時間：2023-09-04 16:55:24
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村扶貧政策，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、扶貧開發和農村低保政策的關系
扶貧開發與農村低保制度，都是我國政府反貧困的重大戰略舉措，是通過外部資源的輸入，采取造血與輸血的辦法提高貧困人口的生存發展能力。兩者既有緊密聯系，又有不同區別。
一是目的不同。建立低保制度的目的是維持貧困人口的最低生活水平，保障貧困群眾的基本生活權益，使社會主體平等地享受改革開放和經濟社會的發展成果，實現社會公平，促進農村經濟社會穩定協調發展。扶貧開發工作的目的是提高貧困地區、貧困人口自我發展的能力，培養貧困人口的自立自強精神，使其真正走上脫貧致富之路，并獲得尊嚴、自信和可持續發展能力。
二是工作對象不同。低保制度的目標是應保盡保，因此工作對象是農村家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的全部貧困人口，并以家庭為單位提供補助。扶貧開發涵蓋了所有貧困人口和低收入人口，而且扶貧開發除了支持貧困家庭以外，還支持貧困村、重點縣的發展。
三是工作手段和性質不同。扶貧開發是一種扶持生產的開發形式，其手段是創造生產條件、提供生產發展機會。低保制度是一種社會救濟制度，其手段則是通過財政轉移支付，給予貧困人口現金或實物的生活補助。因此，低保是輸血式的扶貧，關注的是人的生存權；而扶貧開發是造血式的扶貧，關注的是人的發展權。扶貧開發的工作手段比較豐富，主要是“授人以漁”；低保制度主要是送錢到戶，是“授人以魚”。
四是低保制度是對扶貧開發的有效補充。雖然扶貧開發的工作對象是全國所有貧困人口，但是扶貧開發的性質和工作重點決定了它只能是扶助“可扶之人”，絕對貧困人口中部分人群無法通過開發式扶貧擺脫貧困。因此，低保制度“應保盡保”的目標，使得低保制度成為扶貧開發的有效補充。
五是扶貧開發是緩解低保壓力的有效手段。當前農村低保人群數量較大，其中部分低保對象的貧困原因是當地人均資源不足、基礎設施落后、生產條件差、就業能力低而致貧的。因此，這部分低保對象可以通過開發式扶貧增加收入，為貧困人群創造機會，提高貧困人口的發展能力，促進其可持續發展。此外，幫助貧困人口脫貧，亦可以降低低保數量規模，減輕政府財政負擔。
二、扶貧開發和農村低保政策銜接策略
扶貧開發和農村最低生活保障制度雖然在目標、工作對象、工作手段、性質、實施主體和工作機制等方面存在差異，但兩者都是緩解農村貧困的方式。因此，促進兩者的有效銜接，建立健全更加有效的對接機制，有利于農村社會經濟的可持續發展。
（一）建立聯系會議制度。加強扶貧、民政、財政、人保、金融等部門合作，成立領導小組，建立聯系會議制度，共同研究解決反貧困工作的問題和困難，聯合出臺工作措施，建立合作機制。
（二）實行信息資源共享。實行部門信息資源共享有利于促進扶貧開發與農村低保政策的對接，將涉及到的數據信息、辦事程序、幫扶信息、政策法規等資源互相參考和利用，建立和完善貧困人口信息系統、識別機制和動態監測機制。如將目前低保工作中的低保戶信息統計、家庭收入核算等信息提供給扶貧部門，可為扶貧計劃的制定提供科學、可持續的參考意見。
（三）建立統一協調的農村反貧困體系。在完善低保制度的同時，與扶貧開發、促進就業以及其他農村社會保障政策相對接，堅持政府救濟與家庭贍養、扶養、社會互助、個人自立相結合，鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產自救，逐步致富。針對農村貧困群體的分布與結構特點，結合扶貧開發、低保制度、醫療救助、助學和就業等政策，科學制定貧困等級，實行分類救助幫扶，統一協調救助資源，防止救助資源過度集中，造成新的社會不公。
（四）創新扶貧開發模式，轉變農村低保工作新思路，變“輸血”為“造血”。低保制度是一項“兜底”的救助，服務的對象往往缺乏勞動技能、或身體殘疾、或年齡偏大，或缺乏就業信息，就業、再就業能力較差，社會競爭能力弱。創新扶貧開發模式，創造農村公益性崗位，改變低保對象的就業環境。從“授人以魚”到“授人以漁”，提升低保對象的生存技能，實現扶貧、濟困與就業、創業的有效聯動，實現脫貧致富。
【摘要】精準精準扶貧背景下政策背景下農村信用卡業務風險產生的原因主要在于發卡前風險評估不深入，銀行與持卡人信息不對稱形成風險盲點，政策導向導致信用卡還款還款風險。對此本文主要從加強銀行信用卡風險評估能力，改造升級信用卡管理系統、加強信息化分析水平，合理把握政策導向強化管理信用卡透支資金三個方面提出防范對策。
【關鍵詞】精準扶貧 農村信用卡業務 風險防范
一、基本概念闡述
（一）精準精準扶貧背景下
“精準精準扶貧背景下”的理念是由在2013年11月進行湖南湘西考察時提出。精準精準扶貧背景下要做到因地制宜、實事求是。要精準精準扶貧背景下，切忌喊口號，也不要定好高鶩遠的目標。以精準為精準扶貧背景下工作的準則，精準扶貧背景下要做到精準到位與整體推進相結合。制定規劃要精準，擬定政策要精準，目標確定要精準，落實政策要精準，精準扶貧背景下到戶，確保政策對路。
（二）農村信用卡
目前還沒有學者給予準確界定“農村信用卡”概念，但是通過對其內涵了解，結合本研究內容，本文認為農村信用卡是商業銀行、當地政府相互合作，針對建擋立卡戶中有勞動能力、有借貸意愿發展生產經營、有一定預期收入作為還款來源的貧困戶以家庭為單位為其發放無需抵押無需擔保的“農民啟動資金專屬信用卡”。
（三）風險防范
風險防范是有目的、有意識地通過計劃、組織、控制和檢察等活動來阻止風險損失的發生，消弱損失發生的影響程度，以獲取最大利益。農村信用卡的風險防范通常可以從制度、檢察和自律管理等方面著手，以達到消除或減緩風險發生的目的。
二、精準精準扶貧背景下政策背景下農村信用卡業務風險原因
（一）發卡前風險評估不深入
農村精準扶貧背景下信用卡業務覆蓋面廣，要同時進行推廣、調恕⒑聳檔紉幌盜泄ぷ鰨對有限的銀行信用卡人員而言工作量很大，加上現行的管理手段較落后，這就使得精準扶貧背景下信用卡業務風險管理工作出現漏洞。在精準扶貧背景下信用卡業務農村的信用卡檔案建立方面，由于發卡前調查方式不科學，如僅通過當地派出所或者口頭的無實據調查就確定農村家庭情況、風險承擔能力、收支狀況及信用等級情況，這樣形成的信用卡擋案嚴重失真，在具體的對象評定中并不能有效反映農村的真實情況，釀成信用卡風險。
（二）銀行與持卡人信息不對稱形成風險盲點
銀行的信用卡業務發卡后管理與發卡后檢查是其風險防范的重要環節，如果發卡后管理流程不科學、不合理，使其形同虛設，則信用卡透支的安全性直接受到威脅。在發卡后的風險預警機制中，往往由于信息不暢通、資源不對稱而導致風險盲點的形成，使發卡后管理風險預警不能有效發揮作用。在申請信用卡透支過程中，一部分農民在信用卡透支資金運用上不經過合理的市場需求和前景預測，盲目追求高利潤項目，信用卡透支資金的回報得不到保證，而由于銀行與農村持卡人間信息不對稱，不了解資金用途，只關注前期發卡而不考慮后期信用卡還款問題，這就形成不良信用卡透支。同時，銀行為農村提供的信用卡透支采用“整貸零還”的還款方式，但農業生產經營活動的長周期性很可能會導致資金己經到期而產業還處于發展投資階段，無法回本的情況。這就要求銀行加強與農村持卡人間信息共享，在投入信用卡透支時考慮農業生產周期的因素影響，量身打造合適的貸還款方式。
三、精準精準扶貧背景下政策背景下農村信用卡業務風險防范對策
（一）加強銀行信用卡風險評估能力
防范信用卡風險的關鍵階段是控制好信用卡發卡前調查、審查、審批這些環節，盡量把一些風險控制在發卡之前。首先，信用卡員必須完整采集貧困農戶的基礎信息，特別是導致貧窮的原因要調查清楚。確實因為啟動資金問題致貧得不但可以發給信用卡，也可以考慮加大信用額度。對于不務正業的閑散人員則應拒絕發放信用卡，對此銀行應探索構建一套評估體系。
（二）改造升級信用卡管理系統，加強信息化分析水平
風險信息精細化分析，首先要從信用卡管理系統IT平臺升級改造開始，尤其是要有針對性的對精準扶貧背景下信用卡產品的客戶信用風險識別與監測體系進行優化性設計。對精準扶貧背景下信用卡產品設計符合自身特點的“紅線”監測數據值，為這類產品的整體風險監測提供強大的科技信息支撐。針對軟件老化、系統維護更新費用投入不足的情r，應當加大相關信息技術開發，有針對性的引入高端技術，比如聘請第三方專業信息技術企業，專門負責精準扶貧背景下信用卡管理系統的開發，這樣做既在提升系統開發專業化水準，也可以有效保障系統的質量和效率。
（三）合理把握政策導向強化管理信用卡透支資金
精準扶貧背景下信用卡業務面向貧困人口或低收入人群提供信用卡服務，旨在解決持卡人在農業生產經營活動中的資金短缺問題，由于農業產業本身具有潛在的自然風險和市場風險，因此上銀行所開展的精準扶貧背景下信用卡業務具有一定的公共物品特征，在風險較大的情況下，無法依靠銀行自身的商業運作來實現這類產品，只有通過政府的政策性補助才能真正鼓勵精準扶貧背景下信用卡的發展。政府對銀行的補助形式主要體現為稅收和補貼，但除此以外，政府還應在農業產業遭遇自然風險和市場風險時主動承擔風險責任，與農村進行風險共擔，給予一定的補貼，在降低農村損失的同時降低精準扶貧背景下信用卡業務的風險，確保銀行信用卡透支金額資金回籠。在精準扶貧背景下信用卡業務的實施過程中，銀行要加強在信用卡發放、資金利用監督等過程中的法律、政策運用，對符合國家政策支持和精準扶貧背景下專項資金使用的行業、產業適當放寬信用卡透支條件，放松信用卡透支額度，利用政府的政策性支持條件充分發展銀行品牌效應。
參考文獻：
[1]宮留記. 政府主導下市場化扶貧機制的構建與創新模式研究――基于精準扶貧視角[J]. 中國軟科學，2016，（05）.
關鍵詞：績效評價；時序主成分分析；扶貧政策；農村
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0030-05
引言
云南地處邊陲，社會經濟發展相對滯后，集邊疆、民族、山區、貧困為一體，它的貧困具有顯著的多樣性，即具有貧困面廣、貧困規模大、貧困程度深、脫貧致富難的特點，是中國扶貧攻堅的主戰場之一，立足云南實際，本文以云南省農村反貧困政策的績效評價作為研究內容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術方法上也應該構成一個多層次多維度的技術方法體系，不僅要體現扶貧開發所取得經濟效益，還要體現經濟、社會和環境發展的協調性，所以只有通過定量和定性方法相結合的方式，才能構建出一套科學全面的技術方法體系，實現扶貧的微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益的統一進行了績效分析和綜合評價，并對進一步提出反貧困政策的調整思路。
客觀、科學、全面、穩定的評估系統，可以及時提供全國以及部分地區的貧困規模、性質、特征、分布等信息，從而改善扶貧項目的針對性和瞄準性，提高中國扶貧工作的潛力和成效，因此本文立足云南實際，以云南省農村反貧困政策的績效評價作為研究內容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術方法上也應該構成一個多層次多維度的技術方法體系，不僅要體現扶貧開發所取得經濟效益，還要體現經濟、社會和環境發展的協調性，所以只有通過定量和定性方法相結合的方式，才能構建出一套科學全面的技術方法體系，實現扶貧的微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益的統一和綜合績效評價，并進一步提出反貧困政策的調整思路。
一、云南農村綜合扶貧績效評價指標及體系
扶貧模式績效評估指標必須體現效率與公平并重、經濟增長與社會發展同步的價值取向。這一體系應當成為一個科學的衡量系統，既包括扶貧指標，又包括社會經濟發展指標、人文指標、生存環境發展指標，各種指標相互配合。建立全面、客觀和科學的效果評價體系，堅持用效果性指標衡量評估扶貧成就，將對扶貧的戰略、策略選擇產生良好的導向作用。
聯合國在1997年全球人類發展報告中，提出一個用來測定貧困程度的新指標:人類發展指數（HDI），主要測定人類生活中三個要素短缺情況，這三個要素是壽命、知識和生活體面程度，其中生活體面程度主要通過無法喝上安全飲用水的人、無法獲得醫療保險的人以及稍微和嚴重低體重兒童（5歲以下）所占的百分比。2000年9月聯合國峰會上提出了包括消除貧困、普及教育、促進教育和衛生健康、可持續發展等8項目標的千年發展目標（MDG）。這些指標和目標擴展了貧困的概念，為多維度的衡量貧困程度和評價減貧效果提供了依據。
中國農村全面建設小康指標體系可以成為扶貧評估指標體系的重要參考，這個體系包括6個方面18項指標。6個方面包括:經濟發展、社會發展、人口素質、生活質量、民主法制、資源環境。其中，經濟發展方面的農村居民人均可支配收入指標；社會發展方面的農村居民基尼系數指標；人口素質的農村人口平均受教育年限、農村人口平均預期壽命指標；生活質量方面的農村居民恩格爾系數、農民居住質量指數、農民文化娛樂消費支出比重、農民生活信息化程度四項指標。
本文在參考以上這些指標設置的基礎上，考慮到數據資料的可得性與可比性，要體現農村脫貧的最主要方面的效果性指標，同時還要便于操作性。因此本文在層次結構設計上將綜合扶貧績效評價體系劃分為貧困基礎、社會經濟、人文發展以及生存環境發展四大子系統作為一級指標，再將各子系統拓展為19個二級指標來反映云南省2001―2010年歷年的綜合扶貧進程（見表1）：
二、云南農村綜合扶貧績效評價實證分析
基于上述指標體系，采用時序主成分分析法對我省綜合扶貧績效進行評價。這種選擇主要基于以下考慮，首先，時序主成分分析法能有效排除專家打分等主觀因素的影響，能夠完全客觀地動態的展現綜合扶貧績效的發展過程，其次，主成分分析在不丟失原指標信息的基礎上，通過提取有代表性的主要成分比較準確地分析問題，在操作中簡便易懂，具有很高的效率。
（1）數據獲得。2001―2011年《云南統計年鑒》、2003―2009年《中國農村統計年鑒》、2003―2010年《中國統計年鑒》、2004―2010年《中國農村貧困監測報告》、2003―2009年《云南農村貧困監測報告》。（2）2001―2010年云南綜合扶貧績效時序主成分分析。主成分分析對數據的要求不高，但是需要樣本個數大于指標的數量。在此問題中樣本數為10個，而指標為19個，因此采用兩步時序主成分分析。
在進行時序主成分分析前對原始數據進行一致化處理，而后，對各子系統貧困基礎、社會經濟發展、人文發展、生存環境發展進行主成分分析，得到各子系統的得分，最后，對各子系統的綜合得分再進行一次主成分分析。下文主要是通過Spss分析軟件完成，最終得到歷年綜合扶貧績效的綜合得分。
（一）一步主成分―子系統綜合得分
1.對各子系統提取主成分
根據累計貢獻率大于90%的原則，對各子系統分別提取主成分。其中，對貧困基礎、社會經濟發展、人文發展和生存環境發展分別提取兩個主成分，主成分累計貢獻率均90%大于（見表2）。
2.根據主成分矩陣（見表3）以及主成分貢獻率計算各子系統得分
具體分析方法下面以貧困基礎子系統為例，然后用提取的主成分comp_1、comp_2代替原來的五個指標，新指標值的線性組合為：
comp_1=（-0.964）*c11+（0.978）*c12+（-0.920）*c13+
（0.928）*c14+（0.780）*c15
comp_2=（-0.158）*c11+（-0.174）*c12+（0.342）*c13+
（-0.163）*c14+（0.620）*c15
最后，利用主成分貢獻計算貧困基礎系統歷年的得分為:
comp_1*0.84009+comp_2*0.11659
其他三個子系統的歷年得分計算方法相同，得到表4。
（二）二步主成分―歷年綜合扶貧績效
基本分析步驟同上，得到歷年綜合扶貧績效得分（見表5）。
結論與建議
本文在現有統計計量環境下對云南地區的扶貧績效狀況進行了階段性的評價，圖1反映了云南省在2001―2010年間，綜合扶貧效果上在整體上是呈現不斷改善的態勢。
通過各子系統在歷年綜合扶貧績效中的作用，根據時序主成分分析結果繪制演進圖（見圖2）。在2001―2010年間，我省在社會經濟、生存環境發展、人文發展方面整體呈現逐年融合、改善的趨勢，而在貧困基礎方面逐漸走弱，說明云南農村貧困基礎依然是厚重和原始的，貧困農民的經濟狀況依然是脆弱和單一的，生活質量較差，處于提高中的低水平，體現在農村居民收入水平不高、城鄉收入差距進一步加大，同時在貧困地區，貧困人口盼望的一些政策沒有及時足額落實到位，一些政策實際對貧困地區積極影響遠低于其他地區，事實上擴大了貧、富差距，還有一些政策較多損害了貧困地區貧困人口經濟權益，加之貧困地區社會經濟發展條件先天不足，難以充分從現有政策獲利。
而根據相關經濟理論，以下相關子系統的改善對綜合扶貧效果的實現均起正向作用，并且是四個子系統均衡作用的結果。
《中國農村扶貧開發綱要（2001―2010）》的提出和實施，確立了新階段中國農村扶貧開發的戰略目標:即“盡快解決極少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落后狀態，為達到小康水平創造條件”。 盡管云南扶貧開發使廣大農村貧困地區的貧窮落后狀況明顯改變，但貧困農戶的基本生產生活條件還沒有質的變化，貧困地區社會、經濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。水、電、通訊等基礎設施建設還需要進一步加快，貧困農戶的基本生產生活條件還需要進一步改善。
一、貴州省農村扶貧開發工作現狀
（一）貴州省農村扶貧開發的法律保障制度
貴州省專門針對扶貧開發出臺的法律法規主要是于2013年3月1日正式施行的《貴州省扶貧開發條例》。在制定該《條例》時，由于受自然條件、歷史文化等很多方面因素的制約，我省在全國范圍內仍是農村貧困面最大、貧困人口數最多、貧困程度最深的省份之一。按照當時國家規定的扶貧標準，我省還有貧困人口1149萬，占全國農村貧困人口總數的9.4%；貧困發生率高達33.4%。在全國14個連片特困地區中，我省有烏蒙山片區、武陵山片區、滇桂黔石漠化片區共計70個縣，該區域的貧困人口占全省總數的86.3%、貧困鄉鎮占87.6%、貧困村占84.3%。由此可見，在制定《條例》時，我省的扶貧開發形勢是非常嚴峻的，扶貧攻堅任務仍非常重。為了讓我省扶貧開發工作有法可依，也為了規范各種扶貧開發行為，保障貧困地區的經濟、社會更好地發展，幫助扶貧對象走上脫貧致富的道路，減小城鄉和區域發展差距，早日全面建成小康社會，根據國家相關法律、法規，并結合國家和我省的有關扶貧開發政策，制定《條例》是非常必要的。
《條例》對扶貧對象、政府及相關部門所承擔的扶貧開發責任、扶貧項目地管理、扶貧資金地管理、扶貧開發的保障措施、法律責任等問題都作出了相應的規定。這使得我省的扶貧開發工作有了法律法規進行保駕護航。
（二）貴州省農村扶貧開發工作取得的成效
貴州省在過去五年，貧困人口數減少656萬人，易地扶貧搬遷人口數達66萬人，有35個貧困縣、744個貧困鄉鎮摘帽，貧困發生率下降到14.3%。當然，《條例》也起到一定作用，《條例》的制定標志著我省扶貧開發工作進入了依法推進的新階段，同時確保了農村扶貧開發工作有法可依。該《條例》實施期間全省專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”大扶貧格局得到進一步鞏固。
二、 貴州省農村扶貧開發存在的突出問題
雖然，貴州省在過去五年的扶貧開發工作中取得了顯著成效，《貴州省扶貧開發條例》實施以來也起到一定保障扶貧開發工作開展的作用。但是，為了與全國同步實現在2020年達到小康標準，貴州省在接下來的五年里，仍需要面臨每年讓一百余萬貧困人口脫貧的巨大壓力，所以我省農村扶貧開發形勢依然十分嚴峻。我省88個縣區中有70個屬于集中連片扶貧開發縣，全省還有農村貧困人口745萬人，再加上我省不少地方的基礎設施仍然處于非常薄弱的狀態，人民群眾因災、因病致貧，甚至返貧的現象比較嚴重，所以扶貧攻堅任務依然非常艱巨，要依法推進扶貧開發工作還面臨著各種各樣的實際困難和問題。
首先，對于扶貧開發的法規、政策認識有待提高，《貴州省扶貧開發條例》適用性不強。部分基層干部、群眾對《條例》以及扶貧開發的相關政策還不夠了解，很多地方對于怎樣穩固扶貧成果、防止返貧的工作不夠重視。我省的扶貧開發條例已經施行三年多，期間國家層面和省級層面都出臺了大量有關扶貧開發的政策，我省的扶貧開況也在不斷發生著變化。《貴州省扶貧開發條例》作為我省扶貧開發的法律制度保障已經出現了適用性不強的問題。
其次，基層的扶貧隊伍工作能力較弱，還需加強精準扶貧工作力度。部分基層扶貧開發工作人員素質不高，對于扶貧開發政策及《條例》的執行并不到位。導致扶貧開發工作出現很多問題，例如扶貧對象識別不精準，一定會影響總體扶貧開發規劃落實、扶貧項目地開展、扶貧資金地發放等很多工作的精準程度。
再次，投入的扶貧資金不足，扶貧資金地使用、管理、監督有待加強。在扶貧資金投入的問題上，盡管各級財政每年都在增加投入，但投入資金總額與扶貧任務需求還是沒法適應。對于資源整合的問題，《條例》中有對于資源整合的規定，但執行效果并不太好，有些部門還是存在各自為政的現象，沒能使不同的扶貧資源結合在一起發揮更大的效用。對于資金使用的問題，財政扶貧資金使用途徑過于單一，使得扶貧資金發揮的作用很有限。對于資金管理的問題，例如存在部分項目資金發放較晚，使得項目實施單位難以開展工作，以致影響到項目實施進度。對于項目資金公示公告制度執行的問題，《條例》也有明確的公示規定，但仍有部分地方出現公示公告內容不完整的問題。還有貧困地區扶貧?苑⒅械姆缸鏤侍猓?這些犯罪行為涉及超越職權進行審批項目資金、未經批準改變扶貧開發項目和資金用途，冒領、虛報、挪用扶貧開發資金等行為，其中，還存在行政主管部門和其他相關部門的工作人員濫用職權、徇私舞弊的行為，在《條例》中也規定了責任追究制度，但因為監管不到位導致這些犯罪行為仍然存在。
最后，安排的扶貧項目不切合當地實情，項目實施效果不理想。問題出現在有的項目沒有考慮清楚當地自然條件、經濟條件、人員條件，從而導致項目實施效果并不理想；一些項目規模太小，又很分散，沒法形成一定規模，以至于缺乏市場競爭力；有些項目的后期管理不到位，而且相關部門的監督工作也不及時，直接導致項目失敗；還有針對缺乏基礎設施的貧困地區的相關設施建設項目安排得太少，鄉村道路、水利設施等問題都急需解決。
三、 貴州省農村扶貧開發法律保障制度的完善建議
（一）加大學習宣傳扶貧開發政策法規的力度
各級各部門必須加強對扶貧開發政策法規的學習以及貫徹落實，加強扶貧工作者對于做好扶貧開發工作的緊迫感與責任感，要充分意識到扶貧開發是一個持久的系統工程，脫貧目標需要考慮很多方面情況，每個扶貧工作者都必須全力以赴才能完成好這項工作。扶貧工作者必須熟練運用《條例》和扶貧開發政策開展工作，并且要幫助農民群眾了解《條例》和扶貧開發政策，調動農民群眾對于扶貧開發的積極性。要大力宣傳《條例》和扶貧開發政策，以期在整個社會環境中營造依法開展扶貧開發的良好氛圍。
（二） 加強扶貧開發隊伍的建設
努力提高農村扶貧開發工作隊伍的綜合素質，以適應新階段繁重的農村扶貧開發任務的需要。按照《條例》規定，加快設置貧困鄉鎮的扶貧工作機構，安排各項扶貧工作的專職工作人員。同時，也要提高農村扶貧開發干部隊伍的質量，定期對農村扶貧開發干部進行扶貧工作培訓，并進行相關人才的引進，保障農村扶貧開發工作的高質量。通過加強農村扶貧開發隊伍的建設，提高農村扶貧開發工作的精準度，全面準確地對致貧原因進行深入分析，嚴格劃分扶貧對象和救濟對象，制定出切合實際的幫扶計劃，確保各項扶貧開發政策的順利實施。
（三） 增加扶貧資金投入，加強資金項目監管
竭盡全力去爭取中央財政的專項扶貧資金、定點扶貧和對口幫扶等資金支持我省扶貧開發事業。同時，加大地方財政對于扶貧資金地投入，吸引更大范圍的金融資金、社會資本參與到扶貧開發事業中，并建立起扶貧資金地有償使用、多元投入機制。加強對于扶貧資金的監管力度，加快資金撥付和項目實施進度。集各方力量，充分整合利用扶貧資源，提高扶貧資源的整體效用。要保障產業化扶貧的重點項目投入，也要提高扶貧項目的覆蓋面。切實做好貧困地區交通、水利等基礎設施建設。進一步完善扶貧項目立項、審批、實施、驗收、評估等管理制度。認真執行扶貧資金項目公示公告制度，提升人民群眾對項目建設的積極性。按照《條例》規定，財政、扶貧、審計、監察等相關部門須做好監管工作。
（四） 努力提高產業扶貧項目的實施效果
讓龍頭企業、合作社更好地發揮帶動作用，組織農民打造充分利用當地優勢自然條件，并具有地方特色的養殖、種植基地和食品加工基地，提供相關農業科技技術，做好特色品牌建設，以提高市場競爭力。進行產業扶貧的同時也不能忽視對于生態環境的保護，制定項目時要考慮當地實際情況，充分尊重群眾的意見，盡量轉變當前部分群眾配合度不高、項目監管不到位的情況，細分各部門職責，全面調動相關部門和貧困農戶的積極性，全力推進項目開展，提高項目實施效果。
（五） 調整扶貧開發機制
要著眼于增強貧困地區的內生動力，積極轉變傳統的扶貧方式、手段，從提高貧困群眾的自我脫貧能力入手，創新扶貧工作思路、形式、方法。在實際工作中，要正確協調好貧困農戶盡快脫貧與長遠生計、典型示范點建設與幫扶全部貧困人口總體推進的關系。堅持產業扶貧與智力扶貧并重，充分發揮基層組織、駐村幫扶干部和農業技術人員的作用，宣傳好黨的各項惠民政策，幫助貧困農戶學習掌握實用技術，提高綜合素質。
（六） 加強依法監督工作
按照《條例》的規定，充分發揮各級人大常委會、人大代表的監督作用，通過聽取專項報告，以人大代表執法檢查、工作調研等多種形式，加大對農村扶貧開發工作的監督檢查力度。而各級政府以及農村扶貧開發工作的相關部門應當積極主動地接受監督，以此提高各級政府、相關部門對于農村扶貧開發工作的重視程度，更好地完成各項農村扶貧開發工作，使我省農村扶貧開發取得更大的成效。
關鍵詞：農村低保;扶貧開發;功能定位;發展機制
2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發促進發展，開發與救助相結合。
作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應在實際工作中做出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標，迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。
一、農村低保制度出臺背景和實施過程
最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。
在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，城市低保制度基本實現應保盡保。
我國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低保”目標奠定了基礎。黨的十六大以來，我國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農村低保制度的省區市已經達到24個，2007年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。
二、農材低保制度演進趨勢
1農村低保制度將是一項長期的制度安排
中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠實現這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發，對于整個人類社會來說，不管是經濟發達國家還是發展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經過六十年的社會主義建設，特別是改革開放三十年來的經濟發展，我國農村的貧困得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農村貧困人口數量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。
2保障標準將逐步提高
我國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續加大。就近期動態來看，這種趨勢已經比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農村絕對貧困人口全部納入農村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區的政策動態也表現出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉低保標準每年都將有所提高。
3低保制度覆蓋面將繼續擴大
美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5％。目前，我國的農村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。
造成這種現象的主要原因是現階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施保”和“應保盡保”。上述兩個方面的因素導致迄今為止，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。
三、低保制度對農村扶貧開發工作的影響
1積極影響
總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對我國扶貧開發工作的影響是積極的。主要表現為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發展目標的實現。
2對扶貧開發工作的挑戰
農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經解決。
但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰也隨之凸顯出來。主要體現為：隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括：一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發展目標，必須進行積極探索和創新，盡快確立“發展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。
四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位
1傳統扶貧開發工作：兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標
我國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現實的政策選擇必然是，扶貧開發既要發展，又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。
2雙重目標的實踐困擾：產生逆向激勵，不利于發展目標實現
扶貧開發工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發展型機制的建立。扶貧開發救濟、發展“一肩挑”實際上使扶貧開發政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。
這樣的做法導致三個結果：一是對貧困人群中的無發展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發政策亦需兼顧，致使扶貧開發資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發展意愿亦趨向弱化。
在這三個結果中，第一個雖然導致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數的無發展能力的貧困者本來就應該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發來承擔而已；第二種情況流弊最大，極少數有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。
上述情況看表明，在傳統體制下，盡管扶貧開發政策的初衷是促進發展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發展與救濟雙重目標和職能的歷史階段，由于無法區別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發有時更像一項福利制度而不是發展型的制度安排。
發展型機制的缺位給扶貧開發工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農村基層貧困地區和貧困人口中“等、要、靠”現的思想和表現也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經驗和教訓。總之，現有的理論成果和國際相關領域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發傳統體制必然導致對發展的正向激勵不足，甚至產生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發展目標的實現。
3理論分析：扶貧與低保既有聯系，更有區別
農村最低生活保障制度(簡稱“農村低保”)是對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發(簡稱“農村扶貧”)是中國農村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，其基本方針是開發式扶貧，即：以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，通過發展生產力，增強自我積累、自我發展的能力。開發式扶貧方針是我國多年扶貧開發最根本的經驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎。
從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務對象都是弱勢群體、貧困地區和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。
但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區別：首先，性質和功能不同。農村低保是為農村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權，進而構筑一道社會的安全底線；而扶貧開發則主要關注農村貧困人口的發展權，與低保“授人以魚”不同，扶貧更關注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發展的能力，進而實現農民脫貧致富和農村經濟發展；其次，服務對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村居民；而農村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口。這里的關鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設計的初衷來看，扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區的低保標準應該低于扶貧標準。根據現行政策規定，農村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執行；而農村扶貧標準，以國家統計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標和任務不同。低保制度的目標和任務主要是將符合救助條件的農村貧困群眾納入保障范圍，穩定持久地解決農村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發的目標更為宏大，任務也更為艱巨：扶貧開發的目標是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小地區差距，最終實現全國人民的共同富裕。因此，“在建設社會主義新農村的進程中，扶貧開發承擔著促進貧困農村經濟社會全面進步的重大任務；在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務；在構建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發承擔著縮小發展差距、關愛弱勢群體的重大任務；在建設生態文明的進程中，扶貧開發承擔著保護資源環境、促進可持續發展的重大任務”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發則以提高農村貧困人口自我發展能力為重點，因為這是貧困地區脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區基礎設施建設，努力改善生產生活條件；必須切實加快貧困地區經濟發展，通過發展生產力，提高貧困人口自我積累、自我發展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發展教育培訓和醫療衛生事業作為突出任務，不斷提高貧困人口的綜合素質。”
綜上，農村低保與扶貧既有聯系，又有區別。雖然同為解決農村貧困問題的重大戰略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代。”
4低保制度實施后農村扶貧開發工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發展目標
2007年以后，中國開始在農村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發展型機制的確立和實施創造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經濟發展)的本來面目。
基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發政策將沿著這樣的方向向前發展：剝離救濟功能，專注發展目標。當然，這一政策轉向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務，扶貧開發尚需部分承擔低保的職責。
五、關于扶貧開發“發展型”工作機制初步設想
發展型扶貧開發工作新格局客觀上需要確立發展型機制”。這里的發展型制特指在扶貧開發工作中以貧困地區和貧困人口的發展為基本目標和行為導向的激勵和約束機制，其中的重點是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時，要區別于傳統的扶貧開發和新近施行的農村最低生活保障制度，主要依據“貧困的發展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據貧困者“發展”的意愿、努力和績效，只有具有發展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發展效果越好的貧困者，政府越應該予以扶持，而那些沒有發展能力的貧困者、或者具備發展能力而無發展意愿、不愿為自身的發展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發政策。其核心思想是“把激勵搞對”，即在扶貧開發工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。
【摘 要】 金融精準扶貧是扶貧開發戰略體系的重要組成部分，作為點多面廣的農村信用社在加大扶貧開發力度、承擔歷史使命、將金融服務與扶貧開發深度融合、有力助推精準扶貧工作目標的實現方面有著不可替代的作用。近年來，農村信用社積極發揮農村金融主力軍作用，在金融精準扶貧工作中做出了一定成績，但和金融精準扶貧的要求相比還有不小的差距，如何利用農村信用社在精準扶貧中的主力軍地位，發揮金融主力軍作用進而實現精準扶貧就成了農村信用社值得思考和研究的課題。筆者就此在本文中提出了自己的看法。
【關鍵詞】 農村信用社 精準扶貧 地位 作用
1.精準識別金融扶貧對象，努力做到扶真貧。
農村信用社要想在金融精準扶貧工作中發揮骨干作用，首先就要加強領導，成立農村信用社金融精準扶貧工作領導小組，積極對接各級扶貧部門，對金融精準扶貧工作做到早安排、早部署、早調研，成立“三農”事業部，按鄉劃片，結合各鄉鎮信用社情況，收集整理本地區貧困農戶檔案，進行大范圍的摸底排查、詳細考察、仔細審查、上會研究，建立貧困農戶的信息網絡系統，實施扶貧對象動態管理。其次是明確扶貧對象，進而幫扶真正需要幫助的貧困對象，做到扶真貧，這是金融精準扶貧的前提和基礎。為此，做為點多面廣的農村信用社就要沉下心來了解扶貧鄉鎮、村組和農戶的詳細情況。要結合信用工程建設，深入農村一線，對農戶開展深入調查，精確識別農戶的貧困程度，找到真正需要幫扶的貧困戶，最終確定扶貧對象，掌握扶貧第一手資料，為扶真貧打下良好基礎。第三，在開展日常金融服務工作中，要對貧困農戶進行綜合評定，深入細致地了解其貧困程度，找到致貧原因。與此同時，農村信用社要結合本轄區扶貧對象的實際情況，對轄內符合農村信用社金融扶貧條件的對象進行建檔立卡，精準識別出轄區鄉鎮、貧困村中貧困戶的數量，為實施精準扶貧做好充足準備。
2.認真調研考察，實施真扶貧。精準識別扶貧對象是實現金融精準扶貧的關鍵。然而即使掌握了扶貧對象情況，也不等于做好了精準扶貧工作，接下來還要采取有效舉措確保真扶貧：一是要積極探索適合貧困農戶的貸款產品，為貧困農戶獲取貸款創造條件。農村信用社要從農村實際出發，因地制宜，不斷創新精準扶貧的信貸產品，在實際工作中要積極開辦適合貧困農戶的小額信貸產品，優先安排專項扶貧信貸資金、優先滿足貧困農戶信貸需求，同時執行“三個優惠”，即政策貸款金額期限優惠、基準利率優惠、免擔保抵押優惠。同時利用信用工程這一平臺，以信用評級“聯姻”精準扶貧，創新研發“特惠貸”信貸品種，積極為貧困農戶開辦無擔保、無抵押、純信用的融資途徑，提升資金使用效率，實現“精準滴灌”，為貧困農戶及時獲取信貸資金提供保證，從而有效滿足貧困農戶的信貸需求。二是要把精準扶貧工作與普惠金融相結合。農村信用社要加大政策宣傳和引導，使廣大貧困地區貧困農戶知曉扶貧小額信貸政策和程序，以“信合村村通”為載體，推動金融服務延伸。與此同時，農村信用社要以“服務‘三農’、改善民生”為根本宗旨，大力實施普惠金融，從而實現基礎金融服務“村村通”。在轄區內所有行政村設立助農服務點，使農民足不出村即可辦理小額取款、轉賬等基本金融業務，真正實現金融服務“零距離”，以此滿足廣大農村地區貧困農戶的金融服務需求，使農村信用社真正成為廣大老百姓特別是偏遠鄉村居民“最貼心的銀行”和“家門口的銀行”。 為貧困地區農戶夯實脫貧致富基礎，確保金融信貸扶貧工作取得實效。四是農村信用社在金融精準扶貧工作中，要針對不同的貧困對象，比如 “兩有戶”（有資產有勞動力但無門路）、“兩因戶”（因學因病致貧戶）、“兩無戶”（無力脫貧、無業可扶戶）和“兩缺戶”（缺基礎設施缺技術資金戶）等貧困對象，采取不同的幫扶對策，實施對癥下藥，精準“輸血”。
3.金融扶貧不僅要在“精準輸血”上下功夫，更要在“精準造血”上謀長遠。要想使貧困農戶徹底擺脫貧困，實現真正意義上的脫貧致富，農村信用社在金融扶貧工作中不僅要做到為貧困農戶“精準輸血”，而且還要沉下心來“精準造血”，以此增強發展后勁，實現金融精準扶貧的目的。一是加大金融知識宣傳力度，讓更多的貧困農戶了解金融知識。要定期不定期地結合金融知識普及月、金融知識進萬家、小微企業宣傳月等活動，積極開展征信知識、反假幣知識、經濟金融知識宣傳和政策普及，講解創業故事和脫貧致富先進人物事跡，激發貧困農戶脫貧致富的積極性，實現貧困農戶“坐等上門要錢要物”到“主動創業發家致富”的思想大轉變，從而徹底根除貧困農戶“等靠要”的懶惰思想。二是積極開辦“金融夜校”，創建金融知識培訓機制。眾所周知，老百姓大多有日出而作、日落而息的習慣，白天大多數人在地里忙農活，只有晚上了才有休息時間，針對這個情況，農村信用社就要從實際出發，在晚上創新開辦“金融夜校”。充分發揮農村信用社點多面廣的優勢，力爭做到行政村全覆蓋，讓廣大農戶尤其是貧困農戶利用晚上休息時間學到實用的基礎金融知識， 掌握必要的金融政策、扶貧信息等。通過將“金融夜校”與政府職能相結合，在引導貧困農戶學金融、懂金融、用金融的同時，積極在廣大農村開展農民職業技能培訓，培養致富能手、創業大戶。讓貧困農戶樹立脫貧致富的志向，激發他們干事創業的熱情。三是關注貧困農戶留守兒童的教育成長問題，為貧困農戶排憂解難。近些年來，隨著城鎮化的發展，大部分貧困家庭的年輕農民為了生計常年進城打工掙錢，由于沒時間和精力照顧孩子，于是大多選擇把孩子留給老人照看。這些“留守老人”和“留守兒童”都是農村中的弱勢群體，亟需社會力量對他們進行關心和幫助。作為直接服務三農的農村信用社有義務在生活上幫助他們，要定期不定期地組織引導廣大員工參與愛心捐贈，積極向貧困農戶的學生捐款捐物，向貧困家庭學子積極發放生源地助學貸款，解決其學費、生活費難題。
4.開展金融扶貧，需要政策上的支撐和措施上的有力扶持。金融扶貧是一項任重道遠的工作，是一項需要克難攻堅的工程，是一場硬仗。金融扶貧工作要想取得實效，就要樹立長期扶貧攻堅的信心和勇氣，要與時俱進地結合自身優勢，把金融精準扶貧工作作為重要的使命與擔當來發揮積極的作用。除此之外，還需要政策上的支撐和措施上的扶持，缺一不可。一是需要政策上的支撐。“眾人拾柴火焰高”，農村信用社要想在精準扶貧工作中發揮作用，實現精準扶貧的目的，離不開政策上的支撐和方方面面的配合，尤其是政府扶貧辦的配合和支持。例如在摸清貧困農戶底數這個問題上，就需要政府扶貧辦的大力幫助。政府扶貧辦給農村信用社提供了真實有效的貧困對象信息，就能大大減輕農村信用社扶貧工作中的難度。二是金融扶貧措施要跟上。既然精準扶貧是一場大戰、硬戰、攻堅戰，作為農村金融主力軍的農村信用社就要做好打持久戰的準備，要時刻牢記農村信用社“服務三農、服務小微、助力地方經濟社會發展”的辦社宗旨，統籌使用信貸資金，制定扶貧專項信貸計劃，確保把有限的信貸資金精準投放在扶貧重點領域中，在打贏精準扶貧攻堅戰中發揮更大作用。三是發揮農村信用社點多面廣、植根農村的大優勢，不斷提升金融服務水平，進一步把金融精準扶貧工作推向深入。農村信用社 “三農”工作經驗最為豐富、資金實力最強、網點覆蓋最廣、從業人員最多，這也是農村信用社區別于其它金融機構的優勢所在。在金融精準扶貧工作中要積極與當地財政、農委、扶貧、計生、工商等涉農部門開展業務合作，有效聚合扶貧資源，有效促進金融資源向“三農”配置、向產業傾斜，增強金融扶貧精準度，把金融扶貧工作做得更扎實。與此同時，還要進一步發揚“挎包精神”，積極幫扶貧困農戶，不斷提升基礎金融服務水平，為金融扶貧開辟綠色通道，不斷滿足扶貧對象的金融服務需求，用廣大農村信用社員工的辛苦勞動換取貧困對象的幸福安康，使廣大貧困農戶早日擺脫貧困，走上富裕之路。
【參考文獻】
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2013年9月4日，由中國國際扶貧中心和華中師范大學社會學院聯合編寫的首份《中國反貧困發展報告（2012）》（下稱《報告》），報告指出目前中國的扶貧模式主要仍以政府為主導，“由上至下”式的單向扶貧，已呈現出諸多弊端。
政府主導型扶貧模式源于計劃經濟體制，政府是扶貧工作的唯一主體和責任者。《報告》指出，此種模式延續至今，首先造成了基層政府對上級政府的過于依賴，基層組織的作用沒有得到有效發揮。與此同時，貧困主體參與性較低。“自上而下”的扶貧沒有充分尊重貧困主體的意愿，貧困主體的沒有真正參與進來。此外，社會參與度不高，沒有充分利用政府主導下的社會扶貧的力量。缺乏社會力量的支持，也讓政府扶貧任務艱巨而沉重。
政府主導的扶貧在工作手段上呈現出單一性。《報告》稱，在長期扶貧實踐中，中國將資助式扶貧作為扶貧的主要任務，但這種方式實際上是一種“輸血式”扶貧的落后模式，這種模式無法從根本上幫助貧困者脫貧，無法解決農村貧困的根源問題及內生機制的造血功能，使得農村返貧率較高。
由于社會參與不足，扶貧工作也缺乏多元化的監督。《報告》指出，在扶貧項目選擇方面，經常存在著重短期效益，輕長遠利益，重表面數字，輕實際功效，沒有后期的跟蹤，沒有達到扶貧開發的長效目的。在扶貧資金方面，也存在著資金投放主體不明確，到位率和透明度不高。在行政主導的體制下，扶貧資金來源渠道復雜，運行鏈條長，環節多，很難對資金使用情況進行切實有效的監督和管理，致使大量扶貧資金沒有到位，到位資金也有可能沒有真正用到扶貧項目上。
《報告》認為，多元主體共同參與扶貧的格局應該是構建大扶貧格局的努力方向之一。社會各類扶貧主體應成為扶貧的重要力量和有效補充。《報告》建議，在現階段推進扶貧開發工作，需要全社會的力量，需要確立包括政府、企業、社會組織等多元扶貧主體各就其位、共同參與的扶貧格局。
《報告》特別指出，在農村地區，扶貧與低保兩項制度脫節導致貧困的動態管理機制缺失，貧困退出機制不完善。扶貧與低保兩項制度是中國反貧困事業的組成部分。前者以“發展”為主要內容，主要通過開發扶貧的方式，幫助有勞動能力和意愿的貧困人口脫貧，重在“造血”；后者則以“救濟”為核心，通過現金補貼的方式，為失去勞動能力、常年生活在貧困之中的弱勢群體提高最低生活保障，乃是“輸血”。
中國在2007年全面鋪開低保制度前，扶貧制度承擔了部分救濟功能。但兩類貧困群體事實上需要區別性的政策對待，若以低保救濟有勞動能力者，無疑會使其產生福利依賴；以扶貧政策幫助無勞動能力者，又會造成資金的分散和浪費。因而在2009年，有關部門下發了《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》，要求基層民政部門在審核低保對象時要區別出有勞動能力者，為其提供培訓、貼息貸款等扶貧政策以提高其生存發展能力。不過，兩項制度至今仍未實現有效銜接。
《報告》指出，當前貧困對象的識別機制并不完善，許多真正需要擺脫貧困的人群未納入其中。民政部門負責識別無勞動能力的困難戶，扶貧部門關注有生產能力的貧困戶，而處于“交界處”的貧困群體，如遭遇變故陷入暫時性貧困的農民、子女年幼需要幫扶的農民等，卻沒有得到明確的界定和幫助。同時，農村家庭收入的復雜性、多樣性和不穩定性也給收入核定帶來了困難。地方扶貧政策直接指向地區，也缺乏對扶貧對象的有效識別。
在貧困退出層面，由于低保是“補差”性質的，收入的增加會造成福利的減少，這直接造成了貧困群體對福利的依賴性，情愿吃低保，也不愿勞動換取微薄的收入。貧困的動態管理機制缺失，使得貧困退出機制不完善。
《報告》還指出，“兩項制度”的銜接的相關政策不夠健全。當前中央和地方層面都陸續頒布農村扶貧開發和農村最低生活保障的有關政策，但在中國，具有較高法律效力的《社會救助法》至今尚未出臺。《社會救助法（草案）》于2007年就被民政部提上起草議程，2008年國務院法制辦向社會公開征求意見，但直至今天還未出臺，使得地方在制定農村扶貧開發與農村最低生活保障的相關政策時無章可循且權威性不夠。
此外，報告還指出“兩項制度”在銜接過程中依然存在不公正、不公平的難題，資金使用效益不高，在部分貧困地區仍存在克扣資金、濫用資金的情況。針對這些問題，《報告》建議建立聯席會議制度，實行部門信息的共享，并完善相應的工作考核機制，推動各地進一步規范管理。
>> 甘肅省臨洮縣委書記石琳：用“微改革”助推精準扶貧 以微改革助推精準扶貧 用金融的力量助推貴州精準扶貧 用大數據精準扶貧 用“精準反腐”為精準扶貧護航 “黨建+”助推精準扶貧 精準 助推扶貧之道 甘肅省精準扶貧專項貸款調查研究 甘肅省臨洮縣 團白沙縣委舉辦精準扶貧貧困兒童微愿望發放儀式 就業扶貧助推精準脫貧 唐縣精準發力助推精準扶貧 用微課助推高效課堂 用黨員精準扶貧示范工程凝聚黨心民心 匯聚智慧 改革創新 精準扶貧 用教科研助推課堂模式改革 甘肅省慶陽市特色產業精準扶貧研究 基于精準扶貧視角下的甘肅省脫貧模式探析 掘金“西山藥庫”助推精準扶貧 財稅政策助推精準扶貧研究 常見問題解答 當前所在位置：中國 > 經濟法律 > 甘肅省臨洮縣委書記石琳:用“微改革”助推精準扶貧 甘肅省臨洮縣委書記石琳:用“微改革”助推精準扶貧 雜志之家、寫作服務和雜志訂閱支持對公帳戶付款！安全又可靠！ document.write("作者： 李開南")
申明:本網站內容僅用于學術交流，如有侵犯您的權益，請及時告知我們，本站將立即刪除有關內容。 2014年10月30日，臨洮縣委書記石琳（左二）陪同交通部機關工委領導檢查通暢公路施工情況。
十八屆五中全會提出：到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。
這是一場必須打贏的攻堅戰。
貧困縣將怎樣如期“摘帽”？“摘帽”對貧困縣的發展會產生多大的影響？諸多問題引發各界高度關注。
甘肅省定西市臨洮縣，是全國最早進行“三西”（甘肅的河西、定西和寧夏的西海固）建設和扶貧開發的縣份之一，也是國家扶貧開發工作重點縣和六盤山片區連片特困地區之一。近年來，臨洮縣突出基礎改善、精準施策、金融支撐和創新驅動，初步探索走出了一條精準扶貧的新路子。
近日，《中國經濟周刊》記者走進臨洮，就貧困縣摘帽、精準扶貧等問題，專訪了臨洮縣委書記石琳。
“貧困縣”的帽子不能用含金量多少來衡量
《中國經濟周刊》：貧困縣摘帽，對貧困縣的發展會有哪些影響？
石琳：貧困縣全部摘帽，是全面建成小康社會的必然要求。對于一個貧困縣而言，既是壓力，也是動力，能夠激發貧困縣脫貧的內生動力。同時，相關政策也明確，貧困縣摘帽后，國家在項目、資金等方面的扶持政策不變、力度不減，這為貧困縣鞏固脫貧成果提供了強有力的政策保障。當然，貧困縣要實現持續發展，更重要的還是要挖掘自身資源，拓寬發展渠道。
《中國經濟周刊》：“貧困縣”這頂帽子會帶來多少資金支持？有哪些政策支持？含金量有多高？
石琳：就臨洮而言，作為國家扶貧開發重點縣，每年可獲3000萬到5000萬元的財政專項扶貧資金，還有一些專項轉移支付和專門的政策措施。至于貧困縣的帽子，我覺得這是國家的政策導向問題，不能用有多少含金量來衡量。
《中國經濟周刊》：曾經有個別縣在成為國家級貧困縣后，掛出橫幅“熱烈祝賀本縣成為國家級貧困縣”。同為貧困縣領導，您怎么看待這一舉動？
石琳：按照國家扶貧政策，貧困縣每年都能獲得扶貧專項資金和幫扶項目的支持，這對于財政緊張的貧困縣而言，是促進縣域經濟發展的重要力量。但是，近些年來也出現了個別縣爭當貧困縣，甚至以貧困縣為榮的現象。我認為這是政績觀出現了偏差，工作上缺乏擔當，存在等、靠、要的思想，這是堅決要不得的。
《中國經濟周刊》：成為貧困縣需要哪些條件，走哪些程序？競爭是否激烈？
石琳：國家級貧困縣是嚴格按照當地農民人均純收入為標準確定的，不是通過爭取或者競爭等方法進入的。
《中國經濟周刊》：多年來，貧困縣的名單很少調整，而且貧困縣的數目沒有減少。有人因此對貧困縣的扶貧政策產生質疑。對此，您怎么看？
石琳：貧困縣大多集中于革命老區、少數民族地區和邊疆地區、中西部經濟不發達地區，自然環境惡劣、基礎建設滯后、經濟發展緩慢。這些地區的致貧原因是綜合的、也是復雜的，要實現脫貧，是一個長期而又艱苦的過程，需要啃硬骨頭。這也就不難理解近年來貧困縣的名單為什么很少調整，貧困縣的數目沒有減少的問題，不能就此說國家對貧困縣的扶貧政策是失敗的。
“微改革”助推精準扶貧
《中國經濟周刊》：貧困縣摘帽，臨洮做好準備了嗎？
石琳：對摘掉貧困帽子，我縣已經做好了準備。我認為，臨洮縣脫貧的難點主要集中在如何讓貧困群眾住上安全房、走上水泥（砂化）路、喝上自來水和培育富民產業四個方面。
《中國經濟周刊》：關于精準扶貧與農村地區的發展，您有哪些思考？
石琳：農村發展的難點在貧困地區。當前形勢下，要加快農村的發展，就必須把貧困地區的發展作為重點，用足用活精準扶貧的各項扶持政策，因地制宜推進精準扶貧。總的來說，我認為有三條路子：一是要圍繞促農增收這個核心，著力拓寬貧困群眾致富渠道。二是抓住改善條件這個關鍵，加強農村基礎設施建設。三是突出環境保護這個重點，持續推進農村環境整治行動。
《中國經濟周刊》：您在臨洮提出了關于農村問題的微改革，請介紹一下這方面的情況。
石琳：微改革是臨洮今年的一項創新性工作，也是縣委、縣政府著力推進的重點工作。今年，我縣堅持問題導向，探索推進了28項微改革事項，走出了一條以微改革助推精準扶貧的新路子。
一是緊盯補齊經濟發展短板，提出了農村道路建設管護、分類推進易地扶貧搬遷、推進城鄉水務一體化發展等6項微改革。二是緊盯破解農民增收難題，提出了成立精準扶貧富民產業合作社、創新農村金融服務體系、啟動農民1+X菜單式培訓工程等7項微改革。三是緊盯轉變農業生產經營方式，提出了構建全覆蓋農機社會化服務體系、發展家庭農場、推進飼草配送服務等5項微改革。四是緊盯破除體制機制障礙，探索推行了農村人居環境改善長效機制、建立牧醫合作社、建立農村社區等3項微改革。
之所以要提出和推進這些微改革，其目的只有一個，就是要解決廣大群眾關心關注的各類難點和熱點問題，解決當前精準扶貧中存在的各類困難和問題，讓廣大群眾從改革中獲得實實在在的好處，讓群眾有更多的“獲得感”。
將群眾的切身利益與脫貧致富、可持續發展結合起來，關鍵是要找準契合點，這個點就是微改革。具體來說，我們抓住了三個方面的契合點。一是緊盯群眾的關注點。二是抓住農村生產生活的“小問題”。三是突出破解制約脫貧致富的“瓶頸”。
本刊訊為進一步加大對我省貧困地區農村青年的創業扶持力度,增加扶貧到戶貸款對貧困地區農村青年的發放比例,促進貧困地區農村青年就業創業、脫貧致富,近日,團省委、省扶貧辦聯合下發通知,在全省開展“青年創業扶貧行動”。
通知指出,“青年創業扶貧行動”將進一步加強共青團和扶貧部門的聯系與合作,積極爭取財政扶貧資金貼息政策扶持,努力探索支持貧困地區青年創業發展的新模式,促進貧困地區農村青年成長成才。現階段,貸款扶持的重點為44個扶貧開發重點縣和經濟相對落后的黃淮四市非重點縣(市)建檔立卡的低收入青年,扶持資金主要用于其發展生產和創業致富。今后,隨著新的扶貧規劃的修編和財政扶貧貼息資金的增加,將逐步擴大扶持范圍和規模。
通知強調,各相關縣(市)團委要主動與扶貧辦聯系,扶貧辦要把此項行動納入到扶貧到戶貸款發放工作中,根據有關要求共同編制實施方案,明確各自的工作職責和工作任務,有序銜接各項工作環節,使更多的貧困地區農村青年能夠獲得扶貧到戶貸款貼息政策的支持。要按照“放得出、收得回、有效益”的原則,由金融機構按規定程序在各相關縣(市)團委、扶貧辦提供的有創業意向的農村青年名單范圍內選擇對象發放貸款。相關縣(市)團委、扶貧辦和金融部門要積極與當地財政部門聯系溝通,對貧困地區農村青年小額到戶貸款發放對象認定程序、審核方式和貼息方式進行研究協商,靈活確定貸款發放和貼息方式以及貼息期限、貼息利率等。
通知還要求相關縣(市)團委和扶貧辦要聯合成立工作領導小組,精心組織,科學設置工作實施步驟,使貸款發放工作全面有序進行;要加大對實施“青年創業扶貧行動”的宣傳力度,發揮各種團屬輿論宣傳陣地的作用,動員廣大青年志愿者進村入戶,深入基層廣泛宣傳,真正使貧困地區農村青年知曉各項貸款優惠政策,通曉各項貸款方式;要加強協調溝通,密切配合,不斷總結工作經驗,完善各項工作措施,在扶貧到戶貸款支持農村青年創業的全過程中提供服務,及時進行創業發展指導,提高創業項目的收益率,加大創業項目的成功率,確保“青年創業扶貧行動”取得扎實成效。
據悉,為更好地推動“青年創業扶貧行動”在全省開展,團省委、省扶貧辦成立了聯合領導小組,領導小組辦公室設在團省委農村青年工作部,負責“青年創業扶貧行動”的日常工作。
問題：在調研中發現，我市扶貧部門掌握的扶貧對象和民政部門救助的低保五保對象存在很大差口。從扶貧部門的數據來看， 2015年年底全市有“建檔立卡”扶貧對象45.29萬人，其中低保五保人數為33.5萬人，而民政部門實際救助的農村低保五保人數為45.5萬人，這就反映出全市還有12萬低保五保對象未納入扶貧對象范圍。通過兩部門的數據對比來看，存在很大差口。主要原因有3個：
一是兩部門間信息沒有實現互聯。扶貧、民政部門分別掌握的扶貧對象和低保對象仍處于條線管理狀態，兩部門對象信息沒有實現互聯共享。
二是兩部門對象認定方法不同。民政部門的低保對象經過了審核審批認定，且對這些對象進行了資金救助，已落實到戶、明確到人。扶貧部門掌握的扶貧對象采取的是由省抽樣測算得出的貧困人口數量分解到縣、鄉鎮、村，鄉村按照上級分配的扶貧人數指標（鄉村人口數×低收入人口發生率）來認定。同時，由于扶貧、民政部門認定對象的標準不統一、統計口徑不一致，導致在對象認定上存在差別。
三是9個非貧困縣9.9萬低保對象未被統計到扶貧對象范圍。橋西區、橋東區、下花園區、經開區、察北管理區、塞北管理區、涿鹿縣（僅統計了趙家蓬區）以及懷來縣和原宣化區的大部分低保對象未被統計在扶貧對象范圍內。
建議：打好扶貧攻堅戰第一步是將兩部門的對象銜接起來，進行精準識別，確保對象準確。
一是建立統一精準識別程序，做到貧困對象全覆蓋。扶貧、民政部門密切配合，結合扶貧和低保政策，建立統一認定標準和識別程序，統一入戶調查、評議公示、抽查檢驗等方式識別對象，實現標準統一、工作統籌、對象銜接。
二是開展聯合摸底排查，實現“兩庫合一”。由扶貧、民政部門共同對全部“建檔立卡”的扶貧對象和低保五保對象進行信息交換比對，依靠鄉鎮、村干部、扶貧駐村干部為主體，全面排查扶貧對象和低保對象的家庭經濟狀況、致貧原因。對“建檔立卡”扶貧對象中尚未納入低保或五保人員進行核查，對符合條件的全部納入低保或五保供養范圍，實現“應保盡保”；對低保五保對象中符合條件未納入扶貧對象范圍的要納入“建檔立卡”范圍，實現“應扶盡扶”。同時，扶貧部門“建檔立卡”數據庫和民政低保管理數據庫要實行互聯互通，統一信息管理系統，做到對象互查互對，對全部扶貧、低保對象實行臺賬管理，及時記錄更新家庭情況、幫扶計劃和成效，共享對象信息。
問題：急需明確需要扶貧政策扶持對象和需要民政低保政策兜底對象，解決扶誰和兜底保障誰的問題。我市45.29萬人貧困人口中，因致貧原因不同，亟待分類管理，提高針對性。
建議：在建立科學的認定程序上下功夫，對每名扶貧對象進行精準分類識別，分類施策。針對扶貧對象致貧原因、勞動能力等情況，因人因戶施策，實現扶貧和低保兜底政策的有效銜接。可將扶貧對象分為3類并采取相應的幫扶或兜底政策：
對有勞動能力的扶貧對象給于過渡性低保救助。有勞動能力的扶貧對象是國家扶貧政策實施的重點群體，把發展生產、異地搬遷、生態補償、發展教育等扶貧政策全面落實到位，采取特色產業扶持、創業就業幫扶、資產收益、金融支持等措施實現脫貧。低保作為過渡性的救助手段，解決暫時性生活困難，實現脫貧后逐步退出低保。對有勞動能力的未享受低保的邊緣戶，重點依靠產業和就業等扶貧措施脫貧。
對有部分勞動能力的扶貧對象給于低保補助。這類扶貧對象有部分勞動能力，但是僅依靠國家的扶貧政策很難全面脫貧，需要扶貧政策和低保救助政策共同發力，通過扶持，他們雖然有了部分收入，但仍難以超出扶貧線，需要低保給予補助達到扶貧線以上，從而實現全面脫貧。
對完全喪失勞動能力的扶貧對象給予低保政策全額兜底保障。這類對象主要為重病、重殘、高齡的低保五保對象，他們完全喪失勞動能力，國家的產業就業等扶持政策在他們身上無法實施，難以通過扶貧政策實現脫貧，需要按扶貧線標準全額發放低保金，并加大重大疾病等救助力度，實行長期政策性兜底脫貧。
問題：目前，低保補助水平還停留在平均發放上，沒有實現分類施保和足額補差,對完全喪失勞動能力的扶貧對象沒有進行兜底保障。農村低保制度實施以來，絕大部分縣區低保金一直平均發放（目前每人每月平均補助150元），這樣對于完全喪失勞動能力、無任何收入的扶貧對象來說，每年領取的低保金為1800元，距離扶貧線2900元還有1100元的差距，很明顯對這些扶貧對象沒有實現兜底保障。同時，一些基層干部為了平衡關系，減少矛盾，沒有很好的執行低保按戶施保的政策。對一些家庭成員本應全部按戶納入低保救助范圍，卻按年齡只對其部分或一名家庭成員納入保障范圍，導致一些家庭特別是家庭成員全部為重病重殘的家庭沒有落實好救助政策，更無法兜底脫貧。
建議：要建立形成低保標準與扶貧標準同步提高，低保分類施保、按戶保障的工作機制，在標準銜接上下功夫。
一是全面提高低保保障標準，實現“兩線合一”。調研感到：低保保障標準如果低于扶貧線，就難以對全市喪失勞動能力扶貧對象實行兜底脫貧。低保保障標準高于扶貧線，就會擴大保障范圍，使已經脫貧的對象仍在享受低保，難以調動扶貧對象靠自身努力脫貧的積極性。我市從2007年建立實施農村低保制度以來，低保保障標準一直是低于扶貧線。2016年，全市農村低保年保障標準提高到2900元/年，實現了低保保障標準和扶貧標準“兩線合一”（每名低保對象平均每年實際補助提高到1800元）。今后低保保障標準要與扶貧標準保持同步提高，始終保持一致。
二是全面推行低保分類施保，提高補助標準。要實現扶貧和低保在標準上的精準對接，必須改變實施多年的農村低保金按人平均發放的做法。因此要實行分類施保，對于完全喪失勞動能力扶貧對象按低保保障標準全額補助，按目前標準應該每人每年發放低保金2900元（每月應達到240元），從而實現兜底脫貧。同時，對享受低保的有一定收入的其他扶貧對象，分類施保足額補差。建議全市選擇1個縣進行農村低保分類施保改革試點，探索出成功做法后，今年年底在全市推行，對全市完全喪
失勞動能力又無任何收入的低保對象實行按扶貧線標準全額發放低保金，使他們率先通過兜底脫貧。三是全面落實低保按戶施保政策。民政部門組織縣鄉盡快對所有低保戶排查，以戶為單位將符合條件的貧困家庭全部成員納入低保范圍，解決“保人不保戶”的問題，做到全覆蓋。
問題：扶貧、民政部門沒有建立起緊密的合作機制，沒有實行統籌管理，不利于精準識別、精準發力。
建議：在扶貧開發中各級政府特別是縣鄉政府建立統一的領導協調機制，設立扶貧、民政部門聯絡機構。加大統籌力度，及時研究解決存在的問題，建立起既分工又協作共同管理機制。
一是加強動態管理。扶貧、民政部門要及時互相通報對象變化情況，通過聯合開展定期核查，建立扶貧對象、低保對象有進有出管理機制。兩部門要及時將已實現脫貧的扶貧對象信息、新發現的因病因災返貧對象及時進行信息交換，確保已脫貧對象退出低保和扶貧范圍，新發現的貧困對象及時納入低保和扶貧范圍。
伴隨中國經濟發展進入新常態，中國貧困村莊分化進一步加劇，貧困農戶的生計形態呈現出新的特點，也產生一些需要研究的新問題。扶貧政策和對策應該進一步創新，以適應并針對這些新變化、新問題。
改革開放以來，我國減貧取得了舉世矚目的成就。從1980年算起，超過6億人擺脫貧困。從2010年我國實行新的扶貧開發綱要以來到2014年年底，在新扶貧標準下的減貧總量達到9550萬人，貧困發生率從17.2%下降到7.2%，為聯合國千年發展目標的實現作出了重大貢獻。
中國扶貧成績的取得，既得益于專門設計的各項扶貧政策和項目，也得益于長期的、廣泛的、全面的宏觀經濟增長。在農村自然資源稟賦不利的條件下，宏觀經濟增加為貧困地區勞動力帶來了非農就業的機會。面對2008年年底的世界金融危機，中國政府采取強硬手段救市之后，中國的GDP增長率在2010年的每個季度都恢復到了10%以上，但隨后開始持續下滑，2012年GDP增長率開始低于8%，從2012年到2015年，各個季度的GDP增長率都在7%～8%之間，2015年第一季度增長率為7%。
經濟中速增長是新常態的最顯著的特點，這將直接地影響到貧困地區和貧困人口的家庭生計，并給扶貧工作帶來新的困難。最重要的是，過去依靠強勁的經濟增長實力和國家財政來開展的“一體兩翼”扶貧戰略將面臨挑戰。
在經濟新常態下，除了經濟增速放緩之外，經濟結構也會開始不斷優化升級，經濟增長動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，大部分就職于中低端行業的農村勞動力可能會回流。這需要地方的城鎮化建設為他們提供生活空間，否則將會致使脆弱家庭返貧。依靠開發自然資源來推進扶貧項目的貧困村和貧困人口，也將會在經濟新常態下面臨環境約束。
伴隨中國經濟發展進入新常態，中國貧困村莊分化進一步加劇，貧困農戶的生計形態呈現出新的特點，也產生一些需要研究的問題，如中速增長下的貧困農民工就業和社會保障、城鎮化和村莊土地整理背景下的村莊基本服務供給、全球經濟一體化下的農產品銷售和效益問題等。扶貧政策和對策應該進一步創新，以適應并針對這些新的變化、新的問題。要如期實現每年減貧的1000萬任務必須有超常舉措。
本文重點對我國的集中連片貧困區等主要貧困村莊的貧困新情況、新特點、新問題和新趨勢進行歸納，并在此基礎上提出相應的扶貧對策。
貧困新表現及其對扶貧工作的挑戰
（一）貧困的微觀新表現
我國農村生產逐漸從兼業化模式走向專業化生產，原來自給自足穩定的自然經濟被價格波動顯著的市場經濟所替代，食物從以自食性為主轉向購買性為主。隨著國家經濟增長，農村居民的生活水平得到提高，日常=生活成本也隨之增加。經濟新常態下農戶收入減少，但在棘輪效應的影響下，人的消費習慣形成之后具有不可逆性，生活成本很難降下來，再加上通貨膨脹的作用，農戶家庭容易陷入貧困。
除了日常生活成本的增長之外，教育成本和居住、婚嫁等關鍵生活成本也日益攀高。雖然國家的教育政策為農戶家庭的子女教育減輕了負擔，但是在城鎮化的影響下，農村家庭都努力地將孩子送往附近的城鎮進行學習，因孩子年幼需要家長陪讀，產生了昂貴的生活成本以及由此增加的機會成本。
除了教育之外，父輩農戶家庭因為為子輩建造房屋、籌辦婚禮而導致生計困難的也不在少數。其中一部分父輩農戶家庭中的男性勞動力是20世紀90年代第一批進城務工的一代農民工，他們現在邁入了中老年，健康的透支使他們疾病多發，勞動能力減弱，這更加加劇了他們的生計脆弱性。
以代際和性別分工為基礎的半工半耕是我國農村地區主要的家庭經營模式，農戶家庭的收入主要由務工收入和務農收入構成。但在計算貧困標準時忽略了“外出務工收入”所具有的二元性，即按照農村生活支出標準界定的收入貧困線，沒有考慮到打工收入包含了大量的城市生活支出。
（二）對扶貧工作的挑戰
從20世紀“八七”扶貧起，我國農村扶貧政策已經從救濟式扶貧轉向開發式扶貧，實施以整村推進為主體、以產業化扶貧和雨露計劃為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰略。但是人口流動背景下，農村勞動力大量外出，鄉村空心化、社會原子化嚴重，村中缺乏年富力強的項目參與者，開發式扶貧的項目組織難度在加大。從2010年到2014年，減貧幅度從26.1%下降到14.9%，總體上看，減貧效益遞減問題開始突出起來。
經濟新常態下，整個國家經濟環境和經濟結構都在發生轉變，這也將對扶貧帶來巨大的挑戰。經濟新常態下，增速下降及結構性調整將會影響到吸納了大量農民工就業的中低端產業，出現城鎮就業困難、農民工務工收入減少、農村勞動力回流，導致農村扶貧情況復雜、任務加劇。
我國絕大部分的貧困地區都存在著自然條件惡劣，社會服務和基礎設施短缺的情況，在農業生產的資源環境約束和市場風險下，普通農產品的利潤空間縮小、優質農產的經營難度加大，產業化扶貧的項目識別難度和運行風險都很大。
在現在劇烈的城鄉變遷中，扶貧工作的不確定性增加。城市空間擴張導致鄉村拆遷，在政府干預下，對貧困鄉村進行移民搬遷都會對基礎設施進行重建，原有的整村推進扶貧規劃也需要推倒重來，這將會導致巨大的資源浪費，加劇了扶貧工作的不確定性。
城鄉資本、勞動力的流動加劇，流動性的外部性影響顯著。近年來，大量的城市工商資本進入農村社區，導致農地流轉價格被哄抬上漲，產業項目林立，大量貧困農戶瞬間脫貧；但是在城市資本獲利減少出現虧損撤出鄉村之時，這個村莊又會陷入貧困之中。農村資本和勞動力外流則導致基礎設施建設利用率低，產業扶貧難度大。
扶貧工作的基本思路與新增對策
（一）基本思路
長期以來，我國政府利用較長時期的經濟高速增長的有利宏觀經濟氛圍，通過廣泛動員的大扶貧格局和“一體兩翼”的扶貧實施框架、以及以“精準扶貧”為代表的扶貧機制創新，取得了舉世矚目的成績。在經濟新常態的背景下，扶貧思路應該針對不同群體，從3個方面來思考：
1．繼續堅持長期形成的扶貧工作好做法、主渠道，充分利用新型城鎮化機遇和國民經濟中速發展的條件，為減貧繼續創造有利的宏觀經濟環境，鞏固和擴大扶貧工作成效，使脫貧人口走上積極循環的發展道路。
2．由于扶貧工作的邊際成本隨著貧困人口數量的減少會不斷增加，要完成剩余的絕對貧困人口脫貧工作，必須成倍加大對扶貧工作的投入，把扶貧投入當成促進宏觀經濟發展的重要增長點。同時創新精準扶貧的工作機制和方法，提升減貧的標準和質量。
3．在關注絕對貧困群體的同時，要關注相對貧困群體、脆弱性群體和較低收入人口，避免這些群體因為各種原因滑入貧困。要認識到相對貧困現象存在的長期性，認識到相對貧困與絕對貧困之間的關聯性，制定更為持續、包容的扶貧政策。
（二）新增對策
1．建立貧困村扶貧村級資金項目。在貧困地區，鄉村兩級財務空殼化現象十分嚴重，鄉村兩級可支配的財務主要為上級的轉移支付。根據過去的社會發展基金等經驗，針對已經識別的貧困村，每年每個村由中央財政給予專項財政支持，主要用于發展集體資產和經濟，項目收益用于村內的扶貧和臨時救助，具體使用由社區決定。將部分經費投向鄉村兩級，這樣也能避免鄉村兩級執行政策中的應付和形式化。
2．在當前基礎設施（水、路、電）都已經基本解決的前提下，村級扶貧重點是社區公共服務功能的培育，如幼兒教育、公共衛生以及養老服務等。并且可以考慮支持促進民間組織發育，將部分職能交給民間組織，購買社會服務。同時，應合理提高貧困地區的生態補償標準，增加貧困村組的土地資源等的資產性收入。
3．在貧困村組設立公益崗位，由政府通過購買服務的方法提供補貼，這實際上也是有條件現金轉移支付( CCT)的一種形式，一方面可以為中老年貧困人口創造就業機會，另一方面可以提升貧困村管理質量和水平。在拉美、非洲一些國家，有條件現金轉移支付被證明是一種把扶貧政策與社會政策、環境管理政策相結合的有效手段。
4．依托地方的城鎮化、工業化，積極為低收入農戶提供就業崗位。依托小城鎮為進城務工的低收入農民工提供城鎮就業崗位，例如環衛、道路維護、綠化等。與地方企業合作，通過扶貧資金到企業等激勵杠桿，鼓勵企業雇用貧困戶。
5．推行有利于窮人的農業產業鏈政策。拓寬產業化扶貧內涵，推動政、銀、保聯合，通過扶貧資金的杠桿作用，推動金融、保險業向貧困地區的產業發展傾斜。積極推動貧困地區的產業和產品的扶貧認證創新，提升貧困地區產品的附加值。設立脫貧農戶生計多樣化的金融支持政策，對脫貧農戶給予專項獎勵性信貸，防止其返貧，實現信貸資金差別化扶持。
6．落實各地的扶貧開發領導小組綜合協調的制度職責，完善扶貧政策與社會保障、社會救助等各項政策的銜接和對接，真正實現扶貧工作主流化。落實扶貧制度和低保制度的銜接，促進扶貧與新農合、新農保、臨時救助和其他社會經濟政策的對接。
7．加強貧困片區內中小城市的包容性的反貧困工作，把流動貧困人口的幫扶工作納入到流入地的政策覆蓋范圍中。一是完善城鄉一體化的低保和其他社會保護工作。二是增加中小城市公益性崗位設置，如社區服務工作崗位，定向招錄城市貧困群體。三是增加對小微企業的扶持力度（如小額貸款），積極發展城市小型服務業。
全市鄉鎮干部扶貧 工作計劃 范文
一、扶貧戰略指導思想 “穩固成果”，即對過去的扶貧工作進行一次全面的“回頭看”，總結扶貧工作經驗，特別是分析理清存在的問題，提出解決辦法和改進措施;“打好基礎”，即著重圍繞促進農民增收的農業產業化發展的基礎扶貧，改善農村落后面貌的道路交通建設的基礎扶貧，提高農村居民生活質量的人居環境的基礎扶貧;“放眼長遠”，即對一些重大扶貧項目，特別是一些效益顯現期較長或扶貧期限較長的長遠發展項目，力求一年有一個基礎，一年上一個臺階，不求急功近利而流于形式。“立足根本”，即著重把扶貧工作從借力發展轉移到自力發展上來，把農民從被動扶貧轉移到主動脫貧上來，不斷提高農民脫貧致富能力和自我發展能力。
二、扶貧項目選擇根據我鄉扶貧工作的戰略指導思想和總體工作要求，2005—2009年我鄉扶貧工作項目著重落實在農業及農業基礎設施建設扶貧、道路交通基礎設施建設扶貧、下山扶貧、“一戶一策一干部”幫扶、農業專業合作社及農產品產銷大戶的培育扶持、壯大村級集體經濟扶貧、知識扶貧、改善農村居民人居環境和生活質量的扶貧等方面。
三、扶貧形式 根據我鄉對以往扶貧工作的分析，并結合當前扶貧工作實際，提出今年及今后幾年的扶貧形式主要有，“捆綁式”扶貧、“規模式”扶貧、“自力發展式”扶貧和“求實效、創成果式”扶貧，徹底改變過去那種“撒胡椒式”的“平均主義”扶貧和選擇項目“小而散、效益低”的“形式主義”扶貧，力求把有限的資金發揮出最大的效益，提升扶貧成效。
四、扶貧措施
1.加強扶貧工作的領導，建立健全扶貧組織機構。鄉黨委政府主要領導親自抓扶貧工作，確定1名副鄉長專門分管扶貧工作，抓好具體工作的落實。成立鄉扶貧工作領導小組下設扶貧辦，抽調相關業務人員組成辦公室，具體操作扶貧工作。成立農業專業合作組織和農產品營銷隊伍，提高農業產業化組織化程度和農民脫貧致富能力及抗風險能力。
2.加強扶貧資金的爭取和管理力度，提高扶貧資金使用效益。緊緊抓住省市對欠發達地區扶持力度加大和工業反哺農業、城市反哺農村的有利時機，積極主動“跑部、進縣、上市、赴省”，多渠道爭取扶貧資金支持，借力推進扶貧工作。抓住本地外出創業能人回報家鄉的熱情，積極組織籌措民間資金，結合本鄉一些比較優勢，發展自我脫貧致富能力。加強扶貧資金的管理，做好“錢生錢”文章，充分發揮有限扶貧資金的滾動效益和乘數效應。
3.加大政策扶持力度，提高農民自我脫貧的積極性。建立扶貧專項基金，實行“政府擔保、農民信貸、滾動發展、循環使用”的扶持政策，變農民被動扶貧為主動脫貧。加大對農業專業合作組織及營銷大戶的培育扶持，促進專業合作社及營銷大戶在做大做強自己的同時，把更多的精力投入到為“三農”服務上來，提高扶貧成效。認真貫徹落實上級黨委、政府、扶貧掛鉤單位及相關部門給予的有關扶持政策，不折不扣落實各項政策規定，確保政策兌現到位，讓農民得到政策實惠。
4.加強扶貧項目的跟蹤管理和服務，真正確保項目出效益、有成果。建立專項扶貧項目領導小組及組織機構，做到一個項目、一套人馬、全程跟蹤服務，徹底解決過去那種“沒資金、找資金，有資金、跑項目，有項目、無人管，有人管、效益低“的情況。建立政府扶貧資金專項基金，實行政府擔保、農民信貸、循環扶持的服務政策，形成政府有義務，農民有責任，干部有壓力，農民有動力的良性發展狀態。加強項目前、中、后期管理，不定期分析項目發展中存在的困難和問題，及時研究解決辦法和措施。加強項目技術服務和市場信息咨詢服務，主動開展各項業務培訓，確保項目良性發展，創出成效。
