時(shí)間：2023-09-08 17:14:13
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇最新的土地管理法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：土地管理；必要性；加強(qiáng)策略
中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
1 我國(guó)土地資源狀況
我國(guó)擁有九百六十萬(wàn)平方公里的土地資源，從總量來(lái)看數(shù)量很多,位居世界第三，僅次于俄羅斯和加拿大，但是人口基數(shù)大，導(dǎo)致我國(guó)人均土地占有量很少,只達(dá)到世界人均水平的29%，與美國(guó)、俄羅斯、加拿大、澳大利亞的人均土地占有量相比只占他們的21%、7%、2.4%和1.8%。再加上我國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地面積不多,耕地后備資源緊缺，這一多三少構(gòu)成了我國(guó)土地的基本國(guó)情。我國(guó)林地、耕地和草地的人均占有量是世界人均占有量的26%、33%和42%。據(jù)統(tǒng)計(jì)到2004年10月31日止,我國(guó)擁有98.55億畝的農(nóng)用土地,4.73億畝的建設(shè)用地,未利用土地有39.22億畝。其中18.37億畝耕地,人均占有量為1.41畝。
2 我國(guó)土地管理的現(xiàn)狀要求我們要進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法
我國(guó)耕地資源稀缺，人多地少，中西部地區(qū)的耕地較多，占全國(guó)總量的60.7%。從耕地質(zhì)量來(lái)看，優(yōu)質(zhì)耕地少，水田和水澆地面積分別占26.0%和18.9%，而旱地面積比重較大，占總量的55.1%。目前，我國(guó)處在城市化快速發(fā)展時(shí)期，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，占用了大量的農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地，使得耕地面積減少的趨勢(shì)加快。
由于農(nóng)藥、化肥、地膜等多種土壤污染不斷增加，造成耕地肥力持續(xù)下降。全國(guó)有50%左右的耕地不同程度存在環(huán)境惡化和質(zhì)量下降問(wèn)題，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失約為50億元；近20%的耕地受到工業(yè)“三廢”和農(nóng)藥污染，致使每年有數(shù)百萬(wàn)畝減產(chǎn)，甚至絕收。根據(jù)國(guó)土資源部在2008年4月最新的《2007年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》的結(jié)果顯示：截止2007年10月31日，全國(guó)耕地面積為18.26億，人均耕地僅僅為1.38畝，還不到世界人均水平的40%，全國(guó)666個(gè)縣（區(qū)）人均耕地面積低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線。因此，在如此嚴(yán)峻的土地形勢(shì)面前，實(shí)施嚴(yán)格的土地管理法迫在眉睫。
上面從三個(gè)方面論述《土地管理法》的必要性，目的是在于引起人們對(duì)耕地保護(hù)的重視，土地管理法不單純是一部規(guī)范行政管理的法律，也不單純是一部普通的民事法律，而是一部涉及多種法律關(guān)系的單行立法，或者說(shuō)它是一部涉及面較廣的經(jīng)濟(jì)法律，因而從其調(diào)整對(duì)象的特殊地位、特殊作用來(lái)理解這部法律的特點(diǎn)，也是很有益的。
3 實(shí)行嚴(yán)格土地管理的必要性
3.1 嚴(yán)格土地管理，保障國(guó)家糧食安全
國(guó)以民為本，民以食為天。我國(guó)擁有十三億人口，因此解決人們的吃飯問(wèn)題自始至終都是黨和國(guó)家面臨的頭等大事。保護(hù)耕地，嚴(yán)格土地管理，是確保國(guó)家糧食安全的基本前提。近幾年，我國(guó)的耕地面積銳減，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)量大，導(dǎo)致糧食播種面積大量下降，但是糧食消費(fèi)量卻不斷增加，由此而產(chǎn)生的供需缺口不斷擴(kuò)大。
在今后幾年內(nèi)，我國(guó)人口仍會(huì)不斷增長(zhǎng)，因此，為了滿足人們生活水平不斷提高的糧食需求，提高糧食供給量，保證糧食安全是當(dāng)下最要緊的民生問(wèn)題，任務(wù)極為艱巨。土地是糧食生產(chǎn)根本，目前全國(guó)耕地復(fù)種指數(shù)已經(jīng)很高，而且很多地區(qū)的土地較為貧瘠，水土條件不匹配，單單依賴于提高畝產(chǎn)量已經(jīng)不能夠彌補(bǔ)耕地減少帶來(lái)的糧食供應(yīng)不足量。這就要求我們必須對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格化管理、堅(jiān)決遏止耕地快速減少的趨勢(shì)，從而遏制糧食安全基礎(chǔ)的進(jìn)一步削弱。糧食問(wèn)題關(guān)系到我國(guó)十多億人口的生計(jì)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，后果不堪設(shè)想，因此必須引起足夠重視，確保糧食安全。
3.2 嚴(yán)格土地管理，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利開展
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開土地開發(fā)。近些年來(lái)不斷涌現(xiàn)出因市場(chǎng)發(fā)展，擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的濫用耕地、浪費(fèi)土地等嚴(yán)重問(wèn)題，并且已經(jīng)引發(fā)了很多社會(huì)問(wèn)題，令人觸目驚心。在很多地方，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，擅自盲目建設(shè)開發(fā)區(qū)；拓寬?cǎi)R路，擴(kuò)建市場(chǎng)，商場(chǎng)、娛樂(lè)休閑場(chǎng)所，占用了大量的耕地。如此種種，導(dǎo)致了耕地不斷減少，土地利用率下降，反而阻礙了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展。我們必須清楚的認(rèn)識(shí)到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須以嚴(yán)格土地管理為前提，合理利用土地資源，發(fā)揮土地資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障能力，在確保證糧食安全的同時(shí)，又為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的土地供給，從而推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程順利發(fā)展。
3.3 嚴(yán)格土地管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)力發(fā)展
土地不單單是人們基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也是廣大農(nóng)民賴以生存的基本生活保障。大量占用耕地，使得農(nóng)民可以耕種的土地不斷減少。在我國(guó)的一些地方，還存在惡意壓低農(nóng)民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，未從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮農(nóng)民利益。有些農(nóng)民出現(xiàn)了無(wú)田可種，無(wú)糧可收的局面，無(wú)處就業(yè)，無(wú)社會(huì)保險(xiǎn)，農(nóng)民的生活水平不斷下降。如果對(duì)土地不進(jìn)行嚴(yán)格管理，任問(wèn)題發(fā)展下去，那么后果將不堪設(shè)想。因此，當(dāng)下必須我們行動(dòng)起來(lái)，維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益，嚴(yán)格土地管理，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為國(guó)力快速發(fā)展創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。
4 加強(qiáng)土地管理的有效策略
4.1 從律法角度來(lái)看
土地管理首先要完善立法，完善相關(guān)法律法規(guī)，與時(shí)俱進(jìn)，緊跟時(shí)代潮流，為當(dāng)前土地管理中出現(xiàn)的眾多問(wèn)題提供法律依據(jù)。通過(guò)法律的力量督促各級(jí)政府加強(qiáng)土地管理，做好嚴(yán)格執(zhí)法，有法必依，對(duì)違規(guī)操作嚴(yán)厲處罰，形成威懾性力量，減少土地管理方面的腐敗。針對(duì)土地管理中執(zhí)法行為要做好監(jiān)督，對(duì)各級(jí)部門和各單位的行為做好管理，減少違法行為。
4.2 在運(yùn)用力量加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與管理方面
要做好各省市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)教育工作，將緊抓土地管理作為第一要?jiǎng)?wù)。堅(jiān)持貫徹和執(zhí)行國(guó)家提倡的科學(xué)發(fā)展觀，樹立正確的政績(jī)觀，做好土地管理，從國(guó)家全局發(fā)展和子孫后代生存的角度考慮，不盲目追求一時(shí)利益，損害后代利益。在各省市、各單位設(shè)立專門負(fù)責(zé)人，土地管理責(zé)任到人，做好土地保護(hù)。
4.3 在土地規(guī)劃和用途管制方面
要加強(qiáng)耕地保護(hù)，積極開發(fā)，確保糧食安全，保障農(nóng)民利益，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民多使用有機(jī)肥料，減少耕地污染和破壞。應(yīng)以節(jié)約和保護(hù)為準(zhǔn)則進(jìn)行開發(fā)和使用土地，遵循國(guó)家整體土地規(guī)劃原則，進(jìn)行開發(fā)與利用，避免在法律范圍外設(shè)立各類開發(fā)區(qū)，嚴(yán)格控制用地，避免超計(jì)劃用地。
4.4 在信息科技方面
要加強(qiáng)國(guó)土資源的信息化建設(shè)。為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解土地資源日益緊張的態(tài)勢(shì)，提高土地利用效率，土地信息化管理已刻不容緩。隨著國(guó)土資源參與宏觀調(diào)控能力的不斷提升，國(guó)土資源管理也對(duì)信息化建設(shè)提出了更高的要求。因此，加強(qiáng)國(guó)土資源信息化建設(shè)是當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的需要，是保障國(guó)土資源在新形勢(shì)下依法管理的需要，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理現(xiàn)代化的需要。
對(duì)土地的管理和保護(hù)，除了要使用法律的強(qiáng)制性力量、國(guó)家的行政力量之外，還要積極運(yùn)用市場(chǎng)化手段，憑借價(jià)格機(jī)制來(lái)調(diào)控土地的應(yīng)用，在切實(shí)保障廣大弱勢(shì)群體利益的基礎(chǔ)上，最大程度的開發(fā)土地的使用效益。尤其是針對(duì)我國(guó)目前土地利用率低下、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的情況，積極開發(fā)土地潛力，在節(jié)約用地的基礎(chǔ)上緩解當(dāng)前凸顯的供求矛盾，尤其是現(xiàn)在，要通過(guò)大力推進(jìn)土地集約化利用等方式更好的促進(jìn)土地應(yīng)用生產(chǎn)，用國(guó)家政策保駕護(hù)航，多建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項(xiàng)目，做好保護(hù)性開發(fā)利用。
5 結(jié)束語(yǔ)
綜上所述，確保糧食安全最重要的就是要保證耕地安全，只有保護(hù)好了耕地，實(shí)現(xiàn)耕地的良好循環(huán)使用才是糧食安全最重要的保證。因此，實(shí)行更為嚴(yán)格的土地政策來(lái)保護(hù)耕地是保證糧食安全的重要保證。
參考文獻(xiàn)：
市國(guó)土資源局召開市了系統(tǒng)第一個(gè)大會(huì)，即國(guó)土管理教育培訓(xùn)委員會(huì)會(huì)議暨市國(guó)土管理干部培訓(xùn)工作座談會(huì)，對(duì)南京市國(guó)土資源局近年的干部教育培訓(xùn)工作進(jìn)行了回顧和總結(jié)。江蘇省國(guó)土資源廳張洪甫副廳長(zhǎng)，南京市盛金隆副市長(zhǎng)及有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)出席了會(huì)議。
南京市國(guó)土資源局歷來(lái)重視干部教育培訓(xùn)工作，早在2000年4月，局黨組就提出了把干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作作為土地管理工作基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，并制定實(shí)施了相關(guān)措施，進(jìn)一步加強(qiáng)了南京市國(guó)土管理干部培訓(xùn)中心？？干部教育培訓(xùn)基地的建設(shè)。南京市國(guó)土管理干部培訓(xùn)中心通過(guò)不懈努力，目前已初步建立了一套嚴(yán)格適用的教學(xué)管理制度;出版了一本既有部門特色又能滿足培訓(xùn)需要的教材;建立了一支相對(duì)穩(wěn)定的師資隊(duì)伍。
一是編寫了一本切合實(shí)際的培訓(xùn)教材。自99年10月江蘇省國(guó)土資源廳召開新《土地管理法》研討會(huì)之后，培訓(xùn)中心積極協(xié)調(diào)組織局機(jī)關(guān)各處(室)業(yè)務(wù)骨干，結(jié)合工作實(shí)際編寫教材章目提綱，先后召開2次研討會(huì)，通過(guò)反復(fù)試講，征求學(xué)員意見(jiàn)，最后確定全書框架為10章46節(jié)。在具體編寫過(guò)程中，克服時(shí)間緊、人手少等困難，努力做好組織協(xié)調(diào)，加班加點(diǎn)制作印刷制版原件，于2000年6月第一期鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管員輪訓(xùn)班開辦前完成了印制工作，將28萬(wàn)字的講義發(fā)到參訓(xùn)者手中，該講義不僅填補(bǔ)了南京市土地管理培訓(xùn)教材的空白，而且被學(xué)員稱為“日常工作的參考書，解難釋疑的好助手”。經(jīng)過(guò)第一個(gè)周期的輪訓(xùn)檢驗(yàn)，根據(jù)教學(xué)員反饋意見(jiàn)，2000年又組織編寫者重新修訂講義，經(jīng)過(guò)增刪、調(diào)整，六易書稿，最終定稿全書為15章61節(jié)41萬(wàn)多字，于2001年12月正式出版。國(guó)土資源部李元部長(zhǎng)為該書作序，認(rèn)為這本書“將土地管理的理論、法規(guī)、專業(yè)知識(shí)、工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)融為一體，既可提高理論水平，又可指導(dǎo)實(shí)際工作;既有實(shí)用性，又有可讀性;既可作為專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)的教材用于課堂教學(xué)，又可作為工作中隨手翻用的工具書，用于工作參考，還可作為社會(huì)上自學(xué)自用的宣傳讀物用于國(guó)土管理宣傳”。
二是配備了一支相對(duì)穩(wěn)定的教員隊(duì)伍。為了保證教員隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，抓住“嚴(yán)把入口、制度管理、激勵(lì)跟蹤”三個(gè)環(huán)節(jié)。在選聘教員時(shí)不僅重視高學(xué)歷，更看重職業(yè)道德，把強(qiáng)烈的事業(yè)心、責(zé)任感及豐富的工作經(jīng)驗(yàn)作為主要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)摸底和多次試講的篩選，聘請(qǐng)了20名同志作為教員，他們都具有本科以上學(xué)歷，其中已獲得博士學(xué)位和在讀博士學(xué)位的6名，平均年齡不到40歲，具有高學(xué)歷、高水平、高素質(zhì)、專業(yè)全等三高一全的特點(diǎn)，其中，地方高校教授3人、講師1人、市局領(lǐng)導(dǎo)2人、機(jī)關(guān)處長(zhǎng)和業(yè)務(wù)骨干14人，組成了一支教學(xué)專家與本系統(tǒng)內(nèi)在職干部相結(jié)合的教員隊(duì)伍。在教學(xué)中要求教員寫出教案，準(zhǔn)備詳實(shí)的案例，提前5分鐘進(jìn)課堂，課后留20分鐘答疑。每期輪訓(xùn)班結(jié)束時(shí)都發(fā)放征求意見(jiàn)表，由學(xué)員給每個(gè)教員投票打分，對(duì)優(yōu)秀教員進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)，將學(xué)員意見(jiàn)及時(shí)反饋給教員。
三是建立了一套行之有效的管理制度。相繼建立了考勤簽到制度、考試考查制度、情況通報(bào)制度等，規(guī)范了教學(xué)秩序，從制度上保證學(xué)員能真正靜下心來(lái)學(xué)東西。在教學(xué)方法上堅(jiān)持理論學(xué)習(xí)和實(shí)際操作相結(jié)合、小組討論和大會(huì)發(fā)言相結(jié)合、課堂學(xué)習(xí)與實(shí)地觀摩相結(jié)合。在輪訓(xùn)間隙通過(guò)召開學(xué)員座談會(huì)，到區(qū)縣調(diào)研等進(jìn)行培訓(xùn)效果跟蹤，聽取意見(jiàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)工作。參訓(xùn)人員和單位普遍反映培訓(xùn)內(nèi)容全面、系統(tǒng)、實(shí)用，具有參考性、指導(dǎo)性;辦班正值新舊土地管理法交替之際，及時(shí)解決了基層工作中的實(shí)際問(wèn)題;培訓(xùn)對(duì)象定位準(zhǔn)確，從基層訓(xùn)起，從根基抓起，有利于國(guó)土管理干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高;教學(xué)管理嚴(yán)格，培訓(xùn)落到實(shí)處，收效明顯;生活保障有力，學(xué)習(xí)環(huán)境安心，業(yè)余生活舒心。
近二年來(lái)，南京市國(guó)土管理干部培訓(xùn)中心共舉辦各類培訓(xùn)班14期，參訓(xùn)人數(shù)973人次;承辦培訓(xùn)班33期，參訓(xùn)人數(shù)
1650多人次。歷時(shí)一年，完成了第一個(gè)周期的全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地
管理干部輪訓(xùn)任務(wù)，參訓(xùn)人數(shù)292人，參訓(xùn)率100%，到課率98%，考試合格率100%，平均成績(jī)93.5分。通過(guò)強(qiáng)化干部教育培訓(xùn)，南京市國(guó)土管理工作不斷躍上新臺(tái)階，有力保障了局黨組提出的“爭(zhēng)先進(jìn)、做貢獻(xiàn)、創(chuàng)一流”工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)土資源部李元部長(zhǎng)在聽取了南京市國(guó)土資源局培訓(xùn)工作匯報(bào)后，高興地說(shuō):全國(guó)18城市聯(lián)席會(huì)議中有三分之二達(dá)到南京的水平，我就很滿意了。市委組織部、市人事局對(duì)南京市國(guó)土資源局的培訓(xùn)工作也給予了充分肯定，并于2001年12月，在全市干部教育培訓(xùn)工作會(huì)議上交流了經(jīng)驗(yàn)。
通過(guò)學(xué)研結(jié)合，增強(qiáng)了依法行政自覺(jué)性。培訓(xùn)中堅(jiān)持把培訓(xùn)學(xué)習(xí)與工作研討相結(jié)合，培養(yǎng)實(shí)用型人才，并注意在實(shí)踐中鍛煉人才，在選拔任用干部時(shí)，注意把參加培訓(xùn)和繼續(xù)教育作為評(píng)價(jià)干部素質(zhì)和能力的重要方面。許多同志珍惜培訓(xùn)機(jī)會(huì)，帶著問(wèn)題去，載著收獲歸，目前全系統(tǒng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)已由“要我學(xué)”變?yōu)椤拔乙獙W(xué)”，學(xué)習(xí)研討氣氛越來(lái)越濃。第一個(gè)周期輪訓(xùn)結(jié)束后，圍繞“如何開展國(guó)土管理所正規(guī)化建設(shè)”為題展開討論，各國(guó)土管理所來(lái)稿踴躍，并有13篇被《地政月報(bào)》雜志刊用，這種自發(fā)的理論研討反映了干部業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，反映了依法行政意識(shí)的增強(qiáng)。六合縣雄州國(guó)土管理所所長(zhǎng)朱長(zhǎng)明頗有感觸:以前拆除農(nóng)民多占用的宅基地時(shí)往往采取強(qiáng)制措施，強(qiáng)行拆除，引起農(nóng)民誤解，屢屢上訪，影響了國(guó)土管理部門形象。通過(guò)培訓(xùn)，2000年下半年雄州所查處了兩起違法用地案件，從立案到調(diào)查取證，嚴(yán)格按行政處罰程序操作，最終農(nóng)民自行拆除了已蓋好的二層樓房，既避免了矛盾激化，又保護(hù)了耕地。
學(xué)以致用，提高了實(shí)際工作能力。培訓(xùn)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是優(yōu)化干部的素質(zhì)，提高實(shí)際工作能力。南京市國(guó)土資源局的一些業(yè)務(wù)工作走在全省乃至全國(guó)的前列，獲得了部、省廳科技進(jìn)步獎(jiǎng)項(xiàng)，如南京市土地利用總體規(guī)劃編制成果獲得省科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)，南京市地籍信息系統(tǒng)獲得了2000年地理信息系統(tǒng)國(guó)際杰出成就獎(jiǎng)等，其中都滲透了干部教育培訓(xùn)的成果。在全市基層國(guó)土管理干部輪訓(xùn)中，由于內(nèi)容恰當(dāng)，組織嚴(yán)謹(jǐn)，極大地激發(fā)學(xué)員學(xué)習(xí)熱情的同時(shí)，也提高了他們運(yùn)用所學(xué)知識(shí)指導(dǎo)實(shí)際工作的積極性。江浦縣橋林土地管所杜家寶所長(zhǎng)就親身體驗(yàn)到了學(xué)以致用帶來(lái)的喜悅:他根據(jù)所學(xué)知識(shí)，在草擬建設(shè)用地報(bào)告時(shí)，一次就通過(guò)了縣、市局和省廳的審批，與以往相比大大節(jié)省了辦案時(shí)間，提高了工作效率。
緊跟形勢(shì)，增強(qiáng)了學(xué)習(xí)緊迫感。實(shí)施全員輪訓(xùn)計(jì)劃在一定程度上解決了基層國(guó)土管理人員文化水平參差不齊，工作能力有高有低的實(shí)際問(wèn)題，提高了基層國(guó)土管理部門依法行政、科學(xué)管地的水平。然而，形勢(shì)在發(fā)展，知識(shí)在更新，面對(duì)加入WTO帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，只有通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，才能不辱使命，參訓(xùn)學(xué)員要求:今后每隔一段時(shí)間就輪訓(xùn)一次，把最新的管理法規(guī)、最新的管理動(dòng)態(tài)及時(shí)學(xué)到手，同時(shí)要求加強(qiáng)培訓(xùn)的后續(xù)工作，把業(yè)務(wù)培訓(xùn)與業(yè)務(wù)考核結(jié)合起來(lái)，把干部參訓(xùn)情況與土地管理工作一并納入單位年度工作目標(biāo)管理考核范疇，并把干部參訓(xùn)率作為年終單位業(yè)務(wù)考核的內(nèi)容之一。
建造師是以專業(yè)技術(shù)為依托、以工程項(xiàng)目管理為主業(yè)的執(zhí)業(yè)注冊(cè)人員。建造師是懂管理、懂技術(shù)、懂經(jīng)濟(jì)、懂法規(guī)，綜合素質(zhì)較高的復(fù)合型人材。他們既要有理論水平，也要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的組織能力。建造師注冊(cè)受聘后，可以建造師的名義擔(dān)任建設(shè)工程項(xiàng)目施工的項(xiàng)目經(jīng)理、從事其他施工活動(dòng)的管理、從事法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門規(guī)定的其他業(yè)務(wù)。在行使項(xiàng)目經(jīng)理職責(zé)時(shí)，一級(jí)注冊(cè)建造師可以擔(dān)任《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的特級(jí)、一級(jí)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的建設(shè)工程項(xiàng)目施工的項(xiàng)目經(jīng)理;二級(jí)注冊(cè)建造師可以擔(dān)任二級(jí)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的建設(shè)工程項(xiàng)目施工的項(xiàng)目經(jīng)理。大中型工程項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理必須逐步由取得建造師執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任。
《建造師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》中規(guī)定，建造師考試實(shí)行統(tǒng)一大綱、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一組織的考試制度，由人事部、建設(shè)部共同組織實(shí)施，原則上每年舉行一次。《建造師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》中還規(guī)定，建造師職業(yè)資格考試，分綜合知識(shí)與能力和專業(yè)職業(yè)與能力兩個(gè)部分。2004年2月人事部、建設(shè)部的《建造師職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》進(jìn)一步規(guī)定：一級(jí)建造師職業(yè)資格考試設(shè)《建設(shè)工程經(jīng)濟(jì)》、《建設(shè)工程法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》、《建設(shè)工程項(xiàng)目管理》和《專業(yè)工程管理與實(shí)務(wù)》4個(gè)科目。二級(jí)建造師執(zhí)業(yè)資格考試設(shè)《建設(shè)工程施工管理》、《建設(shè)工程法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》、《專業(yè)工程管理與實(shí)務(wù)》3個(gè)科目。那么《建設(shè)工程法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》與高職學(xué)校學(xué)習(xí)的《工程法規(guī)》課程之間到底有什么關(guān)系，對(duì)我們教學(xué)有什么啟發(fā)呢。
1 《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》的知識(shí)體系及特點(diǎn)
《建筑法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》是建造師的一門公共基礎(chǔ)課，由于建造師是考核對(duì)象是已經(jīng)從事建筑類相關(guān)活動(dòng)的從業(yè)者。他們?cè)诠ぷ鬟^(guò)程中對(duì)建筑法規(guī)的知識(shí)已有感性的認(rèn)識(shí)。因此本課程實(shí)行的是以素質(zhì)測(cè)試為基礎(chǔ)、以工程實(shí)踐內(nèi)容為主導(dǎo)的指導(dǎo)思想，教材與建造師實(shí)行的現(xiàn)狀相結(jié)合，與現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，與當(dāng)前先進(jìn)的施工技術(shù)相結(jié)合，與用人企業(yè)的實(shí)際需求相結(jié)合的教材編寫要求。學(xué)員學(xué)習(xí)時(shí)是高強(qiáng)度高密度學(xué)習(xí)模式。由一個(gè)培訓(xùn)教師花三天到五天時(shí)間將整本教材從頭到尾串講一遍。學(xué)員被動(dòng)接受知識(shí)的機(jī)會(huì)多，互動(dòng)和主動(dòng)的環(huán)節(jié)少或者幾乎沒(méi)有。
2 高職《工程法規(guī)》知識(shí)要點(diǎn)及課程特點(diǎn)
《工程法規(guī)》是高職建筑工程、市政工程等土建類專業(yè)開設(shè)的專業(yè)基礎(chǔ)課。它具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。課程旨在培養(yǎng)學(xué)生建設(shè)法律意識(shí)和解決工程法律問(wèn)題的能力。教學(xué)內(nèi)容主要包含建筑法規(guī)概論、城市規(guī)劃法律制度、土地管理法律制度、房地產(chǎn)法律制度、建筑許可法律建筑工程發(fā)包與承包法規(guī)、建筑工程招標(biāo)與投標(biāo)法規(guī)、建筑工程監(jiān)理法規(guī)、建筑工程合同法規(guī)、建筑安全生產(chǎn)管理法規(guī)、建筑工程質(zhì)量管理法規(guī)。
3 《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》與《工程法規(guī)》的關(guān)系
《工程法規(guī)》中的建筑工程合同法規(guī)、建筑工程招投標(biāo)法規(guī)、建筑工程許可法規(guī)、建筑安全生產(chǎn)管理法規(guī)、建筑工程質(zhì)量管理法規(guī)這五部分與《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》中的內(nèi)容大體一致。不同的地方在于《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》的時(shí)效性強(qiáng)于《工程法規(guī)》。新版(第四版)的《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》基于新的法律法規(guī)編寫。例如：2013年7月1日實(shí)施的《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》，2013年1月1日實(shí)施的《民事訴訟法》及最高院的司法解釋，2012年2月1日實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。《工程法規(guī)》教材的內(nèi)容更新速度較慢。因此，《工程法規(guī)》教材的編寫的相關(guān)內(nèi)容可以參考《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》。截止目前筆者接觸到的教材上，關(guān)于投標(biāo)保證金的額度和投標(biāo)有效期的規(guī)定《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》中是最新的，已經(jīng)有兩年之久。而《工程法規(guī)》教材的規(guī)定沿用舊的說(shuō)法，沒(méi)有及時(shí)更正。
4 結(jié)束語(yǔ)
不想當(dāng)將軍的士兵不是好兵。學(xué)習(xí)土建類專業(yè)，不想通過(guò)建造師考試的學(xué)生不是好學(xué)生。雖然不是人人有機(jī)會(huì)做項(xiàng)目經(jīng)理。掌握項(xiàng)目經(jīng)理必備的理論知識(shí)后，更能勝任其他崗位。《建設(shè)法規(guī)及相關(guān)知識(shí)》的內(nèi)容高于《工程法規(guī)》課程，從做和學(xué)的角度，前者都可為后者的課堂教學(xué)提供延伸的空間。
關(guān)鍵詞:遙感技術(shù);土地利用
一、引言
遙感定義。從廣義來(lái)講，就是指遙遠(yuǎn)的感知,非接觸遠(yuǎn)距離的探測(cè)技術(shù)。從狹義來(lái)講，指借助于專門的探測(cè)儀器（傳感器），把遙遠(yuǎn)的物體所輻射（或反射）的電磁波信號(hào)接收記錄下來(lái)，再經(jīng)過(guò)加工處理，變成人眼可以直接識(shí)別的圖像，從而揭示出所探測(cè)物體的性質(zhì)及其變化規(guī)律。遙感技術(shù)指從高空到地面各種對(duì)地球觀測(cè)的綜合性技術(shù)系統(tǒng)總稱。它由遙感平臺(tái)、探測(cè)傳感器以及信息接受、處理與分析應(yīng)用系統(tǒng)等組成，周期性地提供監(jiān)測(cè)對(duì)象數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)情報(bào)。
主要的遙感軟件ENVI——美國(guó)ResearchSystemINC公司開發(fā)，1995年引入，適普，目前最高版本ENVI3.7。ERDASImagine——美國(guó)ERDASLLC公司開發(fā)。2003年6月在全球40多個(gè)遙感軟件評(píng)比中，11個(gè)應(yīng)用功能中的9個(gè)獲得第一。藍(lán)賽特阿波羅等都，目前最高版本ERDASImagine8.6。PCIGeomatica——加拿大PCI公司開發(fā)。加拿大阿波羅等都，目前最高版本PCIGeomatica8.2。
IRSA—國(guó)家遙感應(yīng)用技術(shù)研究中心CASMImageInfo—中國(guó)測(cè)科院&四維公司。
二、遙感技術(shù)在土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查中應(yīng)用
1982年至1993年6月，全國(guó)采用大比例尺圖件（包括航片和地形圖）,完成了土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。這項(xiàng)工作歷時(shí)10余年，耗資數(shù)十億元，投入專業(yè)人員達(dá)50多萬(wàn)人次，堪稱中華民族歷史上前所未有的偉業(yè)。我國(guó)對(duì)土地遙感工作極其重視。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十條規(guī)定:國(guó)家建立全國(guó)土地管理信息系統(tǒng)，對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。朱總理明確指出:要采取最先進(jìn)的技術(shù)手段，24小時(shí)監(jiān)測(cè)土地動(dòng)態(tài)變化情況，及時(shí)通報(bào)情況，確保我國(guó)耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、遙感技術(shù)在土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查中應(yīng)用步驟
1、資料準(zhǔn)備。遙感信息源。調(diào)查了解近兩年本地區(qū)的航空攝影情況，當(dāng)有飛行精度和航片質(zhì)量符合要求的航空資料時(shí)，直接收集利用，當(dāng)沒(méi)有時(shí)，采用航天遙感資料。
利用航天資料開展1：1萬(wàn)的土地利用更新調(diào)查工作，宜選擇空間分辨率為2.5m的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)。目前，國(guó)內(nèi)外最合適的是法國(guó)的SPOT-5衛(wèi)星數(shù)據(jù)。首先，了解近一年本地區(qū)的SPOT-5衛(wèi)星數(shù)據(jù)覆蓋情況。如果存在合格的存檔數(shù)據(jù)，直接購(gòu)買使用；如果沒(méi)有合格的存檔數(shù)據(jù)，則采用編程方式獲取最新時(shí)相的衛(wèi)星數(shù)據(jù)。
行政區(qū)域界和權(quán)屬界資料。行政區(qū)域界。收集民政部門行政區(qū)域的勘界資料（圖件和文字說(shuō)明），對(duì)土地詳查確定的行政區(qū)域界（含工作界）進(jìn)行調(diào)整；土地權(quán)屬界。主要包括政府對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)屬界的最新劃定和調(diào)整資料、政府處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議界資料及其他有關(guān)資料。
土地詳查和土地變更調(diào)查資料。分幅土地利用基礎(chǔ)圖件；土地權(quán)屬界線圖；土地權(quán)屬界線協(xié)議書；土地權(quán)屬界線爭(zhēng)議原由書；面積量算手簿、土地統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳、統(tǒng)計(jì)簿、匯總表；土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)。
參考資料。1：1萬(wàn)地形圖或1：5萬(wàn)數(shù)字高程數(shù)據(jù)(DEM)；土地征用、劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓等相關(guān)資料；土地開發(fā)、復(fù)墾、整理、生態(tài)退耕、結(jié)構(gòu)調(diào)整等資料；建設(shè)用地審批文件等資料；地籍調(diào)查資料；相關(guān)法律、法規(guī)、政策規(guī)章。
2、總體技術(shù)路線。人機(jī)交互式遙感解譯境界、權(quán)屬界的轉(zhuǎn)繪套合，將民政部門最新的行政勘界圖件和土地詳查后發(fā)生了變化的土地所有權(quán)界、土地使用權(quán)界等圖件掃描、配準(zhǔn)并矢量化后，與土地利用現(xiàn)狀圖疊加套合進(jìn)行比較，逐一查明其變化地段。用紅色表示原行政界線和權(quán)屬界線，用黑色表示調(diào)整變化地段的行政界線和權(quán)屬界線，并將之疊加套合在遙感正射影像圖上，待外業(yè)調(diào)查后核實(shí)。
3、變化、新增的線狀地物的遙感解譯、主要指寬度大于1m(>4個(gè)pixel)的河流、鐵路、公路、林帶、固定農(nóng)村道路、溝渠、田坎及管道用地等、
3.1解譯標(biāo)志
公路：
小路及簡(jiǎn)公路——淺灰綠、灰白色隱約線狀影紋。
高速公路及高等級(jí)公路——灰白色、淺灰色均勻帶狀影紋。
鐵路——暗黑與淺灰白色相間的規(guī)則雙線影紋。
河流：
單線河——顏色較深的深綠、深藍(lán)、暗紅色彎彎曲曲隱約可現(xiàn)的現(xiàn)狀影紋。
雙線河——深藍(lán)、藍(lán)黑、暗紅色較為平滑的寬帶狀影紋。
3.2解譯原則。將1∶1萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)分幅遙感正射影像圖與1∶1萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)矢量圖套合。通過(guò)人機(jī)交互的方式，將影像放大2—3倍，逐格網(wǎng)比較兩者線形地物的吻合情況，誤差不得超過(guò)圖上0.2mm(<1個(gè)像元）。原有現(xiàn)狀圖上的線形地物與影像誤差＜0.2mm者原則上不作變更解譯；若線狀地物與影像上的線形影紋誤差超過(guò)0.2mm(≥1個(gè)像元），則應(yīng)將該線形地物按影像重新解譯勾繪在解譯圖上。對(duì)肯定變化的線形地物用紅色線條表示，對(duì)可疑變化的線形地物用黃色線條表示，未變化的線形地物按原色表示。
3.3、變化地類圖斑的遙感解譯
變化地類圖斑的解譯標(biāo)志。城市——青灰與淡綠、綠色相間較規(guī)整的大片格網(wǎng)狀、方塊狀影紋圖案。
建制鎮(zhèn)——影像特征同上，規(guī)模略小，規(guī)整程度略差。
農(nóng)村居民地——不規(guī)則狀灰色灰白色暈狀斑塊。
獨(dú)立工礦地——亮白色不規(guī)則狀較平滑的斑塊。
灌溉水田——淺綠、淡綠、淺灰綠、灰白色含平行彎曲的淺色條帶或不規(guī)則格網(wǎng)影紋的圖案，通常成帶成片分布。
水澆地——總體顏色較淺的淺灰、灰白色圖斑，其內(nèi)有彎曲平行的淺色條帶。
旱地——影紋同上，但坡度較陡、范圍通常相對(duì)較小。
菜地——淺綠、灰綠色含不規(guī)則淺灰色條帶和綠色碎斑的影紋圖案。
果園——為不規(guī)則狀帶細(xì)碎格狀點(diǎn)的淡綠色、翠綠色影紋特征。
林地——較平滑的大片綠色、翠綠色、暗綠色影紋特征。
坑塘水面——暗藍(lán)、深藍(lán)、深灰色的圓形、橢圓形、及不規(guī)則狀、邊界較模糊的平滑圖斑。
3.4、變化地類圖斑的解譯原則。城市、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村居民地、獨(dú)立工礦用地等的閉合界線所圈定的范圍為獨(dú)立地類圖斑，其圖斑內(nèi)部的土地權(quán)屬和土地分類不調(diào)查；凡被境界、土地權(quán)屬界、線狀地物、地類界等分割而成的封閉地塊，均為一個(gè)圖斑，上述線類均作為圖斑界線；當(dāng)?shù)仡惤缇€與境界線或土地權(quán)屬界線或線狀地物重合時(shí)，地類界可不表示，以境界線或、土地權(quán)屬界線或線狀地物代替；當(dāng)線狀地物密集，造成圖斑破碎時(shí)，同一地類圖斑可視情況適當(dāng)綜合。
所謂的土地流轉(zhuǎn)就是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，簡(jiǎn)而言之就是保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)入人們的視野是在2004年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 》之后，其中明確規(guī)定了“農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”此政策一出迅速在各地得到了適用，并逐漸形成了完整的流轉(zhuǎn)體系，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)和所有權(quán)的分離。
而之所以土地流轉(zhuǎn)政策得到政府大力推行的主要原因就是經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。由于國(guó)家工業(yè)化建設(shè)的順利進(jìn)行，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力放棄土地，進(jìn)入城市尋找工作，一方面，這種現(xiàn)象緩解了城市工業(yè)化發(fā)展勞動(dòng)力短缺的現(xiàn)象，但是從另一方面來(lái)說(shuō)，它也造成了農(nóng)村勞動(dòng)力的大量確實(shí)，很多土地面臨著拋荒的局面。而在中國(guó)這是擁有13億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，對(duì)糧食的需求量十分巨大，但是現(xiàn)在所面臨的情況卻十分不樂(lè)觀，據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)大部分市縣的人均耕地已經(jīng)下降到0.8畝的警戒線以下，全國(guó)耕地總面積不到18億畝。為了保證耕地的數(shù)量，同時(shí)也為了提高耕作效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展的必然。
湟源縣位于西寧市西部，總面積1509平方千米，處于湟水河上游，是青海省東部農(nóng)業(yè)區(qū)與西部畜牧區(qū)的結(jié)合地帶，光照時(shí)間長(zhǎng)，太陽(yáng)輻射強(qiáng)，年平均降水量約400多毫米，可供農(nóng)業(yè)用地22.4萬(wàn)畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)2014年湟源縣共流轉(zhuǎn)土地面積14.77萬(wàn)畝，占總面積的65.93%，按流轉(zhuǎn)方式分為轉(zhuǎn)包39381畝，出租108267畝，其它150畝，涉及農(nóng)戶17528戶。按土地流轉(zhuǎn)用途可以劃分為：油菜籽12500畝；馬鈴薯1500畝；大白菜1450畝；飼草115428畝；苗木花卉2300畝；飼用玉米4000畝；胡蘿卜3670畝；蠶豆1400畝；藥材4500畝；蒜苗900畝；其它150畝。在縣委和政府的領(lǐng)導(dǎo)支持下，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的大幅度增加，特色種植物比例有所上升，新品種和新技術(shù)不斷的引進(jìn)，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)也在逐年擴(kuò)大，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展。
2.制約土地流轉(zhuǎn)的因素
在取得這些成績(jī)的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)政策背后所隱藏的一系列問(wèn)題，使其發(fā)展的道路面臨諸多阻礙，筆者通過(guò)調(diào)查和分析之后，發(fā)現(xiàn)制約土地流轉(zhuǎn)的因素主要包括以下幾點(diǎn)：
2.1農(nóng)民對(duì)土地的依賴性太強(qiáng)
從傳統(tǒng)的觀念來(lái)講，只要還有一份土地，至少吃飯問(wèn)題就可以解決，不必?fù)?dān)心溫飽問(wèn)題。因此人民對(duì)土地都懷有一份難以舍棄的情懷。目前務(wù)農(nóng)的農(nóng)民大都是四五十歲的中年人，他們的全部生活就是圍繞著土地進(jìn)行，只要有了土地，生活最基本的保障就能夠保證。土地流轉(zhuǎn)雖然看似簡(jiǎn)單沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，但是對(duì)于處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)給其他人，自己的利益就要受到承租人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及信譽(yù)度等因素的影響，在一定程度上比種地的風(fēng)險(xiǎn)要大得多。一旦流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題，給農(nóng)民帶來(lái)的損失是難以估計(jì)的，而農(nóng)民擔(dān)心的這些問(wèn)題也確實(shí)是存在的，因此，很多農(nóng)民不愿意用自己熱愛(ài)的土地去冒風(fēng)險(xiǎn)。這就給土地流轉(zhuǎn)政策的施行帶來(lái)了一定得阻礙。
2.2農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全
隨著經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，黨和政府不斷的提出一系列的措施以發(fā)展民生事業(yè)，保障人民的生活問(wèn)題。通過(guò)社會(huì)保障制度可以彌補(bǔ)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展和長(zhǎng)治久安。但是相比較而言農(nóng)村的社會(huì)保障制度并不夠完善，而這也制約了土地流轉(zhuǎn)政策的推行。試想一下，如果社會(huì)保障制度得以完善，農(nóng)民的生活沒(méi)有了后顧之憂，自然也不需要土地來(lái)承擔(dān)社會(huì)保障的作用。要想土地流轉(zhuǎn)政策能夠盡快的實(shí)施，當(dāng)務(wù)之急就是解決農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題，只有滿足了這點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整才能提上日程，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有實(shí)現(xiàn)的可能。
2.3土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，缺乏監(jiān)督
土地的流轉(zhuǎn)是所有權(quán)和使用權(quán)的分離，從一定意義上看屬于意定之債，是流轉(zhuǎn)雙方之間給予合同的形式形成的一種關(guān)系。而在農(nóng)村很多人缺乏法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，大多是以口頭的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，沒(méi)有明確的合同條文，雙方的權(quán)利和義務(wù)也比較模糊，增加了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。而且這些程序都是農(nóng)民和承租人雙方之間進(jìn)行的，并沒(méi)有上報(bào)集體，因此缺少相關(guān)部門的監(jiān)督和管制，合同的效力難以保證，執(zhí)行起來(lái)較為困難，進(jìn)而使得部分土地流轉(zhuǎn)工作陷入停滯狀態(tài)。
3.推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的措施
3.1建立健全法律制度，完善土地流轉(zhuǎn)工作
要保障土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展首先就需要完善立法工作。使得土地流轉(zhuǎn)能夠有法可依、有法必依，目前我國(guó)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律主要有《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等，但是其中對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的相關(guān)規(guī)定較為模糊，在具體的工作當(dāng)中難以提供法律依據(jù)，使得流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)行缺乏指導(dǎo)。在農(nóng)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵問(wèn)題，為了保證其順利進(jìn)行，出臺(tái)相關(guān)的準(zhǔn)們立法十分必要。在專門的法律的引導(dǎo)之下，確定土地流轉(zhuǎn)的原則，在具體問(wèn)題上提供法律依據(jù)，只有這樣流轉(zhuǎn)工作才能順利進(jìn)行。
3.2完善社會(huì)保障制度
土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是生活的保障，因此很多人難以放棄土地，但是如果為農(nóng)民提供了最基本的生活保障，為他們的生活增添安全感，那么土地流轉(zhuǎn)工作就會(huì)變得容易，因此國(guó)家應(yīng)該著手完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度。首先，擴(kuò)大農(nóng)村的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，為他們的安穩(wěn)生活提供一份保障，進(jìn)而使得農(nóng)民對(duì)土地的依賴性降低，從心理上接受流轉(zhuǎn)政策。其次，為統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民提供相應(yīng)的補(bǔ)助。通過(guò)政府的財(cái)政撥款最大限度的保證農(nóng)民的利益，進(jìn)而提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。
3.3建立健全監(jiān)督機(jī)制
針對(duì)前文所說(shuō)的流轉(zhuǎn)合同效力難以得到保障的問(wèn)題，可以通過(guò)完善政府的監(jiān)督機(jī)制來(lái)加以改善。首先，土地流轉(zhuǎn)要簽訂有效的合同，以合同的方式明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。其次，土地的流轉(zhuǎn)要經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的審批。由于農(nóng)民相對(duì)來(lái)說(shuō)地位較弱，為了保障他們的利益，政府要真正的履行自己的職責(zé)，幫助農(nóng)民做好把關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流轉(zhuǎn)程序的合法和有效。
土地變更調(diào)查是保持土地詳查數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性的重要手段，隨著 “數(shù)字國(guó)土” 工程的實(shí)施， 全國(guó)各地陸續(xù)建立了縣級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)。自2010年開始，根據(jù)國(guó)家、省、地關(guān)于開展年度全國(guó)土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作的通知的相關(guān)文件精神及要求，結(jié)合2011年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作的開展以及2012年省、市國(guó)土資源部門對(duì)變更調(diào)查常態(tài)化管理的要求，談一下對(duì)新形勢(shì)下土地變更調(diào)查工作的體會(huì)。
一、新形勢(shì)下土地變更調(diào)查工作的新特點(diǎn)
（一）2011年度土地變更調(diào)查目標(biāo)
以2010年度土地變更調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，通過(guò)開展2011年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作，全面形成全國(guó)年度土地利用變化情況，及時(shí)更新土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，保持全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性，擴(kuò)大土地變更調(diào)查成果應(yīng)用范圍，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源“以圖管地”的精確調(diào)查與有效監(jiān)管，滿足國(guó)土資源“一張圖”建設(shè)和“批、供、用、補(bǔ)、查”日常監(jiān)管的需要，為國(guó)土資源管理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)資料。（二）2011年度土地變更調(diào)查新特點(diǎn)
根據(jù)國(guó)土資發(fā)[2011]155號(hào)、黔國(guó)土資發(fā)[2011]151號(hào)文件精神以及《2011年度全國(guó)土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》要求，我們可以看出2011年度土地變更調(diào)查體現(xiàn)了以下新特點(diǎn)：
1、“一查多用”
2011年度土地年度變更調(diào)查結(jié)果將直接用于審核年度土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況、土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施情況及年度衛(wèi)執(zhí)法檢查工作,使得工作整合更有效，協(xié)同工作更突出。
2、與國(guó)土資源管理相關(guān)工作緊密結(jié)合
（1）與省級(jí)和國(guó)家建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)相銜接。本年度批準(zhǔn)本年度建設(shè)、本年批準(zhǔn)未建設(shè)的新增建設(shè)用地量之和應(yīng)和年度土地利用計(jì)劃、批而未調(diào)劑使用指標(biāo)及年度建設(shè)用地審批的數(shù)據(jù)相銜接。
（2）與耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)相銜接。年末耕地面積應(yīng)大于規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量。新增耕地總量應(yīng)大于當(dāng)年補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)及建設(shè)占用耕地總量,確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。
（3）已批準(zhǔn)實(shí)施新一輪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的地區(qū)，嚴(yán)格依據(jù)合法有效的基本農(nóng)田劃區(qū)定界資料，調(diào)整數(shù)據(jù)庫(kù)中基本農(nóng)田圖斑的位置和范圍，更新基本農(nóng)田數(shù)據(jù)面積匯總表。2011年仍未批準(zhǔn)實(shí)施新一輪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的地區(qū)，根據(jù)依法確認(rèn)的基本農(nóng)田戰(zhàn)勝或調(diào)整情況，結(jié)合變更后農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)成果，生成基本農(nóng)田面積匯總表。
（4）本年未批先建的新增建設(shè)用地量與執(zhí)法部門數(shù)據(jù)相銜接且符合實(shí)際。
3、各司其職，分工協(xié)作
2011年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)工作由各級(jí)國(guó)土資源局（分局）規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、地籍、土地利用、執(zhí)法監(jiān)察等相關(guān)部門按分工協(xié)作、多方參與、各司其職、共同負(fù)責(zé)的原則組織開展。
（三）新形勢(shì)下土地變更調(diào)查與以往變更調(diào)查的區(qū)別
隨著二次調(diào)查工作的全面完成，2010、2011年度土地變更調(diào)查工作的開展，我們可以看出，新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查工作與傳統(tǒng)的土地變更調(diào)查相比，有著更多的不同。
1、技術(shù)手段不同。以往的土地變更調(diào)查工作，手工繪圖、單純數(shù)據(jù)匯總。新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查工作，以遙感技術(shù)作為調(diào)查和數(shù)據(jù)掌控的基礎(chǔ)，通過(guò)遙感正射影像圖與上一年度遙感影像圖和土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)疊加,監(jiān)測(cè)新一年度新增建設(shè)用地情況,疊合上一年度變更調(diào)查提取的疑似新增建設(shè)用地,對(duì)照最新影像,扣除已拆除的建設(shè)用地圖斑,形成新一年度遙感監(jiān)測(cè)成果。
2、工作力度不同。以往的變更調(diào)查只是單純的由一個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)變更，而新形勢(shì)的變更調(diào)查涉及國(guó)土資源多個(gè)方面的內(nèi)容，由規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、地籍、執(zhí)法監(jiān)察等多個(gè)部門按分工協(xié)作、多方參與、各司其職、共同負(fù)責(zé)的原則來(lái)組織開展。
3、數(shù)據(jù)審核方式不同。以往的土地變更調(diào)查工作，單純對(duì)數(shù)據(jù)流量的合理性進(jìn)行審核；新形勢(shì)下的變更調(diào)查以全覆蓋的遙感影像為基礎(chǔ)，外業(yè)實(shí)地核查每一個(gè)變化的圖斑，通過(guò)變更數(shù)據(jù)庫(kù)，結(jié)合遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果，審核數(shù)據(jù)流量的合理性，最大限度地避免了人為干預(yù)調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。
4、組織模式和程序不同。以往土地變更調(diào)查工作的組織模式較為簡(jiǎn)單。“地方調(diào)查，逐級(jí)匯總、國(guó)家審核出數(shù)”，而新形勢(shì)下土地變更調(diào)查的組織模式更為合理，程序更為復(fù)雜。即沿用二次調(diào)查“三下兩上”的模式和方法，通過(guò)“國(guó)家總體控制、地方實(shí)地調(diào)查、數(shù)據(jù)庫(kù)更新、國(guó)家全面核查、地方復(fù)核與數(shù)據(jù)庫(kù)修改完善、國(guó)家外業(yè)核查、國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)更新、數(shù)據(jù)匯總”，掌握全國(guó)年度土地利用變化情況。
二、新形勢(shì)下變更調(diào)查的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
（一）面臨的機(jī)遇
1、進(jìn)一步樹立了土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)地位。
新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查成果，是土地資源管理的基本依據(jù)，是實(shí)施國(guó)土資源“一張圖”建設(shè)和“批、供、用、補(bǔ)、查”等監(jiān)管的有效監(jiān)管的基礎(chǔ)支撐。
2、“一查多用”，進(jìn)一步拓寬了土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)的覆蓋面和整合度。新形勢(shì)下，將地籍、規(guī)劃、用地、耕保、執(zhí)法等多個(gè)部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行了有效整合。基本農(nóng)田補(bǔ)劃、調(diào)整等相關(guān)圖件、數(shù)據(jù)資料；年度建設(shè)用地審批、土地開發(fā)復(fù)墾整理；違法用地的數(shù)量、范圍、位置及查處等資料，均反映在年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)成果中。
（二）遇到的挑戰(zhàn)
1、人員素質(zhì)要求高。新形勢(shì)下的變更調(diào)查，對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、組織的嚴(yán)密性以及調(diào)查人員的技術(shù)水平都有很高的要求。這對(duì)調(diào)查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作組織能力都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。調(diào)查人員不僅要實(shí)地核查每一個(gè)變化的圖斑，還要將圖斑變化信息按照增量數(shù)據(jù)庫(kù)的方式上報(bào)，形成縣、市、省、國(guó)家同步更新的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，為實(shí)現(xiàn)土地管理和監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“以圖管地”奠定基礎(chǔ)。
2、銜接要求更準(zhǔn)。通過(guò)變更調(diào)查數(shù)據(jù)檢驗(yàn)調(diào)查區(qū)域一年來(lái)國(guó)土資源管理的成效的預(yù)期更加明顯。因此，如何做好與土地利用計(jì)劃、規(guī)劃、耕地保護(hù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、占補(bǔ)平衡、土地供應(yīng)、集約節(jié)約利用的銜接，已成為土地變更調(diào)查面臨的一大挑戰(zhàn)。
三、新形勢(shì)下做好土地變更調(diào)查的建議
做好新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查工作，需要做好以下幾個(gè)方面：
（一）全面提高對(duì)變更調(diào)查工作重要性的認(rèn)識(shí)
土地變更調(diào)查是根據(jù)《土地管理法》“國(guó)家建立土地調(diào)查制度”的規(guī)定而開展的年度性工作，其成果是制定土地管理政策、編制土地利用規(guī)劃、實(shí)施土地用途管制的基礎(chǔ)性資料。
（二）部門之間建立業(yè)務(wù)銜接及數(shù)據(jù)溝通機(jī)制
新形勢(shì)下的土地變更調(diào)查，是通過(guò)圖形和數(shù)據(jù)庫(kù)的方式全方位立體反映土地利用的變化情況；同時(shí)，更是國(guó)土資源管理各類數(shù)據(jù)在土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)“一張圖”和數(shù)據(jù)庫(kù)上的反映。以往各部門獨(dú)立匯總、獨(dú)立上報(bào)各類數(shù)據(jù)的情況，可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系不一致、數(shù)據(jù)彼此不符合。因此，建立各部門的業(yè)務(wù)銜接和數(shù)據(jù)溝通機(jī)制，是做好新形勢(shì)下土地變更調(diào)查的第一步，只有這樣，才能將各類國(guó)土資源管理數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一要求，統(tǒng)一上圖，統(tǒng)一出數(shù)。
（三）提前部署和啟動(dòng)土地變更調(diào)查工作
自然資源指能夠供人們?cè)谏a(chǎn)、生活中利用并作為所有權(quán)、使用權(quán)客體的自然物質(zhì)和能量。自然資源法是環(huán)境保護(hù)法的下位法，包括自然保護(hù)法和自然利用法兩個(gè)部分。我國(guó)現(xiàn)行的自然資源法體系存在諸多弊端，應(yīng)從修改憲法、環(huán)境保護(hù)法和制定綜合性自然資源法等方面進(jìn)行完善，在完善立法體系應(yīng)遵循四個(gè)方面的立法基本原則。
【關(guān)鍵詞】自然資源；范疇；立法體系；立法原則
一、自然資源法的范疇界定
自然資源的范疇界定是我們處理自然資源立法首先應(yīng)該處理的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題關(guān)系到我們我們對(duì)于自然資源的立法定位，特別是在崇尚概念的大陸法系國(guó)家，從傳統(tǒng)法律的既有概念出發(fā)是人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和研究相關(guān)學(xué)科的基本進(jìn)路。
（一）自然資源的概念分析
目前學(xué)術(shù)界對(duì)自然資源的定義各不相同，但主要可歸納為以下幾種：
（1）自然資源是在一定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，自然界中可以被人類利用的物質(zhì)和能量，如土壤、陽(yáng)光、水、空氣、草原、森林、野生動(dòng)植物、礦藏等。1
（2）自然資源，是相對(duì)于非自然屬性的“資源”而言的，是指與人類生產(chǎn)或者其他生產(chǎn)活動(dòng)有關(guān)并能為人類所利用的部分環(huán)境因素。可見(jiàn)，從環(huán)境保護(hù)法看，自然資源是組成環(huán)境的因素。2
（3）自然資源是自然界形成的可供人類利用的一切物質(zhì)和能量的總稱。3
（4）自然資源就是自然界中一切能夠?yàn)槿祟愃玫淖匀灰亍?
（5）聯(lián)合國(guó)出版的文獻(xiàn)中對(duì)自然資源的涵義解釋為：“人在其自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的各種成分，只要它能以任何方式為人類提供福利的都屬于自然資源。從廣義來(lái)說(shuō)，自然資源包括全球范圍內(nèi)的一切要素，它既包括過(guò)去進(jìn)化階段中無(wú)生命的物理成分，如礦物，又包括地球演化過(guò)程中的產(chǎn)物，如植物、動(dòng)物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。”自然資源是人類生活和生產(chǎn)資料的來(lái)源，是人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也構(gòu)成人類生存環(huán)境的基本要素。5
（6）自然資源最有代表性的定義則是由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1972年提出的:“所謂自然資源，是指在一定時(shí)間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值以提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和”。6
（7）通常所謂的自然資源是指直接用于物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的自然資源.它們或構(gòu)成物質(zhì)產(chǎn)品實(shí)體或在物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中被消耗掉.而水、空氣、氣候條件和自然景觀等自然環(huán)境條件和要素同樣也應(yīng)視作人類生存、發(fā)展所必須的自然資源。7
（8）自然資源一般是指能夠進(jìn)入人類勞動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程并被加工成生產(chǎn)資料和生活資料的那部分自然要素如土地、礦藏、水、大氣、森林、草地、野生生物等。8
（9）自然資源是指在自然界中經(jīng)過(guò)一系列化學(xué)、物理、生物過(guò)程而形成的具有一定的時(shí)空格局、對(duì)人類生活和生存直接或間接產(chǎn)生影響的所有自然因素的總和.廣義的自然資源應(yīng)包括一切具有現(xiàn)實(shí)和潛在價(jià)值的自然物質(zhì)。9
（10）一般認(rèn)為自然資源是指自然界中能被人類用于生產(chǎn)和生活的物質(zhì)和能量的總稱.但在實(shí)際中往往只是在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的“資源”認(rèn)識(shí)之上疊加了“自然”的屬性。10
（11）自然資源是指由自然界中地理環(huán)境和生物所構(gòu)成的，吸引人們前往進(jìn)行旅游活動(dòng)的天然景觀，包括地貌、水文、氣候動(dòng)植物等。11
（12）自然資源是指一切可作為生產(chǎn)投入的未經(jīng)人類勞動(dòng)加工而自然存在的物質(zhì)及其可利用的活動(dòng)方式，主要包括氣候、土地、生物、水、礦產(chǎn)等。12
綜上所述，對(duì)自然資源這個(gè)概念雖然表述不盡相同，但是都具有這樣幾個(gè)組成要素，即（1）自然性（2）有用性（3）可用性（4）物質(zhì)和能量，但自然資源并不必然是有限性的。這幾個(gè)特征也是我們將自然資源納入環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系的客體的邏輯前提，同時(shí)，這幾個(gè)特征決定了法律對(duì)自然資源這個(gè)客體所涉及法律關(guān)系調(diào)整的特征。從法律角度上講，自然資源指能夠供人們?cè)谏a(chǎn)、生活中利用并作為所有權(quán)、使用權(quán)客體的自然物質(zhì)和能量。
（二）自然資源法基本范疇
關(guān)于自然資源法，有些著作稱之為自然資源保護(hù)法，亦有人稱之為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)法等，對(duì)其范疇界定也各不相同，而且學(xué)界對(duì)環(huán)境法與自然資源法二者關(guān)系的理解各不相同。肖乾剛主編的高等學(xué)校法學(xué)教材《自然資源法》（法律出版社1992年版）中，把資源保護(hù)法只作為自然資源法體系的一個(gè)組成部分，但大多數(shù)環(huán)境法著作中，往往把自然資源法稱為自然資源保護(hù)法。13 這表現(xiàn)為對(duì)自然資源法范疇的認(rèn)識(shí)存在差異，是依據(jù)自然資源保護(hù)法律規(guī)范的調(diào)整內(nèi)容對(duì)法律規(guī)范調(diào)整領(lǐng)域的歸類和界定，它與自然保護(hù)法概念緊密關(guān)聯(lián)，是繼自然資源概念后首先應(yīng)該回答的基本理論問(wèn)題。那么，整體環(huán)境觀的環(huán)境法范疇?wèi)?yīng)當(dāng)如何重界呢？自然資源法的范疇又如何界定呢？我國(guó)相當(dāng)多的環(huán)境學(xué)者是對(duì)于自然資源法的主張可以分為：
（1）“融合論”，即將自然保護(hù)法和資源法融合為了自然資源保護(hù)法，這在學(xué)界占了很大部分，我們可以從眾多環(huán)境法學(xué)的著作可得到論證。“融合論”其實(shí)就是否定自然保護(hù)法作為環(huán)境法子部門的合理性和科學(xué)性。該說(shuō)進(jìn)而主張自然資源保護(hù)法和污染防治法融合為環(huán)境與資源法，即大環(huán)境法。該說(shuō)以杜群的《環(huán)境法融合論》為代表，她認(rèn)為自然資源保護(hù)法是指自然資源法中關(guān)于單項(xiàng)自然資源保護(hù)的法律規(guī)范的總和。14
（2）“生態(tài)保護(hù)法”說(shuō)，也稱為“生態(tài)法”說(shuō)、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)法”說(shuō)。狹義上的生態(tài)法即是我們說(shuō)主張的中義性質(zhì)上的自然資源保護(hù)法。該學(xué)說(shuō)以《生態(tài)法原理》（曹明德）為代表。我們可以稱之為“類似說(shuō)”。
（3）“獨(dú)立說(shuō)”，即主張存在獨(dú)立的環(huán)境法學(xué)部門——自然資源保護(hù)法（學(xué)），主要以《環(huán)境資源法學(xué)》（呂忠梅、高利紅、余耀軍，中國(guó)法制出版社，2001.6）和《環(huán)境法學(xué)》（汪勁，北京大學(xué)，2006）為該說(shuō)的主要代表，其中又以汪勁的研究相對(duì)較為深入。“獨(dú)立說(shuō)”即自然保護(hù)法也是我們說(shuō)積極倡導(dǎo)和主張的。目前學(xué)界還未達(dá)成對(duì)此學(xué)說(shuō)的一致意見(jiàn)和對(duì)自然保護(hù)法范疇的科學(xué)界分。15
可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略引入中國(guó)，帶給中國(guó)環(huán)境法的第一個(gè)沖擊是:人們愈來(lái)愈認(rèn)識(shí)到過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)形成的狹隘環(huán)境法的概念和范疇論已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)可持續(xù)環(huán)境立法的認(rèn)識(shí)疑障。中國(guó)環(huán)境法的概念應(yīng)當(dāng)回復(fù)到以整體環(huán)境觀為指導(dǎo)的、國(guó)際通行的廣義環(huán)境法概念，即把狹隘環(huán)境法的調(diào)整內(nèi)容擴(kuò)展到合理開發(fā)、利用、管理自然資源方面的社會(huì)活動(dòng)，并重新啟用“環(huán)境法”術(shù)語(yǔ)。 復(fù)元的中國(guó)環(huán)境法范疇?wèi)?yīng)當(dāng)重新界定為兩個(gè)平行子法，即污染防治法、自然資源法，自然資源法融合自然保護(hù)法（生態(tài)環(huán)境保護(hù)法）和自然利用（管理）法。中國(guó)環(huán)境法融合污染防治法和自然資源法也合乎法理，也符合可持續(xù)發(fā)展對(duì)環(huán)境法的客觀要求。融合后的中國(guó)環(huán)境法概念，反映了環(huán)境法調(diào)整客體——環(huán)境和自然資源在可持續(xù)發(fā)展的歷史條件下從割裂、對(duì)立走向融合、統(tǒng)一的客觀事實(shí)。
這里，我們有必要辨析下“自然保護(hù)法”的概念。“自然保護(hù)法”和“環(huán)境法”一樣，有廣義和狹義之分。
廣義的自然保護(hù)法和“環(huán)境與資源法”（即廣義的大環(huán)境法）相同，是指調(diào)整因開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源，保護(hù)和改善自然環(huán)境活動(dòng)而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國(guó)際上說(shuō)使用的自然保護(hù)法，以及原蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的環(huán)境法，都采用廣義的自然保護(hù)法的概念，如俄羅斯的生態(tài)法。
狹義的自然保護(hù)法，是作為自然資源法的一部分，是指調(diào)整因保護(hù)某些特殊的自然和人工環(huán)境因素，維護(hù)生態(tài)平衡和環(huán)境的優(yōu)美和諧而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境法學(xué)教材的考察，按其保護(hù)對(duì)象分，分為：自然保護(hù)地法、國(guó)家公園法、風(fēng)景名勝保護(hù)法、野生動(dòng)植物保護(hù)法、自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)法、水土保持法等。狹義的自然保護(hù)法和自然保護(hù)法基本是平行的，專門指綜合性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法和特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)法。美國(guó)的《原生境法》即是屬于狹義的自然保護(hù)法。狹義的自然保護(hù)法是自然資源法的下位法，主要自然資源保護(hù)法律關(guān)系客體是具有有限性的自然資源。我們?yōu)榱吮苊饷Q上的混亂，采用狹義上的自然保護(hù)法概念，不使用廣義的自然保護(hù)法概念。
綜上可見(jiàn)，作為獨(dú)立的法律部門的“環(huán)境與資源法”（廣義環(huán)境法），它的基本范疇包括：環(huán)境污染防治法、自然資源法（包括自然資源管理和保護(hù)法）和自然保護(hù)法（自然資源法中的自然保護(hù)規(guī)范＋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法）。自然資源法應(yīng)包括自然保護(hù)法和自然利用法。但如上文所述，自然資源并不必然具有有限性的特征，對(duì)于太陽(yáng)能、風(fēng)能這些無(wú)限資源來(lái)講，目前還沒(méi)有把它們作為自然資源立法的保護(hù)對(duì)象，但是，它們又屬于自然資源法律關(guān)系的客體范疇，其所涉及的法律關(guān)系主要是開發(fā)和利用法律關(guān)系。
應(yīng)然界定模式用公式表示，即：
環(huán)境法(廣義)＝污染防治法＋自然資源法＋其他部門法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范。
自然資源法＝自然保護(hù)法+自然利用法=生態(tài)環(huán)境保護(hù)法（包括特殊區(qū)域的環(huán)境保護(hù)）+自然資源法中的自然保護(hù)規(guī)范＋污染防治法中的自然保護(hù)規(guī)范＋其他部門法中有關(guān)自然保護(hù)的法律規(guī)范。
自然資源法（即很多的學(xué)者書著中所謂的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法或者自然資源保護(hù)法等概念）應(yīng)單獨(dú)成立一個(gè)子法，作為環(huán)境法的下位法，與污染防治法并列屬于總體的環(huán)境法的范疇，主要因?yàn)樗哂械莫?dú)特保護(hù)對(duì)象，自然資源法涉及對(duì)資源生態(tài)的保護(hù)，包括整體生境和生態(tài)功能以及特殊自然環(huán)境。而且自然資源法能夠利用環(huán)境法的調(diào)整方法和調(diào)整手段融合進(jìn)環(huán)境法體系。
另外，環(huán)境法視域下的自然利用法之所以能統(tǒng)一到環(huán)境法中，是因?yàn)樽匀焕梅ㄊ且陨鷳B(tài)利益的保護(hù)作為最終的價(jià)值取向，而非經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)自然資源的利用（主要是無(wú)限能源的利用）關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的目的是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，所以自然利用法也是自然資源法的一個(gè)二級(jí)法，同時(shí)也是環(huán)境法的重要組成部分。
由此，我國(guó)的自然資源法的體系以及其在環(huán)境法中的地位可以如下表示：
憲法
環(huán)境基本法
自然資源基本法 （一級(jí)法）
單行自然保護(hù)法 單行自然利用法 （二級(jí)法）
行政法規(guī) （三級(jí)法）
二、對(duì)我國(guó)自然資源立法現(xiàn)狀的理性思考
我國(guó)自1984年制定第一部自然資源單行法《中華人民共和國(guó)森林法》以來(lái)，自然資源法制建設(shè)就進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的新時(shí)期，特別是立法工作取得了很大進(jìn)步。一個(gè)以各種單行資源法集合為法群形態(tài)的自然資源法律體系框架已經(jīng)初步形成。這一體系基本覆蓋了我國(guó)自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的主要方面，使我國(guó)的自然資源法制建設(shè)初步做到了有法可依，在我國(guó)自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理工作中發(fā)揮了一定的積極作用，對(duì)制止自然資源的破壞浪費(fèi)和拯救自然資源的枯竭作出一定的積極貢獻(xiàn)。但是，目前我們面對(duì)的是一個(gè)全球性的資源問(wèn)題和日趨嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)自然資源形勢(shì)，因此，全面審視我國(guó)自然資源的法制狀況，使之更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，是非常必要的。16
總之，我國(guó)已形成了以憲法性規(guī)范為依據(jù)，以環(huán)境保護(hù)法為基礎(chǔ)，以單項(xiàng)專門法為主干，以其他法律及地方性法規(guī)相配套，以國(guó)際條約為補(bǔ)充的自然資源保護(hù)法體系的基本框架，這一體系框架基本覆蓋了我國(guó)自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的主要方面。
1、缺乏明確、統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)的立法目的和指導(dǎo)思想
保護(hù)資源的目的， 一是為了經(jīng)濟(jì)利益， 二是為了生態(tài)效益， 但主要的應(yīng)是生態(tài)效益， 因?yàn)橐坏┥鷳B(tài)效益喪失， 其經(jīng)濟(jì)利益最終將受到影響。但就其立法目的而言， 我國(guó)已制定的自然資源法中， 只有《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》明確提出了“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”、“維護(hù)生態(tài)平衡”的立法目的； 而《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等則偏重于經(jīng)濟(jì)利益， 對(duì)“保護(hù)環(huán)境”、“維持生態(tài)平衡”等只字未提。指導(dǎo)思想， 是法制建設(shè)的靈魂。由于現(xiàn)行有關(guān)資源保護(hù)的法律多脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期， 大都沒(méi)確立“可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想。譬如， 《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和各種自然資源單行法等， 僅有經(jīng)修改的《土地管理法》規(guī)定了“促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容。這種指導(dǎo)思想上的偏差， 表現(xiàn)在法律內(nèi)容上重資源的開發(fā)利用而輕資源保護(hù)， 重資源的經(jīng)濟(jì)效益保護(hù)而輕生態(tài)效益保護(hù)。這顯然不利于維持資源的永續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)。17
2、我國(guó)自然資源法律體系的框架結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步科學(xué)化、合理化。法律體系功能的發(fā)揮通過(guò)法律體系的結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)， 法律體系的結(jié)構(gòu)本身就體現(xiàn)著法律體系的功能。因此， 構(gòu)建法律體系首先需要的是賦予該體系一種科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)。總觀我國(guó)自然資源的法律現(xiàn)狀， 由《森林法》、《土地管理法》等10 部單行自然資源法律集合的法群形態(tài)， 是我國(guó)自然資源法律體系框架的現(xiàn)實(shí)。
(1) 就我國(guó)自然資源法律體系的外部結(jié)構(gòu)而言， 我國(guó)目前已有15部自然資源法律， 并以此為基礎(chǔ)形成了各自的次級(jí)法律體系但由于強(qiáng)調(diào)部門法律發(fā)展和部門利益，如一直以來(lái)國(guó)家環(huán)保總局與國(guó)家林業(yè)局對(duì)生態(tài)保護(hù)的主管權(quán)爭(zhēng)議。忽視了部門法律的整合和部門利益的協(xié)調(diào)， 結(jié)果造成法律體系整體功能難以發(fā)揮， 最終導(dǎo)致了自然資源整體發(fā)展的非持續(xù)性。
(2) 就我國(guó)自然資源法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言， 我國(guó)現(xiàn)行自然資源法律基本上也是以調(diào)整自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理等為內(nèi)容的， 但由于對(duì)自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、治理關(guān)系的處理不當(dāng)， 導(dǎo)致的結(jié)果卻是重開發(fā)利用，輕治理保護(hù)；重視數(shù)量增長(zhǎng)， 忽視質(zhì)量提高；資源供需緊張，利用效益低下，破壞浪費(fèi)嚴(yán)重。
(3) 從我國(guó)自然資源法制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來(lái)看， 我國(guó)現(xiàn)行自然資源法律體系框架由于靜態(tài)結(jié)構(gòu)缺位， 動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)失衡， 立法、執(zhí)法、司法和守法等各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫節(jié)， 導(dǎo)致整個(gè)自然資源法制系統(tǒng)不能高效運(yùn)作， 法律預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
3、監(jiān)督管理責(zé)權(quán)不清
由于自然資源保護(hù)工作涉及內(nèi)容的廣泛性和保護(hù)方法的綜合性特點(diǎn)，必須要求眾多的國(guó)
家行政部門都參與其事，無(wú)論哪一個(gè)單獨(dú)的部門都不可能包攬全部自然資源保護(hù)工作。而且國(guó)家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實(shí)情況也決定了不可能由哪一個(gè)部門包攬全部自然資源保護(hù)工作《華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第七條雖然就環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理體制作了規(guī)定，但實(shí)際上并
沒(méi)有明確各有關(guān)部門之間的關(guān)系。而在其他的自然資源保護(hù)法律規(guī)范中，則往往是僅就某一
個(gè)部門，或者少數(shù)密切相關(guān)部門的監(jiān)督管理權(quán)作出規(guī)定。體制的缺陷是實(shí)際監(jiān)督管理工作薄
弱的重要原因之一。18
三、自然資源立法體系的完善路徑
自然資源保護(hù)法屬于環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)組成部分。目前，我國(guó)自然資源保護(hù)法律體系已基本形成，但還不十分完備，與自然資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，針對(duì)自然資源保護(hù)法體系存在的缺陷，應(yīng)提出進(jìn)一步完善的建議，以利于我國(guó)自然資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。
1、在《憲法》中增加資源保護(hù)的內(nèi)容
由世界自然保護(hù)同盟，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會(huì)合編的《保護(hù)地球——持續(xù)生存戰(zhàn)略》明確提出，各國(guó)應(yīng)通過(guò)一個(gè)關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的全球宣言和盟約，使各國(guó)對(duì)可持續(xù)生存的道德準(zhǔn)則作為承諾，并應(yīng)將可持續(xù)生存原則納入各國(guó)的憲法和立法之中。因此，我國(guó)的自然資源立法應(yīng)根據(jù)以上精神和我國(guó)的實(shí)際情況，加以修改和完善。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》還沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的條款，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候加以修改，增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展以保護(hù)自然資源和環(huán)境為基礎(chǔ)，發(fā)展與資源和環(huán)境保護(hù)是相互聯(lián)系的，它們構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)在國(guó)家根本大法中得到體現(xiàn)。
2、重新制定《環(huán)境保護(hù)法》，改為環(huán)境基本法或環(huán)境政策法
20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界上很多國(guó)家和地區(qū)紛紛制定了綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法，我國(guó)1989年的《環(huán)境保護(hù)法》基本可視為污染防治法，幾乎未涉及自然資源的法律保護(hù)。如今我們應(yīng)在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的基礎(chǔ)上，增加合理開發(fā)、利用和保護(hù)、治理自然資源的內(nèi)容， 將其更名為《環(huán)境基本法》或《環(huán)境保護(hù)基本法》，使其真正成為名副其實(shí)的污染防治和自然資源保護(hù)方面的綜合性基本法律， 并為其他專門性立法提供立法基礎(chǔ)。從而，使環(huán)境保護(hù)法真正能統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)環(huán)境資源法立法體系。
3、制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》
世界上許多國(guó)家已經(jīng)或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國(guó)制定《自然資源保護(hù)法》的條件已逐步成熟。首先，可持續(xù)發(fā)展思想涉及資源、環(huán)境、技術(shù)、投資、市場(chǎng)等諸多方面，但從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，只有資源與環(huán)境才是決定持續(xù)性的主要因素，而其中以資源利用為中心問(wèn)題。制定《自然資源保護(hù)法》的目的正是為了實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)發(fā)展。合理利用和開發(fā)自然資源，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、物質(zhì)生活的需要，同時(shí)能滿足下一代的合理需要。其次， 1994年我國(guó)政府制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程》，賦予了自然資源合理開發(fā)、利用、保護(hù)的重要地位，確定了自然資源的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十五大報(bào)告進(jìn)一步確立了可持續(xù)發(fā)展對(duì)于現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)地位，并對(duì)自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)與節(jié)約等給予高度重視，這一切都為《自然資源保護(hù)法》的制定創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境與政策支持。此外，制定《自然資源保護(hù)法》是構(gòu)建與完善我國(guó)自然資源法律體系的需要。自然資源法律體系應(yīng)是一個(gè)在自然資源分類基礎(chǔ)上，以《自然資源保護(hù)法》為龍頭，以單行法為基干，以各種行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等為主體，以相鄰有關(guān)法律為補(bǔ)充的效力層次分明的有機(jī)系統(tǒng)。制定《自然資源保護(hù)法》正是彌補(bǔ)我國(guó)自然資源法律體系結(jié)構(gòu)缺失的重要措施。總之，制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》不但有立法的現(xiàn)實(shí)條件，而且勢(shì)在必行。《自然資源保護(hù)法》制定的主要內(nèi)容應(yīng)包括:制定《自然資源保護(hù)法》的目的；《自然資源保護(hù)法》的基本原則；自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發(fā)、利用和補(bǔ)救；自然資源的保護(hù)；不斷利用自然資源的責(zé)任；自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)；自然資源有償利用及收費(fèi)制度；自然資源稅；保護(hù)自然資源的教育以及違反《自然資源保護(hù)法》的法律責(zé)任等。《自然資源保護(hù)法》應(yīng)修正計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的自然資源無(wú)償使用的做法，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自然資源，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源開發(fā)保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。
自然資源基本法為各單項(xiàng)自然資源法之基地和龍頭。各單項(xiàng)自然資源法的制定與修改， 從總體上講要依憲而行， 此外還要從“基本法”的基點(diǎn)出發(fā)， 按照基本法所確定的指導(dǎo)思想、原則、制度等進(jìn)行， 既不能違背憲法也不能違背基本法。自然資源基本法是龍頭， 其他單項(xiàng)自然資源法必須隨龍頭而擺， 納入基本法創(chuàng)造的構(gòu)架之中。如果從結(jié)構(gòu)篇章的角度講， 若制定自然資源法典的話， 基本法可為總編部分， 各單項(xiàng)自然資源法可以組合而成為分編。兩者之間是統(tǒng)和分的關(guān)系。
4、制定或者修改其他單行自然資源保護(hù)法律
對(duì)于原有的自然資源保護(hù)法律規(guī)定，應(yīng)根據(jù)自然資源保護(hù)新的原則和新的基本制度，以及其他客觀情況的變化，予以適時(shí)修訂。我國(guó)近年來(lái)已經(jīng)修訂了《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《森林法》等，但這是不夠的。對(duì)于那些制訂較早，作用明顯較弱的法律規(guī)范，如《草原法》、《水土保持法》，尤其應(yīng)盡快修訂，以便與體系內(nèi)其他層次的立法相協(xié)調(diào)，服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)的自然資源保護(hù)工作。
四、自然資源立法的基本原則
自然資源立法的基本原則，是指為實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)和合理利用的目標(biāo)，在法律上充分體現(xiàn)自然資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在起草、制定或修改自然資源法的過(guò)程中，對(duì)立法具有指導(dǎo)意義的基本原理和基本方法。筆者認(rèn)為，我國(guó)自然資源立法的基本原則包括以下幾個(gè)方面：
1、可持續(xù)發(fā)展原則
可持續(xù)發(fā)展是人類對(duì)新情勢(shì)審思作出的必然選擇，自然資源作為可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)獨(dú)立子系統(tǒng)決定著可持續(xù)發(fā)展的得失成敗，可持續(xù)發(fā)展作為人類未來(lái)的共同發(fā)展戰(zhàn)略，它將人類社會(huì)發(fā)展與資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，是當(dāng)前最新的一種發(fā)展理念，并正在成為我們立法的一項(xiàng)指導(dǎo)性原則，在可持續(xù)發(fā)展視野上，自然資源法應(yīng)當(dāng)遵循公平分配原則，效益發(fā)展原則，協(xié)調(diào)持續(xù)原則，合理利用原則，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家宏觀調(diào)控相結(jié)合的資源有償使用原則。
（1）可持續(xù)發(fā)展思想是人類在不斷探索人與自然關(guān)系基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，從其內(nèi)容上講，它既不同于強(qiáng)調(diào)生物為中心的生物中心倫理觀也不同于強(qiáng)調(diào)人類均等的人文中心倫理觀，而是一種全新發(fā)展觀念，已成為指導(dǎo)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流思想，它的出現(xiàn)對(duì)人類開發(fā)利用自然資源的活動(dòng)提出了新的要求，單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是速度而忽視自然資源維護(hù)的發(fā)展模式，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，過(guò)分主張守護(hù)自然而遏制發(fā)展的做法同樣受到質(zhì)疑，人類需要在兩種極端的觀念之間尋找一種和諧與平衡，并通過(guò)完善現(xiàn)有法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想與自然資源法律制度的銜接首先則必須確立與之相適應(yīng)的立法價(jià)值觀，可持續(xù)發(fā)展條件下自然資源法的價(jià)值取向應(yīng)該是公平與效率的統(tǒng)一。
（2）可持續(xù)發(fā)展一方面突出資源開發(fā)對(duì)人類生存和發(fā)展的重要性，同時(shí)必須平衡人類發(fā)展與資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的利益關(guān)系，應(yīng)強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境與人類發(fā)展的持續(xù)性、內(nèi)在性、互動(dòng)性和共存性，注重發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和子孫后代根本利益的保護(hù)，因此，自然資源法的發(fā)展界定應(yīng)當(dāng)既滿足當(dāng)代人的需求又不對(duì)后代人需求構(gòu)成危害，人類對(duì)資源和環(huán)境所采取的保障措施應(yīng)當(dāng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境，人類（當(dāng)代、后代）生活環(huán)境構(gòu)成最有效的維護(hù)屏障，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)延續(xù)不斷，良性循環(huán)的發(fā)展，以最終滿足人類不斷提高的生活質(zhì)量。
（3）為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律法規(guī)必須進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，自然資源保護(hù)法是實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)管理，以合理利用和開發(fā)自然資源，滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、物質(zhì)的需要，同時(shí)滿足下一代的合理需要。自然資源保護(hù)法應(yīng)以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自然資源，做到可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。
可持續(xù)發(fā)展要求我們?cè)谧匀毁Y源立法中，對(duì)有限資源的立法應(yīng)著重保護(hù)，如今我國(guó)的自然資源法體系中，森林法第一條規(guī)定：為了保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要，特制定本法。草原法，第一條 為了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展 ，制定本法。
土地管理法，第一條，為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，特制定本法。
2、尊重自然規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律20
尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律原則是指在進(jìn)行資源保護(hù)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重自然和生態(tài)演變的規(guī)律以地球生態(tài)系統(tǒng)平衡原理作為制定法律的理論基礎(chǔ)。
（1）“物物相關(guān)”律，即自然界中各種事物之間有著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關(guān)系，改變其中的一個(gè)事物必然會(huì)對(duì)其他事物產(chǎn)生直接或間接的影響。資源保護(hù)法必須注意對(duì)每一種資源要素的保護(hù)以各資源要素之間的相互影響，因而資源保護(hù)法的體系必然比較復(fù)雜，此外，“物物相關(guān)”律必然要求人們?cè)陂_發(fā)利用資源時(shí)應(yīng)當(dāng)注意調(diào)查研究和統(tǒng)籌規(guī)劃，在資源保護(hù)法中之所以有“土地利用規(guī)劃”影響評(píng)價(jià)等規(guī)定其源蓋也于此。
（2）“相生相克”律。即在生態(tài)系統(tǒng)中，每一生物種都占據(jù)一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協(xié)同進(jìn)化。因此資源保護(hù)法必然要求人們不得向某生態(tài)系統(tǒng)引進(jìn)原來(lái)沒(méi)有的物種或在生態(tài)系統(tǒng)中人為地消滅某一物種，也就是為什么在資源保護(hù)中有物種保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)以及動(dòng)植物檢疫等法律的原因。
（3）“能流物復(fù)”律，即在生態(tài)系統(tǒng)中能量在不斷地流動(dòng)，物質(zhì)在不停地循環(huán)。在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)以及鼓勵(lì)建立符合生態(tài)規(guī)律的生活生產(chǎn)方式的規(guī)定，某種物質(zhì)一旦進(jìn)入環(huán)境，便會(huì)在環(huán)境中不斷地循環(huán)，有些還會(huì)在生物體內(nèi)累積（即“生物富集”）發(fā)生致畸、致癌、致突變等作用，因此在資源保護(hù)法中有關(guān)于防止環(huán)境污染，尤其是控制有毒有害物質(zhì)的規(guī)定。
（4）“負(fù)載定額”律，即任何生態(tài)系統(tǒng)都有一個(gè)大致辭的負(fù)載能力上限，包括一定的生物生產(chǎn)能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。
（5）“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”律，即只有在結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)時(shí)生態(tài)系統(tǒng)才是穩(wěn)定的，為了使生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能保持協(xié)調(diào)狀態(tài)，必須千方百計(jì)地保持生物物種的多樣化，盡量減少外來(lái)干擾，同時(shí)鼓勵(lì)人們?nèi)?chuàng)造結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)，生物生產(chǎn)能力高的人工生態(tài)系統(tǒng)。這些要求導(dǎo)致了資源保護(hù)物種的多樣性，保護(hù)森林植被保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)免受干擾以及確保創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)的人工生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)定的產(chǎn)生。
（6）“時(shí)空有宜”律。即每一個(gè)地方都有其特定的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件組合，構(gòu)成獨(dú)特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，在開發(fā)利用某特定地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，必須充分考慮它的特性。
在立法過(guò)種中，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻以生態(tài)規(guī)律衡量某項(xiàng)調(diào)整人類行為的法律規(guī)范，在考慮保護(hù)當(dāng)代人類自身利益的同時(shí)，還必須考慮保護(hù)人類的生存條件即生態(tài)系統(tǒng)，考慮到人類近期或者長(zhǎng)期利益的實(shí)現(xiàn)還需要有眾多的環(huán)境條件作支撐這樣才能使人類的行為符合生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，才能保存證人類世代的利益。
3、整體性和區(qū)域性相結(jié)合原則
自然資源具有整體性，所以對(duì)其保護(hù)不可人為地將各個(gè)自然要素割裂開來(lái)進(jìn)行立法，整體性和區(qū)域性相結(jié)合原則是指“把行政區(qū)域與自然條件有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，視為一個(gè)有機(jī)整體，用系統(tǒng)論方法進(jìn)行全面分析，立足區(qū)域特點(diǎn)，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境全面持續(xù)發(fā)展。”各地的地理、自然資源、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史、傳統(tǒng)、習(xí)慣和人文景觀等等，具有其獨(dú)特的一面，因此，地方環(huán)境立法必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，重點(diǎn)針對(duì)地方現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在發(fā)展地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)時(shí)突出地方特色，進(jìn)而推動(dòng)地方的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、健康發(fā)展。 另外，在處理地方環(huán)境立法與中央環(huán)境立法的關(guān)系上，亦應(yīng)在保證法制統(tǒng)一的原則下遵守地方環(huán)境立法優(yōu)先的原則。
4、合理開發(fā)與利用的原則。
不論是人類中心主義還是生態(tài)主義都不否認(rèn)自然資源的人類利用性， 問(wèn)題的關(guān)鍵是如何保持生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展。因此， 堅(jiān)持“合理”為前提就是必不可少和十分重要的。合理開發(fā)與利用中的開發(fā)不單是強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源開采、挖掘、砍伐等， 還包括用途的開發(fā)， 新資源的開發(fā)(如替代資源) ， 決不能只停留在傳統(tǒng)消費(fèi)模式上； 利用也不單是指使用和消耗， 而是要拓展到合理配置、高效、綜合利用， 強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三結(jié)合。22
同時(shí)，筆者認(rèn)為自然資源有償使用不能作為自然資源法的基本原則，而只能作為自然保護(hù)法的基本原則。其實(shí)，并非所有自然資源都具有有價(jià)性， 只有當(dāng)自然資源具有有限性或者稀缺性的時(shí)候，才使人的勞動(dòng)有了對(duì)象， 方可物化為社會(huì)財(cái)富，從而產(chǎn)生價(jià)值，自然資源法對(duì)此類資源應(yīng)通過(guò)有償使用原則著重維護(hù)整體的生態(tài)利益，而對(duì)無(wú)限性的自然資源不可適用該原則，如太陽(yáng)能、風(fēng)能、潮汐能等。
【注釋】
1、金瑞林：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，北京大學(xué)出版社2006年版，第5頁(yè)。
2、韓德培：環(huán)境保護(hù)法教程（第四版），法律出版社2003年，第3頁(yè)。
3、蔡守秋：環(huán)境資源法學(xué)，人民法院出版署，中國(guó)公安大學(xué)出版社2003年版，第4頁(yè)。
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13、參見(jiàn)金瑞林：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2006版，北京大學(xué)出版社，第316頁(yè)注1。
14、杜群：可持續(xù)發(fā)展與中國(guó)環(huán)境法創(chuàng)新——環(huán)境法概念的復(fù)元和范疇的重界，北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)， 2001年 03期。
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19、李愛(ài)年：論自然資源保護(hù)法體系的完善，載于湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2001年01期。
20、參見(jiàn)金瑞林：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，北京大學(xué)出版社2006年版，第74頁(yè)。
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第一條為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理，切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《**市區(qū)縣（自治縣、市）投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》（渝國(guó)土房管發(fā)〔2002〕98號(hào)）、《**市土地開發(fā)整理項(xiàng)目庫(kù)管理暫行辦法》和《**市土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理暫行辦法》（渝國(guó)土房管發(fā)〔2005〕97號(hào)）等有關(guān)法律、規(guī)章規(guī)定，特制定本辦法。
第二條為實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡而自行補(bǔ)充耕地的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理適用于本辦法。
第三條本辦法所稱土地開發(fā)整理項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目）是指經(jīng)**市國(guó)土資源和房屋管理局（以下簡(jiǎn)稱市國(guó)土房管局）批準(zhǔn)入庫(kù)的縣級(jí)土地開發(fā)、整理、復(fù)墾項(xiàng)目。
第四條縣國(guó)土資源和房屋管理局（以下簡(jiǎn)稱縣國(guó)土房管局）負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)督管理初步審查工作，項(xiàng)目承擔(dān)單位（縣地質(zhì)環(huán)境土地整理中心）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的選址、踏勘、入庫(kù)報(bào)批、項(xiàng)目實(shí)施管理工作，項(xiàng)目所在地街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）負(fù)責(zé)項(xiàng)目成果管護(hù)和利用工作。
第二章項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)
第五條項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)原則
（一）實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；
（二）科學(xué)安排，規(guī)范審查；
（三）實(shí)事求是，嚴(yán)格辦事程序。
第六條項(xiàng)目入庫(kù)，原則上按年度一次性申報(bào)，一般不超過(guò)當(dāng)年六月三十日；國(guó)家級(jí)和市級(jí)投資的項(xiàng)目，除救災(zāi)以外，一般應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年六月三十日前完成次年的申報(bào)。
第七條項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)應(yīng)堅(jiān)持的原則
（一）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失；
（二）增加有效耕地面積，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；
（三）以土地整理為主，適當(dāng)開發(fā)未利用土地。
第八條項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)的程序
（一）項(xiàng)目所在地街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）向縣國(guó)土房管局提出申請(qǐng)；
（二）項(xiàng)目承擔(dān)單位組織人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，并提出踏勘意見(jiàn)書；
（三）經(jīng)踏勘同意項(xiàng)目選址的，項(xiàng)目承擔(dān)單位委托有資質(zhì)的測(cè)量單位進(jìn)行1:2000的地形圖測(cè)量和1:2000現(xiàn)狀圖調(diào)繪；
（四）測(cè)量成果出來(lái)以后，項(xiàng)目承擔(dān)單位委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算；
（五）項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算送市國(guó)土房管局進(jìn)行評(píng)審；
（六）評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)以后，項(xiàng)目承擔(dān)單位按市國(guó)土房管局要求，整理項(xiàng)目入庫(kù)上報(bào)所需資料，經(jīng)縣國(guó)土房管局審查同意后，上報(bào)市國(guó)土房管局入庫(kù)；
（七）入庫(kù)資料經(jīng)市國(guó)土房管局審查合格后，由市國(guó)土房管局下達(dá)項(xiàng)目入庫(kù)通知。
第九條現(xiàn)場(chǎng)踏勘應(yīng)準(zhǔn)備的資料
（一）1:10000標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀圖；
（二）1:10000標(biāo)準(zhǔn)分幅地形圖；
（三）土地開發(fā)整理項(xiàng)目申報(bào)表；
（四）最新的權(quán)屬變更資料；
（五）土地開發(fā)整理項(xiàng)目踏勘意見(jiàn)書。
第十條項(xiàng)目踏勘，應(yīng)采取實(shí)地踏勘和對(duì)相關(guān)圖件、資料核實(shí)相結(jié)合的方法進(jìn)行。其內(nèi)容包括：
（一）項(xiàng)目區(qū)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件和基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境狀況、項(xiàng)目實(shí)施可能對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響；
（二）土地利用現(xiàn)狀及新增耕地潛力；
（三）項(xiàng)目實(shí)施的有利條件和不利因素；
（四）項(xiàng)目區(qū)范圍和面積等。
縣級(jí)投資的單個(gè)整理項(xiàng)目應(yīng)相對(duì)集中連片，建設(shè)規(guī)模原則上不超過(guò)300公頃，片塊數(shù)不超過(guò)5塊，單片面積不少于50公頃；開發(fā)和復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模原則上不超過(guò)200公頃，單片面積不少于20公頃，片塊數(shù)不超過(guò)5塊。
第十一條項(xiàng)目入庫(kù)應(yīng)提交的資料
（一）縣級(jí)的項(xiàng)目入庫(kù)申請(qǐng)（注明是否符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)則）；
（二）項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)踏勘報(bào)告；
（三）縣林業(yè)部門關(guān)于項(xiàng)目區(qū)不屬退耕還林范圍意見(jiàn)；
（四）項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)利登記狀況表和地類面積統(tǒng)計(jì)表（測(cè)量單位提供）；
（五）項(xiàng)目實(shí)施方案（規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算）；
（六）項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃圖。規(guī)劃圖依據(jù)實(shí)測(cè)的1:2000現(xiàn)狀圖、地形圖編制，采用國(guó)家高程和平面坐標(biāo)系統(tǒng)并在圖上標(biāo)明以下內(nèi)容：
1、項(xiàng)目建設(shè)區(qū)邊界、地類界和符號(hào)、土地權(quán)屬界限、所涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的名稱；
2、項(xiàng)目區(qū)與周邊的相對(duì)關(guān)系，如項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與外界的聯(lián)系；
3、土地利用變更日期（應(yīng)能反映項(xiàng)目區(qū)最新土地利用現(xiàn)狀，并與變更后的土地統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳對(duì)應(yīng)）；
4、規(guī)劃的溝、路、林、渠、建（構(gòu)）筑物等各項(xiàng)工程總體布局，工程類型和數(shù)量要和實(shí)施方案描述一致，所有溝渠應(yīng)有水流方向；
5、圖例和制圖單位、人員、制圖日期，并加蓋印章；圖件均應(yīng)微機(jī)成圖。
（七）土地開發(fā)面積20—150公頃的，附大足縣人民政府土地開發(fā)用地批準(zhǔn)文件；150公頃以上（含150公頃）的，應(yīng)報(bào)經(jīng)**市人民政府批準(zhǔn)；
（八）涉及水利工程的，提交縣水利部門關(guān)于同意項(xiàng)目中水利工程實(shí)施的意見(jiàn)；
（九）項(xiàng)目資金來(lái)源說(shuō)明。
第三章項(xiàng)目實(shí)施
第十二條縣國(guó)土房管局在接到市國(guó)土房管局下達(dá)的入庫(kù)通知書后，通知項(xiàng)目所在街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村、社召開動(dòng)員大會(huì)。項(xiàng)目區(qū)所涉及的農(nóng)戶均應(yīng)在同意項(xiàng)目實(shí)施的承諾書上簽字確認(rèn)，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施。
第十三條項(xiàng)目實(shí)施必須執(zhí)行“五制”管理。即：項(xiàng)目公示公告制、項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目合同管理制、項(xiàng)目招投標(biāo)制、項(xiàng)目監(jiān)理制。
（一）項(xiàng)目公示公告制：項(xiàng)目實(shí)施前由縣土地行政主管部門根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)將意圖、目標(biāo)、實(shí)施方案、項(xiàng)目工期、投資額度、建設(shè)總規(guī)模、土地權(quán)屬狀況等內(nèi)容進(jìn)行公示。
（二）項(xiàng)目法人制：項(xiàng)目工程的施工應(yīng)當(dāng)由具有合法資質(zhì)和組織能力的項(xiàng)目法人承擔(dān)。項(xiàng)目法人的確定，原則上以招投標(biāo)方式進(jìn)行；對(duì)招投標(biāo)確有困難的工程，可由項(xiàng)目建設(shè)單位確定，但須報(bào)經(jīng)縣政府批準(zhǔn)同意。
（三）項(xiàng)目合同管理制：項(xiàng)目實(shí)施采取合同管理方式，項(xiàng)目確定后，縣地質(zhì)環(huán)境土地整理中心與中標(biāo)單位簽訂合同，規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施范圍、規(guī)模、方案、新增耕地面積、投資額、工程質(zhì)量、工期、雙方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。合同雙方必須按照合同規(guī)定嚴(yán)格管理和執(zhí)行。
（四）項(xiàng)目招投標(biāo)制：按照《招投標(biāo)法》及相關(guān)規(guī)定，實(shí)行項(xiàng)目招投標(biāo)管理制度，尋求最佳工程施工、建設(shè)監(jiān)理等單位，實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度、降低項(xiàng)目建設(shè)成本。
（五）項(xiàng)目監(jiān)理制：在項(xiàng)目施工單位確定后，應(yīng)當(dāng)確定有資質(zhì)的工程監(jiān)理單位，依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)文件，有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程監(jiān)理合同，對(duì)項(xiàng)目工程實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程工程監(jiān)理，對(duì)工程施工進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目工程負(fù)責(zé)。
第十四條項(xiàng)目承擔(dān)單位按照《大足縣土地開發(fā)整理項(xiàng)目工程施工招投標(biāo)管理暫行辦法》規(guī)定的程序進(jìn)行項(xiàng)目招投標(biāo)工作，中標(biāo)的施工單位在接到開工通知書后方能進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)施工。
第十五條項(xiàng)目監(jiān)理單位必須認(rèn)真、負(fù)責(zé)、客觀、公正地履行職責(zé)，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假、的行為，項(xiàng)目承擔(dān)單位將依法追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任或法律責(zé)任。
第四章項(xiàng)目驗(yàn)收
第十六條項(xiàng)目竣工后，縣國(guó)土房管局會(huì)同縣農(nóng)業(yè)局、縣財(cái)政局、縣審計(jì)局、項(xiàng)目所在地街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）等有關(guān)部門進(jìn)行初驗(yàn)。初驗(yàn)合格后，向市國(guó)土房管局提出正式驗(yàn)收申請(qǐng)。
第十七條項(xiàng)目竣工驗(yàn)收依據(jù)
（一）項(xiàng)目入庫(kù)通知確定的建設(shè)規(guī)模及評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算或?qū)嵤┓桨福?/p>
（二）項(xiàng)目工程監(jiān)理單位提供的各分部、分項(xiàng)工程量和質(zhì)量核定情況表。
第十八條項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的內(nèi)容主要包括：項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)完成情況、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)執(zhí)行情況、工程建設(shè)質(zhì)量、資金使用與管理情況、土地權(quán)屬管理、土地變更調(diào)查和檔案資料管理情況、工程管理措施等。
第十九條項(xiàng)目竣工驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)參照國(guó)土資源部《土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》（TD/T1013—2000）及其他相關(guān)規(guī)范執(zhí)行。
第二十條項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)提交以下資料
（一）縣國(guó)土房管局對(duì)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的申請(qǐng)；
（二）項(xiàng)目入庫(kù)申請(qǐng)及入庫(kù)通知書；
（三）項(xiàng)目竣工報(bào)告及相關(guān)統(tǒng)計(jì)表格等附件
竣工報(bào)告內(nèi)容主要包括：項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)完成情況、工程建設(shè)質(zhì)量情況、資金使用與管理情況、土地權(quán)屬調(diào)整情況、工程管護(hù)措施、投資預(yù)期效益分析、項(xiàng)目組織管理的主要措施與經(jīng)驗(yàn)、存在的問(wèn)題與改進(jìn)措施及文檔管理情況等；
附件包括土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)情況表、土地開發(fā)整理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支情況表、土地開發(fā)整理前后土地利用結(jié)構(gòu)變化情況表和新增耕地質(zhì)量評(píng)定表（由縣農(nóng)業(yè)部門填寫并加蓋公章）；
（四）項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)D、土地開發(fā)整理前后的土地利用現(xiàn)狀圖或地籍圖；
（五）有審計(jì)乙級(jí)資質(zhì)以上條件的單位出具的審計(jì)報(bào)告；
（六）有資質(zhì)單位出具的新增耕地測(cè)算報(bào)告。新增耕地樣方測(cè)量應(yīng)有不同坡度、不同地類、每類樣方數(shù)不少于2個(gè)，單個(gè)樣方面積不小于1公頃，樣方總面積不低于建設(shè)規(guī)模的3%；
（七）工程監(jiān)理報(bào)告；
（八）土地權(quán)屬調(diào)整資料；
（九）新增耕地補(bǔ)劃基本農(nóng)田調(diào)整劃定表冊(cè)；
（十）項(xiàng)目實(shí)施前后10組以上對(duì)比照片（必須具有相同的參照物）；
（十一）項(xiàng)目合同、協(xié)議書及任務(wù)委托書；
（十二）項(xiàng)目招投標(biāo)資料；
（十三）項(xiàng)目工程、質(zhì)量檢驗(yàn)資料。
第二十一條市國(guó)土房管局受理竣工驗(yàn)收申請(qǐng)后，會(huì)同市農(nóng)業(yè)行政主管部門，組織工程技術(shù)、農(nóng)技、財(cái)務(wù)、管理等方面專家，組成竣工驗(yàn)收組實(shí)施驗(yàn)收。
第二十二條項(xiàng)目竣工驗(yàn)收應(yīng)提供以下備查資料
（一）基本農(nóng)田補(bǔ)劃資料；
（二）會(huì)計(jì)帳薄和原始憑證；
（三）有關(guān)影像資料；
（四）其他資料。
第二十三條項(xiàng)目竣工驗(yàn)收程序
（一）項(xiàng)目業(yè)主、監(jiān)理單位報(bào)告項(xiàng)目實(shí)施情況；
（二）實(shí)地查驗(yàn)項(xiàng)目工程建設(shè)、新增耕地和土地權(quán)屬調(diào)整等情況，征求項(xiàng)目區(qū)群眾意見(jiàn)；
（三）查閱項(xiàng)目相關(guān)資料；
（四）形成項(xiàng)目竣工驗(yàn)收意見(jiàn)。
驗(yàn)收人員填寫項(xiàng)目竣工驗(yàn)收評(píng)價(jià)表，并對(duì)其評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)。
第二十四條項(xiàng)目竣工驗(yàn)收中如發(fā)現(xiàn)截留、挪用、坐支項(xiàng)目資金和未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變規(guī)模、范圍、工程質(zhì)量等重大問(wèn)題，應(yīng)中止驗(yàn)收。驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)驗(yàn)收組的意見(jiàn)督促項(xiàng)目實(shí)施單位整改。整改結(jié)束后，按照本辦法的規(guī)定，重新申請(qǐng)驗(yàn)收。
第二十五條項(xiàng)目經(jīng)市國(guó)土房管局驗(yàn)收合格的，市國(guó)土房管局頒發(fā)《**市建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡開發(fā)整理合格證》。《**市建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡開發(fā)整理合格證》上確認(rèn)的新增耕地面積為打折后的面積或按新增耕地分等定級(jí)系數(shù)確定的面積，用于沖抵本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)占用耕地指標(biāo)。
第五章成果管理
第二十六條驗(yàn)收合格認(rèn)定的新增耕地，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)移交縣國(guó)土房管局登記造冊(cè)，并按規(guī)定做好土地利用現(xiàn)狀變更和基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作。
第二十七條項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)做好項(xiàng)目成果檔案管理工作，從項(xiàng)目入庫(kù)到驗(yàn)收的有關(guān)文件、資料、圖件和附表，應(yīng)認(rèn)真收集整理，以項(xiàng)目為單位立卷歸檔，妥善保管。
第二十八條項(xiàng)目新增耕地應(yīng)確定土地使用權(quán)，可通過(guò)承包、租賃、拍賣等方式經(jīng)營(yíng)使用。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)保護(hù)”的原則，嚴(yán)格加以利用保護(hù)。各項(xiàng)目所在地街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）必須制定嚴(yán)格的管護(hù)措施，層層落實(shí)，管理和利用好項(xiàng)目成果。縣國(guó)土房管局不定期地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目新增耕地利用管護(hù)不好，甚至造成撂荒的，按有關(guān)規(guī)定依法處理。
第六章附則
關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度 法律 產(chǎn)權(quán)
農(nóng)地法律及產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題一直是農(nóng)村土地制度改革的核心問(wèn)題。自1984年《憲法》規(guī)定“農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”以來(lái)，由于這一憲法式原則規(guī)定本身所帶有的先天性缺陷及長(zhǎng)期固化，使得相關(guān)的農(nóng)地法律制度變革只能困于這一框架，試圖“于不合理中尋求合理、以子制度的變益彌補(bǔ)原制度的缺陷”，最終的結(jié)果自然是：一方面，農(nóng)地正式制度“作繭自縛”、“凝固自封”，改革難以有實(shí)質(zhì)性突破。而另一方面，實(shí)踐中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，雖然受制于法律制度的束縛，但由于其具有的“相對(duì)價(jià)格變化”所誘致的經(jīng)濟(jì)利益追求，使得實(shí)踐中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷呈現(xiàn)出多維發(fā)散態(tài)勢(shì)。
農(nóng)地法律制度的缺陷及其影響
我國(guó)農(nóng)地法律制度的缺陷主要表現(xiàn)在所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)三個(gè)層面的法律規(guī)定及保護(hù)方面。其缺陷主要是：法律條文含糊、所有權(quán)主體模糊、法律規(guī)定與實(shí)際權(quán)屬不一致。首先，對(duì)所有權(quán)主體所指“集體”的法律規(guī)定較為含糊。如在《憲法》中，農(nóng)村土地被籠統(tǒng)界定為歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，在《民法通則》中界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村兩級(jí)，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。其次，“集體”的非人格化導(dǎo)致所有權(quán)主體模糊，雖然有其法律規(guī)定，但又缺乏法律意義上的資格。按法律規(guī)定，“村民委員會(huì)”是一個(gè)多功能的社區(qū)自治組織，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格，“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織”又是非單一的、多種形式的，現(xiàn)實(shí)中只能找到所謂集體的成員，并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的惟一“組織”，所以農(nóng)村土地存在著所有權(quán)主體缺位的問(wèn)題。再次，由于存在上述意義上的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)在法律規(guī)定和實(shí)際權(quán)屬運(yùn)用中的不一致性。在農(nóng)地所有權(quán)實(shí)際權(quán)屬的運(yùn)用中，各級(jí)政府通過(guò)超法律，甚至通過(guò)立法控制或限制農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)和交易權(quán)（屬所有權(quán)的基本內(nèi)容），而實(shí)際上瓜分了土地所有權(quán)的大部分，且上級(jí)政府比下級(jí)政府擁有更大的處置權(quán)，前者規(guī)定后者的實(shí)際處置權(quán)限（黃少安、劉明宇，2008）。
正是由于這些缺陷，這一法律制度遭致眾多學(xué)者的批判。如：周其仁（1995）指出：集體公有制實(shí)際上成為由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)制度安排。高富平（2001）認(rèn)為，由傳統(tǒng)計(jì)劃體制演變而來(lái)的兩種公有制歸屬形式不是民法上的所有權(quán)，因?yàn)樗荒苤苯舆M(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，只具有界定土地歸屬于兩個(gè)抽象群體“全民和農(nóng)民集體”的作用。秦暉指出，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家民法體系中就沒(méi)有“集體所有制”提法，這是因?yàn)槭澜缟蠌膩?lái)沒(méi)有非官非民的“集體”，如果是老百姓自由結(jié)成的民間性集體，那還是私有制。
由于農(nóng)地所有權(quán)存在的缺陷，使得實(shí)際上存在的多元主體都會(huì)利用其所擁有的支配權(quán)，行使權(quán)能，謀取收益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，并依法有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，但這些法律規(guī)定的權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中卻難以得到有效保護(hù)。權(quán)利通常需通過(guò)交易產(chǎn)生。但中國(guó)社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)卻不是通過(guò)市場(chǎng)交易形成的，而是由國(guó)家計(jì)劃制造的，反映在農(nóng)地制度的執(zhí)行中就是“土地權(quán)利被土地權(quán)力替代”（李國(guó)英、劉旺洪，2007）。以基層權(quán)力機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)、村）為例，雖然我們通常認(rèn)為“集體所有權(quán)”是抽象的、虛擬的，但在現(xiàn)實(shí)中它又是確實(shí)的“集體所有權(quán)”代表，并且政治權(quán)力結(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)村干部成為農(nóng)村土地所有權(quán)的人格化主體。中國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地一系列法律、政策都要通過(guò)鄉(xiāng)村干部來(lái)落實(shí)，而國(guó)家監(jiān)督鄉(xiāng)村干部正確執(zhí)行法律的成本極高，使得干部擁有實(shí)際的土地控制權(quán)力。同時(shí)由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)村干部都有著不同于農(nóng)民整體的利益要求，一般傾向于直接控制相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)地（張娟，2005）。總之，假如國(guó)家在將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)戶的過(guò)程中缺乏直接有效的手段，或過(guò)多地依賴于國(guó)家與農(nóng)戶以外其他農(nóng)地利益集團(tuán)的力量，那么，這些利益集團(tuán)將使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施后果與最初的政策設(shè)計(jì)產(chǎn)生顯著的偏差（陳志剛、曲福田，2003）。這一現(xiàn)狀正如黨國(guó)英（2005）所言，農(nóng)地使用制度（主要指土地承包法）實(shí)際上顯示了國(guó)家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割，但卻沒(méi)有明確、合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。
從農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）的法律規(guī)定及保護(hù)來(lái)看，《承包法》的一些條款不利于土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)，而最終出臺(tái)的《物權(quán)法》也在農(nóng)地制度的規(guī)定方面沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。首先，自20世紀(jì)90年代以來(lái)法學(xué)界就我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的法律屬性（是用益物權(quán)？還是債權(quán)？）的爭(zhēng)論一直在進(jìn)行。黃少安（2008）認(rèn)為，既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依據(jù)承包合同獲得的在一定期限內(nèi)的農(nóng)地使用權(quán)，本質(zhì)上就是債權(quán)。當(dāng)然通過(guò)債權(quán)的物權(quán)化可以增強(qiáng)使用權(quán)的排他性，但農(nóng)民在沒(méi)有獲得土地所有權(quán)的情況下，“承包土地的權(quán)利或資格”本身不能轉(zhuǎn)讓，則土地權(quán)利的分配權(quán)―即對(duì)農(nóng)地的最終支配權(quán)仍然由政府控制，所有權(quán)主體多元化的格局不會(huì)改變。這樣，農(nóng)民只能獲得土地的使用收益，而不能獲得土地的增值收益。其次，雖然《物權(quán)法》首次肯定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，但仍然存在著諸多不完善之處。一是《物權(quán)法》承襲了我國(guó)國(guó)情下土地制度的特色，明確體現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元區(qū)分。對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)，忠實(shí)延承了“三級(jí)所有”的規(guī)范模式，繼續(xù)了學(xué)界一直詬病的“所有權(quán)主體虛位”，因而使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性難以貫徹落實(shí)。二是農(nóng)村土地征收中的公共利益界定問(wèn)題。一如既往，《物權(quán)法》沒(méi)有對(duì)公共利益做出任何實(shí)質(zhì)性的界定，而在農(nóng)地征收的實(shí)踐中，往往存在著借公共利益之名，以剝奪“多數(shù)人利益”為代價(jià)實(shí)現(xiàn)“少數(shù)人利益”。
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及其影響
產(chǎn)權(quán)就是財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)具有三個(gè)基本屬性，即可分解性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要從四個(gè)方面發(fā)揮作用。一是利益激勵(lì)。一般來(lái)講，產(chǎn)權(quán)越明晰，激勵(lì)功能就越高；反之則越低。二是責(zé)任約束。即在界定產(chǎn)權(quán)時(shí)，不僅要明確當(dāng)事人的利益，而且要明確當(dāng)事人的責(zé)任。三是外部性內(nèi)部化。即當(dāng)存在外部性時(shí)，產(chǎn)權(quán)具有引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性內(nèi)在化的激勵(lì)作用。四是資源配置。資源配置的效率取決于交易費(fèi)用的大小。交易費(fèi)用低，資源配置效率就高。而產(chǎn)權(quán)的明確界定有利于交易費(fèi)用的減少。
從當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整性來(lái)看，正由于產(chǎn)權(quán)“元制度”（憲法規(guī)定的所有權(quán)制度）的缺陷所致，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的可分解性難以自洽、權(quán)利的排他性弱化、可轉(zhuǎn)移性降低。首先，從農(nóng)地“集體所有”分解成的“兩權(quán)分離”本身存在著內(nèi)在矛盾。這一矛盾一方面來(lái)源于當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“集體”的官辦屬性，更重要的一個(gè)方面是土地法治缺失及契約的不穩(wěn)定性。農(nóng)民地權(quán)僅僅是名義上的。其次，正是源自“兩權(quán)分離”內(nèi)在的矛盾，也導(dǎo)致了農(nóng)民土地使用權(quán)的排他處于非常弱勢(shì)的狀況。農(nóng)民的土地使用權(quán)變質(zhì)為“只是臨時(shí)使用，有益則受，無(wú)益則罷，再無(wú)其他權(quán)利可言”。所以出現(xiàn)了很多地方的村黨支部書記把土地賣了，農(nóng)民還不知道。一些沒(méi)有責(zé)任心的官員和不法商人（包括外商）相互勾結(jié)，以各種名目侵占農(nóng)民的耕地。所到之處，毀人莊稼，拆人老屋，挖人祖墳，強(qiáng)迫農(nóng)民遷移，美其名曰“成片開發(fā)”、“國(guó)家建設(shè)”、“城市化需要”（陸學(xué)藝，2007）。再次，農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)被現(xiàn)行法律及政策又以“農(nóng)地保護(hù)”、“糧食安全”等國(guó)家戰(zhàn)略嚴(yán)格限定在“農(nóng)用”范圍內(nèi)，而具有很高增值收益的農(nóng)轉(zhuǎn)非交易權(quán)完全由官方壟斷。即使在“農(nóng)用”范圍內(nèi)，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)往往是通過(guò)自上而下的動(dòng)員部署進(jìn)行的計(jì)劃調(diào)節(jié)，從而導(dǎo)致農(nóng)地需求者（主要指農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司等）與分散農(nóng)戶的交易成本很高，難以達(dá)成協(xié)議，而由鄉(xiāng)村集體（村委會(huì)）主持的轉(zhuǎn)讓中，低租高包，損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象極為普遍（吳福章，2007）。就是農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，也因產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的限制和農(nóng)業(yè)比較收益低下，發(fā)生率極低（葉劍平，2006）。
從當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮來(lái)看，由于產(chǎn)權(quán)屬性的不完整性，對(duì)其正常功能的發(fā)揮產(chǎn)生了一定的阻滯效應(yīng)或異化效應(yīng)。首先，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，限制了產(chǎn)權(quán)約束和激勵(lì)功能的正常發(fā)揮。村委會(huì)非法賣地或集體土地低價(jià)出租、出讓，弱勢(shì)的農(nóng)民總是感覺(jué)到缺乏理直氣壯的法理，小則忍之、大則動(dòng)暴，投告無(wú)門、越級(jí)上訪，近年因土地糾紛引起的已成為這類事件中的主要部分。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)模糊嚴(yán)重弱化了農(nóng)民對(duì)土地收益的長(zhǎng)期預(yù)期與投資，帶來(lái)生產(chǎn)效率的損失（姚洋，1998）。其次，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致的外部性效應(yīng)難以內(nèi)部化。目前對(duì)于集體土地所有者而言，他們經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全部成本，并不完全由他們來(lái)承擔(dān)，外人或社會(huì)受到的影響他們不管，他們的行為可能對(duì)社會(huì)有損，但不一定要負(fù)責(zé)任，結(jié)果就排除了“使用財(cái)產(chǎn)就要付費(fèi)”的體制的應(yīng)用，導(dǎo)致了很大的外部性（韓振燕、辛天霞，2006）。
從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果來(lái)看，一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題，已成為影響當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的主要問(wèn)題之一。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題，不僅僅影響到“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決，也影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。首先，從對(duì)“三農(nóng)”本身的影響來(lái)看，楊小凱（2002）認(rèn)為，目前存在的“三農(nóng)”問(wèn)題，根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有。對(duì)任何國(guó)家而言，土地制度若得不到徹底解決，國(guó)家就不穩(wěn)定，大多數(shù)民眾就無(wú)法安居樂(lè)業(yè)。文貫中（2008）認(rèn)為，對(duì)現(xiàn)行土地制度的固化，必然導(dǎo)致制度性排斥農(nóng)村人口的外生型城市化的畸形發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)工資、匯率調(diào)整以及中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，并阻礙資本市場(chǎng)發(fā)育的深化，加劇城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的收入差距，不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的徹底解決與和諧社會(huì)的順利構(gòu)建。
實(shí)踐中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷
由于國(guó)家憲法明確規(guī)定農(nóng)地的法律所有權(quán)歸村集體，因而農(nóng)地制度的變革過(guò)程只能是在法律所有權(quán)之外的其他權(quán)利方面的“變通”，如剩余索取權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)及其他關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。從“變通”的結(jié)果來(lái)看，誘致性制度變遷代替了原有的國(guó)家強(qiáng)制性制度安排，其后果就是產(chǎn)生了千差萬(wàn)別的農(nóng)地制度。具有典型意義的多樣性地權(quán)可總結(jié)為六種類型，分別是中等發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛采用的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”型、起于山東平度的“兩田制”、以機(jī)械化集體耕作為特點(diǎn)的蘇南模式、以貴州湄潭縣為代表的“生不增、死不減”型、以浙南為代表的溫州模式和以廣東南海縣為代表的土地股份制（姚洋，2000）。
“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是前多年地權(quán)中最為普遍的一種。對(duì)這一現(xiàn)象周其仁、劉守英提出了農(nóng)民的集體成員權(quán)解釋，認(rèn)為：土地集體所有制賦予了村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員以平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利，由于成員權(quán)的存在，每一個(gè)新的合法成員進(jìn)入村莊時(shí)，他都有從他人那里分得一份土地的權(quán)利，而每個(gè)成員離開村莊時(shí)，其他人也享有將其土地平分的權(quán)利，其結(jié)果自然是土地分配隨人口的變化而變化。可見(jiàn)，產(chǎn)生這一制度的根源，在于起初的家庭承包制所具有的“平均地權(quán)”特征和隨人口增減派生的重新調(diào)整土地的壓力。對(duì)于首起于山東平度的“兩田制”，本意是通過(guò)招租的方式來(lái)模擬土地使用權(quán)的市場(chǎng)交易，但在具體的運(yùn)作中普遍存在著租用關(guān)系難以穩(wěn)定，特別在這種模式的推行中出現(xiàn)了村干部借機(jī)盤剝農(nóng)民的嚴(yán)重問(wèn)題，因而被中央政府所禁止。對(duì)于蘇南模式（按照張紅宇的研究，北京的順義模式也應(yīng)歸于此類），其經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)表現(xiàn)為：基本放棄了家庭生產(chǎn)，代之以機(jī)械化的集體耕作。這一經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)被認(rèn)為與國(guó)家比較優(yōu)勢(shì)不符，同時(shí)存在著以工補(bǔ)農(nóng)或社區(qū)補(bǔ)貼成本太高的問(wèn)題。在產(chǎn)權(quán)特征方面部分地具有土地股份制，但在一定程度上模糊了農(nóng)戶與土地之間的權(quán)屬關(guān)系，因而存在著分配不公及利益調(diào)整沖突難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，以及社區(qū)成員土地權(quán)利難以保障的問(wèn)題。
對(duì)于以上三種類型，其產(chǎn)權(quán)特征總體上表現(xiàn)為偏向集體。而對(duì)于后三種類型，其產(chǎn)權(quán)特征明顯具有較高的個(gè)人化程度。如以貴州湄潭縣為代表的“生不增、死不減”型和以浙南為代表的溫州模式，雖然所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有著較大差異，但它們都基本上實(shí)施著“永佃制”，并且溫州模式的使用權(quán)交易更為活躍，土地集中不亞于蘇南模式。以廣東南海縣為代表的土地股份制，被認(rèn)為是解決土地的法律所有與土地的占有和經(jīng)營(yíng)之間矛盾的成功嘗試（姚洋，1999）。其中，“生不增、死不減”型在1993年被中央政府所肯定并在全國(guó)倡導(dǎo)；而土地股份制模式在近期的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)“成渝模式”中被廣泛運(yùn)用，且內(nèi)涵及外延都被進(jìn)一步深化。
近期進(jìn)行的成渝“試驗(yàn)區(qū)”的土地制度變革值得關(guān)注，其可能更具有未來(lái)的政策導(dǎo)向性。2008年以來(lái)，成渝“試驗(yàn)區(qū)”率先在全國(guó)啟動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，其中最新亮點(diǎn)是政策允許農(nóng)民確權(quán)后的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)可以抵押、上市流轉(zhuǎn)（蔣明倬，2007）。政府通過(guò)引導(dǎo)龍頭企業(yè)、專合組織、新型集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)業(yè)主，采取依法、自愿、有償?shù)姆绞剑膭?lì)轉(zhuǎn)包、租賃、互換經(jīng)營(yíng)、土地股份合作等多種模式，大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，加速推進(jìn)農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。其中，城市郊區(qū)的土地股份合作模式發(fā)展迅速，如以成都市龍華村為代表的近郊農(nóng)村建設(shè)用地股份合作社模式、以成都市邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營(yíng)村為代表的遠(yuǎn)郊農(nóng)用地股份制公司模式（林冬生，2008）。同時(shí)，成渝“試驗(yàn)區(qū)”積極探索土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的配套改革，一種模式是成都市2008年開始實(shí)行的耕地保護(hù)基金制度，另一種是成都市溫江縣推出的“雙放棄換社保”模式（何忠洲，2007）。但總體來(lái)看，成渝兩地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面做得成功的典型案例均在城市近郊，還難以全面推廣（段小梅、黃志亮，2009）。因而，其變革的實(shí)際效果及對(duì)全國(guó)的借鑒意義當(dāng)前還難以判斷。
此外，法外的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易，雖然表面看并沒(méi)有對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷發(fā)揮主導(dǎo)作用，但其潛在的誘致力量不容忽視。由于受法外利益激勵(lì)，處于城郊的許多農(nóng)民或集體超越法律的規(guī)定，通過(guò)建設(shè)“小產(chǎn)房”出售、自建廠房出租、土地使用權(quán)入股、集體建設(shè)用地抵押融資等形式，誘發(fā)了政府無(wú)法監(jiān)管的土地“灰色市場(chǎng)”（黎元生，2007）。特別是近年來(lái)由于房地產(chǎn)價(jià)格暴漲導(dǎo)致了“小產(chǎn)權(quán)房”的迅速發(fā)展。據(jù)調(diào)查，涉及城市居民和公司擁有的小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國(guó)村鎮(zhèn)房屋建筑面積的20%以上，在一些城市小產(chǎn)權(quán)房占城市住房總面積的比重不斷提高，如北京的占比達(dá)20%，深圳的占比高達(dá)40%-50%（程浩，2009）。小產(chǎn)權(quán)房交易，根基是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“買斷”。小產(chǎn)權(quán)房雖然違法，但現(xiàn)實(shí)已涉及到眾多人的直接利益，其對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地法律制度已形成一種倒逼，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的誘致作用也在逐漸增強(qiáng)。至于政策或法律最終如何處置？將是一個(gè)棘手的難題。
總之，從法律與產(chǎn)權(quán)角度總結(jié)改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)地制度變遷的基本特點(diǎn)，就是表現(xiàn)為法律預(yù)設(shè)空間長(zhǎng)期凝固不化，導(dǎo)致其他正式制度只能囿于其中以“變通”、甚或矛盾的形式不斷演進(jìn)（靳相木、楊學(xué)成，2004），也迫使實(shí)踐中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷呈現(xiàn)多樣化發(fā)散態(tài)勢(shì)。隨著人們對(duì)農(nóng)地法律及產(chǎn)權(quán)制度缺陷及其后果認(rèn)識(shí)的不斷深化，變革的呼聲在不斷高漲。政府在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定的同時(shí)，也在積極鼓勵(lì)土地使用制度的不斷創(chuàng)新。從多樣化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的總體趨勢(shì)觀察，無(wú)論其形式如何，更高個(gè)人化程度將是其發(fā)展的核心和生命力。
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作者簡(jiǎn)介：
