時間：2023-09-07 17:41:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地復墾管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第二條 凡因下列情況造成土地破壞的，都必須依照《土地復墾規定》（以下簡稱《規定》）和本辦法進行復墾：
（一）因挖土、控沙、采石、采礦直接破壞的土地；
（二）因地下采掘采空引起或可能引起地表塌陷的土地；
（三）工礦企業排放廢棄物、廢棄建筑物和城市垃圾場壓占的土地；
（四）廢棄的水利工程用地、鐵路用地、公路用地、宅基地及停辦和遷移的企業用地；
（五）工業排污造成嚴重污染不能耕種的土地；
（六）因生產建設造成嚴重沙化、鹽漬化、水土流失的土地；
（七）其他生產建設造成破壞的土地。
第三條 各級人民政府土地管理部門負責本行政區域內土地復墾的統一管理和監督檢查。其具體職責是：
（一）編制本行政區域內土地復墾規劃、年度計劃并組織實施；
（二）審批建設項目中復墾設計方案和復墾可行性研究報告，并監督實施；
（三）對本行政區域內需復墾的土地進行調查和登記；
（四）會同有關部門對造成破壞的土地進行鑒定；
（五）會同有關部門制定土地復墾標準并組織復墾驗收；
（六）確定復墾后土地的權屬；
（七）負責土地復墾費用的管理及復墾工程安排。
各級計劃管理部門負責土地復墾的綜合協調工作。各有關行業管理部門負責本行業土地復墾規劃的制定與協調。
第四條 實施土地復墾工程經土地管理部門的批準后，可以采取下列方式；
（一）由造成土地破壞的單位或個人自行復墾；
（二）由造成土地破壞的單位或個人承包給其他單位或個人復墾；
（三）由造成土地破壞的單位或個人繳納土地復墾費，縣級以上土地管理部門組織復墾。
第五條 單位或個人自行復墾的，必須申報土地復墾設計方案，按照本辦法第七條的審批權限報經土地管理部門批準后方可實施。
承包給其他單位或個人進行復墾，應在縣級以上土地管理部門主持下，簽訂承包協議。
第六條 采礦、發電等企業，不能自行復墾的，根據土地破壞的面積、程度以及復墾的標準繳納土地復墾費，具體標準見附表。
在生產建設過程中，壓占、挖損等造成基本農田破壞的，被破壞的土地除按本規定繳納土地復墾費外，還須按《山西省基本農田保護條例》的規定繳納基本農田建設基金。未劃入基本農田的土地，根據破壞的面積每667平方米征收1500元。
大型企業由省土地管理部門征收；中型企業由所在的地、市土地管理部門征收；小型企業和個體工商企業者由縣級土地管理部門征收。
土地復墾費實行財政專戶儲存，專款專用，統一納入預算外資金管理。具體籌措、征收、使用和管理辦法由省財政廳和省土地管理局制定。
第七條 土地復墾設計方案按照下列規定進行報批：
（一）大型企業由省土地管理部門審批；
（二）中型企業由地（市）土地管理部門審批；
（三）小型企業和個體工商業者由縣級土地管理部門審批。
第八條 《規定》實施前被破壞的土地，無法確定責任單位或個人的，由當地縣級土地管理部門組織有復墾能力的單位或個人復墾，并在所有權不變的前提下，依照誰復墾、誰使用、誰受益的原則，確定土地使用權，頒發土地使用證。
第九條 凡有復墾任務的新建項目，在報計劃部門立項以前，應按照《規定》，編制土地復墾設計方案和土地復墾可行性研究報告，并按本辦法第七條規定報土地管理部門審查批準。
以土地作為投資的建設項目，有復墾任務的，必須在投資協議中規定土地復墾的條款。
第十條 有復墾任務的生產建設單位，必須按《規定》籌足復墾資金。
第十一條 任何單位或個人對土地造成破壞的，除負責土地復墾外，還應向遭受損失的單位或個人支付土地損失補償費。
土地損失補償費的標準，依照《規定》第十五條規定辦理。
地面附著物的損失補償辦法，依照省人民政府的規定辦理。
第十二條 生產建設單位壓占集體所有的土地，壓占后能夠恢復原用途的，可以不實行征用，但應依法辦理臨時用地手續，并負責賠償壓占期間給土地所有者或使用者造成的經濟損失。
生產建設單位已征用壓占的土地，經復墾能達到鄰近集體所有土地質量的，經縣級人民政府批準，可以與鄰近集體所有的土地進行互換。
第十三條 復墾后的土地需要確定使用權的，必須經縣級以上土地管理部門審核，報同級人民政府批準，頒發土地使用證，取得土地使用權。
變更復墾后的土地使用權的，必須按照有關法律規定，向縣級以上土地管理部門提出申請，并辦理土地使用權變更登記手續，由縣級人民政府更換土地證。
第十四條 復墾后的土地用于農業生產的，可按照國家有關規定減免農業稅，承包期內土地使用權可以依法轉讓。復墾后的土地用于非農業生產的，可按照國家有關規定，免征土地使用稅。
第十五條 復墾后的集體，土地應歸還原土地所有者或使用者。原集體所有土地所依附的農業人口己全部轉為非農業人口的，復墾后的土地歸國家所有。
復墾后的土地使用權屬發生變更的，由變更前和變更后的用地單位或個人到縣級土地管理部門辦理權屬變更手續。
第十六條 復墾后的土地由承擔復墾任務的單位或個人提出書面驗收申請，經批準土地復墾設計方案的土地管理部門組織驗收合格后，方可使用。
第十七條 對土地復墾工作中作出顯著成績的單位或個人，各級人民政府或土地管理部門應給予表彰或獎勵。
第十八條 對不履行土地復墾義務或者不按本規定繳納土地復墾費的單位或個人，土地管理部門應責令其限期改正。逾期不改正的，土地管理部門可以依照《規定》予以處罰。
土地使用者拒不復墾被其破壞土地的，縣級以上人民政府可收回其土地使用權。
第十九條 負責土地復墾管理工作的國家工作人員玩忽職守、收受賄賂或貪污、挪用土地復墾專項資金的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十條 本辦法由省土地管理部門負責解釋。
第二十一條 本辦法自之日起施行。
附：土地復墾費的征收標準
單位：元／噸、立方米、千瓦時
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┃ 礦 種 │生 產 方 式 │ 收費標準 ┃
─────────┼──┬─────┼──────
┃ │ │豎井 │ 0.6 ┃
┃ │井采├─────┼──────
┃ 采 煤 │ │平井 │ 0.4 ┃
┃ ├──┴─────┼──────
┃ │露天開采 │ 0.6 ┃
──┬──────┼────────┼──────
┃采礦│黑色 │ │ 0.2 ┃
┃采石├──────┼────────┼──────
┃ │有色（采石）│ │ 0.3 ┃
──┴──────┼────────┼──────
┃ │ 土丘、山地 │ 0.1 ┃
┃ ├────────┼──────
┃ 挖沙取土 │平地下挖1─2米 │ 0.1 ┃
┃ ├────────┼──────
┃ │平地下挖2米以上 │ 0.2 ┃
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┃ 發 電 │ 燃煤發電 │0.002 ┃
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今年6月25日是第26個全國“土地日”，“節約集約用地，切實保護耕地”是今年全國“土地日”的宣傳主題。
“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策，我們要以新的發展理念為統領，毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，要像保護大熊貓一樣的保護耕地，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，堅定不移推進節約集約用地，優化土地利用結構，提高土地利用效率，促進經濟社會可持續健康發展。
一、土地是人類生存發展之本，節約集約利用土地是經濟社會發展必由之路。
節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。節約集約用地，一是要節約用地。認真執行土地總體利用規劃和年度計劃，各項建設都要盡量節省用地，千方百計不占或少占耕地。二是要集約用地，必須提高每宗建設用地投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度。三是要通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。
《雙峰縣農村村民建設占補平衡管理辦法》和《雙峰縣農村宅基地管理辦法》的實施，在嚴格農村土地管理，加強土地調控，推進土地節約集約利用方面做出了明確規定。一是農村宅基地建設應當符合土地利用總體規劃和鄉鎮、村規劃，堅持先規劃后建設。二是嚴格控制占用耕地特別是水田建造住宅，嚴禁占用基本農田建造住宅。三是農村居民新建、改建、擴建住宅，應當充分利用本集體經濟組織內空閑地和原有宅基地，村內有空閑地和原有宅基地未充分利用的，原則上不批準新宅基地，并嚴格宅基地面積標準。四是村民自治組織應依據本地鄉規民約，采取具體可行措施，做好宅基地退還工作，積極推進“空心村”治理、舊宅基地及其他廢棄建設用地復墾，復墾增加的耕地優先用于補充村民建房占用的耕地，縣人民政府通過以獎方式，對積極開展復墾增加耕地的，適當獎勵復墾人。五是村級基層組織負責制訂村莊規劃和農村宅基地管理自治章程，村級國土資源協管員是農村宅基地管理的直接責任人。
二、保護耕地紅線、保護科學發展。
人多地少、耕地資源短缺是我國的土地國情。保護耕地，就是保護農業綜合生產能力，就是保障國家糧食安全。保護耕地最重要的是保護基本農田。保護基本農田要做到，一是確保總量不能減少，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。堅決制止耕地閑置、拋荒，嚴格控制耕地轉為非耕地，確需占用耕地建住宅的，必須先補后占，占一補一，占優補優，占水田補水田。全面推進農村土地開發、復墾、整理，促進社會主義新農村建設。二是嚴格用途管制，基本農田必須用于農作物生產，嚴格執行基本農田保護“五不準”，即不準非農建設占用基本農田（法律規定的除外）；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃減少基本農田面積；不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；不準在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。三是確保質量不能下降，要加強耕地質量建設，提高耕地集約利用水平。四是嚴格執法。重點查處非法占用耕地建房、非法開采沙石、制磚用頁巖、陶土等礦產資源行為。對違法建筑實行“即查即拆”的措施，對違法用地和非法采礦推行“發現在初始，遏制在萌芽”的工作措施；對轄區內土地管理秩序混亂、違法用地面積和比例大的鄉鎮，實行一票否決；對有土地違法案件的村扣發村國土協管員工資，并停止該村新增建設用地審批。
我們要牢固樹立科學發展觀，正確處理長遠利益與當前利益、整體利益與局部利益的關系，正確處理保護耕地與發展經濟的關系，切實保護好我們賴以生存和發展的土地資源。?
第一條為規范我市城鄉建設用地增減掛鉤項目區土地復墾和竣工驗收工作，促進統籌城鄉發展試驗區建設，根據《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(國發〔〕47號)、《國土資源部關于印發〈城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法〉的通知》(國土資發〔〕138號)、《省人民政府辦公廳關于印發〈省城鄉建設用地增減掛鉤試點暫行辦法〉的通知》(政辦〔〕124號)和《市人民政府關于印發〈市統籌城鄉發展試驗區土地復墾驗收辦法(試行)〉的通知》(政〔〕22號)等文件要求，按照“積極探索，敢于創，大膽實踐，先行先試”原則，結合實際，制定本辦法。
第二條我市行政區域內，經依法批準的城鄉建設用地增減掛鉤(簡稱增減掛鉤)項目區驗收工作，適用本辦法。
省直管縣體制改革試點縣(市)驗收工作，按有關規定執行。
第三條增減掛鉤項目區驗收分為項目區實施過程中土地復墾驗收(簡稱復墾驗收)和項目區規劃實施完成后竣工驗收(簡稱竣工驗收)。
復墾驗收，是指增減掛鉤項目區實施過程中，對拆舊區內成片復墾面積10畝(含)以上，或雖低于10畝，但屬于獨立的拆舊復墾區土地復墾情況，進行的單項驗收。
竣工驗收，是指增減掛鉤項目區規劃實施完成后，對拆舊建、土地權屬調整等情況進行的整體驗收。
第四條復墾驗收和竣工驗收，在自驗的基礎上進行。
1.市政府成立由國土、農辦、農業、財政等部門組成的項目區驗收工作小組(簡稱驗收組)，具體組織實施復墾驗收和竣工驗收工作；
2.縣(市)、區政府申請復墾驗收和竣工驗收前，應組織實施自驗，自驗合格的，向市政府提出驗收申請、申報驗收材料；
3.市國土資源局負責受理驗收申請和審查申報材料。對申報材料齊全，且符合要求的，由驗收組組織實施驗收。驗收合格的，出具《項目區土地復墾驗收報告》或《增減掛鉤項目區竣工驗收報告》(統一簡稱《驗收報告》)。
第五條驗收組應嚴格按照規定的驗收內容、步驟和標準，客觀公正地開展驗收工作，對《驗收報告》的真實性負責。驗收實施過程中出現弄虛作假、行為的，按有關規定嚴肅追究責任。
第六條土地復墾質量標準(用作耕地)
1.地塊平整度：滿足大水漫灌要求；
2.地塊連片度：復墾驗收時，成片復墾土地面積達10畝(含)以上，或雖低于10畝但屬于獨立的拆舊復墾區；竣工驗收時，拆舊區內應復墾土地全部復墾，便于機械耕作；
3.土層厚度：耕作層夯實厚度不小于30cm；
4.土壤質地：砂壤至壤土，非極端砂或粘土，無建筑垃圾；
5.排灌保障率：一般旱作耕地70%以上，水田85%以上；
6.耕層有機質含量、土壤酸堿度和含鹽量：與周邊相鄰耕地基本一致。
土地復墾后用作園地、林地等用途的，復墾質量標準按《土地整理開發項目驗收規程》(TD/T1013-)規定執行。
第二章復墾驗收
第七條申請復墾驗收，應提交以下材料：
1.縣(市)、區政府書面驗收申請；
2.縣(市)、區政府自驗報告。主要內容包括：自驗開展情況；復墾土地位于項目拆舊區情況及宗數、面積；復墾土地質量情況；土地復墾主體及投資情況；土地權屬調整情況或擬調整方案；拆舊復墾的主要經驗做法；下一步拆舊復墾計劃安排及采取的主要措施等；
3.項目區規劃方案批準文件；
4.項目區實施前后不小于1：10000比例尺土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、遙感正射影像圖；
5.項目區復墾土地勘測定界報告及勘界圖；
6.項目區復墾土地權屬調整情況或擬調整方案；
7.其他需要提供的材料。
第八條驗收內容
1.復墾土地是否位于增減掛鉤項目拆舊區；
2.復墾土地宗數、面積情況；
3.復墾土地質量是否符合本辦法第六條規定標準；
4.復墾土地權屬調整情況或擬調整方案；
5.復墾土地耕種情況。
第九條驗收步驟
1.聽取政府關于土地復墾情況匯報；
2.查閱檔案材料，詢問相關情況；
3.按照驗收內容，進行實地查驗；
4.驗收組會商、反饋驗收意見，簽署《驗收報告》。
按照驗收內容，有一項不合格的，提出整改意見，不出具《驗收報告》，待整改結束并復驗合格后，再出具《驗收報告》。
第十條土地復墾《驗收報告》作為衡量推進拆舊復墾工作成效和落實獎補政策的依據；按照規定，不作為歸還周轉指標、備案使用節余指標、項目區竣工或擴大建項目占地規模的憑證。
第三章竣工驗收
第十一條申請竣工驗收，應提交以下材料：
1.縣(市)、區政府書面驗收申請；
2.縣(市)、區政府自驗報告。主要內容包括：增減掛鉤項目組織與實施；推進拆舊復墾的主要做法及任務完成情況；拆舊區增農用地地類、面積及質量情況(突出增耕地情況)；周轉指標使用、歸還及節余指標情況；拆遷補償安置及農民利益保護情況；拆舊建土地權屬調整情況；拆舊建資金使用與管理情況；建項目用地供應、節約利用及建任務完成情況；實施增減掛鉤的經驗及存在問題；檔案資料歸檔管理情況等；
3.掛鉤周轉指標使用管理臺帳；
4.項目區實施前后不小于1：10000比例尺土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、遙感正射影像圖；
5.拆舊區復墾土地、建區實際占地的勘界報告及勘界圖；
6.拆舊建土地權屬調整落實方案；
7.項目區規劃方案批準文件及相關材料；
8.建項目用地供應批準文件；
9.拆舊建實施過程中的相關圖片、影像資料；
10.其他需要提供的材料。
第十二條驗收內容
(一)拆舊復墾實施情況1.拆舊任務是否全部完成，復墾土地是否位于拆舊區；2.掛鉤周轉指標使用、歸還及節余指標情況；3.增農用地特別是復墾為耕地的質量，是否符合本辦法第六條規定標準；
4.項目區管理措施。
(二)建項目實施情況
1.項目占地是否與批準的建區區位一致；
2.項目占地規模是否超出周轉指標規模；
3.項目用地是否辦理供應手續，是否符合節約利用要求；
4.是否已按規劃設計方案，完成了80%的主體工程建設任務。
(三)復墾土地權屬調整落實情況
1.對建項目所占用土地的原承包權或使用權人，是否給予了土地調整或補償；
2.拆舊區復墾土地是否落實所有權和承包權人，留用的建設用地是否確定使用權人或落實建設項目等。
(四)拆舊建資金使用與管理情況
(五)項目區實施全過程的資料整理歸檔情況
第十三條驗收步驟
1.聽取政府關于實施項目區規劃的全面情況匯報；
2.查閱檔案資料，詢問相關情況；3.按照驗收內容，逐項實地查驗；
4.驗收組會商、反饋驗收意見，簽署《驗收報告》。按照驗收內容，有一項不合格的，提出整改意見，不出具《驗收報告》，待整改結束并復驗合格后，再出具《驗收報告》。
第十四條項目區竣工《驗收報告》是完成增減掛鉤項目區規劃實施和落實獎補政策的憑證，是申請省國土資源廳審定項目區竣工合格的依據。
第四章驗收報批
第十五條竣工驗收工作結束后，驗收組向省國土資源廳提交竣工驗收報告，申請認定項目區竣工合格，批復核定歸還周轉指標，備案節余指標。
省國土資源廳審定增減掛鉤項目區竣工驗收不合格的，由驗收組將省廳審定意見反饋相關縣(市)、區，限期完成整改任務，相關縣(市)、區整改到位并經復驗合格的，驗收組向省國土資源廳提交整改驗收報告。
節余指標經省國土資源廳核準備案后，方可使用。
第十六條省國土資源廳審定項目區竣工合格后，縣(市)、區應在兩個月內完成地籍變更工作，依法辦理土地權屬變更登記手續。
1城鄉建設用地增減掛鉤的內涵
隨著社會經濟的快速發展，建設用地的需求量相應增大，城鎮建設范圍不斷擴展，土地利用總體規劃確定的建設指標屢屢被突破。然而我國耕地后備資源嚴重不足，建設發展卻要不斷侵蝕耕地，為了保證耕地紅線不被突破，也為了滿足建設用地的需要，我國政府提出了城鄉建設用地增減掛鉤政策。城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤） 是依據土地利用總體規劃，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊） 共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。掛鉤中農村建設用地整理出的耕地可以按照要求，置換為建設用地周轉指標，按照土地規劃的要求，在城鎮建設用地區內，布置指標確定的建設預留地。同時，項目區也必須在規定的年限范圍內整理復墾出相應面積的耕地，完成建設用地周轉指標的置換歸還。
2城鄉建設用地增減掛鉤研究現狀
“先占后補”問題。為追求經濟增長、業績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續，或申請用地和實際用地不符，實際開發比申請的要多。
僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優補劣”現象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。
項目區資金落實困難。資金是增減掛鉤項目順利實施的保障和關鍵，資金若出現短缺將導致項目難以推進。目前，增減掛鉤項目資金的主要來源是政府，但由于該類項目從拆遷安置到耕地復墾所需資金量巨大，單靠政府來籌措足夠的資金非常困難，從而影響掛鉤項目的穩步實施。從目前試點的具體情況來看，確實存在由于拆遷、補償成本過高，政府財政費用無法承擔，導致增減掛鉤工作開展受阻的現象。
農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮的發展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。加之目前公眾參與機制尚未健全，上下信息傳遞不順暢，農民的意愿難以得到重視。二是為集約節約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現。三是雖然在增減掛鉤規劃中要求的是項目區要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。
3城鄉建設用地增減掛鉤發展對策
完善增減掛鉤管理辦法。現階段依據的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》雖然在掛鉤工作的原則、責任、管理、報批等方面都做了相關規定，但具體詳細的操作辦法還未出臺。因此，對于實施細則、操作辦法、資金籌措管理、拆遷補償標準和方式等方面要進一步研究，以期做到項目實施主體明確、責任義務落實、監督到位、驗收嚴格。
掛鉤項目區選擇要先易后難，有序推進。 不同地區在經濟發展、人文風俗、自然條件等方面都存在差別。因此，開展增減掛鉤，不能盲目選取項目區，而應綜合考慮農村建設用地整理潛力、城鎮化進程、經濟社會發展水平、生產生活方式、資金投入能力、各項規劃的進展情況，尤其是當地居民的生產生活基礎及拆遷、補償意愿等實際情況，因地制宜地推進。同時，掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證，充分聽取當地農民的意見。
提高公眾參與程度，保障農民的合法權益。首先應加強關于增減掛鉤政策法規和實施過程的宣傳力度，使廣大農民對增減掛鉤的意義及其開展過程有更深入理解，提高其維護自身合法權益的意識。在項目方案確定實施前，組織當地民眾開展座談會，將項目方案中預計實施會發生的如舊房拆遷、安置補償、新居建設、整治后土地用途等情況進行公告，充分征求農民意見；對于存在爭議之處，根據各方意見修改方案后再進行意見征詢，直到方案完善后進行實施。另外，增減掛鉤是一個相對緩慢的過程，要保證整理項目的透明和公開，農民可組織檢查小組或由村委會負責，隨時監督檢查項目實施情況。
合理確定增減掛鉤整理潛力。進行增減掛鉤潛力確定時，要充分考慮現實潛力，而不僅局限于理論潛力，使項目區的增減掛鉤可行性分析更加準確合理。首先，要充分考慮土壤、地下水、基礎設施建設、經濟社會限制等因素，全面系統地修正現行的潛力測算方法，從而得到更符合實際情況的整理潛力。其次，潛力分級除了要根據整理增加耕地系數來確定，還應考慮諸如地形地貌、生態效益、經濟增長等方面的影響因素。
多管齊下，多渠道融資。就目前實施情況來看，增減掛鉤項目資金的籌集僅依靠政府主導式的投入顯然是不夠的，必須利用多渠道籌措，可采用如下方式：把收取的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金整合使用；建立異地掛鉤機制，實現地區間的用地指標平衡，耕地開墾費用由指標使用地區承擔；以土地出讓預期收益向金融機構貸款；制定優惠政策、建立激勵機制，引導個人、企業等參與項目投資。
廣東省農業土地開發土地出讓金收入和使用管理辦法完整版全文廣東省用于農業土地開發的土地出讓金收入和使用管理辦法第一條根據《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》(國發[20xx]8號)和財政部國土資源部關于印發《用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法》的通知(財綜[20xx]49號)和《關于印發〈用于農業土地開發的土地出讓金使用管理辦法〉的通知》(財建[20xx]174號)的規定，從20xx年1月1日起，將部分土地出讓金用于農業土地開發。為規范用于農業土地開發的土地出讓金的收入和使用管理，加強對各地用于農業土地開發的土地出讓金情況進行檢查、監督和考核等工作，特制定本辦法。
第二條本辦法所稱用于農業土地開發的土地出讓金是指省、市、縣(區)、自治縣從土地出讓金中按規定比例劃出的專賬管理的資金。
第三條根據廣東省人民政府《轉發國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》(粵府[20xx]59號)規定，我省從各市、縣(市、區)土地出讓金平均純收益中劃出20%用于農業土地開發，其中：70%作為本級農業土地開發資金，30%集中到省統一使用。
從土地出讓金劃出的農業土地開發資金計算公式為：從土地出讓金劃出的農業土地開發資金=土地出讓面積土地出讓平均純收益征收標準(對應所在地征收等別)各地規定的土地出讓金用于農業土地開發的比例(20%)。
第四條本辦法所稱土地出讓平均純收益征收標準是指地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值。財政部、國土資源部已根據全國城鎮土地等別、城鎮土地級別、基準地價水平、建設用地供求狀況、社會經濟發展水平等情況進行了制定、聯合，并根據土地市場價格變動情況適時調整。土地出讓平均純收益征收標準附后。
第五條各級國土資源管理部門根據辦理的土地出讓合同，按季統計土地出讓面積送同級財政部門，同時抄報省級財政部門、國土資源管理部門。同級財政部門根據國土資源管理部門提供的土地出讓面積、城鎮土地等別、土地出讓平均純收益征收標準和省政府規定的土地出讓金20%用于農業土地開發的比例，計算應從土地出讓金中劃繳的農業土地開發資金。
第六條根據財政部規定，調整現行政府預算收支科目，將基金預算收入科目第85類土地有償使用收入下的850101項土地出讓金取消;增設850103項用于農業土地開發的土地出讓金，反映從土地出讓金財政結算專戶中劃入的用于農業土地開發的資金;增設850104項其他土地出讓金，反映從土地出讓金財政結算專戶中扣除劃入農業土地開發資金專賬后的土地出讓金。在基金預算支出科目第85類土地有償使用支出下增設8503款農業土地開發支出，反映從土地出讓金中劃出的農業土地開發資金安排的農業土地開發支出。
第七條 按本辦法第五條計算應從土地出讓金中劃出的農業土地開發資金，按照專賬管理的原則和土地出讓金繳交情況，由財政部門在次月5日前辦理土地出讓金清算。清算時，按預算級次分別開具繳款書，辦理繳庫手續，將屬于本市、縣(區)用于農業土地開發的土地出讓金收入20%部分中的70%繳入同級國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬;30%部分按就地繳庫方式繳入省國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬，上劃時請使用一般繳款書(收款單位全稱：廣東省財政廳;預算級次：省級;收款銀行：國家金庫廣東省分庫;帳號：2550001-23)，預算科目填列政府性基金預算收入科目第85類第850103項用于農業土地開發的土地出讓金。
第八條 用于農業土地開發的土地出讓金納入財政預算，實行專賬核算管理。各級財政部門應嚴格按照國家對部分土地出讓金用于農業土地開發的規定，保證土地出讓金專戶資金優先足額劃入用于農業土地開發資金專賬，按照規定的使用范圍進行專款專用，不得截留、坐支和挪用，并實行社會公示制度。
第九條 本辦法所稱的農業土地開發主要包括：土地整理和復墾、宜農未利用地的開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。
土地整理和復墾是指：按照土地利用總體規劃和土地開發整理專項規劃，有組織地對農村地區田、水、路、林及村莊進行綜合整治;對在生產建設過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害損毀的土地進行復墾。
宜農未利用地的開發是指：在保護和改善生態環境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。
基本農田建設是指：采取相應措施對基本農田進行改造、改良和保護，促進基本農田綜合生產能力提高和持續利用。具體包括：經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地的建設;有良好的水利與水土保持設施的耕地建設;對中低產田的改造;蔬菜生產基地建設;國務院和各級人民政府規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地的建設等。
改善農業生產條件的土地開發是指：為改善農業生產條件而獨立進行的農田道路、電力通訊、水源、給排水等生產設施的建設。
第十條 各級國土資源部門負責組織農業土地開發專項資金的項目預算編制、初審、申報。各級財政部門負責農業土地開發專項資金的項目預算的審核批準、下達、資金的撥付和資金的使用監督管理工作;國土資源部門負責項目實施的監督檢查及竣工驗收等管理工作。
第十一條省財政廳和國土資源廳會同省監察廳、審計廳等有關部門，對用于農業土地開發的土地出讓金的提取比例、預算管理、支出范圍等進行定期或不定期的監督檢查。對于違反規定的，除通報外，對提取比例不足的，負責督促其限時足額劃入，督促未果的，依法強行劃入專賬;對于違反專賬管理的，負責督促其在7個工作日內予以糾正;對于違反支出范圍的，除負責督促其在7個工作日內糾正外，應將超出本辦法規定支出范圍的資金收回專賬;對挪用專賬資金的，由省財政廳負責追繳，并報省監察廳追究有關人員責任。
各級財政部門和國土資源部門要開展對用于農業土地開發的土地出讓金進行定期或不定期檢查。對檢查出的問題要及時采取措施予以糾正。
第十二條各級財政部門、國土資源部門要對土地出讓金征收和使用情況每年二次進行統計填報。土地出讓金征收和使用情況表于上半年(6月)終了后20日(即每年7月20日)和年度終了后20日(即次年1月20日)前以地級市為單位(分縣、區)上報省財政廳和省國土資源廳。
第十三條本辦法自20xx年1月1日起實行。
第十四條本辦法由省財政廳會同省國土資源廳負責解釋。
土地出讓金計算方法一. 有實際成交價的，且不低于所在級別基準地價平均標準的按成交價不低于40%的標準計算出讓金，若成交價低于基準地價平均標準的，則依照標準地價平均標準的40%計算。
二. 發生轉讓的劃撥土地使用權補辦出讓時，按基準地價平均標準的40%計算。
三. 通過以上方式計算的土地出讓金數額，土地使用權受讓人有異議的，由受讓人委托有資質的土地估價機構進行評估，按評估價的40%計算土地出讓金。
縣國土局下屬事業單位涉及資金來往的具體有：
1.云府土地儲備中心。為全額撥款事業單位，主要負責制定、修訂本縣國有建設用地儲備管理工作的有關規定和管理辦法；負責實施本縣行政區域范圍內國有建設用地的的回收、收購和置換與已被征用征收土地的收儲工作；負責籌措并運行土地儲備資金工作，按時上報資金活動情況。現在編人員5人。
2.耕發土地整理開發中心。為國有企業單位，負責組織實施本縣土地開發整理、建設用地復墾和農村土地綜合整治項目工作，做好項目立項、驗收相關材料組件上報，落實項目監管，以及項目資金撥付等工作。同時負責土地開發整理、建設用地復墾和農村土地綜合整治項目各類檔案管理及系統報備等工作。現在編人員5人。
3.統一征地事務所。為全額撥款事業單位，主要負責土地征收有關法律、法規和政策的貫徹執行；編制全縣土地征收補償標準，制訂土地征收政策處理辦法和有關規定；組織實施全縣土地征收中的征地調查、征地協議簽訂，擬定征地方案、征地補償等征地事務；協助農轉用、土地征收方案上報省政府審批工作，現在編人員2人。
4.土地勘察測繪隊。為自收自支事業單位，負責全縣建設用地項目的勘測定界工作；負責全縣建設用地項目的勘測定界工作；負責全縣收儲土地的測量和地籍管理測量工作；負責外業測量后的內業圖件處理工作，保管和利用有關技術圖紙，及時歸檔測繪檔案，保全測繪數據，管好測繪圖件工作，現在編人員4人。
二、內部審計內容
重點審計單位財政財務收支的真實性、合法性、效益性審查，通過對單位經費使用情況的檢查和分析，促使單位節約開支，提高經費管理水平，提高效能，同時也促進單位的廉政建設。
三、內部審計的方式
采用委托縣審計局、內審協會組織單位和本系統內具有審計資質人員相結合的方式進行審計。
四、“三年輪審”和2013年內部審計工作安排
2013年：云府土地儲備中心。
關鍵詞：復墾方案；問題；難點解析
中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A文章編號：
1前言
土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。遼寧省是我國的礦山大省，采礦歷史悠久，因采礦而破壞的土地面積大，但復墾率僅為4.5%，歷史遺留欠帳較多。到2015年，全面完成《全國土地整治規劃》（2011-2015）中確定的歷史遺留損毀土地復墾率達到35%以上的目標難度巨大。據統計，遼寧省現有礦山企業5102家，僅露天采礦場占用及破壞土地資源已達1.5萬公頃[1]，大規模開展礦山生態環境恢復治理已經刻不容緩。生產建設活動新損毀土地開展土地復墾活動必須依據嚴格按照審查論證通過的土地復墾方案進行，因此，編制科學、合理、操作性強的土地復墾方案是使土地復墾活動達到預期效果的關鍵所在。但從省級國土資源管理部門對土地復墾方案評審情況看，全省土地復墾方案編寫整體水平仍然不高，亟需改進。
2 土地復墾方案編制面臨的形勢
當前，土地復墾方案編制技術力量薄弱，難以適應形勢需要。土地復墾方案編制具有任務艱巨，內容復雜，學科多，專業性強，交叉邊緣學科廣的特點，發揮多學科團隊協同作戰是編寫好土地復墾方案的起碼要求。因此承擔土地方案編寫方，應具備地質水文、土壤、生態、林學以及相關專業水平，并在理論和實踐中有一定的工作閱歷，克服土地方案編制單位專業隊伍不配套，專業理論和實踐經驗水平較差的現狀。目前，從事復墾方案編制的部門主要有高等院校、科研院所以及中介機構，這些單位整體水平參差不齊，普遍對政策的把握不準，尤其一些單位完全以盈利為目的，人員配備明顯不足，專業技術配置也不合理，一兩個人就可以完成資料的收集、整理、分析、撰寫，這種報告顯然不能保證質量。此外，從近兩年申請備案的土地復墾方案報告中不難發現，部分編制方并沒有吃透新頒布的《土地復墾條例》和《土地復墾方案編制規程》，仍然按照自己的慣性思維和老套路編寫報告，結果是脫離現行條例和規程，套話多，規范性的技術措施和技術數據較少，土地復墾指導性和實用性不強。
3 土地復墾方案編制常見問題解析
3.1 基礎資料準確性差，難以起到技術支撐作用
真實、可靠的基礎數據是土地復墾方案能否編制成功的關鍵，如果編制人員沒有親臨現場或只是走馬觀花式的調研，在沒有確鑿的現場第一手資料的情況下，倉促編撰土地復墾方案報告，必然會導致礦山復墾損毀面積不清，損毀單元數量和面積劃分不明，土地復墾方向不正確，土壤主要理化狀況數據不對，植被分布狀況闡述與礦區自然狀況不符等問題。在土地復墾方案報告中體現在以下幾個方面:
3.1.1缺乏充分的外業調查數據和質量尚好的照片資料
編撰土地復墾方案報告前，除了搜集有關礦區的檔案資料外，更為重要的一項工作是進行礦區植被和土壤現狀的調查。首先要開展土壤類型的識別，針對不同土地利用類型的土壤挖掘土壤剖面，記載土壤剖面所處位置，地形部位，土壤母質，植被或作物栽培情況，土地利用狀況，地下水深以及土壤發育基本情況。在土壤剖面挖好之后，剖面觀察面對著向光面，由下之上，用剖面刀挑出自然結構面，并依據土壤顏色、濕度、質地、結構、松緊度、新生體、侵入體、根系等形態特征劃分層次。隨后在剖面朝陽立面上垂直放置一個10cm分度直尺，從剖面地表垂直到剖面母質層，用較高相素的照相機拍攝標準典型的土壤剖面，最后用剖面刀和土鏟，由剖面從下至上采集土樣，以供土壤理化分析，采取的樣品質量多少，因化驗內容和目的不同而異，一般要采0.5～1kg左右土樣。植被調查可采取樣點取樣、樣帶取樣和樣線取樣3種，調查取樣面積內的植物名稱、數量、高度；用蓋度框法測定植被蓋度，用抬頭垂直昂視法測定郁閉度。
3.1.2五項調查基礎性數據欠妥
五項調查數據內容包括:地形地貌調查、地質水文調查、氣候調查、社會經濟狀況調查和生物多樣性調查。在土地復墾方案中存在對五項內容的描述存在偏離和不準確的現象，致使編撰土地復墾報告的文本基礎性支撐數據和證據不足，結果偏離土地復墾的方向和適宜性評價根本性要求。這五部分基礎性數據可以通過項目區調查獲得，也可以到地質部門、林業部門、水文部門和項目區所在地政府部門通過檔案資料查詢得到解決，而不能通過網上復制或橫向通過編寫單位之間的拷貝應付差事。
3.2 土地復墾方案編制方案未按礦種分別撰寫
土地復墾方案共分七個組成部分，分別為通則、露天煤礦、井工煤礦、金屬礦、石油天然氣（含煤層氣）項目、建設項目、鈾礦。部分土地復墾方案完全按照一個礦種編制模式撰寫，新瓶裝老酒現象較為普遍，慣性思維照貓畫虎現象較為嚴重，不能把礦種開掘方式、復墾單元劃分、復墾方向、復墾措施、沉陷區預測方法、公共參與調查內容，依據礦區的不同特征、不同礦種的特點區分別開來。一般來講，煤礦復墾方案把沉陷區單元的劃分和復墾方向做為側重點，把沉陷區預測面積、防護措施、項目風險保障金、公共參與做為重點；金屬礦復墾方案把項目區污染、防護措施、復墾單元劃分及生物措施和公共參與列為重點考查項目;建設項目要重點考查土地壓占評價單元的劃分、建設項目工程的廢棄物的處理方法、不同評價單元的階段性的復墾措施等。
3.3土地復墾方案核心數據可信度較差
一些土地復墾方案核心數據可信度較差，缺乏數據的來源、測試方法，如某方案編制單位在編寫各評價單元土壤特性時，把整個項目區的21個復墾單元土壤有效層厚度統一定為60～100cm，土壤有機質統一定為1.5～2.1%，土壤質地統一定為壤土，而在確定復墾方向時又把不同單元的損毀區適宜性評價安排為宜耕、宜林、宜漁、宜草。應該明確，在項目區采礦范圍較大時，處在丘陵區的土壤養分狀況和不同深度土層的土壤質地變化隨著面積加大、坡向和坡位變化其理化性質會發生較大的變化，只有到現場充分調查不同復墾單元的土層厚度、土壤質地、土壤養分狀況、坡向、坡位才能有針對性的因地制宜地劃分不同復墾單元，正確地確定和選擇復墾方向，否則復墾方案脫離實際調查和數據的支撐，就會失去土地復墾活動的規劃及具體工作計劃，失去土地復墾義務人實施復墾活動和國土資源主管部門監督土地復墾義務人履行義務的重要依據。
3.4土地復墾措施針對性不強
主要體現在沒有針對不同單元地形地貌和土壤理化特性，有針對性的配置適宜不同單元的物種。有個別復墾方案編寫單位，把平原區的樹種安排到山區土地復墾中來，反過來又把山區的樹種安排到平原中去，如把平原綠化或沿海防護林綠化樹種火炬樹栽到山區復墾中來，把沙生植物沙棘栽到石質性山地中去，把山區生長的適宜酸性土壤的油松栽到平原含鹽堿的沙地上，這種不因地宜制的設計方案，將導致復墾效果的不良甚至引起生態環境的失衡，以至整個復墾項目的失敗。
3.5土地復墾管護措施合理性較差
主要體現在植樹種草之后的管理，如澆水、施肥、病蟲害防治等方面。山區開礦的土地復墾不同于平原綠化，因地理環境的約束，澆水、施肥和病蟲害防治均較難，從實際角度出發，山區的礦跡地的復退，要掌握好造林的極好時機，一定要搶墑造林，抓住苗木質量關，采用保濕技術，在澆水條件不便的情況下，要依靠科技提高土地復墾造林的成活率和保存率。關于土壤施肥，根據遼東礦區的復墾試驗效果，在土壤層次被損毀的條件下，配方施肥的效果比較明顯，能夠明顯提高造林的成活率和保存率，并能提高林分提早進入郁閉期，有利于減少水土流失，提高林分質量。但土壤施肥，在礦區土地復墾任務量大，面積廣的情況下，大面積施肥可能性不大，并因施肥措施制定不當，會引起燒根和死苗現象的發生。所以，如果制定施肥措施，一定要說明肥料的種類，含大、中、微量元素的養分數量，施肥量和施肥期，否則事與愿違，適得其反。在病蟲害防治方面，大多數編制單位都使用農藥防治森林病蟲害，但在山區，受生態平衡的制約，亂用農藥會殺死許多有益的天敵昆蟲，如瓢蟲、小蜂、草蛉、步甲等，最好能從苗木病蟲害檢疫入手，選用無病蟲害的苗木和加強營林技術管理，提高土地復墾區苗木的抗逆性來解決病害和蟲害問題。不能輕易噴灑農藥，引起生態系統的衰退。
4提高土地復墾方案編制水平的措施和對策
4.1 建立土地復墾方案編制單位備案制度和準入準出制度
各類土地復墾方案編制部門必須統一管理，具備資質的，在省級國土資源管理部門備案，土地復墾義務人（采礦企業）在委托編制復墾方案時，優先從已經備案的單位選取；制定考核管理辦法，明確責任，每年對備案單位進行業績考核，考核不達標的，暫時從備案庫中剔除，待整改合格后重新申請備案，形成優勝劣汰的良性循環機制。
4.2 切實加強土地復墾專業隊伍的建設
定期組織土地復墾方案編制單位人員技術培訓，嚴格執行培訓上崗制度，未經培訓合格的人員一律不得從事復墾方案編寫活動。各地必須重視土地復墾基礎性數據調查和基礎性檢測數據的支撐作用，從數據和規劃設計圖抓起，注重土地方案報告的真實性和可操作性，真正地達到指導性、基礎性、可實施性、預測性、有監督作用的土地復墾方案標準。同時，強化土地復墾工作的交流，提高整個行業的整體業務能力和水平，把土地復墾工作切實落實到位并做出成效。
4.3 嚴格落實和規范行業標準
要以國家土地復墾條例為根據，盡快研究出臺適合我省各地區特點和實際的土地復墾方案編寫指南和不同礦種開采土地復墾工程技術體系，指導各地進行可行性分析、方案編制、省級評審論證等。
關鍵詞：油田；土地復墾；探索
中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0034-02
中原油田東濮凹陷區塊地處黃河沖積平原，橫跨豫魯兩省，油區面積約5 300平方公里，占用土地10萬余畝，其中約有2萬余畝土地屬于污染土地。2008年，國務院《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》，提出守住18億畝土地紅線。2011年3月5日，國務院第592號令《土地復墾條例》正式生效。為實踐降本增效理念，中原油田土地管理辦公室在不斷總結的基礎上，對土地復墾工作從原因分析、土壤修復、治理管理等方面進行了積極探索，并取得可喜成果。
一、中原油田污染、毀損土地成因及特點
（一）污染、毀損土地成因
1.開發時期以增儲上產為重，對土地污染事故重視不夠。油田開發于20世紀80年代，忽視了油水管線跑冒滴漏現象的治理。鉆井方式、采油日常維護粗放化，對管線穿孔跑油、泥漿池、排污池固化工作重視不夠，為井場、計量站、管線周邊土地的污染埋下隱患。
2.穩產時期油區治安環境復雜，打眼偷油現象嚴重。中原油田油區多位于村莊、耕地之間，油氣管線、計量站等油氣設施與村民建筑、莊稼等交錯縱橫。土地污染事件頻發。
3.油區兩次爆發洪水，泥漿池、污水池廢物外泄造成大面積污染。20世紀90年代以來，濮陽地區在雨季時節又兩次爆發洪水，油田近百座計量站、聯合站、污水站被洪水沖淹，造成泥漿、污水外灌泄露，引發油區周邊大量耕地被廢油、廢水污染。
（二）污染、毀損土地特點
1.用地點多、面廣、線長，單宗用地面積較少。其中采油氣井場、油氣站（所）占地屬于永久性用地，用地點多、面積小、呈塊狀型零星分散。井場道路、油氣集輸管道用地呈線狀型，涉及范圍廣，占地面積大。
2.污染、毀損地表結構為主。井場、道路、站所等工程施工建設破壞土地，損壞土壤主體構型，影響土壤通氣和透水，改變了地表、地面坡度的原地貌形態和地表土壤結構。
3.輸油氣管道毀損土壤周期較長。石油天然氣管道的埋深一般為0.8米～1.5米，據了解，管道鋪設后，土地的產量需要三至五年才能恢復；另一方面，管線的使用年限較長，一般可使用八十至一百年，在長期的運營過程中，管線的散熱會對地面植被生長或產量造成影響。
二、土地復墾工作的必要性
（一）國家政策要求
國家“十一五”規劃指出，“中國土地、淡水、能源、礦產資源和環境狀況對經濟發展已構成嚴重制約。要把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。推進國民經濟和社會信息化，切實走新型工業化道路，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展。”土地是關乎國計民生的重要資源，由石油、農藥、重金屬等主要污染物所導致的農田廢耕和地下水污染問題，加劇了中國本已十分緊張的土地資源和水資源供需矛盾，并產生了一系列的經濟、環境和社會問題。
（二）中原油田自身發展需要
中原油田地處河南、山東交界，主要油區位于以土地為主導生產資源的農業生產區域，人口稠密，耕地資源緊張。
中原油田已經開發三十余年，在生產施工以及原油輸送過程中，部分原油泄露導致石油污染耕地，如果處理不當，就有可能引發嚴重的社會問題，影響油田和地方的長遠發展。經測算，2007—2009年，油田三年共支付污染土地補償費用15 067萬元，客觀上加大了油田的生產經營成本壓力。如果油田在生產和使用過程中合理利用土地，清潔環保施工，堅持和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，提高土地資源在油田生產經營中的保障和調節作用，就能有效地節約用地，保護國家、農民、企業三者利益。
三、中原油田在土地復墾方面的探索及成效
在油田現實的生產和生活環境條件下，通過創設新的、更能有效調動各用地單位土地復墾積極性的制度、規范體系來實現土地復墾工作持續進行。
（一）在土地復墾方面的主要工作
1.構建污染土地ABC管理機制。為使被污染土地得到有效的治理，我們采取了ABC分類治理的管理辦法，對于污染嚴重的A類土地，從科學入手對土壤進行修復改良；對于污染中度的土地，在保證正常生產的情況下，利用油田生產機械幫助農民對污染土地進行復耕治理；對于污染程度較輕的土地，進行一定的經濟補償，動員農民對污染的土地進行自行復耕治理。
2.加強源頭控制，珍惜土地資源。為減少對土地的污染，切實保護耕地，在大力開展對污染土地治理的同時，采取措施在生產和輸送原油的過程中，將新的污染控制到最低限度，根據中國石化清潔化生產的要求，以“預防為主，防治結合”為指引，實施過程控制，從源頭削減污染物的產生量和排放量。重點做了五方面的工作：一是嚴格執行中石化清潔化生產的管理標準，全面調查清理管理中的漏洞，實行施工環境風險因素預案制，采取防護措施，控制污染源，扼制污染事故的發生；二是建立快速反應機制，提高管理效率，一旦發生穿孔，及時發現，采取措施，最大限度地降低污染損失；三是加強對作業施工現場的管理，作業施工現場嚴禁污染物落地，排污池的污水及時進行清運，杜絕污染事故的發生；四是每年在雨季到來之前，在全局范圍內開展環保檢查，對有油污的地點進行全面的清理，防止雨季到來后油水混合污染農田；五是對現役管網分級別管理并對已到報廢年限的管網或腐蝕嚴重的管線能更換的及時進行更換，從源頭上控制了土地污染現象的產生。
3.油地攜手共治，恢復土地生長能力。自2006年以來，深翻澆灌土地近萬畝，土地得到了一定的恢復，部分土地種植的農作物長勢良好。各種大型施工項目施工完畢后，為使土地盡快得到恢復，退耕還田，我們及時組織人員設備對使用過的土地復耕治理，使其土地恢復原貌，達到耕種條件，2011年復耕治理土地3 000余畝。
（二）引入最新科技力量
2003年3月至今，以中原油田采油五廠為試點，與清華大學合作開發耕地污染治理技術的科研項目，目前已在采油五廠進行了四期油污耕地修復實驗。
項目一期是2003年3月至2004年6月份，取土化驗，培植了適用于中原油田耕地污染治理的石油烴優勢降解菌，為實現生物修復提供了微生物資源。
項目二期是自2004年6月份開始至2006年6月份結束，歷時二年。開展了中原油田耕地污染評估與油污染土地治理技術研究，主要是對現場污染調研、170m2現場實驗。通過該期修復過程石油烴的降解率達到46%～70%。治理后種植了苜蓿和小麥，苜蓿出苗率高于90%，小麥出苗率高于80%，小麥產量達到正常耕地產量的60%。在一期、二期工作中由清華大學申請國家發明專利5項。
第三期試驗于2006年6月至2007年6月，試驗地塊面積為11畝，油含量最高達到0.8%，鹽含量普遍高于正常耕地3倍以上，最高的大于8倍，屬中重度鹽污染。經過該期修復，石油烴含量降至0.3%以下，土壤含鹽量降至正常耕地水平。治理后種植了小麥，出苗率接近90%，小麥產量達到正常耕地的85%以上。
第四期試驗于2007年6月至2010年6月，試驗地塊面積為30畝，廢棄年限為18年。治理工作完成后，治理場地的石油烴含量低于0.2%，鹽污染基本消除，土壤表層電導率接近于正常耕地，治理后種植了小麥，出苗率接近于正常耕地，修復地塊小麥平均畝產約為正常耕地的90%。
（三）土地復墾成效
復墾土地上收獲的小麥經國家糧油質量監督檢驗中心鑒定各項指標完全達標。清華大學已申請國家技術專利9項，該項目在修復速率、污染物去除率和修復成本均優于國際同類技術，處于國際領先水平。通過開發的生物修復技術和工藝符合油區油污土壤特性，具有適用面廣，實施簡便，過程清潔的優點。該技術對于解決現有石油污染土壤的修復及應對未來生產過程中緊急事故的處置提供了核心技術支持。采用本技術對污染耕地的治理可在當年使其恢復種植能力，在第二年獲得農業收獲，第三年可基本恢復到當地土地的正常生長能力。2012年4月，國土資源部在中原油田召開了油田企業土地復墾工作現場會，對中原油田在土地復墾方面所做的工作給予了充分肯定。中原油田的土地復墾工作得到了社會的肯定。
四、啟示
1.永久性用地有選擇復墾。永久用地（井場永久用地和道路永久用地）為征收土地，征收后變為國有資產，目前暫時納入復墾范圍。實際上至井場閉井或服務年限期滿后，永久用地涉及到國有資產轉移和土地利用規劃調整（征收后變為建設用地，如復墾為其他用地就需要調整規劃）。但是如果不復墾，這部分土地將變為閑置土地。
2.臨時性用地一次性復墾。臨時用地在施工進場前即做好工作預案，重點施工區域剝離耕作層30cm～50cm集中堆放用于撤場后復墾，一般區域鋪設防滲布，生活區原則上設置在已征地或污染土地上，盡量不占、少占耕地。在監督方面，實行“不定點、不定時、不通知”的“三不”檢查，隨時抽查施工現場，發現一起處理一起，嚴格防控。臨時性用地發生污染，依照政府文件與被污染戶簽訂一次性賠償協議，及時退耕、當場解決，不留遺患。
一、指導思想與基本原則
城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊區（簡稱“項目區”），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地有效面積增加，耕地質量不降低，用地布局更合理的目標。
（一）指導思想
以科學發展觀為指導，以優化用地結構和節約集約用地為重點，按照土地利用總體規劃和土地整理復墾開發專項規劃，使城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，通過資金投入與工程技術運用，有效整合農村建設用地，緩解城鄉用地供需矛盾，促進城鄉協調發展。
（二）基本原則
1、堅持科學規劃的原則。拆舊區要與土地整治專項規劃相銜接，建新區要與村鎮建設規劃相銜接，確保增減掛鉤項目實施符合土地利用總體規劃。
2、堅持依法自愿的原則。項目實施要充分尊重群眾意愿，取得相關集體經濟組織及所有權人的同意。
3、堅持讓利于民的原則。通過項目實施，實現政府爭得用地指標，百姓得到實惠的目的。
4、堅持拆建掛鉤的原則。鄉鎮項目建設用地指標根據其年度拆舊指標安排。新建指標與拆舊成本掛鉤，拆舊區鄉鎮可在不低于全市平均拆遷成本的前提下，等價取得新建指標。
二、主要內容與工作目標
以白楊鎮等10個鄉鎮為城鄉建設用地增減掛鉤試點項目區鄉鎮，按照土地利用總體規劃，將22個擬整理復墾的農村建設用地地塊（即拆舊區）和14個擬用于城鎮建設的地塊（即建新區）共同組建成拆舊建新項目區（以下簡稱項目區）。拆舊項目區主要做好地塊認定及項目立項、房屋拆除、土地整理復墾、土地權屬落實等工作，建新區主要做好地塊論證認定與項目立項，辦理相關用地手續等。對項目區內農村居民點用地整理復墾新增加的耕地指標用于建新地塊用地的規模控制，實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的目標。
三、實施步驟及時間要求
（一）準備階段（2011年8月－2011年2月）
1、項目選址。確定拆舊區和建新區項目地址，落實每個地塊的范圍、規模。
2、調查摸底。組織對拆舊區、建新區開展土地權屬和地籍調查，并對拆舊區和建新區的可行性進行初步審核，提出意見。
3、制定方案。出臺《市城鄉建設用地增減掛試點工作實施方案》。
4、充實機構。成立市城鄉建設用地增減掛試點工作領導小組，下設領導小組辦公室。
5、申報立項。完善項目區的立項申報材料，向省、市國土部門申報立項。
（二）實施階段（2011年2月－2011年5月）
1、拆舊區項目實施
（1）房屋拆除。按照“戶主申請、鄉鎮實施、經費包干”的原則實施房屋拆除工作。2011年3月31日前與農戶或相關單位簽訂拆除協議，2011年4月30日前由項目所在鄉鎮人民政府及相關單位全面完成拆除工作。
房屋建筑面積齊檐滴水測量計算。市國土資源局、市房產管理局負責抽查核實，抽查戶數和面積比例均不少于30%，準確率達95%以上的,以鄉鎮申報面積認定;準確率為90%至94％的，以抽查面積認定;準確率90%以下的，重新組織測量。
以下幾種情況由拆舊區所在鄉鎮人民政府及相關單位全部無償拆除。
①已經搬遷的國有廠礦區，由市人民政府收回土地，其地上建筑物及附屬物由市國資局負責落實，所在鄉鎮人民政府配合拆除。市國土資源局進行土地變更登記。
②已經征收了的土地，并對原土地、房屋使用權人進行了貨幣安置補償或異地安置補償的，地上建筑物及附屬物由鄉鎮人民政府負責無償拆除。
③在1998年洪水后及11.26地震后已經享受國家或市政府住房優惠政策的個人，原住房及附屬物由鄉鎮人民政府負責無償拆除。
（2）規劃設計。按照因地制宜的原則，實行“一個拆舊區，一套設計方案，一種復墾措施”的辦法，綜合考慮道路、林地、村莊等的總體布局，確保每個拆舊區新增耕地面積達85%以上。項目規劃設計一經批復，不得擅自修改，因特殊情況確需調整的，須報原批準機關批準。2011年2月28日前全面完成復墾區的規劃設計。
（3）整理復墾。整理復墾的實施主體是鄉鎮人民政府。各鄉鎮要按照復墾方案及時開展土地復墾。市國土資源局要跟蹤指導，確保土地復墾數量和質量。2011年8月31日前全面完成拆舊區的整理復墾工作。
（4）權屬落實。整理復墾的土地按照集體經濟組織所有權不變，由原土地使用權人進行耕種使用。原使用權人放棄用權的，該集體經濟組織可予以調劑。
2、建新區項目實施
各建新區單位2011年7月31日前向市國土資源局提出用地申請。
（三）驗收階段
項目驗收采取分階段、自下而上的方式進行。
1、房屋拆除驗收。2011年5月31日，由市國土資源局組織對各拆舊區房屋拆除工作進行驗收。在完成拆舊區50%的面積后，市國土資源局負責土地報批工作。報批后，商服用地的出讓金用于拆遷成本及相關工程費用。
2、整理復墾驗收。2011年7月31日前，各鄉鎮及相關單位對拆舊地塊復墾數量和質量及耕地面積進行自查，市國土資源局組織初驗后，辦理竣工決算和工程結算，并經市財政投資評審中心審核出具決算意見，向設區市、省國土部門申請予以驗收。
3、建新區驗收。建新區竣工后，由各建新區單位進行自查，市國土資源局組織初驗后，向設區市、省國土部門申請對建新地塊的規模及掛鉤周轉指標歸還情況予以驗收。
四、工作要求與保障機制
（一）加強領導。成立市城鄉建設用地增減掛工作領導小組，由市政府分管領導任組長，市政府辦，市發改委、市交通局、市城鄉規劃局、市城鄉建設局、市財政局、市民政局、市監察局、市審計局、市統計局、市農業局、市林業局、市水利局、市國資局、市房產管理局、市物價局、市礦產局、市農業綜合開發辦公室等單位負責人為成員。領導小組下設辦公室，辦公室設在市國土資源局，由陳新寶同志任辦公室主任。辦公室負責督查項目實施，監督掛鉤資金的使用，落實周轉指標的歸還計劃等。各鄉鎮也要及時成立相應的機構，選派強有力的班子具體抓落實。
(二)強化宣傳。一要層層開好會，特別是分項目區開好戶主會，切實統一思想，把工作做實做細，扎實有序推進。二要注意調查分析問題，特別是在推進過程中，要不斷發現新問題，總結新經驗。三要把握不拆的原則，現屬常住戶的原則不拆，沒有他處住房的原則不拆，磚混結構的房屋原則不拆。戶主要求拆除的，必須由戶主提出書面申請，同意補助條款，簽訂房屋拆除協議后方可實施拆除。
（三）明確責任。鄉鎮人民政府為拆舊區項目實施的責任主體，鄉鎮長為第一責任人，市政府與各鄉鎮簽訂責任狀，分管領導為直接責任人。市國土資源局負責業務指導及項目立項、驗收等協調工作。市農業局、市林業局、市水利局、市國資局、市礦產局、市農業綜合開發辦公室等部門負責土地復墾的相關協調與指導工作。市財政局負責項目建設資金的評審工作。市房產管理局協助房屋拆除的有關工作。市監察局、市審計局等部門負責項目資金使用的監管與審計工作。
長期以來，由于礦山地質環境保護立法缺乏、監管手段乏力、礦山地質環境保護和恢復治理專項資金不足等問題，使我國礦山開采生態破壞和環境污染問題十分嚴重。其背后的原因，是我國各級政府和礦業權人在礦產資源的開發設計及開采過程中，只重視礦產資源開采工藝、技術以及產量的提高等具有明顯經濟效益的工作而對礦山地質環境及礦區生態系統帶來的負面影響以及如何保護和恢復被破壞的地質環境這類從短期看具有“負經濟效益”的工作未給予足夠的重視。這導致我國因采礦活動造成了采空區地面塌陷、地下水疏干、地質地貌景觀破壞等問題，這些問題已嚴重危害礦區人民正常的生產生活，制約了當地經濟社會的可持續發展，必須采取有力的措施予以解決。目前，礦山地質環境恢復治理工作的重要性也日益得到國家的重視，例如國土資源部已將礦山地質環境保護與恢復治理列為《全國礦產資源規劃（2008-2015年）》的重要內容。
一、我國關于礦山地質環境生態恢復現有法律制度
（一）礦山地質環境生態恢復的概念
由于土地資源匱乏，長期以來，我國礦山地質環境生態恢復一直是以土地利用為主要目的。20世紀50年代末，稱為“復田”、“造地復田”、“墾復”等，2011年3月國務院頒布的《土地復墾條例》對“土地復墾”進行了界定：“土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。”顯然這個概念主要還是以土地利用為目的生態恢復。隨著人們對土地復墾的認識不斷加深，從近年研究和實施工程來看，其目標趨向于更綜合性的生態問題，我國礦山恢復的內涵也由單純強調將毀損土地恢復到可供利用狀態上升到礦山地質環境的生態恢復。因此，礦山地質環境生態恢復是對因采礦活動所破壞的生態系統，采用整治措施，因地制宜地使其恢復到一個符合代際間需求和價值的可持續生態系統的過程。其目標既要求恢復土地價值，又要求恢復生態環境。
（二）關于礦山地質環境生態恢復的法律規定
我國現有的關于礦山地質環境恢復治理的規定分散在各個層次的法律文件和其他規范性文件中，包括《環境保護法》、《水法》、《礦產資源法》及其實施細則、《土地管理法》、《水土保持法》、《地質災害防治條例》、《礦山地質環境保護規定》和《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》等。例如《環境保護法》第十九條規定“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，《礦產資源法》第三十二條規定“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境。開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施”，《礦山地質環境保護規定》第十二條規定“采礦權申請人申請辦理采礦許可證時，應當編制礦山地質環境保護與治理恢復方案，報有批準權的國土資源行政主管部門批準”，第十八條規定“采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢復保證金”，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》明確指出“財政部、國土資源部等部門應盡快制定礦山生態環境恢復的經濟政策，積極推進礦山生態環境恢復保證金制度等生態環境恢復補償機制”，《土地復墾條例》也規定了政府、生產建設單位和個人對治理被毀損土地的責任和義務，以及相應的資金來源。除此以外，近年來各地也紛紛出臺地方性的法規、規章，對礦山環境保護及生態恢復治理以及環境治理恢復保證金制度等進行了規定。從上述文件的規定可以看出，我國關于礦山地質環境生態恢復的主要法律制度包括：補償制度、方案編制審批制度、環境治理保證金制度等。
二、我國礦山地質環境生態恢復法律制度存在的主要問題
雖然我國在礦山地質環境生態恢復方面已制定了各層次的法律文件和其他規范性文件，并初步形成了關于礦山地質環境生態恢復的主要法律制度，但是這些法律制度還存在如下一些問題：
（一）缺乏系統的礦山地質環境生態恢復的法律法規
《礦產資源法》等法律對礦山環境問題僅有原則性的規定，可操作性差，雖然我國在2009年3月份出臺了《礦山地質環境保護規定》，彌補了《礦產資源法》在礦產資源環境保護方面的不足，但對礦山地質環境的生態恢復仍沒有專門立法的保護，而且我國也沒有一部專門針對生態恢復的法律，盡管在2011年3月國務院公布的《土地復墾條例》相比1989年的《土地復墾規定》有了較大改進，但立法思想仍停留在以土地利用為目的的層面，缺乏全局性、系統性，未遵從生態系統規律，忽視了生物多樣性保育和自維持生態系統的復原。關于礦山地質環境生態恢復僅有分散的法律法規，缺乏系統的法律規定，導致針對性和操作性不強。
（二）未建立完善的環境準入制度
礦山地質環境生態恢復是礦山環保對策中的一項技術較強的措施之一，它既有防治水土流失的功能，又有污染控制的功能，所以要有科學依據而非盲目地進行生態恢復，因此在礦山開采前的環境影響評價中就要對生態恢復這一措施進行評價，提出合理的恢復模式。但在我國以往提交的環境影響報告書中，評價的內容重點放在廢水治理措施和水土流失防治措施部分，沒有進一步深入地提出生態恢復措施，并對其進行評價。同時，作為我國第一部有關礦產資源環境保護的專項規定——《礦山地質環境保護規定》也僅對環境影響評價一筆帶過，沒有具體規定環境聽證制度，沒有體現公眾參與的原則，未通過論證、辯論等形式保障環境相對人的合法權益。
（三）礦山地質環境治理恢復保證金制度有待完善
礦山地質環境生態恢復是一個系統工程，需要大量的資金投入，因此，保證金制度是礦山地質環境生態恢復的一項核心制度。我國大多數省市區都設立了礦山地質環境生態恢復保證金，例如2005年《大同市礦山地質災害防治保證金制度實施辦法》出臺；2010年10月，太原市第十二屆人大常委會第二十六次會議二審審議通過《太原市礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》（2011年1月經山西省人大常委會會議批準施行）。但目前我國的保證金制度還存在諸多問題。首先，各省出臺的保證金管理辦法的具體名稱表述不一，例如安徽省為“礦山地質環境治理恢復保證金”，山西省表述為“礦山環境恢復治理保證金”，吉林省表述為“礦山生態環境恢復治理備用金”。其次，保證金的征收標準各省不一致。有些省份是按照采礦許可證登記的面積收取，有的省份是依據建設規模收取，也有的省份只是象征性的收取少量保證金。再次，《土地復墾條例》與《礦山地質環境保護規定》中關于保證金的繳納時間等規定不一致，在《條例》中是在土地復墾義務人不復墾或者復墾驗收中經整改仍不合格的，應當繳納土地復墾費，但是在《規定》中規定保證金的繳存標準及繳存辦法按照省、自治區、直轄市的規定執行，縱觀各省市的規定，是在采礦權人領取采礦許可證時，將保證金存入保證金賬戶。盡管《規定》第二條第二款說明“開采礦產資源涉及土地復墾的，依照國家有關土地復墾的法律法規執行”，但涉及到保證金在實際操作中，會造成費用的疊加。
（四）生態效益評估制度不健全
退化生態系統的恢復要求在遵循自然規律的基礎上，通過人類的作用，根據技術上適當、經濟上可行、社會上能夠接受的原則，使退化生態系統重新獲得健康，并有益于人類生存與生活的生態系統重構或再生過程。但是恢復后的生態環境到底要達到什么樣的效果，人們對這個標準的研究還很不夠。長期以來，我國礦業廢棄地生態恢復的目標基本局限于農業或林業的土地利用，任何類型的廢棄地，第一考慮就是將其復墾為農林用地，并以獲得經濟利益為主要出發點。這些做法對推動我國的復墾工作無疑起到了重要作用，但也引起了一些問題，比如礦山改土造田，尤其是大量挖掘周邊地區的表土，用以覆蓋礦業廢棄地的造田方式，導致了更大面積的土地破壞和生態系統退化。另一方面，重金屬等有毒元素向表土遷移和在農作物中的積累情況也沒有予以足夠重視。因地，在我國的礦山生態系統恢復過程中，有一個重要的缺陷就是生態恢復狀況的指標體系不完善，生態效益評估制度不健全。
（五）缺乏礦山地質環境生態恢復后的維護制度
生態恢復是一項長期系統工程，不是一抓就靈的短期行為。在生態恢復過程中往往涉及產業結構的調整與轉移等等涉及經濟、社會的重大事項。因此，如何維持與鞏固生態恢復的成果，使人們在進行生態恢復的同時不降低自身的生活質量，產業結構調整可以發展下去，就需要有相關的經濟、社會配套措施來支持生態重建，同時也要有相關的生態新技術運用于生態恢復區。
三、完善我國礦山地質環境生態恢復法律制度的建議
（一）加強礦山地質環境保護中的生態恢復立法
我國有關礦山地質環境生態恢復的法律規定過于零散，筆者認為應在整合各項相關法律法規的基礎上，確定環境治理的生態理念，結合我國部分地區的地方法規，制定《礦山地質環境生態恢復條例（或辦法）》或將“礦山地質環境生態恢復”作為專章寫入《礦產資源法》，進行具體合理的規范，輔之以詳細的的實施程序、科學的技術標準，明確規定生態恢復所需的資金來源及管理制度等。為礦山地質環境生態恢復提供實用性強的法律依據。
（二）完善礦山環境影響評價制度、環境聽證制度
1．環境影響評價中開展生態恢復評價。生態恢復具有較強的科學性，如沒有可操作性強的技術文件作指導，自發、盲目地進行這項開發活動，其潛在的后果是嚴重的。發達國家經過幾十年的研究發展，制定了嚴格的礦山開發管理規定，規定礦山在開發設計和環境影響評價中，必須有生態恢復內容，項目實施的同時，須設立專門的生態恢復研究機構，以保證礦山邊開采邊恢復被破壞了的自然生態，使礦山的生態環境保持良好狀況。我國在開展礦山環評中，應對生態恢復治理方案進行全面的評價，環評報告中有專門論述生態恢復的可行性評價及影響分析的內容，分析其可能產生的后果，指導礦山正確的生態恢復方法。2．確立并完善環境聽證制度。在許多國家特別是美國、澳大利亞的環境影響評價程序中通常都包含了必要時召開公開聽證會的條款，吸收公眾參與制度，取得了很好的管理效果。比如在澳大利亞，礦業權申請人向州礦業能源部提交礦山環境影響評價報告，礦業能源部將該項目在報紙上公告，廣泛聽取社會各方面意見，召開聽證會，有關部門參與審查批準，最后礦業能源部慎重地做出礦業授權的決定。我國礦山環境影響評價制度也應當采納公眾參與措施，參與的形式可以盡可能的豐富多彩，在規劃草案報送審批之前，通過舉行論證會、聽證會座談會等形式，征求有關專家和公眾對礦山環境影響報告書草案的意見。
（三）完善礦山地質環境恢復保證金制度
礦山環境恢復保證金制度是一項專門針對礦山環境恢復治理而設計的制度，許多礦業大國都在其礦業法中對此項制度進行了規定，比如，美國的《露天采礦控制與恢復法》建立了礦山恢復保證金制度，保證金數額規定上采取了靈活的立法方式，根據不同地方礦區的情況上下浮動。這些情況包括了礦區的水文、地理、生物、地質和植被，同時規定了最小數額保證金數量為不低于10000美元。保證金返還分為全程保證金的返還和階段性保證金的返還。此外，美國在1980年頒布了《超級基金法》，主要用于治理閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場，依據該法，當責任主體不能確定或無力或不愿承擔治理費用時，超級基金可被用來支付治理費用，之后超級基金將提訟，向其能找到的責任主體追索支付的治理費用。針對我國目前的保證金收取的現狀，筆者認為應當明確以下四點：第一，確定保證金的收繳標準。黃德林教授等認為，我國的保證金收繳標準可按以下方式確定：保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數。其中，影響系數根據礦種、礦產資源開采方式和礦山的地質、地貌、水文、植被等情況來確定。我們贊同依此辦法來確定收繳標準。第二，確定保證金的收繳返還時間及方式。采礦權人在領取采礦許可證時，將保證金存入保證金賬戶。目前不少省市的保證金收繳方式分為對采礦許可證有效期短的礦山，采用一次性收取方式和對于采礦許可證有效期長的礦山可采用分期繳納兩種方式。用保證金開展的生態恢復工程完成后，保證金是否返還或者返還多少，應當由國土資源主管部門依照礦山地質環境生態效益評估制度的規定組織驗收后決定。國家在出臺有關保證金制度時可借鑒地方立法的成功經驗。第三，加強保證金的管理。目前我國已確立了保證金管理遵循企業所有、政府監管、專戶儲存、專款專用的原則。按照我國目前的政府機構設置和職權分配模式，保證金繳存的監督管理主體應為縣級國土資源主管部門，礦區范圍跨縣（區）行政區域的，由市國土資源主管部門負責保證金繳存的監督工作。財政和審計部門對保證金的收繳、返還和使用等情況進行監督檢查。第四，借鑒美國的超級基金，建立礦山地質環境生態恢復基金制度。對于歷史上廢棄的礦山以及資金實力不夠雄厚的小礦山來說，這樣減輕了他們的經濟壓力，提高了生態治理的積極性。
（四）健全生態效益評估制度
由于生態系統的復雜性及動態性，使得恢復成功的標準也復雜化了，因此在制定恢復標準時，要嚴格遵循生態規律，不能一味要求恢復到破壞前的狀態，生態恢復的標準要取決于自身理化性質、自然條件以及社會需求。國際恢復生態學會(2004)建議用9個反映生態系統屬性的指標如生物多樣性、群落結構、生態系統功能、干擾體系以及非生物的生態服務功能等通過與對照系統的比較來進行評價。在我國的礦山地質環境生態恢復過程中，鑒于生態科學的專業性特點，在進行立法時，要邀請生態學專家參與立法，并建立一個科學的、可行的驗收標準。
關鍵詞：城市化；農民集中居住；市場機制與政府調控
一、 以現階段的農民集中居住潮為例，來看農村城市化過程中應重視的問題
在山東、江蘇、河南、天津等省市，農民房院結合的散居傳統正在加速消失，與之相對應的集中居住，即農民按照政府規劃集中居住樓房，則方興未艾。集中居住，就是農民搬離自家房屋，住進成片的標注化樓房。在各地推行集中居住之前，中國農村的規模、形態演進緩慢且自然。農民居住居住多年之前肇始于江蘇等經濟發達的省份。目前，各地集中居住的推進速度加快，運作模式也不盡相同。
政府熱衷推進集中居住的動力何在？
城市建設需要更多的土地，但現有城市土地供應量不足，“缺地”已成為各地方發展的瓶頸。而“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的推行，則為地方政府用地提供了契機。所謂“增減掛鉤”就是以規劃將城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤，減少農村建設用地，復墾出耕地，增加的建設用地的指標可以用于城市發展建設。
從2006年開始，國土資源部在山東、江蘇等五省推行“增減掛鉤試點”，其中，僅山東省就爭取到全部183個試點項目中的66個，位列全國第一。2008年6月，在總結此前試點的基礎上，國土資源部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。政策的初衷是集約利用土地，促進城市化，但卻為試點區提供了用地“活指標”。在集體建設用地中，農民擁有使用權的宅基地面積最大。在實施集中居住后，宅基地在退給村集體后復墾，在保證耕地面積不減的前提下，挪騰出的土地按照“增減掛鉤”政策即可轉為城市建設用地。土地指標緊張使得許多新項目不能馬上上馬。《諸城市土地利用總體規劃（2006-2020年）》顯示，諸城農村居民點面積占城鄉建設用地的70.07%，農村居民點建設用地比重高，整理潛力大。
二、農民集中居住工程中政府宏觀調控所要面臨的問題
1建設用地的流轉問題
通過集中居住建設起來的樓房，其土地性質仍為集體所有，因此，集中居住小區的房產并不能進入房地產市場交易，樓房只能自住。以現階段農村的發展來看，集中居住工程建設起來的樓房多為自住型，土地即使為集體性質也無妨。但是從長遠角度來看，在《物權法》所強調的所要權、使用權等權利不斷深入人心的情況下，在幾十年后這些集中居住樓房被徹底的城市化，集中居住工程中的土地以及其上的樓房的權屬到底歸誰所有，這是一個急需厘請問題。
2復墾出的土地產權歸屬以及引發的利益分配問題
大多數地方政府在集中居住工程建設中，只能對占據的農民的房屋進行補償，而宅基地不補償或者是補償的很少。而且，絕大多數農民并不知道，自己騰出宅基地后，集體建設用地指標將如何分配，或者是用于規模經營或轉為建設用地，其中蘊含的級差地租，政府將從中獲益，而這些收益返還給村集體后，如何使用又如何分配給農民，各地政府均沒有明確的規定。很多村民表示，在其所在的村集體尚未參加討論上述資金的分配，農民在這整個過程中的參與性很弱。
3對農民集中居住工程中所倡導的順應民意，農民自愿搬遷政策的解讀
在各地的農民集中居住項目中，個地方政府都打出了順應民意，自愿搬遷的口號。但是，在這工程中，是否真正順應了民意，是否真正站在了農民的角度來維護其合法權利又值得我們去考證。
4被集中農民的福利、民生問題
社區服務的質量問題短時間內無法達到城市水平。在諸城，吸引農民搬進樓房的是諸城市政府所倡導的農村社區化服務。所謂農村社區化服務，是指在鄉鎮范圍內，把地域相鄰的幾個村莊規劃為一個社區，公共服務機構設立于中心村，設立醫療衛生、社會保障、警務、計生服務站等。各地推行的農村社區化，使得農村的居住形態從分散變為了相對集中，農民享有公共服務的活動半徑短了，但社區服務質量與城區相比尚有很大差距。
三、中國農村城市化優化之路：以市場為先導，完善政府宏觀調控
宏觀調控是政府的一項重要職能；宏觀調控的方法、對象取決于經濟體制的性質；宏觀調控的目標和任務取決于特定時期經濟發展和運行的特點。因此，探討宏觀調控體系改革的方向，首先需要考慮未來政府職能轉變、經濟體制改革、對外開放和經濟發展等諸方面的情況。
隨著社會主義市場經濟體制的完善和宏觀調控水平的提高，應該逐步用法律方式穩定和規范宏觀調控的模式，包括部門設置、部門職能和權限的界定等。積極創造條件，通過法律法規，確定社會主義市場經濟宏觀調控的基本規則和決策程序，規范協調宏觀調控手段和機構的活動。在農村集中居住工程中應注重將相關事項法定化，程序化。當務之急就是要，規劃給地政府對《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的應用，在可能的情況下國土部可以出臺相應的解釋，來規劃城市建設用地和農村建設用地兌換的方式方法。
一、理論層面
(一)“保持集體所有，允許上市流轉”的模式
章合迎、呂穎潔(2008)從盤活農村土地和建立農村土地市場的角度出發，積極思索構建農村宅基地“保持集體所有，允許上市流轉”的模式，主要做法有：一是完善農村宅基地的登記公示程序，實行宅基地有償使用制度。二是施行多元化的農村宅基地使用權流轉方式，建立農村土地市場，如將農村宅基地使用權有償出讓、轉讓、出租、抵押、拍賣、入股給其他民事主體。三是完善宅基地立法工作，加強農村土地市場的監管。
(二)政府主導模式
李文謙、董祚繼(2009)認為政府主導模式分宅基地回購與宅基地整理兩種類型。宅基地回購即買賣雙方不直接上市交易，由政府充當中介，收購符合流轉條件和有流轉意愿的宅基地，再由政府將其出售給符合一定條件的受讓人。宅基地回購模式強調了政府主導性，同時也凸顯了對農村宅基地自由流轉的限制，難適應農村宅基地流轉的現實需要，大規模推行有一定難度。宅基地整理即政府統一規劃，通過拆院并院、拆舊建新等方式，實現農民集中居住，整理出的宅基地一部分用于統籌安排農民集中居住，剩余的宅基地可以復墾置換，集中整合后交由縣、區政府成立的“農村集體建設用地儲備中心”或政府與集體經濟組織共建的公司儲備，由中心或者公司土地流轉，并將收益扣除稅費后返還集體經濟組織。
(三)集體經濟組織主導模式――土地合作社
農民以宅基地等集體建設用地入股成立農民股份合作社，通過入股、出租、出讓使用權或者自建商鋪、廠房出租等方式，引進第二、三產業，提高土地級差收益，村民按照所占股份分紅，也可就近打工獲得工資性收入。這種模式有利于保障集體經濟組織和農民獲得較穩定的土地收益和分紅收入，有利于解決“三農”問題。實現可持續發展，也符合法律精神和基本原則。但是，如果管理不到位，收益分配不合理，可能出現違法占用農用地、侵害農民利益的情況。
(四)農村宅基地市場模式
郭青霞、張前進(2001)認為，在人地矛盾日益加劇的今天，建立農村宅基地市場是當前一項重要而迫切的任務，并對建立農村宅基地市場做了一些思考。他們認為，建立農村宅基地市場，關鍵是要形成合理的價格體系，從而使價格在農村宅基地的配置中發揮基礎性作用。價格體系的制定必須要遵循兩個原則：一是農村宅基地價格的空間差異性，二是宅基地環境質量的差異性。
二、實踐層面
(一)農村宅基地使用權“地票”交易
《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》規定，農民家庭擁有其他穩定住所、穩定生活來源，其農村宅基地可用于置換建設用地指標。“地票”交易的基本過程：農民讓渡使用權的同時，將宅基地復墾為耕地并經驗收合格后，產生等面積的建設用地指標；不同復墾項目產生的指標，在交易所被打包組合成地票，政府制定“地票”基準交易價格，進行公開交易；開發者通過競標購入“地票”，選擇符合城鄉規劃和土地規劃的相應耕地，擬做自身建設項目；政府運用其征地權，將開發者所選耕地征轉為城鎮建設用地；對該建設用地實行招標、拍賣、掛牌，實現指標落地；該開發者如果在指標落地時競標失敗，則“地票”按原價轉給競標成功者，“地票”沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。宅基地使用權“地票”交易通過市場機制對農村宅基地進行更有效的配置，但是由于“地票”價格的可操縱性，如果管理不當，將會損害農民的切身利益。
(二)浙江模式
1、溫州模式。指凡城市(鎮)規劃區內的農民房屋轉讓的，統一由市、縣政府征為國有，再參照國家相關管理辦法辦理出讓手續。凡城市(鎮)規劃區外的農民房屋轉讓的，可保留集體所有權性質不變，辦理宅基地轉讓手續；如轉讓雙方不符合上述條件的，其宅基地流轉方式參照規劃區內的管理辦法。轉讓方轉讓后不得再在村集體組織申請宅基地建房。
2、義烏模式。劉亭、龐亞君等(2009)總結了義烏農村宅基地置換的三種模式。第一種是園中村改造置換模式。具體做法是按照生產、生活用房相分離的原則，農民將按一定的置換標準用宅基地置換住宅和標準廠房，住宅有多層和高層公寓兩種，原有住房評估后予以補償。住宅和標準廠房由村統一規劃、分步建設，即先建設多層公寓，再建設標準廠房，最后建設高層住宅。典型區域是義烏工業園區。第二種是土地整理置換模式。即將破舊房改造和宅基地復墾結合起來，連片拆除破舊房、閑置房，重新規劃建新房，多余宅基地復墾為耕地，或用于安置附近山區的移民。第三種模式是下山移民置換模式。由政府作為項目實施業主征用土地，以成本價出讓給下山移民，土地性質為國有草擬，補交差價后可上市交易。
3、嘉興模式。兩分兩換的模式，即將農戶的宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。嘉興模式最具有價值的地方，就是農村集體所有的非農業用地(目前僅限于宅基地)可能進入土地市場，并逐步實現與國有土地“同地、同價、同權”。
(三)成都農村宅基地流轉的模式
1、成都市的近郊(龍華)模式。龍華模式以土地承包經營權和集體建設用地入股成立農民股份合作社，其創新主要體現在：一是“騰籠興農”，通過宅基地整理和置換實現土地增值；二是靈活入股，農民以多種方式入股成立股份合作社；三是多元經營，拓展利潤來源渠道。
2、震區聯建房模式。為加快震區重建，成都市出臺了《關于重災區農戶災毀住房聯建等有關事項的通知》，其中關于農村集體性質土地產權的規定做了如下突破：農戶與聯建方共同向市(縣)國土資源局提出土地登記申請，市(縣)國土資源局對農戶的原宅基地使用證進行變更，為農戶自住用地發放集體建設用地使用證，土地用途為住宅；為聯建方使用的剩余集體建設用地發放集體建設用地使用證，土地用途為非住宅(包括商業、旅游業、服務業等)，土地使用年限參照國有建設用地出讓年限或自行協商確定。兩張產權證，面積分割清晰，但是事實上又是共同使用同一地塊，借著這種類似于“一國兩制”的巧妙方式，成都市在農村集體土地產權問題上取得了突破。
(四)天津政府“國有化”主導模式
由政府主導“兩換”，突破行政界限探索跨地域“占補平衡”。為加快小城鎮建設，推進農村城市化、城鄉統籌發展，天津市政府創建了“承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自愿，以宅基地換房”新思維指導下的新機制。由政府強力主導農民宅基地換房。通過“宅基地換房”、“土地換保險和補償”，先把全鎮土地收歸鎮政府，整合后將農地轉為國有再招拍掛出售，實現了集約土地及用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。
三、評述
綜合國內外學術界的理論觀點以及各地實踐，關于農村宅基地流轉的理論研究遠遠落后于實踐需要。隨著市場經濟的發展，工業化、城市化進程的加快，農村宅基地流轉范圍在全國進一步擴大，但是，目前部分地區農村宅基地流轉中仍存在很多問題。主要有以下幾個方面：
(一)農村宅基地法律體系不完善。宅基地所有權權屬不明確，農民的利益得不到保障。目前的法律法規不利于農村宅基地的流轉。
(二)相關配套制度不健全。城鄉分割的二元戶籍制度，制約了農村生產要素向城市的自由流動。城鄉社會保障制度不統一，使得農村居民與城鎮居民不能享有平等的社會保障待遇。農村宅基地流轉改革舉步維艱。
(三)宅基地的流轉市場不統一。由于我國實行國家所有和集體所有的城鄉二元土地所有制，在現行城鄉分割的二元體制下，農村宅基地的市場流轉面臨著體制性制約。這也是今后我國土地流轉體制改革的重點及難點。
