時間：2023-08-12 09:16:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理的體制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
孔繁斌，南京大學政府管理學院教授、博導，江蘇省人民政府研究室特約研究員。
研究方向：國家治理與公共政策、政府組織與管理、公共行政理論等。
主要著作：《公共性的再生產——多中心治理的合作機制建構》、《政治學基礎理論的觀念——價值與知識的論辯》、《公共行政學》等。
摘要 從理論上來看，社會管理作為政府一項基本職能，其正當性、范圍和方式受國家構建和行政治理模式的影響和約束。目前，政府社會管理體制改革仍舊是一個未達成共識的改革議題，共識的缺乏使得改革難以形成有效目標和形成集體行動，而改革共識的形成則可以在包容性思維下嘗試構建。包容性發展不僅是社會管理體制改革的目標，同時也是社會管理體制改革的途徑，因此，中國社會管理體制改革想要走出現有窠臼，包容性發展是其重要的路徑選擇。
關鍵詞 社會管理改革 包容性 政府角色 治理結構
任何時代的發展和進步，大致總是凝聚在應對這一時代深層危機和難題的關鍵思想中。就此而言，在經歷了全球化沖擊和社會轉型洗禮的當今中國社會，最能代表其進步趨向的思想，大概可以被理解為包容性發展。盡管目前從學術角度界定包容性發展會存在諸多爭議，但“讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展……堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”①的表述可視為包容性發展的要旨，“機會均等、參與共享、分配公正”②等則是包容性發展的關鍵詞。在這些綱領性表述中，我們不難發現，從經濟學話語的“包容性增長”轉移至政治學意義上的“包容性發展”，這實際上為理解深化改革階段中國問題的治理和相應改革定位提供了嶄新的路徑。
包容性發展是治理思想反思的結果，是這個時代應對復雜治理的原則。包容性發展以相互承認價值終止了工業文明社會中各種主義獨自支配和治理社會的狀況，以合作治理的方式敞開了治理體制選擇的空間，以全面參與的姿態消解了公共政策制定中精英與大眾的僵持。依照這樣的思路，以包容性發展促進中國社會管理體制改革，應該成為一個可行的理論命題。一方面，在國家治理與發展進程中，受執政黨治理理念和戰略選擇的影響，社會管理體制及其改革逐步被構建為一個理論和實踐議題；另一方面，在什么樣的思想基礎和平臺上設計社會管理體制改革卻有待達成共識。例如，究竟是繼續維系政府干預甚或強化強制性權力以追求維穩為主要目標，還是通過制度安排，以合作治理結構促進社會成長和改進公共服務為目標？社會管理體制改革究竟只是行政層面的一項運動式治理，還是必須在政治思維和價值層面做出調整的一項基礎性改革？這些問題的存在，表明社會管理體制改革從思想基礎到行動方案，都還處于共識缺乏的狀態。
因此，本文擬從包容性發展的視角，構建一個理解社會管理體制改革的框架，力求對上述問題做出相關的討論，并嘗試提出這樣的理解：其一，在思想基礎上，包容性發展構建了社會管理體制改革的正當性，或者說提供了改革目標；其二，社會管理體制改革應以包容性的思維去完成政府角色認同和治理機制的調整。
社會管理體制包容性改革的框架
在我國社會轉型發展中，社會建設的提出和推進，是政府社會管理體制改革的具體背景，但是社會管理體制改革本身是一個行政治理模式調整的問題。就前者而言，國家治理的政策體系經歷了由重效率到重分配的轉移，這是包容性發展的一項價值和資源基礎；就后者而言，行政治理模式從排他性的權威模式，經過公共管理運動的挑戰而逐步走向以公共性為基礎的公共治理和公共服務模式，而從途徑和方式來看，這一趨勢的行政模式的實現需要以包容性思想為基礎。從規范性行政治理模式要求來看，選擇什么樣的社會管理體制受相應的一般條件約束。具體而言，如何實現公平正義的普遍性價值，如何適應復雜性和不確定性，增加時代治理有效性的要求，成為應該遵循的要素。正是這些因素的存在，內在地隱含著包容性發展在其中將起到支配性作用。基于這些分析和判斷，似乎可以在包容性的統攝下，構建我國社會管理體制改革的理解框架，如圖所示：
圖的縱軸為權力維度，政治權力實際上意味著執政黨和政府面對社會管理體制改革決定作什么的選擇，行政權力則表達政府社會管理職能的規范性要求和履行職能的方式選擇；圖的橫軸是以公共政策選擇為要素，其中，重效率及經濟增長還是重維護公平正義的分配為政策選擇的兩種傾向。政府社會管理體制改革和選擇都涉及對這兩個維度的理解。從權力類型和公共政策傾向的交叉中，我們可以發現四種社會管理體制改革或構建的取向，分別是政治控制、行政干預、公共服務和合作治理。如果包容性發展在社會管理體制改革中作為支配性的思想，那么我國社會管理體制改革由控制—干預體制轉向治理—服務體制就成為合乎邏輯的趨勢，同樣，中國現階段包容性發展的頂層問題之一也正是完成這一體制的轉換或重構。以包容性發展為思想基礎的社會管理體制改革至少可以明確雙重任務：
第一，從國家治理戰略選擇來看，包容性發展不僅體現在現行社會政策的公平正義構建上，體現為分配的公正和均等，它還涉及行政治理模式的重構。
第二，作為包容性發展的行政治理模式重構，是社會管理體制改革難以形成共識的要害所在，社會管理體制改革要完成從控制—干預體制向治理—服務體制的轉變，遠比在政策中落實公平正義價值難得多。
上述雙重任務，需要國家將包容性發展上升為社會管理體制改革的頂層設計，包容性發展絕對不應局限于五個統籌之類的政策體系構造，還應該包括治理體系的包容性構造，這也是本文分析的重點。
包容性改革中的政府思維模式轉換
包容性發展是全球范圍內改進治理狀況的一個重要概念，然而中國和西方關于包容性發展的語境卻有著較大差別。從全球范圍來看，在包容性發展思想驅動下，國家再建構成為一個普遍趨勢，其實質就是深度轉變傳統國家的角色，以適應國家與社會關系的變化和發展。西方包容性發展的特征之一，是對過度碎片化社會的整合。中國因其權威體制在國家建構中一直居于基礎性地位，包容性發展首先面臨的就是一個松綁的過程。在社會管理體制改革議題上，如果從政治控制到公共治理是社會管理體制改革的一項正當性制度設計，那么實現這一轉變或設計的關鍵路徑在于政府自身角色的重構。政府自身角色的重構是社會管理體制改革的關鍵路徑，也是促使社會管理體制改革轉向包容性發展的關鍵行動。轉換權威體制下的政治控制思維，重構契合包容性發展思想的政府角色，可以化約為如下幾個角度的理解。
一般認為，尋求并維護政治秩序是國家或政府的基本功能，或者說支持執政鞏固的秩序是政府治理的終極關懷。然而，社會的發展、尤其是公民經濟社會權利的崛起，帶來的是公眾民主價值排序的顛倒，即對善治政府的期盼、對更好施政者的追求替代了對誰執政的關注。盡管在當今治理體系下執政是一個無法回避的要素，但執政者及其掌控的政府扮演什么樣的角色，卻是可以也是應該作出選擇和調整的。從理論上來看，執政角色的強化勢必將合法性訴求放在治理的首要位置，然而這種合法性訴求往往帶來的是沖突性社會而不是包容性社會，相反，以施政為重心的角色構建則傾向于公共性的責任擔負，從而自覺去追求包容性的治理行動。從這樣的理解來看，基于包容性發展的社會管理體制改革，就需要通過政府角色重構，調整傳統政治控制的治理定位。
有研究成果對政府角色重構這樣描述：“在縮小國家權力范圍的同時增強國家的能力，在限制國家專斷權力的基礎上強化國家提供公共產品的能力。”③該論點不僅對政府角色新的功能給予了恰如其分的闡述，還指出了轉換政治控制模式的具體路徑。包容性改革的目標，正是要求政府實施這樣的角色重構。
政府角色重構實質上就是在滿足公眾期待中重新審視權力，尤其表現在對強制性權力的規范與約束。包容性發展中的社會管理體制改革，必須改革對權力的假設，實現從過去社會管理主要依賴強制性權力到強制性權力使用最小化的轉變。在控制—干預體制下，支配社會管理體制運行的關鍵因素，主要是具有全能政治色彩的無限權力，而且權力行使總是竭其所能傾向于強制性方式，在封閉和刻板化的社會組織配合下，強制性的權力行使控制了整個社會生活，成為政府對自身角色界定的至上因素。因此，只有對強制性權力作出最小化假設，社會管理體制改革才能獲得走向治理—服務模式前提，只有通過這一調整過程，包容性發展才具有付諸實施的現實基礎。
從后現代哲學來看，政府角色也是他在性的，是與其互動的對象相互構建的，因此，通過政府角色重構轉變干預—控制的社會管理體制，就必須在包容性發展思想基礎上完成社會成員從群眾到公民的轉變。“群眾”是與革命的政黨互動建構起來的一個政治概念，它是抽象的、無生命的主體，是一個帶有排他性的概念；相反，“公民”則是權利、義務得到正當性界定的有生命的主體，其政治、法律地位是與政府平等的，公民依法享有權利而政府依法管理。政府作為公民的他者，勢必使其角色認同傾向于公平正義形象。有研究者認為：“一個從‘群眾’（作為政治概念）向公民（在公民身份的意義上作為法律概念）過渡的漸進過程目前在中國城市范圍內開始了。”④因此，政府只有改變對社會成員身份的假設，才能作為社會成員的他者完成自身角色的定位。可以說，如果這兩個假設轉變沒有完成，政府社會管理就缺乏向治理—服務模式轉變的前提條件。
促進合作治理：包容性改革中的治理結構重構
包容性改革隱含著如何改造社會治理結構的問題。如何促進中國社會走向多中心治理的結構，一直是中國公共行政學的研究議題。如果一個社會僅依賴政府作為社會管理的主體，不僅難以應付日益增多的公共事務，而且也表明這個社會的單一性。包容性發展的前提是多樣性的存在，促使社會走向多樣性反而是中國包容性發展的現實追求。從社會管理體制改革來看，多樣性主要體現為多中心的治理結構。
政府社會管理體制改革中的治理—服務體制構建取向，與當今公共治理發展的趨勢是一致的。在當代中國社會治理實踐中，準軍事化的社會管理體制實際上將中心—邊緣的社會治理結構推向了全社會。在正當性評判上，中心—邊緣的治理結構是一種排他性的體制，隱藏于其中的是不平等的政治關系；在現實功能性上，中心—邊緣的治理結構也是一種資源分配、身份界定模式。在中心—邊緣治理結構模式支配下，社會管理體制構建取向于控制—干預的邏輯。但是，這樣的治理結構是與包容性發展思想不相適應的，社會管理體制改革的一項重要內容就是以引導者的姿態推動社會治理結構由中心—邊緣模式轉換為多元主體合作模式。
社會治理的多元主體合作模式和社會管理體制改革的包容性發展取向的一致性，是實現這一轉變的關鍵，同時，促進社會治理多中心格局的形成也意味著政府角色發生了轉變。從復雜性來分析，社會治理結構轉換進程中政府的角色認同由前后兩個階段構成：前一階段，政府扮演引導者角色；后一階段，政府扮演與其他治理主體合作的角色。在這一理論和實踐進程中，社會治理結構的多中心化、社會管理體制改革的治理取向，都和政府是否能與其他治理主體之間形成相互承認的關系密切相關，這既是功能性角色的認同，也是倫理角色的獲得。
多中心治理結構的運行無疑依賴于合作機制。有關合作的研究十分豐富，我們針對包容性改革的議題，強調有關合作機制構建的兩個問題。
其一，多樣性的治理主體之間建立相互承認的互動規則。承認政治是“反思性現代性”理論的重要議題，它以相互承認的法權為基礎，以相互承諾的政治倫理為框架，其實這本身就是包容性發展的具體展開。從一定角度而言，包容性發展正是對政治的深化和完善的認同，因此，合作機制的建構首先需要在政治前提上回歸到相互承認的價值認同。
其二，構建協商對話的機制。合作治理中行動主體是平等的，其中有主導者，但其權威是互動認同的結果，而不是預先設定的，政府也未見得能成為事實上的權威。達成合作的一項基本途徑，在于協商對話制度的安排，尤其是在出現意見紛爭時需要采取合法反對的議事規則，即可以反對但不能否認反對者參與的身份合法性，可以反對但不能在邏輯上局限于否證而必須做出正面論證。我們習慣于在反對對方的錯誤中表明自己的正確，但對手的錯誤并不是自己正確的充分必要條件。合法反對是適應于合作治理的議事規則，對包容性改革實踐而言具有特別重要的價值。
包容性社會管理體制改革的啟示
筆者嘗試以包容性發展思想梳理社會管理體制改革的框架，其目的在于克服包容性發展僅被理解為以社會政策促進公正發展的局限。包容性發展中的社會管理體制改革的要旨，是如何在社會管理和發展中消除全能政府的支配，限制政府強制性權力以改善公共服務，并促進社會的公平正義的實現。其主體內容和難點是如何實現從控制—干預到治理—服務架構的轉變，離開這一轉變，既談不上社會管理體制改革，也無法為現階段的包容性發展找到切實的載體。那些將社會管理體制改革縮小為強化“維穩”的做法，不僅疏忽了改進和維護公民權利、促進利益協調、改善政府和公眾關系等重要問題，在根本上也是一種對包容性發展的舍棄。因此，包容性發展不能縮小為公共政策中的分配正義，它要求政府承擔起創造一個新的、正義的社會的愿景，即“一個將分配正義、身份平等和每一層面的治理中廣泛的民主參與相結合的愿景”。⑤
包容性社會管理體制改革釋放的理論價值，在于暗示中國政治體制改革完全可以走入包容性發展的框架，以包容性的方式推進新一輪的政治體制改革，避免各執一端的弊病，共享發展的成果。包容性發展或改革之思，超越了自由主義話語的局限，調整了激進主義的孤立，融入了共和思想的血脈。中國的體制改革不能成為各種主義驗證自己的試驗田，而應該是為各種有助于中國社會進步的價值觀念提供相容相契的制度平臺。
如果說中國包容性發展與和諧社會理念是一脈相承的話，對包容性改革的目標和方式，我們可以用中國語言將其表述和凝聚為先生曾經提到的一個十分精彩的概括——“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”。盡管我們不一定以傳統的大同理想為當今的政治追求，但是在包容性發展基礎上的社會管理體制改革，試圖釋放社會的多樣性和豐富性，逐漸走向寬容成熟。一個社會的成熟不在于單一性的完善，而恰恰是多樣性的共容相處。
（本文系國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”階段性成果，項目編號：11&ZD070；國家社科基金一般項目“和諧社會公共管理模式的基礎”階段性成果，項目編號：09BZZ025）
注釋
：“深化交流合作 實現包容性增長：在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上的致辭”，《黨建文匯（上半月刊）》，2010年10月。
可參考李金龍、孫翊鋒：“構建服務型政府：實現包容性增長的根本路徑”，《湖南師范大學社會科學學報》，2012年第2期；倪明勝：“包容性發展的核心要義及其政策指向”，《中國黨政干部論壇》，2012年第9期；虞滿華：“包容性發展：和諧理念的實踐之維”，《內蒙古社會科學（漢文版）》，2012年第7期。
李強：“中國政治改革中的現代國家構建問題”，引自程主編：《對話中的政治哲學》，北京：人民出版社，2004年，第6頁。
[德]托馬斯·海貝勒、君特·舒耕德：《從群眾到公民——中國的政治參與》，張文紅譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第31頁。
十八屆三中全會《決定》明確提出創新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求從社會管理轉向社會治理是我國社會管理從理念到體制的創新，是適應新形勢下我國社會結構和社會組織形式發生深刻變動、社會管理環境發生深刻變化的需要，說明我們黨對社會發展和社會建設規律的認識和把握有了一個新飛躍。
一、創新社會治理體系的重要意義
1.創新社會治理體系，是維護社會和諧穩定的根本途徑。我國正處于經濟轉軌、社會轉型期，經濟體制的深刻變革，社會結構的深刻變動，利益格局的深刻調整，思想觀念的深刻變化，這些既給經濟社會發展進步帶來了巨大活力，也使社會管理面臨許多新情況新問題。在新形勢、新特點面前，我們原有的社會管理體制機制和方式方法，已經不能完全適應新時期經濟社會發展的需要。這就要求我們必須深入研究現階段社會建設的客觀規律，創新社會治理的思路和方法，提高社會治理的效能和水平，并且要采取切實可行的措施，及時發現和解決現實中存在的突出問題，從而有力地維護社會和諧穩定。
2.創新社會治理體系，是提升社會治理水平的必然選擇。社會建設水平的高低、社會管理能力的強弱，是衡量和檢驗執政能力、執政水平的一個重要標志。應當看到，隨著經濟社會加快發展和改革開放的不斷深入，經濟結構、社會結構、組織結構、人員結構都在發生深刻變化，原有的社會管理體制和管理模式有些已不適應、不符合時展的需要，人民群眾以及不同的社會群體對社會管理和服務的需求越來越多元化，而現階段社會管理又面臨著許多新矛盾和新問題，從源頭上如何解決好一些地區和部門出現的管理分散、多頭管而又不管、管不好、社會管理工作中存在的缺位、不到位以及社會管理現有的資源和力量整合等問題。這些都需要在加強社會建設、推進社會治理創新的實踐中認真改進和完善。
創新社會治理體系，是滿足人民群眾期待的重要舉措。創新社會治理，是回應和滿足人民群眾新要求新期待的一項重要舉措。社會治理與人民群眾生活密切相關，直接關乎服務民眾、改善民生、促進民和、維護民利、保障民安的重大責任。隨著經濟社會發展，人民群眾越來越期待社會和諧、社區平安、民生改善。社會治理創新，就是要使人民群眾安居樂業，讓人民群眾通過高效、有序的社會管理，感受到社會的和諧穩定和文明進步。
二、創新社會治理面臨的問題
1.人民內部矛盾易發多發。一方面，矛盾主要集中在農村土地征收征用、城鎮房屋拆遷、國有企業改制、涉法涉訴等領域，因勞資糾紛、醫患糾紛、環境污染、非法集資、股市房市投資受損等引發的矛盾明顯增多。另一方面，矛盾涉及各行業各階層，既有農民、城鎮居民、職工、離退休人員、個體工商業者、學生，也有軍隊退役人員、原民辦教師、老村干部、老知青等特定人群。
2.從社會層面看，改革開放以來的最大變化是，計劃經濟時期，我國實行以“單位制”和城市街居、農村社隊相結合的基層社會管理模式，黨和政府主要通過單位、街居、社隊聯系群眾、整合社會利益、調節社會矛盾。現在，機關和企事業單位等承擔的社會管理職能大部分已經剝離出去，越來越多的人由“單位人”變成“社會人”。非公有制經濟組織、社會組織快速發展，城鄉流動人口大量增加，新的社會階層不斷出現，導致城鄉結構、就業結構、人口結構、居住結構等發生重大變化。
3.從思想文化層面看，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加。一方面，人們的公平意識、民主意識、權利意識、法治意識、監督意識不斷增強。另一方面，部分社會成員思想道德失范，有些人世界觀、人生觀、價值觀發生扭曲。
4.從工作層面看，一些部門和地方經濟建設一手硬、社會管理一手軟問題仍然不同程度存在，面對新情況，過去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已經難以完全適應。
三、如何深化改革創新社會治理
首先，要改進社會治理方式。要基于對政府與社會、政府與市場的關系的科學認識，對傳統社會管理方式實行重大變革，實現社會治理方式的轉變。按照《決定》要求，要堅持系統治理，使治理主體從政府包攬向政府主導、社會共同治理轉變；要堅持依法治理，使治理方式從管控規制向法制保障轉變；要堅持綜合治理，使治理手段從單一手段向多種手段綜合運用轉變；要堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉變。
崇陽縣地處湖北省的南部，居北緯29°12’～29°41’，東經113°43’～114°21’之間，境內東西最長61公里，南北最寬52公里，總面積1 968平方公里。縣內有鄉鎮12個，村民委員會186個，總人口47萬人。境內河流達50多條，均屬山溪性，呈樹杈狀分布，主要匯流雋水河，注入長江。境內水庫共89座，其中大型水庫1座，中型水庫4座，小型水庫84座。湖北崇陽縣水環境是指分布在崇陽縣境內的包括農村地區的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱。水環境的好壞是衡量居民生活質量高低的重要標準，同時它也深深影響著四季氣候的變更以及農業生產。近些年來，崇陽縣過度開發礬礦產、河沙等資源，以雋水河為首的水環境遭到嚴重破壞，不僅糧食減產，而且直接威脅著居民的身體健康。
一、崇陽縣農村水環境治理碎片化現狀分析
碎片化（Fragmentation）的本意是完整的物體被分解成諸多零散的小塊，后用來形象地描述我國當前的社會傳播語境。在功能分工原則下，組織間碎片化呈現兩種類型，即良性碎片化和惡性碎片化。良性碎片化是組織在執行政策時未將其他的組織納入考慮范圍的結果，致使其他組織需為其潛在負面效果埋單，從而增加成本。但這種情況下，組織是無心的，即并不是因為政策目標的不一致，而追求自身利益的結果。惡性碎片化是政治家們力爭獲得自身領域決策、執行等最大控制權的結果，導致功能組織僅僅滿足上層階級的需求，而這種碎片化是有意的，即組織并不是以公共利益為目標。如今，“碎片化”被廣泛運用于社會、政治等領域，在崇陽縣農村水環境治理中，碎片化問題十分顯著，表現形式各異，我們主要針對治理主體以及治理過程中決策制定、決策執行和決策評估的三個階段。
（一）治理主體碎片化
治理的首要任務是明確治理主體。在農村水環境治理中，治理主體包含決策制定主體、決策執行主體以及決策評估主體。綜觀崇陽縣已有的農村水環境治理，發現每個階段的主體均存在不同程度的碎片化。
首先，決策制定主體的碎片化主要表現為決策制定主體的單一化。針對農村水環境治理決策的制定，我們可以從橫向和縱向兩個層面對決策主體進行探討。從橫向政府的職能結構看，崇陽縣農村水環境治理決策主體多由環保局或者水利局等單獨出臺，而多部門聯合出臺政策比重十分低，不到20%。另外，決策的制定也缺乏與水環境息息相關的鄉鎮企業代表以及農村居民的積極參與，政府部門往往忽略了他們的利益訴求和應有的話語權。從縱向政府層級結構看，崇陽縣農村水環境治理決策多是照搬國家層次出臺的政策，地方出臺的法律、法規也有，但更新不及時，或者只是對國家層次出臺的政策的輕微改動，難以滿足治理當地復雜的農村水環境問題的需要。
其次，決策執行主體的碎片化主要表現為決策執行主體的權責模糊化。它由多方面因素促成，一方面，由于決策制定的碎片化，從而導致制定的決策中權責不明確；另一方面，作為執行主體的相關部門各自為政，相互推?。崇陽縣農村水環境治理決策執行主體主要包含環保部門、水務部門、村鎮建設有關部門等多個部門的人員參與，看似數量龐大的人群，卻并沒有發揮其優越性。如崇陽縣沙坪鎮雋水河發生的礬污染事件，本應第一時間各個決策執行主體共同商討對策，以便于盡快解決問題，爭取把損失降到最低，但事發之后，由于沒有相關的法律、法規明確指出責任歸屬。因此，環保部門與水務部門相互推卸責任，從而使得事態更加嚴峻。
最后，決策評估主體的碎片化主要體現在決策評估主體的空缺化。我國農村水環境治理在決策制定中，崇陽縣農村水環境治理只有小部分具備完整的評估機制，其根源在于評估指標的缺乏。而在決策執行的過程中，幾乎所有的決策都缺乏比較明確的監測評估主體，即便決策評估由政府這樣的單一主體完成，決策執行中評估責任也不明確。
（二）決策制定碎片化
農村水環境治理決策制定碎片化主要體現在決策信息獲取的碎片化和決策議程的碎片化兩個方面。
決策信息主要包括法律、法規等方面的制度信息以及社會利益信息，崇陽縣農村水環境治理決策信息的獲取主要依賴于國家頒布的相關政策，原因在于這種制度信息獲取的成本低、難度小。而社會利益信息要同時考慮客觀社會利益信息和主觀社會利益信息兩個方面，如崇陽縣沙坪鎮雋水河受到污染事件，客觀社會利益信息方面，我們就需要了解該事件涉及的利益主體的范圍（排污的鄉鎮企業法人代表、該鎮的管理人員、居住雋水河附近的民眾等）、利益歸屬的領域（從行政職能角度，環保部門、水利部門等）以及利益主體之間的關系（對立、沖突）；主觀社會利益信息方面，它指的是民眾對于自身利益或者政策利益的需求，該事件中表現為居住在雋水河附近的民眾希望及時改善水質的需求以及政府能制定相關的法律政策預防污染事件再次發生的需求，當然這種主觀的訴求也呈現出兩種狀態，有公開向行政組織和大眾媒體反映的，也有非公開私下表達的。從以上例子不難發現，無論是客觀社會利益信息還是主觀社會利益信息的獲取，都建立在大量的分析和調查的基礎之上，需要耗費大量的時間成本、資金成本、人力成本等。因此，決策主體通常偏好于制度信息的收集，而在社會利益信息獲取環節多是偷工減料，從而導致決策信息獲取的碎片化。
決策議程指的是相關的制度信息和社會利益信息進入行政決策程序，轉化、整合成為公共政策的過程。決策議程的展開是建立在制度信息和社會利益信息獲取的基礎之上的，它要求對這些信息進行分析、處理，只有真實的、合理的、有價值的決策信息才能進入決策議程，但由于決策主體的偏好或信息分析的偏差，可能造成關注對象的偏頗，從而導致決策議程的碎片化。
（三）決策執行碎片化
農村水環境治理決策執行機制的碎片化主要體現在組織資源的碎片化和組織結構的碎片化兩個方面。組織資源主要圍繞資金和人力兩個方面：資金方面，崇陽縣農村水環境治理主要依靠財政撥款，缺乏相應的籌集機制，如企業、社會公益團體等的捐贈；人力方面，崇陽縣農村水環境治理決策執行多由行政部門來主導，民眾參與率低，這就造成了決策難以落實。組織結構方面，崇陽縣行政部門按職責劃分，但由于職責模糊，因此造成管理兩極化，要么相互推諉，要么多頭管理，從而影響到崇陽縣農村水環境治理的高效率。
（四）決策評估碎片化
農村水環境治理決策評估機制的碎片化主要體現在評估條件的碎片化和評估指標的碎片化兩個方面。評估條件包括政治制度條件、文化條件以及科學技術條件，制度方面，崇陽縣政府尚未建立統一、規范的農村水環境治理評估機制；文化方面，崇陽縣目前仍是貧困縣，教育條件落后，民眾知識水平低下，缺乏評價公共行政活動的能力；科學技術方面，崇陽縣部分村鎮網絡仍未普及，互聯網難以發揮其便利優勢。正是由于制度、文化以及科學技術條件的不成熟，因而導致崇陽縣農村水環境治理評估機制難以建立。評估指標是為決策主體形象評價、決策執行過程評價等建立的指標體系，目前崇陽縣農村水環境治理決策評估基本處于空心化狀況，缺乏一套完整的、科學的指標體系。
二、崇陽縣農村水環境整體性治理的實現路徑
整體性治理是對新公共管理進行反思的基礎上而產生的一種新的公共管理范式，它以公民的需求為導向，主張利用協調、整合機制，對層級、功能和部門三個維度的碎片化問題進行有機整合。首先，層級整合，它指的是地方、國家、全球治理階層之間的整合；其次，功能整合，它是從程度上進行區分，包括較少的整合和較多的整合；最后，部門整合，它指的是公共部門與私人部門之間的整合，從而為公民提供更加高效的服務，實現公共管理的善治。同樣，整體性治理理論為崇陽縣農村水環境治理的碎片化困境提供了新的研究思路。
（一）構建良好的整體性治理宏觀環境
良好的整體性治理宏觀環境是實現農村水環境整體性治理的前提，而行政體制、經濟體制和社會管理體制就是農村水環境治理體制的宏觀環境。因此，要實現農村水環境整體性治理，需要同時對這三種體制進行改革。通過行政體制改革，轉變政府環保職能，優化農村水環境治理的組織結構以及實現水環境治理管理方式的創新，找到經濟體制和社會體制改革的突破口；通過對經濟體制改革，建立健全的水環境治理財政稅收體制，保證治理的順利進行。與此同時，理順水環境治理中，不同主體之間的利益關系，如中央政府和地方政府之間、政府和企業之間及政府與村民之間，既為行政體制改革的成功提供保障，又奠定社會管理體制改革的物質基礎；通過社會管理體制改革，完善訴求表達機制，使得民眾廣泛參與水環境治理過程中，為行政體制改革提供良好的社會環境，又為經濟體制改革提供堅強的社會支撐。
（二）構建中央與地方政府合作治理機制
在崇陽縣農村水環境治理中，協調中央與地方政府關系，就是要明確雙方的定位，不可“越權”或者“放任不管”。首先，決策制定環節中制度信息的整合，中央政府要健全與水環境相關的法律、法規，使得治理有法可依。同時，崇陽縣地方政府在遵循中央法律、法規的基礎之上，要結合自己的實際情況，不斷完善地方性水環境治理法規，從而為農村水環境整體性治理提供良好的制度保證。其次，決策執行環節中的組織資源的整合，資金投入方面，農村水環境治理關系著民眾的身體健康，因此它是重中之重的任務。隨著治理難度大的加大以及治理周期的延長，中央政府應在全面分析實情的基礎上，增加農村水環境治理財政投入的彈性和靈活度，地方政府要合理使用水環境治理資金，避免浪費。同時，也應該完善募集機制，從而為農村水環境整體性治理提供穩定的資金保證。最后，決策評估環節中評估指標的整合，中央政府需要從宏觀層面建立一套完整的考核指標和激勵機制，而地方政府需要對農村水環境治理主體、治理過程等方面進行全方位評估，兩者之間要相輔相成，從而為農村水環境整體性治理提供有效的評估保證。
（三）構建多部門合作治理機制
構建多部門合作治理機制是農村水環境整體性治理的核心內容。首先，加強各部門的職能整合，崇陽縣與農村水環境相關的部門主要有水利局、環保局等，水利局的職能是對水資源保護負責，環保局的職能是對水環境質量和水污染防治負責，大的分工上是一致的，但兩者卻存在職能交叉。因此，在農村水環境治理中，兩個部門應做到相互協調，共同分工。其次，加??各部門之間的機構整合，針對農村水環境治理的碎片化困境，要求崇陽縣的水利局和環保局相互合作，專門設置農村水環境治理小組，以便于更加高效地進行農村水環境治理。最后，建立部門之間的合作協調機制，包括激勵機制以及責任追究機制等的建立。
（四）構建政府與社會合作治理機制
加大政府與村民以及鄉鎮企業的整合，構建政府與社會的合作治理機制。首先，目標整合，崇陽縣農村水環境整體性治理中，政府的目標要與村民以及鄉鎮企業的目標一致，即保證崇陽縣農村水環境的整體性。其次，在決策制定環節中的主觀社會利益信息的整合，對于公開表達的社會利益信息，要建立穩定、順暢的信息收集機制，對于非公開的，政府應展開主動的社會調查活動，深入民間，全面了解社會大眾的利益呼聲。最后，建立合作治理平臺，充分利用微信、微博，從而實現政府與社會對話的便捷性。
關鍵詞：法人化 公共機構 組織手段
在行政組織體制中，法律的使命在于支撐、影響行政組織的內在規制結構，并運用組織手段來實現行政任務。公共機構是專門實施公共事務的組織。公共機構的法人化是國家對公共事務進行組織與整合的治理手段，是現實公共政策與法律技術相結合的產物，也是系統化的組織體制設計。以公共機構法人化作為一種治理手段是現代行政改革的重要內容，其制度功能在于通過法人化的方式實現公共職能的分散與績效，應對科層制的弊端，豐富、補充現代行政的治理體系。在我國，對事業單位等公共機構實行法人化治理是深化行政改革的現實需要，目的在于實現公共機構由行政化的單位治理模式向自主化的法人治理模式的演變。
公共機構法人化的實質：一種組織手段
組織是達成任務的手段，不同的組織體制體現著不同的治理目標，行政機關是科層體制的基本組織形態，從法律特征而言，法人同行政機關具有本質的區別，法人是意志與責任的主體，意志獨立與行為自主是其核心，而高度隸屬、層級節制是行政機關的特性。公共機構法人化的目的在于強調以人格獨立、行為自主作為公共治理的組織手段，以彌補科層管理體制的弊端。
20世紀80年代初以來，曾被證實為普遍有效的組織模式――科層制受到前所未有的激烈批評。在以專業化、制度化、非人格化為特點的，近乎刻板、僵化的科層體制下，傳統行政機關在人事、會計、審計等方面均受到嚴格的束縛，缺乏彈性與應變能力，無法滿足專業及效率的需求。同時，與科層制機構相伴生的行政權力和公共預算最大化傾向，導致大政府、大公共開支和高行政成本，使得政府行政效率不彰、公共財政不堪重負。在全球化的競爭壓力下，傳統科層體制面臨著功能性與結構性的雙重調整，“去中心化”與“去官僚化”已成為各國行政組織改造的基本方向。其中，日本推行獨立行政法人制度，借鑒英國政署制度中的結果導向評估體系，在管理模式方面引入新公共管理理論，推行公共機構法人化來促進公共服務的績效，以應對科層體制帶來的危機，即將政府職能區分為政策“制定”與“實施”，行政機關負責“制定機能”，而“實施機能”由獨立行政法人承擔，從而將已無必要由行政機關直接從事，亦不宜由民間機構實施，且所涉公權力行使程度較低的業務，從傳統科層體制獨立出去，通過立法明確其目的和業務范圍，授予承擔這些事務的公共機構以獨立的法人資格，以示其與科層制機關的區別，使它們在業務經營、資金運用、人事管理等方面享有充分的自，從而松綁現行人事、會計等法令限制，導入市場機制，實施以績效考評為核心的業務目標管理與事后評價制度，在引進企業精神的同時兼顧任務的公共性，通過組織形態和經營管理方式的改變，達到強化成本效益及經營績效，解決傳統科層體制的弊病，并由此掀起了公共機構法人化改造的浪潮。
公共機構法人化的目的在于以分流的方式提升公共服務的效能，提供一種新的執行公共任務途徑，以授權與課責的方式，賦予公共機構高度自主性，并通過正、負誘因加強對于公共機構的控制，實現目標管理與績效評估，適當縮減政府組織規模，解決傳統行政機關職能壅塞的困境，以期創造一個充滿活力、朝氣、挑戰的優質政府組織體制。目前，公共機構法人化的價值已為各國行政組織體制所佐證，對于我國公共行政組織體制的建立與完善而言，公共機構法人化是現行體制所欠缺的，因而也為行政改革所急需。
公共機構定位不明：我國現行法人制度的缺陷
法人制度價值的充分實現，取決于該項制度設計的完善與嚴謹。我國法人制度的初建始于1986年頒布《民法通則》。“對任何法律制度的理解都不能完全脫離該法律制度所為之服務并且對之加以調整的社會的歷史”（巴里?尼古拉斯，2000）。依附于《民法通則》的我國法人制度同樣是一個歷史的范疇，必然體現特定歷史時期的社會生活需求，并為認識的階段性所局限。
20世紀80年代，以政企分離為核心，實現企業的自主經營、自負盈虧為目標的經濟體制改革催生了我國的法人制度。在特殊的時代背景下，我國的法人制度既有打破計劃經濟的特點，同時，又不可避免地帶有計劃經濟的痕跡，并為認識的階段性所局限。這種局限體現為囿于認識的局限，我國法人制度以民事立法為核心，將“法人”僅視為民事主體，以企業法人作為規范的重點，從財產的角度來理解法人及其制度功能，以確認法人的獨立財產和獨立責任為動因，認為公共機構只有在進行民事活動時才構成法人，并未將公法上的權利義務關系與“法人”地位相聯系，忽略了法人概念在行政組織體系的作用，加之，長期以來，法人制度一直屬于民法學界探討的話題，鮮有公法學者涉足，部門法研究之間的壁壘與知識局限更加劇了對公共機構法人地位價值的誤解。這種局限具體體現為對法人的內在屬性，即主體性，理解的不徹底，僅在企業制度上強調法人的自主性與獨立性，并未完全厘清對公共機構的科層管理與法人治理在具體制度上的差異，以至于將具有高度隸屬性的科層制行政機關，與獨立承擔公共職能的公務法人的身份混同，忽視了兩種不同類型的公務組織法律地位上的本質差異，導致法人的定位與分類均存在諸多不妥。一方面，存在泛法人化的現象，具體體現為將以高度隸屬性、科層制為組織特點的行政機關定位為法人，違背了法人所要求的自主性與獨立性，從而使得我國法人制度中，法人的內在屬性與法人的外在組織形式之間存在著邏輯沖突；另一方面，在泛法人化的同時，又存在法人化不足的問題。如事業單位、行業協會等本應獨立于科層制之外的公共機構，應有法人之實之名，但其身份無異于行政機關，并無顯現出其在法律地位上的特殊性。
以事業單位為例，雖然根據我國民法通則的規定，事業單位已經在名稱上轉化為事業法人，成為民事主體的一種類型，但在管理制度上并未實現單位模式向法人治理的轉變，仍然具有濃厚的行政色彩，在機構設置、人員配置、組織管理等方面缺乏應有的自主性與獨立性，由于事業單位法人制度尚未真正建立起來，政府部門與事業單位之間缺乏嚴格的組織界限，現實中，事業單位往往帶有強烈的行政附屬性。長期以來，事業單位套用行政級別，建立科層制組織形式，按行政機關的方式運行，形成了行政化的組織模式與運行方式。這種特有的行政隸屬性，使得事業法人實質上依然是政府行政權力的延伸體和公權力結構中的一個“單位”，即形式上的“法人”身份和實質上的“單位”地位的合二為一，從而形成制度上的沖突與矛盾。這種“單位”和“法人”兩種相左身份的統一是中國轉型時期社會結構調整尚未到位，組織形態改革仍需完善的特殊表現。究其原因在于特定時代下，社會主體分化程度不夠，以及理論界對各類社會組織法律地位、組織性質認識的局限性，即僅僅看出行政機關與事業單位在履行公共職能的具體方式上存在不同，并未上升到不同組織法律地位的差異，因此，也無法超越實踐的局限將這種差異理論化、制度化。
公共機構法人化：我國行政改革現實運作的需要
自1978年以來，我國社會發生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導的改革以經濟領域為突破口，進而引發出社會領域的變革，從法律層面而言，我國的社會變革在一定程度上體現為法人制度的引進與逐步落實。在我國，改革打破了傳統政府壟斷“公共職能”的單一模式，新的適應市場需求的行政體制正逐漸建立與完善起來。改革以政企、政事職責分離為核心，明確行政、事業、企業單位各自的社會角色及功能，從而建立起適應市場經濟的組織、功能體系。總結我國社會經歷的這場全面而深刻的變化，有學者將其概括為“權力多極化”過程，并指出：“伴隨著政治領域權力的減弱，經濟領域和社會領域的權力正在逐漸成長，原先那種政治領域壟斷一切的‘單級結構’正在向三個領域分享權力的‘多極結構’轉變，這是1978-1998年之間中國社會結構演變的基本脈絡”（康曉光，1999）。這種多極結構的實質在于將市場與社會從國家桎梏中解放出來，賦予其獨立自主的法律地位，明確其各自的功能、活動的方式與遵循的基本法則。從法律層面而言，我國的社會變革可以概括為由行政化的單位治理模式向自主化的法人治理模式的演變，體現為法人作為一種組織形態與治理模式在實踐中的逐漸落實，這種落實首先表現為以法人理論為核心構建現代企業制度，實現政企分離、自主經營、自負盈虧，肯定企業的獨立法律地位，使其成為獨立自主的生產者。與此同時，針對我國公共服務效率不彰、公共機構法人化不足以及公共性保障制度缺位的現狀，推行公共機構法人化改革，促使事業單位向事業法人的實質轉變，以改善公共服務質量為出發點，將法人治理與公共性保障機制相結合是我國行政體制改革的又一舉措。
回顧改革開放以來行政體制改革，基本目標在于轉變政府職能，即從投資型政府走向公共服務型政府，明確政府的任務在于提供公共服務，改善公共管理，制定公共政策。以此目標為核心，我國行政體制改革的重心集中于組織體制。在這一過程中，如何在保障公共職能履行的同時，改革履行的方式，以解決機構膨脹、績效低下、發展動力不足等弊端，實現從“項目管理”向“規劃管理”、從直接管理向間接管理的轉變，向“寬職能、少機構”的方向發展，成為我國行政改革的重心。以此為目標，我國行政組織體制改革的核心在于改變傳統行政模式，逐漸放棄政府包攬公共服務的格局，體現為對以層級節制為特點的行政組織體制的超越。因此，公共機構法人化治理既是我國體制改革的必然結果，同時也是體制改革的必要手段。
我國傳統的事業單位體制是計劃經濟與高度集權行政管理體制下國家包辦事業、壟斷事業資源的產物。各類事業組織均由政府部門設立，行政機關通過各種權力，運用多種方式直接領導、管理、控制事業單位，使事業單位喪失必要的自主性，依附于行政部門，即所謂的政事不分，表現為政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分，體現為行政事業的一體化。因此，政事不分是傳統事業單位體制的癥結所在，在改革中，如何理順政事關系、將事業單位從行政事業一體化中分離開，使事業單位成為獨立的社會實體，依據社會需求與自身特點，相對獨立地面向社會開展服務，成為事業體制改革的首要問題與核心要求，這同時關系到事業單位存在的目的、性質、管理方式等相關問題的解決。目前，在大部制的模式下，以“政事分開”為核心的政府體制改革的主要目標，就是將政府從一個公共服務的直接提供者轉變為組織者，而公共機構法人化治理的核心就在于實現政事分離，通過政府與事業單位之間相互關系的明確界定，盡快建立起完善而有效的事業法人治理結構和自律機制，改變傳統的“行政事業一體化”的組織體制。同時，通過特別的組織規制、目標管理、績效評估制度，保障公共目的的實現，強化績效評鑒，完善治理機制，保障公共服務的提供。因此在轉變政府職能的行政改革背景下，通過公共機構法人化改造我國事業單位，將法人治理結構與公共服務相結合，提高公共服務的效能，具有重要的現實意義。
總之，公共職能的有效履行是行政組織建構與規制的出發點，在全球性的行政改革浪潮中，我國的行政體制改革無論是歸結于內生的需求，還是外在的壓力之下，均無法置身事外。雖然，我國尚處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，具有轉型期特有的屬性與需求，但處于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我國的行政改革必然具有同其他各國行政改革共性之處，需要適應全球性行政改革的共性需求，以績效、授能為核心，實現向多元化治理結構的調整，建立起與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制。因此，公共機構法人化不僅為我國理論界所呼吁，更為我國的行政所改革、所踐行，已非絕對意義上的他山之石，而是植根于現實的需要。
參考文獻：
對此，有學者從經濟不平等、社會流動固化、民主制度缺乏、外來意識形態爭奪、或者干部行為不當等角度，給出了不同的答案。它們雖然具有啟發性，但還是存在一些尚未解答的困惑：為什么在中國，不滿不一定來自收入和地位最低的群體？半個多世紀以來，中國政治制度并沒有重大改變，但為什么近年以來上訪徒增，社會治理失效嚴重？主流媒體的意識形態宣傳并未減弱，但為何對群眾“思想爭奪”的效力有限？在“壞干部”較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了“好干部”――他們的行為改變了――也難以扭轉基層治理整體上效力下降的態勢？
回應這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎性的要素關系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經濟地位的差異在某種程度上確實會引發政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉化為政治問題？這或許暗示，二者間的關系并非那么直接，一些社會差別轉化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉化中，是否存在著某些基礎性因素催化促成了這一轉化？我稱這些因素具有基礎性，在于它的特征：系統（全局）性的，非個人的，非偶然的，非期然（政策目標）的，可解釋更大的變異現象，而且符合我們社會的歷史事實。
為此，我建議進入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關治理角色、及其責任關系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環境和治理對象的關系。
雙重治理結構
1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關系、組織關系和治理關系的重組，建立起一套新而獨特的“公共與個人”連接系統。這個系統的特點：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員;二是三級（國家、單位、個人）連接;三是單位責任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉村）處理;四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權。
在這種組織關系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計劃，下發指令（文件），審批和調撥資源;二是單位，主要職能是執行政府的指令，按照指示，實施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機構，它的獨特性是政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者指令，后者實施社會治理。
這是一種雙重治理結構。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實踐，可以發現，單位實際上承擔了分配資源、連接、協調、庇護、應責和代表的職能。
在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人;它將單位成員（個體）納入公共體制（整體）;它協調處理個體間以及個體和群體利益的關系;它庇護所屬成員;它必須應責――回應所屬需求，負責解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。
再來看政府，它分配資源，但對組織（單位）不對個人;它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益;它的協調職能平衡的是單位間關系，處理爭訴、仲裁和政策調整;它庇護相關的組織。顯然，政府的治理責任比單位要輕，因為所有它的職能都是針對組織而非受眾個體，而且還少兩樣：應責和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒有發展出面對受眾的應責和代表的職能。
因此，對于社會治理單位的作用至關重要。表面上看，社會中的公務機構有限，但實際上從事社會治理的“機構”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯系上政府組織。更重要的是，單位通過應責、代表、庇護和協調，在基層社會擔任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實際上提供了最關鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機制。
而政府高度依賴這個“機構”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權接觸政府。一旦有情況發生，政府認為是單位失責，要求單位領回人員處理。這種角色認知廣泛存在于政府機構，可以解釋常見的政府推諉、單位、隱瞞信息現象為何存在。
對于個體而言，他們實現權益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實現權益，否則，即使存在這些權益的法律規定，也沒有途徑實現。因為權益的實現不僅需要法律規定，更需要具體的、體制承認的執行者和責任者，而這個執行者和責任者在雙重治理結構中就是單位。
90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結構性基礎。這一結構，成功“消解”了社會沖突進入（單位以外）公共領域的動力，即使在國家層面發生政治動蕩――比如“”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。
社會的變化
90年代中葉以后，有兩項重要的社會變遷發生。一是廣泛的社會流動出現，離開單位的人數日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮就業人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉村，2000～2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經濟職能擴張，社會治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標。
由此產生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經濟原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權益，就難以經由組織途徑獲得實現。
組織身份和通道對于普通人是否重要？一項2015年的調查數據顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對比早先（1987和1999年）的類似調查數據，可以看到明顯不同：1987年的調查顯示，單位在所有訴求表達渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關系。
以上數據反映出重要的信息：中國社會的組織化結構出現重大轉型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮就業人口的責任組織。另外四分之三呢？他們的責任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應公共社會的應責和代表機制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標隨之轉向問責政府，即發生政治性轉化。與其說是收入不平等引發了普遍的治理困難，不如說應責組織不在更可能激發不公正感受，因為這樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護公正。可以說，基層平衡利益，維護公正組織機能的瓦解，是社會治理的危機所在。
雙重治理結構瓦解
為什么一些社會不滿向政治訴求轉化，產生嚴重的社會治理問題？因為上個世紀中葉建立的雙重治理體系正在大規模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應責、代表和庇護機制，能夠服務的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發展出面對當事人應責、代表和庇護職能。這可以解釋為何公務人員習慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因為在雙重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責任交給單位，而不是自己。當單位治理發生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔當治理責任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。
為什么單位治理會瓦解？因為社會環境發生了變化。原有的單位治理體系發端于人口流動有限、組織同質性較高的社會條件下，是當時資源分配方式的產物。今天的治理問題已經不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經進入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環境。
面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關系和人際關系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內，依靠人際關系協調、或者損害相關者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業社會，就會失去作用。對家人負責，不等于能對路人負責，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規則不再適合解決公共社會的治理問題。
社會問題的政治轉化
政治社會學研究證實，國民對于社會體制的認同，與幾種因素有關。
其一，是社會體制保護社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護機會;其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎層次，是否存在明確的應責、協調和代表機制，以方便回應民眾的各種需求，解決他們的問題，協調他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。
這些東西，表面看上去不涉政治，但事實上對于治國理政，具有關鍵性的政治后果，因為，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機制不存在，或者沒法好好運行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實證明，當這個時候，也就是當人們強烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉化，如果人們發現，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護社會公正的尋求，就會轉向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。
所以，保護社會公正，聽上去抽象，但實際上和解決具體問題的機能運行有關。所有治理良好的國家，都非常重視這一點。縱觀各種不同的治理體系，可以發現，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護機制。這種機制補充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態和實踐樣式。社會治理依賴這些機制的活躍工作，但采取哪種組織形態實現它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點，不在于組織形態的名稱，而是它們在基層社會的實際作用。
理論問題：影響政治認同的要素
與此相關的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認同？
在現代社會中，社會組織結構通過三種方式，影響人們的生存利益：構造成員身份（membership）――個體是否被納入團體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個體是否擁有責任組織;結構可及性（structural access）――個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標準不涉收入差別，但卻涉權利實現的機會差別，具有應責組織的人，可以較順利地實現權益，而另一些人則困難重重，求地無門。
相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關政策的執行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責任機構，可以協調他和其他個體或群體的關系，他們不需要自己行動，因為有應責組織回應其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實現權益的機會提高，而且這些實現權益的途徑由政治體系提供保障，就會生產對體制的政治認同，相反，則會削弱對體制的政治認同。所以，個人與組織的結構關系，由于關涉實現權益的機會，可以影響并測度人們的政治認同。
從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關系者，在爭取人們的政治認同方面具有優勢，因為組織化結構能夠滿足社會成員對“機會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責任，誰就獲得政治認同，贏得政治整合優勢，因為提供組織依靠和保護，有助于產生互賴關系及相互責任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關系，如何對其產生政治認同？舉個例子，在中國傳統社會中，社會組織顯現為蜂巢結構，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責任互賴的關系，其生存與公共體系基本無關，對于公共組織的政治認同也就無從產生。
政策啟示
上述討論，可以得出什么政策啟示？
需要特別重視組織化通道對于建立社會平等的作用。財產收入和經濟地位的不平等，在某種意義上是社會大眾可接受的差別，因為其中包含有很大成分的個人努力。但社會不平等則意味著，不同人對公共制度的依靠和利用有差別，他們擁有的解決問題通道有差別，這屬于制度不平等，無法經由個人努力而改變。
一、政府機制在環境治理中的作用機理
作為重要環境治理主體的政府主要是通過直接環境管制來實施環境治理。政府直接環境管制采用的主要政策手段有禁令、罰款、制訂標準、許可證與限額或數量控制等。在我國,就污染防治而言,利用政府機制實施環境治理所采用的政策工具主要有事前的環境污染控制手段如環境影響評價、環境規劃、“三同時”制度。事中的環境污染控制手段主要是企業排污許可證制度與達標排放制度。事后的環境污染控制手段主要有強制性的關、停、并、轉制度及污染限期治理制度等。環境治理的政府機制,是以“仁慈政府”為假設,以政府追求社會利益極大化為前提,通過政府制訂環境政策,依靠行政強制實施環境治理。雖然環境治理的政府機制中也有對環境污染者施以罰款,有時甚至是嚴厲的經濟處罰,但它與環境市場機制中的罰款明顯不同。環境治理的政府機制中實施經濟處罰是將污染者的減排決策權收歸政府部門統一行使,而污染者無權選擇減排手段。也就是說,為實行既定的減排目標,當有多個減排手段可使用,而每種減排手段的成本費用又不同時,企業究竟應采用哪種減排手段,是取決于政府而非企業。政府只規定了企業單位產量的最大污染排放量,而不是具體規定企業所采用減排手段,因而限制了在一定范圍內企業選擇減排手段的自由。即使企業能夠以更經濟的減排方式達到同樣的減排量,也必須使用政府規定的減排手段,否則會招致政府罰款。由于政策手段的強制性,環境治理中的政府機制,可以直接規定企業污染物的排放量,直接控制污染者的行為,更易于確定污染排放總量。所以,利用政府機制實施環境治理,它對于環境污染控制的結果具有確定性。另外,環境治理中的政府機制,還簡化了污染監控。因此,一定范圍內環境治理的政府機制能夠比較靈活地應對一些復雜的環境問題。
二、政府機制在環境治理中有效性的制度分析
通過剖析政府機制在環境治理中的作用機理可以發現,政府自身的利益傾向及政府制定、實施的環境政策工具,都會影響政府機制在環境治理中的有效性。而決定或影響政府自身的利益傾向與實施的環境政策工具,既與民主、法制等制度構架及財政分權體制有關,也與環境政策制定與執行過程中人的有效理性及信息是否完備等有關。當然,政府內部的科層環保體制也是不容忽視的重要影響因素。
1.環境治理中政府治理機制績效的影響因素
在環境治理的政府機制中,政府是最重要的環境治理主體。而政府是由多層級的不同職能部門組成的。政府的環境政策是由不同的部門或不同的政府人員制定、執行的。公共選擇理論的相關研究表明,政府部門或政府雇員他們同樣也是理性的經濟人,是機會主義者,他們也有其自身的部門利益或個人利益。政府職能部門或政府雇員并不必然總是以社會利益最大化為目標,在具體的政策制定與執行過程中,是以部門利益最大化或個人利益最大化為目標。所以與市場機制一樣,在環境治理中,政府機制同樣也會表現出“政府失靈”。就我國而言,在現行的民主法制體制與財政分權體制下,政府機制在環境治理中“政府失靈”,可能表現為政府在環境治理中的低效或嚴重失效。在現行的民主法制體制下,由于環境政策的制定與執行都需要較強的專業知識,信息的不對稱,導致社會公眾難以對環境政策的執行部門或執行人員進行執法監督。環境政策的執行部門或執行人員可以利用其專業優勢,為獲取個人利益,實施機會主義行為,鉆環境政策空子,與排污企業合謀,放松污染企業的環境規制。盡管存在上級政府對下級政府的內部監督,社會大眾與新聞媒體對環境政策執法的外部監督,但是,由于信息的不對稱或信息不充分,上級政府對下級政府的監督會存在信息失真,從而導致上下政府之間的內部監督失效。就環境政策執法的外部監督而言,由于信息的不對稱,環境檢測需要較強的專業知識,環境政策是否被如實執行,社會大眾無從得知。環境政策執法部門有可能可以利用信息不對稱及專業知識優勢,與污染企業合謀,從而放松對企業的環境規制。另外,法制的不完備,也會為企業環境污染留下空間。根據我國法律規定,受害人對污染企業的控告需要原告舉證,證明其受害與污染企業存在直接的聯系。對于企業環境污染造成的環境損害,受害人存在舉證困難,這導致法律對企業污染環境的行為約束低效,從而削弱了政府機制在環境治理中的作用。在現行的財政分權體制下,地方政府通過發展經濟增加財政收入的目標往往會讓位于環境保護目標。與中央政府相比,地方政府的財政收入占全國財政總收入的比重較小,而地方政府的財政支出占全國總財政支出比重較大,盡管有中央政府對地方政府的財政轉移支付,但地方政府每年還是存在較大的財政收支缺口。在我國現行的財政分權體制下,增值稅在地方政府的財政收入中占有較大的比重,各地方政府為獲取更多的財政收入,會大力發展石化、能源、鋼鐵等重工業。而石化、能源、鋼鐵等屬于環境污染較嚴重的高能耗、高污染的企業。由于地方政府與這些企業存在利益的一致性,所以在環境政策的執行過程中,相關政府部門往往會放松對該類企業的環境規制,如降低環境規制標準、減少罰款、任意擴大排放指標等。例如,2011年6月渤海灣康菲漏油事件,最后只對康菲公司罰款20萬元。另外,石化、能源、鋼鐵等重工業企業規模大、實力強,有較強的影響能力,由于利益的一致性,這些重工業企業往往會形成利益集團,通過政治游說影響政府環境政策的制定與執行或通過邀請地方政府官員擔任公司董事或管理顧問等形式“俘獲地方政府”,從而使地方政府放松對其環境規制。即使環境政策制定與執行過程中不出現政企合謀,由于人的有限理性與信息的不對稱,同樣會導致環境治理中政府機制失效或低效。環境政策的制定具有超前性,環境政策具有穩定性,環境政策一旦制定,不會輕易改變。在制定環境政策時,由于人的有限理性,不可能對事后可能出現的各種環境污染與環境破壞作出詳細而又明確的規定,也不可能對事后可能出現的違規污染作出充分預計,在環境政策的監管之外總有些污染行為存在,而且不受環境政策監管。
2.科層環保管理體制在環境治理中的內在沖突
利用政府機制實施環境治理,并不是單一依靠某一個政府部門,而是涉及到眾多的政府職能部門,通過眾多政府部門之間的分工協作來完成的。所以,環保體制是影響政府機制在環境治理中有效性的重要體制因素。如同馬克思.韋伯所言,與市場組織不同,現行的政府組織是建立在分工及專業化基礎之上的,依靠行政權威而非市場機制來維持運轉的行政等級體系。這種行政等級體系一方面適應了社會化大生產與高度專業化分工的需要;但另一方面,也有其自身不可克服的弊端。就環保體制而言,這種弊端就是因專業化分工造成了環保相關部門職能的內在沖突。就中央政府而言,在環境治理方面,除了環保部外,還涉及到財政部、建設部、林業局、水利部、氣象局、國土資源部、交通部、衛生部、科技部及國家海洋局等。部門之間的高度專業性分工,造成了環保部門之間職能的內在沖突。我國各地方政府的職能部門設置,基本上都是與中央政府對口。在地方政府內部,同樣存在環保相關職能部門的內在沖突。以中央政府為例,環保相關職能部門的內在沖突。具有環境管理職能的部門擁有環境監督職能與經濟管理職能。其中的經濟管理職能主要表現為審批權,對環境管理部門有較強的激勵功能。由于各級環境保護機構具有“理性經濟人”的特質,在行使職能過程中表現出逐利性。內部職能的相互沖突導致各級環保職能部門愿意經常使用一些獲利的審批性職能,而放棄環境監控職能。就地方的環保部門而言,盡管實行垂直管理,但其經費來源是依賴于地方政府的財政撥款,其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加財政收入與經濟增長,往往會向地方環保部門施壓,基于自身部門利益的考慮,地方環保部門也往往會放松對企業的環境規制,甚至利用本部門的環境監管職權獲利。環境治理與生態保護是一個系統工程,需要統籌規劃與統一管理。當環境治理與生態保護涉及到眾多的政府職能部門時,其主要弊端就是職責不明確,部門間信息傳遞失真、溝通不暢,容易造成政府部門之間相互推諉。當有利益時,各部門相互爭搶,當涉及到擔責時,相互推脫。現實中“八龍治不好一水”就是這種科層環保體制低效的體現。環境治理與生態保護涉及眾多政府部門,在政府行政信息不透明,政府外部監督與內部監督缺失,法制不健全的條件下,這種多次級的科層環保體制并不能有效實施環境治理與生態保護。國外環保體制改革的趨勢是在高度專業分工的基礎上,成立統一的管理部門,協調各職能部門之間的分工,同時加大對環保部門的外部監督。
三、政府機制在環境治理中有效的作用條件
環境治理具有較強的正外部效應,需要政府的參與。政府機制在環境治理中也會出現“政府失靈”。政府機制在環境治理中的有效性,依賴于一系列的約束條件。當這些條件不具備時,政府機制在環境治理中的有效性就會受到影響。第一,利用政府機制實施環境治理,首先要求政府是責任型的政府。所謂環境治理過程中的責任型政府,就是要求政府對社會公眾負責,追求社會福利最大化。政府能夠識別、預警、防范環境責任事故,有效執行環境政策。在環境治理政策實施方面,要求政府有充足的環境政策工具,靈活、有效防控環境污染與環境破壞。第二,利用政府機制實施環境治理,要求政府對經濟主體的污染行為有充分完備的信息。政府部門只有掌握充分的信息,才能對污染者的產品與生產工藝制定污染指標,規定所有行業中的每個企業、每個消費者的污染物排放的種類、數量方式。同時也要求環境政策的制定與執行成本較低,否則會影響政府機制在環境治理中的作用效果。但是,實際上,環境政策的制訂與執行成本可能并不低,政府也不可能擁有完備的信息。就政策成本而言,由于不同的企業或不同的行業都有其自身的特殊性,要為其量身定做污染控制手段與減排量,需要進行全面的調查。顯然,這需要耗費大量的人力、物力與財力,加大政策制定成本。就信息而言,政府與企業雙方存在信息不對稱。污染企業不向政府部門透露真實的污染信息對其更有利,政府部門難以準確獲取有關污染排放量與污染控制成本方面的充分信息。因此,高昂的成本與不充分的信息降低了政府機制在環境治理中的有效性。第三,健全的民主制度與完善的法制體系,是利用政府機制實施環境有效治理的制度保障。正如制度經濟學家所言,如其說是政府的失靈,不如說是制度的失靈。針對環境治理中政府機制的失靈,同樣需要完善民主法制體系。人的利已本性并不非隨環境的改變而改變,政府工作人員在政治市場上與經濟市場上并無二至。因此,需要通過建立健全的民主制度與完善的法制體系,強化對政府自利行為的制度約束。防范政府在環境治理過程中利用其擁有的行政資源優勢謀利。第四,財權與事權相對稱的財政分權體制,是增強政府機制在環境治理中有效性的重要條件。現行的財政分權體制決定了地方財政必然存在收支缺口。地方政府的財政支出壓力,是導致地方政府以犧牲生態環境為代價,發展高能耗、高污染型重工業的誘因。所以,財政分權體制影響著政府機制在環境治理中的有效性。因此,建立健全財政分權體制,保障財權與事權對稱是提高利用政府機制實施環境治理有效性的改革方向。第五,公開、透明的政府運行機制與有效的信息獲取機制,是克服政府環境政策制定、執行過程信息不對稱,同時也是減少政府環境執法過程中機會主義行為的有效途徑。另外,是否存在統一的協調機構與足夠的權威,化解環保部門之間內部職能沖突,并實施政府部門間的有效溝通,是影響政府機制在環境治
關鍵詞：官僚治理結構公共財政效益
政府作為公共財政的主體，直接擔負著公共財政資金的分配和使用，其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論，政府并非是一個超脫于現實社會經濟利益關系的萬能神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構，都有自己的行為目標即追求自身利益的最大化，這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之，政府的行為目標與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結構影響公共財政的分配和使用，公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性，即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利能體現公共利益目標。本文對傳統的官僚理論進一步深化，通過分析官僚治理結構，以及官僚治理結構對財政分配的影響，研究這種分配模式是如何影響官僚的行為，進而影響公共財政的使用效益，從而為我國建立合理的官僚治理結構，最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。
我國官僚治理結構的三種模型
官僚治理結構可以分為宏觀，中觀和微觀三種結構。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉鎮政府五個級次組成。與五級政府體制相適應，現階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權和事權范圍。宏觀的官僚治理結構主要指中央政府和地方政府之間的責、權、利結構，中觀的官僚治理結構指省級地市級政府和縣鄉政府之間的責、權、利結構，微觀的官僚治理結構指各官僚組織內部決策層和執行層的責、權、利結構。
宏觀官僚治理結構模型
我國當前的官僚治理結構在宏觀上初步理順了中央政府和省級政府之間的責、權、利關系，改革開放以來，我國官僚治理結構最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財政分權改革。我國從1979年就開始從財政分級包干的角度探索如何建立有效率的各級政府間的財力分配關系，到1994年，開始在全國推進分稅制財政體制。財政分權改革不僅硬化了地方政府軟預算約束，而且給地方政府提供了發展地方經濟的強烈激勵。我國財政分權改革直接給予了地方政府較大的稅收份額，從而激勵地方政府想方設法發展地方經濟以增加稅基。以分稅制為基礎的分級財政體制，相對規范了中央政府與地方政府之間的責、權、利關系，鞏固了地方政府發展當地經濟的積極性，提高了公共財政的效益。
中觀官僚治理結構模型
在中觀官僚治理結構上，我國當前缺乏一個合理的責、權、利結構，在省、地市、縣和鄉鎮政府之間，一方面財權過分向上集中，使得基層政府財力十分薄弱，而另一方面事權過分向下集中，造成基層政府承擔事權過重。從政府治理結構的角度看，地方財政體制在機制設計上的失敗不僅在于它引致了縣鄉兩級財政困境，而且還在于它在許多方面與地方基層政府的工作激勵具有不相容性。
一方面，因為地方財政體制中對省級和地市級政府事權的界定與地市級政府官員的利益目標具有不相容性，省級和地市級政府將其財政更多地用于支持中心城市的發展，而不是促進縣域經濟的發展，結果加大城鄉之間的分割和矛盾。盡管從資金使用的邊際社會效益上看，在縣域經濟發展中增加一單位資金所創造的社會收益可能遠遠高于在城市經濟發展中投入一單位資金所增加的社會效益，但是從地市級政府官員的利益角度看，投資于縣域所帶來的個人效用要低于投資于城市所增加的個人效用，因為在城市建立的政績往往容易被觀察到，而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣，地市級政府在財政預算決策中往往是重“市”輕“縣”，以追求最優的政績效應。
另一方面，縣鄉政府從政府職能上講直接為農村居民提供公共服務的基層政權，承擔了較多事權，然而其是最為薄弱的一級財政。上級政府必然首先考慮本級政府的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權制定出按行政隸屬或行業進行分稅的財力分配模式，以便自己能夠占有大稅種和大稅源。同時，也不愿意通過轉移支付的形式向下級政府讓渡自己的財力，結果導致地方財政的財力層層向上集中，使縣鄉政府的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激縣鄉政府巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派，以擺脫財政困境。政府濫用行政權力表現在，一方面，會給企業經營帶來額外的成本，從而削弱企業的市場競爭力；另一方面，盲目對地方企業投入財政信用資金導致政府或有負債增加，進而可能使其財政狀況進一步惡化。
總之，在中觀官僚治理結構上，我國存在著較為嚴重的體制性缺陷，導致了公共財政低效配置和浪費，極大損害了公共財政的效益。
微觀官僚治理結構模型
我國微觀的官僚治理結構是建立在科層制基礎上的，科層制是一種橫向專業職能，其分工明確、縱向等級層次重疊，依職能和職位進行分工和分層、以規則為管理主體的組織體系和管理方式。按照科層制建立起來的現代官僚微觀治理機構，以其形式合理性和技術化的設計在現代官僚體制中取得了極大的成功，我國微觀官僚治理結構的特點有：
首先，科層制組織是以層級節制式的組織形式來維護組織的權威性，以組織的規模和等級來體現官僚組織的優越性，但也可能導致組織規模的無限制膨脹。
其次，科層制就是建立在分工理論基礎之上的。分工要求對官僚系統內部的一切工作加以劃分，但操作起來，劃分卻不可能窮盡所有；而各項工作一經劃分就會固定下來，成為刻板的東西。由此還會不斷出現一些沒有被明確指定由誰或由哪些部門管轄的事務，極易產生責任推諉問題。這種分工還可能會導致部門利益集團爭奪更多的公共財政資源，從而影響公共財政的使用效益。
再次，科層制組織擁有一大批官員，其中對每個人的權威與責任都有明確的規定。各階層的官僚形成一個個獨立的利益群體，并總是在維持并擴張自己的行政地位和權力，以擁有知識和經驗以及保密為借口而暗中為自己及其利益集團謀取特殊的利益，從而形成“文官”。當這種獨立的力量在缺乏有效監督的情況下，就會濫用公共財政資源，并成為公共財政效益提高的主要障礙。
最后，科層制組織中組織的規則、程序是實現組織效率與價值的手段，但是，由于科層制組織的自我膨脹和對自身利益的追求，最終使得目的與手段倒置。這會給官僚的尋租行為打開方便之門，即他們能夠非常方便地利用手中的行政規制權力提出某些不利于企業的行政決策作為威脅，迫使企業向之行賄。不僅導致公共部門運行效率降低，而且造成私人部門生產性資源投入的減少，從而在根本上影響公共財政的來源。
官僚治理結構模型對公共財政效益的影響
從三種官僚治理結構模型的分析可以看出，官僚治理結構直接影響了公共財政的效益。我國當前官僚治理結構中，宏觀結構有了較大的改變，但中觀和微觀治理結構存在較大的問題，并直接影響了我國官僚體制的效率和公共財政的效益。本文以我國的中觀和微觀官僚治理結構來說明，當前我國官僚治理結構對公共財政效益的影響。
財力資源集中化傾向明顯
由于財力分配的決定權在各級機關手中，因此各級機關為了實現部門利益的最大化，傾向于控制更多的財力資源。集權過度會帶來許多問題，基層單位從職能上講直接擔負著政府的主要職能和任務，承擔了較多的事權，然而卻只掌握非常有限的經費。機關常常首先考慮本級機構的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權制定出對其有利的財力分配模式以便自己能夠占有較大的財政資源，同時也不愿意向基層讓渡自己的財力，結果導致財力層層向上集中，使基層單位的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激基層單位擠占扶貧款等專項資金，侵害人民利益以擺脫財政困境。
行政成本持續膨脹
傳統僵化的分工模式使機關越來越無法適應環境的變化，為了應付日益復雜的業務工作，按照傳統科層制模式傾向于建立更多的部門和機構來應付新的工作和任務，導致機關規模日益擴大。機關規模的惡性膨脹導致行政成本持續攀升，嚴重影響了公共財力的使用效益。
職能部門權利過大
職能部門在直線職能制的結構中應屬于參謀地位，其職權是在其職責范圍內提供業務部門的服務和指導。當前我國各職能部門權力過大，掌握大量的財力資源，容易形成特殊的利益集團，不僅會導致公共財力資源的畸形配置和浪費，更可能干擾直線指揮命令系統，特別是影響直線業務的不平衡感和士氣低落。
虛報部門預算支出
下級利用信息優勢虛報本部門履行職能所需的預算支出，借以謀取部門利益。科層制體制中上級與下級之間是一種委托—關系，但上級和下級關于組織的實際運行成本的信息是不對稱的，下級能夠掌握更多的信息。因為官僚的權利、威望以及借此獲得的控制權收益都是公共組織規模的遞增函數，下級在預算談判中會利用自己的信息優勢力求增加本組織或本部門的預算，這種機會主義行為會使機構膨脹從而最終導致公共財力資源效益的下降。
財力分配體制影響員工士氣
不合理的財力分配體制影響基層官員士氣，這種財政分配體制不能做到“事權和財權”相適應，扭曲了對基層官員工作激勵和行為約束。一方面，基層官員由于得不到有效的財力支持，在工作中常常影響正常工作任務的完成；另一方面，也打擊了基層工作的積極性和主動性，更重要的是可能使官僚利用手中的權力進行尋租等活動。
總之，我國由于官僚治理結構的弊端，導致公共財力配置的不合理，比如有些職能部門經費較多、而任務有限，多數直線部門任務重，經費欠缺；各級機關占有和使用的財力較為寬松，基層占有經費少，使用緊張。改革現有不合理的官僚治理結構是實現公共財力資源優化配置的關鍵。
官僚治理結構和公共財政存在辯證關系，官僚治理結構影響財政分配結構，而財政的分配模式又影響官僚的行為，進而影響公共財政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理結構，是最大限度提高公共財政的效益關鍵。
參考文獻：
1.魏娜.官僚制的精神與轉型時期我國組織模式的塑造[J].中國人民大學學報,2002(1)
2.陳慶云.關于公共管理研究的綜合評述[J].中國行政管理,2000(7)
強調推進國家治理體系和治理能力現代化必須緊緊抓住法治這個關鍵，是因為法治具有這樣一些基本特征：（1）與人治相比，法治作為現代國家治理的基本方式，它是人類歷史發展演進的產物，民主政治發展的產物；（2）法治要求把法作為國家治理的依據，作為人的行為規范，使法獲得規范力、確定力、國家強制力、普遍約束力、社會凝聚力等特殊品性；（3）法治與人治相對，法的內容不是由統治者個人意志決定的，而是社會大多數成員共同意志的反映，法不僅規范被統治者，而且規范統治者，規范一切社會成員的行為；（4）與道德之治、宗教之治、政策之治相比，法治具有更明確的國家強制力、更穩定的可預期性，以及更廣泛的普適性。
國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，單靠哪一個治理國家都不行。治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的，但沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發揮作用。同時，國家治理體系和國家治理能力雖然有緊密聯系，但又不是一回事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然就越強。
就現代國家治理體系而言：一個國家最重要的制度體系是法律體系。法律體系具有戰略性、全局性和根本性。國家通過立法，確定國家前進的方向，社會發展的目標，以及政治治理、經濟治理、文化治理、社會治理和生態治理所包含的基本價值和內容及其途徑和手段的選擇，規劃和決定著一國的“理想國”方案。國家政權體制、國家財政體制、意識形態體制、社會體制等支持體系是由憲法和法律確立并保障的。政府內部、政黨、社會、媒體等各個方面對國家治理績效的評估、監督也是以憲法和法律規劃的“理想國”方案為參照標準的。
就現代國家治理能力而言：國家治理的合法化能力，就是獲取社會認同、肯定和支持的能力，而法治無疑是獲取強大的民意基礎和推動國家發展的強大能量。國家治理的規范化能力，最重要的是國家發揮法治的規范力，對社會和國家自身進行規制、控制、監督、約束。國家治理的一體化能力，就是國家通過發揮法治的普遍約束力，防止在貫徹自己意志過程中遭遇某種程度的抵制，并在一定范圍內無法實現的情況發生。國家治理的危機響應和管控能力，要求依法建立和完善危機預知系統、危機研判系統、危機警示系統、危機處理系統和危機善后系統，并使這些環節或系統之間形成不間斷的聯動。
在我國國家治理體系中，居于核心地位的是中國特色社會主義法律體系；在我國國家治理能力中，居于核心地位的是運用中國特色社會主義法律體系治理國家的能力。因此，國家治理的現代化，有賴于各個領域的法治化，有賴于法治力的充分發揮。
總之，培養法治思維、運用法治方式、提高法治能力，是發揮社會主義法治作用的內在要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基本路徑，只有在立法、執法、司法、守法的全過程及其各方面各環節都體現法治精神，法治作用才能得到充分發揮，國家治理體系和治理能力的現代化才能順利推進。
責編/劉建 美編/李祥峰
關鍵詞:知識經濟;政府創新;政府治理;經濟法實現機制
時下,政府創新無疑是一個全球性的關涉政府治理模式改革的問題,該問題在早發的現代化國家主要是圍繞克服現代政府官僚體制中的現代性問題而展開的,在后發的民族國家(如我國)則主要是圍繞增進政府治理中的現代性因素而提出的。在政府創新過程中,知識經濟極大地改變了現代政府的治理理念和治理模式,并現實地影響到現代社會中政府治理的秩序。中國經濟法作為我國政府治理的有效方式,也必然會對知識經濟影響下我國的政府創新做出回應,進而使政府創新的目標得以實現。在本文中,筆者即擬對知識經濟影響下我國政府創新的經濟法實現機制作一初步探討。
一、知識經濟時代政府創新的緣起
1、知識經濟時代的政府治理問題
自1950年代開始,信息技術革命引起了社會生產力的巨大飛躍,隨之而來的是知識、科技與經濟一體化的增強。1990年代,世界經濟向著知識經濟轉移,發達國家引領世界進入了知識經濟時代。此處所謂的知識經濟,根據世界銀行的介紹,其含義是指“企業、組織、個人及共同體等,為了更多的經濟發展和社會發展而更有效地創造、獲取、使用知識(符號化了的和默認的)的經濟。而且,在各種經濟活動上有效地應用技術知識、政策知識及社會知識的經濟”。從這一定義中不難看出,在知識經濟條件下,知識的價值在于“為了更多的經濟發展和社會發展”,因此,能否支持經濟與社會協調發展并推進人類未盡的現代性事業應當是評判知識價值的重要標準,同時,這也是評判政府能否利用知識真正實現公共管理和公共服務職能的重要標準。從這一定義還可看出,在知識化社會中,“技術的人道化”將“把道德問題逐漸引入人類與人化環境之間的,現在還主要是‘工具性的’關系之中”,從而實現人類與人化環境之間的協調。并且,知識還將增進“溫和、柔韌、具有人情味”等知識化社會中的“重要的品質”。“在這種社會中,溫和的人、溫和的企業、溫和的政府、溫和的社會、溫和的經濟政策等,顯得格外重要”。
值得指出的是,以上知識經濟的含義中所反映出的知識價值的內涵和政府角色與職能的定位實際上體現了當下人們對政府治理的現代性問題的反思。這一政府治理的現代性問題,就是在專家系統的管理下,因官僚制政府治理模式的運作而引起的治理問題。具體而言,在現代社會中,為防范陌生人社會的交往風險和確保分工協作中的利益需求,人們必須給予對專家和專業知識的信任,進而獲得專家系統的保護、支持或服務。由此,即突顯了非專業人士對專家體系的依賴性以及專家系統依靠官僚體制來治理社會的現代性制度特征。事實上,由專家所掌控的官僚制政府組織模式所具有的專業化、職業化、等級化、集權化、法制化等特征是與工業化生產相適應的,在推進現代化的過程中,官僚制更是體現效率與進步的標志。然而,也就是這一專家所掌控的官僚制模式的運作引發了政府治理的現代性問題。進言之,隨著社會的變遷,官僚制模式也暴露出如下問題:官僚組織在以工具理性為社會提供服務和進行管制時,使人成為了程式化組織的附屬物,限制了人的人格、情感和心智,最終造成了人的異化;官僚制強調組織效率、強調科層控制和集權化,這就容易犧牲公民對政府工作的參與,并使得正義、自由、平等這樣的價值難以實現;官僚制具有單項式權威的特征,這種權威等級既限制了低層和中層職員的智慧和自我實現的機會,又阻礙了上級及時了解政策的執行情況;在官僚組織中,被賦予特定管理職權的專家品行并非絕對可靠,由此即可能導致權力尋租的問題。綜上可見,政府在壟斷強有力的知識之后,其權力不斷擴張,政府官僚組織已儼然成為一個規訓機構,它以自身所掌握的信息來控制人們的生活。故此,面對官僚制政府壟斷知識、管制社會所造成的現代性問題,民眾要求改革官僚體制的呼聲日益高漲。在知識經濟的時代背景下,人們對官僚制的改革主要是通過政府創新的辦法來實現的。
2、政府創新:求解政府治理問題之道
作為求解政府治理問題的現實路徑,政府創新是指公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革,這種創造性改革的最終目的是為了提高公共部門自身的效率和改善公共服務質量、增進公共利益。通過政治改革、行政改革和公共服務等方面的政府創新,政府的角色與職能可以得到重新塑造,從而使官僚制治理模式的弊端得以克服。換言之,通過政府創新,既能夠使法治政府、服務政府、透明政府、責任政府、專業政府和效能政府等理想的政府治理模式或政府角色得以實現,也能夠使宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務的政府職能得以落實。
在考察政府創新問題時,我們除了可以看到存在著克服官僚制政府治理的問題這一動因之外,還應當看到存在著因應知識經濟發展需要這一重要動因。這即是說,在知識經濟時代,政府創新也是為滿足知識經濟的發展和電子政務的實施而采取的一項政府治理模式改革措施。在實踐中,發達國家一般通過確立新的政府治理理念、采用新的政府管理方式和管理行為來塑造高效、開放、透明的政府形象,加速政府由“管制型政府”到“服務型政府”的轉變,以適應電子政務建設的需要。
與此同時,知識經濟也為政府創新提供了重要的條件。這具體包括以下四個方面:(1)科學技術的發展改變著政府權力行使的范圍和方式,促使政府進行角色和職能的創新。在知識化社會中,電視、網絡等信息媒介對國家權力的制約性增強,信息來源多樣化和信息傳遞即時化對政府封鎖信息和暗箱決策構成了沖擊,交通和通訊技術的發展增強了公民參與政治活動和就國家行為做出反應的能力,這些因素均促成了政府向透明政府、責任政府和參與式政府等角色轉變。(2)科學技術的發展影響著公民權利的行使范圍和方式,這也推動了政府治理模式的創新。在知識化時代,通訊技術的發展改變了“自由主張及自由發表意見權利”的實現方式,同時增強了公民行使知情權的意識,這些深受數字化影響的公民權的發展促使政府作出角色和職能上的轉變。(3)在網絡經濟時代,政府并不一定比企業、社會中間層組織擁有更多的信息,這就使得政府在行使經濟社會管理職權時需要與其進行協商,而企業和社會中間層組織為維護自身利益、約束政府權力,也有必要與政府合作,共同對經濟社會進行治理。由此,也會促使政府作出角色和職能上的轉變。(4)在當代社會,政府創新的一個重要目標就是實現由管制型政府向服務型政府的轉變,知識經濟正好為這一轉變提供了技術條件。這即是說,在政府提供公共服務時,信息技術特別是電子政務能幫助民眾了解和選擇服務項目、增強顧客對政府服務的參與性、確保政府提供陽光服務、保證民眾對政府服務質量進行測評,由此,可降低政府與客戶的交易成本、提升政府服務的品質。由是觀之,在當今時代,政府創新應當借助知識經濟的條件來克服政府運作中官僚制模式存在的現代性問題,促進政府效能的提高。就此而言,這一重要的發達國家政府創新的經驗對我國在現代化進程中的政府創新仍然具有積極的啟發意義。
二、轉型期我國政府治理及其經濟法實現機制的現狀
1、轉型期我國的政府治理及其知識化際遇
當代中國經過20多年的改革開放,已進入一個新的社會轉型時期。其間,中國的社會結構正在發生著全面的結構性轉換,如從社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型,從農業社會向工業社會轉型,從封閉的單一性社會向開放的多樣性社會轉型,從倫理社會向法理社會轉型等等,本文所探討的政府治理模式的變革無疑也是這一社會轉型的重要組成部分。具體說來,轉型期我國的政府治理模式變革始自1980年代初期,及至今日,我國已多次對政府治理模式進行變革和調整,從而適應了經濟轉軌和社會轉型的需要。
在此,若從總體上加以考察,即可看到轉型期我國的政府治理變革呈現出以下幾個方面的發展趨勢,這就是政府治理的理念實現了“從重效率到重公平”的變革,政府治理的戰略實現了“從重經濟發展到重經濟社會和人的全面發展”的變革,政府治理的結構實現了“從豎直化到扁平化”的變革,政府治理的體制實現了“從單中心到多中心”的變革,政府治理的風格實現了“從行政管制型到公共服務型”的變革,政府治理的人員管理實現了“從傳統人事管理到現代人力資源管理”的變革,政府治理的技術實現了“從人工型到電子型”的變革,等等。然而,從我國現行的政府治理模式來看,其與行政管理體制改革和政府職能轉變的目標要求之間還有一定的差距,這主要表現為現實中政府的治理理念、治理機構和治理手段的不盡合理,如在治理理念方面,某些地方政府還存在著重經濟發展、輕社會發展的誤區;在治理機構方面,某些地方政府的治理機構仍然臃腫、運轉低效;在治理手段方面。還存在著政府對公共物品的有效供應不足、某些地方政府不必要或者過多干預微觀經濟運行、權力尋租、政務不公開等情況。由此,即造成經濟社會發展中存在的深層次矛盾和突出問題,包括經濟結構調整和增長方式轉變滯后,投資盲目擴張、重復建設嚴重、亂占耕地、破壞礦產資源現象屢禁不止,土地征用、房屋拆遷、企業改制、環境污染、安全生產等方面損害群眾利益的問題難以得到有效解決。
作為新公共管理內容的主體,它有兩個基本學術支持:管理主義和新制度經濟學。管理主義在這里的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門,強調直接的職業管理、明確的績效標準和評估標準、根據結果進行管理,以及更晚些時候所提出的接近消費者———公民的觀念。新制度經濟學則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務中,通過新的激勵制度安排削減官僚機構,通過承包和準市場的運作方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。而關鍵也最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受統治結構羈畔的官僚政府,以企業家精神的政府推動服務提供者之間的競爭,其基本的理論框架大致如下:(1)把控制權轉到社群手中授予公民;(2)推崇市場機制而不是官僚機制;(3)驅動政府管理者前進的是自己的目標———部門和角色的使命,而不是文本的規則和規定;(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者,并且為他們提供選擇的機會;(5)把問題解決在萌芽狀態而不是簡單地提供事后服務;(6)把精力放在經營而不是簡單地支付財政撥款上;(7)實行分權制度,主張參與式管理;(8);公民評估自己的者的績效時,關注的不是投入而是結果。從治理型政治學的應用或其實踐戰略來看,新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開,是治理型政治學在現實中的具體表現形態。如果把治理型政治學看成是一種新的政治科學研究綱領,那么按照拉卡托思科學研究綱領方法論中有關硬核和保護帶的理論,治理和新公共管理之間的關系恰恰體現了科學研究綱領中硬核和保護帶的關系。因此,割裂這兩者之間的關系,不僅容易降低新公共管理的政治學科的性質,減弱治理理論在回應現實問題時的力度,而且也使治理理論在學術論戰中失去有效的保護帶。國外有些學者認為,新公共管理之所以和治理理論有關,是因為“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名詞,簡略分析一下新公共管理的原則框架,將有助于我們認識這一點。
二、新公共管理理論與政府決策觀念的創新
在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代,各個發達國家和發展中國家都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式,以便在經濟的競爭中贏得優勢并讓社會獲得有質量的增長,治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話語,支持這一話語體系的價值觀和與之相一致的知識文本,修正了主流政治學的統治理論,并在全球范圍引起政治家、學者以及官員、實業家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時,我們深感這對重構中國民主政治知識體系,尋求善治的制度平臺和有質量、有效率的公共政策制定模式,擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗,在新的合法性基礎上重建社會信仰,均是十分重要的理論資源。從社會或區域之間競爭的可持續性來看,治理理論資源合法充足的利用,應當是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發展公共管理制度,開始研究公共管理的知識,以便為有效地治理中國提供基礎性條件,這一努力要趨于最后的成功,可能需要在以下三點達成共識:首先要對政治學的知識類型的實行轉換,尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態與實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇,從而使得政治科學知識在現代社會中的擔負真正來自于公民社會而不是意識形態。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依賴,而一個社會知識的狀況或稱之為存量結構總是形成發展與變革路徑的根本,知識狀況已成為制度學派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識,其結果就會形成社會的創傷。因此當代社會發展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。其次,通過政府制度重構推動政治制度二次正當性創新,這可能是需要達成共識的第二個重要方面。當代中國政治制度的民主性從歷史類型來看可以說首先是一種否定性民主,它否定了舊的專制政治而建立了新的人民當家作主的政治。而建設性的民主是以公民權利為邏輯起點,以公民福利和安全最大化為目的的,關注民主的化即自由民主,這也是政治制度二次正當性創新的依據。最后,一個需要達成共識的是在公共理性基礎上,發展以公民文化為核心的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎上的,它以公民的權利與義務為底線,其主題是關懷基于基本正義問題的公共的善,而不是政治權威的價值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利,以及理性公民內心真實的同意是在公共理性指導下公民文化的一般內容。離開這一公共政治文化,治理的政治仍無根基,這不僅是一個公共政治秩序建立的充分而必要的條件,也是治理模式轉變的倫理支持。要在這一方面達成共識、走向善治,可能要付出許更多的艱辛。
三、新公共管理理論對我國公共管理的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物,體現了西方公共行政發展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開,已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平,促進了西方國家經濟與社會的發展,滿足了更多的公共服務需求,同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。中國是發展中國家,同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長,卻已獲得了經濟高速增長,人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發展趨勢,如何進一步發揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用,政府如何運用市場的方法來管理公共事務,提高公共行政服務的質量和效率,實現公共行政管理的現代化,這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題,有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐,顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗,起到一定的借鑒作用。從我國改革開放的實踐來看,自20世紀70年代末以來,我國普遍開始了政治、經濟、文化、教育、科研體制等各個領域的全方位的改革。其中經濟體制改革的步伐最快,開創了具有漸進特色的社會主義市場經濟體制的道路。經濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性,另一方面也為這一改革創造了必要的條件。
雖然在20世紀70年代以前,中國政府也進行過多次機構改革,但這些改革主要與計劃經濟體制下政府機構規模膨脹過快,超過財政承受力有關。而從1978年開始,政府機構改革的動因則主要與社會主義市場經濟改革的進程相關。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構改革,更是主要與為適應社會主義市場經濟發展的需要,要求政府轉變職能有關。1998年以前的政府機構改革都未能取得預期效果,其原因或者是因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來,或者是因為雖然將二者聯系起來,但由于沒有制度上的保證,所以效果仍不明顯。我們認為,在當前世界經濟、科技發展速度日趨加快,競爭日趨勢激烈的背景下,我國政府機構改革的目標不僅是轉變職能,而且還要提高效率。
只有這樣,才能適應社會未來發展趨勢。1998年,新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是:建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系,完善國家公務員制度,建設高素質的專業化行政管理隊伍,逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出,這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統準則,尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發展水平,我們認為傳統的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟,西方發達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發展背景不同。但是我們認為,這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為,世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的,這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此,了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓,對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐,至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義:
1.新公共管理強調政府的企業化管理,強調管理的高效率我國某些政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的:由于長期實行計劃經濟體制,造成權力過分集中,政府管了許多不該管,管不好,也管不了的事;由于組織機構不合理,機構重疊,從而使得職責不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法規不健全,任意增加編制,從而造成機構龐大、臃腫,人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業管理那樣,將效率放在首要地位,這一思想是值得借鑒的。為了提高效率,政府管理人員首先應樹立效率意識,增強活力,用有限的資源創造更多的公共產品,提供更好的服務。
2.新公共管理是相當科學技術的綜合應用過程新公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異,完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適,但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人員的責任感,同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。
3.新公共管理體現了競爭機制新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域,打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量,另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域,特別是基礎設施行業的管理效率和水平,更好地發揮市場機制的作用,我們可以借鑒西方的做法,在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時,將競爭機制引入公共服務領域,開放一些公共服務的市場,在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行某些方面的改革,從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制,提高公共服務的有效供給,從而產生更好的經濟效益和社會效益。
4.新公共管理是公共制度的體現新公共管理從注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效,注重提供優質服務的方向發展。我國目前尚處于法制還不健全,制度供給還不足的階段,建立健全法制、完善規章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執法不嚴;有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制,即使法律法規和管理制度再完善,依法行政也是一句空話。
[關鍵詞]鄉鎮政府；社會治理能力；強鎮擴權
[作者簡介]姚莉，浙江財經學院財政與公共管理學院講師，浙江杭州310018
[中圖分類號]D693 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2728(2008)10-0060-04
一、問題的引出與概念的界定
20世紀七八十年代以來，在經濟全球化背景下，西方國家由政府公共財政支出膨脹而引發了經濟危機和社會危機，為解決和處理對這些危機，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國正處于體制轉軌和社會轉型時期，在這個時期出現了很多社會問題，集中體現在城鄉之間的差距持續擴大、農村社會穩定形勢堪憂、農民上訪事件不斷，甚至形成了農民與基層政府之間的對立。這些社會問題使得政府特別是鄉鎮政府社會管理的難度加大，它所面對社會治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎出發，全面分析我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀、問題和改革實踐及啟示，并進一步提出深化鄉鎮政府社會治理能力改革的建議。
一般說，社會治理能力是指政府進行社會管理的有效性。具體來說，它是指公眾對涉及社會管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續平衡過程。社會治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會治理泛指所有與鄉鎮政治、行政、經濟、社會變遷有關的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉鎮自治；行政上的鄉鎮管理機構、體制和方式；經濟上的家庭聯產承包、鄉鎮企業和城鎮化建設；以及國家與社會(具體就是鄉鎮政府與農民和農民自治組織)的關系等。狹義的社會治理是指鄉鎮政府在社會管理中遇到的一系列問題以及體制、機制、方式等各方面的改革與綜合，其中關鍵的問題是鄉鎮政府能夠有效發揮其治理能力。這是因為：首先，這是由我國農村社會管理的范疇決定的。雖然關于農村社會管理的范疇還處在爭論之中，但至少包括上述列舉的各種社會問題。這些社會問題都可以納入公共物品的范疇，而政府對公共物品的供給是否滿足社會需求就涉及到政府能力的問題，因為能力建設是政府提供高質量公共產品和服務的基礎。其次，這是由我國“三農”問題突出的鄉村經濟和社會發展的現狀決定的。“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展是不可能的。有效的政府――而不是小政府――是經濟和社會發展的關鍵。”
筆者更傾向于在狹義上運用社會治理的概念。因此，從內涵來看，鄉鎮政府的社會治理能力可以轉化為鄉鎮提供的涉及社會管理等公共物品的能力，而供給的過程即是其能力作用的過程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個過程中，當然涉及到鄉鎮政府職能劃分、行政權力運用等問題。
二、我國鄉鎮政府社會治理能力的現狀
(一)鄉鎮政府公共財政能力較弱
影響鄉鎮政府治理能力的首要因素是政府的財政能力，分稅制改革后，鄉鎮政府公共財政能力偏弱已經是一個明顯的事實。目前我國鄉鎮政府財權的配置主要源于1994年后實行的分稅制財政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財政職權，同時地方各級政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉鎮政府財政職權的基本配置。中央擁有財政稅收的最大權力，而鄉鎮政府財權空間則被逐級壓縮，財權逐層上移。特別是農村稅費改革后，使這種狀況更加明顯。鄉鎮政府的巨額債務即是一典型的例證，據保守估計，我國縣鄉兩級的債務已經高達5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉鎮政府財政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強弱影響了鄉鎮政府公共物品的供給，直接表現在農村生產性公共物品和涉及農村可持續發展的公共物品供給不足或低效供給。
(二)鄉鎮政府權力虛置，存在授權不足與越權并存
政府能力與行政權力之間存在一定聯系，“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一，統一；第二，穩定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權力”可見，政府能力的強弱與行政權的大小有關。雖然憲法賦予了鄉鎮政府方方面面的權力，包括領導本鄉鎮的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教、衛生和計劃生育等工作，但實際上這些權力因沒有實際的機構載體而被虛置。鄉鎮政府在形式上設有包括農經站、農機站、水利站、林業站、畜牧站、文化站等名目繁多的機構，然而這些“七站八所”并不為鄉鎮政府管理，形成對鄉鎮政府實際上的授權不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉鎮政府為完成上級分解的政績指標，在沒有法律明確授予權力的情況下又不得不采取強制性的措施，如計劃生育、土地管理、環境保護等執法工作又有明顯的越權行為。授權不足與越權并存使得鄉鎮政府很難有效地整合和配置現有資源，大部分資源被分配到實現政績指標上，而與社會治理密切聯系的公共物品難以提供。
(三)鄉鎮政府提供公共物品的方式單一，社會治理的有效性不足
目前，農村公共物品大多是由鄉鎮政府和部門自上而下來決策供給，供給的主體多來自于政府。主要的提供方式是：預算內的包括財政撥款、購買服務等；預算外的包括鄉鎮企業上繳利潤、管理費、鄉鎮統籌、各種集資、罰沒和捐款等。比如農村的主要公共物品義務教育、基本醫療衛生和社會保障、農業水利設施、農業技術推廣、農機事業服務等都主要依靠政府的撥款，而預算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無論預算內還是預算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計劃性的方式，較少采用市場的方式。而治理理論和實踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會公共事務的管理網絡中政府與其他社會組織一樣，發揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長者”，公共物品提供方式要包括市場化、私營化或公私合作等多種模式。當前由于鄉鎮政府單一的供給方式與農村生產和生活中日益增長的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會治理有效性不足。
三、浙江“強鎮擴權”改革的啟示
從社會治理能力的現狀分析，我國鄉鎮政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運用能力上都存在缺陷，影響了社會治理的有效性。為了解決
上述問題，我國地方政府進行很多有益的探討和實踐。目前在浙江省剛剛推行的“強鎮擴權”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉鎮政府社會治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進行了改革的試點，2006年又將試點擴展到嘉興市，2007年浙江省政府下發了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》。這意味著“強鎮擴權”在全省范圍內展開，改革的主要內容和啟示有三個方面。
(一)賦予鄉鎮政府一定的財政權用以支持其公共物品的自主供給
“強鎮擴權”改革的原因之一是鄉鎮沒有獨立財權，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉鎮的公共財政無法發揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮發展的文件中明確規定將部分財政權力下移，如在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。紹興市作出的具體規定是，從2007年起除了上繳中央和省級財政的部分，增收部分不再由縣鎮兩級共享，而是全部返還給鄉鎮。鄉鎮財權的擴大，能夠促使基層政府將更多的支出應用到公共服務領域內，如嘉善縣西塘鎮原計劃從2005年開始用3年的時間，每年從鎮財政拿出420萬元解決7個行政村的便民服務區的建設，但因為工程欠債不得不將原計劃的每年7個行政村縮減為3個。“強鎮擴權”使該鎮具有了相當的財力，可以按照原計劃實行了。可見，改革初步緩解了鄉鎮政府財政能力不足的矛盾，從而促進了其自主提供公共物品的積極性。
(二)通過權力下放賦予鄉鎮政府實際的社會管理權限
“強鎮擴權”改革下放了縣級政府的經濟社會管理權限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照創建服務型政府的要求，強化了擴權鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、規劃建設、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。權力下放的主要方式是縣向鄉鎮委托授權。例如，為了填補鄉鎮政府在環保監管上的職能缺位，首先進行改革的紹興縣就通過書面授權的形式。在2006年底縣委縣政府與錢清鎮等5鎮簽訂委托行使管理職能協議書，明確規定了鄉鎮執法員可“對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議”。也就是說獲得授權的鄉鎮環保執法員只要拿出相關執法證就可對發現的偷排污水行為進行及時處理，而不用再向上級匯報，由縣級政府相關部門人員處理。通過委托授權，理順了鄉鎮與上級政府的權責關系，解決了其“有權管不了，無權不能管”的問題，化解了鄉鎮政府權能不符的矛盾。
(三)通過政府與市場的合作，實現多樣化的公共物品供給方式
《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》確定了中心鎮要加快社會事業發展和基礎設施建設，建設和完善“一校(高標準的普通高中或職業高中)、二院(中心衛生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設施，以及“一路(高標準的進鎮道路)、二廠(自來水廠和污水處理廠)、三網(自來水供水網、垃圾收集(處理)轉運網、通村公交網)”等設施。當然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉鎮一級政府是難以實現的。因此，改革過程中一些鄉鎮采取了市場運作的方式，通過走社會化、市場化、多元化道路，鼓勵民間資本參與基礎設施建設。如諸暨市店口鎮采取了BOT方式，由政府企業共同投資建設，當地一家民營企業占投資額的51％，其余49％由店口集體資產經營公司出資，建立起國內第一個鄉鎮垃圾焚燒場。2006年該鎮將一些道路、公交、公共區域廣告經營權進行特許拍賣，當年即為政府籌措上千萬元建設資金。鄉鎮政府通過BOT、特許拍賣等形式轉變了其提供公共物品的方式，即從原來的行政方式轉變為市場方式，提供的主體也由政府單獨提供轉變為政府與企業的合作，為以后發展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎。
“強鎮擴權”改革以下放財權、經濟社會管理權限為核心，賦予鄉鎮政府一定的權力，在一定程度上提升了鄉鎮政府社會治理能力，改革抓住了我國鄉鎮政府社會治理能力不足的關鍵問題，也取得了一定的成效，應該成為我國鄉鎮改革的可選路徑。
四、進一步改革的路徑選擇
浙江的改革剛剛起步，對存在的一些問題深入研究，并加以解決，改革才能持續下去，實現鄉鎮政府權責對等、鄉鎮政府的社會治理能力才會真正得到提升。
(一)深化公共財政制度改革
鄉鎮政府治理能力不足的原因之一是財政汲取能力不足。這源于我國現有不合理的財政分配制度和轉移支付制度，因此僅僅著眼于鄉鎮政府的財權配置并沒有抓住改革的關鍵問題。在單一制國家，鄉鎮的財政配置是從屬于整個中央與地方的財政制度的，因此要建立合理的公共財政制度，劃分中央與地方財權和事權，不僅要明確縣級政府對鄉鎮政府財政支持，而且還要明確市級、省級甚至中央政府對鄉鎮政府的財政支持，具體的可以從改革現有的轉移支付制度人手，進一步加大中央財政性轉移支付力度。同時完善轉移支付制度，在明確劃分各級政府的職責的基礎上明確各級政府的支出責任，改變由上到下的轉移支付制度，并建立有效的約束和效益評估機制，提高轉移支付資金的使用效率。這是鄉鎮政府具備應有社會治理能力的基礎。
(二)建立并完善相應的監督體系
擁有權力就要承擔相應的責任與義務，為保證權力的有效合理運用，權力監督就成為關鍵。隨著鄉鎮政府財政自主能力和經濟社會管理權限的增強，就需要建立起完善的監督體系，促使其權力不被濫用，發揮其應有的能力。目前學界比較一致的建議是，對鄉鎮建立起合理的績效考核指標體系。鄉鎮政府的主要職能應該定位在社會管理和公共服務上，所以在績效考核指標上應該淡化對經濟指標的追求，而應該把農民增收、生態環境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉風文明、教育文化、科技衛生和規劃管理等公共物品供給列入指標內。但這些監督考評的方式還是行政性的，容易滋生長官意志。因此，從長遠來看，應該轉變上級政府對鄉鎮政府的監督方式，即從行政性的轉向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進行必要的監督與干預，將鄉鎮政府的公共服務職能和責任納入到法治軌道。即以法律的形式規定政府具有提供公共產品與公共服務的法定義務，必須通過合法的行政程序來積極履行公共服務職能，接受來自權力機關、非政府組織和人民群眾的監督。
(三)大力培育社會自治力量，發展非政府組織性質的農村經濟合作組織
鄉鎮政府對公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場經濟體系，而且還要培育多元的自主社會自治力量。我國目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經濟合作組織，還難以獨立發揮自治主體的作用，因而可以在此基礎上，將這些經濟合作組織轉化為非政府組織性質，讓農民根據自身需要建立和發展非政府組織性質的民辦、民營的經濟合作組織，不僅能夠解決農民在發展農業、鄉鎮企業、拓展市場等方面的經濟問題，而且也溝通了農民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會公共服務的管理中。
基金項目：全國高職高專校長聯席會議2014年立項重點課題“高職院校由管理向治理轉變的途徑與機制創新研究”（編號：JCP14018），主持人：魏寒柏。
中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）17-0088-05
高職院校（這里指公立高職院校，下同）治理結構是指高職院校的組織機構設置及其權力配置，以及處理各利益相關者之間法權關系的一系列制度安排。由于高職院校具有公益性特征，其治理結構與公司制企業治理結構有著根本差異；同時由于高職院校具有職業性特征，其治理結構也有別于其他類型的高等學校以及公益類事業單位。因此，高職院校治理結構具有自身的獨特性，對其重建的目標、任務和路徑等進行系統研究是必要的。
一、高職院校治理結構重建的目標
所謂高職院校治理結構重建的目標，是指高職院校治理結構重建所期望的方向與結果。本研究認為，高職院校治理結構重建的總體目標是：規范高職院校法人的權力和責任，并按照權力分享和制衡、權責對稱的原則，將學術事務和行政事務的決策權、執行權和監督權分配給相應的機構和個人，使高職院校由政府控制的附庸變成公共治理的對象。考慮到高職教育具有“背景復雜性，處所本土性，主體多元性，導向不居性”等特征，高職院校治理結構重建必須實現四個分項目標：行為法治化，組織扁平化，管理跨界化，決策民主化（簡稱為“四化目標”）。
（一）行為法治化
這里的“法治”與“法制”是不同的概念，雖然二者都與法律有著緊密聯系，但二者之間有著很大區別。“法制”是“法律制度”的簡稱，這是一個靜態概念，解決的是法律制度的有無問題，與法律執行情況無必然聯系。而“法治”表達的是法律運行的程序、方式和狀態，不僅解決法律制度的有無問題，而且注重法律的執行過程和結果。
高職教育背景的復雜性，決定了高職院校治理必須實現“行為法治化”。從本質上看，高職教育是高層次的“社會人+職業人”的生產過程，與政治、經濟、社會、自然密切相關，有著復雜的生存發展背景。實踐表明，背景的復雜性往往導致行為的無序性，缺失“行為法治化”目標，辦學行為就會出現失范現象。因此，必須將“行為法治化”作為高職院校治理結構重建的首要目標，不僅解決“無法可依”的問題，而且解決“有法不依”“執法不嚴”等問題，使依法治校真正落在實處。
（二）組織扁平化
“組織扁平化”概念源于現代企業組織結構理論，是為應對激烈的市場競爭和快速變化環境要求而構建的組織形式。組織扁平化強調打破原有的部門界限，減少中間管理層次，使員工以企業主人的身份直接面對顧客。扁平化組織結構克服了“直線職能制”組織結構的僵化狀態，使公司能夠以群體協作的優勢贏得市場。高職教育處所的本土性，要求高職院校實現“組織扁平化”。與學術型高等教育不同，服務于區域經濟社會發展、具有“職業性”的高職教育有著鮮明的本土性特征。這就要求高職教育接地氣，體現地方特色，快速應對所在區域職業世界的變化，而“千校一面”的金字塔形的組織機構無法做到這一點。因此，高職院校治理結構重建應該將“組織扁平化”作為重要目標，通過減少組織層次，打破金字塔組織結構的僵化狀態，使高職院校具有應對區域形勢不斷變化的能力。
（三）管理跨界化
這里的“跨界”源于跨界管理理論，包含“縱向”和“橫向”兩個組織維度，所要解決的關鍵問題是合理地處理“我們”與“他們”之間的關系。“跨界管理”是由美國通用電氣公司前CEO杰克?韋爾奇首創的，其原意是圍繞工作流程來建立組織機構，打破傳統的部門邊界，使公司具有生態化組織結構。“管理跨界化”目標是高職教育“主體多元性”特征決定的。隨著我國市場經濟體制的逐漸完善，尤其是“校企合作”的開展和“工學結合”培養模式的施行，高職教育不再是高職院校一家的事，具有主體多元性特征。這就要求將管理跨界化作為高職院校治理結構重建的重要目標，通過跨界管理機制建設，打破“橫向”和“縱向”的各種邊界，提高高職院校與其他主體之間合作的有效性，并形成共生共榮的局面。
（四）決策民主化
決策民主化是提高決策科學性的有效保障，其中包括決策目標民主化和決策過程民主化兩個方面。高職院校的決策民主化主要體現在三個方面：涉及學校發展全局的事項，要廣泛征詢大家的意見，集思廣益，群策群力；涉及較強專業性、技術性的重大事項，要開展決策評估、技術咨詢和專家論證；對與教職員工關系密切的重大事項，要實行聽證和公示等制度，體現教職員工的利益訴求。“決策民主化”目標是高職教育“導向不居性”特征決定的。隨著科技革命的不斷深化，尤其是國民經濟進入新常態，新技術新產業加快孕育，新模式新業態正在醞釀突破，市場需求存在著很大的可變性，高職教育導向的不居性因此日益凸顯。“導向不居性”對決策的科學性提出了很高要求，傳統的以領導者“理性”、環境“穩定”、任務“不變”的假設為前提的決策模式是無法適應這個要求的。唯有將決策民主化作為高職院校治理結構重建的重要目標，才能確保高職院校決策的科學性。
二、高職院校治理結構重建的任務
上述“四化目標”的實現，絕非高職院校一家所能為，需要學校、政府和社會的通力合作。因此，高職院校治理結構重建是一項系統工程，包括外部治理結構和內部治理結構兩個方面，需要完成“三大任務”。從外部看，重建的任務有兩項，一是重塑政府與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的體制環境；二是調適社會與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的校外環境。從內部看，就是理順各種權力之間的關系，為治理結構重建創造良好的校內環境。
（一）重塑政府與高職院校的關系
政府與高職院校的關系，對高職院校治理結構重建起著巨大的促進或阻礙作用。1994年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》（國發[1994]39號）就明確指出：“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。”“政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。”[1]應該說我國教育體制改革取得了不小成績，但毋庸置疑的是，政府與高職院校之間控制與被控制的關系并未從根本上改變。
這種控制與被控制的關系，導致人們認識上的誤區和行動上的偏差：政府對高職院校的關注和管理，大多基于對高職院校外在的政治與經濟功能的理解，而非基于對高職院校內在的本質功能的認可；高職院校關注的則是政府對自己支持的程度，而對于深層的生存狀態，如目標定位、使命履行、特色發展等，要么根本沒有意識，要么無暇顧及。這不僅導致高職院校自我意識、本真精神和生存意義的偏失，而且帶來了三個現實問題：高職院校無力甚至無意改變對政府的依賴，辦學自主權很難真正落實；社會力量參與高職教育的途徑被阻塞，無法形成高職教育的競爭市場；中介組織發展舉步維艱，難堪大任。
在國外，無論是發達國家還是發展中國家，政府與高校之間的關系都得到了較好的處理，形成了“利益共生”的局面，高校的本質功能因此得以充分彰顯。同樣，要彰顯我國高職院校的本質功能，而不是以改變自身性質為代價博取政府的青睞，必須重塑高職院校與政府的關系。從本質上講，高職院校是讓學生從知識世界轉入職業世界的橋梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高職院校的這種功能才能彰顯，就像企業在改變政府附屬物的窘境之后才能彰顯自身的功能一樣。因此，“重塑政府與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的體制環境”，無疑是高職院校治理結構重建不可回避的首要任務。
（二）調適社會與高職院校的關系
隨著市場經濟體制的不斷完善，高職院校所依存的現實世界不僅存在著政府的支配力量，也存在著社會的制約力量。雖然政府依然是高職院校的有力控制者，但高職院校的經濟功能使其成為社會力量關心和爭奪的對象。在這種情況下，高職院校的外部關系不再是與政府的單一關系，而是學校、政府、社會三者之間的互動關系。這就要求在重塑政府與高職院校關系的同時，調試社會與高職院校的關系，為形成學校、政府和社會“三位一體”的治理結構創造良好的校外環境。
然而，我們應該清醒的認識到，我國高職教育是在教育政策和社會需求等外力驅動下迅速發展起來的，遵循的是政治論哲學的發展軌跡，內生性發展過程并不充分。因此，高職院校的根本使命并未為社會理解，于是當政府強調高職院校外在的政治與經濟功能時，社會則強調對高職院校進行干預的合理性，致使高職院校追求獨立和自治的合理性很難被認可。為端正社會對高職院校的認識，調適二者的關系勢在必行。這不僅是高職院校自強于職業教育高端和前沿的內在需求，也是高職院校與社會協調發展的時代呼喚。正是從這個意義上講，調適社會與高職院校的關系，為高職院校治理創造良好的校外環境，是高職院校治理結構重建必須完成的又一項重大任務。
需要強調的是，“重塑高職院校與政府的關系”和“調適高職院校與社會的關系”之間，既不是孤立的（高職院校――政府，高職院校――社會），也不是線性的（政府指揮高職院校，高職院校適應社會），而是立體的（“三位一體”：高職院校、政府和社會共存于同一時空下，共生于社會范疇中）。從外部角度觀照，三位一體看似一個“混沌體”，你中有我，我中有你；而進入內部，則各成體系，各具“有序”的局部特征[2]。因此，我們既不能企圖建立一個完全以高職院校為中心的關系系統，也不應放棄高職院校的立場和獨立性。也就是說，既要把高職院校當作獨立的學校，也要把政府和社會當作利益相關者。在三位一體的復雜關系系統中，政府是有限的，社會是開放的，高職院校是自主的，三者既相對獨立又共生共榮。
（三）理順高職院校內部權力的關系
高職院校內部權力主要包括政治權力、行政權力、學術權力和監督權力，四者的行使范圍、運行機制和目標追求是不同的，彼此相輔相成不可偏廢，共同服務于學校的整體目標。然而，目前高職院校內部權力運行模式與黨政部門有著驚人的相似之處：政治權力寓于行政權力之中，時常越位干預學校的行政事物；行政權力則仰仗黨委的決策而過分膨脹，擠壓學術權力的伸張空間，并且導致監督權力的缺位。如果說在計劃經濟體制下，這種權力運行模式有其存在的依據與合理性，但在市場經濟體制不斷完善的今天，這種權力運行模式則對高職院校的健康發展具有危害性。
直接的危害是“虛化”學術力量。在這種權力運行模式下，高職院校按照黨政工作要求架構職能部門，并按照黨政組織方式對校、院、系進行權力分配，學術性組織無法成為“權力機關”，學術力量因此被“虛化”，無法參與對學校重大事務甚至學術事務的決策。當前很多教師之所以熱衷于謀取一官半職，無心于教學和科研，就是學術力量被“虛化”的結果。潛在的危害則是“異化”高職院校的本質屬性，現行的權力運行模式按照黨政工作邏輯進行自上而下的管理，學術權力只能聽命于等級森嚴的制度安排。這不僅違背了學術管理和學術發展的邏輯，而且阻礙著高職院校作為學術性組織的健康發展，甚而否定高職院校學術性組織的屬性。某些人對高職院校是不是要開展科學研究、要不要推進學術發展都產生質疑，就是高職院校本質屬性被“異化”的例證。
當下高職院校內部不斷滋生的、為人們所詬病的行政泛化、學術浮躁、創新乏力以及發展趨同等，無不與內部權力的越位、錯位、缺位和失衡相關聯。因此，必須把“理順高職院校內部權力的關系，為治理結構重建創造良好的校內環境”，作為高職院校治理結構重建的第三項重要任務。要在厘清政治權力、行政權力、學術權力和監督權力的行使范圍、運行機制和目標追求的基礎上，解決黨委書記與校長的權責界定模糊、學術權力與行政權力嚴重失衡、校院系權責利不對等等突出問題；要根據高職教育的“主體多元性”特征，建立多元內部治理結構，創新利益相關主體的表達機制，發揮新權力主體在治理結構中的作用，恢復學術權力在治理結構中的尊嚴。
三、高職院校治理結構重建的路徑
此處的“路徑”，既指通向上述“四化目標”的道路，也指完成上述“三大任務”的方式。高職院校治理現代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理論路徑問題也有實踐路徑問題。
（一）理論路徑――系統科學理論、新公共管理理論、利益相關者理論
高職院校治理結構重建是一項理論性很強的系統工程，無疑需要進行理論思維，尋找理論依據。高職院校治理結構重建的理論路徑，包括系統科學、新公共管理和利益相關者三大理論。
1.理論路徑一：系統科學理論。系統科學是指對事物進行系統分析和處理的學科。該理論認為任何事物不僅本身是一個系統，同時又是外部環境的一個子系統，并且遵循“結構功能相關律”。結構和功能是系統緊密聯系的兩個基本屬性，其中結構是功能的基礎，功能依賴于結構，只有結構合理，功能才能充分彰顯。也就是說，系統科學強調通過優化結構來彰顯功能，不僅追求事物內部的和諧統一，而且追求事物與環境之間的和諧關系[3]。高職教育背景的復雜性和主體的多元性，決定了高職院校是一個開放的系統。因此，其治理結構重建涉及的問題極為錯綜復雜，往往問題連著問題，僅靠“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的辦法是解決不了根本問題的。唯有遵循系統科學理論，系統、全面地優化系統結構，方能提高學校內部的組織結構和所需功能之間的契合度，形成高職院校與環境之間的和諧關系[4]，從而建立起利益相關者意志得以充分表達的有效機制。
2.理論路徑二：新公共管理理論。新公共管理理論，是重新劃分政府作用和市場機制的一系列新思維、新行為，涉及到行政管理體制的各個方面。20世紀80年代，新公共管理運動推動了西方國家政府重塑運動的興起和發展，成為公共行政發展的規律和趨勢。實踐表明，新公共管理理論有助于社會組織擺脫效率低下、機構膨脹和官僚主義的弊端。
在我國，當前乃至今后很長時期內，高職教育發展不僅要面臨來自全球化趨勢所帶來的挑戰，而且要承受社會轉型、政府改革所帶來的陣痛。為了擺脫傳統官僚體制的深刻影響，防止高職院校行政泛化，克服功能與結構的背反現象，必須解決政府作用和市場機制的邊界問題。因此，擺脫傳統管理理論的羈絆，從新公共管理理論中探尋理論依據，從重視“效率”轉向重視顧客滿意度，已經成為高職院校治理結構重建的必然選擇。因此，新公共管理理論無疑是高職院校治理結構重建的第二條理論路徑。
3.理論路徑三：利益相關者理論。利益相關者這個概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。該理論將股東、員工、供應商、顧客，甚至競爭者都作為公司的利益相關者。上世紀80年代以后，利益相關者理論受到了經濟學家和管理學家的普遍關注，并在戰略管理和公司治理研究領域取得了很大進展[5]，且逐漸滲透到教育領域。
隨著校企合作的深入和工學結合人才培養模式的推行，高職院校已成為典型的利益相關者組織。盡管高職院校不以追求利潤為目的，沒有嚴格意義上的股東，但人民政府享有對高職院校的所有權，社會大眾則是高職院校的“股東”。這就要求從利益相關者角度考慮高職院校治理結構重建的問題，將利益相關者理論作為高職院校治理結構重建的第三條理論路徑。
（二）實踐路徑――外部治理路徑、內部治理路徑、監督問責路徑
從實踐的角度看，高職院校治理結構重建的路徑包括外部治理路徑、內部治理路徑和監督問責路徑。
1.外部治理路徑：建立高職院校理事會。2014年，教育部《普通高等學校理事會規程（試行）》，明確指出理事會是“根據面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺。”因此，必須建立高職院校理事會，作為密切社會聯系，爭取社會支持，完善監督機制的有效舉措；作為發揮政府、合作企業、社會知名人士、優秀校友作用的重要平臺；作為利益相關者參與高職院校治理的重要途徑。
為使董事會作用落在實處，應該抓好三件事。一是確立理事會的權威性及其在高職學校治理結構中的功能與作用；二是確定董事的資格條件，明確各利益團體的董事比例；三是制定由各利益相關者參與的董事會決策制度。在此基礎上，通過多向交叉的運行規范和制度設計，建立健全理事會成員之間的合作協商機制。
2.內部治理路徑：完善二級管理體制。要實現高職院校由“傳統管制型”向“現代治理型”的根本轉變，關鍵是完善二級管理體制。要在合理界定學校與二級學院職權關系、責任區域和管理職能的前提下，賦予二級學院在專業發展、教師聘用、課程改革、人才培養、內部分配、服務社會、協同創新等常規工作中的充分自主權；要按照“市場定位準確、治理形式靈活、運作模式高效”的要求，創新二級學院民主、科學與高效的運行機制，促進二級學院決策、執行、監督的一體化，將二級學院培育、打造成為學校的基層辦學實體。
為提高內部治理的有效性和法治性，應該采取兩項舉措。一是“縱向壓縮，橫向拓展，增強治理的有效性”。縱向壓縮就是減少管理組織層級，下放管理權責，發揮基層作用；橫向拓展就是進行“大部制”改革，延伸管理觸角，打破“囿于校園”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增強治理的法治性”。要制定切合實際的學校章程，并以章程為依據健全現代制度體系，使教學、科研與管理，質量檢查、評估與獎懲等，有法可依，有章可循。
