好的維護(hù)。
參考文獻(xiàn)：
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［關(guān)鍵詞］《兩漢州制新考》 兩漢州制研究現(xiàn)狀
［中圖分類號(hào)］K2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009－5349（2012）06－0071-03
辛德勇先生的《兩漢州制新考》行文縝密，旁征博引，洋洋灑灑十余萬言，可謂體大思精。全篇除引文和結(jié)語外，共分為九個(gè)部分，并以小標(biāo)題的形式概括出每一部分所要論述和解決的問題。
一、西漢初年至曹操掌權(quán)時(shí)期的州制建置情況
作者介紹了兩漢州制研究的現(xiàn)狀，并著重闡釋了顧頡剛先生及其高足譚其驤的研究成果——自西漢初年至曹操掌權(quán)時(shí)期的州制建置情況。為便于直觀理解，特繪下表：
然而，辛德勇先生卻對(duì)上述結(jié)論存疑，認(rèn)為“其中絕大部分內(nèi)容都還有進(jìn)一步商榷的余地”，尤其是關(guān)于西漢時(shí)期州制起源的問題。
二、西漢十三刺史部
在傳世文獻(xiàn)中最早記述武帝設(shè)置十三刺史部的史料當(dāng)為東漢班固所撰的《漢書?地理志》。然其記載卻前后矛盾，以致形成兩種說法。其后，宋人呂祖謙又在秉持班固第二說的原則下，依據(jù)西晉司馬彪《續(xù)漢書?郡國(guó)志》中關(guān)于東漢州制的記載，補(bǔ)充《漢書?地理志》中缺載上屬之州各郡國(guó)所應(yīng)隸屬的“州”，借以恢復(fù)西漢十三刺史部的原貌。徐天麟、王應(yīng)麟、馬端臨、顧祖禹等學(xué)者也贊同呂祖謙說。為便于直觀理解，特繪下表：
班固第一說與呂祖謙說之間存在著巨大的矛盾沖突，顧頡剛先生也就此提出三點(diǎn)質(zhì)疑，并列舉了歷代學(xué)者對(duì)這一矛盾記載的解釋。然，諸家論說紛紜，大相徑庭。于是，顧頡剛先生著《兩漢州制考》一文，試圖解釋這一難題。他將《漢書?地理志》所記諸州州域，統(tǒng)統(tǒng)視作東漢時(shí)期的制度；并認(rèn)為正是因?yàn)槿绱耍@部分內(nèi)容才會(huì)與其序論部分所記西漢狀況相抵牾。
然而，辛德勇先生卻認(rèn)為顧頡剛并沒有能夠合理地闡釋《漢書?地理志》的矛盾記載，并對(duì)其在此基礎(chǔ)上所獲的研究結(jié)論普遍存疑。
三、“州”的出現(xiàn)和演變
辛德勇先生認(rèn)為州與刺史部之間存在著很大的差別，是兩種不同性質(zhì)的管理制度。漢武帝所設(shè)十三刺史部中雖有十一個(gè)部采用了“州”的叫法，但其正式名稱卻應(yīng)是“部”，而非“州”。
在東漢衛(wèi)宏的《漢官舊儀》一書中，最早出現(xiàn)了西漢具有“州”這種區(qū)域劃分的記載——“丞相，初置吏員十五人，皆六百石，分為東西曹。東曹九人，出督州為刺史。”其后，唐人杜佑的《通典》一書中又有“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監(jiān)察御史”的記述。由此，可以得出兩條結(jié)論：其一，因設(shè)有九名出刺諸州的丞相史，所以其各自分擔(dān)的“州”很可能是《禹貢》的九州。其二，漢代存在“州”這一區(qū)劃應(yīng)在文帝十三年以前。此外，在元鼎年間的詔書中又相繼發(fā)現(xiàn)有九州的稱謂，由此可以確認(rèn)，至遲從文帝十三年起一直到武帝元鼎年間，漢朝應(yīng)是將《禹貢》的九州區(qū)劃付諸朝廷的實(shí)際政治管理。
然《禹貢》只記九州，而武帝在設(shè)置十三刺史部時(shí)卻使用了十一個(gè)州的州名來作為刺史部的名稱，這說明九州在后來發(fā)生了變化。
《史記?天官書》和《星經(jīng)》兩部史料共同載有十一州之名的內(nèi)容。此外，書中還提及“江湖”“三河”等名。經(jīng)考證，除雍州州名仍與《禹貢》相同而未改作涼州外，其余十個(gè)州的名稱與武帝十三刺史部中的“州”名完全相同。而“江湖”乃指吳國(guó)故地，隸屬于揚(yáng)州。值得注意的是，《史記?天官書》和《星經(jīng)》都視“三河”為一個(gè)獨(dú)立的區(qū)域，儼若一州之地。假使再加上與之并列的十一個(gè)州，即與司馬遷所記十二州制相合。假若姑且以“中州”作為三河所在這一區(qū)域的州名，則西漢繼《禹貢》九州之后所劃分的十二州便應(yīng)為：兗州、豫州、幽州、揚(yáng)州、青州、并州、徐州、冀州、益州、雍州、中州、荊州。
四、“刺史”的職責(zé)以及“刺史部”的性質(zhì)
在這一部分，辛德勇先生首先認(rèn)證了刺史一職在設(shè)立之初的職責(zé)以及刺史部的性質(zhì)。簡(jiǎn)言之，刺史的主要任務(wù)是監(jiān)察地方郡級(jí)二千石官員是否有違法亂紀(jì)和處置失當(dāng)?shù)男袨椋约昂缽?qiáng)地主是否欺凌百姓、違法占有田宅等六條。而刺史部也隨之被視為行政監(jiān)察區(qū)。按照《通典》的記載，漢初丞相史出刺的各州，在當(dāng)時(shí)即屬于監(jiān)察區(qū)的性質(zhì)。這與后來武帝設(shè)置的十三刺史部已無本質(zhì)差別，只是丞相史一職不常設(shè)罷了。
此外，由于州制出現(xiàn)于文帝十三年朝廷派員出刺諸州之前，因此在這之前，“州”被看作是監(jiān)察區(qū)以外，很可能是一種視察區(qū)。文帝十二年在“除關(guān)無用傳”之后，劉恒曾派遣謁者代替自己視察地方，勞賜三老。這些視察行為都是在丞相史出刺諸州“不常置”的情況下，帝王另行派遣其他官員來進(jìn)行的。可見，西漢時(shí)期的監(jiān)察制度和天子派員視察地方的制度是平行的，切不可混為一談。文帝十三年，派遣丞相史分州出刺諸郡后，這種九州視察區(qū)實(shí)際上便已經(jīng)與監(jiān)察區(qū)合二為一了。
五、“九州”到“十二州”的過程
關(guān)鍵詞:平等權(quán);教育平等權(quán);高考
中圖分類號(hào):{G40-01}文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B文章編號(hào):1009-9166(2009)011(c)-0110-01
最近新聞媒體披露了湖南冒名頂替上大學(xué)的“羅彩霞事件”在社會(huì)上引起了人民的廣泛關(guān)注,王俊佳的冒名頂替上大學(xué)的行為已經(jīng)嚴(yán)重侵犯了羅彩霞平等接受高等教育的權(quán)利。“羅彩霞事件”只是偶然地被發(fā)現(xiàn)的個(gè)案,其實(shí)這種類案件在我國(guó)還是很多的。那么我們?cè)撊绾螐恼_的法律途徑和司法程序?qū)竦慕逃降葯?quán)進(jìn)行維權(quán)?
一、平等權(quán)和教育平等權(quán)的法律意義:有關(guān)平等的思想由來已久,漢語中的“平等”一詞源于佛教用語。佛教認(rèn)為宇宙本質(zhì)皆為一體,一切法與眾生本無差別,故曰平等。成書于東晉的《涅梁經(jīng)》第三卷有“如來善修,如是平等”的說法[1]。我國(guó)現(xiàn)行憲法第三十三條第二款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”。平等權(quán)是衡平性權(quán)利,是指不允許在公民之間設(shè)定不同的待遇,更加不允許任何人有凌駕于其他人的特權(quán);國(guó)家給予公民同等的地位,除了基于法律的規(guī)定,公民在國(guó)家的一切公共機(jī)關(guān)位置和職務(wù)的獲得上,以及一切公共設(shè)施的利用上,都不可以再設(shè)置其他條件;同時(shí)公民在義務(wù)的負(fù)擔(dān)上,不可以有不合理的差別存在。平等權(quán)確立了國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的界限和基本出發(fā)點(diǎn),也是公民實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的方法或手段。教育平等權(quán)即公民接受文化科學(xué)知識(shí)等方面訓(xùn)練的權(quán)利,或稱“教育方面的平等權(quán)”。早在古代,孔子“有教無類”的思想,就包涵著的教育公平的原則。平等受教育權(quán)體現(xiàn)的是一種平等權(quán),是針對(duì)國(guó)家教育資源有限情況下所確定的一項(xiàng)權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行憲法第四十七條第1款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”
二、分析我國(guó)目前高考的不公平現(xiàn)象:高考是我國(guó)人才教育的一項(xiàng)重要制度,它不僅是學(xué)生個(gè)人提高知識(shí)水平加強(qiáng)自身文化水平的機(jī)會(huì),同時(shí)也是國(guó)家選拔優(yōu)秀人才的重要途徑。受教育權(quán)的重大意義在“高考”這個(gè)環(huán)節(jié)上表現(xiàn)極為明顯。對(duì)于大多數(shù)的普通老百姓來說,高考也是他們跳出農(nóng)門的最佳途徑。我國(guó)《教育法》第36條規(guī)定:“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利”。但是在現(xiàn)實(shí)中,受教育權(quán)利與其義務(wù)存在不對(duì)等性,就像冒名頂替上大學(xué)事件中,當(dāng)權(quán)利與權(quán)力失衡時(shí)候,當(dāng)權(quán)力過度泛濫的時(shí)候,法律關(guān)系的主體的權(quán)益必然會(huì)受到侵犯,這種不對(duì)等性過度地侵犯了普通家庭子女的受教育權(quán)利。高考整個(gè)組織過程是否公平,是否真正平等,特別是錄取標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一、一視同仁,直接關(guān)系公民受教育憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與否。根據(jù)國(guó)際公約《世界人權(quán)宣言》第26條第1款、第3款規(guī)定的受教育權(quán)內(nèi)容:“義務(wù)免費(fèi)的基本教育,職業(yè)技術(shù)教育,高等教育根據(jù)成績(jī)對(duì)一切人平等開放”可以知道,高考成績(jī)公開也是教育平等權(quán)的一項(xiàng)體現(xiàn)。讓一個(gè)人的高考成績(jī)真真實(shí)實(shí)地屬于他自己,這是道德正義的最低線,也是制度設(shè)計(jì)的底線。冒名頂替上大學(xué),不僅是對(duì)高考公平的挑釁,也是對(duì)他人受教育權(quán)與姓名權(quán)的侵犯。當(dāng)國(guó)家教育資源增加后,公民所享受到的權(quán)利也在不斷地增加。在一個(gè)并非人人可以獲得非基礎(chǔ)段教育機(jī)會(huì)的社會(huì)里,強(qiáng)調(diào)受教育機(jī)會(huì)的平等權(quán)尤為重要。教育公平其核心是保障公民享有平等的受教育權(quán)利,重點(diǎn)是推進(jìn)教育機(jī)會(huì)的均等。教育不公是最大的群體歧視和影響最深遠(yuǎn)的社會(huì)不公,最終會(huì)影響到社會(huì)的整體穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。要保證社會(huì)的正義公平,須從權(quán)力的約束開始。
三、高考招生的法律完善:教育執(zhí)法監(jiān)督,是我國(guó)教育法制建設(shè)恢復(fù)過程中比較薄弱的環(huán)節(jié),也是教育法制建設(shè)所面臨的一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)公民受教育權(quán)的保障性措施基本上未規(guī)定,而且82憲法將54憲法中“國(guó)家設(shè)立并且逐步擴(kuò)大各種學(xué)校和其他文化教育機(jī)關(guān),以保證公民享受這種權(quán)利”的規(guī)定抹去了。政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變,將使教育的執(zhí)法監(jiān)督成為政府實(shí)現(xiàn)教育管理職能的重要手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,學(xué)校、教師、學(xué)生及其他法人和公民作為平等主體之間的權(quán)益糾紛,也迫切需要通過執(zhí)法監(jiān)督制度的運(yùn)行來調(diào)整。在我國(guó)的憲法權(quán)利保護(hù)機(jī)制尚未健全,而其他如教育法等普通法律未被人熟識(shí)且效力較低的情況下,公民受教育權(quán)的保護(hù)實(shí)際上就帶來了諸多問題。《教育法》規(guī)定的受教育權(quán)只是公民公法上的一種權(quán)利,也就是說,針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校這些單位侵犯公民受教育權(quán)的,人們可以提起行政訴訟;但受教育權(quán)在私法上是不是一項(xiàng)權(quán)利,在《民法通則》和諸多民法法律中并沒有相應(yīng)規(guī)定,也就是說,如果公民的受教育權(quán)受到其他公民、法人的侵犯,要提起民事訴訟,就沒有明確的法律依據(jù)。很多都會(huì)認(rèn)為憲法都規(guī)定了受教育權(quán),法院理應(yīng)維護(hù)這一權(quán)利。問題在于,我們的憲法并沒有“可司法性”,也就是說憲法并不能作為法院判案的直接依據(jù)。我們應(yīng)該借鑒國(guó)外在這方面的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際,建立行之有效的教育執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制、教育行政監(jiān)察制度、教育行政執(zhí)法檢查制度和教育行政復(fù)議制度等。最終解決公民在私法上的受教育權(quán)空白問題,還是要靠法律的進(jìn)一步細(xì)化,至少是要讓憲法上的受教育權(quán)可以司法化。學(xué)者建議制定詳細(xì)而具法律效力的《招生制度》,并且強(qiáng)調(diào)懲罰機(jī)制,加大考生的法律救濟(jì)。有了立法上的保障,就要求政府要朝這個(gè)方向努力,法律規(guī)定了一種合理的權(quán)利,政府和公民須尊重這種權(quán)利,不能做侵犯這種權(quán)利的事情,否則就是違法。這樣在高考中才能公平的對(duì)待每一位考生。
作者單位:廣東外語外貿(mào)大學(xué)
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權(quán)利救濟(jì)程序
勞動(dòng)監(jiān)察
勞動(dòng)爭(zhēng)議處理
內(nèi)容提要: 勞動(dòng)基準(zhǔn)法雖具公法性質(zhì)，但亦屬于公私法交融的第三法域，其義務(wù)主體為用人單位，而權(quán)利(力)主體則有勞動(dòng)者和國(guó)家。當(dāng)用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)義務(wù)時(shí)，勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)程序則有勞動(dòng)監(jiān)察程序和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序。勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理這兩種救濟(jì)程序存在一定的重合，而這種重合導(dǎo)致了程序沖突，需要在立法上進(jìn)行協(xié)調(diào)。
一、勞動(dòng)基準(zhǔn)法的雙重屬性和權(quán)利主體
(一)勞動(dòng)基準(zhǔn)法兼具公私法性質(zhì)
廣義勞動(dòng)基準(zhǔn)包括兩種：一是勞動(dòng)條件(如工資、工時(shí)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生等)水平的標(biāo)準(zhǔn)，二是勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，即強(qiáng)行性勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行規(guī)則。[1]狹義勞動(dòng)基準(zhǔn)僅指勞動(dòng)條件基準(zhǔn)，即國(guó)家以勞動(dòng)基準(zhǔn)法規(guī)定的用人單位應(yīng)當(dāng)提供給勞動(dòng)者的最低勞動(dòng)條件。本文取其狹義。勞動(dòng)基準(zhǔn)作為法定最低勞動(dòng)條件標(biāo)準(zhǔn)不容用人單位降低，用人單位向勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)條件可以等于或高于而不得低于此標(biāo)準(zhǔn)的要求。這種最低勞動(dòng)條件標(biāo)準(zhǔn)不得由勞動(dòng)合同或集體合同約定，也不得由內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則規(guī)定，而必須由國(guó)家法律強(qiáng)制規(guī)定，用人單位必須遵照?qǐng)?zhí)行。
作為國(guó)家抑制社會(huì)弊病發(fā)生而進(jìn)行的預(yù)防性立法，勞動(dòng)基準(zhǔn)法體現(xiàn)了公權(quán)對(duì)勞動(dòng)條件的介入和干預(yù)。由于勞動(dòng)基準(zhǔn)具有強(qiáng)行性和法定性的顯著特征，體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)的直接干預(yù)，對(duì)用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)的行為也主要是由勞動(dòng)行政部門進(jìn)行行政處罰，因此一些學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)基準(zhǔn)法屬于行政法一類的公法。[2]這種將勞動(dòng)基準(zhǔn)法歸屬于行政法范疇的觀點(diǎn)是否恰當(dāng)，值得商榷。筆者認(rèn)為，如同勞動(dòng)法的其他部分一樣，勞動(dòng)基準(zhǔn)法既有公法屬性，亦有私法屬性，體現(xiàn)了公私法交融的第三法域的特征。[3]理由如下：
1.勞動(dòng)基準(zhǔn)是國(guó)家對(duì)私法性勞動(dòng)契約的強(qiáng)制干預(yù)而非直接取代
考察勞動(dòng)基準(zhǔn)的產(chǎn)生和發(fā)展不難得知，勞動(dòng)基準(zhǔn)本質(zhì)上作為最低勞動(dòng)條件的標(biāo)準(zhǔn)，是立基于私法性勞動(dòng)契約關(guān)系的，是國(guó)家對(duì)私法性勞動(dòng)契約關(guān)系運(yùn)行在一定程度的干預(yù)，而非對(duì)私法性勞動(dòng)契約的直接取代。因?yàn)閯趧?dòng)關(guān)系的建立和維持，原本可依當(dāng)事人雙方合意而為之，即按照私法自治原則運(yùn)行。如果雙方能夠依此達(dá)成關(guān)于勞動(dòng)條件比較公平合理的合同條款，則無需第三方介入。然而，由于社會(huì)化大生產(chǎn)下生產(chǎn)資料占有等諸多因素的影響，勞動(dòng)關(guān)系雙方主體地位強(qiáng)弱差別較大，片面追求意思自治則容易造成強(qiáng)勢(shì)者壓榨弱勢(shì)者，使得約定之勞動(dòng)條件過于有利于強(qiáng)勢(shì)者，而致弱勢(shì)者淪落到生存掙扎的底線上。因此，基于維護(hù)廣大弱勢(shì)者的生存權(quán)進(jìn)而維護(hù)社會(huì)安全的需要，國(guó)家對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行一定程度的干預(yù)，強(qiáng)制性地從強(qiáng)勢(shì)者那里“剝奪”一部分利益給弱勢(shì)者，從而改善弱勢(shì)者的勞動(dòng)和生存條件。但是，這種干預(yù)并不是對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的全面干預(yù)，也不是對(duì)勞資雙方意思自治的取代，只是為防范在私法自治過程中出現(xiàn)重大利益不平衡而激起社會(huì)矛盾時(shí)才適用之。可見，勞動(dòng)基準(zhǔn)的原始意圖乃維系勞動(dòng)契約關(guān)系在勞動(dòng)者可以體面勞動(dòng)和尊嚴(yán)生存的基礎(chǔ)上運(yùn)行。
因此，為規(guī)范勞資雙方意思自治而設(shè)的勞動(dòng)基準(zhǔn)，與為規(guī)范行政主體而設(shè)的行政法相比，在立法旨趣上大相徑庭。我們知道，行政法以規(guī)范行政主體依法行政為核心內(nèi)容，行政主體的任何行政行為或行政決定，皆須有行政法上的依據(jù)，不得出現(xiàn)職權(quán)行使與行政法相悖的情況，否則造成侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政相對(duì)人即可尋求行政法上的權(quán)利救濟(jì)。而勞動(dòng)基準(zhǔn)法所規(guī)定的工資、工時(shí)、休息休假、安全衛(wèi)生等勞動(dòng)條件，卻大多是指向勞資雙方的，即規(guī)定勞動(dòng)者享有其中之權(quán)利，用人單位承擔(dān)對(duì)應(yīng)之義務(wù)。當(dāng)然，勞動(dòng)基準(zhǔn)法也規(guī)定了勞動(dòng)行政部門所承擔(dān)的行政職責(zé)和職權(quán)，但不能因?yàn)閯趧?dòng)基準(zhǔn)法中含有一點(diǎn)行政法的內(nèi)容就將之歸為行政法。類似的法律屬性亦體現(xiàn)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、環(huán)境法、勞動(dòng)合同法等法律中。如何調(diào)整消費(fèi)者與廠商、環(huán)境侵權(quán)人與環(huán)境受害者、勞動(dòng)契約雙方當(dāng)事人之間的社會(huì)關(guān)系，本屬于私法自治的范疇，但同樣基于社會(huì)公共利益的考量，國(guó)家公權(quán)力也強(qiáng)行介入這些社會(huì)關(guān)系。顯然，我們不能將這些公私法交融的法律都?xì)w屬于行政法范疇。
而且，勞動(dòng)基準(zhǔn)所規(guī)定的法定權(quán)利義務(wù)也是私法性勞動(dòng)契約的“保底”內(nèi)容。國(guó)家制定強(qiáng)行性的勞動(dòng)基準(zhǔn)，劃定勞資雙方合意的底線，限制雙方合意的內(nèi)容，并不是排除用人單位的意思自治。換言之，勞資雙方關(guān)于勞動(dòng)條件的約定并不是統(tǒng)統(tǒng)無效，而只是低于此勞動(dòng)基準(zhǔn)的約定無效，國(guó)家并不禁止甚至支持勞動(dòng)者通過協(xié)商獲得更為有利的勞動(dòng)條件。因而在下列情況下，勞動(dòng)基準(zhǔn)可以自動(dòng)轉(zhuǎn)化為私法性勞動(dòng)契約的內(nèi)容：第一，私法性勞動(dòng)契約約定的標(biāo)準(zhǔn)低于勞動(dòng)基準(zhǔn)的，該約定無效，勞動(dòng)基準(zhǔn)自動(dòng)成為勞動(dòng)契約內(nèi)容的一部分；第二，私法性勞動(dòng)契約沒有明確約定的事項(xiàng)，自動(dòng)受到勞動(dòng)基準(zhǔn)的規(guī)范和約束。由此可見，勞動(dòng)基準(zhǔn)的公法效力與私法效力兼?zhèn)洌ㄐ缘膭趧?dòng)者保護(hù)規(guī)定可直接轉(zhuǎn)化為雇主的私法性勞動(dòng)契約義務(wù)。
2.勞動(dòng)基準(zhǔn)本身就是國(guó)家干預(yù)下勞資協(xié)商的結(jié)果
勞動(dòng)基準(zhǔn)是國(guó)家對(duì)勞動(dòng)者所必須擁有的基本保障而制定的最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，究其本質(zhì)乃是對(duì)勞動(dòng)關(guān)系雙方利益的分配。從本源來看，勞動(dòng)基準(zhǔn)所體現(xiàn)的利益分配其實(shí)就是勞資雙方協(xié)商或斗爭(zhēng)的結(jié)果。一直以來，由于勞資雙方的現(xiàn)實(shí)強(qiáng)弱以及由此導(dǎo)致利益獲得上的巨大差距，需要國(guó)家對(duì)勞資雙方利益分配進(jìn)行干預(yù)。一個(gè)顯而易見的問題就是，勞動(dòng)基準(zhǔn)對(duì)勞動(dòng)者利益的傾斜分配應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理限度，不可矯枉過正，以免造成新的勞資雙方利益不均衡。如果隨意提高勞動(dòng)基準(zhǔn)，將使用人單位用工成本上升，并可能導(dǎo)致用人單位因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)力而陷入經(jīng)營(yíng)困境，進(jìn)而減少雇用人數(shù)。因此，如何才能制定較好平衡勞資雙方利益的勞動(dòng)基準(zhǔn)呢？合理的做法應(yīng)當(dāng)是在國(guó)家主導(dǎo)下由勞資雙方協(xié)商確定。其實(shí)，在西方國(guó)家中，勞動(dòng)基準(zhǔn)的制定模式雖有不同，但無論是斗爭(zhēng)模式、多元放任模式、協(xié)約自治模式還是統(tǒng)合模式，[4]其基礎(chǔ)仍然是勞資協(xié)商，在此基礎(chǔ)上才是國(guó)家干預(yù)。例如，從日工作十幾小時(shí)到日工作八小時(shí)的跨越，從各種社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立到最低工資標(biāo)準(zhǔn)、最低生活保障制度的發(fā)展等，都是勞資雙方不斷協(xié)商、不斷斗爭(zhēng)和不斷妥協(xié)的結(jié)果。又如，在現(xiàn)今德國(guó)，關(guān)于最低工資的法制設(shè)計(jì)，事實(shí)上已被勞資團(tuán)體協(xié)約所取代，而國(guó)家僅采取“司法得以審查工資之合理性”的干預(yù)措施。[5]
當(dāng)然，“大政府、小社會(huì)”一直是我國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)政治架構(gòu)，而社會(huì)中間層不完善、社團(tuán)組織不發(fā)達(dá)、工會(huì)和雇主組織的功能還遠(yuǎn)未展現(xiàn)、缺乏勞資自治和協(xié)商的環(huán)境等就是我國(guó)的現(xiàn)狀。因此，在這樣的國(guó)情下，國(guó)家在勞動(dòng)關(guān)系中處于絕對(duì)優(yōu)位，完全取代了勞資協(xié)商直接制定勞動(dòng)基準(zhǔn)。但是，如此制定出來的勞動(dòng)基準(zhǔn)常常不為勞資雙方所接受，標(biāo)準(zhǔn)的高或低一直是我國(guó)社會(huì)爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問題。
3.勞動(dòng)基準(zhǔn)是國(guó)家傾斜保護(hù)勞動(dòng)者利益并進(jìn)而維護(hù)社會(huì)利益的手段
國(guó)家通過勞動(dòng)基準(zhǔn)這種調(diào)整手段對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行傾斜保護(hù)并維護(hù)社會(huì)利益，體現(xiàn)了第三法域以社會(huì)利益為本位的基本特征。有學(xué)者認(rèn)為，私法以個(gè)人利益為本位，公法以國(guó)家利益為本位，第三法域則以社會(huì)利益為本位。[6]在現(xiàn)代社會(huì)，要在勞動(dòng)領(lǐng)域中確保勞動(dòng)者的應(yīng)有尊嚴(yán)，確保勞動(dòng)者在社會(huì)生活中能夠像人那樣體面生活，這并不是調(diào)整平等(橫向)關(guān)系的私法的基本功能，亦不是調(diào)整不平等(縱向)關(guān)系的公法所能擔(dān)當(dāng)，只有以實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)質(zhì)平等、維護(hù)社會(huì)安全、促進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展為其宗旨的第三法域的相關(guān)制度才能解決。對(duì)弱者的傾斜保護(hù)可以促進(jìn)社會(huì)實(shí)質(zhì)公平理念的實(shí)現(xiàn)，達(dá)致社會(huì)利益的增進(jìn)。正如美國(guó)學(xué)者羅爾斯指出的，只有對(duì)處于最不利地位者給予更大、更多的幫助、扶持與照顧，才能使人們?cè)诮Y(jié)果上趨于平等，也才符合“社會(huì)正義原則”。[7]勞動(dòng)基準(zhǔn)對(duì)于勞動(dòng)者權(quán)利和用人單位義務(wù)的法定設(shè)置，其本質(zhì)就是一種利益的分配過程，目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，進(jìn)而使社會(huì)財(cái)富平等分配的設(shè)想可能達(dá)成。這種利益分配完全是根據(jù)社會(huì)弱勢(shì)群體的特點(diǎn)而制定的，其維護(hù)的既不是純粹的國(guó)家利益，也不是純粹的個(gè)人利益，而是整個(gè)社會(huì)的利益。
(二)勞動(dòng)基準(zhǔn)法的權(quán)利(力)主體
如果僅從行政法意義上來理解勞動(dòng)基準(zhǔn)法，就會(huì)認(rèn)為勞動(dòng)基準(zhǔn)法律關(guān)系乃國(guó)家與用人單位的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。其中，用人單位是行政相對(duì)人，也即勞動(dòng)基準(zhǔn)法律關(guān)系中的義務(wù)主體，國(guó)家是勞動(dòng)基準(zhǔn)法律關(guān)系中的權(quán)力主體，而勞動(dòng)者僅為用人單位義務(wù)履行的受益主體，勞動(dòng)者從勞動(dòng)基準(zhǔn)法中所獲利益只是一種利益反射。[8]例如，黃越欽教授就認(rèn)為：“勞動(dòng)基準(zhǔn)法為‘政府’對(duì)勞動(dòng)條件干預(yù)、介入之法，故為行政法，對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)法主管機(jī)關(guān)之行政處分，則依訴愿、行政訴訟程序救濟(jì)。”[9]在國(guó)家僅為勞動(dòng)基準(zhǔn)中唯一權(quán)力主體的情況下，國(guó)家行使勞動(dòng)行政管理權(quán)，監(jiān)督用人單位遵守勞動(dòng)基準(zhǔn)，勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)程序就僅為勞動(dòng)監(jiān)察。而前文已經(jīng)闡述，勞動(dòng)基準(zhǔn)法應(yīng)屬公私法交融的第三法域，兼具公法和私法的屬性。因此，不能僅從公法的角度去理解勞動(dòng)基準(zhǔn)法中的實(shí)體權(quán)利及其救濟(jì)程序，而應(yīng)當(dāng)從第三法域的視角來尋求答案。勞動(dòng)基準(zhǔn)法上的義務(wù)人恒定為用人單位，這毋庸置疑，但其對(duì)應(yīng)的權(quán)利(力)主體僅為國(guó)家嗎？筆者認(rèn)為，由于勞動(dòng)基準(zhǔn)公私法交融的特征，決定了其權(quán)利(力)主體有二，即國(guó)家和勞動(dòng)者。
1.在勞動(dòng)基準(zhǔn)法中，為何勞動(dòng)者是權(quán)利主體？
勞動(dòng)關(guān)系的主體恒定為用人單位和勞動(dòng)者。在勞動(dòng)基準(zhǔn)法中，用人單位的義務(wù)履行所帶來的利益絕對(duì)歸屬于勞動(dòng)者，最低工資、最高工時(shí)、休息休假等權(quán)利的享有者只能是勞動(dòng)者。而勞動(dòng)者對(duì)這種基本權(quán)利的享有僅僅是一種利益反射的結(jié)果嗎？筆者認(rèn)為，勞動(dòng)者獲得這些最低標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)條件是其體面勞動(dòng)和尊嚴(yán)生存所必需的，因而這些基本權(quán)利是與勞動(dòng)者須臾不可分離的。事實(shí)上，勞動(dòng)者在勞動(dòng)基準(zhǔn)法中這種權(quán)利人地位自工業(yè)化革命開始就有，只是其權(quán)利內(nèi)容隨著勞資協(xié)商或斗爭(zhēng)的發(fā)展而不斷變化。而且，勞動(dòng)基準(zhǔn)法所規(guī)定的勞動(dòng)者的基本權(quán)利，是國(guó)家和用人單位必須保障的人權(quán)。若用人單位不履行義務(wù)，則勞動(dòng)者作為權(quán)利人有權(quán)請(qǐng)求其履行之或請(qǐng)求國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制其履行。勞動(dòng)者這種權(quán)利主體地位還可以從用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)的法律責(zé)任中得到進(jìn)一步確認(rèn)。例如，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》)就明確規(guī)定，用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)義務(wù)的，除了可能被追究刑事責(zé)任或行政責(zé)任外，還需承擔(dān)對(duì)勞動(dòng)者的賠償責(zé)任。
另外，如果勞動(dòng)基準(zhǔn)本身就是勞資雙方協(xié)商或斗爭(zhēng)的結(jié)果，國(guó)家僅僅是在立法或司法審查中予以確認(rèn)，那么，勞動(dòng)者享有勞動(dòng)基準(zhǔn)法中的權(quán)利就更不是因?yàn)閲?guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)作出了規(guī)定而導(dǎo)致的利益反射結(jié)果。在這種情況下，勞動(dòng)者作為勞動(dòng)基準(zhǔn)法中的權(quán)利人就直接與義務(wù)人——用人單位——相對(duì)應(yīng)，用人單位負(fù)有如下義務(wù)：讓勞動(dòng)者享有雙方協(xié)商確定的勞動(dòng)基準(zhǔn)中所規(guī)定的權(quán)利。
2.在勞動(dòng)基準(zhǔn)法中，國(guó)家何時(shí)才是權(quán)力主體？
雖然國(guó)家的強(qiáng)行介入使勞動(dòng)基準(zhǔn)法律關(guān)系多元化，但筆者認(rèn)為，只有在國(guó)家對(duì)用人單位進(jìn)行監(jiān)督、查處的時(shí)候，國(guó)家才成為權(quán)力主體。與此同時(shí)，用人單位負(fù)有容忍、配合勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察并接受處罰等義務(wù)。也正是在這一階段，勞動(dòng)基準(zhǔn)法才具有強(qiáng)烈的公法色彩，并表現(xiàn)在國(guó)家作為權(quán)力主體對(duì)義務(wù)人實(shí)施勞動(dòng)基準(zhǔn)情況的監(jiān)督和查處上。因?yàn)閯趧?dòng)基準(zhǔn)法的貫徹實(shí)施，不能僅僅依靠勞動(dòng)者的請(qǐng)求或用人單位的自愿，更有賴于國(guó)家行政力量的公力介入，以公權(quán)力的行政監(jiān)察為威懾力。若義務(wù)主體不履行義務(wù)，則國(guó)家可以強(qiáng)制其執(zhí)行，并對(duì)違反行為予以行政查處。因此，只有在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位進(jìn)行監(jiān)督、檢查、處罰的時(shí)候，勞動(dòng)基準(zhǔn)法所具有的行政法特征才彰顯出來。
總之，作為義務(wù)主體的用人單位，必須提供不低于勞動(dòng)基準(zhǔn)的勞動(dòng)條件；如果違反，則其行為侵害了勞動(dòng)基準(zhǔn)法所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系，依法應(yīng)承擔(dān)否定性的法律后果。由于勞動(dòng)基準(zhǔn)法公私法交融的特征，其權(quán)利(力)主體呈現(xiàn)二元化，因此，責(zé)任主體承擔(dān)不利法律后果時(shí)，不僅需面對(duì)國(guó)家，還需面對(duì)勞動(dòng)者。對(duì)國(guó)家所承擔(dān)的主要為公法上之責(zé)任，對(duì)勞動(dòng)者所承擔(dān)的主要為私法上之責(zé)任。
二、勞動(dòng)基準(zhǔn)法中權(quán)利的雙重救濟(jì)程序及其重合
(一)權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利救濟(jì)程序
1.國(guó)家——刑事追訴程序和勞動(dòng)監(jiān)察程序[10]
有權(quán)利必有法律救濟(jì)，有法律救濟(jì)則必有相應(yīng)程序。首先，用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)法，情節(jié)嚴(yán)重的，須承擔(dān)刑事責(zé)任，由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行刑事追訴。例如，《勞動(dòng)法》第92條、第101條就作出了這樣的規(guī)定。其次，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督、檢查、處罰用人單位，用人單位所承擔(dān)的法律責(zé)任為行政責(zé)任。雖然對(duì)于行政責(zé)任的承擔(dān)主體還有不同的觀點(diǎn)，[11]但在勞動(dòng)基準(zhǔn)法中，如果用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)的行為尚不足以給予刑事處罰時(shí)，則一般會(huì)招致行政處罰，這是世界各國(guó)的普遍做法。在我國(guó)，行政處罰主要由勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，也可由工商、公安等部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，具體的執(zhí)法措施包括警告、罰款、責(zé)令支付賠償金、責(zé)令改正、責(zé)令停產(chǎn)整頓、責(zé)令限期繳納、暫扣或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰措施。因此，如果用人單位的行為違反了勞動(dòng)基準(zhǔn)，國(guó)家可以通過刑事追訴和勞動(dòng)監(jiān)察的救濟(jì)程序來保障權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利。
2.勞動(dòng)者——?jiǎng)趧?dòng)監(jiān)察程序和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序
(1)勞動(dòng)監(jiān)察程序
當(dāng)用人單位不履行勞動(dòng)基準(zhǔn)義務(wù)時(shí)，常由勞動(dòng)行政部門代表國(guó)家對(duì)違法的用人單位進(jìn)行檢查、糾舉并給予懲罰，直接強(qiáng)制其履行法定義務(wù)。當(dāng)然，勞動(dòng)行政部門并不總是主動(dòng)實(shí)施勞動(dòng)監(jiān)察，很多時(shí)候是應(yīng)勞動(dòng)者的請(qǐng)求而為之。因此，勞動(dòng)監(jiān)察作為一種國(guó)家責(zé)任，勞動(dòng)者可以請(qǐng)求勞動(dòng)行政部門實(shí)施，并在勞動(dòng)行政部門對(duì)用人單位的檢查、糾舉、處罰中獲得權(quán)利救濟(jì)。由于勞動(dòng)監(jiān)察屬于行政執(zhí)法和行政監(jiān)督的范疇，是行使行政權(quán)力的具體行政行為，加之勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法對(duì)象在勞動(dòng)關(guān)系中只是用人單位，因此勞動(dòng)者在整個(gè)行政執(zhí)法過程中的主體地位是隱性的。勞動(dòng)監(jiān)察這種救濟(jì)手段對(duì)勞動(dòng)者而言并非直接的，而是間接的，但勞動(dòng)者在勞動(dòng)基準(zhǔn)法中所享有的權(quán)益卻通過國(guó)家公權(quán)力得到了切實(shí)保護(hù)。例如，根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，勞動(dòng)行政部門實(shí)施勞動(dòng)監(jiān)察的事項(xiàng)涉及勞動(dòng)基準(zhǔn)的主要有：用人單位遵守禁止使用童工規(guī)定的情況、用人單位遵守女職工和未成年工特殊勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定的情況、用人單位遵守工作時(shí)間和休息休假規(guī)定的情況、用人單位遵守支付勞動(dòng)者工資和執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況等。由此可見，勞動(dòng)監(jiān)察在很大程度上是國(guó)家為保障勞動(dòng)基準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)而開展的。
由于作為行政執(zhí)法的勞動(dòng)監(jiān)察可以降低勞動(dòng)者的維權(quán)成本，快捷地糾正用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)的行為，是有效維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的重要手段，因此，前去勞動(dòng)行政部門請(qǐng)求協(xié)助，往往是勞動(dòng)者的第一選擇。
(2)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序
與勞動(dòng)監(jiān)察程序不同，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序以私法性勞動(dòng)契約為基礎(chǔ)。[12]當(dāng)事人因私法性勞動(dòng)契約而發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，可循法定途徑請(qǐng)求勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)依法居中公斷。這是因?yàn)椋萌藛挝贿`反勞動(dòng)基準(zhǔn)，需要對(duì)勞動(dòng)者承擔(dān)侵權(quán)或違約責(zé)任，而勞動(dòng)者則可以通過勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序獲得救濟(jì)。
依循“權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任”的歸責(zé)分析框架進(jìn)行考察可知：首先，在勞動(dòng)基準(zhǔn)法中，勞動(dòng)者享有法律所賦予的最低工資、按期獲得足額工資、最高工時(shí)、提供足以保障生命健康的安全衛(wèi)生條件等項(xiàng)權(quán)利，由此用人單位負(fù)有相當(dāng)?shù)木惺x務(wù)，以確保勞動(dòng)者權(quán)利之享受。如果用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)，必然侵害勞動(dòng)者的基本權(quán)利，是對(duì)勞動(dòng)者的生存權(quán)、健康權(quán)以及人格尊嚴(yán)權(quán)等權(quán)利的極大損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。其次，勞動(dòng)基準(zhǔn)是私法性勞動(dòng)契約的“保底”內(nèi)容，對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)的違反同時(shí)也是對(duì)勞動(dòng)契約的違反，因?yàn)樵趧趧?dòng)基準(zhǔn)中，公法性權(quán)利義務(wù)和私法性權(quán)利義務(wù)之間存在著相互轉(zhuǎn)化的可能。作為義務(wù)主體的用人單位，應(yīng)以作為或不作為的方式讓作為權(quán)利主體的勞動(dòng)者獲得基本的生存和工作保障。當(dāng)然，勞資雙方可以通過約定更高水平的利益而更改勞動(dòng)基準(zhǔn)。這種約定所產(chǎn)生的義務(wù)，用人單位也須遵照?qǐng)?zhí)行。可見，用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)義務(wù)所承擔(dān)的民事責(zé)任不僅有侵權(quán)責(zé)任還有違約責(zé)任。
然而，包括我國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家或地區(qū)常常忽略了用人單位在勞動(dòng)基準(zhǔn)法上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的侵權(quán)或違約責(zé)任，進(jìn)而也忽略了勞動(dòng)者通過勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序獲得救濟(jì)的權(quán)利。例如，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)在很多時(shí)候僅規(guī)定了用人單位的刑事或行政責(zé)任，而忽略了其民事責(zé)任。又如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“勞動(dòng)基準(zhǔn)法”就沒有在罰則中規(guī)定雇主的民事責(zé)任。究其原因在于，勞動(dòng)基準(zhǔn)法中國(guó)家干預(yù)勞動(dòng)關(guān)系的公法色彩太過突出，使之常常掩蓋了私法色彩。立法者只注意到了在公法領(lǐng)域追究義務(wù)主體之責(zé)任；或者認(rèn)為對(duì)用人單位施以刑事或行政的處罰，其威懾力已足以阻卻違法行為的發(fā)生；或者只偏重考慮公力懲罰的一面，以為可將被破壞的社會(huì)關(guān)系予以糾正并恢復(fù)到原先狀態(tài)，而不顧及勞動(dòng)者的基本人權(quán)受到侵害而未得到救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)。
(二)勞動(dòng)監(jiān)察程序與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序的重合
一般而言，勞動(dòng)監(jiān)察受理范圍內(nèi)的法律規(guī)范應(yīng)包括有關(guān)勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利的強(qiáng)行性法律規(guī)范和關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行規(guī)則的強(qiáng)行性法律規(guī)范，而勞動(dòng)仲裁的受理范圍應(yīng)包括以勞動(dòng)合同、集體合同、內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則以及勞動(dòng)法律法規(guī)和政策為依據(jù)的勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的爭(zhēng)議，[13]這樣，兩者受理范圍的重合就不可避免。實(shí)際上在我國(guó)立法中，勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理在受案范圍上也存在這樣的重合，特別在關(guān)于工作時(shí)間、工資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、違約賠償、工傷賠償?shù)仁马?xiàng)上。這些事項(xiàng)不僅構(gòu)成了勞動(dòng)者權(quán)利的主要內(nèi)容，而且也是勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的主要受理事項(xiàng)。因此，當(dāng)用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)侵害勞動(dòng)者權(quán)益時(shí)，勞動(dòng)者的實(shí)體權(quán)利有兩個(gè)主要的救濟(jì)程序，即勞動(dòng)監(jiān)察程序和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序，勞動(dòng)者可通過這兩個(gè)程序救濟(jì)其勞動(dòng)基準(zhǔn)法上的權(quán)利。例如，用人單位拖欠工資，當(dāng)事人既可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以向勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)舉報(bào)。由上可見，勞動(dòng)監(jiān)察程序與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序的重合是現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的必然結(jié)果。
對(duì)于勞動(dòng)監(jiān)察程序與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序存在重合的事實(shí)，我國(guó)學(xué)界并無異議，但學(xué)者們對(duì)待重合的認(rèn)識(shí)卻不盡相同。有主張完全重合的，也有主張部分重合的，還有主張截然分開的。[14]《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》實(shí)施后，主張完全重合的學(xué)者并不多見。但是，部分重合與截然分開這兩種主張存在較大爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，造成這兩種程序重合乃理論上未能認(rèn)識(shí)到契約糾紛與侵權(quán)糾紛之性質(zhì)的差異性，也未厘清勞動(dòng)基準(zhǔn)的公法規(guī)范落實(shí)途徑與勞動(dòng)合同的私法規(guī)范目的實(shí)現(xiàn)上的差異性，以致形成私際糾紛與公力干預(yù)之混亂態(tài)勢(shì)，造成勞動(dòng)者尋求勞動(dòng)監(jiān)察保護(hù)其勞動(dòng)合同糾紛、尋求勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁救濟(jì)其侵權(quán)之申訴的尷尬現(xiàn)象，也造成勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)要么爭(zhēng)奪管轄要么相互推諉。[15]另有學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的重合會(huì)造成“兩邊都管，兩邊都不管”的局面，因?yàn)閯趧?dòng)監(jiān)察制度主要體現(xiàn)了勞動(dòng)法的公法特性，而勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度則集中體現(xiàn)了勞動(dòng)法的私法特性，所以雙重管轄并不能起到雙重保護(hù)的作用。由此可見，應(yīng)當(dāng)將公法部分交由勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理，將私法部分交由勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)處理。[16]
上述觀點(diǎn)具有一定的合理性。筆者倒是以為，雖然部分重合的主張有不妥之處，但因勞資爭(zhēng)議中往往私法性與公法性事宜夾雜，如果必須先將其截然分開再進(jìn)行區(qū)別處理，而該爭(zhēng)議又無法迅速厘清或者當(dāng)事人、參與人根本就沒有能力厘清的話，必然會(huì)給勞資爭(zhēng)議的處理帶來更大麻煩。退一步說，勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理即便能夠清楚界分，分別處理也會(huì)給當(dāng)事人尋求救濟(jì)增加更多負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)的增加不僅是程序上的繁瑣，也是成本上的加重。況且，給勞動(dòng)者多一種救濟(jì)手段并將選擇救濟(jì)手段的權(quán)利交給勞動(dòng)者，使勞動(dòng)者的權(quán)益得到更加周全的保護(hù)是符合我國(guó)勞動(dòng)立法的基本精神的。其實(shí)，一些國(guó)家也有類似做法。例如，在日本，其勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理就不是截然分開的。對(duì)于勞動(dòng)糾紛，日本勞動(dòng)行政部門既不是將其一概推向訴訟程序，也不是只將勞動(dòng)爭(zhēng)議中的勞動(dòng)違法作為行政或刑事案件來處理，而關(guān)注于切實(shí)解決勞動(dòng)爭(zhēng)議問題，賦予勞動(dòng)者多種救濟(jì)方式的選擇權(quán)。日本《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》規(guī)定，勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)察署的工作職責(zé)中包括有應(yīng)答處理來自勞動(dòng)者個(gè)人的因勞動(dòng)關(guān)系而產(chǎn)生的各種各樣的求助或投訴。同時(shí)，勞動(dòng)者有就相關(guān)勞動(dòng)爭(zhēng)議提起訴訟的權(quán)利。[17]因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段立法需要解決的關(guān)鍵問題并不是將兩種程序截然分開，而是針對(duì)部分重合所可能導(dǎo)致的程序沖突做好協(xié)調(diào)工作。
三、勞動(dòng)基準(zhǔn)法中權(quán)利雙重救濟(jì)程序的沖突
(一)勞動(dòng)監(jiān)察程序與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序的區(qū)別
勞動(dòng)監(jiān)察程序與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序的區(qū)別主要表現(xiàn)在：(1)本質(zhì)特征不同。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理是由勞動(dòng)契約爭(zhēng)議的私法性決定的，而勞動(dòng)監(jiān)察是由行政執(zhí)法的公法性決定的。由于勞動(dòng)基準(zhǔn)兼有公私法的特征，因此，其中的私法特征部分由勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序予以救濟(jì)，而其中的公法特征部分則由勞動(dòng)監(jiān)察程序予以救濟(jì)。(2)適用法律規(guī)范不同。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理既適用強(qiáng)行性法律規(guī)范也適用任意性法律規(guī)范，而勞動(dòng)監(jiān)察只能適用強(qiáng)行性法律規(guī)范。(3)處理機(jī)構(gòu)不同。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)主要包括社會(huì)性調(diào)解組織、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)和人民法院，而勞動(dòng)監(jiān)察主要是由國(guó)家勞動(dòng)行政部門執(zhí)行。(4)啟動(dòng)程序不同。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理依當(dāng)事人的請(qǐng)求而實(shí)施，不告不理；而勞動(dòng)監(jiān)察一般應(yīng)主動(dòng)實(shí)施，也可以應(yīng)勞動(dòng)者請(qǐng)求而啟動(dòng)。(5)法律責(zé)任不同。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理追究當(dāng)事人的法律責(zé)任一般為民事責(zé)任，而勞動(dòng)監(jiān)察追究用人單位的法律責(zé)任一般為行政責(zé)任。因此，勞動(dòng)者通過勞動(dòng)爭(zhēng)議處理獲得的是民事救濟(jì)，而通過勞動(dòng)監(jiān)察獲得的是行政救濟(jì)。
(二)勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的程序沖突
面對(duì)這兩種在本質(zhì)特征、職能范圍、具體程序、法律適用等方面都各有不同的救濟(jì)程序，勞動(dòng)者在選擇適用時(shí)不免會(huì)產(chǎn)生一些沖突。這些沖突概而言之有三：
1.程序選擇上的沖突。當(dāng)用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)時(shí)，由于法律賦予了勞動(dòng)者雙重救濟(jì)途徑，勞動(dòng)者可以便利地選擇對(duì)自己有利的救濟(jì)程序。但是，在很多時(shí)候，這兩種救濟(jì)程序是二選一的模式，即勞動(dòng)者在適用其中一種程序獲得救濟(jì)后，不得再選擇另一種程序來救濟(jì)自己的權(quán)利。例如，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第21條第2款規(guī)定：“……已經(jīng)按照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序申請(qǐng)調(diào)解、仲裁或者已經(jīng)提起訴訟的事項(xiàng)，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)告知投訴人依照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理或者訴訟的程序辦理。”各地方的勞動(dòng)保障監(jiān)察辦案程序規(guī)則也有類似規(guī)定。由于這兩種救濟(jì)程序?qū)趧?dòng)者的權(quán)益保障程度不同，因此一旦勞動(dòng)者選擇失誤，自己的權(quán)益就得不到完全保障。例如，用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)需要承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，按照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)的規(guī)定，在勞動(dòng)監(jiān)察程序中，對(duì)用人單位大多僅處以罰款，而所罰款項(xiàng)歸國(guó)家所有，并不能賠償給勞動(dòng)者以補(bǔ)償其所受損害；在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序中，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)或人民法院并沒有對(duì)用人單位的罰款權(quán)，卻可以裁決用人單位賠償勞動(dòng)者的損失。又如，在某些情況下，勞動(dòng)行政部門既可以責(zé)令用人單位支付賠償金給勞動(dòng)者，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)或人民法院也可以裁決用人單位支付賠償金給勞動(dòng)者。由于勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令用人單位支付賠償金給勞動(dòng)者是一種行政措施，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可能因此被用人單位提起行政訴訟，而一旦敗訴勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)還可能需要賠償用人單位所受損失，因此，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在作出決定時(shí)必然存在顧慮。而在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)或人民法院并無這種顧慮，無需承擔(dān)任何責(zé)任，裁決用人單位支付賠償金的可能性就較大。因此在這種情況下，勞動(dòng)監(jiān)察程序?qū)趧?dòng)者的保障程度就較低，而勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序?qū)趧?dòng)者的保障程度則較高。
2.職能處理上的沖突。勞動(dòng)基準(zhǔn)中的私法特征部分由勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序予以救濟(jì)，公法特征部分由勞動(dòng)監(jiān)察程序予以救濟(jì)，這必然導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序無法涉及行政處罰，而勞動(dòng)監(jiān)察程序又無法顧及民事責(zé)任。因此，用人單位如果違反勞動(dòng)基準(zhǔn)，無論勞動(dòng)者選擇哪一種救濟(jì)程序，都可能因其處理職能上的分裂而導(dǎo)致救濟(jì)的不完全。例如，用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)的事實(shí)一經(jīng)查證，往往涉及行政處罰。此時(shí)，如果勞動(dòng)者申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，而勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)不是行政機(jī)關(guān)，并無行政處罰權(quán)，只能就用人單位的民事責(zé)任予以裁斷，因此，在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁處理后勞動(dòng)者還需要請(qǐng)求勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理，這無疑陡增當(dāng)事人的救濟(jì)成本。
3.實(shí)體權(quán)利處分上的沖突。勞動(dòng)監(jiān)察程序的適用范圍僅限于當(dāng)事人不得處分的實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序的適用范圍僅限于當(dāng)事人可依法處分的實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議。[18]也就是說，在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中，勞動(dòng)者可對(duì)其實(shí)體權(quán)利任意處分；而在勞動(dòng)監(jiān)察中，勞動(dòng)者對(duì)實(shí)體權(quán)利的處分受到法律的限制或禁止。如果用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)，勞動(dòng)者在不同的救濟(jì)程序中對(duì)其實(shí)體權(quán)利處分的要求不同，就造成了法律適用及其法律后果上的差異。由于勞動(dòng)監(jiān)察只適用強(qiáng)行性法律規(guī)范，而勞動(dòng)爭(zhēng)議處理則既適用強(qiáng)行性法律規(guī)范也適用任意性法律規(guī)范，勞動(dòng)監(jiān)察受理之后只處理涉及強(qiáng)行性法律規(guī)范的問題，其余部分則要求勞動(dòng)者提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，這無疑增加了勞動(dòng)者的救濟(jì)成本。而在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中，因違反最低工資、最高工時(shí)規(guī)定而產(chǎn)生的爭(zhēng)議屬于違反強(qiáng)行性法律規(guī)范。對(duì)于這些事項(xiàng)，必須按照法律規(guī)定處理，雙方?jīng)]有調(diào)解的余地。如此一來，仲裁或訴訟程序中的調(diào)解區(qū)別于行政程序中的調(diào)解就完全沒有多大意義了。[19]
四、勞動(dòng)基準(zhǔn)法中權(quán)利雙重救濟(jì)程序的協(xié)調(diào)
如上所述，如果用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)，勞動(dòng)者既可通過勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序也可通過勞動(dòng)監(jiān)察程序救濟(jì)其權(quán)利，而這兩種程序在勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)過程中會(huì)產(chǎn)生一定的沖突，這就需要在立法層面對(duì)這種沖突予以協(xié)調(diào)。
(一)救濟(jì)程序選擇上的協(xié)調(diào)
救濟(jì)程序選擇上的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)注重當(dāng)事人的程序主體性。所謂程序主體性，是指當(dāng)事人在救濟(jì)程序中居于主體地位，由當(dāng)事人主導(dǎo)程序的進(jìn)行。由于當(dāng)事人決定了程序的進(jìn)程，最后的處理結(jié)果在某種程度上就被認(rèn)為是當(dāng)事人自己行為的結(jié)果。即便對(duì)此結(jié)果不滿意，當(dāng)事人也沒有什么好說的。[20]勞資雙方關(guān)于勞動(dòng)基準(zhǔn)的權(quán)益糾紛雖然有其特殊性，但糾紛解決的程序只有充分體現(xiàn)當(dāng)事人的程序主體性，才是公正的。
在現(xiàn)行立法中，當(dāng)事人的程序主體性常被忽視。這主要表現(xiàn)在對(duì)當(dāng)事人選擇救濟(jì)的方式上，法律作了不當(dāng)?shù)南拗苹虿划?dāng)?shù)囊龑?dǎo)。例如，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條關(guān)于2年勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效的規(guī)定，相對(duì)于1年的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁時(shí)效而言，具有引導(dǎo)勞動(dòng)者優(yōu)先選擇勞動(dòng)監(jiān)察的作用。又如，勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)勞動(dòng)者而言完全免費(fèi)，而自2008年5月1日《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》)實(shí)施后，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的費(fèi)用雖然已大大降低，但一些必要的開支仍然使勞動(dòng)者有優(yōu)先選擇勞動(dòng)監(jiān)察的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。因此，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序與勞動(dòng)監(jiān)察程序的選擇應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)當(dāng)事人的程序自主性，應(yīng)尊重勞資雙方作為自主、負(fù)責(zé)和理性主體的地位，要求他們與有關(guān)機(jī)構(gòu)一起參與結(jié)果的形成過程，并向他們論證裁判的正當(dāng)性和合理性，從而使他們作為裁判制作過程的協(xié)商者、對(duì)話者、辯論者和被說服者。為此，筆者的具體立法建議如下：
1.對(duì)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)中有關(guān)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理優(yōu)先或勞動(dòng)監(jiān)察優(yōu)先相互矛盾的地方重新作出修正。例如，修改勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁時(shí)效制度，使之與勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效制度一致，皆為2年。
2.擴(kuò)大勞動(dòng)者的選擇自由。對(duì)應(yīng)當(dāng)屬于勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)的案件，在勞動(dòng)者申請(qǐng)基層調(diào)解后而調(diào)解不成時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有選擇勞動(dòng)監(jiān)察的權(quán)利。對(duì)于兼有勞動(dòng)爭(zhēng)議處理事項(xiàng)和勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)的案件，在勞動(dòng)者申請(qǐng)基層調(diào)解后而調(diào)解不成時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有選擇勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或勞動(dòng)監(jiān)察的權(quán)利；即使在勞動(dòng)者申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁后，在達(dá)成調(diào)解協(xié)議和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)作出裁決前，應(yīng)當(dāng)有撤回勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁申請(qǐng)而選擇勞動(dòng)監(jiān)察的權(quán)利。而《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條、第21條等條款的規(guī)定卻剝奪了勞動(dòng)者的這種選擇自由。并且，關(guān)于勞動(dòng)者一旦申請(qǐng)基層調(diào)解就不能選擇勞動(dòng)監(jiān)察的規(guī)定，既不利于勞動(dòng)者主動(dòng)選擇基層調(diào)解，也不符合鼓勵(lì)勞動(dòng)者通過基層調(diào)解解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的立法精神。
3.對(duì)不同的實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，賦予勞動(dòng)者一定的程序選擇權(quán)。實(shí)踐中，有的爭(zhēng)議只以當(dāng)事人可處分的權(quán)利義務(wù)或不得處分的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)的，有的爭(zhēng)議標(biāo)的則兼有這兩種權(quán)利義務(wù)。為此，對(duì)勞動(dòng)者的選擇權(quán)應(yīng)分類作出安排：第一，在兼有可處分權(quán)利義務(wù)和不得處分權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議中，應(yīng)當(dāng)賦予勞動(dòng)者選擇其中任何一種程序的權(quán)利，即使勞動(dòng)者已經(jīng)申請(qǐng)基層調(diào)解，在調(diào)解不成時(shí)也應(yīng)允許勞動(dòng)者重新進(jìn)行這種選擇；第二，在只以不得處分權(quán)利義務(wù)為標(biāo)的的爭(zhēng)議中，即使勞動(dòng)者已申請(qǐng)基層調(diào)解或勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，在基層調(diào)解成立前，或者達(dá)成勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解協(xié)議、作出勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁裁決前，應(yīng)當(dāng)賦予勞動(dòng)者撤銷申請(qǐng)并請(qǐng)求勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理的權(quán)利；第三，在只以可處分權(quán)利義務(wù)為標(biāo)的的爭(zhēng)議中，如果勞動(dòng)者選擇勞動(dòng)監(jiān)察程序，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知?jiǎng)趧?dòng)者選擇勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序。
(二)職能上的協(xié)調(diào)
勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序以救濟(jì)勞動(dòng)基準(zhǔn)中的私法特征部分為主，而勞動(dòng)監(jiān)察程序以救濟(jì)勞動(dòng)基準(zhǔn)中的公法特征部分為主，這種處理職能上的分裂導(dǎo)致無論勞動(dòng)者選擇哪一種救濟(jì)程序，都有可能使其獲得的是一種不完整的救濟(jì)。因此，在沖突協(xié)調(diào)的過程中應(yīng)當(dāng)注重程序的效益性原則。
程序不僅有工具性價(jià)值，而且還能產(chǎn)生效益。程序的簡(jiǎn)便與否，尤其是程序環(huán)節(jié)的多與少，是決定法律救濟(jì)成本的主要因素，這對(duì)于弱勢(shì)的勞動(dòng)者來講更具有意義。過高的法律救濟(jì)成本會(huì)將勞動(dòng)者拒之于法律救濟(jì)的門外，即便勞動(dòng)者進(jìn)入了法律救濟(jì)的大門，也會(huì)推遲勞動(dòng)者最終獲得法律救濟(jì)的時(shí)間。而現(xiàn)行制度中存在某些對(duì)效益有負(fù)面影響的因素。例如，根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第21條的規(guī)定，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖然有權(quán)查處用人單位違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)或規(guī)章，對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益造成損害的行為，但對(duì)由此發(fā)生的賠償爭(zhēng)議卻無權(quán)處理，而只能由當(dāng)事人另行申請(qǐng)基層調(diào)解或勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁。如此，一起案件分兩次處理，無疑加大了勞動(dòng)者尋求法律救濟(jì)的程序成本。因此，法律救濟(jì)程序的安排應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)效益性。筆者的具體立法建議如下：
1.整合勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁與勞動(dòng)監(jiān)察的受案范圍。兩者在受案范圍上雖然有明確分工，但難免發(fā)生交叉，即同一案件中可能并存著既需要?jiǎng)趧?dòng)爭(zhēng)議仲裁又需要?jiǎng)趧?dòng)監(jiān)察的事項(xiàng)。現(xiàn)行立法對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁事項(xiàng)與勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)的范圍界定不清，尤其是對(duì)爭(zhēng)議標(biāo)的中兼有勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁事項(xiàng)和勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)的案件，應(yīng)當(dāng)如何界定兩者的分工，沒有明確規(guī)定，這不利于勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的協(xié)調(diào)。為此，應(yīng)充分考慮程序的內(nèi)部協(xié)調(diào)性問題，盡量消除程序間相互矛盾的規(guī)定，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁與勞動(dòng)監(jiān)察重新作出梳理，清楚界定勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁與勞動(dòng)監(jiān)察的受案范圍，使兩者的受案范圍保持協(xié)調(diào)。
2.賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)一定的行政強(qiáng)制手段。《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》因立法層次的限制，沒有規(guī)定必要的行政強(qiáng)制手段。面對(duì)大量影響惡劣的欠薪逃匿案件，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)既不能對(duì)違法單位的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行查封、扣押，更不能對(duì)責(zé)任人進(jìn)行留置。由于無法及時(shí)采取強(qiáng)制措施，當(dāng)事人可以從容地卷款逃跑，致使勞動(dòng)者的合法權(quán)益遭受侵害。因此，在勞動(dòng)監(jiān)察程序中，當(dāng)用人單位由勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)查處時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)除了責(zé)令用人單位賠償勞動(dòng)者相關(guān)損失外，還應(yīng)要求用人單位先行支付賠償費(fèi)用；如若發(fā)生爭(zhēng)議，再另行依照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序來解決。對(duì)拖欠勞動(dòng)者工資且有逃匿可能的嚴(yán)重違法行為，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)查封、扣押資產(chǎn)和凍結(jié)賬戶的措施，防止用人單位轉(zhuǎn)移資產(chǎn)逃避執(zhí)行。如果勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行用人單位的資產(chǎn)，完全可以提高程序的效益。
3.勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)在處理因用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)而產(chǎn)生的爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)與勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)一旦受理爭(zhēng)議，應(yīng)將可能涉及行政處罰的部分交由勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)同時(shí)處理，而對(duì)用人單位的民事責(zé)任部分予以裁斷，盡量在救濟(jì)程序上體現(xiàn)效益性原則，方便勞動(dòng)者的救濟(jì)。
(三)實(shí)體權(quán)利處分上的協(xié)調(diào)
由于勞動(dòng)基準(zhǔn)的私法屬性要求給予當(dāng)事人對(duì)其實(shí)體權(quán)利的自由處分權(quán)，而勞動(dòng)基準(zhǔn)的公法屬性則要求對(duì)當(dāng)事人處分其實(shí)體權(quán)利予以限制或禁止，因此，在勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利處分方面，應(yīng)注重救濟(jì)程序的內(nèi)在協(xié)調(diào)性。程序的內(nèi)在協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在程序之間的不沖突，即基于同一實(shí)體法的不同程序之間、同一程序內(nèi)不同環(huán)節(jié)之間合理分工和配合，相互順利銜接，并在目標(biāo)上具有一致性。筆者的具體立法建議如下：
1.賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在處理涉及任意性法律規(guī)范的事宜時(shí)實(shí)施不具行政強(qiáng)制制裁效力的處理權(quán)限。勞動(dòng)監(jiān)察作為一種行政執(zhí)法行為，僅適用強(qiáng)行性法律規(guī)范來處理用人單位的違法行為，以確保勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠依法行使行政職權(quán)，防止行政違法行為的發(fā)生。但是，在實(shí)踐中勞動(dòng)者請(qǐng)求勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)處置其投訴時(shí)，既包含了涉及強(qiáng)行性法律規(guī)范的事宜，也包含了涉及任意性法律規(guī)范的事宜。因此，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位違反有關(guān)強(qiáng)行性法律規(guī)范的行為，可以作出具有行政強(qiáng)制制裁效力的處置決定；同時(shí)，建議賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)一并處置用人單位其他行為的權(quán)限。當(dāng)然，對(duì)違反任意性法律規(guī)范的行為，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)作出不具行政強(qiáng)制制裁效力的處置決定，并允許當(dāng)事人為此進(jìn)一步尋求勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的救濟(jì)程序。
2.賦予勞動(dòng)者在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理階段處分其勞動(dòng)基準(zhǔn)上所有實(shí)體權(quán)利的自由。基于一般法理，當(dāng)事人對(duì)于自己的任何權(quán)利，皆有一定的處分自由。即便當(dāng)事人處分的權(quán)利是法律所強(qiáng)制規(guī)定的，只要這種處分是完全自愿的真實(shí)意思表示，且沒有損害國(guó)家、社會(huì)、集體和他人的利益，就應(yīng)當(dāng)允許。因此，勞動(dòng)基準(zhǔn)上的實(shí)體權(quán)利雖然都是法定的和強(qiáng)制性的，但勞動(dòng)者依然享有一定的處分自由。當(dāng)然，這種自由處分權(quán)應(yīng)當(dāng)只限于勞動(dòng)爭(zhēng)議處理階段，并排除在勞動(dòng)關(guān)系的建立階段和運(yùn)行階段等其他階段，以防止弱勢(shì)的勞動(dòng)者被迫與用人單位達(dá)成妥協(xié)而接受低于勞動(dòng)基準(zhǔn)的條件。而且，我國(guó)相關(guān)法律也明確規(guī)定，處分權(quán)是當(dāng)事人在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中享有的一項(xiàng)重要民主權(quán)利，任何人不能侵犯當(dāng)事人的這項(xiàng)權(quán)利。事實(shí)上，連是否提起勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或訴訟都是由當(dāng)事人自主決定的，那么在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或訴訟中，對(duì)任何實(shí)體權(quán)利包括勞動(dòng)基準(zhǔn)方面的權(quán)利，當(dāng)事人當(dāng)然享有決定是否申訴、起訴、放棄、和解的處分權(quán)。實(shí)際上，作為一個(gè)理性的人，勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)知道如何處分其勞動(dòng)基準(zhǔn)上的實(shí)體權(quán)利對(duì)自己最為有利。以最高工時(shí)為例，如果用人單位違反勞動(dòng)基準(zhǔn)關(guān)于最高工時(shí)的強(qiáng)制規(guī)定，在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理階段，勞動(dòng)者最希望得到的并不是用人單位受到行政處罰，而是就其超過正常工作時(shí)間和合法的加班時(shí)間之外的部分能獲得額外的加班費(fèi)或賠償。如果限制勞動(dòng)者就其獲得額外的加班費(fèi)或賠償而行使處分的權(quán)利(包括就此進(jìn)行和解的權(quán)利)，對(duì)勞動(dòng)者并不十分有利，最后可能導(dǎo)致勞動(dòng)者無法得其所愿。當(dāng)然，勞動(dòng)者處分其勞動(dòng)基準(zhǔn)上的實(shí)體權(quán)利，并不會(huì)否定勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位行使行政處罰的權(quán)力。
注釋:
[1]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“勞動(dòng)基準(zhǔn)法”對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)的定義就涵蓋了這兩方面。參見王全興：《勞動(dòng)合同立法爭(zhēng)論中需要澄清的幾個(gè)基本問題》，《法學(xué)》2006年第9期。
[2][8]參見黃越欽：《勞動(dòng)法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第196-201頁；林豐寶：《勞動(dòng)基準(zhǔn)法論》，三民書局1997年版，第13頁。
[3]此處所謂的“法域”，是指介于法體系與法部分之間的中位概念。一般認(rèn)為，如果將以國(guó)家本位為特征的公法看作是第一法域，以個(gè)人本位為特征的私法看作是第二法域，那么私法與公法相融合而產(chǎn)生的、以社會(huì)本位為特征的社會(huì)法則是第三法域。參見董保華、鄭少華：《社會(huì)法——對(duì)第三法域的探索》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第1期。
[4][9]參見黃越欽：《勞動(dòng)法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第74-80頁，第200頁。
[5]參見黃程貫：《勞動(dòng)基準(zhǔn)法之公法性質(zhì)與私法轉(zhuǎn)化》，《東吳法學(xué)》2006年秋季卷。
[6]參見董保華、鄭少華：《社會(huì)法——對(duì)第三法域的探索》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第1期。
[7]參見[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第7-8頁。
[10]由于筆者在本文中主要論述勞動(dòng)基準(zhǔn)法中勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)程序，故對(duì)國(guó)家作為權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)程序并不詳述。
[11]例如，有些學(xué)者認(rèn)為，行政責(zé)任主體只限于行政主體。參見方世榮主編：《行政法原理與實(shí)務(wù)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第164頁。
[12]一般而言，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序包括調(diào)解、仲裁、訴訟等程序。為行文方便，本文所稱勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序主要指仲裁和訴訟程序。
[13]參見王全興：《勞動(dòng)法》(第二版)，法律出版社2004年版，第416頁。另外需要說明的是，由于勞動(dòng)仲裁的受案范圍與勞動(dòng)訴訟的受案范圍基本一致，而且，我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理實(shí)行勞動(dòng)仲裁前置程序，不經(jīng)仲裁，當(dāng)事人不能直接向人民法院提起訴訟，故本文在很多情況下，僅以勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序中的仲裁程序?yàn)槔c勞動(dòng)監(jiān)察程序進(jìn)行比較研究。
[14]參見黎建飛：《勞動(dòng)法的理論與實(shí)踐》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，第506-550頁；王全興：《勞動(dòng)法》(第二版)，法律出版社2004年版，第416頁；董保華：《勞動(dòng)保障監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁：選擇或互補(bǔ)》，《中國(guó)勞動(dòng)》2005年第1期。
[15]參見鄭尚元：《勞動(dòng)合同法的制度與理念》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第447頁。
[16]參見張曉坤：《淺析勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁》，《工會(huì)理論研究》2005年第4期。
[17]參見日本《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》、《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》、《最低工資法》、《工資支付保障法》、《勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法》等，http：//WWW.mhlw.go.jp/topics/2008/12/tp1216-1.html，2010-03-20。
[18]參見王全興：《勞動(dòng)法》(第二版)，法律出版社2004年版，第47頁。
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.08.015
Anhui Province Rural Water Environmental Pollution Control Research
ZHANG Yan， WANG Xu
（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098， China）
Abstract： The reason of the problem and propose caused by water environmental pollution control in rural Anhui province was analyzed from the institutional mechanisms， policies and regulations， technical personnel. And based on this， the appropriate countermeasures were proposed in order to promote environmental improvement of rural water， to promote rural economic and social harmonious development.
Key words： Anhui province； rural water environmental control； policies and regulations； institutional mechanisms；technical personnel
?r村生態(tài)系統(tǒng)支撐著城市生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是城市生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)輸入與輸出的重要源和匯[1]。水環(huán)境作為農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)于農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。隨著中國(guó)對(duì)城市以及工業(yè)污染的財(cái)政以及技術(shù)投入的增加，使這兩大污染得到控制，進(jìn)而農(nóng)村污染已經(jīng)上升成為中國(guó)第一大污染源，尤其是在水環(huán)境污染方面。根據(jù)第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)顯示，中國(guó)農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量排放量1 324.09萬t，總氮排放量270.46萬t，總磷排放量28.47萬t，分別占全國(guó)排放量的43.7%、57.2%和67.3%[2]，可見農(nóng)村水環(huán)境污染已經(jīng)成為中國(guó)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的瓶頸所在。安徽省作為中國(guó)中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)、人口大省，農(nóng)業(yè)的良好持續(xù)發(fā)展對(duì)該省起著重要的支撐作用，而由于城鄉(xiāng)二元體制的存在等各方面原因，農(nóng)村水環(huán)境污染很大程度上制約了農(nóng)業(yè)的生態(tài)化與可持續(xù)。加快推進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境污染治理進(jìn)程，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇。
1 安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染現(xiàn)狀
據(jù)安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)資料顯示，安徽省鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?0%。其所處的長(zhǎng)江三角洲城市群已成為6大世界級(jí)城市群之一，正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要機(jī)遇期。然而城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)、化肥和農(nóng)藥的大量使用、工業(yè)與城市污染的不斷轉(zhuǎn)移等均加劇了環(huán)境污染尤其是水環(huán)境污染。
由于安徽所處的長(zhǎng)江中下游其余6個(gè)省市與安徽省在地理區(qū)位及水文條件方面相似，并且在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中都有著舉足輕重的地位，可控制的變量多，因此將長(zhǎng)江中下游流域7省市的水污染重要指標(biāo)平均水平作為參照對(duì)象，以期更好地說明安徽省水環(huán)境污染問題。此外，由于化學(xué)需氧量（COD）排放量以及總氮、總磷排放量是衡量水體污染的重要指標(biāo)，因此，本研究從這三個(gè)指標(biāo)比較安徽省與長(zhǎng)江中下游7省份平均水平的差距。據(jù)2015年《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示（表1），安徽省2014年水資源總量為778.48億m3，同期長(zhǎng)江中下游地區(qū)平均水平為957.5億m3，而安徽省人均占有量?jī)H為1 279.78 m3，同期長(zhǎng)江中下游平均水平為1 699.25 m3，說明安徽水資源相對(duì)短缺。另據(jù)歷年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》（表2），綜合比較2011～2014年COD以及總氮和總磷的排放量，從縱向上看安徽省在近幾年排放量雖稍微有所回落，但是總體排放量仍高于長(zhǎng)江中下游省份平均水平，2014年化學(xué)需氧量排放量高出平均水平4.76%，總氮排放量高出30.41%，總磷排放量高出18.23%，進(jìn)一步說明在全省水資源緊缺的情況下，近年來水污染狀況令人堪憂。
而在安徽省水環(huán)境污染狀況中，農(nóng)村水環(huán)境污染在近年來尤為嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)報(bào)道[3]顯示，安徽、湖南、湖北等長(zhǎng)江中下游流域各省在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，污染帶來的生態(tài)環(huán)境問題也十分嚴(yán)重。長(zhǎng)期單純追求產(chǎn)量，依靠各種化學(xué)投入品的“石化農(nóng)業(yè)”既污染環(huán)境，也在逐漸喪失可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。
從圖1可以看出，安徽省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)用水量遠(yuǎn)高于工業(yè)用水以及城鎮(zhèn)公共用水量，且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)與城鎮(zhèn)公共用水量總體呈逐年增加的趨勢(shì)，由此導(dǎo)致了在農(nóng)業(yè)自身高用水量基礎(chǔ)上引發(fā)的內(nèi)生性污染，以及工業(yè)和城市污水增加向農(nóng)村轉(zhuǎn)移所帶來的外生性污染。因此，安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染形勢(shì)極其嚴(yán)峻，已成為新農(nóng)村建設(shè)的主要瓶頸，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很大程度上危害了農(nóng)民的身體健康。
2 安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染的污染源分析
農(nóng)村水環(huán)境污染一般分為內(nèi)生性污染和外生性污染。內(nèi)生性污染包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和農(nóng)民生活污水污染；外生性污染是指自農(nóng)村之外轉(zhuǎn)移過來的污染，如城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)企業(yè)排放向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的污水[4]。
2.1 內(nèi)生性污染源分析
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染主要指農(nóng)業(yè)種植和生產(chǎn)養(yǎng)殖所帶來的污染。如表3所示，一方面，綜合比較2007～2014年安徽省化肥使用量和長(zhǎng)江中下游平均水平，從縱向來看，近8年安徽省農(nóng)業(yè)化肥使用量持續(xù)攀升，2014年相比2007年，增長(zhǎng)了12%；從橫向來看，安徽省農(nóng)業(yè)化肥使用量近8年一直遠(yuǎn)高于長(zhǎng)江中下游平均水平，2014年高出平均水平58.91%。由于化肥的大量使用加上施肥技術(shù)的落后，化肥的利用率很低，未被土壤吸收的部分隨著地表徑流進(jìn)入周邊地表水體以及滲入地下水體，肥料中所富含的化學(xué)需氧量以及氮、磷等元素造成了水?w的富營(yíng)養(yǎng)化。另一方面，安徽省農(nóng)藥使用量除2009年有所下降外，一直持續(xù)走高，2014年高于長(zhǎng)江中下游平均水平32.56%，而農(nóng)藥的有效利用率僅為15%左右，大部分農(nóng)藥則流失到周圍環(huán)境中，最終通過灌溉水、降水等渠道遷移到周圍水體，造成水體污染[5]。此外，安徽省塑料薄膜使用量高于長(zhǎng)江中下游平均水平，由于不可降解，也是導(dǎo)致水體污染的重要因素，2013年安徽省農(nóng)村塑料薄膜使用量甚至高出長(zhǎng)江中下游平均水平34%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染還包括養(yǎng)殖業(yè)帶來的污染，安徽農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖和近年來興起的集約化水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，由于其養(yǎng)殖過程中動(dòng)物糞便的排放、飼料中含有的氮磷元素以及大量化學(xué)用品的使用，污染了農(nóng)村水域環(huán)境，使生物多樣性減少。未經(jīng)處理的農(nóng)村生活污水的排放也是安徽省農(nóng)業(yè)面源污染的重要形式之一。安徽省農(nóng)村生活污水來源于農(nóng)民生活垃圾的隨意排放造成的水體污染，由于農(nóng)民環(huán)保意識(shí)較差，造成了農(nóng)村“柴草亂堆、污水亂流、糞土亂丟、垃圾亂倒、雜物亂放”的現(xiàn)狀，加上近年來農(nóng)民生活水平的提高，例如塑料袋、快餐盒等生活垃圾的種類多數(shù)屬于不可降解類，且絕大部分生活垃圾未能實(shí)現(xiàn)無害化處理，造成了水體的嚴(yán)重污染。
2.2 外生性污染源分析
安徽省農(nóng)村水環(huán)境的外生性污染主要來源于工業(yè)廢水以及城鎮(zhèn)生活污水向農(nóng)村轉(zhuǎn)移所帶來的污染。工業(yè)廢水一方面是由落戶于安徽省農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所帶來，安徽省農(nóng)村人口占省總?cè)丝诘?0%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在為農(nóng)村創(chuàng)收的同時(shí)也不斷地向周圍水體排放污染物。另一方面由于城市的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)格，許多污染較為嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)因?yàn)檗r(nóng)村的企業(yè)落戶門檻低而紛紛向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，回溯2006～2010年的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移已經(jīng)持續(xù)成為關(guān)注的重點(diǎn)[4]。這些企業(yè)廢水排放量大，在進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也給農(nóng)村水環(huán)境帶來了極大的危害。隨著安徽省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城市生活水平的不斷提高，各種形式的生活污水通過各種方式轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，城市的發(fā)展一定程度上以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)。
3 安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染治理存在的問題分析
安徽省作為農(nóng)業(yè)兼人口大省，農(nóng)村的水環(huán)境對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展顯得尤為重要。而安徽省目前農(nóng)村水環(huán)境污染尤為嚴(yán)重，主要存在體制機(jī)制、政策法規(guī)、技術(shù)人才、意識(shí)等方面的問題。
3.1 體制機(jī)制問題
安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染嚴(yán)重，很大程度上是由于管理層面的原因，因此需要從體制機(jī)制方面深究原因。
3.1.1 管理機(jī)制不完善，職能交叉 目前，中國(guó)已形成“中央-省-市-縣”層級(jí)環(huán)境保護(hù)管理體系，但仍不完善。就安徽省而言，首先，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱[6]。其次，安徽省環(huán)境污染治理的各機(jī)構(gòu)之間存在職能交叉，水利、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)之間責(zé)任難以厘清，各自為陣，無法進(jìn)行高效的銜接協(xié)調(diào)，形成合力。在水質(zhì)的監(jiān)測(cè)與保護(hù)方面，環(huán)境保護(hù)廳有水環(huán)境監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)與信息職能，而水利廳也同樣有水質(zhì)監(jiān)測(cè)、管理與水質(zhì)信息職能，容易造成多頭管理的格局，不僅增加了行政成本，而且不利于水污染問題的有效解決。
3.1.2 長(zhǎng)效機(jī)制不足，管理效能不高 目前，安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染治理主要是由國(guó)家或省級(jí)的“項(xiàng)目帶動(dòng)”或“專項(xiàng)工作”帶動(dòng)，帶有較大的隨機(jī)性，項(xiàng)目或工作結(jié)束，治理工作也隨之放松，問題依然存在，無法形成水污染治理的常態(tài)化格局。從管理層面來看，影響農(nóng)村水污染治理進(jìn)程的另一重要原因涉及到環(huán)保部門在行政格局中的地位，安徽省環(huán)境保護(hù)廳與同級(jí)有關(guān)部門地位平等，不存在隸屬關(guān)系，意味著環(huán)境保護(hù)廳在某些環(huán)境問題上無法對(duì)其他部門進(jìn)行有力的制約，不得不服從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，而以污染環(huán)境為代價(jià)。其次，監(jiān)管能力的不足也是影響管理效能的重要因素。與城市嚴(yán)密的監(jiān)管體系相比，安徽省農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管體系嚴(yán)重滯后，環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)理以及環(huán)境規(guī)劃在農(nóng)村幾乎為空白，無法形成監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)而對(duì)農(nóng)村水環(huán)境污染進(jìn)行有效的控制。
3.1.3 環(huán)保意識(shí)缺乏，公眾及第三方參與較為薄弱 就目前安徽省農(nóng)村現(xiàn)狀而言，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要地位，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也是農(nóng)民創(chuàng)收的主要途徑。從農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)乃至農(nóng)村居民，對(duì)水環(huán)境污染的嚴(yán)重性以及防治的緊迫性認(rèn)識(shí)不足。基層領(lǐng)導(dǎo)為發(fā)展農(nóng)業(yè)以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)化肥農(nóng)藥等大規(guī)模使用帶來的水環(huán)境污染持容忍態(tài)度，存有“先污染后治污”的陳舊觀念；而基層領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度直接影響到農(nóng)民的態(tài)度，農(nóng)民對(duì)周邊環(huán)境的污染習(xí)以為常，缺乏治理的主觀能動(dòng)性。其次，安徽省目前針對(duì)農(nóng)村水環(huán)境污染治理的激勵(lì)性政策不足，一方面無法吸引具有資質(zhì)的社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村水環(huán)境污染治理體系開展卓有成效的管理；另一方面，村民也缺乏主觀能動(dòng)性，無法自主開展面源污染防治工作，缺乏維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的意識(shí)，因此，無法在全社會(huì)形成上下聯(lián)動(dòng)的水環(huán)境污染治理體系。
3.2 政策問題
環(huán)境污染治理政策對(duì)一個(gè)地區(qū)的污染治理起著重要的引導(dǎo)作用。根據(jù)安徽省人民政府2016年的《安徽省水污染防治工作方案》，僅第9條提到要推進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境污染防治工作，提出“控制農(nóng)業(yè)面源污染，制定實(shí)施全省農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治方案。促進(jìn)農(nóng)作物秸稈肥料化、飼料化、基料化、燃料化、原料化利用，農(nóng)作物秸稈綜合利用率到2020年達(dá)到90%。加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治。以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱卧瑢?shí)行農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，有條件的地區(qū)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸”[7]。其他各項(xiàng)規(guī)定都是關(guān)于工業(yè)和城市水環(huán)境污染治理。因此，涉及農(nóng)村水環(huán)境污染治理措施的篇幅很少，缺乏具體性規(guī)定，且一些政策缺乏配套措施，較難落實(shí)到位。
污染治理資金的投入可以保證地區(qū)的污染治理順利開展，否則，會(huì)成為治理的瓶頸所在。
由于政策不足，對(duì)農(nóng)村水污染治理資金投入不到位，農(nóng)村水污染處理設(shè)施建設(shè)不到位，一些設(shè)施在建成后由于缺乏資金而無法正常運(yùn)行甚至停運(yùn)，無法發(fā)揮最大效用，嚴(yán)重阻礙了水環(huán)境污染治理進(jìn)程。
總之，在政策上，安徽省體現(xiàn)出明顯的重城市、輕農(nóng)村的傾向，導(dǎo)致農(nóng)村水環(huán)境污染治理無法取得有效進(jìn)展。
3.3 技術(shù)、人才問題
技術(shù)、人才缺乏仍然是安徽省農(nóng)村面源污染治理的瓶頸所在。由于缺乏對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)，污染防治技術(shù)得不到有效提高，安徽省農(nóng)村帶有其獨(dú)特的地理和地域特征，普遍性的農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)對(duì)于安徽省來說不盡適用，需要因地制宜，結(jié)合具體特征，發(fā)揮人才專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開展有效地面源污染治理和研究。
4 安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染治理對(duì)策分析
安徽省農(nóng)村水環(huán)境污染治理主要存在政策法規(guī)、體制機(jī)制以及人才技術(shù)等方面的問題，這些問題的產(chǎn)生是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在。長(zhǎng)期以來，安徽省的環(huán)境保護(hù)體制基本以城市為中心，而忽略了廣大的農(nóng)村，存在較嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)性[8]；農(nóng)村財(cái)政力量薄弱，致使水污染治理所需資金與實(shí)際投入資金之間存在巨大缺口，許多污染防治工作例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人才技術(shù)投入無法有效開展；農(nóng)業(yè)面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不確定性等特點(diǎn)[9]。因此，針對(duì)這些問題，需要結(jié)合安徽省具體特征，提出有效的應(yīng)對(duì)措施，以促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
4.1 加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化自治功能
轉(zhuǎn)變安徽省農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)及居民的水環(huán)境觀念是當(dāng)前水污染防治工作的重中之重。要充分利用各種輿論媒體進(jìn)行農(nóng)村環(huán)保知識(shí)的宣傳，提高農(nóng)村干部與群眾的生態(tài)觀念。首先要提高農(nóng)村干部對(duì)于農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)，基層干部在農(nóng)村水環(huán)境治理中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)與帶頭作用，要使其充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)保護(hù)的重要性，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，注重農(nóng)村水污染治理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。就安徽省而言，目前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重，農(nóng)村人口以老年人占絕大多數(shù)，村干部應(yīng)當(dāng)以村民易于接受、通俗易懂的方式，結(jié)合宣傳卡片、村務(wù)公開欄、科技入戶等形式，傳播各種典型模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)基層農(nóng)技人員、農(nóng)民示范戶的培訓(xùn)與教育活動(dòng)，提高民眾的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。
4.2 完善法規(guī)政策，加強(qiáng)執(zhí)法力度
安徽省關(guān)于農(nóng)村水污染治理的相關(guān)條例涉及內(nèi)容較少，并且相關(guān)措施落實(shí)難度大，執(zhí)法力度不夠。因此，首先，要因地制宜，結(jié)合安徽省農(nóng)村現(xiàn)狀，盡快編制更為具體的農(nóng)村水環(huán)境污染防治法規(guī)政策體系，制定適合農(nóng)村家庭化生產(chǎn)、生活方式的水污染防治政策，通過行政強(qiáng)制措施使農(nóng)村水污染防治工作有法可依。其次，要加強(qiáng)執(zhí)法力度，貫徹落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》、《安徽省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等法律和法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)投入品管理、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染防治等規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，依法開展農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查，對(duì)破壞、浪費(fèi)農(nóng)業(yè)資源和污染農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為，配合有關(guān)部門，依法嚴(yán)肅查處。此外，要研究制定各項(xiàng)激勵(lì)政策，激發(fā)社會(huì)活力，吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，并且，通過激勵(lì)政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，引導(dǎo)農(nóng)民群眾投工投勞，自主開展農(nóng)業(yè)面源污染防治的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[10]。在資金保障方面，政府每年要安排一定資金投入農(nóng)村環(huán)境治理工作，積極構(gòu)建多元化、多渠道、高效率的資金投入體系，基層干部也要調(diào)動(dòng)一切積極因素吸納社會(huì)資金，拓展資金來源，使農(nóng)村環(huán)境治理逐步走上市場(chǎng)化的軌道。并基于安徽省農(nóng)村實(shí)際情況，加強(qiáng)資金整合，集中捆綁使用，重點(diǎn)投入大中型沼氣、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)以及農(nóng)作物秸稈綜合利用等，并著力加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金利用的監(jiān)督，明確一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投入的比例，制定可操作性的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰細(xì)則[11]。
4.3 健全體制機(jī)制，規(guī)范水污染防治體系
首先，基于安徽省農(nóng)村現(xiàn)狀，要形成以政府為主導(dǎo)的治理體系，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確各部門職責(zé)，政府部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中堅(jiān)作用，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)，形成合力解決農(nóng)村污染問題，并建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、問責(zé)制、行政責(zé)任追究制和行政監(jiān)察制度，定期進(jìn)行考核，使農(nóng)業(yè)面源污染治理工作常態(tài)化。其次，在此基礎(chǔ)上，培育新型治理主體，采取財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸支持等措施，加快培育多種形式的農(nóng)業(yè)面源污染防治經(jīng)營(yíng)組織，鼓勵(lì)新型治理主體開展畜禽養(yǎng)殖污染治理、地膜回收利用、農(nóng)作物秸稈回收加工、沼渣沼液綜合利用、有機(jī)肥生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)服務(wù)。探索開展政府向經(jīng)營(yíng)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制和PPP模式創(chuàng)新試點(diǎn)，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)組織從事農(nóng)業(yè)面源污染防治。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)等，采用績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理，實(shí)施農(nóng)業(yè)面源污染防治工程整體式設(shè)計(jì)、模塊化建設(shè)、一體化運(yùn)營(yíng)[10]。第三，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，要建立農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，定期開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并運(yùn)用信息化手段，將監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)庫，形成模型為決策提供參考。加大對(duì)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資市場(chǎng)的監(jiān)管力度，杜絕不合格農(nóng)資進(jìn)入市場(chǎng)。
