時間：2023-08-31 16:07:10
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇平臺公司融資管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關鍵詞】 地方政府； 交通基礎設施融資平臺公司； 債務管理； 初步思考
一、問題的提出
進入21世紀以來，地方人民政府為了發展地方經濟，積極進行深化投融資體制改革的實踐探索，通過打造作為地方融資平臺的公司制企業為本地區經濟建設籌措所需的資金，為地方經濟，特別是地方基礎設施建設的發展作出了顯著的貢獻，但同時也引發了地方政府債務負擔加重等問題，引起了中央和各級地方人民政府的高度關注。
地方政府融資平臺公司一般由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權、國債等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格。地方政府融資平臺公司一般側重于為城市地鐵、城市道路、自來水、天然氣等城市基礎設施建設項目籌措資金，并向地方政府承擔建設與管理職責的機場、高速公路、港口等交通基礎設施項目延伸。
地方政府融資平臺是一把雙刃劍，既可能給地方經濟帶來發展，但同時也給地方政府帶來沉重的債務負擔，存在巨大風險。針對地方政府利用融資平臺融資中存在的債務負擔問題，2010年6月10日印發的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發［2010］19號），對清理整頓地方政府融資平臺公司、規范融資平臺公司的融資行為提出了原則要求。
據分析，2010年底，僅鐵道部的建設債務總額就高達1.8萬億元；高速公路、鐵路、城市軌道等交通基礎設施建設債務約占融資平臺債務的50%。為建設與管理交通基礎設施設立的地方政府融資平臺公司在管理上具有不同于一般公司制企業的特點和要求；但這些特點和管理要求目前尚未得到認可，這在一定程度上影響和制約著融資平臺公司發揮其職能作用，對優化地方政府債務結構也有不利影響。因此，加強對完善地方政府交通基礎設施融資平臺公司管理體制的政策研究顯得尤其重要。
二、文獻綜述
到目前為止，國內外有關地方政府融資平臺問題的研究，主要是置于地方政府債務管理的角度來進行的。針對政府投融資平臺運行中存在的問題，馬海濤等（2010）撰文提出逐步完善制度建設，降低地方政府投融資平臺的運行風險的一些思路。周亮（2010）以南京市政府融資平臺為分析對象，提出了地方融資平臺市場化程度不高，負債過度，缺失監管體系等存在的問題，并認為防范風險的措施包括適當拓寬政府融資方式、在融資平臺運作中引入民間資本、利用無形資產融資等，一起達到降低地方財政風險以及銀行風險的目的。安國俊（2010）以融資平臺風險會向金融風險和財政風險傳遞為切入點，提出需要給出政府債務風險警戒線的衡量指標，提出需要從全口徑的角度對地方政府的債務進行界定和分類，并針對不同地區、區分不同類型的融資平臺實行分類管理，通過加強財政金融監管層之間的溝通協調等措施，已達到最終化解財政風險和金融風險的目的。
國外對于地方政府負債問題的研究始于20世紀80年代，深入研究則是從20世紀90年代開始的。從相關理論提出的角度來看，世界銀行高級經濟學家哈那?布里克斯從政府或有負債的角度，對政府負債進行了研究，系統地論述政府或有債務對財政穩定性構成的巨大威脅，在其發表的《政府或有負債：一種對財政穩定性構成威脅的風險》的論文中創造性地提出了著名的財政風險矩陣并對政府的負債風險來源進行了劃分；美國學者艾倫?希克從政府預算角度出發，對財政風險的成因及對策進行了分析；世界銀行的馬俊對地方財政風險監測問題進行了研究，他在對地方財政風險監控相關國際經驗進行較全面總結的基礎上，從理論上提出了監測原理與方法以及一系列對財政風險實施監控的指標；國際貨幣基金組織（IMF）從政府擔保的角度出發，分析了財政風險，提出了財政擔保度量方法。
從已有的文獻來看，存在兩個方面的研究不足：一是大多數的文獻是針對地方融資平臺形成的歷史原因、由此產生的財政風險以及如何規避財政風險提出了各自的意見和建議，但最大的局限性是這些研究主要是針對解決地方政府債務負擔問題而展開的，解決措施都是針對如何化解地方政府債務負擔，規避財政風險提出的。二是文獻都沒有針對具體的地方融資平臺公司的債務問題展開討論，也缺乏對地方政府交通基礎設施融資平臺公司債務問題的有針對性的分析與論證。而據了解，地方政府融資平臺債務中，高速公路、鐵路、城市軌道等交通基礎設施融資平臺的債務占據了半壁江山，僅陜西省2010年底的公路基礎設施建設債務就超過了2 000億元人民幣。巨大的債務負擔更需要通過研究尋找解決問題的途徑。筆者認為，以上文獻體現的觀點和思路有一定的理論和實務借鑒意義，但仍存在一定的局限性；仍需在此基礎上按照國發［2010］19號文件的要求并結合交通基礎設施融資平臺債務的特點進行有針對性的創新性研究。
三、完善地方政府融資平臺公司管理體制的初步思考
國發［2010］19號后，按照清理整頓和規范地方政府融資平臺公司經營行為的政策導向，融資平臺公司的債務不再體現為地方政府的債務；基于地方政府債務管理的研究以及取得的相應研究成果對今后融資平臺公司經營管理與融資管理已基本上失去了借鑒意義。而融資平臺公司的融資與經營管理又具有不同于一般公司制企業融資與經營管理的特點。對此有必要基于新研究的視角，按照國發［2010］19號的要求對符合規范要求的融資平臺公司進行科學定位，深入研究地方政府融資平臺公司，特別是承擔地方政府建設與管理交通基礎設施和融資重要職責的交通基礎設施建設融資平臺公司的科學定位問題，規范其經營管理與融資問題，并在此基礎上研究如何進一步完善地方政府交通基礎設施融資平臺公司的管理體制，就成為本文研究的側重點。
加強和規范地方政府融資平臺管理的初衷源于融資平臺公司的債務實質上就是政府債務。但如果嚴格執行國發［2010］19號文件的規定對融資平臺公司進行嚴格清理整頓后，由于地方政府只在其出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，這意味著融資平臺公司的債務不再直接表現為地方政府的債務。如果說在國發［2010］19號文件下發前應當按照地方政府債務的管理要求來研究融資平臺公司債務管理問題的話，該文后研究的側重點，則應當放在規范地方融資平臺公司的目標、明確融資平臺公司不同于一般公司制企業的特點、完善融資平臺公司管理體制、促使融資平臺公司充分發揮其促進地方經濟與交通基礎設施健康、有序發展的作用等諸方面。
本文研究的重點是以交通基礎設施建設融資平臺公司為例，研究融資平臺公司的科學定位和適應市場經濟條件與地方經濟發展的新型融資平臺公司管理體制。
貫徹落實國發［2010］19號文件精神后，組建地方政府融資平臺公司的目的仍是為地方建設籌措所需資金；所需資金的主要來源仍是以信貸資金為主體的債務資金；不同之處是融資平臺公司不得依賴于地方政府的財政性資金、而是靠自身的收益來償還公司債務的。這就需要進一步明確以下四方面的問題：
1.交通基礎設施融資平臺公司的基本特征。按照國務院的規范要求，地方政府融資平臺公司應當具有以下特征：（1）一般是由地方政府及其部門和機構等發起設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的國有公司制企業。（2）融資平臺公司應當承擔的是非公益性融資任務或者承擔公益性項目融資任務但具有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還債務。對于只承擔公益性項目融資任務并且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，需要進行清理。（3）融資平臺公司是償還其債務的責任主體；地方政府只在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任。這意味著交通基礎設施融資平臺公司應當是規范的公司制企業。
2.交通基礎設施融資平臺公司與地方政府的關系。執行國發［2010］19號文件后，在法律形式上地方政府不再是融資平臺公司的上級部門，而成為依據《公司法》的規定向融資平臺公司的出資人。地方政府依據《公司法》的規定享有所有者權益，同時以其出資額為限對融資平臺公司承擔有限責任。這意味著，融資平臺公司的債務不再表現為地方政府的債務；地方政府不得、也沒有義務用財政性資金為融資平臺公司的債務提供擔保，承擔替融資平臺公司還債的責任。目前有關融資平臺公司管理的研究，一般是基于地方政府債務負擔和債務風險的角度進行的；本課題則需要主要針對國發［2010］19號后地方政府融資平臺公司面臨的新形勢和新問題進行有針對性的研究。
3.交通基礎設施融資平臺公司屬于特殊性質的國有獨資公司；融資平臺公司取得的收入除了補償各項經營管理支出以外，應當主要用于償還銀行貸款等債務；融資平臺公司可依據《企業會計準則》的規定計算利潤，但一般不得分配利潤。融資平臺公司的利潤應當屬于用于償還債務的專項資金。融資平臺公司完成預期任務后，可轉為一般公司制企業。這方面的研究，還需要進一步深入展開。
4.與一般公司制企業不同，交通基礎設施融資平臺公司擁有的資產，實質上是國有資產；按照國家有關法律法規的規定，公司通過建造取得的只是高速公路、地鐵、機場等基礎性資產的使用權或者經營權，但不擁有處置這些資產的權利。如果融資平臺公司在完成規定任務轉變為一般公司制企業之前需要將處于良好技術狀態的基礎設施移交給政府有關部門，則意味著這些資產在使用中的折舊額也應當構成償還公司債務的資金來源。這意味著衡量融資平臺公司償債能力的主要指標，不應當是參照一般公司制企業的盈利水平，而是經營活動提供的現金流量。這些問題還需要通過進一步深入研究予以明確。
這意味著，為建設與管理交通基礎設施路設立的地方政府融資平臺公司在管理上具有不同于一般公司制企業的特點和要求；但這些特點和管理要求目前尚未得到認可，這在一定程度上影響和制約著融資平臺公司發揮其職能作用，對優化地方政府債務結構也有不利影響。有必要進一步深化對這些問題的研究。
與其他有關嚴格控制政府債務為目標進行的對地方政府融資平臺的類似研究不同，本文主張應當基于規范的地方政府融資平臺公司新的視角以及以交通基礎設施建設項目為切入點，來研究在新形勢下完善地方政府融資平臺公司管理體制的理論、政策與方法。
本文撰寫的初衷是為了提出關于進一步完善地方政府交通基礎設施融資平臺公司管理體制的一些初步觀點，并不打算在本文有限的篇幅中進一步討論解決問題的基本思路和建議措施。如果以上觀點能夠得到學術界的認可，或在進一步充分討論的基礎上得以充實，就可為進一步研究完善體制的基本思路和建設措施奠定基礎。
【主要參考文獻】
［1］ 馬海濤，秦強.完善制度建設，加強政府投融資平臺管理［J］.經濟與管理研究，2010（1）：45-49.
【關鍵詞】地方；投融資平臺；河南
一、引言
為了促進經濟發展，河南省各級政府近年來紛紛增加各種債務以籌集快速發展所需資金，尤其是近三年來各級地方政府通過地方投融資平臺籌集的規模迅速增加，但相關制度的發展卻沒有跟上這個快速的步伐，投融資平臺發展中的一些問題和風險開始現象，如何規避風險，解決投融資平臺發展過程中的問題成為我省地方性投融資平臺發展亟需解決的難題。
二、地方政府投融資平臺的定義及特征
地方政府投融資平臺是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如水資源發展投資公司等。投融資平臺的主要投資方向是市政設施、公用事業等基礎設施建設和公益性項目。融資平臺代替政府進行直接與間接融資從而實現了地方政府市場化融資的目的。
地方政府融資平臺的特征主要有：第一，融資平臺是由地方政府通過財政資金或注入土地、股權等資產而組建的符合法律規定的公司，而且融資平臺的發起人和領導者都是地方政府或其職能部門，地方政府對融資平臺具有絕對的領導權和控制權，因而融資平臺屬于“官辦”或是國有性質；第二，融資平臺雖然看起來是“官辦”，經營業務也是以政府任務為主，但是其在法律上仍是擁有獨立的法人資格，在理論上具有法人機構獨立的權利義務；第三，融資平臺雖然是獨立的公司法人，但是平臺的經營業務并沒有完全市場化，而是主要為了支持政府投資項目進行融資；第四，相比一般公司的融資，融資平臺的融資行為基本全部或部分由地方財政直接、間接承擔償債責任和提供擔保。
三、河南省地方投融資平臺發展現狀分析
總的來說，河南省地方投融資平臺的發展落后于經濟發達的省份，在產業結構轉移和大力提升企業創新能力的大背景下，尤其是中原經濟區的發展上升為國家戰略，河南經濟的發展的呈現了前所未有的大好機遇，但是經濟的發展需要大量的資金投入，而資金不足制約了發展的速度，所以發展地方性投融資平臺成為迫切需要。
河南的地方性投融資平臺可以分為省級和市、縣兩個層面。各級政府為了促進全省經濟又好又快發展，加快推進河南省地方政府投融資體系建設，拓寬投融資渠道，增強政府經濟調控能力，紛紛行動，出臺不同的政策來支持和規范投融資平臺的發展。將從政府支持現狀和投融資平臺發展現狀兩方面來進行概況分析。
（一）河南政府支持投融資平臺發展概況
近年來，河南省人民政府和部分地市級政府主要是從政策制定來支持投融資平臺的發展，主要可以見表1：
（二）河南省地方性投融資平臺發展現狀
1.省級投融資平臺發展現狀
據不完全統計，截至目前，河南省省級地方性投融資平臺共有11家，管理資產總額共計3500億元；其中資產總額在100億元以上的有7家，分別是河南交通投資集團有限公司、河南省收費還貸高速公路管理中心、河南投資集團有限公司、河南鐵路投資有限責任公司、河南省國有資產控股運營有限公司、河南省國土資源開發投資管理中心、河南水利投資集團有限公司，他們管理的資產總額分別為：1277億元、600億元、549.5億元、201.9億元、187.8億元、103億元、103億元，最大的是河南交通投資集團有限公司。屬于綜合性投資公司的有2家，分別是河南投資集團，投資領域涉及電力、金融、水泥、造紙、高科技、交通、房地產、旅游等領域；和河南省國有資產控股運營有限公司，投資領域涉及煤炭機械、糧食、高新技術等領域。
2.市、縣級投融資平臺發展現狀
目前，河南省市、縣兩級投融資平臺共263家，注冊資本共計619.5億元。從規模看，最大的是焦作市投資集團有限公司，注冊資本90億元；最小的政府投融資臺注冊資本僅20萬元，規模分布不均，表3簡要說明了注冊資本的規模分布概況。
我省市、縣級投融資平臺在經營范圍上主要有服務于國企改革、重組和資本運作；服務于公共基礎設施建設；服務于產業轉型升級三種類型。其中為國企改革、重組和資本運作服務的平臺，主要是整合國有資產，調整國有經濟布局結構；為公共基礎設施建設服務的平臺，主要是對政府委托的交通、能源、城建、教育、科技等基礎設施及其它特定項目進行融資，一級開發整理建設用地實施，并對基礎設施進行投資、建設、運營和管理，此類平臺也可以作為產業集聚區、城市新區開發建設的主體；為產業轉型升級服務的平臺，通過實施風險投資或參與投資高成長性企業，對戰略新興產業、高成長性產業進行引導、扶持、風險投資，推進產業結構調整升級。
四、河南省地方性投融資平臺發展中存在的問題
近些年，河南省各類政府投融資平臺發展較快，為我省經濟建設作出了一定貢獻，但存在著許多潛在的問題與矛盾。
（一）投融資模式和運作主體過于多元化
在08年以前，投融資平臺都是以政府出資和管理為主的，由于參與管理的政府部門較多，造成資源分散，項目運作主體也不統一，甚至出現各部門間為了自己部門的利益而相互爭奪項目的現象。致使管理效率低下，資源嚴重浪費，項目的成功率不高，各地到期的政府債務也不能按時歸還，最后這些政府債務只好又由政府買單，增大政府負擔，投融資平臺的正面作用得不到顯現。投融資模式的過于多元化，會導致投融資平臺內部管理混亂，投融資偏離正道，不能如期歸還資金，進而導致資金鏈條斷裂，無法繼續運轉。
（二）融資平臺錯位嚴重
我省現有的投融資平臺多數都是以政府背景建立的，很多由相關政府部門管理，這種背景下，導致政府投融資平臺在后期運作過程慢慢演變為完全是由各地政府來承擔各種行業和等級的融資。政府部門的過多介入，往往會偏離投融資平臺的經營范圍，導致投融資平臺沒有明確的發展模式、融資渠道和項目目標，甚至于完全由政府來承擔項目和債務，融資平臺錯位嚴重。
（三）融資行為欠規范
目前在我省，不僅設有省級的投融資平臺，也設有市、縣級的投融資平臺。這些投融資平臺既有綜合性的，也有專業性的，投資于城市建設、教育能源、公共交通等不容的領域，甚至對于一些融資規模較大的項目還單獨成立項目公司，可以說投融資平臺種類較多。但是在融資模式上，這些融資平臺或公司多數是獨自運作，單打獨斗，相互組團融資的少。單個平臺或公司實力有限，資金運作也有限，銀行信用水平較低，所以融資規模也往往有限，各投融資平立融資的行為方式欠佳。
（四）債務數量膨脹過快
政府部門為了地方經濟的發展，大力進行開發建設，利用投融資平臺進行大規模融資，項目資金回收的速度遠遠跟不上債務的增長速度，最終形成惡性循環，債務越來越多，缺口越來越大，這個缺口只好由財政來填補，一旦財政資金出現問題，這些巨額債務就會轉嫁給上一級政府，這個不斷膨脹的雪球越滾越大，一旦超過政府的承受能力，必然對經濟造成負面影響，所以，應該控制后投融資平臺融資的數度和數量。
（五）潛在風險突出
我省現有的投融資平臺，在融資渠道上，多數是從多家不同的銀行獲取信貸資金，這種現象叫多頭融資，該行為直接降低了各平臺在融資時的信譽度。不同銀行借債，導致地方政府債務總額過大，加重財務負擔，增加政府財政風險。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務，采用拆東墻補西墻的方式，來暫時緩解財政危機，這種短期行為方式如果長期循環，必將給政府帶來嚴重的危機，也帶來政府財務上潛在的風險。
在銀行授信放貸環節也存在著風險。一些商業銀行在投融資平臺進行貸款申請時，盲目授信，甚至根本不對項目進行具體考量就授信，隱藏著授信失敗的風險。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問題，民生性的信貸融資較少，卻對其他生產性經營企業與投融資平臺后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺設立的初衷，存在潛在風險。
（六）管理機制不到位
我省現有的投融資平臺有些是企業法人，有些是事業單位法人，設置比較混亂，加大了管理難度；而在投融資平臺的管理過程中又缺乏完善的管理機制，進一步加重了管理的混亂局面。另一方面，除了制度設置本身的問題外，投融資平臺的很多管理人員是政府部門出身，嚴格意義上說是政府人員，缺乏專業知識和管理經驗，風險意識淡薄，容易造成決策上的重大失誤。
在投融資平臺的監督制約機制上也存在問題。各政府部門之間缺乏統一的管理協調機制，不同級別政府部門之間，同一級別政府部門之間在投融資平臺的建設上各自為政，缺乏統一性、規范性和系統性。對于地方投融資平臺在管理機構設置、管理制度設計、平臺建設以及項目運營效益評價等問題未給予足夠的重視，缺乏相應的監督管理機制。無規矩不以成方圓，所以首先要在制度上予以完善。
五、河南省地方性投融資平臺發展的政策建議
（一）建設信用政府，樹立政府形象
首先，要大力宣傳政府誠信的重要意義，在政府人員當中要樹立起誠信意識，并以制度加以保障，建立信用政府，樹立政府誠信形象，預防和禁止新任領導不買上屆政府舊賬的現象，并要在信用體系建設中，積極發揮各級黨委政府的主導與表率作用。其次，要成立專門的監督管理機構，制定具體制度，聘用專門人員，對政府性投融資平臺所融資金的使用情況、融資后所投資項目的經營效益情況進行考核與監督；監督融資平臺是否按照融資時制定的還款計劃按時還款，確保所借債務本息的按期償還，規范金融秩序，激發金融機構對政府性投融資平臺的信心，為融資平臺的發展創造良好的外部環境。
（二）建立債務風險防控機制
首先要提高平臺公司自身的償債能力，這個能力的提高可以從提高平臺公司的經營管理能力入手，這就要求政府對平臺公司放權，在向平臺公司注入資產時，應同時注入相應的受益權和收費權；在管理人員的聘用上，應按照市場化原則，在社會上聘用專業人員擔任高管，而不是從政府部門選派。其次是要對平臺公司的準入規則進行規范，保證成立的平臺公司的高質量。可以制定相關法規將平臺公司的準入門檻、經營機制、償債責任等予以制度化，做到有法可依。并定期對已有的平臺公司進行整合，對于資不抵債、信用不佳的平臺公司予以清理。再次是要控制地方政府投資規模，優化投資結構，減少重復投資，從而把政府性融資規模控制在一個合理水平，減輕財政負擔。還可以設立政府貸款財政專項基金，每年從財政收入中提取一定比例作為準備金，逐年累積，并根據新增政府貸款的一定比例補提，從而增強政府的還貸保障，降低到期還不上債務的風險。
（三）完善權利質押制度
首先是要在出質人的資格審查上進行嚴格要求。制定明確的出質人標準和等級，并定期對現有的平臺公司進行信用等級評價。其次，對于要求權利融資的平臺公司要進行全面考核，包括公司管理水平、資本金狀況、資產負債率、現金充足情況、前期還款情況以及是否有政府擔保等，保證平臺公司具有正常的經營能力和盈利能力。最后是在權利質押貸款的辦理環節，要對相關材料進行嚴格審查，要求出質人提供權利證書、質押合同、相關部門批準文書等所有權資質文件，并對質押合同辦理備案登記和公證手續，保證相關材料的真實性和合法性，降低銀行壞賬風險。
（四）建立法律保障機制
首先可以在國家層面上，建議國家相關部門完善相關法律法規，如預算法、擔保法等，對地方投融資平臺予以規范。在法律上明確政府負債的最高額度或比例，劃定警戒線，對于超過警戒線的地方政府禁止再行舉債。其次，對于地方政府，要盡快出臺地方性法規或管理辦法，對投融資平臺的操作流程、償債責任、政府融資中相關債權債務人的責任關系、投融資平臺與地方財政的關系等進行明確，對投融資平臺發展和地方政府負債進行引導和規范。
參考文獻
[1]鄭漢金，曾偉.我國地方政府投融資平臺的債務風險防范與控制研究[J].改革與戰略，2012（9）.
[2]李心佩.推動地方政府投融資平臺健康發展[J].中國財政，2012（9）.
[3]王江一，鄭征.政府投融資平臺形成的制度誘因與影響[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2012（7）.
[4]遲曉燕.地方政府投融資平臺的風險及治理對策[J].宏觀經濟管理，2012（4）.
[5]張秋冬.地方政府投融資平臺的運作機理存在問題及法律治理[J].上海金融，2012（1）.
關鍵詞：地方融資平臺；存在問題；整體規劃；加強管理
地方政府融資平臺公司(指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體)通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但其運行中普遍存在重建設輕管理、重數量輕質量、重融資輕還貸、資產負債過高等問題，具體表現在：
1.監管機構沒有對融資平臺提出準入要求，其貨幣資本注入比例普遍偏低。對融資平臺沒有專門的監管機構，設立門檻、條件很低。一些地方政府多以土地使用權或其他國有資產作為注冊資本，但這些資產往往缺乏法律依據，有些地方政府將無法變現的公共資產充作資金，或貨幣資金在注冊資本中占比低于30％。
2.投資融資缺乏整體規劃和管理。融資平臺公司負責項目的投融資，立項權歸地方政府，而地方政府立項時往往從政績出發，只考慮城市建設的需要，很少顧及融資平臺公司的債務結構和實際償債能力，隨著城市基礎設施項目建設的全面鋪開，勢必造成融資規模不斷擴大，融資平臺公司負債不斷增大。
3.負債還款來源單一，地方融資平臺公司貸款主要投入城市基礎設施、城市改造、城市房屋拆遷、土地征用等公益性或準公益性項目，項目自身基本無收益或收益很少，主要依賴收儲的土地出讓收入來償還，而土地出讓金的收入受市場政策的影響具有不確定性，當土地價格下降或土地不能順利出讓時，則融資平臺面臨債務償還困難。另外，融資平臺公司持有的土地資源是有限的，而隨著城市化地發展，相對容易操作的土地，都已經操作完畢，留下的都是拆遷難度很大、拆遷成本很高的土地，融資平臺公司面臨還款資金來源空缺的困境。
4.融資平臺信息不對稱，財務不透明，導致銀行難以控制財務風險。地方融資平臺經常從多家銀行申請信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，使得地方政府的總體負債和財政擔保承諾錯綜復雜。銀行難以掌握地方政府融資總量、負債規模，在貸后資金監管上，也難以將現行的管理模式用于融資平臺缺乏市場機制，經營效益低下。
5.缺乏激勵機制，經營效率低下。從融資平臺公司的經營管理方面看，很多融資平臺在體制上更類似于行政機關或事業單位，高層管理人員多由政府官員兼任，缺乏企業管理經驗。加之缺乏激勵機制，平臺公司很難從社會引入專業的現代企業管理人才，因此企業的市場化程度不高，資本化運作水平有限，直接反映為企業的利潤率較低甚至根本無法盈利。
地方融資平臺運行過程中存在較大的風險，一量資不低債且財政無力相助時，巨額商業信貸就成為銀行體系的呆壞帳，財政風險將轉化為金融風險。
針對地方融資平臺存在的問題，急需加強地方融資平臺管理。
1.建立完善政府控股、法人治理結構健全的地方融資平臺公司。設立地方融資平臺，其重要目的在于為城市發展中急需的基礎設施或公益性項目籌集資金，因此融資平臺必須由政府控股。在此基礎上，按照公司法等有關規定，充實公司資金本，完善治理結構，實現商業運作，并通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。盤活現有資產，提高經營收益，增強地方融資平臺的造血功能。
2010年，隨著地方政府融資平臺數量和融資規模的飛速發展，急劇膨脹的負債規模和高企的負債率等風險逐漸顯現。這些問題集中反映了我國地方政府融資體系不健全，政府投融資管理體系有待完善的現狀。
地方政府已設立的融資平臺公司，并不是全部存在運作不規范，負債規模過高等問題。筆者建議要逐步化解現有的融資平臺風險，不能簡單地進行“一刀切”，要對其做好清理分類、區別對待。對那些為了融資而融資，或者是完全靠貼息來運行、沒有主營業務的融資平臺公司，要予以清退和取締；而對于具有穩定經營收性入，并且主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，可以予以保留。
經過全面的清理規范，存續的融資平臺公司可獲得合法的市場地位和合法的融資渠道，要通過多方面的市場化轉型成為地方融資的長期制度安排。
地方政府融資平臺自然是獨立法人，應該健全各項內部管理制度，其負責人的黨團關系要與原工作單位脫鉤。工作人員要實行企業化管理，不得保留雙重身份，逐步使融資平臺由事業法人向公司制法人轉型，增強平臺公司獨立承擔民事經濟和經營能力的責任。
融資平臺的運作在政府主導的同時，允許民間投資、海外資本多渠道進入，通過拉動社會資本投入，鼓勵居民參與地方投資建設。要積極拓寬融資渠道，努力完善BOT、TOT、PPP等創新的項目融資方式，并研究開展融資平臺貸款的證券化工作，利用債券市場來識別、分散和防范投融資平臺貸款的信用風險，降低貸款的集中度。此外，平臺公司在運作過程中要強調財務能力和還款來源，監管部門要加大監督和檢查力度，可適當提高融資平臺公司貸款的風險權重。
當前，我國法律規定地方政府每年要做到收支平衡，不得列支赤字。但是實際上地方政府負債現象廣泛存在。融資平臺問題的凸顯正是源于地方政府通過操縱平臺公司而“間接負債”。為此，必須從全局上加強地方政府融資管理，逐步形成地方政府舉債融資機制。
筆者認為要在制度明確、風險可控的前提下，運用市場機制解決地方政府負債需求。加強地方政府融資的法制化管理，對地方政府融資的來源，資金的使用和管理，特別是投資決策失誤責任和償還責任以法律形式作出明確規定。杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的不科學的做法，規范融資主體的行為，提高資金的使用效益，使地方政府融資向法制化、規范化方向邁進。
此外，對投融資政策運行的各個環節應該加強監督，建立相關的考核體系；充分發揮內部審計的作用，拓寬稽查范圍，對重要業務及崗位進行經常性稽核，重點、難點問題進行專項檢查與審計，同時應將外部審計與內部審計相結合，從而加強對投資項目的財務監管，堵塞財務管理上的漏洞。
從銀行自身角度看，首先，貸款銀行要注重對項目本身的了解，審查平臺公司的建設項目的合法性，嚴格執行按項目逐個評估貸款風險，確保貸款能通過項目未來產生的現金流得到償還，規避合規風險。其次，貸款銀行要有效落實城建貸款的抵質押擔保，爭取地方政府出具還款承諾函，并建立政府償債資金專戶，實現對政府償債資金的有效監控。再次，貸款銀行要在認真做好貸前調查、貸時審查的基礎上，扎扎實實做好貸后管理，跟蹤項目資金的用途、流向，做好現金流管理。
從監管部門考慮，各級銀監局、人民銀行要加強對管轄區域內的融資平臺公司的貸款管理。首先要控制各級政府融資平臺的貸款總量，嚴格核實其注冊資本金，防止其虛增資本從銀行獲取更多融資。其次要監督銀行業金融機構按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則，認真核對自身對融資平臺的風險敞口。對新增貸款，要協調采取銀團貸款等方式放貸，防止融資平臺貸款在某一家銀行過度集中。
一、引言
20世紀80年代末以來，隨著我國經濟的快速發展，舉辦各項事業的巨大資金需求與地方財力之間的矛盾日益突顯，而我國《預算法》規定地方政府不具備舉債權。基于雙方面的壓力，地方政府通過成立政府投融資平臺來緩解政府投資缺口。地方政府投融資平臺的大肆舉債始于2008年的國際金融危機，為應對此危機，國家出臺了4萬億元的投資計劃，積極的財政政策和寬松的貨幣政策給予了地方投融資平臺千載難逢的發展機會。2010年6月，中央政府提出要加強地方政府投融資平臺公司管理，清理規范地方已經設立的投融資平臺公司，對于融資平臺公司貸款，銀行業金融機構按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，保證信貸資產安全。2012年3月，中國銀監會對平臺貸款風險監管提出新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，有效防范平臺公司貸款風險。
二、地方政府融資平臺概況
地方政府投融資平臺是指由地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、債券、稅費返還等資產，組建一個資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團，必要時輔以地方財政的變相擔保或由地方政府作出承諾，以實現平臺的對外融資，并將資金主要投入市政基礎設施建設及公用事業等領域。投融資平臺包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等以及行業性投資公司，如交通投資公司等。
我國地方政府融資平臺公司的融資來源主要有三種：第一，債務性融資，主要有商業銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團貸款、國際金融機構及外國政府貸款、發行企業債券、債權融資計劃和中期票據等。第二，權益性融資，主要有股票市場融資、公私合營融資及資產證券化融資。目前由于國內資本市場發展尚不完善，對依靠資本市場進行權益性融資運用得較少。第三，通過設計信托產品、設立產業基金和融資租賃等方式向市場直接融資。
截至2010年底，我國的地方政府債務總額達10.7萬億元，政府融資平臺貸款14.376萬億元，在人民幣各項貸款中占比不足30%。全國共有地方政府融資平臺1萬余家，其中縣級(含縣級市)平臺約占70%，部分平臺運作機制不健全，可持續發展能力不足，約1734家融資平臺公司出現虧損現象。
地方政府融資平臺融資至今熱度不減。截至2012年3月31日，國內共有399家地方政府融資平臺公開發行過企業債，累計融資6712.5億元，創歷史新高。目前各級政府投融資平臺流動風險水平各不相同，安全系數最高的是地市級投融資平臺，省級投融資平臺則整體風險較高，部分平臺短期內償債壓力較大。各級地方政府投融資平臺的流動比率遠遠高于速動比率，說明地方政府投融資平臺大部分流動資產主要是周轉較慢的存貨。2012年，國內銀行獲準對地方政府貸款(或地方政府融資平臺貸款)進行滾轉，將到期日延后四年，以此來化解當前地方融資平臺巨大的還款壓力。
三、地方政府融資平臺債務風險
地方政府投融資平臺對促進地方基礎設施建設、改善人居環境及經濟增長有著巨大推動作用，但同時也存在負債規模增長過快、融資模式單一、資產經營水平不高、償債機制及風險控制機制不健全等問題。隨著監管部門一年多來的大力整頓，地方融資平臺融資規模信貸擴張的勢頭得到有效遏制，其潛在的風險也在逐漸釋放。
首先，平臺貸款風險在很大程度上與地方經濟發展水平有關。在經濟發達的沿海地區，其政府財政實力較強且平臺貸款的信貸風險低，對于這些地方平臺貸款，只要采取適當管理措施就會規避風險。但是對于偏遠或落后不發達地區來說，僅通過信用風險管理則無法化解風險，因為，對于這些地方政府來說，其平臺不僅沒有能力歸還貸款，一些地方在貸款時就不打算歸還貸款。
其次，平臺貸款的風險在很大程度上與當前國內混亂的土地制度有關。因為，地方政府融資平臺的核心是國家土地資源的資本化。我國實施的土地國家所有制與集體所有制，前者出于公共利益可征用并可進行交易，后者則只能持有不可交易。地方政府就是利用國家土地可交易性質，把土地全民所有權轉化為地方政府的土地所有權。通過土地的資本化則使低成本獲得的土地轉變為地方政府增加財政收入的工具或政府官員尋租空間。當前土地制度若不進行重大改革，會使無本生利的土地資本化過程繼續下去。此外，平臺貸款的風險高低在很大程度上取決于當前住房價格的周期性。
四、加強地方政府融資平臺風險控制的應對策略
(一)地方政府管理角度，
中央政府應對當前地方政府融資平臺貸款進行徹底的清查與歸類。并在此基礎上，對經濟發展程度不同的地方采取不同的政策，通過財政轉移支付的方式進行管理。
應對地方政府和投融平臺公司的舉債行為進行總體規劃，科學設計投融資平臺公司的舉債方式、品種、年限和回報方式。此外，可建立一家大型的政策銀行以專門處理地方政府融資平臺貸款，將大量地方政府融資平臺貸款轉移至一家大型政策銀行或地方政府融資平臺解決機構，使貸款能夠得到有效監管。同時，從全口徑的角度對地方政府的債務進行界定和分類，加強債務考核與管理，提高平臺公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。
(二)平臺公司管理角度
要完善企業法人治理結構，建立健全現代企業管理制度，引進市場化的管理人才。同時充實平臺公司，將經營性國有資產注入平臺公司，充實信用資本，提高平臺公司投融資能力。
(三)融資產品角度
地方政府投融資平臺對于解決地方政府資金不足、提高財政資金運作效率、創新財政管理體制等多個方面有其存在發展的現實必要性。2010年6月10日，國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），從如何全面清理核實并妥善處理融資平臺公司債務、對融資平臺公司進行清理規范、加強融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為等方面做了明確規定。面對平臺公司自身存在的風險，以及國家加強管理規范的外在約束，使得平臺公司不可能繼續按照原有的模式發展下去，必須重新尋找新業務定位和運作模式，探索適合自身發展的方式，以實現為地方經濟和社會發展融資的目標。
一、ZZXH集團公司發展現狀
ZZXH集團公司注冊資本為6億元，截止2013底公司資產總額50億元，凈資產達到40.7億元，是園區開發建設的投融資平臺，承擔園區的環境治理及生態修復、基礎設施建設、土地收儲開發、環保產業培育與服務、項目與股權投資等。公司按照市級平臺、區級管理的方式運行，享有市政府授予的市級投融資平臺功能。目前，集團公司現有員工43人，其中具有公務員身份的19人（行政編身份15人，事業編身份3人），合同聘用制員工24人，分別占總數的42.86%和57.14%；擁有研究生學歷的3人，大學本科學歷的28人，大學專科學歷的12人，分別占總數的7%、65%和28%；擁各類專業資格的15人，占總數的35%。公司下設綜合管理部、人力資源部、計劃財務部、融資管理部等11個部門。公司近幾年注重戰略規劃制定與實施，取得了長遠發展，但仍存在以下幾個主要問題：
一是戰略制定尚不完善。戰略管理包括了解組織的戰略定位、未來的戰略選擇和把戰略付諸行動等內容。對于中小企業來說，絕大多數的企業不能明確企業發展的期望與目標，缺乏對于環境的分析與自身資源與能力的正確認識，在制定企業戰略管理的過程中，片面追求規模效應。二是戰略實施執行力差。當前，部分企業重視戰略規劃的制定，但忽視后續工作的開展，在執行過程中缺乏有效監督和落實，造成規劃束之高閣，執行相差甚遠。三是缺乏有效保障。企業一旦制定發展戰略后，須因地制宜形成組織保障和管理保障。有些企業雖然制定了正確的發展戰略規劃，但缺乏系統的實施戰略的保障機制，缺乏有效的實施機制、組織機構、管理機制和糾偏機制，直到企業經營過程中出現問題時，才逐步建立保障措施。
二、ZZXH集團公司戰略政策分析
政策之一：地方融資平臺公司治理政策。國家加強地方政府融資平臺公司管理，推進融資平臺運作商業化和投資主體多元化。國務院19號文件《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，提出對地方政府融資平臺公司進行清理規范。要求對承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政資金還債的融資平臺公司和業務進行清理、剝離，并要求融資平臺公司實現商業運作和改善股權結構。對于ZZXH集團來說，滿足地區項目建設資金需求，發揮融資平臺作用，就要求進行融資平臺創新，在融資模式、發展方向上需做出調整，科學確定融資規模、積極拓展融資渠道，充分利用信托、股權融資、產權交易融資等方式作為補充，實現運作商業化、投資主體多元化，增強自身發展能力。政策之二：產業調整政策。推進產業結構調整和優化升級，一方面鼓勵培育發展新興產業，另一方面加快傳統產業落后產能的淘汰。政策之三：長株潭全國“兩型”社會建設試驗區之示范區。2007年，長株潭城市群被國務院批準為全國“資源節約型、環境友好型”社會建設綜合配套改革試驗區后，清水塘工業區列為首批啟動的5大示范區之一，享受“兩型”社會區域發展政策、重大產業項目支持政策。政策之四：湘江流域重金屬污染治理重點區域。2011年，國務院批準《湘江流域重金屬污染治理實施方案》（國發改環資〔2011〕664號），清水塘列為重點治理區域。國家對實施方案項目庫中實施的項目給予總投資額30%左右的專項資金補貼，單列環境治理專項債（定向）。政策之五：全國城市老工業區搬遷改造試點。2014年3月，清水塘老工業區為全國老工業區搬遷改造的試點方案經國務院批準后正式公布。方案中將給予政府投資平臺公司設立專項資金融資貼息，設立搬遷改造專項債（企業債），將政府投資平臺公司和搬遷央企納入國有資本預算資金支持對象，支持中期票據、短期融資券、資產證券化等融資項目，并在土地開發利用方面采取試點的方式給予特別政策支持，納入城鎮低效用地再開發試點，用地指標優先解決。
三、ZZXH集團公司戰略規劃制定
一是科學制定公司經營范圍。按照“做活融資、做實項目、做贏管理、做強公司”的要求，科學開展項目融資、投資、開發、建設和運營，完成集團公司、子公司業務模式設計。（1）集團公司。主要以投資、管理、服務為主的全資國有公司，全面實現區委、區政府“南提北拓”戰略目標，定位為園區開發商、環境治理商、產業發展商。完成區域范圍內園區土地一級開發，爭取國家政策和資金，為子公司提供融資擔保，對子公司人員、資產、資金、項目進行監管。（2）子公司。主要做好土地二級市場開發、特許經營權，實現專業化分工，以獲取項目利潤、實現利潤最大化為目標，總體要求各子公司逐步提升盈利能力和市場競爭能力。①GD公司：負責國開行支持的安置房、標準廠房、道路等園區開發建設項目，對接國開行為主的各類融資。②ZY公司：負責全區安置房建設，商業地塊開發，明年完成二級開發資質申報。③JY公司：負責全區土地收儲、土地開發，包括土地成本測算、土方平整、管線遷移和特許經營權投資建設。④TX公司：負責工業地產（樓宇經濟、標準廠房）投資開發和建設，全區中小企業股權投資，負責標準廠房的產業招商和管理。⑤NF公司：配合集團公司做好環境治理項目包裝、策劃，利用現有資質積極拓展市場，爭取環境治理項目和市政建設項目。二是打造良好的戰略執行力。企業必須將戰略轉換成具體的、可測量的、為眾人所理解的行動方案，要將戰略規劃同企業長遠發展結合起來，避免戰略規劃變成空洞的文書。同時在行動過程中注意意見反饋，在執行過程中，聽取員工的建議和意見，建立行之有效的監測和反饋機制。打造具有高效執行力的四大基石：健康的執行心態、充分利用執行工具（如平衡記分卡“六西格瑪管理”評價體系和績效考核制度）、良好的職業角色觀念、有效的執行流程。合理配置資源，精心設計流程，給予員工更多的人文關懷，切實將執行力深入到員工的日常行為中。三是做好戰略規劃實施保障。加強組織保障，健全完善組織體系，動態調整組織設置，適應戰略重點的轉變，保障戰略措施的落實；加強人才保障，重點加大經營管理人才、資本運作人才的培養和引進，注重人員招募、培育和激勵，為公司戰略實施提供人員保障；加強管理保障，通過強化管控，建立多方戰略決策支持體系，同時夯實基礎管理，加強內部控制，為戰略實施與調整提供保障；加強地區政府支持，爭取地區政府在政策、資金、資源等方面的支持，同時通過項目帶動政策、資金、政府各種資源向公司的聚集，生產要素實現較高程度的市場化配置。
【關鍵詞】地方政府融資平臺 財政風險 金融風險 法律控制
目前，地方政府融資平臺的財政風險和金融風險日益積累，引起社會各界的廣泛關注，為此，有關主管部門也相繼出臺了各種行政措施。國務院為應對財政風險，出臺了各項整改要求，旨在還原融資平臺的公司面目，剝離現有融資平臺的融資功能；同時，銀監會實質上叫停了地方政府融資平臺貸款。但是，由于地方政府融資平臺的概念模糊以及行政措施短效性的特點，導致上述整改措施能否被地方政府完全和長期的貫徹實施存在很大的不確定性，同時，銀監會叫停該類貸款也遭遇到來自銀行和地方政府融資平臺的抵觸和規避。因此，雖然各項相關行政措施都是以打壓融資平臺為主，非常嚴厲并有針對性，起到了立竿見影的效果，但很多措施在實際執行中困難重重，即使得到完全貫徹也難保形成一種長效機制，因而并非地方政府融資平臺的治本之策。目前必須從法律層面尋找原因并找到治本之策，才能從根本和長遠上解決地方政府融資平臺風險問題。
地方政府融資平臺風險的法律原因剖析
政府還貸模式得到法律認可為融資平臺產生提供了前提。政府融資平臺的前身可以追溯至上世紀80年代，當時廣東試推“貸款修路、收費還貸”的政府還貸模式。1988年交通部下發《貸款修建高等級公路和大型公路、橋梁、隧道收取車輛通行費規定》，首次以部門規章的形式規范了此類政府貸款行為，實質上為政府融資搞基建提供了法律依據，也產生了示范性效應，當地方政府支出大于收入時，負債往往成為地方政府解決問題的重要手段，從而為融資平臺的出現提供了可能。
法律禁止地方政府發債和貸款促生了公司制融資平臺。分稅制改革使得地方政府的財權和事權出現背離現象，地方政府財政收入能力有限，基本建設納入地方政府的事權范圍后使地方政府承擔了較大的資金壓力，加上地方政府追求地區經濟高速增長、追求政績等動因，政府融資需求進一步膨脹。但按照現行法律法規的規定，地方政府既不得自主發行地方政府債券，也不得向銀行借款。地方政府緊張的財力和項目資金壓力迫使政府必須尋找到有效的融資途徑。國有獨資公司為地方政府融資提供了合法載體，一方面，政府作為唯一股東獨資擁有國有獨資公司的股權而導致了國有獨資公司行政上的“超強控制”傾向①。另一方面，法律并不限制政府設立國有獨資公司的數量，各級政府甚至各級政府的職能部門都可設立多個國有獨資公司，向多個金融機構同時申請并獲得貸款。此外，由于公司在法律上具有獨立人格，融資平臺公司的債務不會納入地方政府債務范圍，使政府的顯性債務大大降低。因此公司制地方政府融資平臺應運而生。
政府擔保及其責任后果缺少問責使融資平臺成為融資市場中的寵兒。我國現行擔保法律法規明確禁止政府擔保，但事實上政府擔保卻屢見不鮮。究其原因，主要有兩個，一是政府擔保無效并不完全免除政府的清償責任，根據《擔保法》和《擔保法司法解釋》的規定，擔保無效，債權人和擔保人有過錯的，擔保人承擔不超過二分之一的清償責任。也就是說，即使政府擔保最后被認定無效，銀行仍然可以從政府獲得債務人不能清償部分的二分之一。二是政府提供擔保被確認無效后，法律并不對責任人員進行追究，導致其代表政府做擔保時沒有任何風險意識和責任觀念，表現出很強的隨意性。“個別地方連人大常委會也去擔保……到后來法院一張傳票過來，才知道成為被告，現在有的地方政府、財政部門莫名其妙地當被告。”②因而政府擔保及其責任后果缺少問責實質上助推了我國融資平臺的飛速發展。
地方政府融資平臺風險的法律控制建議
明確界定地方政府融資平臺的法律含義――劃清融資平臺與公司的界限。地方政府融資平臺并非法律概念，現有地方政府融資平臺都是以國有獨資公司形式出現的，但深入分析可知，政府融資平臺并不具有公司的實質性特征。根據公司法理，公司應當具有營利性的本質特征，并以獨立財產、獨立責任和獨立組織作為三大支柱。政府融資平臺的主要職能是政府融資和承建政府投資項目，多以公益項目為主，而不具有營利性；政府通常以土地、股權作價出資設立融資平臺，政府與地方融資平臺存在利益輸送關系，很難實現融資平臺公司在財產和責任上的獨立；在成立后，政府并不為融資平臺設立獨立的組織，而是由政府官員兼任其中的必要崗位，在組織上也沒有獨立性可言。因此政府融資平臺即使具有公司的形式，也并不具備公司的實質，政府融資平臺不應采取公司形式。
實際上，我國早期出現的融資平臺并不是以公司的形式出現的，在分稅制確立之初，各地政府從經營城市的角度出發，紛紛成立了類似于建設開發領導小組辦公室一類的機構，對市政建設進行統一規劃和領導，這種機構實質上是政府的一個職能部門，既有政府之名又具政府之實，是名副其實的政府融資平臺。應然視角下，政府融資平臺為承擔政府投資項目融資功能的機關法人分支機構，其權利義務應由設立融資平臺的相應政府機構來承擔。
規范地方政府融資平臺的設立――建立一級政府一個融資平臺的體系。為保證投資者和金融機構準確判斷融資平臺與相應級別政府的關系，應當從立法上建立政府融資平臺的注冊登記制度，設定地方政府融資平臺的注冊登記程序，由地方政府債務管理機構行使注冊登記管理職能。目前，各國通常采取兩種模式在中央層次建立地方政府債務管理機構。第一種模式是將地方政府債務管理機構內設于財政部，地方政府債務全部由財政部統一管理，這是目前多數國家的做法。第二種模式是地方政府債務管理機構獨立于財政部，但仍需向財政部匯報相關情況。③我國宜采用第一種模式，在財政部內部設立地方政府債務管理機構，統一管理全國的地方政府債務。注冊登記制度不僅有利于地方政府融資平臺的歸口管理，而且可以有效的杜絕各地方政府通過多設融資平臺多頭舉債的問題，保證融資平臺與相應政府關系的信息公開，有利于地方各級政府的債務監督。
定位地方政府融資平臺的功能――建立政府公益性項目的融資機制。目前，我國各級地方政府融資平臺的功能定位不清。具體表現在兩個方面：一是地方政府融資平臺既執行融資決策，又負責項目管理。由于很多地方政府融資平臺并不具有真正的組織機構，很多項目需要由其他公司具體承建，造成實踐中大量存在借款人與用款人不一致的問題；二是地方政府融資平臺既承建無收益項目，如綠地、公園建設，又包攬有收益項目，如高速公路、電廠等，導致融資平臺自身成為營利性和公益性的矛盾體，很難界定其功能角色。
筆者認為，地方政府融資平臺的應然角色是地方債務融資管理執行機構。在地方債務融資決策機構作出融資決策時，由地方政府融資平臺具體負責執行融資決策，具體職能包括代表地方政府具體實施融資方案，開展地方債務的總量控制和結構控制，登記債務資料并建立風險檔案，確定政府責任以及組織溝通協調等。至于具體的政府投資項目管理應由主管項目的政府職能部門負責，包括項目的收集整理和評價，預測項目資金需求，設計取得方式，發債業務申請以及舉債后的跟蹤管理等。以形成一個融資決策、融資執行和項目管理相統一的政府投資項目融資建設體系。
加重政府擔保行為的責任后果――遏制政府擔保泛濫的趨勢。由于政府的職責是依法行使職權，進行日常的公務活動，不應直接參與經濟活動，因而我國法律明確禁止政府擔保，但在政府擔保被認定無效后仍然要求政府承擔一定的清償責任并不符合禁止政府擔保的立法意圖。況且，因為債權人是在明知違法的情況下接受政府擔保的，其本身已經存在過錯，有過錯者不能因其過錯行為獲益，由此造成的損失應當由債權人自行承擔。因此，為有效制止政府擔保的行為，應當取消政府擔保的民事責任，代之以相關政府擔保部門的行政責任甚至刑事責任。這樣政府擔保不僅對金融機構喪失了吸引力，而且也能夠有效抑制政府擔保的沖動和泛濫。
小 結
我國地方政府融資平臺的急速膨脹是地方政府融資沖動的集中反映，正如法律禁止地方政府舉債并不能實現地方政府無債一樣，強行剝離地方政府融資平臺的融資功能并不能從根本上解決地方政府舉債的風險。地方政府融資平臺并非新生事物，也非我國獨有之特色，我國應以此次大規模清理整頓為契機，從根本上修改相應的法律法規，明確地方融資平臺的含義、地位、職能以及法律地位等，從而明晰地方政府融資平臺與政府的關系，有堵有疏，在服務地方政府舉債的同時，實現對地方政府融資平臺風險的法律控制。（作者單位：中國礦業大學；本文獲得中央高校基本科研業務費專項資金資助，項目編號：2009QW04）
注釋
①何維達：《公司治理結構的理論與案例》，北京：經濟科學出版社，1998年，第90頁。
設施融資所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型公司的總稱。常規的做法是,政府搭建平臺公司,以各種形式注入資產(或以部分政府性收入作為公司收入來源,形成銀行貸款所必需的資金流),然后通過資產抵押和政府信用擔保的形式獲取銀行貸款,實質上是利用公共資產和政府信用來獲取銀行貸款。通過融資平臺融入的資金重點投入市政建設、公用事業等基礎設施項目中①。需要特別指出的是,由于我國缺乏多樣和有效的直接融資方式,導致目前政府融資平臺債務主要集中在銀行貸款上,債務集中度較高。
2008年金融危機爆發后,擴張性經濟調控措施成為主流,具體來說就是擴大政府支出。中國政府也出臺了一系列刺激經濟的政策措施,其中最引人注目的是4萬億投資,從構成上看,其中只有1.18萬億是中央政府投資,其他則來自社會資本和銀行信貸。現行財政體制下的地方財政基本上是吃飯財政,日益高漲的民計民生需求已經讓地方政府疲于應對,更無力提供配套財政資金,將近3萬億的資金投入缺口只能由銀行信貸來承擔。2009年初中國人民銀行與中國銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,提出“支持有條件的地方政府組建融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。可見,由于市場發育不足,在地方配套融資有限的政策選擇中,組建融資平臺應是地方政府所能采取的最好方式。
從實際運行效果看,融資平臺既從形式上滿足了合規市場主體的要求,也及時有效地充當了擴張性資本向實體經濟轉移的橋梁。通過分析融資平臺刺激經濟復蘇的政策力度,我們發現,正是這些融資平臺實際擔當了刺激經濟迅速恢復的主要力量。因為,在刺激經濟政策的一攬子方案中,民營和個人只是非常小的部分。在出口、投資、消費“三駕馬車”拉動經濟的格局中,由于出口受挫,諸如“家電下鄉”等擴大消費、啟動內需政策對于國民經濟在短期內復蘇只發揮了有限的作用,政府的注意力不能不聚焦在投資上。可以說,地方政府組建的融資平臺發揮了重要的作用。
融資平臺的最大特點,是在特定時期內強化了政府的政策導向性。新公共管理(NewPublicMan-agement,NPM)理論①認為,政策是政府機構的“產品”和影響社會關系的工具,政策的傳導機制具有多樣性。政府性融資平臺設立的初衷是代替政府實現市場機制無法完成、但卻為社會發展所必需的功能,最為典型的是基礎設施和公共事業領域,由于存在較強的外部性,逐利的社會資本難以進入,按照傳統邏輯,在市場失靈的條件下,政府天然地要擔當起責任,于是,這些融資平臺也就自然地發揮了極強的政策導向作用。可以說,融資平臺的任務目標充分體現了政府在特定時期的政策導向精神。
從融資平臺的產生和發展來看,這些機構實際承載著政府公共管理職能從計劃經濟模式向市場經濟模式的轉變,其發展、成熟、分化的過程也同時引導著政府公共管理制度上的創新。在計劃經濟體制下,投融資的主體是政府(銀行可以視為政府職能部門之一),由此風險也可以表述為政府風險。在市場經濟條件下,投融資的主體主要是市場活動主體,也就是具有獨立風險承擔能力的機構,政府參與投融資也要遵守市場規則。新公共管理理論認為,市場經濟體制下的公共部門應師法私人部門管理,建立“企業家型政府”。按照世界銀行專家的觀點,生態宜居、經濟競爭力、政府善治與融資能力四個要素共同構成城市可持續發展的戰略目標②。四個要素之間相輔相成,互為因果,投融資能力不但是城市經濟競爭力的直接體現,還為生態宜居、政府治理提供了經濟上的保障。
我國地方融資平臺不乏成功的案例,以天津城市基礎設施投資集團(以下簡稱天津城投)為例,天津城投成立于2004年,是市政府授權的國有獨資公司,主營業務有:海河綜合開發、市區快速路網、地鐵、城市環境綠化等四大類基礎設施項目的投資、建設、經營開發與運營管理。下屬四個子公司:天津市海河建設發展投資有限公司、天津市城市道路管網配套建設投資有限公司、天津地下鐵道有限責任公司、天津市環境建設投資有限公司。從公共管理角度看,天津城投是部分政府職能延伸的載體。從這種體制設計運行結果看,幾年來,天津的城市基礎設施建設進展迅速,市容市貌都得到了很大改觀,應該說,效果非常明顯,基本達到了預期目標。
尤其是在應對金融危機的過程中發揮著舉足輕重的作用。目前,融資平臺風險之所以成為爭論的焦點,主要是因為其過大的規模和負債集中度。相關資料顯示,在2009年全國新增貸款中,投向融資平臺的貸款達到了3.8萬億。根據中國人民銀行天津分行調查顯示,截至2009年末,天津市主要金融機構對各類政府融資平臺發放人民幣貸款余額為4325億元(不含票據融資),同比增長101%,占全市各項貸款余額的39%;2009年,這些政府融資平臺公司全年新增貸款2171億元,占全市新增貸款的62.5%。這些貸款由眾多行政機關擔保,但行政機關既無擔保債務的資格,也無擔保債務的能力。因此,有學者質疑這種貸款風險有可能因為地方財政無力償付,進而不得不由中央財政埋單,將其最終轉嫁給納稅人。
此外,融資平臺負債結構也是形成風險的原因之一。通過地方政府融資平臺進行的基礎設施建設,一般周期比較長,屬于中長期貸款。如果從國家開發銀行等擁有穩定長期資金來源的政策性銀行融資,借貸期限相對匹配,風險有限。但如果從商業銀行獲取大量資金,就難免使信貸風險在短期內聚集。同時,在基礎產業融資項目篩選上,如果對優化產業結構目標實施力度不夠,還有可能造成新的產能過剩,資源浪費,給長期經濟發展帶來隱患。另外,大量的信貸指標投向融資平臺意味著對其他領域資金供給不足,這種信貸擠出效應會在一定程度上影響到社會經濟結構整體的平衡發展。
上述問題的產生,歸根結底在于投融資平臺把地方政府基礎設施建設和公共事業產生的債務信貸化(尹中卿,2010)。這種信貸化的主體是地方政府,深層次原因是地方政府背負著發展經濟的任務,并且核心指標GDP是上級部門考核的主要內容。此外,地方政府還背負著眾多上級部門賦予的社會發展、民計民生、節能環保等責任(周漢華,2009)。相比這些指標和任務,地方政府能夠正常調動的資源卻非常有限。1994年財政體制改革后,財政收入的中央集權化呈現出越來越明顯的趨勢,而地方政府可支配財力增長速度遠遠落后于中央。一方面地方政府的責任層層加碼,另一方面地方財政收入卻捉襟見肘。由于財政體制不完善,進而導致公共管理制度問題。面對金融危機帶來的有效需求不足,我們通過組建融資平臺來帶動銀行信貸投放,成功實現“保八”目標。但危機過后,我們不得不面對接踵而至的新問題:治理政府性融資平臺的債務風險。政府相關的公開數據顯示,2009年9.5萬億元人民幣新增貸款中,投向融資平臺的貸款占新增貸款總量近40%。換言之,融資平臺的風險大量集中在銀行系統。
如何理性地看待融資平臺風險需要從多角度綜合分析。首先,風險只是一種預期。有學者認為,風險是指在一定條件下和一定時期內,由于各種結果發生的不確定性而導致行為主體遭受損失的大小,以及這種損失發生可能性的大小,風險以損失發生的大小與損失發生的概率兩個指標進行衡量。科學評估融資平臺風險可以分為發生風險的概率和發生風險所造成的影響。因此,需要掌握此類負債的總規模(占GDP的比重等),并與發生債務危機國家的相應數據進行對比。至于發生風險的概率,需要綜觀中國經濟發展的宏觀情況,雖然目前我國的經濟結構存在諸多問題,但整個經濟層面是好的,并且處于向上快速發展的良好態勢。而且,龐大的經濟總量也為管理層應對風險提供了較大的空間,因此爆發系統性、全局性風險的可能性不大。作為一種政策工具,融資平臺的產生也是我國社會經濟轉型的一個標志。
二、在這種具有中國特色融資平臺風險背后,更多地映射出公共管理機構職能轉變的必要性和緊迫性。盡管從經濟理論上分析,融資平臺風險完全可以按照市場條件下各個主體的角色、職能和權限進行測度,并按照優勝劣汰的機制運行,但在實踐中并非如此。因此,必須結合我國國情,循序漸進、有條不紊地完善財政管理體制,健全地方財政融資機制,通過合理調整、規范運作等手段化解風險隱患。
1.區別對待,有序化解。在防范和化解風險的工作中,既不能搞“一刀切”,也不能簡單地“急剎車”,重點應以規范和限制為主。2010年上半年,銀監會采取了“解包還原、重新立據”等諸多方式控制信貸規模,與2009年的基調完全相反,這種“急剎車”式的做法,使得一些在建工程和項目面臨資金鏈斷裂進而“爛尾”的風險。政策急轉帶來的風險已經大于政策調控對象自身的風險。從全國范圍看,主要的問題是縣級融資平臺膨脹得太快,且管理不完善,存在著較大風險;而在一些經濟和財政增長能力較強、負債水平相對較低的發達地區,適當的政府信用支持不會導致實質性風險;還有一些地區已經探索出對融資平臺風險管控的有效措施,如天津、重慶等。因此,對于管理規范的融資平臺國家應繼續予以政策支持,對于存在較大債務風險的平臺公司要制定全面的處置方案,避免將風險簡單地轉嫁給社會。
2.科學分類,規范運作。按照責任主體、工作任務和資金來源等標準對現有的平臺公司進行分類,明確界定政府性平臺公司和市場性平臺公司。對于政府性平臺公司要嚴格監管、規范運作,明確公司在完成政府交辦任務后要及時退出,同時給予公司相應的公共資源保障,做到責權利相匹配。由于政府性平臺公司具有比上市公司更透明的公共性,是典型的公眾公司,因此,引入外部監管機制能夠有效確保此類公司規范運作。其中重點要把握好:一是公司設立之初的可行性分析,要引入第三方論證,超過一定規模可以試行提請同級人大審議、政協評議;二是動態控制,平臺公司的資金屬于公共資金,使用過程中在一定程度上向社會公開,接受公眾監督;三是引入交叉審計。
一、融資平臺風險的類型及分析
（一）體制性風險。由于在對待融資平臺上相關各方存在著巨大的，并且在現行經濟體制框架內無法短期調和的分歧，導致融資平臺本身矛盾重重，對融資平臺發展持強烈支持意愿的是融資平臺和地方政府；中央政府對融資平臺發展總體上持反對態度，但是由于顧忌各方面因素，鼠首兩端；放貸銀行的態度取決于中央政府的態度，在中央政府態度不明確但又不支持時，它的總體態度是謹慎對待，但是不反對融資平臺的生存和發展，從銀行業績的角度看，考慮到避免對融資平臺壞賬的顯性化，銀行不贊同對融資平臺實行進行大規模的關停措施；因為融資平臺貸款風險對金融監管機構不形成直接的利益威脅，所以金融監管機構的態度基本取決于中央的態度，中央堅決反對，它們將會在一定程度上配合中央對融資平臺的清理整頓，但是如果中央態度不堅決，它們也不會積極對融資平臺的未來發展施加壓力。我國現階段缺乏財政收入與債務的關聯性制度安排,缺失債務風險評估及債務償還機制,管理難度較大。當地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下,按照現行的地方政府財政破產制度,一旦地方政府融資平臺破產,所有的貸款將因為沒有償還主體而成為銀行的壞賬。在幾方矛盾激化到不可調和的地步，必然導致融資平臺發展陷入停頓，進而引發金融性風險的發生。
（二）財務風險。財務風險是地方政府投融資平臺最主要的風險之一。
1、融資風險。一般而言，地方政府投融資平臺必須科學設計融資額度，以有效防控融資平臺的風險。但是一些地方政府投融資平臺企業恰恰沒有能做好。一是債務融資仍然是地方政府投融資平臺企業的主要融資渠道。考慮到資本市場運營的較高專業要求以及企業實力和資質的較高門檻，很多地方政府投融資平臺企業尤其是省級以下投融資平臺企業難以通過股票市場直接融資，更多只能通過向銀行等金融機構貸款來為建設項目提供資金支持，這就增加了企業的債務負擔。不僅如此，其中一些貸款還由地方政府擔保，這也加重了政府的債務風險。二是地方政府投融資平臺企業債務融資缺乏統一規劃。在盲目追逐地方生產總值增長的過程中，地方政府普遍具有較強的投資沖動。在此影響下，地方政府投融資平臺企業也就可能相應產生融資沖動，過度開展建設項目，導致融資膨脹。三是地方政府投融資平臺企業融資產生的債務負擔可能超過自身承受能力。由于地方政府投融資平臺企業具有很深的政府背景，銀行等金融機構往往更傾向于向這類企業提供貸款，在貸款審批過程中，較易放松審批，導致貸款額度大于其承受能力。四是地方政府投融資平臺企業資金管理存在不規范的現象。地方政府投融資平臺企業由于在當地具有一定的壟斷性，融資管理和融資成本控制的壓力和動力相對較弱，容易在這方面形成一些漏洞。加之，這些資金可能部分地被地方政府所支配，甚至被挪用，因此造成這些企業的融資管理陷入混亂。
2、現金流風險。一是現金斷流風險。這是現金流風險的最為極端的表現方式，即項目在建設過程中出現資金鏈斷裂，這種風險一旦爆發，往往會造成項目建設中斷，造成不可忽視的重大損失。二是現金流不足風險。在很多企業包括地方政府投融資平臺企業的實際運營中，在某一特定時期或者項目建設的某一特定階段出現現金流不足的現象。對此，企業往往會通過適當調整項目工程進度、控制財務成本、在企業內部進行資金調配甚至開展短期融資等方式來度過難關。但是一旦上述舉措仍不足以解決項目建設或企業運行所需的現金流，則現金流不足的風險將會爆發，并顯示其嚴重后果。三是現金流閑置風險，即企業現金流超過了項目建設所需，導致企業持有過多限制現金流，造成資金的利率等時間損失。
（三）信息不對稱風險。政府通常不向銀行提供詳細的財政收支變化、政府融資平臺總貸款額等情況，使銀行很難全面掌握了解當地財政收支的一些重要信息。由于銀行對政府融資平臺的信用評價完全取決于本級政府的財力，銀行更需要了解掌握政府財政收支、財政償還能力的情況。而且，目前在多家銀行競爭、一個政府又有多個融資平臺的情況下，某一家銀行要想對某個項目資本金來源、資本金到位情況進行有效監控難度很大。從理論上講，銀行可以控制自身對地方政府融資的總量，可以通過設定一個總授信額度來把控政府融資平臺的過度融資，但實際上卻很難操作。
二、地方政府融資平臺風險防控的建議
(一)加強平臺公司債務融資風險管理，防止經營風險向財政風險轉移。各級財政部門要建立起基層政府各類債務融資的籌集償還管理工作制度。要依據區域經濟發展實力和可支配財力，對平臺公司確定合理、有效的債務率、償債率等監控指標，使其舉債規模與地方經濟發展和可支配財政收入的增長相適應。要指導平臺公司建立收益與風險相匹配、負債水平和公司資金實力及項目收益相協調的投融資工作機制，嚴禁平臺公司超負荷經營、超能力負債，防止償債風險最終轉化為財政性風險。
(二)健全平臺公司法人治理結構，完善經營管理機制。要按照政企分開、經營管理與監督約束相制衡的原則，建立平臺公司“借、用、管、還”一體化的法人治理架構和經營約束機制。政府部門要牽頭出臺投融資平臺監督管理辦法，明確投融資平臺在籌建設立、經營決策、業務運作、內部控制、債務管理、外部監督等環節的要求、職責和責任主體，指導平臺公司建立起“自我管理、自我經營、自我約束、自我發展”運轉機制，促進平臺公司的高效規范運行和可持續發展。
(三)加強“銀平合作”，切實防范平臺公司貸款風險。各金融機構要進一步深化與平臺公司的合作方式與合作內容，既要主動創新方式支持平臺公司發展壯大，還要堅持審慎信貸原則，嚴把項目準入關，明確貸款項目預期現金流收入的可靠性和充足性，準確評估第二還款來源的合法性和可實現性，根據自身風險管理水平和風險抵御能力進行科學決策。此外，各銀行業金融機構應及時建立投融資平臺公司貸款專項監控制度，做好貸后資金使用情況的跟蹤管理，及時掌握政府規劃安排和平臺公司的投融資動向，確保信貸資金進入平臺后能按照規定用途合理、合法使用。
關鍵詞:政府;投融資平臺;建設;運行
所謂政府投融資平臺,是政府投資設立的,依托政府資金、資源和信用,承擔政府主導的項目建設投融資任務的國有企業。其定位是:發展戰略和決策強調政府主導,戰略目標是推動本地區經濟社會發展,運作方式是采用市場化手段,引入競爭機制,依托政府資源,以重大項目為載體有效集聚市場要素,投入地方建設,放大政府投資效應。
政府投融資平臺的投資方向多集中于基礎設施、支柱產業和金融服務業等對地方經濟具有重大帶動作用的關鍵性領域。平臺可以結合政府資源,運用金融、資本市場融資杠桿,集合巨額資金投入區域重點基礎設施建設,使基礎設施建設適度超前,為地區發展創造良好環境;地方政府向中央政府爭取產業投資政策支持,獲取重大支柱產業項目立項,通過平臺進行項目孵化后引入市場競爭機制,加快引進大企業共同推進產業發展;由平臺承擔土地資源的儲備、整理和開發,科學規劃,高水平策劃,控制關鍵要素的供給,提高開發利用效益;以地方財政作為支撐,建立地方金融機構,集聚各種資金、資本進入本地區,促進地區金融業發展。投融資平臺已經成為各地區政府創新體制機制,推動經濟發展的有效方式。
一、強化政府融資平臺的建設
政府投融資平臺是政府進行投融資活動的主體,全國各地大手筆搭建平臺、規范化管理運營、多渠道開展融資的成功經驗,給我們的重要啟示是:必須創新投融資理念,按照政府主導、市場化運作、企業化經營的原則,搭建政府投融資平臺,整合運作各類資源,最大限度放大財政資金利用效益;必須科學謀劃,合理確定贏利模式,確保平臺有收入、有利潤,形成良性循環和滾動發展,最大限度地發揮融資職能;必須規范運營,建立完善責權利相統一的管理機制,完善法人治理結構,強化平臺企業監管,確保平臺主體明晰,運轉協調,安全高效。因此,我們應按照科學發展觀要求,下大功夫改變過去單一的政府投資模式,努力打造強勢平臺,進一步增強政府投融資能力,支持和促進城鎮化和城鄉經濟社會一體化建設。
1.做大做好現有平臺。對大廠建司要繼續大力支持其開展融資活動,完善公司機構建設和體制機制,發揮其在基礎設施建設方面的優勢,努力包裝謀劃融資項目,促使其不斷提高融資能力。
2.強力培育新平臺。政府是國有資產的所有者,財政部門是國有資產的管理者,代表政府依法對國有資產行使管理權和處置權,并促進國有資產保值增值,在政府授權下,利用現有機關事業單位國有資產、存量土地、城鎮基礎設施,重新搭建一個集資產經營、商業融資于一體的資產投融資平臺,逐步建立起政府性投資項目投融資、土地收儲項目投融資、經營性國有資產投融資、經營性公益類項目投融資等投融資平臺,提升其綜合融資能力。一要建立完善的投融資機構。政府授權財政部門依托國有存量土地、機關事業單位國有資產注冊大廠發展投資公司,按照政府主導、企業化經營的方式,組建一個集政策研究、項目包裝、市場開發、資本經營、商業融資于一體的投融資機構,公司機構設置要按照《公司法》要求,保持機構的完整性。二要充實熟悉融資業務的專業人員。公司經營管理人員要熟悉項目、財務、金融等相關業務知識,盡力保持管理人員工作的連續性。公司更要聘任一些懂得投融資業務的專業人員,參與投融資業務,研究資本經營,探索項目開發。三要做大做足投資公司注冊資本。嚴格清理國有資產,力爭將政府全部存量土地、閑置資產移交發展投資公司管理,不斷增加發展投資公司的注冊資本,增強發展投資公司的融資能力,便于擴大融資規模。
3.建立完善管理機制。投融資平臺建設要建立政府決策管理、企業獨立經營、項目市場運作、財政補貼防范、資產良性循環的經營機制。堅持政企分開,以重點項目為載體,完善法人治理結構,明確平臺在融資、管理、使用方面的責權利,支持其作為投融資的統一主體開展各類融資。建立健全融資平臺借用管還、信貸資金管理等一系列制度和辦法,加強政府性債務管理,探索建立政府和融資平臺有機聯動、風險共擔的防范機制。
二、政府融資平臺的運作方式
1.申請銀行貸款。以大廠發展投資公司為承債主體,加強同國家政策性銀行、商業銀行和非銀行金融機構的合作,形成以銀行貸款為基礎、其他金融機構資金為補充的信貸融資格局。通過銀行貸款的引導作用,吸引各種社會資金進入全縣城鎮公共基礎設施建設領域和其他重點領域。
2.開展股權合作。對于關系全縣經濟布局和產業結構戰略性調整的競爭性領域項目,大廠發展投資公司代表縣政府和財政(國資)局作為出資人,用市場化方式管理上述項目的國有股權,依照《公司法》行使股東權利,履行股東義務。
3.進行重點項目的前期開發。發揮重點項目“孵化器”的作用,先期投入資金對重點項目進行前期開發。項目成熟后,以轉讓項目開發權或獲取項目參股收益的方式收回前期開發成本。
三、投融資平臺建設的主要措施
1.整合政府投資資源,增強投融資平臺的投融資能力。縣政府通過劃轉存量國有資產、賦予國有資產經營收益權、增加國有資本金投入和提供專項補貼資金等方式,增強發展投資公司盈利能力,擴大現金流量,使發展投資公司的盈利性資產規模符合有關金融機構的授信要求。首先,劃轉存量國有資產。將縣政府所持有的存量土地、行政事業單位國有資產及國有企業股權全部委托發展投資公司代為持有。其次,賦予國有資產經營收益權。根據縣政府批準的國有資本金年度補充計劃,發展投資公司將當年一定數額的收益轉為國有資本金,絕大部分上繳縣財政。三是增加國有資本金投入。縣財政從2009年開始,5年內每年為發展投資公司安排一定資金,作為縣政府對發展投資公司國有資本金的增量投入。四是提供專項補貼資金。對發展投資公司因承擔國家開發銀行貸款任務和其他純公益性公共基礎設施項目融資任務而發生的政策性虧損,縣政府每年安排資金進行補貼。
2.加強投融資平臺自身建設,提高投融資管理水平。大廠發展投資公司要切實加強自身建設,堅持市場化運作方向,遵循市場經濟規律,加強財務管理,完善內部績效考核制度和過失責任追究制度,防范債務風險,不斷提高國有資產經營和投融資管理水平。一是堅持市場化運作方向。按照“政府主導、獨立核算、自主經營、自負盈虧、自擔風險”的原則,在項目建設、資本運作、資產管理上遵循市場經濟規律,不斷提高國有資產經營和投融資管理水平。二是完善內部風險控制制度。繼續深化以按貢獻分配為核心的內部分配制度改革,科學制訂管理流程,健全和完善責權利相統一的內部績效考核制度、風險自我約束機制和內部過失責任追究機制。三是提高管理水平和盈利能力。實現發展方式從粗放型到集約型、從速度型到效益型的轉變,加強財務管理,建立財務成本約束機制,通過提升管理運營水平和自身盈利能力,提高國有資本金的自我補充能力。四是加強業務技能培訓。加強業務學習和培訓,培養一支熟悉法律、金融和資本運作的團隊,為投融資平臺的成功運作提供保障。五是引進高素質專業人才。通過公開招聘方式,引進具備注冊會計師資格和法律職業資格的高素質專業人才。
參考文獻:
[1] 余萍.地方政府投融資平臺建設研究[J].黑龍江對外經貿,2009,(5).
[2] 劉峰.政府投融資平臺運作研究[J].建筑經濟,2007,(2).
地方政府平臺公司發展歷程
1．探索階段。1994年的分稅制改革，為政府平臺公司的真正發展奠定了基礎，隨著地方與中央的權利責任劃分日漸明確，以及公共財政模式的確立，使得以往依靠行政力量控制經濟的形勢得到改變，也使得以政府力量為依托的地方政府融資平臺有了發展空間。特別是在基礎設施建設方面，從1994年開始，各地政府成了建設開發辦公室，對各地的基礎設施建設進行統一的規劃和指導。2．發展階段。政府平臺公司的發展階段為1997年至2004年。在此期間，由于東南亞金融危機的蔓延，我國政府實施積極的財政政策，利用政府的財政投入來刺激經濟的發展，特別是基礎設施建設的投入。在這一階段，地方政府開始嘗試新型的融資方式例如BOT、ABS等。與此同時，政府平臺公司的組織結構也從原來的領導辦公室轉變為城市管理委員會，并通過成立建司把原來分散的經營權與管理權進行了整合，提高了管理和經營的效率。3．興盛階段。2004年以后，針對城司起步階段的種種問題，各地政府通過重組的方式重新建立了一批新型的城司。這一批新型城司具有完善的公司治理結構、健全的管理運行制度以及成熟的內部管理體系。特別針對償債資金鏈斷裂、資產質量差等問題，建立健全了一系列的管理體制與制度。4．調整和改革階段。2010年6月10日，國務院印發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發【2010】19號），提出了對地方政府平臺公司進行規范和清理的要求，拉開了政府平臺公司調整和改革的帷幕。此后，國家發改委、財政部、人民銀行、銀監會、審計署等部委相繼出臺平臺公司清理整頓文件，政策一個比一個嚴厲，所有平臺公司幾乎天天都要接受各種審計、檢查，平臺公司融資陷于停頓。
地方政府平臺公司發展現狀
2008年以來，政府平臺公司進入蓬勃發展期，全國從省、市、縣各級都成立了政府平臺公司，據不完全統計，截止2011年底，全國各級政府平臺公司已經超過10，000家。1．地方政府平臺公司體系的形成。目前，站在整體的角度，我國政府融資平臺的體系已經初步形成。從產業方面看來，各地政府根據本地區的產業的不同發展情況，成立了不同類型的產業投資公司。而從行政級別來看，市一級政府基本上均設置有相應的招商引資平臺，并有相應的機構與之對口，而在部分經濟產業發展情況較好的城市，政府融資平臺已經向下轄區縣延伸。2．地方政府平臺公司治理結構逐步完善。就現在的發展情況而言，我國大部分的政府平臺公司都是按照現代企業制度建立起來的，具有獨立的法人資格，實現了核算獨立化、經營市場化、管理公司化。各類政府投資公司以財政注資等形式成立，以投資公司所有的土地、房產為抵押，以土地經營權、特許經營權的預期收益等想各類融資機構貸取資金，同時具有國有資產保值、增值或收回的職能。3．地方政府平臺公司對地方經濟發展的作用。地方政府平臺公司作為地方政府債務融資的主渠道，對城市基礎產業的發展、基礎設施的大規模建設以及城鄉一體化進程的加快提供了不可或缺的資金支持。3．1加速推動工業化、城鎮化進程。政府平臺公司能夠最大范圍的籌集資金，能夠有效縮小地方政府在城市基礎設施建設中的資金缺口，促進區域公共設施和公用事業的建設，緩解城市基礎設施的供需矛盾，改善城市市政投資環境，為工業化和城鎮化的順利推進創造條件。3．2促進國民經濟保持穩定增長。政府平臺公司作為政府投融資的主要抓手，在貫徹落實上級政府的調控意圖、促進和實現經濟社會發展目標方面，具有難以比擬的優勢。在促進優化資源配置、促進經濟穩定增長方面，可以發揮其獨特作用。特別是在是在世界經濟危機以及512地震之后，政府平臺公司在拉動內需，恢復經濟發展信心，保持國民經濟穩定增長方面起到了至關重要的作用。3．3加快推進社會事業建設。政府平臺公司籌集的資金主要用于基礎性投資項目、公益性投資項目、支持企業發展和新農村建設等方面，有力的支持了城市經濟社會的全面協調發展，對推動城鄉一體化發展與地區和諧社會的建設發揮了重要作用，成效十分顯著。3．4有力推動實現趕超式發展。政府平臺公司對于推動區域經濟發展具有重要的戰略意義，在當前勞動力資源供給充分，資本技術相對缺乏的背景下，政府主導的投資經濟增長方式能夠獲得長足發展很大程度上將推動我國經濟的趕超式發展。2008年，在全球金融危機的籠罩下，中國能夠依賴政府投資保持8．7％的GDP增長速度，充分體現了政府平臺公司在推動經濟發展方面所起到的重要作用。
地方政府平臺公司存在的主要問題
政府平臺公司的蓬勃發展，為地方基礎設建設籌集了大量的資金，推動了地方經濟的平穩較快發展，但也存在眾多的問題。1．融資規模龐大，償債能力下降。根據審計署公布的《全國地方政府性債務審計結果》（2011年第35號）顯示，截止2010年底，全國地方政府性債務余額107，174．91億元，其中地方政府平臺公司債務余額49，710．68億元，占地方政府性債務余額的46．38％。據央行調研報告，眾多地方融資平臺沒有固定的收入來源。僅2009年6萬億元的負債大致相當于2009年全國GDP的18％，相當于2009年全國財政收入的87．7％，地方本級財政收入的184．6％。這對地方投融資平臺來說，還債壓力巨大。2．資產質量不高，融資能力受限。從地方政府平臺公司的定義來看，其注冊資本主要為政府劃撥土地、機關行政事業單位固定資產、各項債權、收益權等資產，其流通性和變現能力較弱。融資的兩個關鍵要素就是好的項目和充足的抵押擔保措施，從項目上來說，政府有很多符合銀行要求的項目，但大部分是基礎設施或公益性項目，收益性較差甚至沒有收益。在這種情況下，銀行就會要求提供充足的抵押物，然而平臺公司的資產很有限，并且不算是優良資產，平臺公司融資基本上靠的是政府信用。加上中央政府禁止地方政府為平臺公司提供擔保，政府儲備土地不能用于銀行貸款抵押，都給政府平臺公司融資帶來了嚴峻的挑戰。3．市場化程度不高，缺乏核心競爭力。大部分地方政府平臺公司經營業務集中于注冊地，憑借其與政府的特殊關系開展經營活動，因此大凡是政府性投資項目，最終中標者都會是當地的平臺公司。如果平臺公司失去了當地政府這個靠山，僅憑其自身實力是很難與民營企業或股份制公司競爭的。因此，提高平臺公司經營管理水平，培育其核心競爭力成為平臺公司發展和改革的關鍵措施。4．未形成多元化投融資渠道，風險集中度高。目前，由于銀行信貸在公司的融資結構中占據了絕大比重，地方政府平臺公司的最主要融資渠道集中在銀行信貸上，融資的風險未得到有效的分解，風險集中度高。而且，在銀行信貸中，短期債務的比例相當突出，銀行信貸的高額成本漸漸成為地方政府平臺公司的經濟負擔。這種單純依靠銀行融資的方式也面臨這極大的資金風險。5．融資結構不合理，對產業發展支持不足。在項目融資方面，政府平臺公司的支持主要集中在市區基礎設施建設和工業園區基礎設施建設方面，盡管相繼成立了各類產業投資公司，但這些公司的重點仍然集中在基礎設施建設方面，對其它類型的融資需求支持不足，這使得地方產業發展與政府平臺公司自身的發展都受到了阻礙。在農業產業的支持上，專門針對農村產業發展的政府平臺公司很少，農業產業的資金支持主要依靠農村信用合作社的小額信貸，這對于城鄉統籌階段農業產業化發展和傳統農業向現代農業的轉變是遠遠不夠。
對策建議
要加強對政府平臺公司的管理，規范政府平臺公司融資行為，需要從平臺公司自身、各級政府以及金融機構多方共同努力，建議可以從以下幾個方面入手：1．從地方政府平臺公司層面，一是要加強公司法人治理機制的建設，提高內部管理水平，引進高層次管理人才和市場化競爭機制，提高公司經營能力和造血功能；二是要加強金融信貸政策解讀，根據政策導向開展融資包裝工作；三是要合理調整融資結構，逐步提高債券、信托等直接融資比重；四是要加強資金調度，按時歸還銀行到期貸款本息，確保金融機構信用。2．從地方政府層面，一是要加大對政府平臺公司改革力度，避免重復建設和資源浪費；二是地方政府要與平臺公司建立市場化的結算機制，確保資金有償使用和經營收入的提高，培育平臺公司自身造血功能；三是合理安排財政資金，確保平臺公司及時還本付息。3．從中央政府層面，一是要加強財稅體制改革，適當調整中央和地方的分稅比例，加大對地方的轉移支付力度，從體制機制上增加地方財政收入，解決地方政府財權與事權不匹配的問題；二是轉變地方政府職能，加快改革以GDP增長為主導地位的地方政府考核體系，增加增長質量、環境保護、生態平衡等非經濟因素，降低地方政府舉債的內在動力。4．從金融機構層面，一是要區別對待地方政府平臺公司的融資需求，對于主要從事經營性項目，有穩定的現金流，還款能力較強的平臺公司，應在信貸上予以支持；二是積極與政府平臺公司及地方政府協商處理存量貸款歸還問題，不盲目收貸，防止出現系統性金融風險。
本文作者：楊建軍工作單位：成都市龍泉驛區龍泉工業投資經營有限責任公司
2010年以來，世界金融危機漸趨緩和，而全球政府債務危機卻日益顯現，中國地方政府投融資平臺貸款的高風險性也引起了多方關注。由融資不透明所引發的監管困難等問題，必然增加地方政府的債務負擔，并極易引發銀行信貸風險、政府取代企業做決策干擾市場化規律等難題，對國民經濟的潛在的破壞力不容忽視。
【關鍵詞】
投融資平臺；風險；改革方向
2008年金融危機發生后，我國宏觀經濟出現了超出政府、市場預期的下跌，我國政府迅速出臺4萬億經濟刺激的系列計劃，通過發展高速鐵路等十大產業來保增長、促內需，力圖通過加快基礎設施的投資建設來拉到經濟發展。這一方式同時給各家銀行也帶來了數額龐大的信貸機會。
值得注意的是，高速的信貸投放中，最主要、最活躍的融資主體――地方政府的投融資平臺，一邊大量融資，一邊把融來的資金大量投放到城市化、城鎮化建設中，起到了保增長、促內需的重要作用。統計數據顯示，2008年年初，我國地方政府投融資平臺總負債僅為1萬多億元，僅僅一年多年時間，到2009年年中，全國出現了3000余家各級政府投融資平臺，總負債迅速上升至5萬億元以上，平均負債率在60%以上，其80%的負債都來源于銀行貸款。在這3000余家投融資平臺中，70%以上為縣區級平臺公司。
從時間上來說，地方政府投融資平臺的形成和發展大致經歷了四個階段：第一階段是1987年至1997年的初步探索階段，其標志是我國最早的綜合性政府投融資平臺公司――上海久事公司的成立；第二階段是1997年至2008年的推廣融合階段，此時受亞洲金融危機影響，國內經濟下滑趨勢顯露，地方投融資平臺開始在各地出現；第三階段是2008年至2010年的高速發展階段，受全球性金融危機影響，各地配合國家“4萬億經濟刺激計劃”需要，紛紛成立各種投融資平臺公司，舉債融資規模呈爆發式增長；第四階段是2010年至今的規范清理階段，中央陸續出臺各種規范和清理地方政府投融資平臺的政策法規，并多次給地方投融資平臺降溫，以達到減少貸款風險的目的。
地方投融資平臺公司數量和規模的高速增長，確實使其風險也在不斷累積。當宏觀經濟或政策發生“黑天鵝事件”或重大變化時，任何一個環節的斷裂都有可能導致政府債務危機的爆發。其主要問題反映在以下三個方面：
1 融資平臺缺乏規范和透明，不便于監管
由于地方政府融資平臺的資金是在財政預算外進行管理的，地方政府有較大的積極性去設立各種城司，但同時也由于這些資金游離于公共監督體系之外，商業銀行和地方政府都較難掌握其真實的負債和擔保狀況。財務信息缺乏足夠的透明度和規范性。
2 融資規模過大，加重了地方政府的債務負擔
統計數據顯示，近年來，銀行信貸的高速增長中，有相當一部分是地方投融資平臺所主導的，這在事實上增大了地方財政的隱形負債。一旦地方政府出現無法全部償還，仍然需要中央財政來承擔。
3 融資平臺一旦資金鏈斷裂，有可能會轉化為銀行信貸危機
地方投融資平臺的做法實質相當于地方財政綁架了貨幣政策，這必然造成商業銀行貸款風險和壞賬概率的加大。同時，由于很多地方政府融資平臺的債務是由地方財政來擔保貸款的，很大程度上是依賴財政收入的增長和土地價格的上升來還本付息的。土地價格和土地收入對地方政府融資平臺暢通運行意義重大，但如果地方政府的負債規模不斷膨脹，投融資平臺必然會面臨無法償還本息的風險，最終就可能轉化為銀行的信貸危機。
為了消解地方投融資平臺的風險，有必要從四個方面入手對其進行相應的改革，從而使其規范化透明化。
1）規范、提升地方政府投融資平臺的運營能力，降低其已貸款項的償還風險。
應該認識到，地方政府投融資平臺產生風險的內部原因，主要是其治理結構和管理水平問題。目前，地方政府投融資平臺普遍存在著政府伸手干預較嚴重、法人制度相對不夠健全等問題，融資能力普遍較低下，還款約束機制和還款保障機制也很薄弱，市場運作與管理水平都比較差，因此，必須盡快完善地方政府投融資平臺公司的內部治理結構，幫助促使其盡快建立科學現代的企業制度，并真正實施市場化的運作方式和手段。同時，要對平臺的資金使用流向進行嚴格控制，促使其資金利用達到最優化的目標，實現資金最優化配置。此外，還要推動地方政府投融資平臺探索多元化融資體制，以項目融資、股權融資、資產證券化等逐步實現多種渠道的融資資金來源。
2）建立科學考核機制，強化風險管控，減少系統性風險。
之所以強調建立科學的考核機制，主要是為了削弱當前地方政府的政績考核對投融資平臺風險的助推力。不可否認，地方政府的政績考核，在極大程度上助推了投融資平臺的風險，這與地方官員政績考核方式以區域GDP增長速度和固定資產投資增速為核心、過分強調經濟目標有很大的關系。許多地方政府投融資平臺都是地方政府發展經濟的重要形象工程，過多過濫的投融資平臺自然加大了平臺公司的風險。通過建立科學的考核機制，有助于緩解地方政府投融資平臺風險的形成，通過建立以改善民生為導向、將義務教育、公共衛生、社會保障發展水平納入考核的機制，將會在很大程度上防止過度融資，降低投融資平臺的風險。
此外，金融機構特別是商業銀行，作為地方政府投融資平臺資金的重要來源，有必要重新對平臺公司的信貸進行全面、認真、細致的評估和考察，明確其相關的資產結構特別是償債能力。各商業銀行間，還應該盡快建設“風險共擔、利益共享”的合作機制，通過降低單一銀行貸款的額度，從而實現控制金融系統性風險的目標。
3）對現存的分稅制進行改革，從根源上防范風險。不可否認，從1994年開始實施的分稅制，改變了中央和地方間的財政收入分配格局，也是地方政府投融資平臺急劇增長的最根本原因。由于地方政府可支配收入的不足，但同時卻承擔了較多的政府事務，從而導致地方政府過度依靠投融資平臺來融資，并造成地方政府投融資平臺償債壓力不斷增加。要想從根本上解決地方政府投融資平臺的風險問題，中央和地方政府可以通過重新劃分事權的方式，匹配給地方政府相應財權，從而實現財政層級的科學管理，優化資金配置。
【參考文獻】
[1]張建英；中國地方政府經濟職能的轉型研究[D]；蘇州大學；2009年
[2]薛立強；授權體制：改革時期政府間縱向關系研究[D]；南開大學；2009年
[3]朱海倫； 地方政府行政決策權力與責任再思考――基于建設有效責任政府的視角[A]“中國特色社會主義行政管理體制”研討會暨中國行政管理學會第20屆年會論文集[C]2010年
[4]祝琳； 地方政府決策的倫理規制及其措施[A]；“中國特色社會主義行政管理體制”研討會暨中國行政管理學會第20屆年會論文集[C]；2010年
[5]李金紅； 服務導向：地方“大部制”改革的現實選擇與理想設計[A]；“中國特色社會主義行政管理體制”研討會暨中國行政管理學會第20屆年會論文集[C]；2010年
[6]巴曙松；地方政府投融資平臺的發展及其風險評估，《西南金融》；2009年
