時間：2023-09-06 17:07:17
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇以前的土地管理法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規定“土地征收”和“土地征用”的區別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。
關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發展和各地工業化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。
近年來隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征收現象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發展的結果，它和經濟的發展密不可分，經濟越發達的地區，土地征收發生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發展緊密相連并且表現得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規、規章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現行《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。
實質上土地征收的補償費用在我國是和當地的經濟發展相適應的，東部地區往往高于中西部地區，就目前中原地區一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區大搞各類開發區，以致前幾年出現大規模的“圈地運動”，甚至有些地方出現了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現象。另據有關部門統計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。
二 當前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權被濫用
當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發一個經濟適用房住宅小區是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。
（二） 土地征收補償標準和范圍不合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規定也違背了民法規定的財產所有權的基本權能，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標準低
從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規定的就有保養費，并且在該辦法第24條還對保養費的發放辦法作出了詳細規定。
另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現行勞動法不協調。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本
第二條 本規定適用于開發區規劃用地內集體土地的管理。
第三條 本規定所稱開發區，是指哈爾濱經濟開發區和哈爾濱高新技術產業開發區。
第四條 本規定由市地土管理部門負責組織實施。市土地管理部門所屬開發區土地管理機構承擔日常管理工作。
第五條 利用開發區內集團土地進行非農建設的，應當符合開發區土地利用總體規劃，建設單位和個人應當向市土地管理部門提出用地申請，由市土地管理部門依法辦理用地審批手續。
第六條 占用開發區內耕地開挖魚池、種植樹木、掊育樹苗、打機電井、修建溫室大棚及其他附屬設施改變耕地用途的單位和個人，應當分別持市水產、林業、水利或者農業等有關部門的審核意見和調整用地計劃，向市土地管理部門提出申請，經審核后，報市人民政府批準。
1996年年底以前占用開發區內耕地培育樹苗未經批準的，培育期滿后，應當及時移栽，恢復原耕地，培育期最長不超過2年本規定施行前未經批準占用開發區內耕地打機電井、修建溫室大棚及其他附屬設施的，應當自本規定施行之日起30日內依據本條一款規定補辦審批手續。
第七條 對違反本規定有下列行為的，由市土地管理部門按下列規定處罰：
（一）未經批準利用開發區內集體土地進行非農建設的，責令退還非法占用土地，限期拆除或者沒收在非法占用土地上新建建筑物和其他設施；
（二）未經批準占用開發區內耕地開挖魚池、種植樹木、培育樹苗的、責令退還土地，并處以每平方米5元以上10元以下罰款；
（三）未經批準占有開發區內耕地打機電井的，責令限期拆除，并處以每眼井500元以上1000元以下罰款；
（四）未經批準占用開發區內耕地修建溫室大棚及其它附屬設施的，責令限期拆除，并處以每平方米10元以上15元以下罰款。
未經批準，非法占用開發區內耕地改作他用，數量較大，造成耕地大理毀壞的，依法追究刑事責任。
第八條 未經批準利用開發區內集體土地進行非農建設或者占用開發區內耕地開挖魚池、種植樹木培育樹苗、打機電井、修建溫室大棚及其他附屬設施的，除按本規定第七條處罰外，在國家建設征用土地時一律按原地類補償，地上建筑物和附著物不予補償。
1996年年底以前未經批準占用開發區內耕地培育樹苗，培育期滿后未及時移栽的，在國家建設征用土地時，按原地類補償。
本規定施行前未經批準占用開發區內耕地打機電井、修建溫室大棚及其他附屬設施，未按本規定第六條三款規定補辦審批手續的，依照本條前款規定處理。
第九條 對拒絕、陰礙土地管理工作人員依法執行職務的，由公安機關依據《中華人民共和國治安管理處罰條例》處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十條 當事人對行政處罰不服的，可依法申請復議或者起訴，逾期不申請復議或不起訴又不執行行政處罰決定的，執罰部門可申請人民法院強制執行。
被拆遷人（以下簡稱甲方）：
拆遷人（以下簡稱乙方）：
根據《民法通則》、《合同法》和《土地管理法》的有關規定，雙方本著平等自愿的原則，就拆遷補償一事達成如下協議：
一、被拆遷人情況：甲方目前家庭成員共有 名，其分別為 （男）、 （女）
二、拆遷人情況：乙方根據我國有關法律已經取得拆遷人資格證，乙方承諾將依法與甲方就拆遷補償情況達成協議。
三、房屋補償：甲方目前所有房屋的建筑面積為 平方米，其中包括套內建筑面積 平方米、公攤建筑面積 平方米；經過雙方共同委托具備房地產評估資格的評估機構的評估，此等房屋所有權的單位價格為 元/平方米，故甲方擁有房屋所有權的合計價值為 元。
四、土地補償：甲方目前房屋所占土地共有 平方米，其中甲方享有專有土地使用權的有 平方米，甲方與其他人共有土地使用權的有 平方米；經過雙方共同委托具備房地產評估資格的評估機構的評估，此等土地使用權的單位價格為 元/平方米，故甲方擁有土地使用權的合計價值為 元。
五、其他補償：考慮到甲方長期居住于此地，搬離家園將給甲方造成諸多不便，本著獎勵補償的原則，乙方承諾除房屋補償金與土地補償金以外，還應當向甲方支付以下補償金：
1、電話號碼變更費用：
2、有線電視安裝成本：
3、交通運輸費用：
六、補償金支付方式：根據雙方之協議，乙方共計支付甲方補償金 元，乙方承諾將在 年 月 日前，一次性將全部補償金支付到甲方所銀行帳戶： 銀行帳號。
七、禁止行為：考慮到甲方的弱勢地位，乙方承諾在雙方沒有達成協議以前，絕對不會采取任何停水、停電、停暖等行為來影響甲方的正常生活，否則乙方將向甲方每天支付100元賠償金。
八、爭議解決：雙方如有爭議，將交由北京仲裁委員會解決。
九、其他：本協議壹式陸份，雙方各執叁份，乙方提交房屋行政管理機構壹份。
本期特別策劃就展示了化解征地補償糾紛的另一條途徑――征地補償安置爭議裁決制度｡特別是一些地方建立征地補償安置爭議裁決制度的實踐效果,讓人們看到,在訴訟和上訪之外,還可以在充分協商調解的基礎上,通過行政､社會和當事人自身力量解決矛盾和糾紛｡一個多元化的征地補償糾紛解決機制在我國正逐步形成｡
當前引發征地補償矛盾的特點
發達國家的現代化歷程表明,人均GDP在1000美元至4000美元之間,往往是一個國家經濟發展的重要關口｡這一階段經濟社會結構變動最為劇烈,各種矛盾和問題最為突出｡我國正處在這樣一個經濟和社會轉軌期,隨著經濟成分､組織形式､就業方式､利益關系和分配方式逐漸多樣化,各類社會矛盾突出多變,糾紛紛繁復雜｡在各種社會矛盾和糾紛中,在不斷加快的城市化進程背景下,因征地引發的矛盾和糾紛日益突出｡據統計,近年來因征地引發的農村已占全國農村的65%以上｡因征地補償引發的矛盾和糾紛具有以下幾方面特點:
一是征地補償標準提高引發大量糾紛｡自1987年我國第一部《土地管理法》頒布實施以來,征地補償標準適應市場經濟發展的需要逐步提高｡1999年實施的新《土地管理法》在原來的基礎上將征地補償費和安置補助費標準提高了近一倍｡2003年針對土地市場治理整頓中發現的征地中侵害被征地農民合法權益的問題,地方政府相繼出臺了提高征地補償標準和完善被征地農民社會保障的政策措施｡2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,提出了征地補償要以保證被征地農民原有生活水平不降低和長遠生計有保障的基本原則｡這些政策措施的出臺,使征地補償標準經歷了一個由低到高的過程｡由于新舊補償標準的差異,使被征地的農村集體經濟組織和農民產生攀比心理,引發大量群體性糾紛｡
二是征地補償糾紛具有生存權糾紛的性質｡土地對于農民來說不僅是重要的生產資料,更是他們長期賴以生存的物質基礎和重要的經濟保障,土地一旦被征收,征地補償和安置直接關系到被征地的農村集體經濟組織和農民的切身利益｡現在,農民對征地補償比以前更加關注了,要求也提高了,因而在實施征地中發生的矛盾､糾紛和沖突也不斷增加｡
三是征地補償糾紛時間跨度大,涉及人員多｡目前,通過各種渠道反映出的征地補償糾紛,既有發生在20世紀90年代初期的,也有發生在新《土地管理法》實施以前,甚至還有許多是20世紀70年代､80年代,時間跨度比較大｡且征地補償糾紛往往不只涉及一家一戶或者個別農戶,而是整個集體經濟組織,具有很強的群體性｡
四是絕大多數糾紛與一些地方政府不依法行政有關｡近年來,一些地方為了加快經濟發展,急于上項目､建開發區,在地方政府財力困難的情況下,一些項目征地補償費不能及時足額到位,拖欠､截留､挪用征地補償費的現象時有發生,引發大量糾紛｡
建立多元化的糾紛解決機制,化解征地補償安置爭議
現階段征地補償爭議解決的渠道根據我國現有法律､法規的規定,解決征地補償安置爭議的途徑和方式主要有:
一是向人民法院提起行政訴訟,即當被征地的農村集體經濟組織和農民與實施征地的行政機關因征地補償安置而產生爭議時,可以申請人民法院通過啟動行政訴訟程序來解決爭議｡
二是向行政機關申請行政復議,即依照《行政復議法》的有關規定,向有關行政機關的上級行政機關申請復議,由上級行政機關啟動行政復議程序來解決爭議｡
三是通過渠道反映,即依照國務院《條例》的有關規定,通過來信來訪向有關的人民政府或者國土資源管理部門反映情況,提出建議､意見｡有關的人民政府或者國土資源管理部門通過辦理事項解決爭議｡
四是申請征地補償安置爭議裁決,即依照《土地管理法實施條例》第二十五條的規定,向縣級以上地方人民政府申請協調,協調不成的,由批準征地的人民政府通過裁決來解決爭議｡
現實中,在法律法規規定的這四種解決爭議的方式中,成為被征地的農村集體經濟組織和農民選擇解決征地補償安置爭議的主要方式｡主要原因在于,一是行政訴訟成本高,程序復雜,通過行政訴訟解決征地補償安置爭議費時､費力｡二是行政復議不適用調解,通過行政復議解決征地補償安置爭議,專業性和靈活性不夠｡三是征地補償安置爭議裁決制度沒有建立｡目前,除湖南､重慶和安徽三省(市)外,全國絕大多數地區尚未依照《土地管理法實施條例》第二十五條的規定確立征地補償安置爭議裁決制度,被征地的農村集體經濟組織和農民申請裁決的案件,絕大多數未能得到依法裁決｡
多元化糾紛解決機制的內涵和意義在任何國家､任何時代,都會存在社會爭議,重要的是如何使這些爭議能夠得到及時公正地解決｡在當今世界,通過多元化的糾紛解決機制化解社會矛盾已成為法治國家的共同選擇｡多元化的糾紛解決機制,包括訴訟解決機制和非訴訟解決機制｡訴訟解決機制,就是通過訴訟方式,由法院對各類社會矛盾進行審理和判決,最終形成解決方案和結論性意見｡非訴訟解決機制,就是不借助司法等國家公力來解決社會糾紛,而是通過行政機關､社會力量以及當事人自身的力量來解決社會糾紛｡
多元化糾紛解決機制的意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一程序如訴訟,并將其絕對化｡它以人類社會價值和手段的多元化為基本理念,充分發揮行政機關､社會團體和民間組織等各方面力量在化解矛盾和糾紛中的作用和積極性,針對糾紛的不同特點和性質,為當事人提供多種可供選擇的糾紛解決渠道,同時以每一種選擇的特定價值為選擇者提供引導｡在多元化的糾紛解決機制中,各種糾紛解決手段之間應當建立起有機聯系,相互補充､相互協調｡同時,還應當根據不同社會歷史時期的不同矛盾類型及其發生特點,對多元化的糾紛解決機制進行調整和完善,使其更加適應社會生活的需要｡
征地補償安置爭議裁決制度是解決糾紛的有效形式之一
為了有效解決征地補償爭議問題,引導被征地的農村集體經濟組織和農民依法理性地表達利益訴求,從2001年起,湖南､重慶和安徽三省(市)開始依照《土地管理法實施條例》第二十五條的有關規定,探索建立征地補償安置爭議裁決制度,為化解征地補償安置爭議提供解決途徑｡幾年來,征地補償安置爭議裁決制度在三省(市)發揮了重要作用,取得了明顯成效｡主要表現以下幾個方面:
一是化解了征地糾紛,維護了社會穩定｡裁決制度建立以來,湖南省共受理了50多起案件;重慶市共收到裁決申請74件;安徽省的裁決辦法于2005年1月1日起實施,到2005年11月就收到裁決申請100件｡通過辦理裁決案件,解決了大量因征地補償而發生的群體性上訪案件和長期不能解決的征地補償爭議問題｡從裁決案件的辦理結果看,被征地群眾普遍接受,很少再出現上訪現象｡
二是糾正了補償標準偏低的問題,保護了被征地農民的合法權益｡如:安徽省在已經辦結的28件裁決案件中,有18件提高了征地補償標準,占已辦結案件總數的64%｡湖南省在已經受理的裁決案件中,也有近一半的案件通過協調或裁決提高了補償標準,其中一起涉及國家糧食儲備庫征地的裁決案件,通過反復協調,使征地補償費每畝增加了近5000元｡
三是規范了政府行為,完善了征地程序｡征地補償安置爭議有許多是由于地方政府不依法行政造成的｡針對裁決中發現的征地程序不規范､征地基礎工作薄弱等問題,實行裁決制度的省市都采取了相應的措施｡如湖南省狠抓“兩公告一登記”制度和征地聽證制度的落實,并積極探索留地安置的新途徑｡同時,嚴格規范土地利用現狀調查､農村土地登記發證､農業人口統計等基礎性工作｡同裁決制度建立初期相比,地方政府的責任意識和國土資源管理部門依法行政的水平都有了明顯提高｡
同其他糾紛解決渠道相比,征地補償安置爭議裁決制度之所以能夠取得明顯成效,并得到全社會的普遍肯定,主要因為:
一是征地補償安置爭議裁決注重協調｡根據《土地管理法實施條例》的有關規定,裁決是以協調為前置條件的｡因此,所有裁決案件的裁決機關在受理前,都要求先由市､縣人民政府組織爭議雙方進行協調｡協調達成一致意見的,由市､縣人民政府制作協調意見書,不再啟動裁決程序｡協調達不成一致意見,或者市､縣政府逾期不協調的,裁決機關才受理裁決申請,啟動裁決程序｡在啟動裁決程序后,裁決機關還要組織爭議雙方進行協調,充分表達各自的意愿和要求｡經協調達成一致意見的,下達協調決定書,并終止裁決程序;不能達成一致意見的,依法下達裁決決定｡經過多次溝通和協調,雙方的意見逐步趨于一致,為糾紛的順利解決奠定了良好的基礎｡
二是征地補償安置爭議裁決更加專業｡征地補償安置是一項復雜的技術性工作,涉及到補償標準的計算､地類的認定､被征地面積的測量､地上附著物的認定和測算､農業人口的核定､人均耕地面積的計算等諸多技術性和法律性問題｡國土資源管理部門作為征地管理機關,擁有大量熟悉征地業務的工作人員,在一些技術性和法律性問題的認定上具有明顯的優勢,為迅速解決爭議和化解矛盾奠定了基礎｡
構建多元化糾紛解決渠道的核心,是全面推行征地補償安置爭議裁決制度
《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出了“加快建立和完善征地補償安置爭議協調和裁決機制,保護被征地農民和用地者的合法權益”的總體要求｡當前,建立多元化的糾紛解決機制,化解征地補償安置爭議,最核心､最迫切的任務就是全面推行征地補償安置爭議裁決制度建設｡
征地補償安置爭議裁決制度,是《土地管理法實施條例》專門針對征地補償安置爭議確立的一項重要法律制度｡但由于缺乏明確具體的程序性規定,使這一制度沒有很好地得到貫徹落實｡當前,全面推行征地補償安置爭議裁決制度,關鍵是要做好以下幾方面工作:
一是必須重視裁決制度建設｡征地補償安置爭議裁決是一項嚴肅的法律活動,涉及到裁決程序､裁決范圍､裁決申請人､裁決依據和裁決效力等諸多法律問題｡為了保證裁決工作的順利實施,必須切實做好裁決辦法的制定工作｡湖南､重慶和安徽三省(市)均在調查研究的基礎上,出臺了專門的征地補償安置爭議裁決辦法｡其中《湖南省征地補償標準爭議案件裁決辦法》經省政府批準､由省國土資源廳;《重慶市關于征地補償安置爭議裁決與征地強制措施有關問題的意見》由市國土房管局和市政府法制辦聯合;《安徽省征地補償爭議裁決辦法》由省政府辦公廳｡三省(市)的裁決辦法均由省政府或者經省政府同意由省國土資源廳以文件的形式,不僅明確了裁決案件的受案范圍､裁決程序等,還明確了省級政府和國土資源管理部門在辦理裁決案件中的辦文程序,保證了裁決工作的規范有序進行｡
二是必須確保裁決的公信力｡裁決制度是行政機關居中解決爭議､化解矛盾的手段｡只有保證裁決的公信力,才能發揮裁決制度的生命力｡為了確保裁決的公信力,必須保證裁決機構的相對獨立,最好由法制工作機構來具體承擔裁決工作｡法制工作機構既不審批征地補償標準,又不實施征地補償方案,便于居中協調和公正裁決｡同時,要逐步引入公眾參與機制｡裁決本身以協調為基礎,同時兼有咨詢､教育等功能｡可以探索社會公眾參與裁決的新機制,即聘請人大代表､政協委員､土地估價師或者律師等組成裁決委員會,由裁決委員會對裁決案件提出處理意見｡
三是必須統籌協調裁決與其他糾紛解決渠道的關系｡裁決制度建立以前,當事人對征地補償安置標準有爭議的,有的通過渠道反映,有的申請行政復議,還有的向人民法院提請行政訴訟｡裁決制度建立以后,就有一個如何妥善處理裁決與､行政復議及訴訟的關系,充分發揮裁決制度生命力的問題｡只協調,不裁決,且決定的法律效力不高;復議不適用調解;申請訴訟程序復雜且成本高｡而裁決制度則是專門解決征地補償安置爭議的,同其他糾紛解決渠道相比,具有高效､專業和及時的特點,應當積極引導被征地的農村集體經濟組織和農民通過裁決解決征地補償安置爭議｡同時,對于已經受理并在辦理中的裁決案件,當事人就同一事項提出請求的,可以不予受理｡
關鍵詞：土地檔案；管理；機遇；挑戰；對策
1 土地檔案管理所面臨的機遇和挑戰
1.1 干部和職員的檔案意識有待提高
隨著我國各項相關政策的頒布，檔案治理逐步步入依法治檔案階段，進而土地檔案的管理環境日趨好轉。但是依法治檔面臨著新問題，從事檔案管理的工作人員沒有形成法務意識，法制觀念比較淡薄，檔案意識不強。一些部門沒有按照規定的時間對檔案進行歸檔，拖延現象比較嚴重，而且歸檔資料不完整，作假現象也屢禁不止，這些行為都將給單位和職工帶來不良后果。
1.2 轉變檔案管理意識，改進工作方法
隨著科技的進步，電子檔案已經成為檔案管理的主流。因此，一些老的管理方法將被摒棄，需要新的工作方法，新的理論體系支撐，轉變原有的管理思想、管理觀念，要與時代的發展同步，適應科技進步所帶來的新的工作環境和工作方法。所謂的電子檔案，是指通過計算機磁盤等設備進行存儲，與紙質檔案相對應，相互關聯的通用電子圖像文件集合，通常以案卷為單位。虛擬檔案是用來區別于一些客觀存在的檔案實體，是將實體檔案信息以字節、比特方式表示并使之在電腦網絡上流動，只有引入正確的軟件，硬件與足夠的背景細節，這些字節與比特方可隨機定位到用戶所在的網絡終端，以可被理解的文字、數字、圖像、圖表、符號等到顯示用戶所需求的檔案實體的真實信息。電子檔案的出現，對檔案管理工作人員是一種新的挑戰，尤其是年齡較大的老員工，他們要努力適應新的工作環境，熟悉新的理論體系。但是電子檔案所帶來的工作方便性（其中包括：儲存、查找和修改等）、儲存的高密度性、不同媒體的承接性是以前紙質檔案無法比擬的。目前，我國檔案管理理論以及實踐都很滯后，跟不上科技的進步和社會的發展。所以，電子檔案的管理需要解決的新問題。
1.3 土地檔案數量增多、結構發生新的變化
新的土地管理法的頒布，土地管理制度和土地管理方式有了新的變化。我國加大了對耕地的保護、土地執法的力度和各類多土地資源用途的管理，而且更加細節化。這些新的土地政策的實施，需要新的程序相適應。由于土地政策具體化，因此所形成的土地檔案的數量不斷上升，結構也會相應改變，如何應對這些變化帶來的影響將是土地檔案管理工作的一大熱點。
2 對策和措施
2.1 進行科技歸檔
陳舊的管理方法已經不合適現代檔案管理的理念，需要先進的管理方法，提高管理效率。在抓好檔案基礎工作的前提下，提高科技治檔已經不容忽視。要不斷更新和引進先進的管理軟件，學習和研究國內外先進的技術和管理經驗，探索一些設備新的使用方法，比如，探索對土地檔案進行全文掃描、光盤存儲管理和利用的新辦法。在條件允許的情況下，工作人員的辦公設備也要及時更換或者更新，盡量采取現代化辦公設備進行科技歸檔。
2.2 提高工作人員的法律意識
檔案工作人員必須具備較強的法律意識，法律可謂是我們開展各項工作的準則，只有在熟知法律的前提下，才能把工作做好。所以要定期對工作人員進行法律知識培訓，了解法律條文的變化。同時要加大對《檔案法》宣傳力度，推行依法治檔工作。《檔案法》是我們檔案管理人員開展工作的基礎，要嚴格按照其中的規定來進行工作。
2.3 提高檔案管理人員的綜合素質
正如馬克思所說，“一切事物都是在不斷變化和發展的”，檔案管理工作也不例外。社會的發展需要專業技能較強，綜合素質較高的人才，同時這樣的人才才能促進社會的進步。隨著科技應用到檔案管理工作當中，對工作人員的素質要求更加嚴格。作為檔案管理人員應該具備以下幾點：第一，較高的政治意識；第二，較強的業務素質；第三，過硬的專業技能。專業技能主要包括：操作技能、管理技能，信息開發等技能。第四，要有愛崗敬業精神。第五，要有學習和開創創新的能力。第六，具備綜合協調能力。檔案管理工作的發展，需要這樣具有綜合素質的人才作為支撐。
參考文獻
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[關鍵詞]城中村改造，征地拆遷，立法探索，立法缺陷，立法完善
[中圖分類號]D912．29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004—4175（2012）06—0135—04
[作者簡介]白呈明（1962-），男，陜西安塞人，西安財經學院文法學院副院長，教授，主要研究方向為農村法制問題。
伴隨我國現代化建設和城市化進程的加快，針對農民土地的征地拆遷也在全國范圍大規模地展開。但由于征地拆遷法律制度的不健全，征地各方當事人的利益邊界缺乏權威界定，各種矛盾沖突紛至沓來，甚至形成激烈的對抗，引發局部的社會震蕩，嚴重危害社會穩定和發展。在這一背景下，城中村改造征地拆遷得以產生，許多地方政府和開發區竭力通過這一模式獲取城市建設用地，以克服傳統征地拆遷方式的缺陷和制約。
一、城中村改造中征地拆遷的立法探索
較之傳統的征地拆遷方式，即按照土地管理法等法律規定進行的征地拆遷，城中村改造中征地拆遷的立法呈現出一定特色：
（一）通過法律創制，初步建立起征地拆遷補償的地方性法規體系。征地拆遷工作受到許多政策法規的剛性約束，必須嚴格按照相關規定進行操作。然而，由于我國正處于全面轉型期，有關征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國家層面，目前征地拆遷的政策法律主要有：《憲法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發[2004]238號）等。這些規范性文件分別對土地征收的范圍、程序以及征地補償項目和補償標準等問題做出了規定。2011年1月21日，國務院的《國有土地上房屋征收與補償條例》進一步對城市國有土地上的房屋征收補償涉及的一系列問題做出明確規定。然而，與城中村改造緊密相關的農村集體土地上房屋拆遷補償問題，一直缺乏國家層面的明確法律規定，實踐中長期處于一種無序狀態。
在此背景下，各大中城市相繼出臺規范城中村改造的地方性法規和政府規章，在一定程度上填補了法律空白，并且初步形成調整這一領域的地方性法規體系。比如，西安市為推進和規范城中村改造，近年來先后制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價暫行規定》《西安市城中村村民房屋建設管理辦法（試行）》等地方性法規。這些地方立法對拆遷補償管理體制、拆遷補償標準、房屋評估、產權面積認定做出明確的規定，使農村集體土地上的房屋拆遷補償有了一定法律依據，彌補了土地管理法等有關土地征收補償規定的不足，在一定程度上解決了征地拆遷補償的法律缺位問題。
（二）運用法律手段，化解了征地拆遷中的諸多難題。傳統征地拆遷方式常常引發一些困擾人們的老大難問題，諸如拆遷安置對象、拆遷補償標準、產權面積認定、房屋估價標準、違章建筑和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機制等。而在城中村改造征地拆遷中，對這些問題的解決有了較為明確的規定，各地政府通過法律手段的運用，逐步化解了諸多難題。針對征地拆遷中暴露的突出問題，國家先后制定了大量法規和政策，提出許多剛性要求，強化指導和規范征地拆遷行為，以確保被征地農民權益和社會穩定。比如，嚴格限定征地范圍，提高征地補償標準，制定統一年產值和區片地價，實行先安置后拆遷，整治強征強拆等。而各地政府在具體實踐中則對相關國家政策法律不斷修正、豐富和完善，以彌補疏漏之處，使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如，針對部分村民為獲取更多補償而進行的“搶栽搶種”、過度“密植苗木”、房屋加層搭建等問題，西安市通過地方立法做出明確規定，提出了具體的解決辦法，遏制了實踐中大量存在的村民非法獲利行為。
圍繞矛盾糾紛解決，各地政府在征地拆遷中逐步引入市場機制。這突出表現為，在政府監管和引導下，村民可以自主選擇開發商進行村莊改造，開發商在獲得一定開發用地的同時，負責拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在于：首先，可以減少政府在征地拆遷中的直接投入；其次，開發商可以采取較為靈活的市場機制解決拆遷安置中的矛盾和沖突，減少政府與農民之間的直接沖突；再次，政府作為監管者，可以相對公平地保護農民和開發商兩方的合法權益。比如，為了預防和化解征地拆遷安置方面的糾紛，西安高新區自1991年成立以來，制定了“四方案一細則’’的征地拆遷政策，包括《村莊拆遷安置細則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統規自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案，采取多種安置方式相結合的模式，讓被征地農民自愿選擇拆遷安置方式。
二、城中村改造中征地拆遷存在的立法缺陷
城中村改造征地拆遷較之于傳統的征地拆遷方式，盡管具有一定優勢，但仍存在著立法缺陷。主要表現為：
（一）有的城中村改造的地方立法違反上位法。現有的規范城中村改造的國家法律，一般都將城中村界定為“在城市建成區范圍內失去或基本失去耕地，仍然實行村民自治和農村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件，才可納入城中村改造的范圍。然而實踐中，有些地方立法往往以特別規定擴大城中村改造的范圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規定：“在市政建設、重大基礎設施建設以及其他開發建設中涉及到村莊整體拆遷的應當按照本辦法規定進行整體改造，避免出現新的城中村。”類似這樣的規定，在客觀上放大了城中村改造范圍的尺度。在這兩類村莊中，有的耕地幾無，有的耕地還較多，統一適用城中村改造規定實現土地國有化，直接與土地管理法等法律發生沖突。因而。實踐中就出現了有些地方人為“創造條件”，將耕地較多的村莊納入城中村改造范圍，這實質上是一種違反上位法的做法。
（二）城中村集體土地轉性于法無據。在城中村改造征地拆遷中，原屬集體所有的土地非以征收方式而直接轉為國有土地，一直受到社會各界的質疑。原因在于這一做法僅僅依據地方立法，并沒有國家層面法律的支持。與上述西安市的做法類似，早在2004年，深圳市為解決城市擴張的土地缺口問題，把寶安、龍崗兩區內的27萬農村人口一次性轉為城市居民，進而一舉將兩區956平方公里土地轉為國有。據稱：其所依據的是《土地管理法實施條例》第2條第5項“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”的規定。國土資源部經過調查，以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結。然而，此后國務院法制辦公室、國土資源部對該法條做出的專項“解釋意見”表明，深圳“轉地”的法律依據并不成立。其實，城中村集體土地轉為國有土地的法律障礙，地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言：“從目前各地城中村運作情況來看，土地政策仍是制約城中村改造順利推進的一個瓶頸問題。鄭州等城市依據土地法管理法規定，采取確權登記的辦法，轉為國有劃撥土地。目前，西安市依據土地管理法規定，也采取了類似辦法進行土地轉性。但這一做法各地都還沒有得到上級部門的正式認可。”實踐中，已改造過的城中村，土地轉性手續辦結者很少，這也意味著城中村改造征地拆遷存在一定法律風險。
（三）有關拆遷安置補償方式的規定比較原則和單一。征地拆遷補償安置標準是土地征收制度的核心問題之一，也是引發被征地農民強烈不滿的直接原因，補償安置法定標準過低一直為人們所詬病。雖然國家對征地拆遷安置補償做出了原則規定，但在實際操作中，各地缺乏一個分配到戶的具體實施細則，補償安置費用如何分配，分配由誰來監管并不明確。結果造成本應屬于農民的權利完全由享有土地所有權優勢的集體所替代，后者為了迎合權力主體的需要，往往以各種手段壓低甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費。因而，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民合法權益的法律規定難以執行。另外，城中村改造征地拆遷的安置補償方式，主要為產權調換和貨幣安置。這種比較單一的安置補償方式，不能很好地解決農戶的長期生計問題。如西安市在城中村改造中，“產權調換以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合原住房產權建筑面積進行安置”。這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對于絕大多數長期依賴“房租經濟”的農戶來說，“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風險更大，從經濟發展條件和農民適應市場能力的狀況來看尤當慎用。實踐中，一些城中村改造方案規定，在農戶安置面積中包含人均10～20平方米的營業用房，交由改制后的股份公司統一經營。這一規定雖然是對改造后農戶長期生計的一種安排，但由于受地段、區位等諸多因素的影響，其預期目的未必能真正達到。我們對西安市回遷村民生活狀況的調查結果顯示，大部分回遷村（居）民認為，“改造”后收入減少了，而支出遠比以前要多，總體生活質量有所下降。
（四）社會管理復雜局面缺乏應有的法律規制。城中村改造的關鍵，是實現“四個轉變”，即村民轉居民、村莊轉社區、集體土地轉國有土地、集體經濟轉股份制經濟。然而，征地拆遷改造后往往產生大量新的社會問題，現實狀況遠比制度設計復雜得多。由于土地轉性于法無據，致使大量城改商品房銷售手續不全；村民轉居民后的就業、教育、養老、醫保等一系列社會經濟權利問題遠未落實，村民不愿轉居民的現象很普遍；集體經濟轉股份制經濟有名無實，其法律地位不明確、運行機制混亂，集體與村（居）民的財產權益難以得到有效保障；回遷安置社區非城非鄉，性質不明或名實不符，管理體制對接不起來，社會管理處于邊緣化狀態。比如，截至2010年6月底，西安高新區39個城中村中拆除21個，已回遷16個村，共4777戶；曲江新區23個城中村中拆除12個，已回遷3個村，共1403戶。地處西安高新開發區的茶村，于2000年被高新區征去耕地400多畝，但未予拆遷安置，村民對即將進行的“城改”抵觸情緒很大。該村戶均4分宅基地，房屋面積在800平方米以上，主要以房屋出租為業，年房租收入戶均10萬元左右。調研中農民講道：“開發商要利潤，開發區要土地，剩下我們農民怎么辦？”
三、城中村改造中征地拆遷的立法完善
為了解決城中村改造中征地拆遷面臨的突出問題，應對相應的立法缺陷，筆者提出如下完善對策：
（一）統一城中村改造征地拆遷的各層級立法。由于國家和省市有關征地拆遷立法工作嚴重滯后，致使征地拆遷工作要么存在法律盲區無法可依，要么規定原則籠統缺乏可操作性，要么規定不科學不合理而在實踐中難以實施。尤為嚴重的是，我國至今仍無統一的農村集體土地上房屋拆遷補償政策法規，實踐中各地主要依靠地方性政策和法規支撐，而缺乏國家層面的政策法規的指導和規范。如果放任地方政府（開發區）規避和消解國家法律政策，必然會對國家法的統一性和權威性造成破壞。比如，西安市現有的“五區一港兩基地”中，各開發區項目征地拆遷補償標準迥異。曲江新區一期拆遷安置費人均已達15萬多元，經濟開發區創造的“經開模式”更以“高補償高速度”而聞名。某村執行的未央區城中村改造拆遷補償安置方案，“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過渡費、拆遷獎勵等現金補償外，人均住宅安置面積65平方米市值20余萬元，人均經濟保障用房20平方米市值10萬余元。加上拆遷安置中的貨幣補償，按每戶3．5人計算，城中村改造后，戶均資產近150萬元”。目前，城中村改造正從省會城市向中小城市推進，亟待通過統一的法律加以規范調整。長久地擱置問題必然積累矛盾、加劇矛盾，如同當年的“小產權房”問題一樣。事實上，經過十多年的摸索和實踐，地方立法實踐已為國家制定統一的法律積累了豐富的資源。應當以此為契機，制定高位階的法律，對地方立法和政府等相關各方的行為加以規制。
（二）實行多元化征地拆遷安置方式。大量研究表明，農民出于支持國家建設的樸素情感和現實利益的考量，并不關注土地歸誰所有的問題，也不反對土地被征收，而特別關切征地拆遷補償安置是否到位的問題。現在的普遍做法是采取產權調換與貨幣安置方式，或者二者的簡單結合。從政府角度來看，這些安置方式最簡單、最便利、也最少麻煩。而農民因受種種條件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租為業。于是，補償安置后，新的“城中村”又產生了，農民只是由以前的“地主”變為現在的“房東”；原來城中村的農民被集中安置，地緣聯系依舊，而“族群隔離”形成了，農民還是難以融入城市。為了解決這些難題，在補償安置方式上，應當堅持。“住房是基礎，發展是根本；以生活用房和經營用房安置為基礎，實行多種補償安置方式合理組合”。應當以產權調換、貨幣安置為主，輔之以參股、就業、留地、項目等其他安置方式。我們在西安高新區調研發現，該開發區實際上設計有多種安置方案，有些方案真正體現了對農民長遠利益的保護和政府社會責任的擔當，但最終出于自身利益的考量和操作的簡便而棄之不用。征地拆遷安置絕非單純的經濟活動，而是關涉農民政治、經濟、社會等權益的系統工程。由于征地拆遷使農民永久性地喪失了其賴以生存發展的土地資源，征地拆遷安置妥當與否將直接關系到其今后的生存發展狀況。因而，征地拆遷安置應當以切實維護農民土地權益、保障農民長遠生計為中心統籌安排。
一、指導思想
以十七大和十七屆四中會會精神為指導，認真貫徹落實科學發展觀，以統籌解決土地管理工作中存在的問題為核心，夯實基礎，強化措施，建立健全機制，切實扭轉亂占濫用土地特別是耕地的不良局面，持續穩定耕地面積與質量，促進我鄉經濟社會全面協調可持續發展。
二、目標任務
年全鄉違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例控制在5%以內；年1月前完成全鄉違法用地清理整頓工作任務，拆除違法建筑物2處以上，恢復耕地面積15畝；結合社會主義新農村建設，大力開展農村土地綜合整治，增加有效耕地面積，持續實現全鄉耕地總量動態平衡，確保我鄉耕地總量不減少，落實耕地保護責任，加強土地巡查，建立耕地保護長效機制。
三、實施步驟
按照“普遍參與，突出重點，注重實效，著眼長遠”的要求，分動員部署，處理落實和總結三個階段開展違法用地專項整治攻堅年活動，具體工作和時間安排如下：
（一）部署動員階段（年5月）
成立違法用地專項整治攻堅年領導小組及其辦公室，結合本鄉實際，研究制定具體工作方案，召開動員會議，對耕地保護工作進行全面安排部署。以各種形式廣泛深入開展以“保護耕地資源，規范用地行為”為主題的國土資源管理法律法規政策宣傳教育活動。將宣傳資料發放到村組，懸掛橫幅10條，召開人大代表政協委員座談會2次，設立永久性宣傳標語10幅以上，各村要張貼宣傳標語20幅以上。
（二）處理落實階段（年6月至12月）
1、完善國土資源執法監察體系。健全監管網絡，設立國土資源違法行為舉報熱線電話，并向社會各界廣泛公布，制定實施違法舉報獎勵方案，對舉報者給予獎勵；按照一村一人的模式聘請國土資源信息員，明確職能職責，準確及時掌握基層土地管理和耕地保護動態。嚴格執行國土資源動態巡查制度，加大巡查力度，將違法用地行為扼制在萌芽狀態。
2、開展違法用地摸底排查活動。國土資源所要對年1月1日至年12月31日之間（特殊情況可追溯到年以前）的未批先占、少批多占等所有違法用地進行全面摸底清查，包括農民住宅建設、農村公益事業建設、農村產業結構調整項目、危房改造項目及采礦等各類用地，要對清理出的違法用地以宗為單位逐一登記，并在5月30日前上報鄉攻堅年領導小組辦公室，上報情況要做到真實、準確，杜絕弄虛作假、瞞報漏報現象的發生。
3、開展清理整頓非法用地集中執法行動。由鄉政府牽頭，國土資源、司法、公安、城鄉規劃、紀檢監察等部門參與，對非法占用耕地修建住宅、禽獸養殖場，沼氣池、采礦等行為進行嚴厲打擊，全面整治違法用地行為，選取2處以上影響惡劣，破壞耕地嚴重的違法建筑，由鄉政府組織力量堅決拆除到位。有效扭轉當前農村亂占濫用耕地建房的局面，妥善處理解決農村建房遺留問題，引導用地行為逐步走向規范。
4、加快基本農田保護示范區的建設。加大基本農田保護區基礎設施建設力度，結合土地利用總體規劃修編和第二次土地調查，摸清我鄉耕地及耕地后備資源家底，完成基本農田保護區標志牌的定位與設立，更新現有基本農田保護區標志牌與界樁。
5、大力推進農村土地綜合整治，積極做好耕地占補平衡工作。
（三）總結階段（年1月）
為防止土地問題的大量出現國家采取了很多措施來保障農民權益的實現，如建立征地補償標準協調裁決機制，征收土地確保農民之請確認、開展百日行動查處違法占地、健全嚴格征地審查報批程序、制定土地區片最低價等，這些措施使農民權利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發生，相反在農民土地維權行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。
土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學者認為應當歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態度。大部分地區在征收土地過程中確實存在很多的違法情節，如征收土地知情確認程序沒有認真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴重的損害了法律的權威侵害了失地農民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴格規范土地征收審批程序，在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴重、明顯的違法，特別是截留農民征地補償款這一行為已經大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償的區片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經很少發生了，可以說很多地方征收農民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？
筆者認為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關系農民的切身利益的問題。引發農村土地糾紛的根本原因征收土地對農民的補償標準，即土地被征收后農民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。
二、我國現有的征地補償制度。
關于現行的征地補償依據是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”
關于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應當屬于失地農民。但是對于土地補償費我國現行法律有著不同的規定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。”國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。”
集體土地被征收其土地所有權屬于農村集體經濟組織這是沒有問題的，土地管理法規定歸農村集體經濟組織所有也是按照土地所有權進行規定的，但是就集體財產應當如何分配并不是集體經濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農戶，20%分配給集體經濟組織由其依據村規等依據進行支配。
三、土地糾紛產生的根本原因。
從法律的規定和征地實踐來看，這種征地補償制度并不是按照土地的市場價格對農民進行補償，而僅僅是對征收土地給農民造成的直接損失進行的補償，這樣的補償制度對于農民失去土地而間接產生的一切經濟損失是不予補償的，在法學界這種補償的原則被稱之為不完全補償原則，這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平。按照憲法和法律的規定，征地是指為了公共利益依照法律規定的權限和程序將農民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標的物具有的價值來進行補償的，即法律授權政府可以低于正常價值的標準將農民集體所有的土地變成國有，將農民正合法享有的土地使用權終止并轉讓到他人手中。
該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財產權的剝奪，它已超越了財產權限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準許財產權的剝奪，使財產權的保障成為一紙空文。
（一）、地方政府土地財政現象嚴重。
在法律授權為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。”即在土地出讓金百分之七十屬于地方政府財政，在發達地區，土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門可以借此征收土地規費，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經將賣地作為自己的主要財政收入，我們稱之為“賣地財政”。陳錫文在接受鳳凰衛視采訪時披露“每年可以向農民征收多少土地是由國家根據發展規劃來確定的，比如在金融危機暴發以前，正常年景下，國務院審批的對各省可以使用的建設用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農民的土地。今年由于情況特殊，應對金融危機，保增長，各地的建設規模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務院批準的建設用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農地的。”。其實在國家控制指標外很多地方政府為了增加財政收入大量的超標占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴重。
并且對于土地出讓金這種不穩定的財政收入也不會納入財政預算，這一定程度上增長了腐敗現象。為追求業績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設，導致一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現象滋長，對于這些行為農民是非常反感和憤怒的。
（二）、征地補償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。
以耕地年產值來確定的補償標準不能正確的實現土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權是一種受限的所有權，農民集體自己無權對其進行處分，只有作為非所有人的國家才有權進行處分，這一規定一方面維護了我國集體土地的穩定，但同時也限制了集體土地價值的實現，將集體土地大量限制在農用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補償標準實際上不符合平等公平的原則。農民在土地被征收時其得到的補償一般在2—5萬元人民幣以內，但當這些土地轉變為國有土地進行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價使農民難以接受。
（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產生限制作用，這進一步刺激了地方政府的占地的欲望。
物權法規定因公共利益的需要可以征收，但在現實中大量被征收的土地是用于房地產等商業用地，商業開發當然不能歸類公共利益。而且在實施征地方案時地方政府對于農民的反抗往往沒有足夠的耐心來協調和解決。在有些地方常常會出現農民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等機關成為處理人民內部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴重。
一方面地方政府大搞土地財政、一方面征地補償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴重。
四、對于處理土地糾紛的建議。
對我國土地糾紛的處理問題，總理曾發表過觀點。在承諾農民的土地經營權永遠不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農民給予應有補償，其中“土地出讓金主要應給予農民”。昨日，他在十屆人大四次會議結束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱，中國政府面對新的任務，需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋，更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路。”他表示，前進中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道，如何讓中國農民更好地實現土地價值，抵御非法侵占。表示，中國農民問題的核心是土地問題，中國農村實行家庭承包經營，土地屬于集體，但生產和經營權屬于農民。對此，他認為，“這是一大特點，也是一大優勢”。隨后，他論述了如何保障農民的土地經營權。對此，他使用了一組排比句：必須實行最嚴格的耕地保護制度，必須保護農民對土地生產經營的自，占用農民土地必須給予應有的補償。土地出讓金主要應該給予農民。必須依法嚴懲那些違背法律、強占亂占農民土地的人。
總理客簡明的話語，其實已經客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結合總理的觀點和當前土地問題產生的根源，筆者以為解決土地問題應從以下三個方面著手。
一、提高失地農民的征地補償標準，改變以往以耕地年產值來確定補償標準的原則，在征地補償中要充分農民集體對集體土地的所有權。
二、限制征收土地的條件，建設項目使用土地的應通過政府主導和監督下與農民協商的方式處理，在協商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。
三、對地方政府征地進行有效的監管，嚴格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。
目前銀行與開發商合作的理想模式大多是，開發商取得土地證，將土地抵押給銀行取得貸款，房屋銷售時銀行發放按揭并逐步收回貸款。這一模式看似合理，其實銀行也存在著較大風險。一是作為抵押物的國有土地使用權，在沒有開發前是有實在價值的，但一旦開發以后，則其價值事實上已隨售房行為逐步轉移到房價之中。二是已開發土地在實踐中是無法執行與拍賣的，實際擔保價值基本喪失。一旦開發商惡意不還貸款，銀行就土地擔保其實是無法變現的。銀行在發放貸款后，應控制住開發商的資金回籠，在銷售達到一定比率（如30%）后應逐步收貸款，在銷售過大半時（如70%）應收清貸款。在操控上，銀行可在土地抵押后，先發放部分貸款，待開工逐步追加在建工程抵押，再陸續放款。這樣一來，開發商每買一套房屋，都必須先取得銀行同意，方可在房管部門備案銷售，銀行可完全控制住銷售回籠，也避免了已開發土地難以變現的弊端。
二、劃撥土地抵押應注意的問題
涉及劃撥土地抵押的規定比較多。1997年國家土地管理局《關于土地使用權抵押登記有關問題的通知》中第二部分第2款規定“以劃撥方式取得的國有土地使用權，由抵押人委托具有土地估價資格的中介機構進行地價評估，經土地管理部門確認，并批準抵押，核定出讓金數額后，由抵押人和抵押權人簽訂抵押合同。”2001年《城市房地產抵押管理辦法》第45條規定“以劃撥方式取得的土地使用權連同地上建筑物設定的房地產抵押進行處分時，應當從處分所得的價款中繳納相當于應當繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償”。2004年1月15日國土資源部《關于劃撥國有土地使用權抵押登記有關問題的通知》明確了“以國有劃撥土地使用權為標的物設定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續，即視同已經具有審批權限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權抵押的審批手續。”
從上述有關文件的變化過程中可以看出，劃撥土地使用權可以抵押，但要實現抵押權，將抵押物拍賣后必須先繳納土地出讓金，還要支付金額不菲的過戶費用。因此在辦理涉及劃撥土地的房地產抵押時，銀行應充分考慮處置抵押物的費用，適當降低貸款成數，以控制風險。
三、關于房地產抵押估價管理應注意的問題
商業銀行在發放房地產抵押貸款前，普遍采用評估的方式確定房地產抵押價值。這一點，在2006年1月13日建設部、人民銀行、銀監會等三部委聯合的《關于規范與銀行信貸業務相關的房地產抵押估價管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）中被進一步規范。《通知》指出:房地產抵押估價原則上由商業銀行委托，但商業銀行與借款人另有約定的，從其約定。估價費用由委托人承擔。房地產估價機構的選用，由商業銀行內信貸決策以外的部門，按照公正、公開、透明的原則，擇優決定。商業銀行內部對房地產抵押價值進行審核的人員，應當具備房地產估價專業知識和技能，不得參與信貸決策。
以往商業銀行一般不承擔評估費用，由借款人作為委托人來承擔。今后商業銀行必須就評估一事與借款人簽訂協議，明確哪一方作為委托人，即付費方。另外在銀行內部決策部門和審核人員上也應調整，即不能由信貸決策部門選用評估機構，按《通知》要求，審核人員還應當是具備房地估價專業知識和技能的專業資格人員，并不得參與信貸決策。形成兩股相對獨立、相互制約的機構。
四、對土地使用權出讓合同的審查
于2005年8月1日生效的最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》中的部分條款對金融機構的債權有較大影響。
一是開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同無效。但前開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，經市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定合同有效。鑒于此，金融機構在辦理土地使用權抵押貸款時，必須要做好主體審查，對以前有以開發區管委會作為出讓方出讓土地使用權的出讓合同，應采取有力措施，盡快督促借款人、抵押人將這部分合同得到市、縣人民政府土地管理部門的追認。
二是經市、縣人民政府批準同意以協議方式出讓的土地使用權，出讓金低于訂立合同時當地政府按照國家規定確定的最低價的，應當認定土地使用權出讓合同約定的價格條款無效。鑒于此，金融機構辦理土地使用權抵押時，應審查土地出讓金的實際繳納情況，以及出讓金是否低于國家規定的最低價，是否已及時足額繳納。
三是受讓方擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，出讓方請求解除合同的，應予支持。鑒于此，金融機構應注意關注土地使用權人是否按土地使用權出讓合同約定的用途、容積率、綠化率等條件進行開發。若有改變，是否經有權部門批準，也要防范“超過合同約定動工開發日期二年后未動工開發的土地，政府可以無償收回”的法律風險。
五、土地儲備貸款的法律風險
商業銀行普遍認為土地儲備機構風險較低。但從法律上分析，土地儲備貸款也存在一定風險，主要表現在：
1、土地收購資金過分依賴銀行貸款。目前各地的土地收購儲備機構在資金籌措上大部分依賴銀行貸款，很多地區達80-90%左右。一旦經濟形勢或國家有關政策變化，土地市場不活躍，儲備的土地供不出去，土地儲備機構無法還款時，即使銀行抵押了大量土地，亦難以處置。過高的貸款比例也給土地儲備中心帶來了沉重的利息負擔，其發展前景將受到影響。
2、土地收購儲備機構不是嚴格意義上的市場主體。土地收購儲備機構是由政府組建的不以營利為目的的特殊機構，按政府委托或授權行使一些特定的職能，形式上主要有事業單位、土地開發公司兩種，但它們都不具有嚴格意義上的市場主體地位，只是地方政府經營城市的一個機構。因此，在法律上尚未解決土地儲備機構在市場經濟條件下的市場定位問題。
3、土地儲備機構只具有有限的民事行為能力。土地儲備機構名義上都是獨立法人，但是否有償還能力，其儲備的土地是否就是它的財產，是否有權處分等都還不確定，其能夠獨立支配的財產也是有限的。如果以儲備的土地使用權抵押貸款，就等于儲備中心有權處置土地使用權，這從當前的有關規定來看是沒有法律依據的。
4、現有的土地儲備制度缺乏足夠的法律支持和保障。雖然很多地方政府已建立了土地儲備制度并制定了相關規定，但基本停留在“地方規章”的層次，沒有上升到地方法規的高度，且目前沒有法律、行政法規及全國統一的部門規章來規范。《土地管理法》、《土地管理法實施條例》都沒有明確土地收購儲備機構的職能定位、收購范圍等，導致土地收購儲備制度缺乏法律依據，當事人的合法權益得不到有效保障。
土地儲備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國各地試行。它的實施，實現了政府對土地的集約化統一管理，保障了國家作為城市土地所有者的權益，也為國有企業脫困以及凈化土地市場創造了良好條件。但由于我國的土地儲備制度目前尚處于起步和摸索階段，土地儲備中的一些基本問題如土地儲備機構的設置、土地收購的性質、土地儲備的范圍等，在理論和實踐中尚存重大分歧。本文將結合目前在全國較有代表性的杭州模式，從法律角度進行分析。
一、目前土地儲備制度試行中存在的問題
(一)關于土地儲備機構的法律地位
土地儲備機構作為我國新生的社會機構，其性質到底應是什么，由于缺乏全國性有關土地儲備的專門性法律規范，因而到目前為止，尚無統一定論。從各地的實際操作看，主要有兩種形態：一是作為政府的一個管理機構。其中大多在現有的房地產管理部門中設一個處室。如，武漢市土地整理儲備供應中心，市政府將其設置為市規劃土地管理局的二級機構，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務部的基礎上增加土地整理儲備功能。二是設立專門的土地儲備中心，并將土地儲備中心單獨注冊為事業法人，政府通過立法或行政委托將儲備土地的相關權利授予該中心。在專門設立土地儲備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲備機構只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發展中心；雙重管理則是政府專門設立土地收購儲備委員會。土地儲備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲備委員會的領導，如北京市、杭州市等。根據杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》(杭政[1997]13號文件)，“杭州市土地儲備中心是受市政府的委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期工作的機構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。市土地儲備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管理委員會指導和監管。”從目前實踐效果看，雙重結構模式較為理想。因為，土地儲備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機構的協調問題，如計劃、城市規劃等，又有落實收購資金等問題，雙重結構模式能從體制上較好地保障土地儲備制度的運行。其實，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權的獨立的事業單位，就其權利性質而言，都是代表政府行使職權。
1、土地收購儲備管理委員會
根據杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》，杭州市土地收購儲備委員會由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計委、經委、教委、貿易辦、規劃、財政、金融、房管及土管等各有關主管部門領導為成員組成。其主要職責包括研究制定土地收購、儲備、出讓的政策及規章，協調各有關部門的關系，落實土地收購、儲備資金，確立年度土地收購儲備出讓計劃或地塊，審查計劃和資金運作情況，監控國有土地資產的運作。從《通知》賦予土地儲備委員會的職責看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購儲備出讓計劃或地塊”一項，與土地使用權被收購的單位或個人產生直接的相關法律關系，但從其組成看，該機構并非政府的正式機構，并不具有獨立承擔法律責任能力。根據最高人民法院關于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規定，以其名義所作出有關土地儲備的具體行政行為的后果應由組建機構——市政府來承擔。
2、土地儲備中心
杭政[1997]13號文件規定，杭州土地儲備中心是受市政府委托實施土地收購、儲備以及出讓前期開發準備工作的機構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管委會的領導和監督。主要職責是：(1)根據市土地收購儲備管委會提出的收購計劃，對企事業單位需盤活的存量土地和其他需調整的城市存量土地適時進行收購；(2)根據土地利用和城市總體規劃以及市場需求，適量儲備土地，為增強政府對土地供應的調控力度服務；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購儲備管委會的指導和監督下，加強與各金融機構的配合，管理，運作好土地收購、儲備的資金；(5)在市政府職能部門的指導下，做好儲備土地的前期開發工作，做好對收購、儲備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準備，并協助做好土地出讓的其他準備工作；同時要搞好綜合統計，定期向市土地收購儲備管委會報告運作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務。很顯然，從表面看土地儲備中心是事業法人，在法律上具有獨立承擔責任的資格和能力。但是土地儲備中心的收購、儲備管理、開發整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權)，因而它與政府間有委托與受托關系，根據委托法律關系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應由委托人承擔。其結果土地儲備中心的獨立法人資格實質上毫無法律意義。諸如土地儲備中心與商業銀行及其他金融機構間的貸款合同、土地公債的償還、收購款的支付等，一旦發生土地中心違約，則違約責任的承擔就會出現主體混亂的局面。
(二)進入土地儲備中心儲備的土地的范圍
關于進入土地儲備中心儲備的土地，各地的規章或政府文件所設定的范圍有所不同，但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：法律概念混亂，列舉不規范。因而有必要在法律上給以界定。
1、收回是指政府作為國有土地使用權的出讓者依照法律規定和合同的約定向土地使用者無償收回土地使用權的行為。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律和行政法規的規定，收回土地使用權主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或申請續期未獲批準的；(2)因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路、鐵路、機場、礦場經核準報廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的。
2、收購是政府或其指定的機構依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權的行為。收購行為可分為自愿與強制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機構根據土地使用人的申請或儲備需要與土地使用人進行協商，達成收購協議，從而收回土地使用權。強制收購是指政府或其指定的機構根據城市規劃和社會公共利益需要，強制收回土地使用權的行為。
3、征收是政府部門出于建設用地的需要，將集體所有的土地轉化為國有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應是兩個不同的概念。征收是強制變更所有權的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權，只是使用權在一定時期的強制性的轉移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應返還被征用的財產。征收的特征主要表現為：(1)征收的主體是國家，而不是建設用地者；(2)被征收的對象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補償原則，補償的范圍、標準，法律均有明確的規定；(4)征收土地必須嚴格依照法定程序。
4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護和改善城市環境；(3)實現城市的舊城改造。目前土地置換主要表現為企業遷移以及城市改造中個人的拆遷。
5、沒收是行政處罰機關或人民法院對違法或犯罪分子的非法財產予以沒收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權的，收為國有。
上述幾種方式中，國家法律、法規對收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明確的規定，而收購則缺乏相應的法律規范，因而理論分歧較大。焦點在兩方面：一是收購行為的性質，二是收購的價格確定。
關于收購行為的性質，主要分歧在于自愿還是強制上。持“自由說”的人認為，收購行為是市場條件下的自由“買賣關系”，即政府及其授權委托的土地收購機構與被收購單位或個人是平等的經濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償的前提下，根據市場狀況自由協商確定。持“強制說”觀點的人則認為，土地收購應確定為政府的行政權力，對被收購方來說是一種行政義務。只有這樣，才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經濟目標的實現。
由于對收購行為性質的認識不同，收購價格的確定原則也有所不同。“自由說”認為，土地收購的價格必須完全按照市場原則，由雙方協商確定。“強制說”中則出現了分歧：有的認為，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償原則，應參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補償安置方法確定；另一些人則創設了“強制買賣”說，即認為土地是否收購是政府的行政權力，但收購價格則應按市場價格確定。
筆者認為，“自由論”和“強制論”均有失偏頗，收購行為性質不能一概而論，應視政府在收購時的不同身份而定。
政府的主體身份表現在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的土地權利。作為權利，始終是與義務相對應的。根據所有權與經營權相分離原則，國有土地實行土地使用權出讓、轉讓制度。中華人民共和國境內外的公司企業，其他組織和個人，除法律規定外，都可以依法取得土地使用權，對土地進行開發、利用、經營。取得的方式是與所有權代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據《國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》，土地出讓合同應當按平等、自愿、有償的原則簽訂。在合同規定的使用年限內，土地使用者可以轉讓、出租、抵押等，其合法權益受國家法律保護。正在制定過程中的《物權法》(征求意見稿)中，也明確了法律對土地用益權人的保護，表明了禁止任何單位或個人用任何方式侵害其用益物權的立場。而強制買賣實質上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強調“強制性買賣”，勢必與現行法律法規沖突，損害土地使用權人的合法權益，剝奪其在合法使用期限內的用益物權。因此，筆者認為作為一般意義的政府儲備土地的收購，應是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協商的結果，必須實行自愿原則。
作為行政管理者，政府在土地這項特殊財產上還表現為權力。作為權力，是與服從相對應，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權，源自于憲法賦予的政府的經濟管理權。土地是人類社會生產、生活必不可缺的物質財富，是最基礎性的資源之一，政府的職責就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續的利用和開發。政府有權通過行政措施如征收、沒收、征用、強制性收購等，使土地資源發揮更好的效用。但行政權力屬公權力，它與個體的權利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權力的前提和目的，或者說是政府行使行政權力時的一項義務，它也是判斷行政行為合法性的主要標志。這一點在有關的土地法律規范中都有所體現，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。《城市房地產管理法》第19條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權……在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可見，土地收購制度中可以設定政府的強制權，但必須嚴格限定于社會公共利益范疇。
二、關于土地儲備制度與現行法律制度的兩大沖突問題
(一)劃撥土地的使用權的轉讓與土地收購問題
在計劃經濟體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結果是城市土地大量掌握在國有或集體企業手中。國有土地實行有償使用制度后，這些企業的土地依然保留了其劃撥性。同時，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉讓權，即經過政府有關部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉讓。而現行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產、產業結構調整或其他原因調整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地儲備機構的儲備范疇。這一規定實質上取消了這些企業對劃撥土地的轉讓權。筆者認為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉讓權，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會。在市場經濟條件下，土地只有在用于公共目的時才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對劃撥土地取得的嚴格限制就說明了這點(注：《土地管理法》第54條規定：“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得：(一)國家機關用地和軍事用地；(二)城市基礎設施用地和公益事業用地；(三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；(四)法律、行政法規規定的其他用地。”)原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產或將土地轉讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產管理法》等法律法規均規定，因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的情形，政府有權收回土地使用權。
(二)強制收購與土地使用權的轉讓問題。
從法理上看，當國家授權各級人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權出讓合同時，土地管理部門是以土地所有權人的代表，而不是以行政管理者的身份出現的。作為合同一方當事人，其法律地位與另一方當事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過程中，雙方應遵循平等、自愿、有償的原則，而且在合同訂立以后，雙方都應嚴格按照合同的規定履行，不得擅自終止合同，否則，就應承擔相應的民事責任。如果認為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強制收購的特權，則出讓人可以不顧合同的規定而隨意行使其特權，這樣，國家與土地使用者之間的合同關系將形同虛設，而這種現象，正是我們在當前的市場經濟建設中需著力糾正的。
由于我國實行的是土地公有制，土地“私權”主要反映在土地的用益物權上，現行的國家法律明確了對用益物權的保護。依法取得土地使用權的土地使用者，其使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，合法權益受國家法律保護。只有在“未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的”，土地使用權方“不得轉讓”。除了在特殊情況下基于“社會公共利益的需要”并經法定程序外，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不得提前收回”。法律之所以這樣規定，其用意應當說是很明顯的，即不僅要保護土地使用權人的合法權益，更要防止他人對土地使用權人行使土地使用權的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲備中可以對權利人依法取得的土地使用權實行強制收購，實際上意味著對權利人享有的土地使用權這一正當的民事權利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發育和成長，甚至有可能成為“公權力”侵害“私權利”的借口。
三、完善土地儲備制度的法律思考
(一)改變立法結構，變實施條例為管理條例。
行政法律規范內容的側重點應是設定行政管理機關，賦予其管理職權，設定行政相對人的權利義務及規定相應的法律責任。就杭州市土地儲備管理辦法而言，立法重點應把握幾個方面：1、立法目的。2、土地儲備行為的管理機關及職權。3、允許進行儲備的土地范疇和不得儲備的范疇。4、土地儲備的相關制度，如壟斷經營、儲備基金、監督管理等。5、儲備機構的權利和義務。6、法律責任。至于具體的操作規程應由儲備管理機構的章程去設定。
(二)改變授權方式，變行政委托為法律授權
行政委托是行政機關將依法享有的行政權力，通過委托，由不具備該項行政權的機構行使。行政委托的特點是(1)受托機構必須以委托人的名義行使權力；(2)受托人行使委托范圍內權力所產生的法律后果由委托人承擔。法律授權是立法機關通過法律、法規或規章直接賦予一定的機構行使有關的權力。在法律授權的情況下，被授權機構以自己的名義獨立行使職權，也獨立承擔相應的法律責任。
由于土地儲備制度目前尚處于實踐探索之中，相應的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現有的依據大都只是地方政府的行政規章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機關行使權利缺乏相應的法律依據的問題。在這些僅有的地方行政規章和文件中，大都采用行政委托方式，授權土地儲備機構行使土地儲備權利，并將這些機構注冊為獨立的事業法人。從這些土地儲備機構的業務范圍看，幾乎清一色的均來自于政府委托，并無自身開展的業務。從法律角度而言，其獨立法人資格近乎虛設。因此只有將行政委托變為法律授權，才能解決權利行使的合法性問題，也才能使土地儲備中心的獨立地位得以真正的發揮。
(三)確立規劃優先的原則，理順規劃與儲備的關系
土地規劃是指政府在土地上進行各種用地合理配置的綜合性活動。土地規劃又分土地利用總體規劃與土地利用詳細規劃。土地利用總體規劃是根據國民經濟和社會發展計劃而制定的綜合性利用土地的規劃。土地利用詳細規劃是根據總體規劃而制定的專業性土地利用規劃。其中城市規劃就屬土地利用的詳細規劃。
土地規劃在土地利用中具有絕對的權威地位，我國《土地管理法》規定，國家實行土地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規劃時，應明確規定土地用途，使用土地單位和個人則應嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地的。《城市規劃法》也明確規定，任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。因此，土地儲備中的征收、收購、土地的出讓等均應服從規劃的要求的，在服從規劃的前提下進行。要避免為儲備而任意改變規劃的行為。
(四)明確公共利益的范疇，防止行政權力的濫用
如前所述，土地儲備中心的土地主要來自于政府對原出讓使用權的國有土地收回、收購、置換以及對集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規定收回、置換、拆遷、收購的具體依據外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護成為土地儲備機構代表政府部門行使土地儲備權的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標志。然“公共利益”是一個抽象含糊，難以明確的概念，因而實踐中極易導致權力的濫用。為了防止政府，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過立法加以細化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規定：公益事業需要土地，而將該土地用于公用事業又是恰當時，可以根據本法的規定予以征用或使用。所謂公益事業是指(1)有關國防、軍事建設事業；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業；(3)國家或地方公共團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業；(4)國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設或住宅用地開發事業；(5)其他根據法律可以征用或使用土地的事業。香港《官地回收條例》規定，公共用途，是指一切有關對公共大眾有利益的規劃及建設，如公路建設、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的《土地法》將公共事業限為：①國防設施；②交通事業；③公共事業；④水利事業；⑤公共衛生；⑥政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；⑦教育、學術及慈善事業；⑧國營事業；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業。
我國現行法律對于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發區而征用耕地，從而造成耕地的非農化。因此，筆者認為，在土地儲備立法時應摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對“公共利益”應在法律上作出具體界定。
(五)建立先買權制度，擴大儲備土地的來源。
土地先買權是指土地使用者在轉讓土地使用權時，政府(或其指定的機構)具有先行與之交易的權利。土地先買權制度在市場經濟發達的一些西方國家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據公擴法(日本促進公有地擴大的有關法律)建立的協議先買制度和根據城市規劃法建立的形成權先買制度。法國規定，在指定的規劃發展區內(這種區域主要是為發展住宅、開發旅游地、控制土地投機、設立保留地而建立)，國家、地方公共團體、公營公司等都可以行使土地先買權；在德國，凡詳細規劃區內的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權。我國實行的是土地公有制，憲法嚴禁土地所有權的買賣，但允許國有土地使用權進入流通市場，因此，我國的土地交易實質上是使用權的交易，我國要設定的土地先買權制度，只能是政府在土地使用權轉讓市場的先買制度。
土地先買制度與征用、征收、強制購買等有相似之處，即都有一定的政府強制色彩，都對土地私權進行了一定限制。但性質上完全不同：(一)征用、征收、強制性購買產生的基礎是政府的行政權，而先買權產生的基礎則是所有權，政府是國有土地的所有者代表，所有權人在其所有物的交易中應當具有優先權。(二)征用、征收、強制性購買表現為政府與相對人的行政關系，政府與征用、征收、收購對象之間的關系是命令與服從關系，而先買制度實質則表現為買賣關系，買賣雙方表現為平等的主體關系。政府只是作為所有者比其它主體具有優先交易的權利。
要制定好一項會計核算辦法，首先要對辦法所依賴的基礎性概念作出科學、準確而明晰的定義，并從經濟學、會計學的角度給以界定。探討辦法應該遵循《企業會計制度》和生物資產辦法的有關規定，需要作出補充界定的只是“資源性資產”這一概念。在探討辦法中我們擬將“資源性資產”定義為：指農業活動所涉及的具有稀缺性和不可移動性的人工開發自然生成物，包括土地資源資產、農田水利資源資產、其他農業資源資產等。
這里我們先把這一擬定的定義與生物資產辦法中的生物資產定義作一比較。該辦法將“生物資產”定義為：“農業活動所涉及的活的動物或植物。”而“資源性資產”，則是指“農業活動所涉及的……人工開發自然生成物”。這樣下定義，與“生物資產”概念一樣，首先，抓住了資源性資產的本質物征，是人類勞動參與的天然形成的自然資源，比如，大自然恩賜的土地須經過開墾才能成為農用地。其次，從經濟學、會計學的角度，將其限定在農業活動范圍內，即既將石油、天然氣、礦產資源等明顯非農業活動適用的資源性資產排除在外；也將不須對其進行生物轉化管理（指人為提供營養、濕度、溫度和光照等條件，促成或加強轉化的發生）的天然生物及其衍生自然物，即雖屬于自然生成物但不屬于農業活動范圍內的森林資源（包括林區內的森林、林內動植物以及森林環境等）排除在外，同時，也為“森林資源資產會計核算辦法”的制定留下了空間。再次，自然生成物屬于有形資產，這樣定義也就把通過國家出讓、補地價方式取得或通過市場交易取得以及接受投資者投入等作為無形資產入賬的有一定使用期限的土地使用權排除在資源性資產之外。
再看這一定義對“自然生成物”的兩個限制性定語，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是資源成為資產的必要條件，比如，取之不盡、用之不竭的空氣、太陽能等資源，顯然不能成為資產；而具有稀缺性和有限性的土地資源就可能轉化為資產。其次，“不可移動性”將農業活動不可或缺的、同屬自然生成物的水資源資產也排除在外，因為水資源具有流動性。
總之，我們設想這樣定義，既能揭示農業活動所涉及的資源性資產的本質特征，又將其限定在土地資源資產、農田水利資源資產和其他符合條件的農業資源資產的范圍之內。
但是，這一定義是否與《企業會計制度》和《企業會計準則—固定資產》（以下簡稱固定資產準則）的有關規定存在交叉甚至重復的情況呢？不錯，《企業會計制度》和固定資產準則的有關規定都涉及到土地，但上述制度和準則都僅在固定資產折舊的有關表述中提到了土地，并規定：按規定單獨估價作為固定資產入賬的土地不計提折舊。《企業會計制度講解》在固定資產的分類中也提到土地，并指出：土地，主要是指已經估價單獨入賬的土地。因征地而支付的補償費，應計入與土地有關房屋、建筑物的價值內，不單獨作為土地價值入賬。可見，《企業會計制度》和固定資產準則所提到的作為固定資產入賬的土地，一般指已估價入賬的建設用地或擬改變土地用途的農用地；而探討辦法所要對其會計處理作出規范的土地，是指按現行農業企業財務會計制度規定，僅造冊登記而未入賬且直接用于農業生產的土地即農用地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。至此，我們可以得出結論，探討辦法所要對其會計處理作出規范的土地資源資產，在我國現行的會計核算制度體系中，與《企業會計制度》和固定資產準則的有關規定，并不存在交叉或重復的情況。
應該強調的是，列入資源性資產的土地必須是依照《土地管理法》的規定，向當地土地行政主管部門申請，并完成了土地確權與登記、發證工作的農用地。
按照擬定的資源性資產的定義，資源性資產一般包括農用地、水庫、水渠、已開發用于養殖的灘涂等；至于濕地，從實施可持續發展戰略的角度看，應強調其生態價值與環境價值，不宜將其開發列為其他農業資源性資產。對于國有農場目前賬外的防護林等人工林資產，有的同志主張也應作為資源性資產入賬，但考慮到因其非屬人工開發自然生成物而符合生物資產的定義，故應適用于生物資產辦法。此外，按照《企業會計準則—租賃》的有關規定，涉農企業向國有農場或農民以經營租賃方式租入的農用地也不能列入資源性資產。至于農業企業建設的機井、水泥曬場、養殖池、公路、橋梁、輸變電線路等，因其不符合資源性資產的定義，可按照《企業會計制度》和固定資產準則或社會性收支辦法的有關規定處理。
二、問題的提出
2000年12月，國際會計準則委員會正式了《國際會計準則第41號—農業》（以下簡稱IAS41），已于2003年生效。IAS41的得到了一些國家、地區的好評和積極響應。借鑒IAS41，并結合我國實際情況，規范與農業活動相關的生物資產和農產品以及農業企業社會性收支的會計核算辦法近日即將由財政部正式。但是，對于同樣與農業活動相關的土地（已列為固定資產）、灘涂等稀缺自然資源的會計處理，由于不適用于辦法所規定的范圍而未能對其作出規范。作為資源性資產的土地是農業活動不可或缺的，是農業企業賴以生存和發展的物質基礎。國務院辦公廳《轉發國土資源部、農業部關于依法保護國有農場土地合法權益意見的通知》（[2001]8號）強調指出，國有農場的土地是國有農場經濟發展的基本生產資料，是國有資產的重要組成部分。
1992年12月制定的農業企業財務會計制度雖然將農業企業使用的土地明確為固定資產，但囿于當時的歷史條件，對其會計處理、列報和披露，均未能作出規定，因而只能在賬外造冊登記，即仍然未能完全擺脫傳統自然資源價值觀的影響，因而未能將土地資源的價值量化并真正上升到資源性資產的階段。顯然，時至今日，現行農業財務會計制度對土地等資源性資產的處理，已不適應我國社會主義市場經濟發展和黨的十六大強調的實施可持續發展戰略的需要。因此，在我國不同所有制的農業企業即將執行《企業會計制度》和相關專業核算辦法之后，借鑒國內外資源資產理論研究成果，按照我國有關法規的要求，盡快制定《農業企業會計核算辦法—資源性資產（探討）》（以下簡稱探討辦法），采取資產化方式來經營和管理自然資源，使自然資源從實物管理過渡到價值管理；對土地等資源性資產的會計處理、列報和披露作出規范，從會計核算制度的層面上防止土地等國有資源資產的流失，就顯得十分迫切。可以說，這也是首先在農口將資源性資產納入會計核算體系的一次創新性的嘗試。但是，探討辦法的制定，既涉及資源資產理論和會計技術問題，也涉及相關的法規問題，尤其是現行的《土地管理法》正在擬議修改中，所以，必須廣泛征求意見，使之切合我國各地農業企業的實際情況，更具有合規性和可操作性。
三、資源性資產的會計處理
資源性資產的會計處理擬分別從確認、初始計量、后續支出、折舊、處置、減值準備、會計科目等方面予以表述。
1.資源性資產的確認
資源性資產應在同時滿足以下條件時，才能予以確認：因過去事項而由企業所控制；與該資產相關的經濟利益很可能流入企業：該資產的入賬價格能夠可靠地計量。
確認的第一個條件，之所以不提“由企業擁有或控制”，而僅提“由企業控制”，是因為企業擁有，一般是指企業擁有該項資源的所有權，但國家憲法和有關法律規定，我國的資源產權采用國家所有和集體所有、二元結構的公有資源產權制度。如《土地管理法》規定，我國“實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。因此，農業企業，如國有農場，對土地的實際控制，體現在依法確認其國有土地使用權并據以獲取經濟利益。國際會計準則委員會制定的《編報財務報表的框架》（以下簡稱《框架》）指出：在確定資產的存在時，所有權不是必不可少的，……如果企業控制了得自不動產的利益，則該項不動產就是一項資產。再者，“控制”這一概念的外延比較寬廣，在這里，可以涵蓋了“擁有”，因此，《框架》在闡述資產的定義時，也是僅提“由企業控制的”。同時，明確必須“由企業控制”，對于自然資源來說，強調對其產生利益的控制，也是資源轉化為資產的必要條件。因為，資源如果沒有特定主體控制，比如太陽能、空氣，是無人控制的共享品，顯然，這樣的自然資源也就不可能轉化為資源性資產。
資源性資產確認的第二個條件，是與一般會計學上所說的資產確認共性的條件，不需贅述。至于第三個條件，由于國有農業企業使用的農用地，通常都是通過行政劃撥方式依法無償取得的，因而其入賬價格如何可靠地計量，既是資源轉化為資源性資產必須解決的難題，也是探討辦法會計處理的難點，以下將在初始計量部分進行探討。
2.資源性資產的初始計量
作為自然生成物的資源性資產的計量，與一般會計學上所說的資產的計量不同，由于其稀缺性、非交易性，其計量有一套特殊的方法體系，理論界往往采用收益還原法、成本法、市場價格法、剩余法等基本方法對其價值評估，或構建邊際機會成本模型和模糊數學模型等數學模型的方法對其價值計量；此外，對于單純性資源，如土地資源的價格，理論上還可以采用馬克思的地租資本化價格法，即：土地價格=地租÷利息率。但是，上述理論評估、計量方法，大部分還只局限于學術交流階段，認知程度較低，距離可實用性還有相當的差距，這也正是將資源性資產納入會計核算體系的困難所在。
我們認為，對于資源性資產的初始計量，既要考慮資源性資產的特點，更要從我國國情出發，遵循相關的法規。如對于資源性資產中的土地，根據我國土地管理的法規，土地使用權可以依法轉讓、交易，因而土地使用權存在市場價格；而法律規定不準買賣或者以其他形式非法轉讓土地，因而土地不存在市場價格。那么，應如何確定農業企業通過行政劃撥取得農用地初始計量的入賬價格呢？由于土地資源資產入賬后將在資產負債表上作為資產列示，因此，在確定土地資源資產的入賬價格時，就應該考慮到因國家建設（如國家修建高速公路）的需要，農業企業使用的國有土地經批準可能會被“征用”（即指國家收回土地使用權；對于國有農場歷史上場隊合并或以場帶社并進來或帶進來原屬于集體所有的土地，“征用”則是指土地由集體所有轉化為國家所有），此時須將其從資產負債表中注銷，并將處置而形成的利得或損失，在利潤表中確認為收益或費用。顯然，土地資源資產的初始計量不可能按照土地中介服務機構對土地（使用權）的評估價入賬，也不能采用上述理論界對資源資產評估或計量的結果作為初始計量的入賬價格。但是，我們注意到，農業企業使用的國有土地被征用時，可按照有關法規的規定得到相應的土地補償費。如《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定：經批準使用國有農、林、牧、漁場的土地，……應當根據原使用單位的投入情況，按不高于征用集體所有土地的同類土地補償費的標準給以適當補償。依照上述法規，我們設想，土地資源資產初始計量的入賬價格可以參照《土地管理法》和各省、市（自治區）實施土地管理法辦法關于征用農業企業土地時應給以補償的標準確定。我們認為，對于土地資源資產，采用征地時的土地補償費作為初始計量的入賬價格，既具有可實用性、可操作性，又具有充分的法規依據；而且，在理論界，這也是得到認同的。
至于土地資源資產以外的其他資源性資產，可按其建設過程中實際發生的全部支出，如水庫建設的支出，灘涂開發修建擋潮閘等支出作為初始計量的入賬成本；其所占用的農田水利用地和養殖水面另按土地資源資產確認和計量，這也在一定程度上體現了土地以外其他資源資產自然生成物部分的價值。為了與現行農業企業財務會計制度相銜接，1993年以前建設的水庫、水渠，因其實際成本難以可靠地計量，宜仍按現行制度有關規定處理。
3.資源性資產的后續支出
與資源性資產有關的后續支出，如果使可能流入企業的經濟利益超過了原先的估計，如因對低產田改造提高了土地的肥力、使其單位面積產量有實質性提高，或者因水庫的擴建增大庫容而改善了農業的水利條件、增加了旱澇保收的農田面積，則應將這些后續支出資本化，增加該項資產的賬面價值。此外的任何后續支出都應該費用化，在發生的當期確認為費用。
這里之所以未采用國際會計準則理事會對IAS16改進后對初始成本和后續支出運用單一確認原則的做法，主要是考慮到遵循固定資產準則的相關提法，同時這樣規定也更適應資源性資產后續支出的特點。
4.資源性資產的處置
資源性資產轉讓、報廢、毀損，或由于國家建設需要被征用時，應將其從資產負債表中注銷，并將處置收入，包括企業獲取的征地補償費等補償收入（在補償成為應收款項的期間）扣除其賬面價值和相關稅費后的差額作為損失或利得計入當期損益；同時，將與劃出土地資源資產對應的土地資源資本轉入其他資本公積。
后續支出已資本化的農用地在被征用時，其資本化價值應體現在據以計算該幅農用地征用補償費平均年產值的相應增加值上。
5.資源性資產的折舊
理論界對資源性資產的價值及其服務功能的補償稱為折補。“所謂資源性折補是指為了維持資源資產開發利用功能恒定而進行的價值、技術等方式的補償”（姜文來等，2003）。對于農業企業資源性資產中的土地資源資產，從其特性來看，雖然具有質量的可變性，但從其可永續利用的自然屬性看，通常具有無限的使用期，且只要利用得當，可以使其“資源資產開發利用功能恒定”；從有關法律規定看，國有農業企業的農用地，其使用也不存在期限。因此，土地資源資產可不計提折舊。
土地資源資產以外的其他資源資產，由于其初始計量的入賬價值是按其建設過程的實際成本，因此應當對其計提折舊，折舊方法可采用固定資產準則所允許的年限平均法等折舊方法。
6.資源性資產是否計提減值準備問題
考慮到土地資源的稀缺性和有限性，以及我國法律關于“國家實行土地用途管制制度”和不準買賣土地等有關規定，資源性資產中的土地資源資產不計提減值準備；其他資源性資產，由于其可收回金額在現階段難以可靠地計量，也擬不計提減值準備。
7.資源性資產核算的會計科目及賬務處理
為了規范資源性資產的會計核算，擬增設“資源性資產”，“資源性資產折舊”“資源性資本”三個一級科目，分別核算各類資源性資產的原價、折舊和土地資源資產的資本來源。同時，在“資源性資產”科目下設置“土地資源資產”、“農田水利資源資產”、“其他農業資源資產”等三個二級科目，分別核算土地資源資產、農田水利資源資產、其他農業資源資產的原價；在“資源性資本”科目下設置“土地資源資本”二級科目，專項核算土地資源資產入賬價值形成的國家權益，以明晰土地資源資產的國有產權。土地資源資產初始計量入賬時借記“資源性資產—土地資源資產”科目，貸記“資源性資本—土地資源資本”科目；處置時借記“固定資產清理”科目、貸記“資源性資產—土地資源資產”科目，同時借記“資源性資本—土地資源資本”科目、貸記“資本公積—其他資本公積”科目。土地資源資產以外的其他資源資產，其資本來源仍然在原有的所有者權益科目核算。
四、資源性資產的列報和披露
農業企業應當在資產負債表和會計報表附注中列示和披露下列與資源性資產有關的信息。
資產負債表日，企業資源性資產的原價、折舊應分別歸并在資產負債表的“固定資產原價”、“累計折舊”項目中反映，同時，在資產負債表“固定資產原價”項目下，增設“其中：土地資源資產”項目，反映企業土地資源資產的賬面余額；企業“資源性資本—土地資源資本”應歸并在資產負債表“資本公積”項目中反映，同時，在“資本公積”項目下，增設“其中：土地資源資本公積”項目，反映“資源性資本—土地資源資本”的賬面余額。將企業“資源性資產—土地資源資產”和對應的“資源性資本—土地資源資本”的賬面價值單獨列示，有助于會計信息使用者對農業企業資產構成的分析，也有助于各級國資委對國有農業企業經營者及管理層考核指標依據的確定和對其國有資產占有量構成的分析。
2000年12月，國際會計準則委員會正式了《國際會計準則第41號—農業》（以下簡稱IAS41），已于2003年生效。IAS41的得到了一些國家、地區的好評和積極響應。借鑒IAS41，并結合我國實際情況，規范與農業活動相關的生物資產和農產品以及農業企業社會性收支的會計核算辦法近日即將由財政部正式。但是，對于同樣與農業活動相關的土地（已列為固定資產）、灘涂等稀缺自然資源的會計處理，由于不適用于辦法所規定的范圍而未能對其作出規范。作為資源性資產的土地是農業活動不可或缺的，是農業企業賴以生存和發展的物質基礎。國務院辦公廳《轉發國土資源部、農業部關于依法保護國有農場土地合法權益意見的通知》（[2001]8號）強調指出，國有農場的土地是國有農場經濟發展的基本生產資料，是國有資產的重要組成部分。
1992年12月制定的農業企業財務會計制度雖然將農業企業使用的土地明確為固定資產，但囿于當時的歷史條件，對其會計處理、列報和披露，均未能作出規定，因而只能在賬外造冊登記，即仍然未能完全擺脫傳統自然資源價值觀的影響，因而未能將土地資源的價值量化并真正上升到資源性資產的階段。顯然，時至今日，現行農業財務會計制度對土地等資源性資產的處理，已不適應我國社會主義市場經濟發展和黨的十六大強調的實施可持續發展戰略的需要。因此，在我國不同所有制的農業企業即將執行《企業會計制度》和相關專業核算辦法之后，借鑒國內外資源資產理論研究成果，按照我國有關法規的要求，盡快制定《農業企業會計核算辦法—資源性資產（探討）》（以下簡稱探討辦法），采取資產化方式來經營和管理自然資源，使自然資源從實物管理過渡到價值管理；對土地等資源性資產的會計處理、列報和披露作出規范，從會計核算制度的層面上防止土地等國有資源資產的流失，就顯得十分迫切。可以說，這也是首先在農口將資源性資產納入會計核算體系的一次創新性的嘗試。但是，探討辦法的制定，既涉及資源資產理論和會計技術問題，也涉及相關的法規問題，尤其是現行的《土地管理法》正在擬議修改中，所以，必須廣泛征求意見，使之切合我國各地農業企業的實際情況，更具有合規性和可操作性。
二、資源性資產的定義
要制定好一項會計核算辦法，首先要對辦法所依賴的基礎性概念作出科學、準確而明晰的定義，并從經濟學、會計學的角度給以界定。探討辦法應該遵循《企業會計制度》和生物資產辦法的有關規定，需要作出補充界定的只是“資源性資產”這一概念。在探討辦法中我們擬將“資源性資產”定義為：指農業活動所涉及的具有稀缺性和不可移動性的人工開發自然生成物，包括土地資源資產、農田水利資源資產、其他農業資源資產等。
這里我們先把這一擬定的定義與生物資產辦法中的生物資產定義作一比較。該辦法將“生物資產”定義為：“農業活動所涉及的活的動物或植物。”而“資源性資產”，則是指“農業活動所涉及的……人工開發自然生成物”。這樣下定義，與“生物資產”概念一樣，首先，抓住了資源性資產的本質物征，是人類勞動參與的天然形成的自然資源，比如，大自然恩賜的土地須經過開墾才能成為農用地。其次，從經濟學、會計學的角度，將其限定在農業活動范圍內，即既將石油、天然氣、礦產資源等明顯非農業活動適用的資源性資產排除在外；也將不須對其進行生物轉化管理（指人為提供營養、濕度、溫度和光照等條件，促成或加強轉化的發生）的天然生物及其衍生自然物，即雖屬于自然生成物但不屬于農業活動范圍內的森林資源（包括林區內的森林、林內動植物以及森林環境等）排除在外，同時，也為“森林資源資產會計核算辦法”的制定留下了空間。再次，自然生成物屬于有形資產，這樣定義也就把通過國家出讓、補地價方式取得或通過市場交易取得以及接受投資者投入等作為無形資產入賬的有一定使用期限的土地使用權排除在資源性資產之外。
再看這一定義對“自然生成物”的兩個限制性定語，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是資源成為資產的必要條件，比如，取之不盡、用之不竭的空氣、太陽能等資源，顯然不能成為資產；而具有稀缺性和有限性的土地資源就可能轉化為資產。其次，“不可移動性”將農業活動不可或缺的、同屬自然生成物的水資源資產也排除在外，因為水資源具有流動性。
總之，我們設想這樣定義，既能揭示農業活動所涉及的資源性資產的本質特征，又將其限定在土地資源資產、農田水利資源資產和其他符合條件的農業資源資產的范圍之內。
但是，這一定義是否與《企業會計制度》和《企業會計準則—固定資產》（以下簡稱固定資產準則）的有關規定存在交叉甚至重復的情況呢？不錯，《企業會計制度》和固定資產準則的有關規定都涉及到土地，但上述制度和準則都僅在固定資產折舊的有關表述中提到了土地，并規定：按規定單獨估價作為固定資產入賬的土地不計提折舊。《企業會計制度講解》在固定資產的分類中也提到土地，并指出：土地，主要是指已經估價單獨入賬的土地。因征地而支付的補償費，應計入與土地有關房屋、建筑物的價值內，不單獨作為土地價值入賬。可見，《企業會計制度》和固定資產準則所提到的作為固定資產入賬的土地，一般指已估價入賬的建設用地或擬改變土地用途的農用地；而探討辦法所要對其會計處理作出規范的土地，是指按現行農業企業財務會計制度規定，僅造冊登記而未入賬且直接用于農業生產的土地即農用地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。至此，我們可以得出結論，探討辦法所要對其會計處理作出規范的土地資源資產，在我國現行的會計核算制度體系中，與《企業會計制度》和固定資產準則的有關規定，并不存在交叉或重復的情況。
應該強調的是，列入資源性資產的土地必須是依照《土地管理法》的規定，向當地土地行政主管部門申請，并完成了土地確權與登記、發證工作的農用地。
按照擬定的資源性資產的定義，資源性資產一般包括農用地、水庫、水渠、已開發用于養殖的灘涂等；至于濕地，從實施可持續發展戰略的角度看，應強調其生態價值與環境價值，不宜將其開發列為其他農業資源性資產。對于國有農場目前賬外的防護林等人工林資產，有的同志主張也應作為資源性資產入賬，但考慮到因其非屬人工開發自然生成物而符合生物資產的定義，故應適用于生物資產辦法。此外，按照《企業會計準則—租賃》的有關規定，涉農企業向國有農場或農民以經營租賃方式租入的農用地也不能列入資源性資產。至于農業企業建設的機井、水泥曬場、養殖池、公路、橋梁、輸變電線路等，因其不符合資源性資產的定義，可按照《企業會計制度》和固定資產準則或社會性收支辦法的有關規定處理。
三、資源性資產的會計處理
資源性資產的會計處理擬分別從確認、初始計量、后續支出、折舊、處置、減值準備、會計科目等方面予以表述。
1.資源性資產的確認
資源性資產應在同時滿足以下條件時，才能予以確認：因過去事項而由企業所控制；與該資產相關的經濟利益很可能流入企業：該資產的入賬價格能夠可靠地計量。
確認的第一個條件，之所以不提“由企業擁有或控制”，而僅提“由企業控制”，是因為企業擁有，一般是指企業擁有該項資源的所有權，但國家憲法和有關法律規定，我國的資源產權采用國家所有和集體所有、二元結構的公有資源產權制度。如《土地管理法》規定，我國“實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。因此，農業企業，如國有農場，對土地的實際控制，體現在依法確認其國有土地使用權并據以獲取經濟利益。國際會計準則委員會制定的《編報財務報表的框架》（以下簡稱《框架》）指出：在確定資產的存在時，所有權不是必不可少的，……如果企業控制了得自不動產的利益，則該項不動產就是一項資產。再者，“控制”這一概念的外延比較寬廣，在這里，可以涵蓋了“擁有”，因此，《框架》在闡述資產的定義時，也是僅提“由企業控制的”。同時，明確必須“由企業控制”，對于自然資源來說，強調對其產生利益的控制，也是資源轉化為資產的必要條件。因為，資源如果沒有特定主體控制，比如太陽能、空氣，是無人控制的共享品，顯然，這樣的自然資源也就不可能轉化為資源性資產。
資源性資產確認的第二個條件，是與一般會計學上所說的資產確認共性的條件，不需贅述。至于第三個條件，由于國有農業企業使用的農用地，通常都是通過行政劃撥方式依法無償取得的，因而其入賬價格如何可靠地計量，既是資源轉化為資源性資產必須解決的難題，也是探討辦法會計處理的難點，以下將在初始計量部分進行探討。
2.資源性資產的初始計量
作為自然生成物的資源性資產的計量，與一般會計學上所說的資產的計量不同，由于其稀缺性、非交易性，其計量有一套特殊的方法體系，理論界往往采用收益還原法、成本法、市場價格法、剩余法等基本方法對其價值評估，或構建邊際機會成本模型和模糊數學模型等數學模型的方法對其價值計量；此外，對于單純性資源，如土地資源的價格，理論上還可以采用馬克思的地租資本化價格法，即：土地價格=地租÷利息率。但是，上述理論評估、計量方法，大部分還只局限于學術交流階段，認知程度較低，距離可實用性還有相當的差距，這也正是將資源性資產納入會計核算體系的困難所在。
我們認為，對于資源性資產的初始計量，既要考慮資源性資產的特點，更要從我國國情出發，遵循相關的法規。如對于資源性資產中的土地，根據我國土地管理的法規，土地使用權可以依法轉讓、交易，因而土地使用權存在市場價格；而法律規定不準買賣或者以其他形式非法轉讓土地，因而土地不存在市場價格。那么，應如何確定農業企業通過行政劃撥取得農用地初始計量的入賬價格呢？由于土地資源資產入賬后將在資產負債表上作為資產列示，因此，在確定土地資源資產的入賬價格時，就應該考慮到因國家建設（如國家修建高速公路）的需要，農業企業使用的國有土地經批準可能會被“征用”（即指國家收回土地使用權；對于國有農場歷史上場隊合并或以場帶社并進來或帶進來原屬于集體所有的土地，“征用”則是指土地由集體所有轉化為國家所有），此時須將其從資產負債表中注銷，并將處置而形成的利得或損失，在利潤表中確認為收益或費用。顯然，土地資源資產的初始計量不可能按照土地中介服務機構對土地（使用權）的評估價入賬，也不能采用上述理論界對資源資產評估或計量的結果作為初始計量的入賬價格。但是，我們注意到，農業企業使用的國有土地被征用時，可按照有關法規的規定得到相應的土地補償費。如《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定：經批準使用國有農、林、牧、漁場的土地，……應當根據原使用單位的投入情況，按不高于征用集體所有土地的同類土地補償費的標準給以適當補償。依照上述法規，我們設想，土地資源資產初始計量的入賬價格可以參照《土地管理法》和各省、市（自治區）實施土地管理法辦法關于征用農業企業土地時應給以補償的標準確定。我們認為，對于土地資源資產，采用征地時的土地補償費作為初始計量的入賬價格，既具有可實用性、可操作性，又具有充分的法規依據；而且，在理論界，這也是得到認同的。
至于土地資源資產以外的其他資源性資產，可按其建設過程中實際發生的全部支出，如水庫建設的支出，灘涂開發修建擋潮閘等支出作為初始計量的入賬成本；其所占用的農田水利用地和養殖水面另按土地資源資產確認和計量，這也在一定程度上體現了土地以外其他資源資產自然生成物部分的價值。為了與現行農業企業財務會計制度相銜接，1993年以前建設的水庫、水渠，因其實際成本難以可靠地計量，宜仍按現行制度有關規定處理。
3.資源性資產的后續支出
與資源性資產有關的后續支出，如果使可能流入企業的經濟利益超過了原先的估計，如因對低產田改造提高了土地的肥力、使其單位面積產量有實質性提高，或者因水庫的擴建增大庫容而改善了農業的水利條件、增加了旱澇保收的農田面積，則應將這些后續支出資本化，增加該項資產的賬面價值。此外的任何后續支出都應該費用化，在發生的當期確認為費用。
這里之所以未采用國際會計準則理事會對IAS16改進后對初始成本和后續支出運用單一確認原則的做法，主要是考慮到遵循固定資產準則的相關提法，同時這樣規定也更適應資源性資產后續支出的特點。
4.資源性資產的處置
資源性資產轉讓、報廢、毀損，或由于國家建設需要被征用時，應將其從資產負債表中注銷，并將處置收入，包括企業獲取的征地補償費等補償收入（在補償成為應收款項的期間）扣除其賬面價值和相關稅費后的差額作為損失或利得計入當期損益；同時，將與劃出土地資源資產對應的土地資源資本轉入其他資本公積。
后續支出已資本化的農用地在被征用時，其資本化價值應體現在據以計算該幅農用地征用補償費平均年產值的相應增加值上。
5.資源性資產的折舊
理論界對資源性資產的價值及其服務功能的補償稱為折補。“所謂資源性折補是指為了維持資源資產開發利用功能恒定而進行的價值、技術等方式的補償”（姜文來等，2003）。對于農業企業資源性資產中的土地資源資產，從其特性來看，雖然具有質量的可變性，但從其可永續利用的自然屬性看，通常具有無限的使用期，且只要利用得當，可以使其“資源資產開發利用功能恒定”；從有關法律規定看，國有農業企業的農用地，其使用也不存在期限。因此，土地資源資產可不計提折舊。
土地資源資產以外的其他資源資產，由于其初始計量的入賬價值是按其建設過程的實際成本，因此應當對其計提折舊，折舊方法可采用固定資產準則所允許的年限平均法等折舊方法。
6.資源性資產是否計提減值準備問題
考慮到土地資源的稀缺性和有限性，以及我國法律關于“國家實行土地用途管制制度”和不準買賣土地等有關規定，資源性資產中的土地資源資產不計提減值準備；其他資源性資產，由于其可收回金額在現階段難以可靠地計量，也擬不計提減值準備。
7.資源性資產核算的會計科目及賬務處理
為了規范資源性資產的會計核算，擬增設“資源性資產”，“資源性資產折舊”“資源性資本”三個一級科目，分別核算各類資源性資產的原價、折舊和土地資源資產的資本來源。同時，在“資源性資產”科目下設置“土地資源資產”、“農田水利資源資產”、“其他農業資源資產”等三個二級科目，分別核算土地資源資產、農田水利資源資產、其他農業資源資產的原價；在“資源性資本”科目下設置“土地資源資本”二級科目，專項核算土地資源資產入賬價值形成的國家權益，以明晰土地資源資產的國有產權。土地資源資產初始計量入賬時借記“資源性資產—土地資源資產”科目，貸記“資源性資本—土地資源資本”科目；處置時借記“固定資產清理”科目、貸記“資源性資產—土地資源資產”科目，同時借記“資源性資本—土地資源資本”科目、貸記“資本公積—其他資本公積”科目。土地資源資產以外的其他資源資產，其資本來源仍然在原有的所有者權益科目核算。
四、資源性資產的列報和披露
農業企業應當在資產負債表和會計報表附注中列示和披露下列與資源性資產有關的信息。
