時間：2023-09-04 16:56:09
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇脫貧攻堅概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、金融精準扶貧的相關概念
（一）金融扶貧的概念
金融扶貧是指金融機構在資金方方對農村貧困人口的支持與幫助，從而增強的農村貧困農戶的內生發展動力，達到其穩定脫貧和可持續發展。主要表現為：（1）對貧困地區發放扶貧貼息貸款。（2）對貧困地區的信貸政策支持。（3）改善貧困地區金融基礎設施。（4）加大金融對貧困地區優勢產業的支持。
（二）金融精準扶貧的內涵
金融精準扶貧是指利用科學的方法和程序，對不同貧困地區的貧困村和貧困戶進行準確界定，依據貧困的原因進行分類管理，并依據動態化的準入與退出機制進行定量考核，從而實現當地金融資源的最優配置與貧困地區人口的徹底脫貧致富。其特點是精確界定、分類管理與動態考核。
二、新疆金融精準扶貧的實踐情況
（一）推行聯動機制，加強扶貧合力
一方面，專門成立了自治區金融支持脫貧攻堅工作領導小組，協調區市縣三級金融扶貧的有序開展。另一方面，推行金融扶貧主辦行制度，指定主辦行，開展金融扶貧縣試點工作，實現集中地方資源與金融扶貧工作方式的創新。
（二）出臺金融扶貧的具體政策
新疆出臺了《金融支持新疆脫貧攻堅“十三五”規劃(2016～2020年)》、《2016年新疆金融助推脫貧攻堅工作計劃》、《自治區扶貧小額信貸貼息資金及風險補償金管理辦法》等文件，在金融方面出臺一些支持南疆經濟社會發展的細則，擴大信貸對南疆貧困地區的支持力度，實行差別化授信評級，保證貧困地區貸款的正常投放。
（三）推出一系列金融產品
推出一批符合新疆實際的具有地域特色金融模式，國家開發銀行主導的巴里坤縣金融扶貧模式、農信社吉木乃縣金融扶貧模式和中國進出口銀行扶貧龍頭企業帶動貧困戶模式都取得了好評。
（四）“訪惠聚”平臺助力，金融精準扶貧績效凸顯
利用駐村工作組優勢，積極開展金融扶貧工作，實現金融服務的精準進村、精準扶貧。各金融機構積極與駐村工作組進行對接，推出符合農牧民需求的“訪惠聚”專項優惠貸款等特色金融產品，得到了廣大農牧民的積極響應。
三、新疆金融精準扶貧的難點
（一）貧困地區金融體系不健全
新疆貧困地區多集中在南疆連片特困地區,特殊的自然地理因素加大了南疆三地州金融機構運營、開發和管理成本，運營成本比平原地區高，但利潤率卻不到平原地區的一半，甚至出現虧損，從而使金融基礎設施很不完善。
（二）金融扶貧產品和服務單一
大部分銀行在農村金融市場業務的占比不高,而農信社等金融服務機構自身能力有限,提供的金融產品和服務單一。農村金融服務機構提供的貸款主要以短期小額信用貸款和聯保貸款為主,貧困地區企業和農民的資金需求得不到有效滿足。
（三）政策紅利釋放不到位
短期的扶貧貼息貸款與種養殖業生產周期極不匹配，貧困農牧戶持續生產資金需求不能滿足，導致扶貧貸款政策的實施效果大打折扣。貧困地區地區人口金融知識匱乏，對政府出臺的金融扶貧政策知曉率不高,大部分貧困戶尚無主動利用金融扶貧政策資金發展生產的主觀能動性,嚴重依賴村干部推廣宣傳。
（四）脫貧人口的退出與返貧之間矛盾的協調困難
精準扶貧不僅要加強對扶貧對象的有效監測與考核，還要重點注意的是脫貧人口的及時退出，讓需要得到幫助的貧困人口及時進入得到扶助，但目前因災返貧、因病返貧、因學返貧、因婚返貧等現象的出現，使得脫貧人口的及時退出實施起來比較困難。盡管脫貧人口的再返貧可被二次界定為新的扶貧對象，但由于退出造成的扶貧幫困的中斷，存在時空差使得再次被認定為扶貧對象難度加大。返貧人口的出現，一方面造成前期的幫扶成效的消失，另一方面也使精準扶貧的總體進程減速。因此，及時合理解決脫貧人口的及時退出與返貧再生之間的矛盾是當前金融精準扶貧的重要難點。
四、加強新疆金融精準扶貧的對策建議
（一）推進普惠金融工程建設
一是增加貧困地區金融機構的數量，特別貧困地區的金融機構必須優先擴充。二是推進農村支付服務環境建設的縱深發展，進一步推動銀行卡助農取款服務點行政村全覆蓋工作的實施，解決貧困農村地區各項支農補貼發放小額提現與轉賬不方便的問題。
（二）加大對貧困地區金融知識的普及
一是依托訪惠聚平臺的優勢，開展金融知識的宣傳教育，加強運用金融信貸的意識，提高運用信貸工具的能力；二是通過建設農民培訓學校，使貧困群體加強金融教育的學習，最終達到解決貧困地區農牧民貸款困難的問題。
（三）開展金融精準扶貧工程
構建金融精準扶貧數據庫，精準定位金融扶貧對象。繼續發揮好金融扶貧主辦銀行和示范縣的模范帶頭作用，銀行業金融機構要擴大對農村貧困地區的信貸總量，優化信貸結構。依據不同貧困群體的現實狀況，專門設計金融產品和服務，從而擴大貧困地區的金融資源量，滿足貧困地區農民生產生活的資金需求。
（四）推動產業化金融精準扶貧工程的實施
推進農業的適度規模經營，加強金融對農業生產、初加工、深加工、新產品開發等方面的扶持，創建農業生產新模式。積極改善商貿物流金融體系，風險投資機構要進入貧困地區，促進企業管理現代化與技術革新，實現產業鏈的升級改造。構建金融自助組織，支持產業的發展壯大。對貧困地區主導產業和區域特色產業實行產業鏈貸款模式，建立產、工、銷一體化機制，實現規模效應與集聚效應的協調發展。構建新疆綜合金融服務平臺，依靠金融扶貧專家團的力量指導產業扶貧項目主體制作專業化、可操作的融資方案，以此來提升融資的成功率。
（五）構建金融扶貧工作推進機制
一是實行部門聯動機制。加強政府部門與銀行、證券、保險等金融機構的溝通協調，發揮一行三局、金融機構在脫貧攻堅金融服務工作的積極作用，達到政策協調，信息分享，積極落實中央、自治區以及人民銀行關于金融扶貧的各項政策。二是完善管理制度。各個金融機構要積極制定關于金融扶貧的各項計劃。各地、州、市也要結合實際，制定有效地實施方案和管理辦法來助力金融的精準扶貧。三是建立考核機制。通過構建金融支持扶貧考核評估制度，明確目標與責任分工，獎罰分明，嚴格監督，實行責任追究制度。自治區人民政府通過下達金融信貸任務，督促金融機構支持貧困地區經濟社會的發展。
參考文獻
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井岡山有著紅色的歷史，也是一片綠色的土地。井岡山率先摘掉貧困帽，是十多萬人民奮力攻堅的結果，也為我國縣域整體脫貧提供了樣本，有著重要的社會和歷史意義。不久前，記者到這里圍繞脫貧攻堅進行專題調研采訪。5天時間，走訪6個鄉鎮15個村莊，訪問了32個貧困戶。“攻堅”二字在記者的頭腦中，有了生動直觀的顯現。
扶貧是一項以經濟指標為標準的集體努力，更是傳統社會的深刻變革。貧困，尤其是連片貧困地區，受制于客觀自然條件，發展腳步慢了。但是，貧困并不僅僅是經濟發展不夠，而有著復雜的社會因素。脫貧攻堅不是簡單的“把收入搞上去”，它是一個地方的社會人文生態的多方面變化。循著這樣的思路，記者在井岡山的村落里體會著“攻堅”的分量，探尋井岡山的“樣本意義”。
“貧”與“困”
貧困農戶經濟收入已經穩步達到一個水平，擺脫了經濟之“貧”。但“脫貧”之后還需“解困”。貧困戶的“精神之困”遠大于“增收之難”。
不讓一個群眾掉隊，是脫貧攻堅的莊嚴承諾。實現這個承諾，貧困戶始終是精準扶貧的“靶心”。一個地區扶貧成效如何，歸根結底要看戶。在井岡山采訪的那些日子里，記者走村而且串戶，認真地了解了32戶貧困戶的收入和生活情況。這些貧困戶有五保老人，有殘疾家庭，也有病患人家。
在鵝嶺鄉塘南村，記者看望了一位五保戶老人，已經72歲。他剛剛搬進自己的新房里。兩間新修的磚瓦房就在自家老屋的后面。M門是客廳，客廳右邊是老人的臥室，左邊有一個接通下水、安裝了抽水馬桶的衛生間。
老人告訴記者，修蓋這個房子，國家補助2.4萬元，自己掏3萬元。原來的房子漏雨，好幾年前就想翻蓋，但沒有錢。如果沒有這兩年的好政策，他這么大年歲的人說什么也不可能再修蓋新房子了。井岡山實行拆舊建新、移民搬遷、除險加固、政府代建4種方式，整合資金5000余萬元，用于補助“兩紅”子女（烈屬和后代）、貧困戶和五保戶等不同對象。塘南村這五保戶老人能從土坯房里搬到新蓋的磚瓦房，就是得益于這項政策。2015年以來，井岡山投入資金1.2億元用于安居扶貧，解決了6708戶群眾的住房難題。
記者和老人算了一筆日常收支賬：每年在家里務農，能有4000元左右的收入；參加五保戶，每月290元，還有80元養老金，這兩項下來，一年收入4440元；他每年還享受計劃生育特別扶持費6000元；惠農保每年分紅1500元。這樣粗粗算下來，老人年收入16000多元。
惠農保是井岡山金融扶貧的一個新探索。他們按貧困程度將貧困戶分為紅卡戶、藍卡戶。紅卡戶是特別貧困戶，藍卡戶是一般貧困戶。財政給予每個紅卡戶1萬元產業發展幫扶資金。該筆資金投入到專門組建的產業投資公司，注入九銀村鎮銀行，確保年收益不低于股本金的15%。這樣，每一個紅卡戶每年收入可穩定增加1500元。
一年開支多少呢？老人屈指算來，吃、穿、用等生活開支大概8000多元，能有七八千元結余。他說，每年開支高低有變化，節余不是個固定數。
在古城鎮一個叫沃壤的村里，記者訪問了一戶因殘致貧的紅卡貧困戶。男主人姓張，49歲。他和妻子都是天生殘疾，生活能力差。全家四口人，兩個兒子一個讀初中，一個讀小學。去年，他們高興地住進了三室一廳的新房子。新房迎面墻上是搬家時貼的對聯：“精準扶貧奔小康，堅定信念跟黨走”。
在村委會關心下，老張和妻子被安排進村組公益性崗位，負責村里的衛生打掃。夫妻兩人每月有1800元收入。新農村建設以來，很多地方的鄉村都實行公共衛生專門找人打掃，有了一些農村公益性崗位。記者在井岡山很多鄉村看到，這種公益崗位在幫扶貧困戶就業、穩定增加收入方面發揮著重要作用。井岡山全市開發出857個村組公益崗位，還整合生態保護扶貧涉林崗位470個，都用來幫助貧困戶就業。
老張家是古城鎮黨委領導的幫扶對象。鎮黨委書記還幫助他在附近的家具廠找到一份涂油漆的工作，他每天打掃完村里衛生就到家具廠上班，每月工資2000元。老張家有4畝田，流轉出去每年收入2000元。全家四口人享受低保，兩個人每月領取270元低保金，另外兩個人每月領取210元低保金。他們一家每年收入在6萬元左右。老張告訴記者，全家一年開銷3萬多元。按照現在的收入水平，每年差不多能節省下兩萬元。
因病因殘致貧，在農村貧困戶中占比很大。記者走訪的32戶貧困戶，因病因殘致貧的有18戶。記者在這些貧困戶家里看到了扶貧成效，也感受到農村貧困戶存在的實際困難。
在茅坪鄉壩上村，記者跨過村邊小河上的一座小橋來到了一戶姓肖的人家。清晨的陽光灑進村莊，空氣中透著清新。女主人剛打掃完院落，準備接待來這里參加“一天”活動的游客。
女主人58歲，家里因為31歲的女兒生病成了紅卡貧困戶。男主人早早去工地壘岸了。女兒3年前患上尿毒癥，每周都得透析兩次。一年下來，醫藥費用兩萬多元。井岡山全市構建起新農合、大病醫保和疾病應急救助“三道防線”。肖家這種情況，可以享受大病保險補償等政策。兩萬多元醫藥費，需要自己支付的不到8000元。因為要到鎮衛生院去透析，來往還有車費開支和在鎮里住宿等，總共加起來1萬多元。
“愁的倒不是錢。”女主人明確告訴記者，丈夫種著家里的3畝田，還打點零工，每年能有八九千元工資收入。這兩年村里發展農家樂，他們參加“農家樂”旅游項目“一日”，接待游客，2016年收入超過16000元；女兒享受農村低保，每月有210元。她念念不忘的是：“孩子的將來該咋辦？”說起女兒的病，女主人眼眶里就涌出了淚水。實打實說，疾病帶給這個家庭的是巨大的精神壓力，而經濟負擔倒還可以承受。
這3戶人家的生活狀況，讓記者看到了脫貧攻堅的制度性成效。通過這些年的幫扶制度和社會保障制度的建設，農村社會保障尤其是農村合作醫療，讓看病不再成為農民最發愁的事情。公益性崗位等就業幫扶政策，根本改變了貧困家庭的收入來源。如果說經濟收入上不去是“貧”，記者在調研中感到，貧困農戶已經“脫貧”。無論是五保戶，還是因殘因病致貧的農戶，經濟收入都已經穩步達到一個水平。但是，他們“脫貧”之后依然需要“解困”。困在哪里呢？貧困戶的“精神之困”遠遠大于“增收之難”，殘和病都是心頭之困。現在，農戶居住相對分散，集體活動和精神文化生活貧乏，他們對于疾病和生活的憂慮就難以得到排解。經濟收入脫貧之后，如何加強農村社會文化建設，幫助有病有殘疾的家庭增強信心，仍然是農村建設的重大任務。
“戶”與“家”
“簟筆且桓鐾臣聘拍睿“家”則包含著精神和社會意義。健康完整的家庭才能充滿奮進動力。脫貧攻堅不僅要政策幫扶到“戶”，更要幫農民建好“家”。
扶貧與扶志相結合是脫貧攻堅的一條原則。記者在調研中看到，家庭“志短”，除了因病因殘之外，還有一個重要原因，是家庭本身的不完整。記者理解的不完整家庭，是指作為家庭主體的夫妻一方缺失。家庭主體缺失的原因各種各樣，在每一個時期都有。但是，當前農村社會結構正在發生深刻變化，家庭主體缺失直接損害家庭的經濟功能，造成長期精神不振和經濟貧困。
有一種情況是上輩單親，導致下一輩家庭的起步困難。記者在葛田鄉華嶺村訪問一位58歲的老太太。她丈夫早年病逝，一個人拉扯大兒子。如今，兒子靠維修摩托為生，家里花了所有積蓄蓋起了房子，但兒子33歲依然沒有成家。房子里仍然擺放著過時的家具，而且多個房間都是空著的。兒子沒有成家是老人最大的“心病”，也直接影響著母子兩人的“心勁”。這個家庭的“扶志”與給孩子成家直接聯系在一起。
記者調研的9戶不完整家庭中，有8戶屬于上一輩單親的情況。這種家庭貧困的重要原因是，家底薄，家庭積累不足。因為歷史原因，過去很長一個時期，這樣的家庭能把孩子撫養長大，已經十分不易，難以有更大經濟力量。這樣，孩子到齡無法成家，家庭接續陷入“惡性循環”，整個家庭就容易失去精神動力。
農村不完整家庭的第二種情況是兒子大齡未婚。在鵝嶺鄉塘南村，記者見到一位周姓老婦人。67歲的她和3個未成家的兒子一起生活。老人雖然精干利索，但無法擺脫精神的困頓。大兒子曾經成家，前幾年離婚了。二兒子37歲，三兒子35歲，都沒有成家。老人說，“家里除了一個電視，不用電器”。在塘南村扶貧的掛點干部介紹說，全村560多口人、141戶，30歲以上適齡青年未婚的有24人。在茅坪鄉壩上村，記者也遇到一位吳姓老婦人，已經60歲。21年前丈夫去世，她帶著兒子生活。如今，兒子34歲還沒有成家。這位老婦人參加村里的農家樂旅游項目，每年收入都在1萬元以上。但她還是愁眉不展：“主要是發愁兒子結不了婚。”
有一個值得注意的現象是，農村婚姻破裂有所增加，這也成為農戶返貧一個不可忽視的因素。記者在鵝嶺鄉神源村就訪問過一位63歲的老婦人。她早年喪夫，自己拉扯孩子成人。在孫子9歲那年，兒媳出走，后來與兒子離婚。現在，家里使出全部力氣蓋起一座兩層樓房，但外墻仍是的灰磚，家里也沒有什么家具。通往二層的樓梯和二層地板都是水泥，沒有來得及裝修。兒子外出打工掙錢去了，留下老人照看著13歲、剛上初中的孫子。
給子女成婚向來是農村家庭財富實現代際轉移的重要方式。子女婚姻破裂，尤其是兒子離婚，將中斷一個家庭的財富積累，而且造成新的損失。按照現在的社會情況，農村結婚彩禮“行情”是10萬元左右，再加上房屋、家具、酒席等開支，“婚姻成本”在20萬元以上。對于一個普通農戶來說，兒子婚姻重組相當于兩倍付出這個成本，從經濟賬上看，這也幾乎是不可能的。
當下，農村的家庭建設面臨很多新情況。女孩從上學就離開村里，到了成婚年齡，大都在外地打工。男女比例本來是不平衡的，如果兒子遭遇離婚變故，重組家庭的難度非常大。這將直接打擊一個家庭致富的精神動力。
“扶志”對于貧困戶來說，就是要改變這個家庭的精神面貌。如果說“戶”是一個農村統計概念，那么“家”則包含著更多精神和社會意義。健康完整的家庭才能充滿奮進的動力。所以，在脫貧攻堅中，政府不僅要把政策幫扶到“戶”，更要重視農民的家庭建設。家庭精神動力不足不是簡單的政策扶持可以解決的。包括家庭建設在內的社會建設是經濟穩步達到一定水平之后，農村發展的重要任務。
“鏈”與“環”
農村專業合作社鋪展出一條條產業鏈，而農戶就是這鏈上的“環”。扶貧之難在于，讓產業鏈把貧困戶帶起來，讓貧困戶成為產業“鏈”上牢固的一“環”。
井岡山脫貧攻堅中，農村專業合作組織是一個亮點。從2014年脫貧攻堅以來，新增農業合作社209個，全市貧困戶100%加入了合作社。
這個100%怎樣理解？記者想起了“鏈”與“環”的比喻。農村專業合作社是一個個產業鏈條，而農戶就是這鏈條上的“環”。打造產業鏈，能夠增加農民收入、提高農村經濟發展水平，這在很多地方都得到了驗證。合作起來，才能形成規模；有了規模，才能增加效益。這是一條簡單的道理。但是，農村經營以農戶為主，難以形成規模，提高效益，這是很多貧困地區產業發展的困境。
農村專業合作組織從理論上講，可以很好地解決這個問題。實際上，貧困戶往往缺資金、缺技術，甚至缺勞力，誰愿意和他們一起成立合作社？如何讓產業鏈條把貧困戶帶起來？怎樣把貧困戶有效地綁在農村發展的產業鏈條上？井岡山的農業合作社做出了回答。
用政府的政策舉措啟動專業合作的動力，這是井岡山的一條重要經驗。他們根據貧困程度把農村貧困戶分為三種類型：一種是紅卡戶，需要政策兜底脫貧的；一種是藍卡戶，通過扶持可以在一定時期脫貧的；再一種是黃卡戶，已經脫貧但還需要政策扶持一段時間的。政府為紅卡戶和藍卡戶發放產業發展資金，紅卡戶每戶1萬元，藍卡戶5000元。這些錢不是直接發到貧困戶手里，而是成立合作資金，發展產業，貧困戶從中分紅。這項政策為農村專業合作組織發展注入巨大動力，使貧困戶與產業發展穩固地結合起來。
政策發揮了推動作用之后，農村專業合作組織的作用就很好地發揮出來。
這種組織最容易“長”在農村的土地上，很快與當地種養條件相結合，植根鄉土，而且不會“水土不服”。黃桃、茶葉、養牛等是合作社最常見的內容。因為從事種植業和養殖業，適合四五十歲留守在農村的勞動力狀況，對技術的要求也相對低一些。以種養為主的專業合作組織成為貧困戶脫貧的一種有效方式。茅坪鎮桃寮村一個村民小組以土地入股，2015年集中200多畝土地成立茶葉合作社。今年春天就可以采茶。村支書說，這種方式最能讓農民受益。
這種“結合”有時候某種程度上超出了當地經濟資源，帶有一定社會意義。井岡山有一個鵝嶺鄉。據說，鵝嶺因附近一座山形似展翅之鵝而得名。鄉里負責人說，剛剛脫貧的荷田村得益于養鵝合作社，而正在努力脫貧的神源村也有一個養鵝合作社。記者在神源村了解合作社的運營成效。全村45個貧困戶，每戶5000元產業資金集中起來，成立了這個合作社。2016年賣出4000多只鵝，每只鵝8斤左右，而鵝的售價是每斤10-15元。合作社只聘一個固定工，每月工資2000元，忙的時候再找幾個零工。這樣下來，合作社一年收入是32萬-48萬元之間，也算可觀。
鵝嶺一帶養鵝合作社能夠獲益，并不僅僅在于那座形似鵝的山，而是因為吃鵝是鄉間酒席不可少的一道菜。人們辦酒席，壓軸大菜就是米粉鵝。所以，本地需求量很大。正是順應了這種社會習俗，養鵝才在這片土地上漸成產業。
規模是產業發展一個不容易把握的邊界。規模大了，管理難度大；規模小了，效益提不高。但是，農業合作社這種形式適應農村千差萬別的情況，規模大小完全取決于領辦合作社的人和參與合作社的農戶情況。對于能夠大發展的合作社，入股貧困戶的范圍突破了村組甚至鄉鎮的行政區劃限制。
r村合作組織多大的規模更合適，難以實行“標準化”。葛田鄉黨委書記研究了當地農村合作社的情況。他提出，合作組織的產業規模要與領辦人的經營能力、與當地產業基礎、與市場銷售情況相適應。他得出的結論是，一個農場以土地100畝左右比較合適，一個種植毛竹的合作社，土地可以在千畝以上，而茶葉合作社則200畝左右比較適合人工采摘。
農業合作社仿佛是搭建在農村的一個個舞臺，舞臺有大小，但上演的劇目都動人。新城鎮金源村一位姓尹的貧困戶信心十足地領辦一個養鴨合作社。他從小是孤兒，后來身患肺病，干不了重體力活。他10年前就開始學習養鴨子。他自己說“走南闖北學習養鴨經驗”，但因為技術跟不上，一直沒有成功。這兩年，他專門到湖南學技術，但規模還是上不去。脫貧攻堅政策給了他一個機會。他聯合村里5個貧困戶，再加上幫扶單位的產業扶持資金，成立養鴨合作社，養了2000多只鴨子。去年半年就給貧困戶每戶分紅1200元。他說：“過去成立合作社，自己沒有錢，村里人也不相信我。現在，有了資金支持，我信心足了，大家也相信我了。”養鴨合作社這個不大的舞臺，讓這位47歲的農民找到了新的人生角色。
貧困縣的“府谷現象”
在3月19日公布的“592個國家扶貧開發工作重點縣”新名單上，中國農業大學經濟管理學院教授、博士生導師林萬龍首先發現，陜西省府谷縣被“除名”了。
2010年，林萬龍曾率課題組專門對“府谷現象”進行研究。府谷縣因為吸引大量民營企業參與扶貧取得成果而被譽為“府谷現象”。在林萬龍看來，府谷被調整出來“很正常”，因為早在2008年，府谷縣就在陜西省縣域經濟社會發展排名中居前三位，2009年躍居全省第一。據統計，本次陜西調出的6個縣中，有5個縣位列2010年度該省“縣域經濟社會發展十強縣”。
被調出的38個縣中，有不少縣的經濟已經相對發達，并曾經引發爭議。府谷就是其中一個。去年，有關機構第十一屆“中國中部百強縣（市）”“中國西部百強縣（市）”，其中有多個國家級貧困縣。
除了對排名的公正性質疑之外，公眾更多地將批評的矛頭對準了那些頂著國家級貧困縣帽子的富裕地區。無獨有偶，廣西百色市平果縣也是國家級貧困縣。但是早在2008年，該縣就已經連續8年被評為中國西部經濟百強縣，連續6年居廣西縣級首位。上述百強縣的名字，這一次都被從國家級貧困縣名單上拿掉了。
難舍的“帽子”情結
一個共識是，在這份名單上，“請神容易送神難”。中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴介紹，調整貧困縣難度很大，都想往里面進，進去的都不想出來。調整出來的基本都是“經濟條件比其他縣好太多的”。
不管是“貧困縣”還是“重點縣”，都沒有動態退出機制。中國社科院農村發展所農村貧困問題與發展金融研究室主任吳國寶說，1994年國家啟動“八七”扶貧攻堅計劃時，就實行了“4進7出”，年人均收入低于400元的縣全部進來，高于700元的縣全部出去。
汪三貴說，但幾乎沒有一個貧困縣申請退出。此次被調出的陜西省吳起縣，早在2008年就被曝出其人均可支配財力超過1萬元，位居陜西省第一，是丹鳳、商南等地的十幾甚至幾十倍。當時，陜西省向國務院扶貧開發領導小組建議，摘掉吳起縣的“貧困帽”。但時隔4年，這頂“帽子”才被摘下。
汪三貴說，沒有申請程序，它們也不會主動去申請脫貧。這個名單基本上是十年一調，只能等待這個節點調整。
戴上“帽子”的不愿摘下，與此同時，很多地方為了戴上這頂“帽子”而努力。日前，湖南省新邵縣入圍“國家集中連片特困地區”，該縣因為廣告慶祝而備受關注。在林萬龍看來，“炫窮”的背后是利益的吸引。
據介紹，國家各部委對貧困地區、貧困縣都有政策傾斜和非專項的轉移支付。還有一些專門針對貧困地區的項目支持。汪三貴說，比如減免稅會從貧困縣先行先試，一些行業政策優惠也會優先考慮貧困地區。在一些招生考試中，來自國家貧困縣的考生會受到降分錄取、減免學費等優待。重重優惠讓“貧困縣”的爭奪非常激烈。
“脫貧縣”掃描
這次被調出的貧困縣中，大部分有豐富的礦產資源。其中，位于內蒙古、陜西的貧困縣煤炭、稀土等產量巨大，位于河北的貧困縣鐵、金儲量較大，位于南方的貧困縣多為有色金屬富集區。
據府谷縣政府網介紹，該縣北與內蒙古準格爾旗、伊金霍洛旗接壤，西南與神木縣毗鄰，煤炭儲量豐富，去年全縣煤炭產量7204萬噸。
林萬龍分析說，當地經濟發展如此之快，除去政策扶持和自身努力之外，煤炭等資源價格的猛漲是一個重要原因。實際上，在煤炭價格低的時候，府谷縣、準格爾旗等這些地方并不富裕。隨著資源價格的上漲，當地的GDP和財政收入增長都非常快。林萬龍說，2005年，府谷在陜西83個縣中排名還在35位，短短3年之后，就躍居前3名。有分析說，扶貧“扶”了這么多年，不如資源價格上漲效果明顯。
“片區扶貧”新思路
2001年國家扶貧政策思路調整，“國家重點貧困縣”的概念被“扶貧開發工作重點縣”所取代。據汪三貴介紹，從2001年起，國家已經開始淡化“貧困縣”的概念，但是徹底取消這個概念又不現實。
在理論上，扶貧模式大體有兩種：“地域瞄準”和“個人瞄準”。前者是確定一些地區進行扶持，后者是確定一類群體進行幫扶。2001年之前，扶貧基本以單一的“地域瞄準”為主，而“地域瞄準”又以“貧困縣”為主要形式。今年兩會期間，國務院扶貧辦主任范小建表示，連片特困地區是下一步扶貧攻堅的重點，是扶貧工作的主戰場。
中央財政扶貧資金的增量部分，將主要用于片區。林萬龍說，“片區扶貧”的提出，是因為很多相鄰地區的貧困面臨著共性問題，從而制約了整個區域的發展，比如交通問題、環境問題。而要破解這些難題，單靠發展一個縣是無法實現的。
去年11月29日，中央扶貧開發工作會議提出“著力推進集中連片特殊困難地區扶貧攻堅”。在今年3月19日公布的“國家扶貧開發工作重點縣名單”上，有340個縣的名字被加黑，它們是連片特殊困難地區范圍內的國家扶貧開發工作重點縣。
此外，還有大體同等數目的縣，被一同劃入集中連片特困區，它們共同構成了全國14個連片特困區。汪三貴分析說，扶貧重點到“片區”之后，片區內的重點縣會比片區外的重點縣得到更多的資源。
扶貧“視角”的缺失
與此同時，一個更為嚴重的問題正在變得非常普遍：很多扶貧政策正在“扶強不扶弱”。
林萬龍說，比如扶持種植養殖業，可能會把錢給了大戶，而扶貧貼息可能就給了大企業。比如，農機具購置給予50%的補貼，那么只要出1萬元就可以購買價值2萬元的農機具。
但是，如果你是個貧困戶，可能就拿不出這個錢，也就享受不到這個政策。家電下鄉也一樣，買不起家電的人，享受不到優惠。“這就導致真正貧困的人得不到扶持。”林萬龍說，這個問題已經不能回避。在林萬龍看來，很多扶貧政策缺乏“貧困視角”，沒有對政策將要惠及的貧困人口、可能產生的影響進行評估測算。
“個人瞄準”的模式也在日漸興盛，這種模式直接針對真正的窮人，主要形式就是社會保障。但是，汪三貴認為，在農村沒有充分的個人信息的前提下，地方政府對于貧困的識別非常困難。林萬龍也提到，在目前的經濟條件下，一個家庭是否貧困，已經不像原來那樣一眼就看得出了。
貧困縣標準亟待更透明
592個“貧困縣”的總數是1994年確定的，這個名單的上一次調整是在2001年。11年之后的這次調整，是根據《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》作出來的。不過，按照這個綱要的要求，各省應該實現“重點縣”數量逐步減少。
為減少阻力，《綱要》還特別說明，“重點縣”減少的省份，國家的支持力度不減。此次“脫貧”的38個縣只占重點縣總數的6.4%。也就是說，經過10年的扶貧，絕大多數“重點縣”仍然不能脫貧。
林萬龍認為，不能簡單從數量上否定中國的扶貧成績。去年11月，國新辦《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書透露，從2001年至2010年，592個國家扶貧開發工作重點縣人均地區生產總值從2658元增加到11170元，年均增長17%，增幅高于全國平均水平。
林萬龍說，以前認定貧困，是“吃不飽飯、穿不上衣”的絕對貧困標準，現在已明顯不同。只是相對于其他地方，還比較落后。在林萬龍看來，一個地區的貧困受到自然資源、基礎條件、市場環境等多種因素影響，而國家的扶貧開發政策可以緩解這些影響，但很難從根本上利用行政力量完全消除。
不一樣的結局 一樣的“擔心”
河北省涉縣這一次被調出“貧困縣”，這是涉縣1984年以來第一次摘下這個帽子。一直努力的“脫貧”目標實現了，但涉縣扶貧辦副主任李運生卻很難打心眼兒里高興。在他看來，沒有了國家支持，很多事情很難辦。首先是財政扶持資金沒有了。李運生說，專項扶貧資金、以工代賑資金、“四稅返還”加起來，扶貧資金每年能有1億元，而涉縣每年的財政收入也不過10億元，現在這筆資金一下子沒有了。
因為不再是國家級貧困縣，之前的幫扶單位也會撤出。不過，涉縣對被“摘帽”早有思想準備。李運生坦承，“這幾年涉縣的財政收入和人均收入都比較高了”。據他介紹，這次河北省評選國家級貧困縣，就是按財政收入和人均收入排隊，用數字說話。所以，被“摘帽”也沒什么話可說。
面對即將“脫貧”的現實，縣里開了會定下調子，“不能松勁兒，別一下子斷了檔”。國家如果不支持了，扶貧工作再推進3年，縣里自己每年拿出1000萬，對貧困村重點扶持照顧。
在李運生看來，摘帽的后續影響有些還沒顯現出來，他擔心一些地方可能要返貧。而且，作為財政支柱的兩個大企業已經開始不景氣，財政收入任務完不成了。
一、對口支援與精準扶貧概述
目前，對口支援主要模式有三種：一是有對口幫扶關系的東西部省市之間的常規性對口支援；二是特定工程或領域內的對口支援，例如：三峽工程移民安置就業，東西部高校、醫院間的幫扶；三是應急救災性的對口支援，例如汶川地震、玉樹地震的災后重建。“精準扶貧”是相對于傳統的粗放式、漫灌式扶貧模式而言的。這一概念由于2013年11月考察湘西時首次提出。2013年12月，中辦、國辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，要求建立精準扶貧工作機制。此后，“精準扶貧”的含義逐步深化、擴展。根據2016年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，精準扶貧可以概括為：按照扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，切實提高扶貧實效，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。
二、對口支援與精準扶貧的區別
以下從目標對象、主體結構、資源安排、施策模式以及績效考核與進入退出機制等方面解析對口支援與精準扶貧的區別之處。其一，目標對象不同。對口支援是橫向的地區間幫扶制度，受援對象主要是經濟欠發達的地區及其地區內的各種工程、經濟或科教文衛項目。雖然對口支援確實幫助經濟欠發達地區的不少人口脫離了貧困，三峽移民等特殊對口支援項目也確實落實到受援地區個人，根據對口幫扶的常規運行機制，絕大多數情況下，其直接對象并非貧困人口。而精準扶貧作為縱向的扶貧機制，其終端指向貧困人口。指出，要使“真貧困者”和“返貧困者”能夠得到更為有效的扶持和幫助，“不讓一個人掉隊”。“六個精準”中列在首位的“扶貧對象精準”，要求各級政府按照“嚴格對象標準、規范識別程序、堅持公平公正、直接到戶到人”的原則，全面準確掌握貧困人口的規模、分布以及居住條件、就業渠道、收入來源、致貧因素等情況，建立貧困人口動態管理機制，確保扶貧資源向貧困對象集中。不難看出，“精準識別”這一要求是扶貧資金有的放矢、精準滴灌的前提和基礎，同時也反映出精準扶貧的目標對象的個體性。其二，主體結構不同。對口支援作為橫向機制，主體參與關系相對復雜，就受督CAIZHENGJIANDU201713財稅縱橫援地和支援地的平行關系而言，存在一對一、一對多、多對一的關系網絡，參與主體主要是省、市一級。就單個具體的項目而言，則分別以支援方和受援方為中心形成兩個網絡：“交鑰匙”形式的項目往往由支援方為主導；“交支票”形式的項目通常由受援方為主導；而“聯建共建”的項目則往往有兩個中心。此外，與同一個地區有對口關系的支援方之間，往往形成競爭關系而非合作關系網。精準扶貧作為縱向機制，其參與主體的主結構是垂直的，按的發言，可概括為“中央統籌、省(自治區、直轄市)負總責、市(地)縣抓落實的扶貧開發工作機制”。在強化各級黨委、政府扶貧攻堅責任的同時，明確行業部門的責任，并動員社會各方面參與扶貧動員社會各方面參與扶貧，形成合力。在主干的縱向結構中，重心下移：從2015年起，大多數扶持項目的審批權都下放到縣一級。而且精準扶貧十分重視扶貧對象的脫貧內生動力，所以扶貧對象也是重要的參與主體。其三，資源安排方式不同。對口支援橫向轉移的資源形式比較多元化，涵蓋物力、財力、人力、智力等等。比如，物力包括項目的直接援建（“交鑰匙”），財力包括資金的直接援助（“交支票”），人力包括支援地區選派人員到受援地區工作，或受援地區選派人員到支援地區進修學習，智力包括技術、管理模式的交流和移植等等。精準扶貧傳遞的資源以資金為主要形式。一方面是中央和省級財政加大扶貧投入；另一方面是發揮政策性金融、開發性金融、商業性金融和合作性金融的互補作用，整合各類扶貧資源，拓寬資金來源渠道。其四，施策模式不同。對口支援的施策模式主要還是發達地區經驗的移植。除了在“交支票”模式中受援方有較大自以外，大多數對口支援項目無論是“硬件”（財力物力）或“軟件”（人力智力）、“輸血”或“造血”，往往都是由支援方來主導。實際的施策模式往往是“支援方給什么受援方就要什么”。支援方的經驗移植尤其是人才、科技和管理模式方面對于受援地的長期發展有著不可磨滅的作用，但是在短期內，容易出現施策低效、重復的現象，例如多個支援方一窩蜂地在同一受援地興建產業園區，導致產業同質化、產能過剩，這一問題也與上文提到的主體結構有關。精準扶貧的施策強調有的放矢，可以按照的話概括為：“我們堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。”在實際操作中，根據致貧原因和脫貧需求，實施“五個一批”，即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，且每個“一批”都鼓勵開發模式的創新。其五，績效考核與進入退出機制不同。對口支援本身缺乏科學有效的績效考核機制。一方面是政治性、無償性的特點，使得很難分別針對支援方和受援方建立起考評機制；另一方面由于“對口支援”這一廣義政策下其實包含著很多不同的子模式，例如工程支援和人才支援就存在著資源類型、目標結果、項目周期、外部性等諸多不同，這也客觀造成了績效考核的難度。就目前學界現有的論文來看，主要還是以受援地區的整體經濟發展情況和公共服務水平，尤其是以GDP的增量和增速來衡量對口支援的有效性。但是嚴格來說，除非經過更為系統和細致的統計分析，這些地區性發展成果并不能直接歸功于對口支援。此外，對口支援目前缺乏明確的進入和退出機制。精準扶貧一經提出就強調改革績效考評機制。一方面是黨政建立以減貧結果為導向的考評機制，不以GDP論英雄；另一方面是建立社會監督機制，開展貧困地區群眾扶貧滿意度調查，建立扶貧政策落實情況跟蹤審計和扶貧成效第三方評估機制。此外，關于精準扶貧的進入和退出機制也比較明確。從進入來說，貧困人口和貧困村、貧困縣都已有比較明確的界定；從退出來說，《十三五規劃》指出要“抓緊研究建立貧困縣、貧困村、貧困人口退出機制，準確反映減貧成果。”
三、對口支援與精準扶貧的聯系
其一，立足現實，與經濟社會發展階段相適應。我國改革開放的大原則是共同富裕。對口支援與改革開放的正式提出幾乎是在同一時期，可見我國很早就開始致力于避免地區間的兩極分化。在“讓一部分人、一部分地區先富起來”的戰略指導下，我國的經濟和社會整體取得了長足的發展，對口支援也作為“先富帶后富”的重要手段發揮了巨大的作用。但就目前尚存的城鄉、東西部之間的差異來看，地區間資源橫向的流動仍然非常有必要，而具體的形式也在被政界和學界不斷探討。改革開放以來，伴隨著經濟和社會的發展，我國的減貧成果創造了世界奇跡。根據聯合國的《千年發展目標2015年報告》顯示，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年8.36億，其中中國的貢獻率超過70%。我國在減貧事業上取得了舉世矚目的輝煌成績，但是要使全體公民脫貧，目前面臨著較大的挑戰：一是貧困人口總量仍然較多，根據國家統計局的數據，截止2014年底，我國貧困人口還有7017萬。二是貧困人口的分布目前集中在一些偏遠地區，欠缺軟硬配套條件，且需要權衡生態保護與經濟增量，客觀上增加了扶貧施策的難度。三是隨著扶貧事業的不斷發展和絕對貧困人口的不斷減少，貧困人口的脫貧需求已經從過去的“解決溫飽”上升為“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力”等高層次。精準扶貧即是針對目前扶貧進入克難攻堅階段而提出的。其二，目標一致，力促全面建成小康社會。我國目標2020年全面建成小康社會的目標，在十七大上被細分為五點：一是增強發展協調性，努力實現經濟又好又快發展；二是擴大社會主義民主，更好保障人民權益和社會公平正義；三是加強文化建設，明顯提高全民族文明素質；四是加快發展社會事業，全面改善人民生活；五是建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。上述五點之間相互關聯、彼此促進。但如果根據對口支援和精準扶貧的直接目標來進行區分，那么對口支援作為區域協調互動發展機制，直接服務于第一點，即經濟的協調發展。精準扶貧作為消除貧困現象的手段，直接服務于第四點，即全面改善人民生活。對口支援和精準扶貧的根本目標都是全面建成小康社會。其三，形成合力，共創“大扶貧”格局。為全面建設小康社會，必須匯聚社會力量打贏消滅貧困的戰役。指出，要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，健全東西部協作、黨政機關定點扶貧機制，廣泛調動社會各界參與扶貧開發積極性。這表明對口支援與精準扶貧在具體實施過程中應該相互配合：一方面，對口支援應該提高精準程度，“好鋼用在刀刃上”。例如，浙江提出對口支援要“三個精準”：目標計劃精準、授建內容精準、溝通銜接精準。另一方面，精準扶貧應該積極整合對口支援的資源，“五指握緊形成合力”。通過優化參與機制的設計，可以實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接。尤其是脫貧攻堅重點工程中的特色產業扶貧、勞務輸出扶貧、教育扶貧、交通扶貧、健康扶貧，都應積極利用對口支援的相應項目，戰略安排資源，實現效應最大化。
四、小結
總體來說，與對口支援相比，精準扶貧的參與主體以縱向結構為主干，結構明晰且重心較低；終端的目標對象具體到了貧困戶和貧困個體；縱向的資源傳遞以資金為主要形式，且具有穩定性和規劃性特點；施策模式更加強調有的放矢；且配有明確嚴格的績效考核與進入退出機制。對口支援和精準扶貧都是實現全面建成小康社會的目標的重要政策手段，兩者符合我國當下區域發展較不平衡、余留的脫貧任務難度高的實際情況。在具體落實過程中，對口支援與精準扶貧形成相互借鑒、互為補充的關系：一方面是對口支援的精準化，另一方面是精準扶貧對橫向幫扶資源的積極整合。
作者:陳楓 單位:上海聞政管理咨詢有限公司
【關鍵詞】文化扶貧 “互聯網+” 精準扶貧 【中圖分類號】G12 【文獻標識碼】A
全面建成小康社會，最艱巨的任務是脫貧攻堅。為貧困地區提供物質幫助無疑是最簡單直接、最見成效的方法，但長此以往，不僅無法從根本上改變貧困現象，還會加重貧困人民對外在物質幫助的依賴程度，從本質上而言，這并不是真正意義上的“脫貧”。因此，文化精準扶貧成為開發式扶貧的重要方式之一：從文化、教育和精神層面給予貧困地區以幫助，提高當地人民群眾的素質，從“根子”上實現脫貧。
脫貧靠志，致富靠智。扶貧先扶志，治窮先治愚。脫貧攻堅，必須堅持“先扶志、必扶智”的戰略指導，以提高貧困地區人民群眾基本文化素質和勞動者技術技能為重點，推進文化扶貧、教育強民，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。
“互聯網+”為文化精準扶貧帶來新動力
文化精準扶貧作為一項開發性的扶貧方式，擔負著從整體上提高貧困群體的文化素養、精神追求和文化自覺的重任，是貧困地區經濟發展的基石。但貧困地區長期落后的經濟發展水平、相對匱乏的物質生活條件，都給文化扶貧帶來了更大的挑戰。轉變扶貧思維、創新扶貧方式，成為文化扶貧工作的重中之重。隨著“互聯網+”時代的到來，互聯網上升為國家戰略，借助互聯網推動文化扶，創新扶貧模式，將有效地推動文化精準扶貧工作的開展。
第一，互聯網的應用能有效活躍文化氛圍，從根本上破除貧困文化。貧困文化的概念首先是由美國人類學家劉易斯提出的，他認為，人們的貧困很大程度上與其接受的貧困文化有關。貧困文化所指代的就是貧困人群所具有的一種獨特的生活方式，其中包括貧困人群相對趨同的心理、習慣、思維方式、生活態度和行為方式等，受貧困文化的影響，貧困人群逐步與社會主流的生活方式相隔離。
互聯網的發展在很大程度上改變了貧困地區相對閉塞的文化環境，給貧困文化注入了新鮮活力。互聯網能進行高效的資源共享，使人們足不出戶即可接觸各類新鮮事物，接觸多元文化，這便突破了環境給文化扶貧工作帶來的限制。閉塞的自然環境、落后的交通設施，不再成為貧困地區接收先進文化的阻礙，人們通過網絡平臺，輕松獲取外界資源，在潛移默化中改變著自身的思想觀念和行為方式，從思想上打破貧困文化帶來的束縛。
第二，“互聯網+文化扶貧”，能有效彌補公共文化基礎設施建設的不足。文化扶貧工作的開展，向來有賴于貧困地區的文化基礎設施建設。互聯網的普及和發展在很大程度上彌補了公共文化基礎設施建設的不足。打造新的社會空間是“互聯網+”的核心特征，以互聯網為基礎，利用信息通信技術與各領域、多維度進行跨界融合，形成互聯互通的社會網絡關系。互聯網大大突破了物理時空的限制，貧困地區人民群眾的學習和教育也不再完全依賴于圖書館等實體設施，通過網絡平臺，可隨時隨地學習，實現真正意義上的“泛在學習”，這在很大程度上縮小了因貧困帶來的“文化鴻溝”。“互聯網+”讓貧困地區的人民享受優質現代教育資源，傳播科學文化知識，使“沒有圍墻的學校”、貧困地區全民學習進一步變成現實。
第三，“互聯網+”豐富文化扶貧模式，提高貧困人群的自我發展能力。貧困人群自我發展能力不足是制約貧困地區減貧的重要因素，增強貧困人群的自我發展能力是擺脫貧困的根本出路，提升貧困人群的自我發展能力是貧困地區可持續發展的關鍵。因此，如何提升貧困人群的自我發展能力，改變傳統的“輸血式”扶貧方式，實現“內生自發式”扶貧成為文化精準扶貧中的一大難題。
“互聯網+文化扶貧”突破了傳統模式的有形限制，使得貧困地區的人民接受文化的形式更為多元、更為豐富，也更具趣味性。這種多元趣味的學習方式，能夠讓貧困人群產生了解新鮮事物的欲望，使其自發學習文化知識，主動掌握網絡技術，在潛移默化中掌握各類信息，與時俱進學習各項技能。這便是互聯網在文化扶貧中所具有的獨一無二的優勢，能夠自內而外改變貧困人群的發展欲望，使得貧困人群不再局限于現有的文化環境，消極接受貧困的既定事實，而是重新燃起改變貧困現狀的動力，自發學習，提高改變貧困現狀的能力。
進一步開展“互聯網+文化扶貧”的舉措
“互聯網+”時代的來臨，給文化精準扶貧工作帶來了更多的機遇，提供了嶄新的發展模式。因此，如何最大程度地發揮“互聯網+”的優勢和效能，關系著文化扶貧工作能否接軌現代化進程、能否取得顯著成效。
完善網絡通信基礎設施建設。扶貧工作的開展，雖然使得貧富地區之間的差距在逐步縮小。但是，在互聯網的滲透率等方面，貧困地區依舊相對落后。因此，首先，要完善網絡通信設備，提高手機、電腦等設備的普及率，提高互聯網的接入率，增加貧困人群獲得信息的渠道。其次，不僅要為貧困人群提供更多的硬件設施，還要使其對手機、電腦等工具的使用更加深入，對貧困人群使用網絡進行技術指導。
加大互聯網在教育扶貧中的投入。教育脫貧是文化扶貧中的重點，也是扶貧治困的治本之策。加大互聯網在教育中的投入，能有效改變貧困地區知識水平落后的現狀，為貧困群眾灌注發展、創新、奮斗的觀念。
第一，可以通過網絡創新教育模式，實現資源共享，打破貧困環境的限制，使貧困地區的孩子也能接受遠程教育，享受優質的現代教育資源。第二，互聯網本身具有實時交流的優勢，利用這一優勢，開展城鄉互幫互助工程，增加貧困地區學生與社會的交流和溝通，為其提供更多的發展空間，拓寬視野，改變在潛移默化中形成的貧困觀念。第三，通過網絡平臺，為貧困地區的學生提供更為豐富的課程，幫助學生提高科學文化水平，提升自身素質。
幫助貧困人群樹立互聯網思維。政府可以通過各項政策加大互聯網在文化扶貧中的投入，社會各界也需發揮自身力量，不斷提高貧困地區的現代化水平，但這些都是“外部推動式”扶貧，是一種“輸血式”的扶貧方式。只有幫助貧困人群樹立互聯網思維，使其能夠自發學習互聯網技術，并在文化學習過程中運用互聯網，才能真正實現互聯網助力文化扶貧。
第一，建立互聯網培訓基地，普及互聯網思維，提高貧困人群運用互聯網的能力，對貧困群眾進行科學指導，例如電腦的操作方法，幫助群眾更好地利用電子設備，從而在文化學習過程中加以使用。
第二，開展集體文娛活動，提高貧困群眾的自身素養。文化傳播的目的不僅僅是知識的學習，更多的是通過學習文化，改變一些根深蒂固的貧困觀念。互聯網帶來的也不只是學習上的便利，現代娛樂活動更是離不開網絡平臺，舉辦針對性強、含金量高的娛樂活動，采取更具吸引力的方式，可以有效滿足貧困人群的精神生活。
第三，打造高素質的“互聯網+”文化服務隊伍。要想幫助貧困人群樹立互聯網思維，提高自我發展能力，需要不斷完善“軟環境”，選派任用相關專業人才，引導貧困人民樹立互聯網思維，打破傳統觀念的束縛，在“互聯網+”文化扶貧中，不斷增強貧困人群自我學習、自我完善、自我發展的能力。
（作者分別為陜西科技大學管理學院教授；陜西科技大學思政部碩士研究生）
【參考文獻】
①陳琦、宋雯：《連片特困地區貧困人群自我發展能力研究》，武漢：華中科技大學出版社，2014年。
②王家華：《決戰2020：拒絕貧困》，北京：中國民主法制出版社，2016年。
自20世紀60年代以來，廣大的發展中國家在經濟建設方面取得了舉世矚目的成就，然而在擺脫貧困，縮小貧富差距，實現經濟的可持續發展方面仍然任重道遠，各國政府雖然采取了大量措施消除貧困并取得了一些成果，但績效依然不盡如人意。普遍而持續的貧困仍然是發展中國家的客觀事實和不得不面對的巨大挑戰。事實上在發展中國家，經濟快速增長和貧困不斷加深的現象廣泛并存。新古典經濟理論中，市場機制驅動的經濟會自發實現經濟增長和資本積累過程，并漸進的實現經濟發展的帕累托最優狀態。然而現實中廣大發展中國家的經濟增長卻并未出現主流經濟學家的預言。我們將這種經濟快速增長的同時，伴隨有貧困的進一步加深，甚至是自我強化使得貧困在一定的時間里持續存在的現象稱為貧困陷阱。發展中國家由于市場機制不健全、信息不完全、腐敗猖獗及國內政策制定的原因，導致了貧困的惡性循環，甚至強化貧困的形成和發展從而形成貧困陷阱。
二、貧困陷阱理論
1、貧困的定義
貧困是一種廣泛涉及政治、經濟和社會學等領域，復雜而綜合的社會現象。貧困最顯著的特征是收入水平低下，教育醫療衛生嚴重不足，難以滿足最低生存標準。近年來對貧困概念的研究在不斷深入，研究貧困的視角也在不斷變化。因而要對貧困給出一個全面而準確的定義是相對困難的事。我們在此給出世界銀行對貧困的一個描述性概念：貧困是一種人們想逃避的生存狀態：貧困意味著饑餓沒有棲身之地，缺衣少藥沒有機會上學，更不知道如何獲得知識。貧困是因為缺少清潔的飲用水而導致兒童生病甚至死亡。貧困是失業，害怕面對未來，生命時刻受到威脅的一種狀態。貧困就是權力和自由的喪失。
2、貧困的標準
貧困測量有不同的標準。（1）貧困的收入標準。1979年聯合國確定的國際收入水平的貧困標準為人均年收入200美元（1970為基期）。（2）貧困的營養標準。1979年世界銀行提出了貧困的國際營養標準，即每人每天攝入2250卡路里。（3）貧困的人文標準。由于購買力等因素決定了維持生存水平的收入標準，且在各個國家甚至同一個國家的不同地區都存在不同的標準，因而發展中國家貧困程度的測量要采用綜合標準測量。有學者提出度量一個國家的貧困范圍和貧困程度可使用嬰兒死亡率、人均壽命、知識和生活體面程度、文盲人數和人均收入的加權平均數來反映。
3、貧困的分類
采取不同的分類標準可將貧困分為絕對貧困和相對貧困、生存貧困和發展貧困。英國經濟學家Rowntree和Booth最早提出了絕對貧困的概念，認為人們擁有獲得相對財富和服務的權利，當缺乏或失去一定程度的財富和服務或這種能力時被稱為絕對貧困，但他們的概念中忽略了人們對社會地位、自我心理和文化修養的需要。相對貧困則是指人們的收入低于一定時期人口平均收入相對比例時被稱為相對貧困。這個定義并不是采用固定標準來定義窮人，而是使用整個社會成員的相對收入作為標準來衡量。在實際中通常將低于平均收入水平1/2的人或把收入分布中最后5%占比的人定義為窮人。我們將絕對貧困也稱為生存貧困。發展貧困則是指在一個國家一定的社會經濟條件下，當窮人的收入達到一定的水平，窮人就具有自我發展能力用以抵御貧困。當窮人的收入水平低于這一標準時，國家就應制定相應的政策和措施來扶持、補助窮人，讓他們達到發展貧困水平以上，從而緩解和消除貧困。
三、我國扶貧工作的難點
1、社會主義市場經濟條件下探索扶貧模式。充分發揮市場的主導作用，將生產要素向落后地區轉移，向貧困地區輸送生產力來消除和緩解貧困。在一定的經濟條件下，當貧困人口的發生率低于10%時，市場作用將顯得微弱。政府必須采取相應的政策措施來消除貧困，通過政府和市場的雙重作用來消除和緩解貧困。同時，社會主義市場經濟條件下，要尊重市場經濟規律，發揮市場主導作用，并充分重視建立合理的財富分配制度，走開發式扶貧路線，通過培訓貧困人口使其自主擺脫貧困。
2、加強貧困地區的教育、醫療衛生及科學技術增進扶貧。總體而言，貧困地區的社會經濟文化發育程度還很低。兒童入學率很低，教育在扶貧中的作用并未顯現和義務教育推廣中依然存在嚴重的問題，醫療衛生事業還相當的落后，國家對貧困地區醫療保障的設計制度安排以及地方病的防治都存在嚴重的問題。科學技術問題主要集中于科技進步貢獻率低、科學技術在貧困地區擴散緩慢無法發揮其生產力的作用。
3、勞務輸出問題。在專著《中國勞務輸出扶貧研究》中，吳國寶發現1999年全國農村貧困人口減少量45%和貧困下降率70%的貢獻來自勞務輸出。這表明勞務輸出可以很大程度上解決貧困人口的生活水平。近年來，全國出現的農民工潮，很多農民工在城市的打工收入有了大幅度的提高，也成為貧困地區人們改變生活水平的主要途徑。存在的問題主要集中在勞務輸出人員的素質培訓、技能知識和組織問題，國家的社會保障及居民戶籍問題。
精準扶貧一頭連著需求端，一頭連著供給端。用好財政政策這個供給側改革的利器，創造有效供給，提高貧困生活底線，精算平衡，滿足貧困居民需求，既是實施供給側結構性改革的應有之義，也是落實精準扶貧的有效措施。本文對我國精準扶貧、供給側結構性改革內涵以及面臨問題進行了分析，提出基于供給側的精準扶貧財政政策：構建以強化預算約束為抓手的資金供給端、以財政投融資為動力的資本供給端、以財政支出為重點的人才、科技供給端、以政府采購為趨勢的公共服務供給端、以轉移支付為基礎的政府供給端、以完善稅收體系為核心的市場供給端。
關鍵詞：
供給側；精準扶貧；財政政策
重農固本，是安民之基。“十三五”規劃建議明確指出，要通過精準扶貧、精準脫貧的實施，幫助7000多萬農村貧困人口逐漸脫貧，且充分發揮制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。精準扶貧中的“扶”與“貧”，在一定程度上來說，即“供給”與“需求”的關系，貧困居民的“需求”，便是精準扶貧“供給側改革”最需優先考慮的，可見，“供給側改革”與“打贏脫貧攻堅戰”、“實施脫貧攻堅工程”關系密切。而為適應新時期扶貧形勢變化以及扶貧戰略調整，僅僅依賴一個政策、一項舉措實現脫貧已然不實際，加之現行針對精準扶貧的財政政策不夠完善，財政精準扶貧邊際效應呈遞減態勢。為此，我們需掌握精準扶貧、供給側結構性改革的內涵、特征，重新審視財政精準扶貧治理邏輯以及構建財政精準扶貧治理框架，發揮一系列“超常規”政策與“組合拳”的作用，予以貧困地區發展不可或缺的財力支持，使積極的財政政策為精準扶貧提供契機，促進精準扶貧成為新的經濟增長點。
一、精準扶貧與供給側結構性改革的內涵
（一）精準扶貧的內涵精準扶貧，就是運用科學有效的標準與程序，因時因地對貧困區域、貧困村以及貧困戶精確識別，根據當地實際開展聯動幫扶與分類管理，且引入動態的準入與退出機制，開展精準考核的扶貧開發模式。精準扶貧既為一種利貧式減貧手段，也為注重多方參與、協同聯動的合作型扶貧模式。精準扶貧具有精確識別、聯動幫扶、分類管理以及動態考核這四個基本特點：一是精確識別。即按照各地的經濟社會發展水平與貧困現狀確定瞄準識別辦法，按照規定的程序把貧困對象、致貧原因等精準識別出來，可謂精準扶貧的重要前提。就貧困對象而言，不僅包括連片特困區、貧困縣，還包括貧困村、貧困戶。2011年精確識別出14個連片特困區以及所包含的680個縣級行政區域，2012年精確識別出592個扶貧工作重點縣，兩者既有交叉也有不同，合計共有832個貧困縣，2014年精確識別出12.8萬個貧困村、8962.5萬貧困人口①，并錄入扶貧業務管理系統，建立起連片特困區、貧困縣、貧困村以及貧困人口的基本信息數據庫，實行動態化、信息化管理，為精準扶貧的實施打下堅實基礎。二是聯動幫扶。即按照識別出的扶持對象的貧困現狀以及致貧短板，逐村逐戶“量身訂做”幫扶計劃，動員社會力量予以針對性扶持，尤為突出保障基本生活水平、培育發展能力。三是分類管理。即擴大社會組織參與，定向或分類監測幫扶對象，通過政府與社會間的分工協作，提高精準扶貧實施效果。四是動態考核。即針對貧困對象的幫扶進展定期展開量化考核，推動構建扶貧對象動態化準入與退出機制。
（二）供給側結構性改革的內涵供給側結構性改革，即以“供給側”為改革突破口，在制度、機制與技術三個層面推進結構性改革，這三個層面蘊含對應著“改革、轉型、創新”。于制度層面，建立跨越“中等收入陷阱”必須的現代金融、財稅等制度體系，放松管制，打破行業壟斷，讓市場機制發揮決定性作用，釋放民間資本的活力，進而使制度易成本降低，提高供給體系的質量與效率以及投資有效性；于機制層面，通過交易制度，實現人力資本的跨越，提高社保水平與改革收入分配，實現共享發展；于技術層面，通過營造激勵創新的生態，實現創新驅動②。我國推行的“供給側結構性改革”，著眼于中國發展實際，側重提升經濟增長的效率，實現經濟長期發展的持續平衡，以解決“供需不匹配”問題。其中“供給側”為改革切入點，“結構性”為改革方式，“改革”才是核心命題，實質上體現出“轉型為目標、創新為手段、改革為保障”的邏輯關系。
（三）基于供給側的精準扶貧扶貧開發重在精準、貴在精準、致勝法寶也在精準，而精準扶貧的關鍵則在于突出脫貧攻堅重點。據統計，到2015年底，我國農村貧困人口從上年的7017萬減少到5575萬人，減少1442萬人（比上年多減210萬人），貧困發生率從上年的7.2%下降到5.7%，年度減貧1000萬人以上的任務超額完成③，精準扶貧初見成效。但長期以來，由于扶貧“供需不匹配”，即使在實施精準扶貧戰略下的今天，“餐桌羊”、“馬山扶貧事件”的現象仍時常出現。因此，在“供給側結構性改革”背景下，實施精準扶貧，重點在于繼續推進“七個精準、七個一批、四個施策、十項工程、多元主體”④，重視生計資本的轉換。“七個精準、七個一批”分別為從縱向上分層精準、從橫向上分類精準，縱橫交織，設計精準框架、編織精準網絡。尤其需著力增加有效供給，在“補短板”上下足功夫，即全力補齊補好貧困地區發展滯后、貧困居民生產生活條件落后這兩塊短板，著力克服傾向問題，調整精準扶貧投入的內在結構比例，將有限的扶貧投入投向最急需、最緊缺的地方，如加強貧困地區基礎設施建設，全面提高貧困地區教育發展水平，完善貧困地區科技服務體系，加快貧困地區醫療衛生事業發展，持續推進生態扶貧工程等，以滿足貧困對象的強烈訴求。總之，貧困是一種系統性弊病，精準扶貧的核心是扶貧對象及其貧困狀況更清晰、扶貧項目及幫扶措施更具針對性、扶貧資金的投向更精準，資金的使用效果以及脫貧成效自然會更顯著。其“精準”在于著重突出“真扶貧”、“扶真貧”，實現從“輸血式”的生活救濟型扶貧轉變成提升貧困地區內生動力的“造血式”開發型扶貧。
二、基于供給側的精準扶貧財政政策存在的問題
在供給側結構性改革背景下，精準扶貧工作存在市場引領、要素融合、政策銜接與機制創新的特征，尤其需可操作性強的、高效的財政政策作為支撐。然而，我國財政扶貧仍存在一定的制度缺陷與政策不足，難以實現有效的供需對接，達成精準扶貧。
（一）現行預算約束體系不規范，精準扶貧資金效用低財政扶貧資金有限是制約精準扶貧工作的重要因素，對廣大貧困地區來講，地方財政困難，無法從自身財政收入中籌集資金用于扶貧支出，導致其基礎設施、人力資源、醫療衛生等方面投入不足。因此，上級撥付扶貧資金的額度以及如何讓扶貧資金發揮最大效用或解決貧困戶最迫切的需求，將直接影響精準扶貧的效果。而當前預算約束體系等還不完善，財政預算未實現績效型預算，仍處在投入型預算階段，僅為“分錢工具”，不能有效約束貧困群體。同時缺乏財政評審機制，不能充分發揮扶貧資金的效用性。此外，采取對財政扶貧資金“撒胡椒面”式的平均分配法，未以競爭促進扶貧資金的績效，亟待改善。
（二）現行財政投融資不完善，扶貧資本籌集渠道單一精準扶貧僅僅靠財政扶貧資金是遠不夠的，需廣泛吸納社會力量的支持，使社會資源轉化為扶貧資源。然而，我國財政投融資體制改革滯后，盡管中央政府極力倡導并增加對貧困地區的投資，可由于國家預算內投資、國債投資、國債轉貸等項目仍較小，其撬動社會資金的效果不甚理想，制約了精準扶貧有效落實。此外，貧困地區的金融體系較薄弱，政策性、商業性金融機構都不愿承擔信貸違約的風險，即便像貸款、扶貧貼息這樣的扶貧資金，也通常青睞經濟基礎好、發展能力強的貧困對象。扶貧資金的籌集面臨極大困境，因此，對財政投融資有效改革的緊迫性和必要性大大加強，以便利用好社會扶貧的發展空間。
（三）現行財政支出結構不合理，精準扶貧人才、技術缺乏因致貧原因不同，貧困戶對精準幫扶存在不同的需求，但精準幫扶缺乏針對性、差異性、靈活性，導致需求無法滿足。近年來，雖地方支出規模不斷擴大，但主要增加在建設性支出和政府消費性支出，在實際幫扶工作中，對貧困對象更關注的學業、就業以及生產救助、農業實用技術、市場營銷、創收活動等的扶貧支出卻存在不足現象，沒能促進貧困地區人才的集聚、技術的提高以及投資環境的改善。精準扶貧資金在人才、技術支出的缺失，實質在于實施精準扶貧過程當中，存在突擊式短期行為，重“輸血”輕“造血”現象較為普遍①，因此，扶貧支出結構需完善。
（四）現行政府購買公共服務不足，公共服務供給存在瓶頸當下貧困地區公共服務發展的根本瓶頸在于供給不足，而不是需求不足。部分地方貧困問題的“七寸”在于醫療方面，因病致貧、大病返貧的比例甚至超過40%②，以甘肅省為例，其全省417萬貧困人口當中，近3年有8萬多家庭因病負債高達26億多元，負債率高達90%左右，近9萬家庭、40萬人因病致貧③；貧困家庭難以承擔子女上學的負擔，難以阻斷“貧困代際傳遞”，且供給側改革對職業教育提出新要求；“空巢”老人、留守兒童、婦女等無所依、無所靠等現象在貧困地區更是不罕見；貧苦地區更是公共文化服務、法律服務等的“盲區”等。公共服務水平低下導致脫貧難，而滿足需求的醫療衛生、教育、養老、公共文化、法律等公共服務領域的供給資源嚴重缺乏，此外，在市場準入方面存在“玻璃門”、“彈簧門”等障礙，無助于精準扶貧，亟待在這些領域的供給側改革，而我國當前“愛的分貝”、“天使媽媽”等多個成功的扶貧項目都是采用政府采購程序，因此，可加大采取政府購買服務方式來提供相關民生領域的公共服務。
（五）現行轉移支付制度不科學，制約政府供給端功能發揮“送人要送到家，幫人要幫到底”，扶貧攻堅路子各不相同，然而，精準扶貧工作的重中之重就是：扶貧扶到點子上。2015年，中央財政繼續加大對貧困地區等地的轉移支付力度，全年對貧困地區等地的轉移支付總規模達1263億元①。但要加快貧困地區重大基礎設施項目、民生工程、社會保障建設的推進，集中連片特殊困難地區區域發展與脫貧攻堅規劃的實施，還需繼續擴大轉移支付的力度。此外，目前貧困村往往都是“空殼村”，制約貧困地區特色產業的發展，無法促進長期脫貧以及避免脫貧后“返貧”。盡管從2011年至2015年，中央財政專項扶貧資金幾乎翻了一倍，從272億元增加至467.45億元，可針對特色產業發展的專項扶貧資金還不足，有待增加對扶貧開發的轉移支付力度②。與此同時，用于扶貧重點項目的財政扶貧專項資金不能有效整合、省財政扶貧專項資金分配指標體系不完善。
（六）現行稅收優惠政策不完善，制約市場供給主體的功能發揮我國目前缺乏系統性的針對貧困地區的稅收優惠政策,尚未做到“對癥下藥”。現行的稅收優惠政策主要集中于環保節能、高新技術等前沿的、新興的產業，然而這些并不是貧困地區著重發展的產業領域。對于貧困地區來說，完善區位優勢、基礎設施與基礎產業等產業領域是其最為重要的發展環節，但針對貧困地區產業發展特點的稅收優惠政策往往處于乏力狀態,沒有起到振興貧困地區經濟的作用。加之企業所得稅的減免主要是涉及民間資本不愿涉足的高投入、周期長的產業，除非予以強有力、見效快的稅收優惠政策來引導，否則單憑見效緩慢的企業所得稅減免難以吸引民間資本投資到貧困地區。因此，我國需進一步完善利于精準扶貧的各項稅收優惠政策。
三、構建基于供給側的精準扶貧財政政策
基于供給側改革，以精準扶貧為核心，構建財政扶貧治理框架，給予貧困地區適度寬松的財政政策支持，促進資本、勞動、科技、管理等生產要素的優化配置以及高效利用，增大有效供給，滿足需求，都需要清晰脫貧攻堅思路，系統制定戰略發展規劃，做到“輸血”與“造血”相結合。
（一）構建以強化預算約束為抓手的資金供給端將財政預算從“分錢工具”轉為“約束工具”，約束貧困主體把“別人的錢”當作“自己的錢”來花，實現以預算績效目標為導向，建立預算編制——有目標、預算執行——有監控、預算完成——有評價、評價結果——有反饋、反饋結果——有應用的預算績效管理機制，即財政扶貧資金必須實行到戶幫扶，堅持特惠政策用于特定對象、資金直接幫扶到戶、農戶直接受益的要求，不可擴大使用范圍、改變方式，從根本上實現“滴灌”。堅持貧困地區“有政府投資、公共支出，就必須有財政評審”的原則，日益形成涵蓋預算編制、政府采購、國庫支付、資產移交以及績效評價等環節的財政評審機制。同時，將競爭機制引入財政資金分配，以競爭促績效，把有限的公共資源配置于推動貧困地區經濟發展的“刀刃上”，做到精準分配。
（二）構建以財政投融資為動力的資本供給端實施精準扶貧，需以改革、創新財政投融資體制機制為動力，多渠道、多方式地加大扶貧投入。以財政性資金作為支撐點，將股權、資本、基金進入實體經濟，打造滿足貧困地區需求的合格的資本供給主體，帶動社會資本投向貧困地區新產業新業態。首先，整合扶持貧困地區發展的各項專項基金，轉“債權”主導為“股權”主導。其次，用基金引基金，即社會資本加碼扶持資金杠桿，著力推廣政府和社會資本合作模式，即PPP模式。如政府以一定的扶貧資金和財政支農資金等組建現代農業發展基金，創新“PPP+BOT”模式，投資一批具有競爭力的現代農業項目，建設土地承包權屬農民、經營權屬企業、農戶合作、企業服務的現代農業。發揮企業資金、管理的優勢，將農業與制造加工、經營管理、銷售服務整合為全產業鏈條，使貧困地區大量廉價資產轉化為高價值的生產資本,最大限度釋放貧困地區的資產潛能。除此，還可采取政府與民間共同投資經營、管理合同、租賃開發經營等模式。后續在貧困地區應進一步強化對私人產權的保護、共同管理制度的完善、PPP合同的產權管理，強化相應的收費管理，為私人部門在貧困地區的投資提供良好的制度環境，推動更多的PPP項目在貧困地區的落戶。最后，構建符合貧困地區資金需求的融資平臺，創新金融扶貧信貸投入機制，完善扶貧小額貸款政策，增加金融資金投入扶貧開發，使貧困對象更低成本、更方便取得信貸資金,且完善農業保險制度，使農業保險覆蓋面擴大。充分調動各方面積極性，促進各類資本向貧困地區集聚、向貧困戶集中，完善、更新貧困地區產業鏈以促進貧困戶增收。
（三）構建以財政支出為重點的人才供給端精準扶貧要抓住“人”這個關鍵因素，加大對“人”的財政支出力度，促進貧困地區人力資源的積聚。首先，推進貧困地區教育同城化。公共教育支出要繼續增大向貧困地區的傾斜力度，改善貧困地區學校辦學條件與教學設備，推進遠程教育，擴大優質教育資源覆蓋面，提高其基礎教育質量；財政支持普惠性幼兒園發展，做好學前教育；落實免除貧困家庭學生普通高中、中等職業教育的學雜費，擴大建設有專業特色且適應市場需求的中等職業學校；提高貧困地區教師待遇政策，緩解師資短缺情況。其次，我國需協調整合各方力量，全力開辟出一條人才培養、引進、積累與配置的“綠色通道”。對主動投身于貧困地區建設的應用技能型高素質人才、對貧困地區經濟發展做出突出貢獻的個人提供優厚的福利補貼或獎勵；將財政資金用于基地建設、技能培訓、新品種及新技術推廣，主動開展與科研院所、高等院校的科研、科技合作，財政支持各類高校科研人員、技術人員參與到貧困地區發展中來，增強貧困戶創業能力與致富本領，促進貧困地區“一村一品”、“一縣一品”的建立。
（四）構建以財政支出為重點的科技供給端重視科技發展，補貧困地區科技發展短板，培育新動力，科技脫貧。扶貧開發工作可充分吸收并運用“互聯網+”概念，推動農業全產業鏈改造升級。可實施電商扶貧工程，予以相應的政策優惠與財政資金補助，加快建設貧困地區農產品信息網絡化以及物流配送體系，鼓勵有條件的電商企業拓展本土業務，建設農副產品、土特產網上銷售平臺，支持農副產品、土特產企業與專業合作社開設網店，于生產端、交換端實現與外部經濟的接軌與發展的一體化、智能化，形成貧困地區可持續發展的動力機制。此外，可采取藏糧于技戰略，實施工程設備采購、科研投入等政策，支持適應貧困地區現代農業發展需求的農業科技創新推廣體系的建設，重點突破農機重大成套裝備、智能農業、生物育種以及生態環保等領域關鍵技術。
（五）打造以政府采購為趨勢的公共服務供給端基于供給側，政府采購應當重點參與有關民生需求的公共服務領域，降低公共服務供給成本，擴大有效供給。在醫療衛生扶貧領域，在落實新型農村合作醫療、大病保險制度、重特大疾病救助向貧困人口傾斜的基礎上，對自負費用仍存在困難的貧困人口，可通過購買醫療救助、慈善救助、臨時救助等加大幫扶力度，以保障其大病得到有效醫治；推進城鄉醫療衛生建設分級診療，推行精準化服務，如大型手術只需購買專家型醫生進行的關鍵幾分鐘操作，其他程序可由普通醫師完成；為貧困村村衛生室購買配備健康保障一體機等。在教育扶貧領域，政府購買貧困地區代課老師服務、學前服務以及小學生課后托管服務、就業培訓服務等是重要方向；在社保扶貧領域，在因村因戶制定、實施不同的補助標準，采取低保、五保供養標準自然調整機制的基礎上，政府應當著重購買養老服務，擴大養老保險覆蓋范圍，扶持貧困地區老年群體參加保險，促進貧困地區養老服務、老年人需求間的無縫對接；并通過政府購買建立健全貧困地區老人、留守兒童、婦女等的關愛服務體系，提高扶貧質量。在文化方面，加強貧困地區公共文化服務體系建設，購買文化惠民項目，如建立閱報欄、打字閱讀屏、公益廣告牌、“鄉村記憶”博物館等文化廣場，建立貧困地區體育健身中心、全民健身路徑等體育健身圈；政府購買法律服務等等。總之，應當擴大政府購買公共服務資金規模，以加快健全社會保障體系，兜住兜牢貧困地區居民的生活底線，打破公共服務水平低下導致脫貧難的鏈條。
（六）構建以轉移支付為基礎的政府供給端精準扶貧要精準投入，構建與精準扶貧需求以及當地經濟發展水平相適應的財政扶貧投入增長機制。中央財政需繼續加大對貧困地區的轉移支付力度,進一步完善一般性轉移支付資金穩定增長機制，較大幅度擴大專項扶貧資金規模,進一步向貧困地區傾斜各類涉及民生的專項轉移支付資金以及中央預算內投資,如農村低保資金、教育民政社保等，明確將一定比例的農村綜合改革、農業綜合開發轉移支付等涉農資金用于貧困地區，且協調整合各項扶貧資金，形成有效“聚焦”，增大資金使用合力。與此同時，政府要提高轉移支付的有效性與精確度，優化政府供給結構，發揮好政府的供給能力。專項轉移支付要統籌考慮貧困因素與脫貧努力程度，堅持普惠制與競爭擇優相結合的方式，尤其在縣區主導產業專項資金、市級文化產業發展專項資金、“一村一品”專項資金、環境保護專項資金、縣區農技推廣專項資金等項目上采取“正向激勵、科學競爭”的模式，規范資金安排，推進扶貧資源優化整合。并且完善省財政扶貧專項資金分配指標體系，按照各地經濟社會發展水平、農民人均純收入、資金管理使用績效等因素，以及財政分類分檔補助辦法分配。對與群眾自身利益密切相關的專項，則需日益建立起由政府積極指引、社會組織客觀準確評價、群眾熱情參與的分配機制①。一方面加大對基礎設施的轉移支付力度，因地因時制宜解決通路、通水、通電、通網絡、環境改善等問題，著力“補短板”。具體而言，在“路”方面，把改善貧困地區交通作為扶貧開發的基礎性工作，加大對其機場、鐵路以及高速公路等重大交通項目建設的投入力度，以加快推進其暢通工程建設，打通通戶路、產業路；在“水”方面，加大完善貧困地區灌溉、飲水安全，鞏固提升工程的投入力度；在“電”方面，繼續專項用于重點貧困地區動力電覆蓋項目建設；在“電網”方面，專項用于實現貧困地區寬帶全覆蓋，并加強建設與銜接貧困地區物流服務網絡與設施，推動“快遞下鄉”工程，使電子商務進貧困地區；在“氣”方面，財政投入發展貧困地區規模化沼氣。在“房”方面，加大對貧困地區危房改造投入力度，財政支持貧困地區保障性安居工程。在“生態環境”方面，重點完善生態補償橫向轉移支付與轉移支付補助，設置清潔生產專項資金、環保專項基金，予以資助存在一定的預期效益的清潔生產技術、項目、企業等；調優農業產業結構，推廣測土配方施肥技術，使化肥、農藥使用量減少,加快農業面源污染、流域水環境綜合治理步伐。著力加強貧困地區“一村一品”發展環境建設，可把貧困地區環境的改善與扶貧開發以及旅游開發扶持結合起來，形成生態保護與扶貧之間的聯動機制，從而降低貧困地區生態保護成本，進而減少貧困發生率。通過有效改善貧困地區生產生活條件，為加快脫貧致富奠定堅實基礎。另一方面，進一步完善有利于貧困地區“去產能、去庫存、降成本”的轉移支付制度。一是充分發揮專項轉移支付集中力量辦大事的優勢，著力消除無效供給，牽引貧困地區經濟的快速發展。通過統籌實施專項獎補、產業投資基金、創業投資引導基金等政策，穩妥推進貧困地區企業優勝劣汰，調查扶貧產業優勢，做好產品需求彈性測算，優化貧困地區特色布局，扶持特色產業發展，完善特色產業鏈和價值鏈，推動“去產能”，實現產業扶貧。二是有序消化過大庫存，壓縮貧困地區非優勢農作物生產，結合資源稟賦與市場環境，全力打造經濟林果、花卉苗木、蔬菜藥材、良種家禽、特種水產等經濟作物的生產基地，采取產業投資基金、財政貼息等方式重點扶持特色農業、加工業、傳統手工業發展，形成特色產業集群，化解庫存壓力，有效“去庫存”。三是發展適度規模經營，如發展土地流轉型、生產服務型的規模經營，大力投入推廣規模化高效節水灌溉等，推動化肥農藥零增長，種養業廢棄物無害化處理、資源化利用，有效“降成本”。
【關鍵詞】文化精準扶貧 路徑選擇 文化產業
【中圖分類號】C913.9 【文獻標識碼】A
加速推進精準扶貧工作、全面建設小康社會是當下我國經濟發展的重大戰略舉措，是對多年來我國扶貧工作的深刻總結，更是對扶貧理論的重大創新。精準扶貧理論是所提出的思想理論，關于精準扶貧理念的創新和實踐，反映出黨和國家對貧困內涵的重新認識與重新思考。
從現階段我國扶貧的形勢上來看，文化精準扶貧仍然是扶貧工作中的一塊“頑石”，只有加強思想道德建設，才能實現人的自由和全面發展。同時，文化精準扶貧是促進貧困地區可持續發展的重要舉措，要高度重視文化扶貧的內涵和功用，用文化扶貧來豐滿精準扶貧工作的羽翼，進一步促進小康社會的建成。 以文化為載體，在思想道德建設與教育扶貧上下足功夫
精準扶貧指的是根據貧困區域的環境不同、農戶實際生活狀況的不同，通過運用科學的方法，實現對扶貧對象的精準幫扶。政府作為扶貧工作的主導力量，同時聯合社會各界的力量，根據貧困地區的資源特征、當地民眾的致貧原因以及當地市場需求，優化扶貧計劃，使他們脫貧致富。結合相關概念，文化精準扶貧是指在精準扶貧的基礎上，以文化為載體，改變傳統的扶貧思想，因地制宜發展特色文化產業，走出具有中國特色的文化扶貧之路。
現階段我國扶貧開發取得了顯著成效，但是仍舊任重而道遠。結合我國的實際情況，一些地區有時會出現脫貧后又返貧的現象，甚至“脫貧后比原來更貧”的現象。分析其原因，可以主要歸結為貧困地區的精神生活匱乏，無法塑造出一個完整的精神家園。以往我們都是從物質上大力扶貧，雖然也取得了一定效果，但是并未從根本上考慮到扶貧工作的可持續性。總結歷來的扶貧工作，在貧困地區進行文化扶貧，不僅豐富了群眾的日常生活，提升了文化道德水平，更成為黨和政府與群眾緊密聯系的橋梁、精神上引領群眾的港灣。因此，扶貧開發需要我們從思想上有一個根本的轉變，在大力進行物質扶貧的同時，更要在思想道德建設與教育扶貧上下足功夫，這樣才能使貧困地區的人們從根本上擺脫貧困。 增強文化精準扶貧的新動力
內在動力是事物發展變化的核心。首先，我們要讓貧困地區的人民樹立信心，讓他們看到生活變好的希望。扶貧開發工作的核心一直是人，關鍵在人民群眾有沒有脫貧的信心和向往。現在我國某些貧困地區的群眾依賴思想較嚴重，沒有立志脫貧的信心，更沒有自力更生的決心。其次要高度重視文化扶貧工作。深化扶貧開發，尤其要重視文化和教育工作。貧困地區的文化教育發展滯后，也是造成貧困的重要原因。從國外經驗看，一些發達國家和地區往往通過向貧困群眾提供教育的機會，來讓他們提升自身的競爭能力，從根本上脫離貧困。提升貧困地區群眾的受教育程度，提高其綜合素質，是阻斷貧困傳遞的有效措施。
精準扶貧也需要外在動力。首先，我國地方政府深入開展扶貧開發工作，在需要上級政府鼎力支持的同時，還需要地方干部的真抓實干，把脫貧看作自己的分內之事。要定期給基層干部召開思想教育工作會議，加強輿論引導，使基層干部與群眾共同攜手努力。其次，當下的扶貧開發工作較為復雜，做好自身的工作是前提，相P的宣傳教育也必不可少，提升群眾精神文明素質是關鍵。此外，還要加強貧困地區道德建設，讓群眾逐漸理解扶貧開發工作的不易，并給予該工作更多的幫助。要大力宣傳和倡導社會主義核心價值觀，形成良好的社會風氣。最后，必須完善公共文化服務體系。我們要落實中央出臺的關于精準扶貧的文件，拓展基層工作思路，進一步完善公共文化服務體系建設。要做到以現有的文化扶貧工作為基礎，完善公共文化服務體系建設，把短期、中期、長期計劃結合起來，做好相關規劃，了解群眾想法、尊重群眾意見，設立階段性的文化扶貧目標。 大力發展文化產業，探尋脫貧新路徑
未來我國在大力進行物質扶貧的同時，更要在思想道德建設與教育扶貧上下足功夫，關鍵就是發展文化產業。只有大力發展文化產業，才能帶領貧困群眾奔小康。發展文化產業應從公共文化基礎設施的建立和公共文化服務體系的完善入手，大力推進公共文化建設，狠抓薄弱工作，保證群眾的文化權益，大力弘揚社會主義先進文化。文化精準扶貧，本質是依靠文化的力量，帶領群眾脫離貧困。這就需要發揮好貧困地區獨特的地域優勢、文化風貌、資源特點，通過文化扶貧，為本地扶貧工作打開一個新局面。
文化精準扶貧工作要突出重點文化項目的引領作用。走文化扶貧的道路，要做好一批文化惠民的重點工程，通過以點帶面的方式開展扶貧工作，多向貧困地區的貧困群眾輸出優秀的文化產品，讓群眾時刻感受到社會主義先進文化的魅力和價值所在。文化惠民工作的形式多種多樣，可以組織藝術隊演出、放映紅，開展形式多樣、積極向上的文化體育活動，豐富群眾的日常生活，從而滿足他們的精神文化需求。在整合文化惠民的相關要素的同時，還要懂得推介宣傳文化惠民項目，轉變傳統的工作思路，以市場為導向，選擇有實力的實施單位，使項目能真正惠及群眾；完善相關項目的政策配套服務，大力推動重點項目建設，發揮其引領作用。 因地制宜差異化發展，發揮主觀能動性
我國幅員遼闊、民族眾多，在文化扶貧工作上同樣要走差異化發展路線，增強不同地域之間文化扶貧工作的核心競爭力。例如在某些地貌相近、地緣相鄰的區域內，可以借助地方特色，發展獨有的文化產業。在適當的地區建設文化基地試驗區，通過聚集效應，參考當地資源特征，建設一批具有引領作用的文化產業集群，從而吸引更多企業入駐；還可以建設有當地風貌特征的村鎮，比如，可以以美麗新村建設為模板，建設一批特色村鎮。再如，在一些文化悠久的地區，以獨特的文化記憶為依托，在歷史文脈上做文章，打造具有鮮明特色、主導產業優勢明顯的特色鄉鎮；還要將文化旅游線路充分融合進當地特色品牌之中，可以在紅色文化圣地打造以紅色文化為主的旅游線路。文化惠民的內在要求就是將地區優勢文化資源轉化成文化產業，形成獨有的文化品牌。
文化精準扶貧要創新扶貧路徑，充分發揮人的主觀能動性。文化資源是一種無法用物質衡量的財富，對文化資源有效利用能產生較好的收益，如果利用不善的話，就會造成文化資源的浪費。任何事物的發展都必須以人的主觀能動性的發揮為前提。要幫助困難群眾認識到自身所處的狀況，并且充分動員群眾改變自己的現狀。不但要利用現有文化，更要在尊重現有文化資源的基礎上，對文化進行創新，發展新型的適合時展的新文化。主觀能動性的發揮離不開政策上的引導和當地政府發揮作用，要統籌相關部門的職責，打破部門之間的界限，整合當地群眾、社會和市場的力量，營造市場秩序良好、群眾主動性強的工作格局。
綜上所述，文化精準扶貧是一項長期工作，打贏這場脫貧攻堅戰，幫助群眾脫貧任重而道遠。針對這項艱巨的任務，創新傳統的扶貧方案、采用文化精準扶貧這一具有時代特點的扶貧方法，在內在動力和外在動力結合之下，找出實現脫貧的路徑選擇，就能做到真正惠及扶貧對象。與此同時，社會各界還要增強政治責任感與社會責任感，敢于挑起重擔，面對困難不退縮，堅定扶貧的信心，爭取早日全面建成小康社會。
（作者單位：遵義師范學院） 【參考文獻】
一、*人口轉移現狀與制約因素分析
（1）*農村人口轉移現狀。*縣地處浙南山區，交通落后、工業基礎薄弱、經濟總量小，1984年先后被列為省級和國家級貧困縣，1997年實現基本脫貧，*年實現全面脫貧，但仍屬全省25個欠發達地區。*的貧困主要集中于農村，貧困的主要根源在于人多地少和惡劣的環境。農村貧困和對城市預期收入成了農村人口遷移的強勁的推動力。在*農村人口的遷移已有悠久的歷史，最初以勞務輸出的形式出現，經歷了從自發、無序、小規模的民間個體行為逐步走向自覺、有序、有計劃、有規模的政府行為，從單純向外輸出到內聚外遷相結合的過程。大體經歷了四個階段：
第一階段，以養家糊口為目的的季節性外出型轉移。家庭聯產承包制以前，農村人多地少的矛盾并未顯現，但是農民幾千年來賴以生存的土地并沒有使他們實現富裕，微薄的收入使一些家庭難以糊口。為了謀生，年輕力壯的勞動力只得在農忙之余外出賺錢。這些勞力外出帶有很強的季節性和分散性，主要以能工巧匠為主，如泥水工、篾匠、打銅工、彈棉工等等。
第二階段，以脫貧為目的的常年外出務工型轉移。自改革開放至上個世紀90年代，各地鄉鎮企業異軍突起，*受地域條件限制，鄉鎮企業發展緩慢，農村勞動力就地務工甚少，而隨著市場化改革的不斷深入，城市就業和日用消費品供應日益納入商品化軌道，城鄉之間收入水平差距和地區之間經濟發展不平衡加大，促進農民向外轉移。這時期農村剩余勞動力轉移帶動農村人口轉移明顯增加，大量農民紛紛走出山門到外地打工。這一時期主要以泥水刀、裁縫刀、理發刀“三刀”為主，尤其是泥水刀建筑勞工為主，據統計，1990年，全縣建筑勞務輸出1.21萬人次，總收入3582萬元。還被國家建設部、農業部、國務院貧困地區經濟開發領導小組批準為全國建筑勞務基地縣。
第三階段，以致富為目的的經商辦企業型轉移。部分勞務輸出人員在城市從事各種工作，長了見識，解放了思想，增強了商品經濟觀念，同時也積累了一定資金，掌握了一定技術、信息、管理經驗，開始從以出賣勞力為主務工型向經商辦企業型轉變。他們通過親幫親，鄰帶鄰，帶動一大批農村勞動力轉移，形成農村人口群體帶動型的轉移模式。據不完統計，目前全縣外出人員達8萬多。他們分布在全國各地，主要分布在上海、江蘇、廣東及浙江主要發達城市，從事服裝加工、建材銷售、茶葉銷售、房地產開發、美容美發等等，年流回資金5億元以上。
第四階段，脫貧致富奔小康的的有組織型轉移。為切實改善農村生產生活條件，統籌城鄉經濟社會協調發展，我縣積極實施下山脫貧工程和農民知識化工程，有計劃、有組織、有步驟地實現農民異地發展和向非農產業轉移，這是實現農村人口快速遷移的重要舉措，是一項政府行為。根據《國家八七扶貧攻堅計劃》中的“對極少數生存和發展條件特別困難的村莊和農戶，實行開發式移民”的要求，于1995年6月制定了《*縣下山脫貧實施辦法》，按照“政府引導、農戶自愿”的原則，全面開始有計劃、有步驟地開展下山脫貧工作，1995年-*年，全共實施下山脫貧點建設219個，轉移農戶8869戶，人口37021人。*年，為切實農村勞動力轉移，實施了“農民知識化工程”，在全縣搭起一個提高農民就業和創收能力的培訓平臺，成效顯著。*年培訓人員5867人，組織輸出就業農民3812人；*年組織輸出就業農民7551人。
（2）制約農村人口轉移因素。近年來，我縣農村人口轉移走出了一條適合自己發展道路，積累了一些經驗，但我縣農村人口轉移還存在諸多問題，制約了農村人口的有效轉移，主要表現在：
一是城鄉二元結構影響。改革開放以前，我國實行的是計劃經濟體制，以優先發展重工業為主的戰略方針，輕紡工業和第三產業相對滯后，提供的就業崗位少，難以滿足城鄉就業的需求。資金的原始積累采取“以農養工”的方針，用“剪刀差”等辦法，從農村抽走資金，用于城鎮化、工業化建設，而對農民，采取行政手段，實行嚴格的城鄉隔離政策，形成封閉的城鄉二元結構，把農民關在城門之外，在有限的土地上，進行低效率勞動，致使大量的勞動力長期封閉在農村，不能流動，阻礙農村人口的轉移，制約城鎮發展。
二是農村人口素質影響。我縣農村人口素質較低是影響農村人口有效轉移的重要因素，尤其是農村剩余勞動力素質低，更加制約了勞動力轉移帶來人口規模轉移。據調查，目前小學及以下文化程度的外出農村勞動力占外出總勞動力的52.7%，初中及以上文化程度占47.3%，其中高中以上僅5.4%，大中專以上僅占0.85%，有一技之長的農村勞動力數量更少。低素質的勞動力難以勝任需要一定專業知識、勞動技能的工作崗位，只能從事一些技術要求低的行業。同時我縣農村中就業觀念落后，競爭意識薄弱也制約農村人口轉移。我縣農民對城市高素質、高層次的技術、管理型崗位不能勝任，但對工作時間長、收入低、體力型特別是苦、難、累、臟的工種又不愿干，寧可在家閑賦等待就業機會。另外*人在外就業大多通過親朋好友幫忙介紹，相當部分人觀念落后，缺乏通過勞動力市場競爭上崗的勇氣和耐心，喪失了一些合適的就業機會。
三是戶籍和土地制度的制約影響。現行戶籍制度雖然有所改革，但并未從根本上改變。城鄉居民在社會地位、身份、就業、住房、勞保、福利等方面仍存在著明顯的不平等。農村人口流入城鎮，在現行戶籍制度的約束下，無法取得與當地市民平等競爭的權力和待遇，給他們在吃、住、就業、小孩就學等方面造成許多困難，使他們在城鎮就業的成本加大，無法在城鎮長期穩定就業，形成回流。另一方面，農村土地實行，在聯產承包的實施中，土地基本是按人頭平均分配，且土質肥瘠搭配，按人頭平均的。在農村無論是做工，還是經商，都平均分配一份土地。現行土地制度的非流動性制約了城鎮合理布局、規模的擴大和農村人口的轉移。
二、*縣城市化發展現狀與制約因素分析
（1）*城市化發展現狀。1998年12月十次黨代會上，省委、省政府提出加快城市化進程的戰略決策，1999年我縣委十屆五次全會擴大會議上提出，發展我縣經濟要從三個方面下功夫：一是發展效益農業，二是旅游開發，三是推進城市化。近幾年來，我縣掀起一個推進城鎮化的建設。從*縣城鎮發展進程看，主要有以下特點：
從縱向看，城鎮規模不斷擴大，基礎設施不斷完善，吸納農村人口轉移能力進一步增強。根據第五次人口普查資料顯示，*年*縣城鎮常住人口為78704人，城市化水平為28.1%，比1990年第四次人口普查時人口城鎮人口增加了39148人，城市化水平提高了15.3個百分點。全縣建制鎮從1990年6個增加到*年11個，增加5個。近幾年來，各主要鄉鎮開發小區、下山脫貧小區以及水、電、路等城鎮配套設施建設不斷推進，建成了羅陽北門洋開發區、馬頭崗下山脫貧小區、桃花園安居工程、泓文花園、魚塘開發小區、司前峰門整鄉搬遷工程、雅陽和平洋下山脫貧開發小區、仕陽上沙江下山脫貧小區、筱村溪濱下山脫貧開發小區等一批小區，開工建設羅陽城東住宅小區、西門商住小區、新城區；建成了52省道*段工程、珊溪水庫庫復建公路、三插溪一、二級水電站、洪溪一、二級水電站、仙居水電站、110Kv雅陽輸變電工程、35Kv泗溪、彭溪輸變電工程、職業成人教育中心、七中高中部、新城小學、育才中學、郵政大樓、電信大樓，開工建設58分泰線改建工程、新城大道、泰一中遷建等一批工程，城市面貌和人居環境大為改善，吸納人口能力進一步增強（具體詳見1990-*年主要城鎮常住人口變動情況表1）。
從橫向看，*各鎮城鎮化水平不均衡，與發達地區相比有差距。九十年代以來，*縣集鎮建設快速發展，強化了中心建設，取得明顯效果，各鎮的城鎮化水平不斷提高，但發展不均衡。在11個建制中，縣城羅陽鎮最高為87.9%,百丈鎮最低僅為13.4%。近幾年，我縣積極推進城鎮化的重大發展戰略，把推進城鎮化作為促進社會經濟結構轉型和區域經濟發展的重要途徑來抓，城鎮化水平有了較大提高，但與全市各縣（市）相比差距比較明顯，*年*城市化水平28.1%，僅比洞頭高2.8個百分點，但比全市平均水平低了23.4個百分點（詳見溫州各縣。
（2）制約城鎮化發展的主要因素：
一是行政區劃制約。*人口34.7萬人，設36個鄉鎮，532個行政村（未調整前），平均每個鄉鎮面積48.9平方公里，人口9647人。在36個鄉鎮中，2萬人以上的僅有3個，1-2萬人的有7個，5000-1萬的有15個，5000以下的有8個，其中3000人以下的有3個。行政區劃導致了各鄉鎮在發展過程各自為政，難以協調。
二是產業制約。我縣的工業化程度較低，尚處于初級階段，有幾個建制鎮幾乎沒有嚴格意義的工業，集鎮中的居民大多依靠農業而生存，這些鄉鎮并非是由人口、資金、資源、信息等生產要素經市場調配而成的集鎮，更多的是因為行政的原因而設置為鎮。第三產業發展水平低，城市功能薄弱，集鎮自我吸納發展與輻射功能尚未真正形成。
三是資金制約。城鎮建設需要巨額資金，道路、橋梁、供電、供水、公園等城市基礎設施和醫院、學校等多屬于“公共服務”的范疇，我縣本身就是欠發達地區，資金捉襟見肘，完善公共設施的成本，地方政府和群眾的財力難以承受。
四是政策體制制約。由于現行財政政策、戶籍制度、土地政策、社會保障制度、計劃生育政策等配套改革的滯后，也制約了城鎮的發展和城鎮化水平的提高。
三、*農村人口轉移推拉因素分析
（一）農業增潛困難，農民收入水平低和農村自然條件成為農村人口轉移的重要推力。
1、傳統農業增潛空間十分有限促進農村人口轉移。以糧經比例、種養比例調整為重點的平面式結構調整已基本到位，農產品價格已呈下降趨勢，進一步挖潛的余地已十分有限。農業結構調整，促使農民什么賺錢種什么，局部范圍內或短期內可增加農民收入，但由于合成謬誤（個人理性導致集體非理性），極容易導致結構趨同，增產不增收。同時農業產業化要求產、加、工一條龍，但由于企業與農業生產者有著不同的利益導向，合同或協議的約束力不強，很難成為利益共同體，也很難促進農民增收。從33個欠發達鄉鎮農民人均收入調查資料顯示，*年全縣33個欠發達鄉鎮農村居民人均純收入為2485元，其中農業收入為385元，僅占農民收入的15.5%。
深色條絨外套，同色系運動褲，腳上一雙旅游鞋已經沾上一層薄薄的灰塵，正在工地現場視察工作的楊書記，看上去心情很好。盡管風有些大，機器的轟鳴聲中，他仍在認真地聽取工作人員的講解匯報，不時地點頭示意。
這是一個新開發的旅游項目，由易縣民營企業家盧中凱投資建設的狼牙山紅色旅游景區的一個延伸項目，名為“狼牙山龍門湖水上樂園”。此時的他正在向楊書記有條不紊地介紹著景點建設的情況，興奮之情溢于言表。
“看沙灘還用去海邊嗎？”楊書記邊走邊說著。看著眼前美麗的龍門湖，還有周圍偌大的工地，未來這里即將成為集滑雪、游泳、采摘等娛樂項目俱全的大景區，就在狼牙山不遠的地方，有這樣一片寶地。“這樣一個好的旅游龍頭項目，能帶動附近萬余百姓一起富起來，是件讓人高興的事。”楊書記掩飾不住內心的喜悅，微笑著說。
由于工地面積大，又建在坡上，道路狀況不是很好。但是他卻把每一個地方都仔細地看了一遍，腳上的運動鞋已經被塵土掩蓋了原來的面貌。路上遇到的每一個小細節，都要親自過問，說的最多的一句話便是“有什么困難就和我說”。原計劃定在縣委辦公室的采訪，現在轉移到了這片建設工地。
提升理念
楊義寶書記到易縣任職以來，最讓他欣慰的，就是對老區發展理念的認識上有了一個新的提升。
“千年古縣、綠色易州、中等城市。”這是楊書記對于易縣的發展定位。“我們把城市規劃擴大，在原來15平方公里的面積上擴大到31平方公里。按照中等城市的概念來規劃管理，在總體的環境打造上，層次變高。從而也提高了人們的思想觀念。”楊書記說。
圍繞建設“中等城市”的發展目標，在楊書記親自指導規劃下，投資500萬元的文化廣場改造投入使用，投資2000萬元的荊軻公園也在去年向居民開放。同時提出“一河兩城”戰略，舊城改造、中易水治理、新城建設。現在已經建成雙向八車道、2.6公里的迎賓大道，而在工業上的三個產業園區和旅游上的“一城四區”現在都在建設中。對于城鎮建設，楊書記有一個規定，“凡是空地，都不許再亂批。要給老百姓留下空間，做廣場，做市場。”
“我們在理念上提升，做的是幾十年不落后的事情，是大氣的事情。”楊書記對記者說。
他對于自己領導的這一批干部都很有信心，用他的話說就是“由大及小，看的比較遠，思路比較清晰，都是一批能干事的人。”
迎難而上
易縣總面積2534平方公里，是保定市面積最大的縣。也正由于地處偏僻山區，總人口57萬人的縣城，就有將近49萬的農民。按照農民人均純收入2300元的標準，易縣現有貧困人口12.8萬人。
作為一個縣的縣委書記，身上的重擔與壓力可想而知，而在發展中遇到的問題也往往比較棘手。
“思想觀念是一個首要的問題。”楊書記說，“由于易縣是老區，交通不便，思想觀念比較陳舊，所以我們開展了‘頌家鄉，提干勁，創新業’活動。歌頌家鄉，宣傳資源優勢，提升人們的士氣。另外在原來的基礎上創新業，要求人們走出去看，去參觀發達的地方，解放思想，重新謀劃工作思路。”
對于扶貧攻堅的工作，楊書記的做法是把全縣分成五個大的片區，分別是紫荊關食用菌產業片區、清西陵現代生態農業片區、狼牙山紅色旅游產業片區、良崗蜂蜜產業片區，還有易水湖生態旅游產業片區。“依靠這五大片區，帶動周邊的貧困戶盡快脫貧致富。”楊書記說。
為了招商引資，楊書記先在基礎設施上下功夫，完成易水工業產業園區升級省級開發區，國道112線、沙東線等主要干線全部拓寬改造，同時還傾力打造生態環境和發展環境，吸引了投資10億元的航天929項目落戶，投資30億元的易州古鎮項目的生根。
而在剛剛過去的“7.21”特大暴雨洪澇災害中，易縣受災面積波及28個鄉鎮，受災人口9.85萬人，造成全縣經濟損失18.06億元。但在這場災難中，因為有了超前的預防措施，有縣級干部到一線組織人員安全撤離，沒有造成一名群眾死亡，沒有一名游客因洪水滯留。如今災后重建正在如火如荼地進行，為了讓1402戶在春節前住進新房，我們的采訪不得不又在去災區的路上進行。
對于楊書記來說，困難一直存在，但是有困難不可怕，重要的是要有攻堅克難的信心，憑借“說了算、定了干、干必成、成必優”的一股韌勁，這樣他覺得：困難都是希望！
勤奮為民
一天的開始，便是工作的開始。對于楊書記來說，沒有周六日，沒有國慶長假，有的只是大大小小的事務等待著他去處理，去決定。
由于山區面積大，所以工作量也相應繁重。“務實、勤奮，一步一個腳印地做事，是我工作的理念。”楊書記停頓了一下，若有所思地說。在他看來，必須勤奮，才能保證高質量的工作效率。
“作為一個縣委書記，通過自己的思路和決策，勇于實踐，一以貫之，把思路和決策變成眼見的到、手抓得著，受惠于老百姓的實實在在的好事、實事，使這個區域有一個大的新的變化。”在他任職易縣以來，真正做到了盡職盡責。“雖然易縣還是貧困縣，但是我們領導班子有目標，有干勁，各項政策落實到位，有好山、好水、好生態，雖然收入低點，也同樣有幸福感。”
關鍵詞：績效評價；時序主成分分析；扶貧政策；農村
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0030-05
引言
云南地處邊陲，社會經濟發展相對滯后，集邊疆、民族、山區、貧困為一體，它的貧困具有顯著的多樣性，即具有貧困面廣、貧困規模大、貧困程度深、脫貧致富難的特點，是中國扶貧攻堅的主戰場之一，立足云南實際，本文以云南省農村反貧困政策的績效評價作為研究內容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術方法上也應該構成一個多層次多維度的技術方法體系，不僅要體現扶貧開發所取得經濟效益，還要體現經濟、社會和環境發展的協調性，所以只有通過定量和定性方法相結合的方式，才能構建出一套科學全面的技術方法體系，實現扶貧的微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益的統一進行了績效分析和綜合評價，并對進一步提出反貧困政策的調整思路。
客觀、科學、全面、穩定的評估系統，可以及時提供全國以及部分地區的貧困規模、性質、特征、分布等信息，從而改善扶貧項目的針對性和瞄準性，提高中國扶貧工作的潛力和成效，因此本文立足云南實際，以云南省農村反貧困政策的績效評價作為研究內容，嘗試對績效評價進行全方位的評估，在選用技術方法上也應該構成一個多層次多維度的技術方法體系，不僅要體現扶貧開發所取得經濟效益，還要體現經濟、社會和環境發展的協調性，所以只有通過定量和定性方法相結合的方式，才能構建出一套科學全面的技術方法體系，實現扶貧的微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益的統一和綜合績效評價，并進一步提出反貧困政策的調整思路。
一、云南農村綜合扶貧績效評價指標及體系
扶貧模式績效評估指標必須體現效率與公平并重、經濟增長與社會發展同步的價值取向。這一體系應當成為一個科學的衡量系統，既包括扶貧指標，又包括社會經濟發展指標、人文指標、生存環境發展指標，各種指標相互配合。建立全面、客觀和科學的效果評價體系，堅持用效果性指標衡量評估扶貧成就，將對扶貧的戰略、策略選擇產生良好的導向作用。
聯合國在1997年全球人類發展報告中，提出一個用來測定貧困程度的新指標:人類發展指數（HDI），主要測定人類生活中三個要素短缺情況，這三個要素是壽命、知識和生活體面程度，其中生活體面程度主要通過無法喝上安全飲用水的人、無法獲得醫療保險的人以及稍微和嚴重低體重兒童（5歲以下）所占的百分比。2000年9月聯合國峰會上提出了包括消除貧困、普及教育、促進教育和衛生健康、可持續發展等8項目標的千年發展目標（MDG）。這些指標和目標擴展了貧困的概念，為多維度的衡量貧困程度和評價減貧效果提供了依據。
中國農村全面建設小康指標體系可以成為扶貧評估指標體系的重要參考，這個體系包括6個方面18項指標。6個方面包括:經濟發展、社會發展、人口素質、生活質量、民主法制、資源環境。其中，經濟發展方面的農村居民人均可支配收入指標；社會發展方面的農村居民基尼系數指標；人口素質的農村人口平均受教育年限、農村人口平均預期壽命指標；生活質量方面的農村居民恩格爾系數、農民居住質量指數、農民文化娛樂消費支出比重、農民生活信息化程度四項指標。
本文在參考以上這些指標設置的基礎上，考慮到數據資料的可得性與可比性，要體現農村脫貧的最主要方面的效果性指標，同時還要便于操作性。因此本文在層次結構設計上將綜合扶貧績效評價體系劃分為貧困基礎、社會經濟、人文發展以及生存環境發展四大子系統作為一級指標，再將各子系統拓展為19個二級指標來反映云南省2001―2010年歷年的綜合扶貧進程（見表1）：
二、云南農村綜合扶貧績效評價實證分析
基于上述指標體系，采用時序主成分分析法對我省綜合扶貧績效進行評價。這種選擇主要基于以下考慮，首先，時序主成分分析法能有效排除專家打分等主觀因素的影響，能夠完全客觀地動態的展現綜合扶貧績效的發展過程，其次，主成分分析在不丟失原指標信息的基礎上，通過提取有代表性的主要成分比較準確地分析問題，在操作中簡便易懂，具有很高的效率。
（1）數據獲得。2001―2011年《云南統計年鑒》、2003―2009年《中國農村統計年鑒》、2003―2010年《中國統計年鑒》、2004―2010年《中國農村貧困監測報告》、2003―2009年《云南農村貧困監測報告》。（2）2001―2010年云南綜合扶貧績效時序主成分分析。主成分分析對數據的要求不高，但是需要樣本個數大于指標的數量。在此問題中樣本數為10個，而指標為19個，因此采用兩步時序主成分分析。
在進行時序主成分分析前對原始數據進行一致化處理，而后，對各子系統貧困基礎、社會經濟發展、人文發展、生存環境發展進行主成分分析，得到各子系統的得分，最后，對各子系統的綜合得分再進行一次主成分分析。下文主要是通過Spss分析軟件完成，最終得到歷年綜合扶貧績效的綜合得分。
（一）一步主成分―子系統綜合得分
1.對各子系統提取主成分
根據累計貢獻率大于90%的原則，對各子系統分別提取主成分。其中，對貧困基礎、社會經濟發展、人文發展和生存環境發展分別提取兩個主成分，主成分累計貢獻率均90%大于（見表2）。
2.根據主成分矩陣（見表3）以及主成分貢獻率計算各子系統得分
具體分析方法下面以貧困基礎子系統為例，然后用提取的主成分comp_1、comp_2代替原來的五個指標，新指標值的線性組合為：
comp_1=（-0.964）*c11+（0.978）*c12+（-0.920）*c13+
（0.928）*c14+（0.780）*c15
comp_2=（-0.158）*c11+（-0.174）*c12+（0.342）*c13+
（-0.163）*c14+（0.620）*c15
最后，利用主成分貢獻計算貧困基礎系統歷年的得分為:
comp_1*0.84009+comp_2*0.11659
其他三個子系統的歷年得分計算方法相同，得到表4。
（二）二步主成分―歷年綜合扶貧績效
基本分析步驟同上，得到歷年綜合扶貧績效得分（見表5）。
結論與建議
本文在現有統計計量環境下對云南地區的扶貧績效狀況進行了階段性的評價，圖1反映了云南省在2001―2010年間，綜合扶貧效果上在整體上是呈現不斷改善的態勢。
通過各子系統在歷年綜合扶貧績效中的作用，根據時序主成分分析結果繪制演進圖（見圖2）。在2001―2010年間，我省在社會經濟、生存環境發展、人文發展方面整體呈現逐年融合、改善的趨勢，而在貧困基礎方面逐漸走弱，說明云南農村貧困基礎依然是厚重和原始的，貧困農民的經濟狀況依然是脆弱和單一的，生活質量較差，處于提高中的低水平，體現在農村居民收入水平不高、城鄉收入差距進一步加大，同時在貧困地區，貧困人口盼望的一些政策沒有及時足額落實到位，一些政策實際對貧困地區積極影響遠低于其他地區，事實上擴大了貧、富差距，還有一些政策較多損害了貧困地區貧困人口經濟權益，加之貧困地區社會經濟發展條件先天不足，難以充分從現有政策獲利。
而根據相關經濟理論，以下相關子系統的改善對綜合扶貧效果的實現均起正向作用，并且是四個子系統均衡作用的結果。
《中國農村扶貧開發綱要（2001―2010）》的提出和實施，確立了新階段中國農村扶貧開發的戰略目標:即“盡快解決極少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落后狀態，為達到小康水平創造條件”。 盡管云南扶貧開發使廣大農村貧困地區的貧窮落后狀況明顯改變，但貧困農戶的基本生產生活條件還沒有質的變化，貧困地區社會、經濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。水、電、通訊等基礎設施建設還需要進一步加快，貧困農戶的基本生產生活條件還需要進一步改善。
關鍵詞：農村住房保險；疊加保險；金融精準扶貧
一、現代新型農村住房保險的意義及發展現狀
近年來，國家多次出臺相關保險惠農政策，讓國家社會經濟發展的紅利惠及廣大農村居民。2014年8月，國務院《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，要求“積極發展農村保險，擴大農村保險覆蓋面，提高農村保險保障程度”。國家“十三五”規劃建議還提出，未來五年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。作為特殊的社會風險管理工具，保險可為“十三五”規劃中的精準扶貧提供助力，在金融扶貧領域與時俱進地發揮經濟補償、資金融通和社會管理①的獨特作用。地處臺灣海峽西岸的福建省長樂市，是一個火災、臺風、洪水、泥石流等自然災害多發地區。在歷史情結和現實因素等的交織影響下，當地農村地區經濟長期相對不發達，基礎設施較為落后，導致抵御自然災害的能力也較弱。大力推動發展農村住房保險，對提高當地農業生產力及保障農民生活具有重要意義。農村住房是農村居民的最為基本的生活生產資料，由于歷史和地理原因，長樂市廣大農村仍普遍存在以木材為主要框架混合泥土筑成的農房，一旦遇到重大自然災害，這些農房往往受損嚴重，同時落后的經濟條件也延緩了災后重建家園的進度，長此以往農民難以脫貧、因災返貧成為農村“魔咒”。因此，持續推進農村住房保險成為精準扶貧首要任務之一。2016年10月，福建省人民政府辦公廳下發《關于印發福建省政策性農村住房保險實施方案的通知》，中國人民財產保險股份有限公司長樂支公司（下稱“人保財險長樂支公司”）在當地政府的領導下加快推進全轄農村住房保險工作，其在“致農民的一封信”中明確了農村住房保險的對象，通俗地區分了保險類別，細化了理賠標準，規范了理賠程序。以上實施方案中最令人矚目的當屬區分了農村住房保險的類別，創新了保費分擔機制，將保費承保方式分為基礎保險和疊加保險。一方面，基礎保險保費仍然由省級財政全額承擔，農戶個人免繳保費；另一方面，新增的疊加保險保費規定為每戶12元，由省市縣財政、農戶個人分別承擔。以上實施方案中還規定全省所有的低保戶和建檔立卡貧困戶免繳保費，且能自動享受疊加保險理賠。參與疊加保險的農戶向保險公司的索賠金額上限也由原來的1.3萬元上升至最高2.8萬元。農村住房保險的保險責任包括火災、臺風、暴風、暴雨、泥石流、洪水、冰雹等自然災害或者其他屬于保險責任的意外事故。農村住房保險是一個地域性的概念，從長樂市所涉及的保險對象范圍看，僅包括房屋坐落于長樂市廣大農村鄉鎮或者行政村，且擁有長樂農村戶籍的農戶；對于不長期居住或者屬于“一房多戶”的農村居民，只要滿足條件均可列為保險對象。農戶受災后應及時向中國人保財險服務熱線95518報案，保險公司接到報案后及時派遣查勘人員至現場核實受災情況及損失程度，理賠人員須在接到農戶理賠材料后的10日內及時進行理賠，以最大限度地減少農戶財產損失，保護農戶的財產權益。截至2017年5月31日，全市累計實現農村住房疊加保險保費收入199余萬元，共16.59萬戶參與投保，向保險公司轉移了41.47億元的保險風險（見表1）。
二、現代新型農村住房保險試點面臨的制約因素
（一）運營監管因素。一方面，長樂市地處東南沿海地區，多山且農村覆蓋面積廣，農村人口居多，導致每年保險公司的農村住房保險承保工作冗雜繁重。作為政策性保險的現代新型農村住房保險采取“政府補貼扶持、農民自愿投保、保險公司運營”的方式，保險公司是運營的主力軍。以福建省長樂市為例，人保財險長樂支公司作為地級市縣級支公司，不僅自身工作繁重，分散各地的廣大農民群眾也存在許多不便。另一方面，當有限的人力投入收集并整理承保數據時，數據就難以確保真實性、準確性，先期承保工作的真實性將影響后期理賠工作質量。
（二）道德風險因素。保險總是與道德風險相伴而生，在很大程度上歸因于保險市場信息獲取的不對稱性。往往處于信息優勢地位的一方為使自身利益最大化，利用自身優勢給處于信息劣勢地位的一方帶來不利后果。對于現有農房使用狀實踐與思考實務況，農戶作為房屋所有者必是信息優勢方，這種情況下始終存在著農房是否是因為保險責任而進行理賠的爭議。在以往理賠案例中，存在部分農民利用自然災害等保險責任，制造出房屋自身年久失修卻利用因遭受當前災害倒塌的假象來騙取賠償款。如何實時有效規避道德風險，成為經辦財險公司理賠隊伍目前急需破解的一道難題。
（三）理賠管控因素。據調查，農村住房保險因責任細化后部分出險標的面臨理賠難問題。農戶房屋受災后須向保險公司報案并且提供理賠所需材料才能進行索賠補償金，但索賠須以出險原因屬于保險條款中的保險責任范圍為前提。以福建省長樂市為例，長樂氣候溫暖濕潤，一年四季降雨較為集中，而長樂農村地區農房整體結構多為木材搭建的，還有極少數農戶住房的屋頂純粹是由茅草鋪就的，導致農房因雨情出險的案件占據多數。但是保險責任中暴雨的標準為16mm/1h、30mm/12h、50mm/24h，這就出現房屋出險了但是因實際雨量達不到標準雨量而無法理賠的情形。理賠標準的細化使得在索賠有據可依的同時卻面臨理賠難局面，使農民不能及時彌補因災遭受的家財損失，也給脫貧攻堅工作帶來阻礙。
（四）災害預警因素。長樂農房損失主要由臺風、洪水、暴雨、泥石流、火災等因素所致。實際上，廣大農戶每年遭遇的這些自然災害都可以在事前被預警，農民可采取相關預防措施來降低損失、平衡風險。但從目前看，針對災害的預警機制仍然處于不成熟階段，面對災害農民只能最大限度地保護自身人身安全，而災前對住房的預防措施缺位往往導致遇險房屋受損嚴重。
（五）保險意識因素。盡管當前農村基礎建設正逐步完善，科技網絡設備的農村覆蓋面也在不斷擴大，但在偏遠農村信息仍不完全暢通，“留守”的中老年農民群眾對保險的認知水平普遍偏低，導致廣大農村農民群眾仍未全面建立起風險防范意識，甚至對保險行業仍存在認識誤區。
三、對策建議
（一）著力打造農村住房保險隊伍。由于目前農村住房保險以戶為單位需要進行實名制資料收集工作，故急需組建一支更壯大、更專業的保險隊伍。現代新型農村住房保險的發展丞待構筑農村網絡平臺，建立起由勞務合同制人員、勞務派遣人員、營銷員、農村專職干部、農村兼職干部等組成的協保、協賠隊伍，助力保險公司開拓農村保險市場。
（二）完善參保房屋檔案。每個保險標的現存價值不同導致保險人承受的風險不同。近年來農村住房保險責任已逐步完善，因此完善參保房屋檔案成為輔助規避道德風險的又一方案。可在前期每年收集的農戶戶主資料的基礎上，完善農房的年份、地理位置、材質、結構等基本信息，給后期理賠提供更全面客觀的依據，從而降低道德風險。
（三）注重提高理賠人員素質。保險公司作為被保險人的風險管控機構，最應避忌“投保易、理賠難”問題。在涉農住房保險理賠環節的設計上，應最大限度地精簡理賠手續，理賠條件不僅要合法也應合理；理賠員在遵守規則的同時也應具備自身的判斷，對于確實因自然災害出險的農房應合理地進行理賠。
（四）建立防災預案機制。根據往年各種災害發生的情況和頻率，及時擬定并執行防災預案是降低災害風險的必備手段。如天氣干燥時，應及時預警農民防火；到了臺風季或者雨季，則提前預警農民防洪水、暴雨，必要時應對房屋進行及時修繕、加固。隨著時代的進步，保險公司不應僅局限于通過賠償來降低農戶損失，還應發動廣大農民群眾和基層政府共同部署開展風險前預防工作。
