開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇新出臺(tái)的土地管理法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，房?jī)r(jià)也在逐步攀升。由于就業(yè)壓力的增加，越來(lái)越多的人們更傾向于在北、上、廣、深工作生活。但是基于城市土地資源的緊缺以及《土地管理法》中對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式的限制，使得集體土地上建公租房政策的出臺(tái)變得更應(yīng)運(yùn)而生。這一制度的產(chǎn)生使得農(nóng)民收入得的了增加，同時(shí)也緩解了城市建設(shè)用地的緊張形勢(shì)。但這一制度的推行，在實(shí)踐中遇到了很多問(wèn)題，因此立足該現(xiàn)狀，期望我國(guó)可以進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)來(lái)完善這一制度，最大程度上使人民住房問(wèn)題得到更好的解決。

關(guān)鍵詞:公租房;集體土地;建設(shè)用地使用權(quán)

公租房是國(guó)家為了解決新就業(yè)人員及中低收入者的住房困難問(wèn)題而提供的暫時(shí)性租用產(chǎn)品。早在2011年5月，《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中就規(guī)定嚴(yán)禁擅自利用農(nóng)村集體土地興建公共租賃住房，各地要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，堅(jiān)決制止亂占濫用耕地的建設(shè)行為。對(duì)于商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的個(gè)別直轄市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)試點(diǎn)的，城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則，制定試點(diǎn)方案，由省級(jí)人民政府審核同意，報(bào)國(guó)土資源部審核批準(zhǔn)后，方可試點(diǎn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，一律不得利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房。2011年，國(guó)土資源部同意北京、上海兩個(gè)城市作為試點(diǎn)在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房及公租房。集體土地上建公租房成為對(duì)國(guó)家原有住房保障政策的新突破，該政策的出臺(tái)可以有效化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，解決“三農(nóng)”問(wèn)題。但相關(guān)立法并不完善，亟待去進(jìn)一步修改及完善。

一、集體土地上建公租房制度出臺(tái)的原因

一方面，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)外來(lái)人口數(shù)量逐年上升，部分地區(qū)的住房保障政策覆蓋范圍相對(duì)較小，一些大中城市商品住房，價(jià)格高、上漲快且居高不下、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足、中等偏下收入家庭由于住房困難，無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)租賃或購(gòu)買住房的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。再加之我國(guó)城鎮(zhèn)周邊集體土地通過(guò)征收的方式逐步變?yōu)橹饕獞?yīng)用于商業(yè)及住宅開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，這不僅使得農(nóng)地資源大量流失，尤其是耕地資源。然而，由于農(nóng)民僅得到一次性的征地低價(jià)補(bǔ)償款，這也大大損害了其利益。另一方面，基于我國(guó)《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這又在一定程度上限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，使廣大農(nóng)民不能實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)增值。迫于此壓力，2011年1月在北京召開了“全國(guó)國(guó)土資源會(huì)議”，這次會(huì)議上，國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史首次對(duì)“在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃房”的問(wèn)題做了明確表態(tài)。對(duì)于商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，由省級(jí)政府審核同意并報(bào)部批準(zhǔn)后，可以開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

二、在集體土地上建公租房所面臨的問(wèn)題

(一)缺乏相關(guān)的立法做保障可能演變?yōu)闉椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”正名

隨著相關(guān)政策調(diào)整或者城鎮(zhèn)居住條件的改善，在集體土地上建公租房的需求可能會(huì)逐漸減少，當(dāng)租金收入無(wú)法得到保障，集體土地公租房出售或者變相出售就會(huì)發(fā)生可能。一旦在規(guī)則不明、操作有明顯漏洞的情況下推廣，可能導(dǎo)致商業(yè)資本的大規(guī)模侵入，變相成為商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)。顯然，這既不符合在集體土地上建公租房的本意，同時(shí)偏離了政策試點(diǎn)的初衷，也會(huì)模糊其與小產(chǎn)權(quán)房的界限，可能為以租代售、變相進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”買賣打開方便之門。集體土地上建公租房作為一項(xiàng)新的政策，國(guó)家并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)公租房政策，其規(guī)定是其產(chǎn)權(quán)仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地性質(zhì)并不改變，還是農(nóng)村集體土地，只是允許用租賃的方式租給住房困難的家庭，而且整個(gè)建設(shè)當(dāng)中對(duì)嚴(yán)禁占用耕地等也是有一定限制的。

(二)難以衡平相關(guān)各主體之間的利益

在集體土地上建公租房，具體來(lái)說(shuō)就是在具有私權(quán)屬性的集體土地上建設(shè)具有公益屬性的公共租賃房，由作為私權(quán)主體的農(nóng)民集體來(lái)承擔(dān)本來(lái)應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共職能，由此便引出了“公益”與“私利”的直接沖突。實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)，從而增加集體成員的收益是集體提供建設(shè)用地的目的。因此，集體更傾向使該模式能與市場(chǎng)接軌以實(shí)現(xiàn)其利益最大化;而政府則更傾向于借此模式擴(kuò)大保障性房屋的房源并減少自身壓力，因而必然會(huì)對(duì)承租人與集體之間的關(guān)系進(jìn)行管理且保證公租房的性質(zhì)，從而保障了中低收入者的基本生活。擺在我們面前的一大難題就成了:為實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡，兩類主體如何在效益和公平上建立規(guī)則。

三、對(duì)完善集體土地上建公租房的立法建議

(一)制定并修改相關(guān)的立法，擴(kuò)大對(duì)集體建設(shè)用地的使用權(quán)

由于我國(guó)《土地管理法》及《公共租賃住房管理辦法》對(duì)集體建設(shè)用地的規(guī)定，有一定的局限性。《土地管理法》對(duì)于集體土地的管理主體、流轉(zhuǎn)方式作了一定的規(guī)定和限制。而這些規(guī)定與政府新出臺(tái)的集體土地建公租房政策的規(guī)定并不相一致，且此類規(guī)定也不夠具體完善。《土地管理法》對(duì)于集體土地的流轉(zhuǎn)方式及用途作了一定限制且與國(guó)家的公租房政策有所不同。隨著社會(huì)的發(fā)展，原來(lái)的立法限制了農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其主體權(quán)益，也阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以我們應(yīng)該出臺(tái)新的法律去賦予人民上更多的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)其集體建設(shè)用地使用權(quán)。而《公共租賃住房管理辦法》并沒(méi)有對(duì)住房的融資方式、籌資主體作出詳細(xì)的規(guī)定。比如說(shuō)，對(duì)于《公共租賃住房管理辦法》中對(duì)于籌集租房資金的“社會(huì)主體力量”沒(méi)有具體的規(guī)定，且對(duì)該主體籌資的具體方式也未作規(guī)定。因此，我們應(yīng)該加大政府對(duì)該項(xiàng)制度的支持與宣傳力度，引導(dǎo)更多的社會(huì)主體去參與籌資，并出臺(tái)相應(yīng)法律、法規(guī)對(duì)籌資的社會(huì)主體的資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，以確保其有資格投資公租房建設(shè)。于此同時(shí)，還應(yīng)該出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，以吸引更多主體投資。

(二)對(duì)村集體進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，以保障其基本權(quán)益

由于政府過(guò)多干預(yù)集體土地上公租房的建設(shè)，使得村集體利益得不到保證。所以適度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償變得尤為重要。目前，公租房市場(chǎng)需求量大，供不應(yīng)求，政府更應(yīng)該以公平公正為原則，在保障特殊群體的居住生活的基礎(chǔ)上，利用市場(chǎng)監(jiān)管手段對(duì)租賃市場(chǎng)的價(jià)格等方面進(jìn)行調(diào)控。但由于政府過(guò)分干預(yù)的行為，有時(shí)候在一定程度上損害了集體的利益并且限制了集體的權(quán)利。為保障集體土地公租房市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展，政府應(yīng)適當(dāng)給予集體一定數(shù)額補(bǔ)貼，以減少集體利益損失，保護(hù)集體所有者主體權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)在如此緊張的住房形勢(shì)下，集體土地上建公租房政策的出臺(tái)有著其劃時(shí)代的意義。一方面，該政策的出臺(tái)是對(duì)土地流轉(zhuǎn)傳統(tǒng)方式上的突破，也是我國(guó)在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代面對(duì)如此巨大的居住壓力下，解決人民住房問(wèn)題的新舉措。另一方面，在更大價(jià)值上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加快了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，更好的響應(yīng)了國(guó)家提出的“三農(nóng)”政策，增加農(nóng)民收入的途徑，使得土地得到了有效利用。集體土地上建公租房政策的出臺(tái)雖然面臨著很多現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，比如違背了農(nóng)村集體建設(shè)用地的法定用途，又如不能合理的平衡公益與私益之間的權(quán)利等等。但是我相信，隨著我國(guó)立法的不斷修改和完善以及社會(huì)主體的引導(dǎo)、監(jiān)督與管理，各主體的權(quán)利一定會(huì)得到最大程度的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的收入也會(huì)穩(wěn)步提升。

［參考文獻(xiàn)］

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［2］韓松．新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其對(duì)策［J］．中國(guó)法學(xué)，2008(3)．

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［4］王振偉，李江風(fēng)．小產(chǎn)權(quán)房出路何在?———以集體建設(shè)用地租賃房試點(diǎn)為視角［J］．中國(guó)土地，2012(04)．

第2篇

溫明炬(國(guó)土資源部地籍司副司長(zhǎng))

謝俊奇(中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副院長(zhǎng))

陳百明(中科院地理所研究員)

主 持 人:吳曄(中國(guó)國(guó)土資源報(bào)副總編輯)

2007年8月10日,國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)正式《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),并于當(dāng)日實(shí)施。此舉標(biāo)志著我國(guó)土地利用現(xiàn)狀分類第一次擁有了全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),這在業(yè)內(nèi)及相關(guān)領(lǐng)域引起了不小的反響。

《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只是一項(xiàng)技術(shù)性的規(guī)范,它的實(shí)施有什么重要意義?對(duì)已經(jīng)開展的全國(guó)第二次土地調(diào)查乃至我國(guó)的土地管理有什么積極影響?日前,本刊編輯部邀請(qǐng)了這套標(biāo)準(zhǔn)的部分起草者和相關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

制定標(biāo)準(zhǔn)的四項(xiàng)基本原則

主持人:在很多人的觀念中,土地管理似乎只是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的行政性工作,對(duì)于新的《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)還不足,請(qǐng)?jiān)谧南日務(wù)劄槭裁匆贫ㄟ@樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?

溫明炬:人類在開發(fā)利用土地資源時(shí),形成了多種形式的土地資源利用類型。為掌握土地資源的利用現(xiàn)狀,了解土地資源的利用結(jié)構(gòu),當(dāng)然要研究土地資源利用的科學(xué)性和合理性,制定土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)的主要目的就是要科學(xué)劃分土地利用類型,明確土地利用各類型含義,以便更好地認(rèn)識(shí)和利用有限的土地資源。

接下來(lái)的問(wèn)題就是制定什么樣的分類標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行統(tǒng)一的土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn),在發(fā)達(dá)國(guó)家已成慣例,但由于歷史原因,長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的土地資源分類標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一,國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門,按照各自的職能分工和管理需求,分別建立了不同的土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分類體系。

由于各部門的分類體系不同,對(duì)同一地類的認(rèn)定、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)結(jié)果往往相差很大,特別是一些專業(yè)調(diào)查不是全覆蓋調(diào)查,使得部分土地面積被不同部門重復(fù)統(tǒng)計(jì)到不同的地類中,造成土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)出多門、口徑不一、數(shù)據(jù)矛盾,導(dǎo)致了各部門對(duì)土地資源的利用、規(guī)劃、開發(fā)等不一致,甚至矛盾。

這一方面嚴(yán)重制約了國(guó)土資源統(tǒng)一規(guī)范管理,另一方面也導(dǎo)致國(guó)家難以全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確掌握全國(guó)土地資源利用現(xiàn)狀,使國(guó)家和各級(jí)政府難以據(jù)此進(jìn)行科學(xué)管理和決策,給國(guó)家宏觀管理科學(xué)決策帶來(lái)了諸多不利影響。

因此,作為國(guó)土資源管理的綜合部門,國(guó)土資源部有責(zé)任也有義務(wù)站在國(guó)家層面上,超越部門管理范疇,在現(xiàn)有的土地分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,制定統(tǒng)一的、各部門認(rèn)可并共同遵守的國(guó)家土地利用分類標(biāo)準(zhǔn),形成統(tǒng)一的土地資源利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù),從根本上消除各部門因土地利用分類不一致引起的統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問(wèn)題,這對(duì)實(shí)施全國(guó)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理乃至國(guó)家宏觀管理及決策具有重大意義。

主持人:“無(wú)規(guī)矩不成方圓”,任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定都要遵循一定的原則,《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在制定過(guò)程中遵循了什么樣的原則?

謝俊奇:《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控以及國(guó)土資源管理的需要,在制定《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編制時(shí),綜合考慮了土地的自然屬性、利用方式、土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)及管理特性等因素,始終堅(jiān)持了四項(xiàng)基本原則。

一是科學(xué)性原則,即超越部門需求和打破行業(yè)局限,主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素,并明確土地利用各類型含義,統(tǒng)一土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn),再對(duì)土地利用類型進(jìn)行歸納、分類,反映土地利用的基本現(xiàn)狀,充分體現(xiàn)土地利用分類的科學(xué)性和合理性。

二是實(shí)用性原則。分類體系力求通俗易用,層次簡(jiǎn)明,易于判別,便于掌握,滿足多部門、多層次管理實(shí)踐的需要。

三是開放性原則。這套土地分類體系力求開放性、兼容性,既要滿足一定時(shí)期管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,又要為將來(lái)的進(jìn)一步完善、補(bǔ)充留有余地,并且各部門可根據(jù)需要進(jìn)行續(xù)分。

四是繼承性原則。《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)借鑒和吸取了國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),與國(guó)際慣例接軌,為土地管理和調(diào)控提供基本信息,但不是重來(lái)另搞一套,而是能夠與各部門以往的土地利用分類盡可能銜接,對(duì)目前無(wú)爭(zhēng)議或異議的分類可直接繼承和應(yīng)用,不至于造成土地基本信息的“斷檔”。

標(biāo)準(zhǔn)不是用來(lái)劃分部門管理權(quán)限

主持人:說(shuō)到這里,很自然引出另一個(gè)話題,按照《土地管理法》的分類,土地分“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”、“未利用土地”三大類,而新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并不是這樣,這會(huì)不會(huì)造成前后統(tǒng)計(jì)結(jié)果的混亂?

溫明炬:制定土地利用現(xiàn)狀分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的主要目的是統(tǒng)一土地分類體系,從根本上消除數(shù)出多門、口徑不一等弊端,這在一定程度上決定了該分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)很難完全滿足所有部門開展行業(yè)調(diào)查的要求,但正如謝院長(zhǎng)所說(shuō)的,這套標(biāo)準(zhǔn)不是完全意義上的重來(lái),而是有廣泛的繼承性,與各部門現(xiàn)有的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)基本銜接,各部門在實(shí)際調(diào)查中可在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,細(xì)分能夠滿足本部門管理需要的調(diào)查內(nèi)容。

您剛才提到的土地分類“三大類”問(wèn)題,在制定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中,我們廣泛征求各部門、各界的意見(jiàn),從反饋意見(jiàn)看,各方面均對(duì)原土地分類中“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”和“未利用地”的科學(xué)性提出質(zhì)疑,原因集中在以下幾方面:

一是三大類有明顯的部門管理色彩,是根據(jù)部門管理需求提出的,缺乏科學(xué)性;二是忽略了土地利用類型多樣性和復(fù)雜性,有些土地利用類型具有多重性,不便于歸并到三大類中的任何一類,如水域,既可養(yǎng)殖(農(nóng)用地),又可通航(交通用地),還可發(fā)電(工業(yè)用地);三是考慮與國(guó)際慣例接軌,國(guó)外土地利用分類中,都設(shè)定了水域地類。考慮到各部門的意見(jiàn),為保證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性,制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)打破了原有的三大類分類體系。但為了保持歷史的延續(xù)性,在分類設(shè)定時(shí)已考慮了二級(jí)類與三大類的對(duì)應(yīng)關(guān)系,可通過(guò)二級(jí)地類的歸并,形成管理需要的三大類數(shù)據(jù),這樣既保證了《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性,又可滿足土地資源管理的需要。

主持人:確保18億畝耕地是“十一五”規(guī)劃劃定的目標(biāo),而這其中尤以基本農(nóng)田為重中之重,但《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有給“基本農(nóng)田”留一席之地,“基本農(nóng)田”跑哪兒去了?

謝俊奇:《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照管理需要和分類學(xué)的要求,對(duì)土地利用現(xiàn)狀類型進(jìn)行歸納和劃分。一是嚴(yán)格區(qū)分了“類型”和“區(qū)域”這兩個(gè)概念,按照類型的唯一性進(jìn)行劃分,不依“區(qū)域”確定“類型”,這與過(guò)去講的土地分類有嚴(yán)格的區(qū)別。二是按照土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征四個(gè)主要指標(biāo)進(jìn)行分類,一級(jí)類主要按土地用途,二級(jí)類按經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征進(jìn)行續(xù)分,所采用的指標(biāo)具有唯一性。

把這樣的規(guī)則放在“基本農(nóng)田”身上就很有意思。按理說(shuō),加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)是土地管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容,但基本農(nóng)田只是為了保證國(guó)家糧食安全,人為劃定的特定保護(hù)區(qū),是依“區(qū)域”根據(jù)土地管理實(shí)際需要設(shè)定的地類,它包含了耕地、園地、養(yǎng)殖水面、人工草地等多個(gè)地類,因此,如果作為獨(dú)立地類,與分類的唯一性原則不符,在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中很難體現(xiàn)。

在《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中未設(shè)定“基本農(nóng)田”這一分類,但這不表示基本農(nóng)田不重要了,更不表示在今后的土地管理中基本農(nóng)田的概念就不存在了,各地可在土地利用分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的框架原則下,在土地調(diào)查中補(bǔ)充基本農(nóng)田等調(diào)查內(nèi)容,將劃定的基本農(nóng)田標(biāo)繪在土地調(diào)查圖件上,通過(guò)面積量算、統(tǒng)計(jì)、匯總,獲得基本農(nóng)田的分布和數(shù)量信息,以滿足土地管理的需要。

主持人:熟悉中國(guó)國(guó)情的人都知道,政府的某項(xiàng)規(guī)程簡(jiǎn)單地看是技術(shù)問(wèn)題,但背后隱含的卻是管理問(wèn)題,也因此,很多在局外人看來(lái)簡(jiǎn)單的東西一旦搬上臺(tái)面就變得復(fù)雜起來(lái),原因就在于牽扯到部門管理權(quán)限的劃分,比如土地分類,肯定有人擔(dān)心會(huì)不會(huì)以此來(lái)劃分部門的土地管理職權(quán)。新出臺(tái)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)能否打掉有關(guān)人士的疑慮?

謝俊奇:眾所周知,科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋乩矛F(xiàn)狀分類關(guān)系到土地資源的合理、可持續(xù)利用,關(guān)系到土地利用類型結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及土地資源社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益的綜合發(fā)揮。歷史證明,這其中相關(guān)部門不能各自為戰(zhàn),必須有一套通用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),然后才能統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記和統(tǒng)一統(tǒng)計(jì),才能為宏觀決策提供正確的依據(jù),否則無(wú)從談起。

依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定,土地分類具體辦法“由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定”,所以,我們所做的是一個(gè)基本的土地利用現(xiàn)狀分類,是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的、技術(shù)性的工作,絕不是以此來(lái)劃分部門的土地管理權(quán)限,這一點(diǎn)自始至終都是明確的。

過(guò)去這個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)難,難就難在一些部門在這個(gè)問(wèn)題上存在某種誤解,《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不存在這方面的問(wèn)題,相關(guān)的疑慮我認(rèn)為是多余的。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的“七年之癢”

主持人:土地調(diào)查是一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查,幾十年來(lái),為了摸清土地資源的“家底”,我國(guó)進(jìn)行了幾次規(guī)模不等的土地調(diào)查,在此過(guò)程中采用了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。“知今宜鑒古”,理清土地分類標(biāo)準(zhǔn)的歷史脈絡(luò)對(duì)理解今天的新標(biāo)準(zhǔn)也有幫助。

馬克偉:國(guó)內(nèi)系統(tǒng)的土地分類研究起步較晚,盡管歷史上早就存在,但真正規(guī)范統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)是20世紀(jì)80年代的事情。

1984國(guó)務(wù)院部署開展了第一次全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查(簡(jiǎn)稱土地詳查)。為了規(guī)范調(diào)查成果,全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦組織八個(gè)部委(農(nóng)牧漁業(yè)部、國(guó)家計(jì)委、林業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、水利電力部、國(guó)家測(cè)繪局和國(guó)家海洋局)共同制定《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》,制定了土地利用現(xiàn)狀分類及其含義。這套分類體系采用兩級(jí)分類,其中一級(jí)類分耕地、園地、林地等8類,二級(jí)類分46類。

為了滿足城鎮(zhèn)地籍調(diào)查的要求,1989年9月,原國(guó)家土地管理局了《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》,制定了城鎮(zhèn)土地分類及其含義。《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》按照土地用途的差異,將城鎮(zhèn)土地分為商業(yè)及金融用地、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地等10個(gè)一級(jí)類,24個(gè)二級(jí)類。

上述兩個(gè)土地分類標(biāo)準(zhǔn)是兩套標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有把城鄉(xiāng)統(tǒng)一起來(lái),但基本滿足了當(dāng)時(shí)土地管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,一直沿用到2001年年底。

國(guó)土資源部成立后,為實(shí)施全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理,擴(kuò)大調(diào)查成果的應(yīng)用,國(guó)土資源部在研究分析這兩個(gè)土地利用分類的基礎(chǔ)上,制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類,并于2002年1月1日實(shí)施,但屬于試行性質(zhì)。這套試行的標(biāo)準(zhǔn)采用三級(jí)分類,其中一級(jí)分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和為利用地3類,也就是《土地管理法》規(guī)定的三大類;二級(jí)分為耕地、園地等15類;三級(jí)分為71類。為使分類標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性,并針對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)與村莊地籍調(diào)查尚未全面完成的現(xiàn)實(shí)情況,國(guó)土資源部在這個(gè)基礎(chǔ)上又制定了《全國(guó)土地分類(過(guò)渡期間適用)》的過(guò)渡分類標(biāo)準(zhǔn),沿用至今。但客觀地說(shuō),這套分類標(biāo)準(zhǔn)只能說(shuō)是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期各部門都有自己的土地分類標(biāo)準(zhǔn),各行其是。

陳百明:近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,土地利用狀況日益復(fù)雜,掌握真實(shí)可靠的基礎(chǔ)土地資源數(shù)據(jù),成為加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的關(guān)鍵,已有的分類標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能涵蓋所有的土地利用類型,難以適應(yīng)管理的需求,需要進(jìn)行充實(shí)和完善。

同時(shí),近年來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度的改革,尤其是土地有償使用以及第三產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展,也要求對(duì)原有城市土地分類進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。并且,隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的條件亦已基本具備,有必要根據(jù)實(shí)際工作的需要,在研究、分析兩個(gè)現(xiàn)行土地分類基礎(chǔ)上,修改、歸并形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn),這就有了新的《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái),意味著土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)從過(guò)去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),今后這一土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)將在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行,體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化原則,實(shí)現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”,全國(guó)各部門、各省(區(qū)、市)等都要遵守這套標(biāo)準(zhǔn),為國(guó)家科學(xué)規(guī)劃和決策提供更準(zhǔn)確、可靠的數(shù)據(jù)支撐。

主持人:《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái),涉及多個(gè)管理部門,牽涉的問(wèn)題非常之多,可以想見(jiàn),出臺(tái)之前,其編制經(jīng)歷了非常曲折的過(guò)程。

溫明炬:確實(shí)如此,正如國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)的:“這么多年,出臺(tái)了這么多‘國(guó)標(biāo)’,沒(méi)有哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)牽涉的部門這么多,沒(méi)有哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)引起的爭(zhēng)論這么大。”

我還想補(bǔ)充一句:也沒(méi)有哪個(gè)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)參與的人員這么多,既有行政人員,還有大量大專院校、科研單位的專家,原因就在于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)重要,所以各部門才重視;由于各部門重視,協(xié)調(diào)起來(lái)才那么較真。

本標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)歷了搜集資料、實(shí)地調(diào)研、專題研討、征求意見(jiàn)、修改完善等幾個(gè)階段,前后歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)七年的時(shí)間。從2000年開始,國(guó)土資源部就積極籌備《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定工作,并于2002年列入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃,正式啟動(dòng)土地分類標(biāo)準(zhǔn)的編制工作。

經(jīng)過(guò)反反復(fù)復(fù)的修改、完善,2004年9月,國(guó)土資源部辦公廳向國(guó)務(wù)院相關(guān)部委、各省廳、部相關(guān)司局、直屬事業(yè)單位及相關(guān)科研院校正式征求意見(jiàn),并及時(shí)對(duì)反饋的意見(jiàn)進(jìn)行整理、匯總和分析。就在這時(shí),標(biāo)準(zhǔn)的制定遇到了“東風(fēng)”,《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》適時(shí)出臺(tái),其中明確要求:“國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門,抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)制度”。

在重點(diǎn)分析國(guó)務(wù)院相關(guān)部委(局)的反饋意見(jiàn),參考各省廳、部相關(guān)司局、直屬事業(yè)單位及相關(guān)科研院校的意見(jiàn)后,經(jīng)過(guò)多方研討及多次修改完善,2005年7月,形成了《土地利用分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)送審稿,但農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局仍存一些技術(shù)分歧。2007年3月和4月,國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)兩次分別組織國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)三部門專家和行政管理人員召開了協(xié)調(diào)會(huì),對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)中涉及的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究和協(xié)調(diào)。期間,國(guó)務(wù)院辦公廳也專門召開土地分類標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)會(huì)議。國(guó)土資源部及時(shí)根據(jù)部門協(xié)調(diào)和專家建議意見(jiàn),對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的完善,并將《土地利用分類(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn))》名稱更改為《土地利用現(xiàn)狀分類(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn))》,最終在今年8月10日,《土地利用現(xiàn)狀分類(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn))》“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。

從某種角度看,《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)出臺(tái)是人們對(duì)土地資源認(rèn)識(shí)深化的表現(xiàn),邁出這一步,為今后國(guó)家全面摸清土地資源利用家底,掌握真實(shí)全面的土地資源數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理科學(xué)化具有重大意義,是我國(guó)土地資源管理的一次歷史性突破,一個(gè)重要的里程碑。

(本刊記者張傳玖 實(shí)習(xí)記者劉杰、葉樺整理)

第3篇

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)法；農(nóng)民權(quán)益保護(hù)；策略

一、分析損害農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題

（一）源自農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

首先是農(nóng)村土地的所有權(quán)沒(méi)有明確，從現(xiàn)行的法律規(guī)范中我們得知，土地是屬于國(guó)家的，歸“集體”所有，即在農(nóng)村地區(qū)是以村為單位，是村民共有的。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)是土地所有權(quán)代表，農(nóng)民雖然是集體組織一員，擁有集體土地平等的成員全，卻不具備土地平等分割的權(quán)利。另外一方面是存在土地征用補(bǔ)償問(wèn)題，即補(bǔ)償不合理。從最新出臺(tái)的有關(guān)土地管理法的實(shí)施條例中我們得知，土地補(bǔ)償費(fèi)用均屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其并非歸屬于農(nóng)民。從實(shí)際操作情況來(lái)看，這樣一個(gè)新規(guī)在一定程度上侵犯了農(nóng)民的基本權(quán)益，在其中土地所有權(quán)是通過(guò)集體組織的形式輾轉(zhuǎn)到農(nóng)民手中的，由于其中涉及到的關(guān)系、內(nèi)容較多且復(fù)雜，因而地區(qū)農(nóng)民在一定程度上是不享有土地所有權(quán)的，在轉(zhuǎn)手的過(guò)程中極有出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部非法挪用、貪污及揮霍土地補(bǔ)償費(fèi)的情況。

（二）源自農(nóng)村金融體系問(wèn)題

首先是農(nóng)民貸款問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)內(nèi)旅游業(yè)逐漸興起，這對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，無(wú)疑是新的一次機(jī)遇。大部分地區(qū)的農(nóng)民因地制宜搞起了農(nóng)村旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，但是新興事業(yè)的發(fā)展需要大量資金投入，若僅憑借農(nóng)民微薄的存款，是很難將新興事業(yè)推向順利軌道的，這便需要農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)以及政府政策的支持。但是從現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，雖然國(guó)家方面已經(jīng)出臺(tái)了針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融政策，也增大了農(nóng)民貸款政府性質(zhì)的資金支持，然而在資金下放以及政策落實(shí)的過(guò)程中，由于受到多種因素的影響，大部分地區(qū)的農(nóng)村政策支持資金都存在外流現(xiàn)象，并且農(nóng)民貸款依舊很難。另外，通過(guò)對(duì)最新出臺(tái)的金融法規(guī)進(jìn)行研究，我們發(fā)現(xiàn)其在編制過(guò)程中并沒(méi)有充分對(duì)農(nóng)村地區(qū)當(dāng)前的發(fā)展情況進(jìn)行考慮，更多地是借鑒先前的金融政策，因而缺乏貸款可行性。

（三）源自農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題

首先是國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，依然有很多農(nóng)民的生活得不到保證。雖然在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展中，有關(guān)部門逐漸出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村的社會(huì)福利救濟(jì)、最低生活保障、社會(huì)優(yōu)撫以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度，但是依然還有一些保障制度或措施還屬于“試點(diǎn)”范疇，即在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)施行，在全國(guó)范圍內(nèi)還未普及。另外，大部分農(nóng)村社會(huì)保障制度均建立在領(lǐng)導(dǎo)的行為意志或非正規(guī)制度上，因而這些制度的制定和實(shí)施存在著很大的盲目性、隨機(jī)性。加之城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)民向城市涌入，由于城市中施行的工傷險(xiǎn)、失業(yè)險(xiǎn)以及生育險(xiǎn)等還未在農(nóng)村地區(qū)施行，因而生活、工作在城市中的農(nóng)民，他們的基本權(quán)益是無(wú)法受到保障的，若不盡快將這些問(wèn)題解決，必然會(huì)增大城鎮(zhèn)居民同農(nóng)村居民的矛盾，隨之便會(huì)威脅社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、基于經(jīng)濟(jì)法視角，分析農(nóng)民權(quán)益保護(hù)措施

（一）農(nóng)村土地征用制度的建立與完善

基于經(jīng)濟(jì)法視角，首先應(yīng)當(dāng)是對(duì)農(nóng)村土地征用地補(bǔ)償?shù)拇胧┗蜣k法進(jìn)行調(diào)整，即當(dāng)農(nóng)村集體土地需要轉(zhuǎn)換成農(nóng)業(yè)建設(shè)用地時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民最基本的土地補(bǔ)償款享有權(quán)。因此，需要對(duì)農(nóng)村土地原有的收入分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，作為地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)需要明確的是，建設(shè)用地是農(nóng)民生存發(fā)展的轉(zhuǎn)機(jī)，我們不應(yīng)當(dāng)剝奪他們享受工業(yè)化、城市化發(fā)展的權(quán)利，讓他們失去土地，對(duì)于農(nóng)民而言土地是賴以生存的根本，失去土地就是失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因而我們應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，并建立一系列幫扶機(jī)制，幫助農(nóng)民利用好手中這筆補(bǔ)償款，慢慢富裕起來(lái)。

（二）農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度的優(yōu)化與完善

基于經(jīng)濟(jì)法視角，應(yīng)當(dāng)將一套完善的有關(guān)農(nóng)民社會(huì)保障的法律法規(guī)建立起來(lái)，并在施行中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷完善。我們認(rèn)為現(xiàn)代化農(nóng)民社會(huì)保障制度的建立應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)村醫(yī)療社會(huì)保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、農(nóng)村災(zāi)害救濟(jì)以及農(nóng)村扶貧等基本的保障內(nèi)容。因此，在農(nóng)村社會(huì)資金保障制度建立過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)充分對(duì)各地農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行考慮，并施行“三權(quán)分立”制度，即由政府、個(gè)人和集體共同承擔(dān)。想要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，就需要增大農(nóng)村地區(qū)政府部門的資金支持，并制定專門的資金配比，通過(guò)集體形式、政府形式等對(duì)農(nóng)民參保進(jìn)行補(bǔ)助，以此激勵(lì)更多的農(nóng)民參與到新農(nóng)村建設(shè)中。

（三）農(nóng)村地區(qū)金融組織形式的拓展

基于經(jīng)濟(jì)法視角，我們應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村地區(qū)銀行發(fā)展路徑進(jìn)行改變，其所面對(duì)的、服務(wù)的是農(nóng)民，因而一切的政府輔助、資金幫扶都應(yīng)以農(nóng)民為主。諸如國(guó)家商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定按照一定比例將資金下發(fā)給不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，而地區(qū)發(fā)展銀行再根據(jù)地區(qū)政府的指示以及各地農(nóng)民的需求下發(fā)到各地區(qū)農(nóng)村信貸社。此外農(nóng)民貸款的形式也需要進(jìn)行調(diào)整，即農(nóng)民貸款政府貼息，尤其是針對(duì)一些長(zhǎng)期性的貸款，政府更應(yīng)當(dāng)緩解農(nóng)民承擔(dān)的還款壓力。最后還應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)的范圍進(jìn)行調(diào)整，即他們服務(wù)的范疇不再被局限在“糧食”銀行中，而是應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，不斷進(jìn)行拓展，諸如：朝著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口以及基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)展，并不斷增大對(duì)農(nóng)民以及整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的資金支持力度。

三、總結(jié)

綜上所述，文章主要是基于經(jīng)濟(jì)法視角，對(duì)現(xiàn)目前農(nóng)民權(quán)益受損害的原因進(jìn)行了分析，并闡述了一些解決策略。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，就是保護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，因而國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)不斷對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行完善，以維護(hù)農(nóng)民最基本的權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉軍.經(jīng)濟(jì)法基于利益與利益機(jī)制對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)[J].黑河學(xué)刊,2012,02:102-103.

第4篇

【關(guān)鍵詞】水利工程；征地移民；問(wèn)題；對(duì)策

引 言

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水利水電工程活動(dòng)的開展在其開發(fā)建設(shè)的過(guò)程中，會(huì)受到其它行業(yè)的過(guò)程項(xiàng)目的影響，進(jìn)而導(dǎo)致其建造活動(dòng)的開展情況受到不同影響。其中，對(duì)土地資源進(jìn)行保障是實(shí)現(xiàn)這些項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行的關(guān)鍵。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)移民活動(dòng)、耕地資源以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，都是水利活動(dòng)能夠順利進(jìn)行所需面臨的困難。就水利工程開展的自身特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，其不同的開展項(xiàng)目對(duì)于資金、政策的需求也是不同的。

1征地移民的要求

1.1 對(duì)管理體制的建立與完善

水利工程的移民活動(dòng)開展一般是由政府部門所主導(dǎo)的，因此，需要做到其管理體制的建立與完善，做到分級(jí)管理、細(xì)致高效、責(zé)任制度明確。在項(xiàng)目開展的前期由于項(xiàng)目法人進(jìn)行征地移民手續(xù)報(bào)批，實(shí)施時(shí)與地方政府簽訂移民征地協(xié)議，地方政府是征地移民實(shí)施的主體，項(xiàng)目法人參與管理并接受相關(guān)部門管理和監(jiān)督。水利行業(yè)移民機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的征地移民管理權(quán)限，實(shí)施期間多采取當(dāng)?shù)卣偝邪绞剑颜鞯匾泼窆芾頇?quán)限交給當(dāng)?shù)卣块T、項(xiàng)目法人、移民監(jiān)理等只能做事后或監(jiān)督工作；征地移民機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定，工程上馬后臨時(shí)抽調(diào)人員，長(zhǎng)期并專職從事該項(xiàng)工作的人員較少，缺乏理論及經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策法規(guī)了解不透徹，已出臺(tái)政策不能有效貫徹執(zhí)行。

2 對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確

與其它征地活動(dòng)相比較，由于水利建設(shè)活動(dòng)的牽涉范圍較廣進(jìn)而導(dǎo)致移民量較大，移民所能得到的補(bǔ)償金也就較少，導(dǎo)致其活動(dòng)的開展難度較大，極易產(chǎn)生社火矛盾。在水利工程建設(shè)開展的前期，其工作的周期較長(zhǎng)，批準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際不匹配；與公路、鐵路等有較大差距；補(bǔ)償不是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行，而只是一個(gè)概數(shù)。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，同時(shí)受項(xiàng)目審批時(shí)限、政策、通貨膨脹等因素影響，征地移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)來(lái)說(shuō)實(shí)際較低。

1.3 對(duì)移民的社會(huì)保障明確

征地移民活動(dòng)的開展往往還需要對(duì)土地資源、社會(huì)保障制度、住房保障、戶口解決以及工作問(wèn)題等多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行處理，使得移民能更好地適應(yīng)新生活。在《移民安置條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》和《勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地移民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，均對(duì)做好被征地移民的社會(huì)保障問(wèn)題提出了相關(guān)要求。但在實(shí)際操作、使用、管理和監(jiān)督上缺乏有效機(jī)制，實(shí)際執(zhí)行中資金的使用與管理不透明，監(jiān)督不能有效落實(shí)，存在卡、截、挪等問(wèn)題。

1.4 加強(qiáng)對(duì)征地手續(xù)的完整化處理

在對(duì)工程用地需求進(jìn)行明確之后，將設(shè)計(jì)移民項(xiàng)目的部分進(jìn)行統(tǒng)一的安置處理，借助于對(duì)手續(xù)的完整化處理，使得存在的手續(xù)繁多、涉及部門廣、審批周期長(zhǎng)、政策理解缺乏共識(shí)、有關(guān)規(guī)定不一致、批復(fù)與實(shí)際不匹配等諸多問(wèn)題能夠較好解決。

2 水利工程移民的相應(yīng)解決措施

在我國(guó)，就目前的移民征地活動(dòng)開展情況來(lái)看，其發(fā)展的理論亦或者實(shí)際的發(fā)展進(jìn)程，都存在諸多的不足，同時(shí)，專門從事于相關(guān)方面研究的單位更是稀少，進(jìn)而導(dǎo)致了水利水電工程的開展面臨著發(fā)展的諸多昆季無(wú)法解決。就一個(gè)行業(yè)來(lái)說(shuō)，想要推動(dòng)其發(fā)展，離不開理論與實(shí)踐的共同發(fā)展，但想要實(shí)現(xiàn)其發(fā)展又離不開投資的大力支持，水利水電行業(yè)亦是如此。可征地移民安置的情況絕然不同， 按《國(guó)家土地管理法》公布的最新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 已足以使征地移民工作達(dá)到比較完善的程度。現(xiàn)在的問(wèn)題是如何在這已有條件的基礎(chǔ)上進(jìn)一步把水利水電工程的征地和移民工作做好。

2.1 對(duì)開展移民管理工作部門的職能明確

根據(jù)移民工作開展的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，移民工作的開展需要按照老移民的移居需求，以此作為工作開展的宗旨所在，成立隸屬于省政府或水利部門的， 具有獨(dú)立行政職能的移民辦事機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本地區(qū)的水利水電工程新老移民工作。這是從根本上解決日益突出的水庫(kù)老移民問(wèn)題和防止不斷產(chǎn)生新建工程移民問(wèn)題的有效的政治和組織保證。

根據(jù)湖南、四川、福建、廣西等省（區(qū)）成功的實(shí)踐， 建議由省政府統(tǒng)一理順各級(jí)水庫(kù)移民主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能， 賦予各級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理從規(guī)劃設(shè)計(jì)到實(shí)施、驗(yàn)收的水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置工作。從實(shí)質(zhì)上提高移民機(jī)構(gòu)和移民干部的政治和社會(huì)地位， 真正把征地和移民工作放在與工程同等重要的位置。

2.2 注重于對(duì)政策法規(guī)的制度與完善

在對(duì)征地移民的政策法規(guī)進(jìn)行制定的時(shí)候，特別是新的《中華人民共和國(guó)土

地管理法》匹配的有關(guān)政策法規(guī)目前都還沒(méi)有出臺(tái)。為了避免以后的移民工作過(guò)于被動(dòng)，實(shí)現(xiàn)開展政策的完善，減少由于相關(guān)政策之間的銜接處理問(wèn)題，使征地和移民這項(xiàng)涉及人民群眾根本利益的工作不再滯后于主體工程， 建議由有關(guān)部門牽頭， 專門成立征地移民政策研究機(jī)構(gòu)， 通過(guò)各方面專家、學(xué)者的指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)， 以過(guò)去已經(jīng)出臺(tái)的政策為基礎(chǔ)， 通過(guò)對(duì)全省范圍內(nèi)的足夠數(shù)量的典型案例進(jìn)行調(diào)查和分析， 集思廣益， 重新出臺(tái)新的征地和移民政策、管理制度、規(guī)程規(guī)范， 以使其真正達(dá)到理論和實(shí)踐的高度統(tǒng)一。

2.3對(duì)征地部門職能的有效明確

根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[ 1992] 20 號(hào)文精神， 并按征地和移民工作的客觀要求，按照省政府的開展活動(dòng)需求，水利部門將其征地活動(dòng)進(jìn)行具體化明確：①水利水電的征地補(bǔ)償活動(dòng)與安置需求，需要按照規(guī)劃的設(shè)計(jì)方案來(lái)對(duì)其的進(jìn)行審批與組織，通過(guò)各級(jí)政府部門的專職移民機(jī)構(gòu)進(jìn)行負(fù)責(zé)， 統(tǒng)一實(shí)行科學(xué)化、規(guī)范化管理。②前期淹沒(méi)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查精度不夠或移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)方案簡(jiǎn)單粗糙甚至沒(méi)有的， 不能審批設(shè)計(jì)文件、辦理征地手續(xù)， 不能施工。

2.4 對(duì)征地補(bǔ)償金的合理計(jì)算與有效實(shí)施

征地移民補(bǔ)償金的計(jì)算需要按照移民活動(dòng)開展的實(shí)際情況進(jìn)行合理的規(guī)劃，進(jìn)而提高移民活動(dòng)開展的有效性。就其活動(dòng)開展的阻礙因素來(lái)看，主要包括了：一者， 依舊存在著不少的工程主管部門把壓縮或拖延移民經(jīng)費(fèi)作為降低工程造價(jià)或調(diào)節(jié)主體工程經(jīng)費(fèi)到位不及時(shí)的主要手段， 不單列概算不利于移民經(jīng)費(fèi)的落實(shí)；二是征地移民的規(guī)劃設(shè)計(jì)的審查和管理遠(yuǎn)不象主體工程那樣科學(xué)、具體、完善， 概算不分列， 規(guī)劃設(shè)計(jì)就無(wú)法專項(xiàng)委托， 也就無(wú)法通過(guò)合同的條款來(lái)約束、保證征地和移民方案的精度和深度。

3 結(jié)語(yǔ)

移民活動(dòng)能否順利開展將會(huì)決定水利水電工程開展能否順利進(jìn)行，為了減少由移民問(wèn)題所帶來(lái)的阻礙，造成其給予水利水電工程建設(shè)帶來(lái)的消極影響，政府應(yīng)對(duì)移民安置工作給予足夠的重視，水電企業(yè)積極面對(duì)移民安置工作中遇到的瓶頸，將移民問(wèn)題做到實(shí)際化處理，進(jìn)而提高其開展的科學(xué)性、有效性，促使水利水電工程建設(shè)活動(dòng)得以順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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第5篇

[論文摘要新出臺(tái)的物權(quán)法關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益，非凡是把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)等確立為物權(quán)，是一大進(jìn)步。通過(guò)對(duì)物權(quán)法中相關(guān)內(nèi)容的介紹可以看出，物權(quán)法對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)具有重要意義。

新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》分五編十九章二百四十七條，專門針對(duì)農(nóng)民權(quán)益設(shè)置的條文有21條，和農(nóng)民權(quán)益密切相關(guān)的條文有22條。其中更是把和農(nóng)民土地權(quán)益息息相關(guān)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)單獨(dú)列為兩章（第十一章和第十三章）。由此可看出，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)是物權(quán)法重要內(nèi)容之一。民法學(xué)家王利明教授更是將物權(quán)法看作是“農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的基本法。”

一、物權(quán)的確立是物權(quán)法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)

物權(quán)法第二條規(guī)定摘要:“物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利。”也就是說(shuō)，權(quán)利人不需要借助他人的幫助，就能夠依據(jù)自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如轉(zhuǎn)讓物權(quán)時(shí)，不需要征得他人同意，他人也不得進(jìn)行干涉，即使是政府及其官員，否則就是違法。這在很大程度上改變了“國(guó)家利益至高無(wú)上，當(dāng)個(gè)人利益和國(guó)家利益相沖突時(shí)，個(gè)人只能無(wú)條件服從”的傳統(tǒng)觀念，體現(xiàn)出物權(quán)法最大的亮點(diǎn)平等保護(hù)國(guó)家、集體和私人的物權(quán)。

土地不僅是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，也是其最后的社會(huì)保障。土地權(quán)力新問(wèn)題是物權(quán)非凡是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)最核心的新問(wèn)題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又是其中的重要內(nèi)容之一，它關(guān)系到農(nóng)民安身立命的基本權(quán)利，將其寫入物權(quán)法，從法律上明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，就是把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入到物權(quán)保護(hù)的范疇中。

假如說(shuō)《農(nóng)村土地承包法》是第一次把農(nóng)村土地所有權(quán)和土地使用權(quán)剝離，那么《物權(quán)法》就是將農(nóng)村土地使用權(quán)作為物權(quán)給予法律明確。雖然物權(quán)法中有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的條款和農(nóng)村土地承包法中的內(nèi)容似乎并沒(méi)有多少變化。但是物權(quán)法卻大大提升了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位。“尤其是根據(jù)這一法律規(guī)定，承包人可以在司法上獲得保護(hù)其權(quán)利的更多途徑摘要：他可以基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，基于承包合同行使違約責(zé)任請(qǐng)求權(quán)，基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)或不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)。”打個(gè)比方，假如你以前承包一個(gè)果園，但是后來(lái)發(fā)包方嫌承包費(fèi)太低，他就可以收回，而最多只支付一下違約費(fèi)用。而現(xiàn)在明確為物權(quán)，作為絕對(duì)權(quán)，發(fā)包方?jīng)]有權(quán)利隨意撤回發(fā)包。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)后可以更好地保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民抵御來(lái)自他人，包括發(fā)包方、地方政府不正當(dāng)干涉和侵害的能力。一旦出現(xiàn)對(duì)承包權(quán)的侵犯，無(wú)論這種侵犯是來(lái)自于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或者外部，承包人都可以以自己的名義提訟，獲得法律保護(hù)。像承包人因承包土地獲得豐厚報(bào)酬而受到集體內(nèi)部打壓的情況，其維權(quán)將有法可依，而不再僅僅局限于道德范疇的約束。發(fā)包人和承包人之間的土地承包合同條款將更加規(guī)范化，相關(guān)權(quán)利的內(nèi)容、效力和公示方法等都將由法律確定，而不答應(yīng)發(fā)包人通過(guò)承包合同中的約定加以排除。因此物權(quán)法將限制發(fā)包人任意制定承包合同條款的行為，保護(hù)承包人的合法權(quán)益。物權(quán)法、合同法和土地承包法將共同發(fā)揮維系農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的功能。

二、物權(quán)法中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)容

（一）有關(guān)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的內(nèi)容

《物權(quán)法》第126條第1款規(guī)定摘要:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；非凡林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。”第2款規(guī)定摘要：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”后者是物權(quán)法的創(chuàng)新，是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的很好補(bǔ)充，有利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，利于農(nóng)民對(duì)承包地的長(zhǎng)期規(guī)劃。

承包期內(nèi)考慮到假如發(fā)包方隨意調(diào)整、收回土地，將會(huì)影響到土地承包穩(wěn)定性，故對(duì)于土地承包的調(diào)整，《物權(quán)法》第130條明確規(guī)定摘要：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。”“因自然災(zāi)難嚴(yán)重毀損承包地等非凡情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理。”而這里所指的相關(guān)規(guī)定包括《農(nóng)村土地承包法》第27條，“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)難嚴(yán)重毀損承包地等非凡情形，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”

另外《物權(quán)法》第131條還規(guī)定摘要：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”對(duì)于土地承包收回的情形《農(nóng)村土地承包法》第26條將其分為兩種摘要：一是承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者答應(yīng)其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；二是承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。物權(quán)法和其它法律的延續(xù)性可見(jiàn)一斑。

（二）有關(guān)征地及其補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容

近年來(lái)由于拆遷、征地補(bǔ)償引起糾紛的事件屢有發(fā)生。如何切實(shí)保護(hù)人民群眾的利益，非凡是中國(guó)最大弱勢(shì)群體農(nóng)民的利益，成為政府最為關(guān)心的新問(wèn)題之一。為進(jìn)一步規(guī)范行為，物權(quán)法對(duì)拆遷、征地補(bǔ)償做出了相對(duì)完善的規(guī)定。

《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定摘要：“為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”可以看出此項(xiàng)條款規(guī)定征地的前提必須是為了“公共利益”。同時(shí)征地不得違反“法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。雖然物權(quán)法并未就“公共利益”的范圍進(jìn)行專門規(guī)定，但可以肯定的是商業(yè)性開發(fā)不屬于公共利益，也就是說(shuō)，像開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目占用集體土地的情況將受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罰代批”等違法占用土地的做法，也將得以規(guī)范。

有關(guān)征地補(bǔ)償，《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定摘要：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，布置被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”這體現(xiàn)了黨和國(guó)家有關(guān)征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則。針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中存在的征地補(bǔ)償不到位和侵占補(bǔ)償費(fèi)用的行為，為確保補(bǔ)償費(fèi)能切實(shí)落到百姓手中，《物權(quán)法》第42條第3款還規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。”并明確指出，違反規(guī)定的要依法承擔(dān)法律責(zé)任。

（三）有關(guān)集體土地所有權(quán)的條款

個(gè)別地方干部擅自把農(nóng)民的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民到法院，法院以“土地是集體所有”為由拒絕立案，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害。這一事件暴露出的是現(xiàn)有集體所有權(quán)主體不明、權(quán)屬不清的缺陷。我國(guó)憲法雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有的制度，但究竟由誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)卻未確定，這使得有些地方鄉(xiāng)村干部成為事實(shí)上的所有權(quán)代表。新出臺(tái)的物權(quán)法在集體所有制完善方面做出了努力，有一定的創(chuàng)新。第59條規(guī)定摘要：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定摘要：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；（二）個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（三）土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；（五）法律規(guī)定的其他事項(xiàng)。”可以看出，這是保護(hù)集體成員合法權(quán)益的有效渠道。該法實(shí)施后，地方干部擅自轉(zhuǎn)讓集體所有土地的情況將得到控制。即使出現(xiàn)上述情況，由于物權(quán)法確立了農(nóng)民對(duì)集體土地享有獨(dú)立的權(quán)利主體地位和合法權(quán)益，農(nóng)民可以依據(jù)所享有的權(quán)利以及物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，向法院，追究地方干部的民事責(zé)任，法院不應(yīng)再拒絕立案。

（四）有關(guān)保護(hù)個(gè)人利益的條款

過(guò)去我們總是說(shuō)摘要：國(guó)家利益大于集體利益，集體利益大于個(gè)人利益。物權(quán)法的出臺(tái)顛覆了我們這一傳統(tǒng)觀念。法國(guó)杰出的思想家孟德斯鳩就曾說(shuō)過(guò)摘要：“在民法慈母般的眼里，每一個(gè)個(gè)人就是整個(gè)國(guó)家。”在民事法律領(lǐng)域，任何民事主體都是平等的。《物權(quán)法》第63條第2款規(guī)定摘要：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。”這為集體中的成員維護(hù)個(gè)人權(quán)益提供了法律武器，也為地方干部可能成為事實(shí)上代表行使集體土地所有權(quán)的行為提供了約束。假如農(nóng)村集體組織的管理人員侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，侵吞了集體財(cái)產(chǎn)，受侵害的農(nóng)民可以依據(jù)所享有的權(quán)力向法院，請(qǐng)求撤銷有關(guān)規(guī)定，維護(hù)其權(quán)益，甚至是侵權(quán)人員。

三、幾點(diǎn)說(shuō)明

（一）農(nóng)村宅基地仍不能自由流轉(zhuǎn)

根據(jù)物權(quán)法第133條，能夠以“入股”、“抵押”等形式流轉(zhuǎn)的土地僅限于“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”。可見(jiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)仍然沒(méi)有完全放開。是否應(yīng)放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，一直存有爭(zhēng)議。“考慮到目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國(guó)范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。”物權(quán)法雖然限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但卻在農(nóng)民融資渠道上有所突破。《物權(quán)法》第181條規(guī)定摘要：“經(jīng)當(dāng)事人書面協(xié)議，企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以將現(xiàn)有的或者將有的生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、成品抵押，……。”這一點(diǎn)賦予了中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)從業(yè)者浮動(dòng)抵押權(quán)，農(nóng)民可以拿“未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品”到銀行抵押貸款。也就是，農(nóng)民把糧食種下地后，可以根據(jù)將來(lái)的收益向銀行貸款買化肥、買農(nóng)藥等等。當(dāng)然，這還需要農(nóng)民和銀行進(jìn)行協(xié)商，請(qǐng)求其受理貸款申請(qǐng)，這在實(shí)際操作中還是有一定難度的。盡管如此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)仍然是我國(guó)物權(quán)制度的創(chuàng)新，是具有中國(guó)特色的一種物權(quán)。

（二）“公共利益”的不確定性

《物權(quán)法》規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”但是，對(duì)于征收的前提“公共利益”，物權(quán)法并沒(méi)有明確規(guī)定，因此“公共利益”很可能會(huì)在實(shí)踐中被濫用。據(jù)悉，有關(guān)部門正在考慮以單行法的形式對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。而在此之前，公共利益的界定權(quán)意味著將由法官進(jìn)行裁定，主觀因素的加入，使得其熟悉上的不確定性加大。

（三）農(nóng)地承包方仍然處于比較被動(dòng)的地位

物權(quán)法中雖然就承包期限、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記等農(nóng)民土地權(quán)益進(jìn)行了相應(yīng)的法律規(guī)定，但發(fā)包方的意志對(duì)于合同的內(nèi)容仍將起主導(dǎo)功能。發(fā)包方可通過(guò)合同條款對(duì)承包方加以限制或附加種種苛刻的義務(wù)和條件。再加上作為政策基層執(zhí)行者的發(fā)包方往往帶有行政色彩的權(quán)力，所以農(nóng)戶的土地權(quán)益在現(xiàn)實(shí)生活中極易受到發(fā)包方的侵害。承包方的被動(dòng)地位，使得其抵御外來(lái)因素干擾的能力降低，土地經(jīng)營(yíng)的自由度受到影響。還應(yīng)注重的是，土地的征收和征用帶有強(qiáng)制性，并不是完全平等主體之間的交換和流轉(zhuǎn)。

第6篇

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地制度;對(duì)策建設(shè)

中圖分類號(hào):D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2010)06-0079-03

一、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的缺陷

由于我國(guó)土地存在國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)的雙重劃分,同時(shí)還牽涉到國(guó)家土地政策、保護(hù)農(nóng)民利益等其他問(wèn)題,我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益法律制度中還存在不盡如人意的地方。

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體含糊不清,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利得不到法律的有效保護(hù)。《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理,已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。”而《民法通則》第74條第二款只規(guī)定了“村農(nóng)民集體所有”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”,這兩種所有權(quán)主體,對(duì)村民小組未加規(guī)定。《土地承包法》第12條只規(guī)定了“村農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”兩種所有權(quán)主體,而取消了原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的主體地位。這樣導(dǎo)致了原來(lái)由鄉(xiāng)一級(jí)農(nóng)民集體所有的土地主體缺位的問(wèn)題。從實(shí)際情況看,關(guān)于農(nóng)村集體土地,現(xiàn)在很少有明確的土地權(quán)屬確認(rèn)工作,國(guó)土部門也很少發(fā)放集體土地使用證。在征地時(shí),往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣以上政府與投資者具體商量土地的征用問(wèn)題,決定土地的征用價(jià)格等,村、組僅僅是根據(jù)上級(jí)的決定補(bǔ)辦一下手續(xù),村、組沒(méi)有實(shí)際的決定權(quán)。

新出臺(tái)的物權(quán)法雖然給出了集體所有權(quán)的范圍,指出了集體所有權(quán)的主體,也規(guī)定了集體所有權(quán)的行使和集體成員的監(jiān)督權(quán)利問(wèn)題。但是,物權(quán)法沒(méi)有界定集體所有權(quán)主體性質(zhì),因此,無(wú)法明確集體所有權(quán)主體與其成員農(nóng)民間的權(quán)利義務(wù),這些妨礙了集體經(jīng)濟(jì)組織積極有效地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng),如村民小組的資格認(rèn)定,村民的資格確認(rèn),村委會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作組織的關(guān)系認(rèn)定,等等,仍屬于法律的空白。

2.農(nóng)民土地使用權(quán)問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基本上是建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上的制度,即所謂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。就農(nóng)村土地使用權(quán)制度而言,新出臺(tái)的物權(quán)法作出了許多進(jìn)步的規(guī)定,在農(nóng)村土地使用權(quán)制度的完善上取得了一些積極的進(jìn)展。但是與此同時(shí),物權(quán)法也留下了諸多未解的難題。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)明確界定為物權(quán)中用益物權(quán)之一種,把農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)放在了更高的法律地位上,給土地承包經(jīng)營(yíng)人更為全面的保護(hù)。但也有一些問(wèn)題沒(méi)能得到解決:首先,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最長(zhǎng)可達(dá)70年,但70年后將如何處置。這種擔(dān)心在于兩條:一是年限過(guò)后土地被收回,自己所有的權(quán)益何以得到保障;二是即便不被收回,是不是還得交一筆不可預(yù)知的費(fèi)用。這些問(wèn)題,農(nóng)民都沒(méi)得到回答。其次,《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍界定模糊。《物權(quán)法》第11章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”第125條提到“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”,這樣一來(lái),物權(quán)法所調(diào)整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是通過(guò)家庭承包方式而形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過(guò)其他方式承包并經(jīng)依法登記而形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而通過(guò)其他方式承包并未經(jīng)登記而形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是模糊的,這將會(huì)直接帶來(lái)權(quán)利的規(guī)范和使用上的困難。第三,其他方式承包經(jīng)依法登記取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)無(wú)完善法律規(guī)范適用。根據(jù)《物權(quán)法》第11章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”11個(gè)條文分析,直接規(guī)定“其他方式承包”只有1個(gè)條文,即《物權(quán)法》第133條;《物權(quán)法》其他條文主要規(guī)范和調(diào)整“家庭承包”的。《物權(quán)法》第133條規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”。《物權(quán)法》只規(guī)定通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,而取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn),沒(méi)有涉及其他內(nèi)容。完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度,應(yīng)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念、標(biāo)的、主體、客體、內(nèi)容、期限、設(shè)立、變更、流轉(zhuǎn)和消滅等內(nèi)容,而《物權(quán)法》對(duì)其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的上述法律制度內(nèi)容幾乎沒(méi)有涉及,不利于通過(guò)《物權(quán)法》法律規(guī)范調(diào)整“其他方式承包”取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí),《農(nóng)村土地承包法》對(duì)其他方式承包取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的上述法律制度內(nèi)容規(guī)定也很少,其內(nèi)容(法定內(nèi)容)、期限、變更、消滅等幾乎沒(méi)有規(guī)定,其他方式承包經(jīng)依法登記取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)法律規(guī)范的適用仍屬空白。

關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題。《物權(quán)法》第42條規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。同時(shí),《物權(quán)法》對(duì)征收補(bǔ)償作出了明確具體的規(guī)定,征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。但這些規(guī)定也存在問(wèn)題。首先,“公共利益需要”缺乏明確界定。現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”,或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”,從而導(dǎo)致在實(shí)際操作中,國(guó)家機(jī)關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由,把公共利益外延到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè),把所有市場(chǎng)主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要,從而頻繁使用征收手段。事實(shí)上,土地被征收后,由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用被征之地具有很大的隨意性,往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用,就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用,這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明,出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形;也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多,進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

完善農(nóng)村土地制度的構(gòu)想

要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為取向,研究農(nóng)民與土地的利益關(guān)聯(lián),構(gòu)建以土地法律制度為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度,為新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供法律保障。在二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)背景下,農(nóng)民作為一種身份是與農(nóng)村土地捆綁在一起的,從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人就是農(nóng)民。可見(jiàn),在傳統(tǒng)農(nóng)村,農(nóng)民、土地、農(nóng)業(yè)是三位一體地糾纏在一起的。在這種狀態(tài)下,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要是以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主體的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)是以建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(憲法第十五條)為背景的,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的核心問(wèn)題是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地物權(quán)制度,必須注意以下問(wèn)題:第一,確立農(nóng)民的法律主體地位,從而使農(nóng)民法律資格認(rèn)定與土地相脫離。第二,建立符合社會(huì)主義物權(quán)制度,使土地真正地成為一種市場(chǎng)資源在全社會(huì)進(jìn)行有效的配置。第三,從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)不再是一種身份的象征,而是一種社會(huì)職業(yè),全體公民都依法享有從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的權(quán)利。第四,在土地市場(chǎng)化的過(guò)程中,土地主要是體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能,過(guò)去農(nóng)村土地所承載的其他功能特別是“政治功能”將隨之弱化或者缺位,此時(shí),必須建立、健全相應(yīng)的法律制度來(lái)承載由原先的土地制度所承載的政治功能。

1.要正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民這個(gè)最大的利益主體,尊重農(nóng)民新農(nóng)村建設(shè)主體的法律地位,徹底摒棄視農(nóng)民為二等公民的錯(cuò)誤思想觀念,樹立農(nóng)民與市民平等的觀念,給農(nóng)民以“憲法關(guān)懷”和“完全的國(guó)民待遇”,這是確保農(nóng)民土地權(quán)益的社會(huì)思想基礎(chǔ)。保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是法治社會(huì)的應(yīng)有之意,也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求。如果在立法的觀念上不改變鄙視和輕視農(nóng)民的慣性思維,農(nóng)民的土地權(quán)益就不會(huì)受到法律的充分保護(hù),執(zhí)法活動(dòng)也會(huì)因此而大打折扣。

2.依法確認(rèn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體,徹底解決權(quán)利主體虛位的弊端。筆者同意“農(nóng)民集體即村民小組”的觀點(diǎn),因?yàn)榇迕裥〗M擁有絕大部分耕地的所有權(quán),是最大的集體土地所有權(quán)主體。農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的實(shí)在化,可以有效杜絕少數(shù)人的操控和鄉(xiāng)村干部的土地尋租行為,從而實(shí)現(xiàn)私權(quán)利對(duì)公權(quán)力及準(zhǔn)公權(quán)力的制約。其次,用法律公平界定農(nóng)民集體土地所有權(quán)的內(nèi)容和范圍,保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的完整性、獨(dú)立性和穩(wěn)定性,使其成為與國(guó)家土地所有權(quán)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。再次,依法嚴(yán)格界定“公共利益”的概念和范圍,徹底解決以“公共利益”為名為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目行土地征收之實(shí)的問(wèn)題。

3.強(qiáng)化國(guó)家對(duì)集體土地的用途管理制度,讓政府退出對(duì)農(nóng)民土地利益的角逐,從而切斷國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地實(shí)質(zhì)上的控制,真正還權(quán)于農(nóng),依法確立和形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的利益格局。同時(shí),將以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目的土地供應(yīng)交給市場(chǎng),讓農(nóng)民參加與買方平等協(xié)商土地供應(yīng)價(jià)格的談判,確保其真正享有土地物權(quán)的價(jià)值和利益,讓政府退出對(duì)農(nóng)地利益的角逐,使其通過(guò)稅收手段管理土地的市場(chǎng)交易,真正履行其市場(chǎng)裁判者的應(yīng)有職能。

第7篇

過(guò)去二十多年中的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，中國(guó)取得了突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。毫無(wú)疑問(wèn)，持續(xù)的高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)自于市場(chǎng)化取向的制度變革及其所導(dǎo)致的資源配置和激勵(lì)改進(jìn)。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，漸進(jìn)式改革所帶來(lái)的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國(guó)有部門支付重組成本，包括金融轉(zhuǎn)軌成本和社會(huì)保障成本；另一方面，在城市化開始加速、人口流動(dòng)不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無(wú)法取得根本性突破；同時(shí)，在多種因素，包括政策不當(dāng)因素的作用下，三農(nóng)問(wèn)題有所惡化，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。在這些問(wèn)題中，缺乏永久遷移的不完全城市化、農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)地調(diào)整、以及城市化、工業(yè)化過(guò)程中的農(nóng)地征用三個(gè)問(wèn)題特別突出。

就城市化和人口遷移來(lái)看，隨著中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，"離土不離鄉(xiāng)"的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式潛力遞減，但目前"半開放式"的戶籍制度和城市管理體制仍然制約了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和人口遷徙，使得人口在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的再配置無(wú)法充分、有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)在很大程度上成為"不完全遷移"，主要是單身、短期流動(dòng)：一方面，它表現(xiàn)在流動(dòng)人口進(jìn)入大、中城市并享有基本的城市居民權(quán)利仍然受到限制；另一方面，跨省區(qū)人口遷移仍然受到比較嚴(yán)格制約。這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)閮?nèi)地有大量的農(nóng)業(yè)、甚至是非農(nóng)業(yè)人口涌向沿海地區(qū)不同等級(jí)城市，但卻無(wú)法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來(lái)，不得不忍受家庭分居、子女教育無(wú)法保障、老人得不到照顧等痛苦。

不僅如此，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民工的職業(yè)身份決定了他們不能夠進(jìn)入到城市的正式就業(yè)體系中來(lái)，其所從事的往往是非正規(guī)部門的工作。非正規(guī)就業(yè)工人享受不到一般正規(guī)就業(yè)者享有的社會(huì)福利，就連基本的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到，比如工時(shí)、周薪、帶薪假、最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等等。從政府角度來(lái)看，由于國(guó)有企業(yè)下崗和城市貧困問(wèn)題的增加，政府面臨的社會(huì)保障壓力迅速增加，資金嚴(yán)重不足。在這種情況下，流動(dòng)人口，特別是由農(nóng)村向城市遷移的流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題遲遲難以提上議事日程。

進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障缺失使得他們無(wú)法切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系，一旦他們?cè)诔鞘惺スぷ骱褪杖耄r(nóng)村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業(yè)乃至生存的保障。進(jìn)城農(nóng)民工"離鄉(xiāng)不放土"也對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地制度的穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)。

雖然集體所有、家庭長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地制度安排在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)起到了促進(jìn)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動(dòng)的作用，在土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利的情況下，農(nóng)戶地權(quán)缺乏穩(wěn)定性，結(jié)果是很多地區(qū)農(nóng)村土地不得不進(jìn)行定期、不定期的大、小調(diào)整，很多地區(qū)農(nóng)戶家庭長(zhǎng)期承包土地的權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

比農(nóng)地在村莊內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整更加嚴(yán)重的是農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的問(wèn)題。在城市化和工業(yè)化加速的背景下，政府用行政審批手段控制土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，使得農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過(guò)征地途徑改土地的農(nóng)民集體所有制為國(guó)有制，并由于補(bǔ)償方式不當(dāng)和標(biāo)準(zhǔn)偏低帶來(lái)了一系列社會(huì)矛盾和沖突，甚至帶來(lái)很多失地農(nóng)民，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

城市化過(guò)程中的人口遷移問(wèn)題、村莊內(nèi)部農(nóng)地調(diào)整問(wèn)題乃至于農(nóng)用土地非農(nóng)化問(wèn)題，都是現(xiàn)階段中國(guó)轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的重大問(wèn)題。在每個(gè)問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)多的理論和實(shí)證研究，并有針對(duì)性地提出了一些政策建議。但如同我們將要指出的，上述三方面問(wèn)題相互之間有著非常緊密的關(guān)聯(lián)，需要用一個(gè)整體思路來(lái)進(jìn)行分析，更需要在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究提供政策建議可能導(dǎo)致的顧此失彼。

本文以下部分安排如下，第二部分結(jié)合文獻(xiàn)分析我國(guó)城市化過(guò)程中的流動(dòng)人口、農(nóng)地調(diào)整和土地非農(nóng)化三個(gè)主要方面的政策問(wèn)題，并探討三者之間的相互關(guān)系；第三部分分析中國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國(guó)所具有的特點(diǎn)及其對(duì)城市化與戶籍制度改革的含義；在本文第四部分，我們對(duì)城市化和農(nóng)地制度改革面臨的主要政策選擇進(jìn)行了討論；第五部分提出一個(gè)系統(tǒng)性解決上述問(wèn)題的政策組合，并對(duì)該政策組合思路的含義及操作進(jìn)行多層面的討論；在本文第六部分，我們測(cè)算并報(bào)告了實(shí)施該政策組合的一個(gè)財(cái)政預(yù)算平衡方案；文章最后是結(jié)論。

二、主要政策問(wèn)題與研究綜述

2.1城市化過(guò)程中的流動(dòng)人口

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略伴隨著以城市為主導(dǎo)的工業(yè)資本積累。由于這種發(fā)展戰(zhàn)略與中國(guó)的豐富勞動(dòng)力稟賦不相一致，城市無(wú)法創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，只能通過(guò)戶口制度等政策措施限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)來(lái)保證城市的低失業(yè)率和有限城市人口對(duì)于食物配給、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利的占有（林毅夫等，1999）。這構(gòu)成了傳統(tǒng)戶籍制度的歷史背景。

過(guò)去25年的經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸放松了勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，農(nóng)村勞動(dòng)力開始逐漸在城市尋求就業(yè)，但不同于其他很多發(fā)展中國(guó)家永久的、以家庭為主導(dǎo)的遷移構(gòu)成城市化和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征，中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)的模式由于戶籍制度的繼續(xù)存在而顯得非常獨(dú)特。在上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代前期，人口流動(dòng)主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)部由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)，同時(shí)政府推動(dòng)的也主要是"離土不離鄉(xiāng)"、非集中式的的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和中小城鎮(zhèn)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。但到了90年代中期后，隨著以外資、私營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)的城市部門的競(jìng)爭(zhēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)吸納能力增長(zhǎng)放緩，甚至出現(xiàn)停滯的趨勢(shì)，勞動(dòng)力遷移開始轉(zhuǎn)為大規(guī)模向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門流動(dòng)的模式。城市政府也開始意識(shí)到充分利用農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的重要性，并開始逐漸清除鄉(xiāng)村遷移人口進(jìn)入城市低端勞動(dòng)力市場(chǎng)的各種政策限制。2000年全國(guó)第五次人口普查的數(shù)據(jù)表明，在中國(guó)1.21億的遷移人口中，有9000萬(wàn)左右遷移到城市，其中8500萬(wàn)是從農(nóng)村到城市的遷移人口（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2004）。

改革前建立的戶籍制度依然沒(méi)有進(jìn)行根本性的改革，構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的阻礙。改革開放以來(lái)，特別是進(jìn)入90年代以后，隨著市場(chǎng)化過(guò)程的深化，以戶籍制度為核心的一系列安排逐漸弱化，特別是一些生活必需品市場(chǎng)自由化及勞動(dòng)力市場(chǎng)的逐漸開放，使得傳統(tǒng)體制下限制人口流動(dòng)的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地區(qū)進(jìn)行的不同程度的戶籍制度改革嘗試并沒(méi)有取得根本性突破。不僅主要大中城市的戶籍制度沒(méi)有真正放開，在這些城市獲取戶口定居的門檻相當(dāng)之高，而且跨省區(qū)的戶籍改革仍然困難重重。即使在戶籍制度改革進(jìn)展最快的一些中小城市（鎮(zhèn)），一段時(shí)期內(nèi)戶籍的獲得也需要支付相當(dāng)數(shù)額的資金購(gòu)買，而同時(shí)這些中小城鎮(zhèn)戶籍所帶來(lái)的潛在好處非常有限；相反，獲得城市戶口必須要放棄農(nóng)村土地和計(jì)劃生育政策城鄉(xiāng)差異所導(dǎo)致的二胎指標(biāo)，因此，這些中小城鎮(zhèn)的戶口改革并沒(méi)有得到很大的響應(yīng)。

在戶口制度依然無(wú)法取得突破的背景下，城市居民仍然享受著一些農(nóng)村遷移人口無(wú)法享受的福利。在上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代，它們主要包括由工作單位提供的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老安排，而近年來(lái)越來(lái)越多的城市居民開始接受雇主和城市政府提供的醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障以及住房補(bǔ)貼。此外，城市居民子女也能夠進(jìn)入地方政府提供財(cái)政補(bǔ)貼的城市公立學(xué)校，而遷移人口子女往往需要支付額外費(fèi)用進(jìn)入，或只能進(jìn)入民辦的打工者子弟學(xué)校。這些與戶口相關(guān)的城市福利安排使得農(nóng)村遷移勞動(dòng)力往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)舉家遷移、并且只有相對(duì)而言很短的就業(yè)和生活計(jì)劃時(shí)段。當(dāng)然，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，大部分遷移人口無(wú)法享受的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)等福利安排是由雇主（或工作單位）、而非城市政府提供的，不能被看成與城市戶口直接相關(guān)，因此，在現(xiàn)階段，城市戶口主要意味著平等獲取城市政府提供的社會(huì)救助（如最低生活保障），政府補(bǔ)貼住房（如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房）以及子女在城市公立學(xué)校就學(xué)安排的機(jī)會(huì)。

絕大部分遷移人口無(wú)法獲得城市戶口也與我國(guó)當(dāng)前的政府間財(cái)政體制安排有關(guān)。在許多國(guó)家，社會(huì)保障等財(cái)政支出是由省級(jí)、乃至于中央級(jí)別的政府提供的，而在我國(guó)目前的政府支出安排體制下，城市政府則要負(fù)責(zé)為具有本地戶口的城市人口提供基本社會(huì)保障、補(bǔ)貼住房和子女就學(xué)等一系列安排。隨著近年來(lái)國(guó)有企業(yè)下崗工人和退休職工數(shù)目的增加，城市政府往往面臨巨大的財(cái)政壓力，也必然缺乏激勵(lì)為遷移人口提供上述福利，結(jié)果是，雖然在過(guò)去十幾年中中國(guó)的勞動(dòng)力流動(dòng)性顯著增加，戶籍制度仍然限制了城鄉(xiāng)和省際之間的人口遷移，并使得勞動(dòng)力流動(dòng)在很大程度上成為短期、單身遷移。

戶籍制度顯著地阻礙了中國(guó)的城市化進(jìn)程，并使中國(guó)城市化水平顯著低于其他相似發(fā)展階段的發(fā)展中國(guó)家的城市化水平。2003年，官方統(tǒng)計(jì)的中國(guó)城市化率為40.5%.但在官方統(tǒng)計(jì)的城市化率中，不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括沒(méi)有城市戶口、但到城市工作6個(gè)月以上的鄉(xiāng)村遷移人口，以及相當(dāng)部分在城市郊區(qū)因?yàn)橥恋乇徽饔谩⒌珣艏疀](méi)有轉(zhuǎn)換的失地農(nóng)民，以及部分由于統(tǒng)計(jì)口徑偏差，實(shí)為農(nóng)業(yè)、但被計(jì)入非農(nóng)和城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民，因此，實(shí)際具有城市戶口的人口比例只有30%多一點(diǎn)。從表1我們可以看到，中國(guó)的城市化率一直顯著高于全國(guó)具有非農(nóng)戶口的人口比例。在20世紀(jì)90年代前期，該差距在5-6個(gè)百分點(diǎn)，但2000年以后，增加到了10個(gè)百分點(diǎn)。從絕對(duì)人數(shù)上看，2003、2004年兩者的差距達(dá)到1.4億左右。考慮到中國(guó)大約有1000-2000萬(wàn)左右的農(nóng)村非農(nóng)戶籍人口（如相當(dāng)部分鄉(xiāng)村教師，以及非建制鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口），可以推斷目前計(jì)算在官方統(tǒng)計(jì)"城市化率"內(nèi)、但實(shí)際沒(méi)有城市戶口的"城市人口"將達(dá)到1.5-1.6億，這其中最主要的是鄉(xiāng)-城遷移且居住在6個(gè)月以上的人口和城郊的失地農(nóng)民。根據(jù)第5次人口普查數(shù)據(jù)，2000年鄉(xiāng)-城遷移且居住在6個(gè)月以上的人口大約有8500萬(wàn)，一般估計(jì)現(xiàn)在應(yīng)達(dá)到9000-9500萬(wàn)；至于失地農(nóng)民，一般的估計(jì)，從1987年至2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬(wàn)畝，估計(jì)至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20-30%，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000-5000萬(wàn)人。如果我們假設(shè)其中一半左右的失地農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口，那么大約有2000-2500萬(wàn)未獲戶口之失地農(nóng)民。鄉(xiāng)-城遷移人口加上失地農(nóng)民總數(shù)大約為1.1-1.2億，仍然與前述1.5-1.6億的數(shù)字具有4000萬(wàn)左右的差距，大概相當(dāng)于3-4個(gè)點(diǎn)的城市化率偏差。根據(jù)我們的判斷，這3-4%的高估主要是由于城市化率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)定義和操作過(guò)程中的偏誤造成的。總之，雖然中國(guó)官方統(tǒng)計(jì)的城市化率已經(jīng)達(dá)到40%，但可能有3-4個(gè)百分點(diǎn)是統(tǒng)計(jì)定義和操作的偏誤。而且，即使我們接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500萬(wàn)沒(méi)有城市戶口的鄉(xiāng)村遷移人口和2000-2500萬(wàn)沒(méi)有城市戶口的城市郊區(qū)失地農(nóng)民。

2.2農(nóng)地調(diào)整與人口遷移

目前，農(nóng)村土地為集體所有，但主要由農(nóng)戶使用。土地不僅是作為農(nóng)村生產(chǎn)要素為土地使用者創(chuàng)造收益；而且，在勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限的條件下，為農(nóng)民充分利用家庭勞動(dòng)力創(chuàng)造了條件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，土地更作為一種保險(xiǎn)（Giles，1998）。由于土地權(quán)利對(duì)農(nóng)民具有廣泛的可達(dá)性，上述這些功能的實(shí)現(xiàn)對(duì)于平等和貧困的緩解具有重要意義。

在目前的農(nóng)地制度下，土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等擁有村屬土地的權(quán)利，其結(jié)果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英，1997），土地產(chǎn)權(quán)因村內(nèi)人口變動(dòng)等多種因素而定期、不定期進(jìn)行規(guī)模不等的調(diào)整，穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)無(wú)法得到充分保障。雖然各地土地調(diào)整情況存在巨大差異，但進(jìn)行調(diào)整的村莊占絕大多數(shù)。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215個(gè)樣本村莊中，只有60個(gè)村莊沒(méi)有進(jìn)行土地調(diào)整，而一小部分村莊每年都進(jìn)行土地調(diào)整，四分之一的村莊土地調(diào)整一次，五分之一的村莊達(dá)到兩次，所有村莊的土地平均調(diào)整次數(shù)達(dá)到1.7次（表2）。

土地調(diào)整的效果是多方面的。從理論上看，不穩(wěn)定地權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)投資、土地的自由流轉(zhuǎn)及其所帶來(lái)的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負(fù)面影響；但同時(shí)，行政性的土地調(diào)整可能也是土地租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)時(shí)村莊為改善土地配置效率而采取的行動(dòng)。因?yàn)樗梢园淹恋剞D(zhuǎn)移給邊際生產(chǎn)力較高的農(nóng)戶，從而改進(jìn)土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也發(fā)現(xiàn)，調(diào)地頻率與村莊人口變化正相關(guān)，也隨非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)上升而增加，這意味著行政性調(diào)地有助于消除不同農(nóng)戶由于人口相對(duì)變化和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不同（但平均分地）所導(dǎo)致的配置效率損失。所以，調(diào)地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取決于調(diào)地導(dǎo)致的潛在效率損失和改進(jìn)的相對(duì)大小。這大概也是為什么到目前為止已有的大部分經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，雖然土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和效率的負(fù)面影響存在，但并不顯著的原因所在。此外，由于土地為占農(nóng)民提供了基本的生活保障，土地調(diào)整的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能也應(yīng)得到充分考慮（姚洋，2000）。

但行政性土地調(diào)整總體上看仍然是弊大于利。首先，相比于市場(chǎng)化租賃，行政性土地調(diào)整會(huì)因信息不完全和調(diào)整成本過(guò)高而帶來(lái)效率損失。而且，由于行政性土地調(diào)整所導(dǎo)致的不確定性和較短的計(jì)劃時(shí)期，它將可能減少市場(chǎng)化的土地租賃活動(dòng)。更重要的是，如果鄉(xiāng)村干部是出于完成國(guó)家糧食收購(gòu)和稅費(fèi)任務(wù)并同時(shí)為自己牟利的目的而調(diào)整土地的話，那么這種行政調(diào)整將降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些糧食定購(gòu)較高的地區(qū)，土地調(diào)整的頻率會(huì)上升，這是因?yàn)榧Z食收購(gòu)的增加將使得農(nóng)業(yè)收益下降，有較好非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的村民將創(chuàng)造壓力使得村領(lǐng)導(dǎo)將地調(diào)整給那些仍然愿意從事農(nóng)業(yè)的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購(gòu)任務(wù)能夠比較順利完成。在他們模型中被分析的人口變動(dòng)因素、租賃市場(chǎng)發(fā)育不完全因素、糧食收購(gòu)、地方干部尋租因素等各個(gè)影響因素中，人口變動(dòng)只能解釋土地調(diào)整時(shí)機(jī)和規(guī)模的很小一部分，而完成國(guó)家稅費(fèi)和糧食收購(gòu)任務(wù)和尋租則是影響土地調(diào)整的更加重要的因素。

在現(xiàn)有的戶籍制度下，按照社區(qū)成員權(quán)分配的土地制度也影響著農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和遷移決策。根據(jù)現(xiàn)行土地承包法，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農(nóng)村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻較高，而小城鎮(zhèn)戶口由于地方政府提供服務(wù)有限而吸引力不大，遷移農(nóng)民一般不愿意放棄農(nóng)村土地并切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，這就使得農(nóng)村人口難以實(shí)現(xiàn)完全遷移，農(nóng)村人口無(wú)法真正減少。因此，即使在越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)并從非農(nóng)業(yè)部門獲得主要收入來(lái)源之后，人口變動(dòng)導(dǎo)致的農(nóng)村土地調(diào)整的壓力仍然持續(xù)存在，調(diào)整也不得不進(jìn)行。這不僅導(dǎo)致長(zhǎng)期的土地租賃市場(chǎng)無(wú)法發(fā)育，甚至限制了短期土地租賃市場(chǎng)的發(fā)展，因?yàn)槿魏巫赓U行為將向鄉(xiāng)村干部發(fā)出土地?zé)o法充分被所配置農(nóng)戶利用的信號(hào)，并誘致土地調(diào)整。租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的結(jié)果是土地利用效率降低，遷移勞動(dòng)力往往只能將土地?zé)o償（或低價(jià)）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）、甚至出現(xiàn)拋荒的情況。

由于以上原因，相當(dāng)部分學(xué)者同意，中國(guó)需要一個(gè)能夠提供長(zhǎng)期穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地制度，從而促進(jìn)土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出臺(tái)的土地承包法也賦予農(nóng)戶至少30年穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán)利。但根據(jù)我們?cè)谡憬K、甘肅等地的實(shí)地調(diào)查，土地調(diào)整仍然在進(jìn)行，地方干部宣稱雖然中央的政策很好，但未必符合地方情況，而人口變動(dòng)因素必然導(dǎo)致調(diào)整壓力。雖然各地土地調(diào)整都以人口壓力為理由，但實(shí)際土地調(diào)整過(guò)程中地方干部的調(diào)地行為難以受到有效約束，人口變動(dòng)往往成為地方干部尋租行為的借口。

2.3城市化過(guò)程中的農(nóng)地征用

20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，隨著城市化過(guò)程加速和城市土地出讓的市場(chǎng)化、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)程加快（表3）、加上財(cái)政體制改革過(guò)程中收入不斷上收導(dǎo)致的地方預(yù)算內(nèi)收支落差逐漸增大，地方政府通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地規(guī)模以增加預(yù)算外財(cái)源的動(dòng)機(jī)和行為有增無(wú)減。特別是地方政府出于在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中突出政績(jī)的需要，過(guò)度擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，發(fā)展各類開發(fā)區(qū)，往往通過(guò)低于市場(chǎng)價(jià)格征用農(nóng)地，然后以市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)手，獲得巨大的級(jí)差地租，導(dǎo)致大量失地農(nóng)民，并引起失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。

城市化進(jìn)程的加快和吸引投資的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)，也使得地方政府通過(guò)建立新城區(qū)、城市開發(fā)區(qū)和各類工業(yè)發(fā)展園區(qū)加大土地征用和供給規(guī)模。近年土地征用規(guī)模達(dá)到了每年250-300萬(wàn)畝左右。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民失去土地。

土地征用所產(chǎn)生的問(wèn)題也與1994年后中央集中收入、但未配合相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政體制安排相關(guān)聯(lián)。1994年開始至今，中國(guó)出現(xiàn)財(cái)政收入向中央和省級(jí)政府集中的情況，但同時(shí)土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方財(cái)政，加上土地征用后的出讓收入是政府預(yù)算外收入，地方政府有很強(qiáng)激勵(lì)征用更多農(nóng)地并獲取出讓利潤(rùn)。1998年以后，土地出讓金大幅度增長(zhǎng)，2002全國(guó)土地使用權(quán)有償出讓面積12.42萬(wàn)公頃，占總征地面積的58.52％，土地使用權(quán)有償出讓獲得的土地收入為2416.79億元。其中采用市場(chǎng)化方式掛牌招標(biāo)拍賣的為1.81萬(wàn)公頃（國(guó)土資源部，2003）。有些縣、市，土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的35%左右，甚至有的高達(dá)一半以上。作為財(cái)政預(yù)算外收入，土地出讓金應(yīng)該專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)，但由于其收入以及使用過(guò)程很不透明，事實(shí)上難以監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府與開發(fā)商合謀牟利、并侵犯農(nóng)民利益的情況。在浙江省進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，而農(nóng)民僅占5%-10%.從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府獲取（涂名2004年）。

目前，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。而自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。2004年11月3日，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中比《土地管理法》優(yōu)厚的規(guī)定是：如果土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。如果農(nóng)地每畝年產(chǎn)值為1000元，則最高補(bǔ)償不超過(guò)3萬(wàn)元。在實(shí)際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補(bǔ)償一般是每畝5000～8000元；工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2～3萬(wàn)元，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)相對(duì)高一點(diǎn)，最多達(dá)到每畝3～5萬(wàn)元。但征地后土地出讓的市場(chǎng)價(jià)值往往達(dá)到補(bǔ)償?shù)膸妆赌酥?0倍以上。

針對(duì)土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，周其仁（2004）指出，癥結(jié)在于現(xiàn)存體制仍然把政府強(qiáng)制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。因此，土地制度方面的根本改革應(yīng)該集中于改革征地制度、確立"農(nóng)地轉(zhuǎn)用"的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)。他特別指出，中國(guó)改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是要通過(guò)觀察地方性的自發(fā)改革，加以適當(dāng)?shù)奶釤捄涂偨Y(jié)，作為制定全國(guó)性的政策和制度的重要根據(jù)。實(shí)際上，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)早已在一些地方通過(guò)各種形式直接進(jìn)入工業(yè)和城市建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)。這種打破現(xiàn)行征地體制、使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從農(nóng)地?cái)U(kuò)大到非農(nóng)用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規(guī)模，形成比較完整的套路。比如通過(guò)農(nóng)民憑股權(quán)分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來(lái)的增值收益、以"土地股份制"為特點(diǎn)的廣東南海模式，以村集體先通過(guò)復(fù)墾等方式獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的"額度"，然后向本村農(nóng)戶"招標(biāo)"，由農(nóng)戶或由農(nóng)民成立的合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合投資修建標(biāo)準(zhǔn)廠房、商鋪或打工宿舍樓向外來(lái)工商投資者出租為特點(diǎn)、農(nóng)民直接分享資產(chǎn)收益的江蘇昆山模式，通過(guò)在征地過(guò)程中適當(dāng)劃撥安置用地的辦法，村集體擁有部分原農(nóng)地在非農(nóng)用途上的轉(zhuǎn)讓權(quán)，然后農(nóng)民通過(guò)低價(jià)買房市價(jià)出租、低價(jià)租商鋪及集體分紅等方式分享農(nóng)地轉(zhuǎn)非帶來(lái)的增值收益的長(zhǎng)沙模式等，都破除了國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，大大降低建設(shè)用地市場(chǎng)利用的交易費(fèi)用、增加了集體和農(nóng)民合理分享工業(yè)化城市化帶來(lái)的土地增值機(jī)會(huì)，同時(shí)改善了資源配置與收入分配。

綜上所述，城市化不完全問(wèn)題、農(nóng)地調(diào)整問(wèn)題、農(nóng)村土地征用過(guò)程中農(nóng)民利益受侵犯問(wèn)題，都是目前困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政治穩(wěn)定的重大問(wèn)題。就我們看來(lái)，上述三方面問(wèn)題之間實(shí)際上存在非常緊密的關(guān)聯(lián)：城市化過(guò)程的滯后和鄉(xiāng)村人口在遷移方面的"不完全"，根本原因在于沒(méi)有為流動(dòng)人口建立社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無(wú)法構(gòu)造一個(gè)良性循環(huán)機(jī)制，使得遷移人口從農(nóng)村逐漸地、但又是全面地轉(zhuǎn)移出來(lái)；而人口的不完全轉(zhuǎn)移使得外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，即使根本不想、或者至少相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但由于對(duì)未來(lái)失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避或子女就學(xué)等方面的需要而不愿意放棄土地；在目前土地集體所有、但土地租賃市場(chǎng)不完善、法律保障機(jī)制不健全的情況下，往往只能將土地?zé)o償（或低價(jià)）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）。特別在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷、農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高的情況下，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)"倒貼"包地、甚至無(wú)人接包乃至拋荒的情況，這至少構(gòu)成了農(nóng)地轉(zhuǎn)包的市場(chǎng)無(wú)法得到有效發(fā)育的一個(gè)重要因素；正是由于不完全遷移，使得外出務(wù)工經(jīng)商者"離土"的機(jī)制無(wú)法啟動(dòng)，造成"離鄉(xiāng)不離土"的局面，使得農(nóng)村土地?zé)o論是保持穩(wěn)定、還是進(jìn)行適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整的"余地"較小，村莊內(nèi)部土地調(diào)整的壓力增大；同時(shí)，在農(nóng)村土地集體所有制，但法律對(duì)于地方政府和"集體"權(quán)限沒(méi)有充分制約、而目前的征地制度安排無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)現(xiàn)土地價(jià)格，結(jié)果必然是城市化過(guò)程引致農(nóng)民剝奪，同時(shí)無(wú)法推動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和城市化完成。雖然部分地區(qū)已經(jīng)開始給予失地農(nóng)民一定的社會(huì)保障，但由于往往是政府單方面的強(qiáng)制性安排，不僅公平、公正和透明無(wú)法得到保證，而且導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和土地利用效率低下。

三、城市化、農(nóng)地制度和社會(huì)保障：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國(guó)視角

我們認(rèn)為，要解決前面提到的三個(gè)方面的重要問(wèn)題，不僅需要充分認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題相互的緊密關(guān)聯(lián)，也必須把它們放在一個(gè)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的大國(guó)背景下進(jìn)行討論。

3.1全球化條件下發(fā)展中國(guó)家的人口遷移作為一個(gè)處于全球化背景下經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大國(guó)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)在相當(dāng)程度上來(lái)自于貿(mào)易和投資的高速增長(zhǎng)。隨著制造業(yè)出口的迅速增加，中國(guó)開始充分利用勞動(dòng)力豐富的比較優(yōu)勢(shì)，并在制造業(yè)和城市服務(wù)業(yè)部門創(chuàng)造大量就業(yè)。

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位條件乃至于政策優(yōu)惠的作用，各地發(fā)展并不平衡，東部沿海地區(qū)集中了全國(guó)主要的國(guó)外直接投資，出口和就業(yè)的絕大部分（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2004），這就意味著，東部地區(qū)將能夠更加充分利用產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢(shì)、更高的勞動(dòng)技能水平以及基礎(chǔ)設(shè)施條件在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化。由于中西部地區(qū)勞動(dòng)力向沿海地區(qū)遷移的難度和成本相對(duì)于內(nèi)地投資硬軟環(huán)境改善和物質(zhì)資本向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的難度和成本更低，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，我國(guó)的城市、產(chǎn)業(yè)和人口全國(guó)大空間范圍內(nèi)進(jìn)行的重組仍然將以向東部地區(qū)的集聚為主體，而這勢(shì)必伴隨相當(dāng)部分勞動(dòng)年齡人口、特別是相對(duì)年輕、并更有知識(shí)的勞動(dòng)力人口的大規(guī)模、長(zhǎng)距離遷移，主要是向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地主要大中城市的遷移。事實(shí)上，我國(guó)人口遷移已表現(xiàn)出的模式也反映了上述特征。根據(jù)全國(guó)第五次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，大部分人口遷移到珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲和環(huán)渤海的東部。從1982年到2000年，東部沿海地區(qū)遷移人口比例從38.4%增加到45%.僅廣東一個(gè)省，1982年只有全國(guó)5%的遷移人口，到1990年增加到15%，到2000年進(jìn)一步增加到27%（李若建，2003）。

全球化條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也意味著勞動(dòng)力流動(dòng)中遷移人口的年輕化和相對(duì)高教育水平。蔡昉（2000）總結(jié)了中國(guó)農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的特征。首先，遷移人口的年齡大大低于勞動(dòng)人口年齡的平均水平，絕大部分在20-35歲之間。其次，與農(nóng)村勞動(dòng)力的平均水平相比，遷移者的受教育程度較高，即大多數(shù)為受過(guò)初中以上教育的勞動(dòng)力。基于隨機(jī)抽取的6省60個(gè)村1199個(gè)農(nóng)戶的具全國(guó)代表性的數(shù)據(jù)，DeBrauwetal（2002）的研究也發(fā)現(xiàn)，外出打工者的年齡結(jié)構(gòu)越來(lái)越年輕化，1981年所有不同年齡段勞動(dòng)人口非農(nóng)就業(yè)參與率都在18%到19%，到了1990年則該范圍擴(kuò)大到20.5%to33.6%，但仍然沒(méi)有出現(xiàn)越年輕比率越高的情況。但到了2000年，16-20歲年紀(jì)人口非農(nóng)就業(yè)參與率（75.8%）則比1990年（23.7%）增加了兩倍。21-25歲年齡段人口和26-30歲年齡段非農(nóng)就業(yè)參與率則比1990年增加了一倍，30歲以上年齡段人口的參與率雖然也上升了17個(gè)百分點(diǎn)（達(dá)到37.6%），但仍然不及16-20歲人口參與率的一半。就30歲以下的農(nóng)村流動(dòng)人口看，該比例從31%增加到45%.使用與DeBrauwetal（2002）同樣的數(shù)據(jù)，我們分析了長(zhǎng)途（出縣）、長(zhǎng)期（在外工作6個(gè)月以上）遷移人口的特征。2000年，那些離開本縣從事非農(nóng)工作、且每年在外工作6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力平均年齡只有25.2歲，平均教育水平達(dá)到8年，其中62.1%為單身，63.2%為男性。在這些人中，平均非農(nóng)就業(yè)月收入達(dá)到1000元以上的年齡為28.6歲，平均教育水平達(dá)到9.1年；在此高收入組別中，男性勞動(dòng)力占主導(dǎo)（87.2%），其中不到一半的人為單身（42.6%）。對(duì)于跨縣流動(dòng)、但月收入在800元以上，或者跨省流動(dòng)、但月收入在800或1000元以上的勞動(dòng)力，其情況也非常類似（表4）。總體看來(lái)，近年來(lái)遷移者的年輕化和教育水平提高趨勢(shì)意味著，也使得遷移者不僅缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，也缺乏務(wù)農(nóng)興趣，而這些人恰恰是城市化過(guò)程的生力軍。

3.2大國(guó)的人口遷移

中國(guó)人口遷移的另外一個(gè)重要特征是由于中國(guó)巨大的規(guī)模和人口分布的相對(duì)分散，長(zhǎng)距離遷移在我國(guó)人口遷移中占相當(dāng)?shù)谋壤Ｊ褂们懊娴恼{(diào)查數(shù)據(jù)，我們的分析表明，在3445個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力中，1581個(gè)勞動(dòng)力有非農(nóng)就業(yè)，其中459人在縣外尋求非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為626元，平均年工作月份達(dá)到8.6個(gè)月；在這459個(gè)縣外就業(yè)者中，有264人（57.5%）是在省外尋求非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為611元，平均年工作月份達(dá)到8.9個(gè)月。如果我們考慮長(zhǎng)途長(zhǎng)期遷移勞動(dòng)力（在縣外工作6個(gè)月以上的），樣本中有348人屬于長(zhǎng)途長(zhǎng)期遷移，他們的平均月收入為602元，平均年工作月份達(dá)到10.3個(gè)月；這其中有209人在省外從事非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為577元，平均年工作月份達(dá)到10.4個(gè)月（表5）。由于該樣本是隨機(jī)抽取并具有較強(qiáng)的全國(guó)代表性，我們根據(jù)樣本數(shù)據(jù)的比例推定，在2000年全國(guó)大約有7684萬(wàn)和4419萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力分別在本縣外和本省外從事非農(nóng)工作。即使是在本縣外和本省外工作6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力，其數(shù)額也達(dá)到3499萬(wàn)和5825萬(wàn)人。

由此可見(jiàn)，中國(guó)大陸的人口遷移與日本、韓國(guó)和臺(tái)灣等經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過(guò)程中的人口遷移有顯著差別。后者基本上是短途遷移，加上這些經(jīng)濟(jì)體的土地私有性質(zhì)，農(nóng)民維護(hù)自己對(duì)于土地權(quán)利的成本更低，所以在這些經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)于土地的"粘連"（如兼業(yè)化）也相對(duì)更容易。而這些經(jīng)濟(jì)體相對(duì)于中國(guó)更高的人口密度和相當(dāng)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及發(fā)展過(guò)程中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品更高的保護(hù)程度，也使得農(nóng)地價(jià)值及其增長(zhǎng)相對(duì)更高，農(nóng)地的細(xì)碎化更難以改變；而在中國(guó)，對(duì)于那些長(zhǎng)途遷移的農(nóng)村勞動(dòng)力而言，在土地集體所有的情況下，遷移農(nóng)戶對(duì)于家鄉(xiāng)土地的權(quán)利或者難以有效保障，或占而不用造成資源浪費(fèi)。由于中國(guó)國(guó)土規(guī)模比較大，內(nèi)地省份可耕地資源相對(duì)比較充裕，農(nóng)地價(jià)值比較低，轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地升值的概率和潛力也不太高，一旦遷入城市為遷移人口提供了基本社會(huì)保障、住房安排和子女平等就學(xué)條件，相當(dāng)部分遷移人口將愿意放棄家鄉(xiāng)土地而選擇永久遷移。

3.3人口遷移與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌最后，也必須注意到，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的發(fā)展，這對(duì)于其人口遷移和政府可能的遷移政策選擇具有重要的含義，更多人口向城市部門的完全遷移有助于扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距惡化，乃至縮小城鄉(xiāng)差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中中國(guó)的城鄉(xiāng)差距異常擴(kuò)大，而在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)過(guò)程中，遷移出來(lái)的人群與留在農(nóng)村中的人群收入水平差距較大，而城鄉(xiāng)人口遷移從長(zhǎng)期看將降低城鄉(xiāng)收入乃至整體收入差距。DeBrauwetal（2002）的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，相對(duì)低收入的村莊中通過(guò)流動(dòng)獲得就業(yè)的勞動(dòng)者比例要高于那些收入較高的村莊，而在更高收入的村莊中，更高比例的勞動(dòng)力人口則選擇在本地中小企業(yè)和大型制造業(yè)就業(yè)。因此，如果人口流動(dòng)能夠作到完全遷移，那么對(duì)于那些相對(duì)低收入的村莊，外出就業(yè)人口逐漸放棄土地將顯著改善留在農(nóng)村人口的生產(chǎn)資料和收入水平；而對(duì)那些收入較高的村莊，相對(duì)低收入人口的完全遷移將改善其自身收入水平，降低其與原移出地居民的收入差距。

轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移也意味著城市化過(guò)程、戶籍制度和農(nóng)地制度改革具有漸進(jìn)性。中國(guó)傳統(tǒng)的重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使得農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大量積累。從表6可以看到，非農(nóng)GDP占總GDP的比重（85.4%）遠(yuǎn)高于其就業(yè)比重（50.9%），更高于城鎮(zhèn)就業(yè)比重（34……4%）。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，到2003年，在中國(guó)的7.6億總勞動(dòng)力中，2.56億在城市部門工作，1.53億在農(nóng)村非農(nóng)部門工作，3.25億仍然在農(nóng)業(yè)部門工作。即使遷移人口不斷增加，農(nóng)村仍然存在大批剩余勞動(dòng)力，或就業(yè)不足的勞動(dòng)力。根據(jù)OECD（2002）的估計(jì)，如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中勞均GDP被用來(lái)作為比較基準(zhǔn)，農(nóng)村的隱性剩余勞動(dòng)力達(dá)到2.75億人，如果該基準(zhǔn)降低到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞均GDP的1/3（與其他亞洲發(fā)展中國(guó)家相類似的水平），則目前中國(guó)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力也達(dá)到1.5億左右，加上每年2000萬(wàn)左右的年輕人達(dá)到就業(yè)年齡，中國(guó)城市面臨的就業(yè)壓力很大。

大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力意味著城市化過(guò)程的人口轉(zhuǎn)移也必然是逐漸的，戶籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也應(yīng)該利用已有體制的基礎(chǔ)而逐步進(jìn)行。事實(shí)上，考慮到城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)吸納能力的有限性及其增加的逐漸性，現(xiàn)有的農(nóng)地均分制度確實(shí)在一定程度上降低了城鄉(xiāng)人口遷移的推力，而戶籍制度的存在則在一定程度上又減少了城鄉(xiāng)人口遷移的拉力。總體而言，雖然這一套歷史殘留的制度安排有其不合理的成分，但也確實(shí)使中國(guó)在一定程度上避免了拉美、東南亞和南亞等國(guó)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一系列城市政府難以短期內(nèi)解決的問(wèn)題，如城市高失業(yè)、貧民窟等。如果認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在改革過(guò)程中，就需要充分利用既有制度的殘余功能，來(lái)完成對(duì)這些制度本身的漸進(jìn)改革。如果把戶籍制度以及一系列相應(yīng)的限制人口流動(dòng)的制度安排比作一道閥門的話，現(xiàn)在需要采取的行動(dòng)，不是一下子把閥門打開，而是如何通過(guò)具體的政策組合，逐漸地、但又是有效地降低這道閥門，從而促進(jìn)更多的農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸地、但又是完全地進(jìn)入到城市中來(lái)。

綜上，雖然我國(guó)現(xiàn)有制度安排在很大程度上已經(jīng)無(wú)法限制勞動(dòng)力流動(dòng)，但戶籍制度改革，特別是大中城市和跨省區(qū)的戶籍制度改革還沒(méi)有取得根本性的突破，從而抑制了勞動(dòng)力的長(zhǎng)期、完全遷移，造就了一支龐大的流動(dòng)人口大軍，使得人口在城鄉(xiāng)之間、沿海和內(nèi)地之間的配置無(wú)法有效完成，也增大了鄉(xiāng)村農(nóng)地行政性調(diào)整的壓力。從目前的情況看，限制人口長(zhǎng)期永久遷移（定居）的主要因素是社會(huì)保障制度、子女就學(xué)和住房條件。如果在以上三個(gè)方面取得突破口，戶籍制度改革的突破口就找到了。

四、主要政策選擇

4.1城市化過(guò)程中地方政府的職責(zé)

在目前的政策討論中，城市政府為遷移人口和失地農(nóng)民（甚至是所有城市居民）提供服務(wù)的邊界是一個(gè)容易引起混淆和爭(zhēng)論的重大政策問(wèn)題。一般認(rèn)為，相比于城市居民，鄉(xiāng)村向城市的遷移人口和城市化過(guò)程中的失地農(nóng)民不僅缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，也缺乏社會(huì)救助，住房保障和子女平等就學(xué)條件。但是，是否城市政府應(yīng)該提供上述所有的服務(wù)和福利呢？我們認(rèn)為，要明確界定城市化過(guò)程中地方政府的職責(zé)，不僅要區(qū)分社會(huì)保障中的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，而且也要對(duì)外來(lái)遷移人口和城市化過(guò)程中的失地農(nóng)民分別對(duì)待，才能在結(jié)合中國(guó)情況和既有體制特點(diǎn)的前提下，合理地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。

廣義的社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等。在城市化過(guò)程中，與遷移人口和失地農(nóng)民特別相關(guān)的是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和住房保障。社會(huì)保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，是社會(huì)保障體系的核心；而社會(huì)救助在我國(guó)主要表現(xiàn)為面向城市居民的最低生活保障，局部發(fā)達(dá)省區(qū)最低生活保障也開始覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助一個(gè)主要區(qū)別在于前者需要通過(guò)單位或個(gè)人繳費(fèi)才能夠獲得資格，而后者則是根據(jù)收入水平需要而決定是否享受。除此之外，城市居民的福利還包括子女平等進(jìn)入城市公立學(xué)校的權(quán)利。

就我們看來(lái)，諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)之類需要繳費(fèi)才能夠享受的社會(huì)保險(xiǎn)，只要在有效解決歷史問(wèn)題的基礎(chǔ)上理順體制，就可以逐漸運(yùn)作起來(lái)，也可能吸引城市新增人口（包括遷移人口）參與，政府未必需要為建立這些保險(xiǎn)擔(dān)負(fù)太多財(cái)政成本。我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立與國(guó)有企業(yè)改革密不可分。以養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，政府建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和擴(kuò)大統(tǒng)籌覆蓋面（以包括城鎮(zhèn)非公企業(yè)職工）的改革在實(shí)施中遇到很大阻力。究其原因，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分過(guò)大，個(gè)人帳戶過(guò)小。同時(shí)個(gè)人帳戶資金的低回報(bào)率也導(dǎo)致人們參與積極性降低。低回報(bào)率在很大程度上是由于個(gè)人帳戶是空帳，即進(jìn)入個(gè)人帳戶里的資金并沒(méi)有用來(lái)投資，而是被用來(lái)發(fā)放給現(xiàn)有退休職工（趙耀輝和徐建國(guó)，2000）。為解決這些問(wèn)題，2001年起政府開始進(jìn)行完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，主要包括：逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)部分基金積累，探索基金保值增值辦法；將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與職工參保繳費(fèi)年限更緊密聯(lián)系；統(tǒng)一靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)辦法等。實(shí)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)難以覆蓋到遷移人口，不僅是因?yàn)檫@些人口靈活就業(yè)的特點(diǎn)，也來(lái)自于前述現(xiàn)收現(xiàn)付體制存在的問(wèn)題使得繳費(fèi)主體缺乏信心。顯然，如果解決了"老人"問(wèn)題，以"個(gè)人帳戶"為主的新養(yǎng)老保險(xiǎn)體系就可能建立起來(lái)，對(duì)于很多處于非正式部門和靈活就業(yè)鄉(xiāng)村遷移人口而言，其交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的積極性將有所提高。

相對(duì)而言，政府可以積極作為的是建立基本社會(huì)救助體系。在中國(guó)對(duì)于城市低收入人口，包括新遷移人口最為重要的是一旦由于種種原因喪失獲取收入能力而建立的最低生活保障，而該保障體系的建立已經(jīng)建立了很好的基礎(chǔ)，將其進(jìn)一步推廣到相當(dāng)部分（獲得戶口）的遷移人口并不困難。

在住房保障方面，目前我國(guó)城市實(shí)行了住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度，其中經(jīng)濟(jì)適用房政策在全國(guó)大面積鋪開。雖然從理論上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)適用住房的租售價(jià)格以保本微利為原則，并實(shí)行申請(qǐng)、審核和公示制度，強(qiáng)調(diào)公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督管理。但在實(shí)際操作中，由于這些經(jīng)濟(jì)適用房具有某種"免費(fèi)午餐"性質(zhì)，上述原則都非常難以實(shí)現(xiàn)，特別是經(jīng)濟(jì)適用房在戶型設(shè)計(jì)和房源分配上也存在很多的問(wèn)題，結(jié)果是很多購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭并非政策設(shè)計(jì)初衷希望瞄準(zhǔn)的家庭。就廉租房政策來(lái)看，目前，全國(guó)已有35個(gè)大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)適用房還是廉租房，其適用對(duì)象都是本城市、具有戶籍的低收入人口。在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展中，關(guān)于是否應(yīng)該確保絕大部分城市家庭購(gòu)買至少一套住宅，還是政府應(yīng)該通過(guò)廉租房政策補(bǔ)貼低收入階層的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止。從目前看來(lái)，政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房的政策反映了前面一種政策思路，但在實(shí)踐中由于各種體制問(wèn)題和瞄準(zhǔn)性差，加上低收入者仍然無(wú)法支付等問(wèn)題而并不成功。所以，政府應(yīng)該通過(guò)廉租房政策補(bǔ)貼低收入階層的方式應(yīng)該得到更多的重視，特別是考慮到我國(guó)收入差距很大、土地資源有限，商品房?jī)r(jià)格必然超過(guò)收入增長(zhǎng)速度的現(xiàn)實(shí)情況，就尤其應(yīng)該推動(dòng)發(fā)展廉租房政策。事實(shí)上，即使在人口密度比較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)和西歐一些國(guó)家，擁有住房家庭的比例也只有70-80%.應(yīng)當(dāng)指出，就政府的目前財(cái)力和各類社會(huì)保障的不同特點(diǎn)來(lái)看，政府直接籌資并提供給遷移人口的，除廉租房和子女平等就學(xué)權(quán)利外，只能夠是依據(jù)各地情況制定的城市最低生活保障。在失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老金等需要繳費(fèi)才有資格享有的社會(huì)保險(xiǎn)安排上，則應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)是否繳費(fèi)來(lái)決定是否得到保障，政府所能做的是在解決前述"老人"問(wèn)題的基礎(chǔ)上，推動(dòng)覆蓋面擴(kuò)大（以及最多是財(cái)政許可條件下的有限補(bǔ)貼）。

對(duì)于失地農(nóng)民，情況要更加復(fù)雜一些。這不僅是因?yàn)槌鞘谢^(guò)程中因征地而失地的農(nóng)民因此而喪失了從農(nóng)地中獲取收入的來(lái)源，而且在中國(guó)的戶籍制度下，這些農(nóng)民往往具有遷移人口不具備的本地戶口，相對(duì)而言談判力量要更大一些。同時(shí)，失地農(nóng)民也因征地乃至于住宅拆遷獲得一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。顯然，向遷移人口提供的、以最低生活保障為主體的社會(huì)救助、廉租房和子女平等就學(xué)的權(quán)利自然也應(yīng)該向失地農(nóng)民提供。除此之外，地方政府可以考慮通過(guò)部分征地后土地出讓的收益乃至其他財(cái)政收入向失地農(nóng)民提供基本醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分融資。

4.2放開中小城市還是所有城市

在中國(guó)城市化的發(fā)展戰(zhàn)略中，關(guān)于應(yīng)該主要發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)）還是大中城市一直是一個(gè)熱烈討論的問(wèn)題。顯然，目前具有歧視性的戶籍制度主要限制了人口向大中城市的遷移。根據(jù)AuandHenderson（2002）的研究，由于戶籍制度等因素的限制，中國(guó)的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)的變化，不僅表現(xiàn)在城市化的水平偏低，而且表現(xiàn)在城市的集中度不足，整體規(guī)模偏小。首先，相比于其他國(guó)家，中國(guó)的大城市規(guī)模偏低。到2000年，只有9個(gè)超過(guò)300萬(wàn)人口的大都市，100-300萬(wàn)的城市則達(dá)到125個(gè)，兩個(gè)規(guī)模層次上的城市數(shù)量比例只有0.072，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全世界平均水平的0.27.其次，中國(guó)城市的集中度很低。如果把中國(guó)的所有城市根據(jù)人口規(guī)模從最小排到最大，并計(jì)算國(guó)內(nèi)城市化人口的累積人口比例，那么就可以得到2000年中國(guó)城市的空間吉尼系數(shù)，數(shù)值為0.43，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大國(guó)的相應(yīng)數(shù)值。甚至2000年該數(shù)值還低于1960年的0.47，城市絕對(duì)規(guī)模也偏小。因此，放開人口流動(dòng)將使得一些地縣級(jí)別城市及大城市在吸納大規(guī)模人口的同時(shí)，獲得顯著生產(chǎn)力改進(jìn)。AuandHenderson（2002）進(jìn)行的實(shí)證分析表明，由于對(duì)人口遷移和城市發(fā)展的控制，中國(guó)地級(jí)以上的城市85%低于其最經(jīng)濟(jì)（人均產(chǎn)出最大）規(guī)模，而其中43%在統(tǒng)計(jì)上顯著低于最經(jīng)濟(jì)規(guī)模；而對(duì)于更小規(guī)模的縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集地，更是存在很大的未被利用的規(guī)模效應(yīng)，10%的城市規(guī)模增長(zhǎng)將至少使得生產(chǎn)力增加4%.目前中國(guó)人口遷移的模式也顯示大中城市在就業(yè)和吸納人口方面的優(yōu)勢(shì)。到2003年，北京市的遷移人口達(dá)到380萬(wàn)人，上海為390萬(wàn)人，廣州達(dá)到400萬(wàn)人，這三個(gè)城市相加達(dá)到1170萬(wàn)人，占全國(guó)遷移人口的13%.在深圳特區(qū)，外來(lái)人口與本地常住人口的比例達(dá)到3：1.根據(jù)全國(guó)第五次人口普查的數(shù)據(jù)，各省省會(huì)遷移人口數(shù)目為2505萬(wàn)，達(dá)到全國(guó)總量的31.81%.給定大城市的集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，可以預(yù)期未來(lái)中國(guó)相當(dāng)部分的服務(wù)業(yè)和制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)將在幾個(gè)主要大都市（和都市連綿區(qū)）出現(xiàn)。考慮到大中城市發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和中國(guó)龐大的剩余勞動(dòng)力，正確的城市化發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是放開所有城市，積極推進(jìn)城市化過(guò)程。

4.3土地私有化

在已有討論中，土地私有化被很多學(xué)者認(rèn)為是一個(gè)解決土地行政性調(diào)整和防止農(nóng)地征用過(guò)程中農(nóng)民利益被侵犯的最佳選擇。比如，文貫中（2004）指出，現(xiàn)行的農(nóng)地制度對(duì)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的公平和分享繁榮的目標(biāo)而言已經(jīng)構(gòu)成制度性的障礙。由于農(nóng)民沒(méi)有農(nóng)地所有權(quán)，名下土地不能私下出售。結(jié)果大部分農(nóng)民即使外出打工，也會(huì)想盡一切方法留住土地，但同時(shí)這又使轉(zhuǎn)包和出租帶有種種限制和不確定性。因此，要建立一種機(jī)制使得擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模成為可能，就必須通過(guò)實(shí)行土地私有和土地的自由交易來(lái)完成。此外，私有化將有助于農(nóng)村金融的發(fā)展，因?yàn)樗接谢恋啬軌蜃鳛橘J款抵押，而這對(duì)于那些沒(méi)有其他資產(chǎn)的純農(nóng)戶而言特別重要。趙耀輝和文貫中（2000）還指出，在年輕人外出打工日益增多，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能可能削弱，而目前儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老金市場(chǎng)提供的回報(bào)偏低的條件下，永久租佃權(quán)、乃至于土地私有化可以在政府無(wú)法向農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行較大投入情況下起到養(yǎng)老保障的作用。楊小凱（2004）則進(jìn)一步從土地私有制與共和的關(guān)系強(qiáng)調(diào)土地私有產(chǎn)權(quán)，乃至于一般私有產(chǎn)權(quán)構(gòu)成的基礎(chǔ)，并以英國(guó)土地私有制是英國(guó)，代議制的基礎(chǔ)，并為后來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障為例說(shuō)明中國(guó)實(shí)行土地私有的必要性。他認(rèn)為，政府通過(guò)私有化能夠用行動(dòng)證實(shí)不進(jìn)行掠奪承諾的可信性，才可能真正限制執(zhí)政者的機(jī)會(huì)主義行為。

與土地私有化的論點(diǎn)相反，另外一些學(xué)者和政策專家則認(rèn)為從土地私有化中獲得的收益不會(huì)太大。更有論者指出，農(nóng)民本身反對(duì)土地私有化，因?yàn)樵谀壳凹w土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民實(shí)際有更多的經(jīng)濟(jì)安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。這些學(xué)者傾向于認(rèn)為中國(guó)目前并沒(méi)有條件實(shí)現(xiàn)土地私有化。信貸市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，土地登記體制以及法律體系的不完善將使得土地私有化不僅缺乏效率，反而具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

這里我們無(wú)意否認(rèn)土地私有化可能存在上述改善經(jīng)濟(jì)效率，乃至于從長(zhǎng)期而言推進(jìn)體制建設(shè)的功能，但是，能否進(jìn)行某項(xiàng)體制改革不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)效率，也需要考慮收入分配效應(yīng)以及政治方面的可行性。從收入分配來(lái)看，私有化對(duì)于改善農(nóng)村的收入分配未必是最佳選擇，特別是那些中低收入地區(qū)，外出遷移人口收入往往顯著高于滯留農(nóng)村人口的收入，則私有化意味低收入人群必須為擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模向高收入群體支付租金或購(gòu)買土地所有權(quán)來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模；進(jìn)一步來(lái)看，就保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)而言，如果相當(dāng)部分遷移人口已經(jīng)、或?qū)⒁獜某鞘蝎@得其主要收入來(lái)源，那么在配合以適當(dāng)措施使其真正轉(zhuǎn)化成為市民后，更應(yīng)該保護(hù)的是那些留在農(nóng)村的"農(nóng)民"的土地產(chǎn)權(quán)；此外，在進(jìn)一步的農(nóng)地制度改革中，一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的、也最為關(guān)鍵的問(wèn)題是現(xiàn)階段進(jìn)行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革選擇能夠以漸進(jìn)的方式去實(shí)現(xiàn)土地私有化希望達(dá)到的保護(hù)農(nóng)民利益、提高土地利用和交易效率目標(biāo)，甚至還更有利于實(shí)現(xiàn)一些其他目標(biāo)（如收入分配目標(biāo)），并且這樣的制度安排也充分考慮利用既有制度的基礎(chǔ)，從而在政治上更加可行的話，那么就值得尋求。

五、農(nóng)地非農(nóng)市場(chǎng)化條件下的戶口-農(nóng)地選擇：一種備選政策組合

根據(jù)前面分析，我們提出一個(gè)政策組合，為解決我國(guó)城市化和農(nóng)地制度中主要問(wèn)題的政策討論提供一種可能選擇。該政策組合如下：首先，通過(guò)法律的形式充實(shí)和明確農(nóng)民的土地使用權(quán)，并發(fā)放土地使用權(quán)證。在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)給農(nóng)民所承包土地（按照地塊）發(fā)放長(zhǎng)期土地使用權(quán)證；進(jìn)一步充實(shí)和明確農(nóng)民的土地使用權(quán)，包括：明確農(nóng)民充分享有土地使用權(quán)的占有、支配、處置和受益等所有權(quán)益；允許土地能進(jìn)行抵押；允許承包地自由進(jìn)入市場(chǎng)，在法律允許的情況下不需政府批準(zhǔn)和干預(yù)；在土地征用中，屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，允許私人開發(fā)商與農(nóng)民直接協(xié)商。

其次，設(shè)置城市流動(dòng)人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，城市遷移人口福利包，建立流動(dòng)人口遷移機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村流動(dòng)人口的完全城市化。

1）降低目前多數(shù)城市的人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。比如設(shè)定一定的、但不高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（如在該城市就業(yè)2、3年，申請(qǐng)時(shí)累計(jì)6-12個(gè)月收入標(biāo)準(zhǔn)在1000元以上）。

2）在城市中為流動(dòng)人口建立最基本的社會(huì)保障體制、子女就學(xué)和住房安排機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)福利包，可以稱為"城市戶口".3）建立流動(dòng)人口遷移機(jī)制，原則是：在自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)到上述準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村外來(lái)務(wù)工人員，如果（無(wú)償）放棄農(nóng)村的土地（將土地使用權(quán)證交還村集體），則可以獲得城市戶口和申請(qǐng)享受上述福利包的資格。當(dāng)然，農(nóng)民可以選擇不放棄農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，同時(shí)在城市打工，但就不享受城鎮(zhèn)各種福利；農(nóng)民也可以選擇出售土地產(chǎn)權(quán)證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。

再次，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)、商業(yè)等非農(nóng)用途的農(nóng)民與開發(fā)商的直接協(xié)商機(jī)制。改革目前的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途的征用性質(zhì)的土地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應(yīng)土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，自動(dòng)獲得上述享有上述福利包的資格。

最后，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過(guò)程中的市場(chǎng)化，通過(guò)實(shí)施土地增值稅等方式建立城鎮(zhèn)遷移人口福利包的融資機(jī)制。政府可以在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的過(guò)程中，根據(jù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)土地的交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)利用價(jià)值（之貼現(xiàn)）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財(cái)政基礎(chǔ)。

上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基礎(chǔ)上通過(guò)一系列政策來(lái)實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的效率改進(jìn)和社會(huì)公平。從博弈論的角度來(lái)看，上述措施的本質(zhì)是通過(guò)一種機(jī)制設(shè)計(jì)，利用戶籍制度和福利包這個(gè)"杠桿"，通過(guò)農(nóng)民完全自愿選擇的機(jī)制來(lái)顯示具有很大異質(zhì)性的農(nóng)民群體（特別是遷移人口群體）的私人信息，并推動(dòng)其采取有利于自身福利改進(jìn)的行動(dòng)。顯然，它將使得那些已經(jīng)或希望遷移到沿海地區(qū)和主要大中城市的、具有一定人力資本、并對(duì)自己在城市生活的未來(lái)具有相當(dāng)信心的鄉(xiāng)村年輕人（其中相當(dāng)部分進(jìn)行長(zhǎng)途遷移）能夠完全城市化，而這些人正好是我國(guó)城市化進(jìn)程中需要首先吸納的對(duì)象。而且，由于上述政策組合在準(zhǔn)入方面設(shè)定了一定的條件，可以防止一下子開放"閘門"后大量遷移人口為享受福利包而涌入。這不僅能夠在推進(jìn)城市化和人口遷移有序完成的同時(shí)，鼓勵(lì)遷移人口努力工作和創(chuàng)業(yè)，后者又可以反過(guò)來(lái)抑制基本社會(huì)保障支出的過(guò)快增長(zhǎng)。正是這種基本的篩選機(jī)制，使得最終的結(jié)果是相當(dāng)部分遷移人口將無(wú)須求助于基本社會(huì)保障。總之，考慮到目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，為了避免出現(xiàn)城市貧民窟和由于城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大時(shí)鄉(xiāng)村人口過(guò)度使用福利包的情況，現(xiàn)在的策略不是一下子放開戶籍制度，而是利用它并適當(dāng)降低其門檻，農(nóng)村土地制度改革中也應(yīng)當(dāng)保持其平均性質(zhì)，減少遷移推力。此外，遷移人口自愿放棄的農(nóng)地也將有助于減緩農(nóng)地調(diào)整壓力，可以用來(lái)分配給留在農(nóng)村、但人口增加的家庭，或由村集體公開發(fā)包，所獲租金用于應(yīng)對(duì)因?yàn)槿丝谧儎?dòng)而導(dǎo)致的分配不平等，或用于農(nóng)村的公共品供給等。

我們認(rèn)為，采取上述政策，就能夠找到一個(gè)把前述城市化不完全、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定與社會(huì)保障體制不健全等相互關(guān)聯(lián)問(wèn)題導(dǎo)入良性循環(huán)的突破口。為遷移人口建立基本的社會(huì)保障制度，將使得進(jìn)城農(nóng)民有長(zhǎng)久遷移的選擇；而建立在農(nóng)民自愿放棄在農(nóng)村農(nóng)地基礎(chǔ)上的永久遷移，將為減少農(nóng)村行政性調(diào)地創(chuàng)造條件；同時(shí)，農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上交易"農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地"權(quán)利和政府征收土地增值稅，則不僅能夠保護(hù)城市化過(guò)程中農(nóng)民的基本權(quán)益，提高土地資源利用效率，也將促進(jìn)農(nóng)村遷移人口社會(huì)保障福利包的融資。

5.1關(guān)于土地使用權(quán)證發(fā)放和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定

在上述政策組合中，發(fā)放農(nóng)民的土地使用權(quán)證至關(guān)重要，而且需要從法律角度明確和充實(shí)土地使用權(quán)，尤其是在土地征用中，屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，允許私人開發(fā)商與農(nóng)民直接協(xié)商，確保農(nóng)民權(quán)益；允許土地可以抵押，允許自由買賣，促進(jìn)其對(duì)農(nóng)村金融和農(nóng)民養(yǎng)老功能的實(shí)現(xiàn)。

發(fā)放土地使用權(quán)證對(duì)穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有重要意義。雖然新的土地承包法規(guī)定給予農(nóng)戶30-50年穩(wěn)定的土地承包權(quán)，但實(shí)際上各地農(nóng)村的土地調(diào)整還在進(jìn)行。在導(dǎo)致土地行政性調(diào)整的多重因素中，固然部分是由人口變動(dòng)以及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)，但如果一些地區(qū)的土地調(diào)整出于地方干部的尋租行為，那么通過(guò)一種可實(shí)施的法律手段去限制這類調(diào)地就成為必要；即使對(duì)于那些因人口變動(dòng)而進(jìn)行的土地調(diào)整，雖然它在一定程度上可能同時(shí)提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)土地投資行為的短期化，從而帶來(lái)其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過(guò)部分農(nóng)村人口的完全遷移來(lái)緩解土地調(diào)整壓力，則保持農(nóng)民土地的穩(wěn)定就可以實(shí)現(xiàn)。很多發(fā)展中國(guó)家土地制度改革經(jīng)驗(yàn)證明，在地方層次建立給土地權(quán)屬管理辦公室并直接給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權(quán)證給到農(nóng)民手中，除非其主動(dòng)放棄，地方干部很難在進(jìn)行調(diào)整。

目前也是發(fā)放長(zhǎng)期土地使用權(quán)證的良好時(shí)機(jī)，這主要是因?yàn)榧Z食購(gòu)銷體制的市場(chǎng)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由化。自糧食購(gòu)銷體制在90年代中后期進(jìn)行了不成功的嘗試后，2000年后我國(guó)糧食體制開始全面市場(chǎng)化改革，近兩年以來(lái)改革進(jìn)一步加速，傳統(tǒng)的糧食訂購(gòu)基本取消；此外，一段時(shí)期內(nèi)地方政府強(qiáng)行推動(dòng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃也大都因?yàn)槠?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段"所帶來(lái)的弊端而日益減少。因此，總體而言，對(duì)于農(nóng)地使用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面存在的各類管制開始逐漸減少。根據(jù)前面的分析，這顯然在相當(dāng)程度上降低了行政性調(diào)地的壓力和必要性。所以，降低這些管制政策本身在一定程度上就有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益（包括減少通過(guò)糧食收購(gòu)抽取的收益權(quán)，增加作物種植選擇所帶來(lái)的潛在收益權(quán)，以及減少調(diào)地所帶來(lái)的潛在權(quán)益，如保證對(duì)農(nóng)地進(jìn)行長(zhǎng)期投資的回報(bào)等）。

5.2關(guān)于流動(dòng)人口遷移機(jī)制的建立

首先，設(shè)置合理的城市流動(dòng)人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。降低目前多數(shù)城市的人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。比如在該城市就業(yè)2、3年，申請(qǐng)時(shí)累計(jì)6-12個(gè)月收入標(biāo)準(zhǔn)在1000元以上。表7根據(jù)DeBrauwetal（2002）使用的具有全國(guó)代表性抽樣數(shù)據(jù)對(duì)全國(guó)農(nóng)村外出勞動(dòng)力中出縣且從事非農(nóng)就業(yè)工作6個(gè)月以上的遷移人口的收入分布進(jìn)行了推斷（表7）。可以看到，這些外來(lái)遷移人口月收入超過(guò)1000元的大約有788萬(wàn)人，800-1000元/月的大約有636萬(wàn)，600-800元/月的大約有1088萬(wàn)，400-600元/月的大約有1758萬(wàn)。考慮到樣本數(shù)據(jù)為2000年的數(shù)據(jù)，而近年來(lái)農(nóng)民工收入有所增長(zhǎng)，目前的高收入人口應(yīng)該有所增加。如果以1000元為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，每年轉(zhuǎn)移400萬(wàn)外來(lái)勞動(dòng)力，則1000元以上遷移人口大約2年左右可以轉(zhuǎn)移完畢。考慮到我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)供給相對(duì)過(guò)剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入增長(zhǎng)未必能夠在短時(shí)期（如3-5年）內(nèi)增長(zhǎng)到1000元/月的水平，那么上述轉(zhuǎn)移模式可能無(wú)法達(dá)到每年解決400萬(wàn)外來(lái)遷移人口戶口的水平。在這種情況下，一種可能的應(yīng)對(duì)方式是將準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)降低到800元/月。但我們認(rèn)為，如果考慮到目前還有至少2000-2500萬(wàn)過(guò)去失地農(nóng)民造成的"歷史欠帳"需要優(yōu)先處理，則上述調(diào)整必要性不大。如果在對(duì)外來(lái)人口實(shí)施較高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，用幾年時(shí)間處理過(guò)去失地農(nóng)民累積的歷史欠帳，那么就有充分的時(shí)間使得800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入逐漸達(dá)到1000元/月的水平，從而實(shí)現(xiàn)遞進(jìn)的人口城市化。應(yīng)該指出，在我們的政策方案中準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在1000元/月看起來(lái)比較高，但這將使得政府有時(shí)間處理過(guò)去失地農(nóng)民累積的歷史欠帳，而且，由于該準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高而同步增加，相對(duì)而言外來(lái)遷移人口的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是逐漸降低的。

其次，建立包括遷移人口的最基本社會(huì)保障體制，子女就學(xué)和住房安排機(jī)制在內(nèi)的福利包，將促進(jìn)鄉(xiāng)村遷移人口的完全城市化，這就為降低農(nóng)地調(diào)整壓力創(chuàng)造了有利條件。考慮到流動(dòng)人口工作收入相對(duì)較低、相當(dāng)部分在目前沒(méi)有建立養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的非正式部門工作，為他們建立的社會(huì)保障機(jī)制應(yīng)該以一旦出現(xiàn)問(wèn)題后進(jìn)行社會(huì)救助為主，如擴(kuò)展目前在城市實(shí)施的最低生活保障機(jī)制，在遷移人口一旦由于某些特殊原因缺乏經(jīng)濟(jì)來(lái)源時(shí)進(jìn)行低保救助。當(dāng)然，也不排斥遷移人口（在繳費(fèi)的前提下）進(jìn)入已有的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，或者專門為低收入者和遷移人群建立的相應(yīng)機(jī)制；在子女就學(xué)方面，至少在九年制義務(wù)教育階段，建立遷移人口子女享有在與所遷移城市原住兒童相同的入學(xué)權(quán)利和繳納相同的費(fèi)用；在遷移人口住房安排上，應(yīng)該考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實(shí)行、但效果不佳的經(jīng)濟(jì)適用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新遷移人口）為目標(biāo)群體的廉租房政策。

5.3關(guān)于實(shí)施土地增值稅等方式建立城鎮(zhèn)遷移人口福利包的融資機(jī)制

政策組合中另外一個(gè)重要的配套措施是在給予農(nóng)村移民"城市福利包-農(nóng)地使用權(quán)證"自愿選擇權(quán)利的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過(guò)程中的市場(chǎng)化，而政府則從中抽取土地增值稅，來(lái)為新增的、有"戶口"之遷移人口所提供的城鎮(zhèn)福利包進(jìn)行融資。目前征地體制出現(xiàn)很多問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，并在很大程度上具有單方面制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，這種壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不僅使得土地市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用，滋生大量的尋租、補(bǔ)償不足以及土地被過(guò)度占用的現(xiàn)象，也使得有關(guān)城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換的法律無(wú)法實(shí)施，同時(shí)弱化了目前城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。所以，市場(chǎng)化的征地模式要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于目前的模式。 政府通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過(guò)程中產(chǎn)生的土地增值稅來(lái)為（那些放棄農(nóng)地的）遷移人口建立福利包也具有不損害經(jīng)濟(jì)效率、但同時(shí)改善收入分配這兩個(gè)方面的合理性。

從經(jīng)濟(jì)效率方面看，理論上講，土地利用用途的轉(zhuǎn)換所發(fā)生的增值在相當(dāng)程度上來(lái)自于具有"外部性"的城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而非土地原使用者的投資，因此，抽取一定比例的土地增值稅用于為促進(jìn)為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的遷移人口之福利包和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有經(jīng)濟(jì)效率方面的合理性。在實(shí)際操作中，土地增殖稅的抽取需要考慮到以下幾個(gè)方面的因素：首先，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非不僅包括城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)用地，也包括國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是交通建設(shè)等所謂"線性工程"用地，而后者價(jià)值一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者，而且往往也不存在一個(gè)可以顯示的市場(chǎng)價(jià)格。所以，土地增殖稅的抽取應(yīng)該只針對(duì)前面一類城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)所轉(zhuǎn)化的農(nóng)用地，而對(duì)于交通建設(shè)等所謂"線性工程"用地，則仍然需要根據(jù)各地實(shí)際情況由地方政府制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其次，就城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)用地而言，由于兩者的市場(chǎng)價(jià)值即使在同一城市也存在很大的差別，應(yīng)該采取征收累進(jìn)稅的方式來(lái)進(jìn)行，適當(dāng)拉平同一城市不同區(qū)位農(nóng)地轉(zhuǎn)非所獲得收益；第三，土地增殖稅的征收必須明確是對(duì)非農(nóng)土地的交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)利用價(jià)值的差額，農(nóng)地利用價(jià)值是當(dāng)?shù)匚磥?lái)若干年（至少是土地承包期30年，或者與城市土地使用期限50-70年一致）平均農(nóng)業(yè)利用純收益的貼現(xiàn)值，如果差額為負(fù)值則不予征收，差額為正則根據(jù)實(shí)際差額實(shí)行累進(jìn)征稅。這樣做是因?yàn)橥恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非后，失地農(nóng)民失去了維持生計(jì)的土地，必須保證失地農(nóng)民處境不惡化；最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，考慮到城市土地開發(fā)的總量限制，城市基本建設(shè)和前述福利包的融資要逐步從農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中抽取的土地增殖稅轉(zhuǎn)移到以城市房地產(chǎn)為稅基的財(cái)產(chǎn)稅上來(lái)，建立以財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方政府稅基，應(yīng)該成為我國(guó)地方公共財(cái)政體系建設(shè)的基本取向。

從收入分配角度來(lái)看，上述措施的本質(zhì)，是政府通過(guò)建立基本福利包，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發(fā)展?jié)摿Γ◤亩灿行判姆艞夀r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)）遷移人口去"購(gòu)買"土地使用權(quán)，然后政府將那些被自愿放棄的土地再分配（補(bǔ)貼）給留在農(nóng)村的人、或應(yīng)付農(nóng)村土地人口變動(dòng)所需進(jìn)行的調(diào)整，從而使得農(nóng)民、特別是留在農(nóng)村者既有的土地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)和土地社會(huì)保障。應(yīng)該指出，正是因?yàn)樯鲜龈＠切陆⒌模w移人口在福利包-土地產(chǎn)權(quán)證選擇中具有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進(jìn)；而如果上述福利包的建立能夠（或至少部分能夠）通過(guò)征收"土地農(nóng)轉(zhuǎn)非"過(guò)程的土地增值稅來(lái)實(shí)現(xiàn)，那么實(shí)際上是使得所有遷移人口分享城市化和工業(yè)化過(guò)程中所帶來(lái)的土地增值收益。實(shí)際上，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，將不僅使得土地增值和增值稅越高，而且將吸引更多的遷移人口，這恰恰為遷入地城市政府通過(guò)土地增值稅為遷移人口提供福利包提供了對(duì)應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)。當(dāng)然，如果隨著我國(guó)稅收體制改革，地方政府能夠開征財(cái)產(chǎn)稅并作為地方政府的主要財(cái)政基礎(chǔ)，則上述福利包的提供也可以部分依賴更加具有穩(wěn)定性的財(cái)產(chǎn)稅融資來(lái)實(shí)現(xiàn)。

如果我們可以大致認(rèn)為相比于那些留在農(nóng)村的人口，那些自愿放棄農(nóng)村土地使用權(quán)（以交換福利包）而進(jìn)入城市的遷移人口（主要是長(zhǎng)途遷移人口）的收入相對(duì)較高，而城市郊區(qū)將失地農(nóng)民的收入（由于靠近城市，發(fā)展機(jī)會(huì)比較多）和財(cái)富（由于土地征用補(bǔ)償獲益）一般而言又比外地遷移農(nóng)民的收入和財(cái)富更高的話，那么，上述措施就具有促進(jìn)收入分配改進(jìn)、但同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系效率沒(méi)有負(fù)面影響的優(yōu)點(diǎn)。因此，上述措施不僅具有土地私有化的優(yōu)點(diǎn)，而且相比之下，只進(jìn)行土地私有化并沒(méi)有這樣的收入分配功能。進(jìn)一步來(lái)看，之所以要利用土地增值稅來(lái)融資建立福利包，一方面是為了將目前土地征收、出讓過(guò)程政府預(yù)算外收支中的不透明情況透明化，另外一方面也正是為了防止對(duì)目前已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘的城市社會(huì)保障體系施加更大的壓力。

六、基于上述政策組合的初步財(cái)政估算方案

本部分嘗試對(duì)第五部分所提出的政策組合給出一些初步的財(cái)政估算方案。顯然，由于政策所涉及問(wèn)題的復(fù)雜性，我們不得不進(jìn)行很多的假設(shè)以簡(jiǎn)化問(wèn)題，而實(shí)際的政策操作必然要復(fù)雜得多。由于對(duì)任何尚未實(shí)施的政策組合方案進(jìn)行收支估算都具有很大的風(fēng)險(xiǎn)。必須強(qiáng)調(diào)這里的財(cái)政估算方案只是初步的，說(shuō)明性的，和本文所提出的整體政策組合一樣，其目的都在于引起對(duì)有關(guān)問(wèn)題的進(jìn)一步討論，并在充分討論、爭(zhēng)鳴的基礎(chǔ)上，形成政策，以推動(dòng)中國(guó)城市化和農(nóng)地制度改革進(jìn)程。

假設(shè)政策組合方案從2006年開始實(shí)施，持續(xù)到2014年（由于城市政府為新遷移人口和失地農(nóng)民提供的福利包一個(gè)重要部分是子女平等就學(xué)的權(quán)利，采用9年的時(shí)段是為了與目前我國(guó)實(shí)施的9年制義務(wù)教育相契合）。政策組合的財(cái)政預(yù)算包括收支兩部分，其中收入主要來(lái)自于土地非農(nóng)化過(guò)程中地方政府抽取的土地增殖稅，支出則主要包括財(cái)政對(duì)遷移人口子女教育、遷移人口最低生活保障以及廉租房補(bǔ)貼等三方面的支出。

土地非農(nóng)化過(guò)程中地方政府能夠抽取的土地增殖稅取決于土地供應(yīng)規(guī)模、出讓價(jià)格和增值稅率三個(gè)因素。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（國(guó)土資源部，2003），2000-2002近三年我國(guó)土地出讓的平均價(jià)格分別為8.2、9.6和13.0萬(wàn)元，2001和2002年價(jià)格分別比上年增長(zhǎng)17%和36%.為此，我們假設(shè)2006年土地出讓價(jià)格為15萬(wàn)元，此后每年以10%的速度增加；另外，假設(shè)被征用農(nóng)地每年的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值為1200元，用5%的貼現(xiàn)率對(duì)30年的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值進(jìn)行貼現(xiàn)，可以得到2006年農(nóng)地價(jià)值大約1.9萬(wàn)元，此后假設(shè)每年增加5%；再假設(shè)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地開發(fā)成本為3萬(wàn)元，每年增長(zhǎng)8%.這樣，2006年土地增值稅的稅基為10.1萬(wàn)元，2010和2014年則將分別達(dá)到15.6和23.8萬(wàn)元。最后，假設(shè)未來(lái)10年為城市建設(shè)而進(jìn)行的土地出讓保持為每年200萬(wàn)畝左右的規(guī)模，在增值稅稅率為40%的情況下，2006年土地增值稅將達(dá)到808億元，2010和2014年分別達(dá)到1246和1904億元（表7）。

政府每年的財(cái)政支出規(guī)模很大程度上取決于每年新增遷移人口的數(shù)量和累計(jì)遷移人口的規(guī)模，為此我們首先假設(shè)人口的遷移規(guī)模。方案假設(shè)每年需要優(yōu)先轉(zhuǎn)移因?yàn)橥恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非的人口300萬(wàn)（征地200萬(wàn)畝，但城市郊區(qū)人均耕地往往低于1畝），其中100萬(wàn)是學(xué)齡兒童；另外假設(shè)每年還要轉(zhuǎn)移外來(lái)遷移勞動(dòng)力400萬(wàn)。根據(jù)前面的樣本資料，長(zhǎng)途長(zhǎng)期遷移并且月收入在1000元以上的遷移勞動(dòng)力已婚比例為57%左右（表4），為此，我們假設(shè)2006-2008年遷移人口的已婚比例為57%，而考慮到遷移人口的年輕化趨勢(shì)和進(jìn)入城市人口的晚婚趨勢(shì)，假設(shè)2009-2011年該比例降低到55%，2011年后進(jìn)一步降低為50%.如果允許一個(gè)已婚外來(lái)遷移勞動(dòng)力可以帶一個(gè)就學(xué)子女，那么對(duì)應(yīng)于每年400萬(wàn)遷移勞動(dòng)力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間遷移外來(lái)勞動(dòng)力每年將分別攜帶子女228萬(wàn)、222萬(wàn)和200萬(wàn)。在上述假設(shè)下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間，每年遷移人口的規(guī)模分別為928萬(wàn)、922萬(wàn)和900萬(wàn)，到2014年累計(jì)將遷移人口8352萬(wàn)（表7）。根據(jù)這樣一個(gè)人口遷移規(guī)模，我們進(jìn)一步估算了財(cái)政在遷移人口子女就學(xué)、最低生活保障以及廉租房方面的補(bǔ)貼支出。

子女教育方面的支出取決于遷移人口中學(xué)齡兒童的數(shù)量和財(cái)政補(bǔ)貼水平兩方面。根據(jù)前面的人口遷移規(guī)模，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的100萬(wàn)學(xué)齡兒童加上400萬(wàn)外來(lái)遷移勞動(dòng)力攜帶的子女，2006-2008年每年新增外來(lái)勞動(dòng)力子女在城市公立學(xué)校新就學(xué)數(shù)目為328萬(wàn)人，2009-2011年為320萬(wàn)，2012-2014年為300萬(wàn)人。假設(shè)2006年每個(gè)學(xué)齡兒童就學(xué)政府需要支付1000元，其后每年增加100元，則可以估算出2006年以后每年政府為這些新增學(xué)齡兒童需要投入的財(cái)政支出。如表7所示，2006年該項(xiàng)支出為33億元，2010年則達(dá)到227億元，考慮到義務(wù)教育為9年，該支出將在2014年達(dá)到峰值512億元。

其次是社會(huì)保障支出，這里假設(shè)轉(zhuǎn)換戶口人中有10%進(jìn)入后需要進(jìn)行低保，而且2006年每人每月低保補(bǔ)貼為100元，且以后每年每月增加10元，則低保支出將從2006年的11億，增加到2011年的100億和2014年的180億。

最后是廉租房補(bǔ)貼，關(guān)于這部分的估算比較困難，補(bǔ)貼支出取決于補(bǔ)貼的方式是政府建設(shè)廉租房進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)貼，還是通過(guò)租金直接補(bǔ)貼給瞄準(zhǔn)對(duì)象，或者進(jìn)行不同補(bǔ)貼的組合。為了簡(jiǎn)化問(wèn)題，這里假設(shè)政府補(bǔ)貼采取租金補(bǔ)貼方式，每人補(bǔ)貼面積為10平米，每月每平米補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10元，且對(duì)每年所有遷移人口進(jìn)行補(bǔ)貼，則2006年每年每人房租補(bǔ)貼就可以達(dá)到可觀的1200元。此后每隔一年補(bǔ)貼面積增加1平米，每平米補(bǔ)助增加1元，則到2006年每人每年房租補(bǔ)貼有2352元。考慮所有遷移人口，2006年財(cái)政支出為111億元，此后逐年增加，到2014年達(dá)到1964億元（表8）。

比較上述收支，我們可以看到對(duì)應(yīng)于假設(shè)的政策方案9年內(nèi)各年度和9年累積的財(cái)政收支平衡狀況（表8）。從表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超過(guò)支出，累積盈余不斷增加。2012年之后，開始出現(xiàn)年度內(nèi)赤字，2014年年度虧損達(dá)到871億元。但只要充分利用過(guò)去的盈余進(jìn)行跨年度平衡，即使不計(jì)算過(guò)去盈余的利息，到2014年收支相抵后整個(gè)政策方案執(zhí)行后仍然有累積盈余810億元。

上述跨年度的收支模式對(duì)于推行用土地增值稅為遷移和失地人口提供福利包，并逐漸過(guò)渡到使用財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅基的公共財(cái)政體制改革具有非常有價(jià)值的含義。由于目前很多城市政府是通過(guò)土地出讓收入進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，那么在近期推行土地增值稅，將這種收入通過(guò)明稅的方式劃歸地方財(cái)政后，由于開始階段福利包支出規(guī)模比較小（2006年收入為808億，支出為155億，盈余達(dá)到653億），地方政府仍然可以利用相當(dāng)部分盈余進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而不會(huì)太大影響城市政府的支出模式，也使得地方政府在開始階段有積極性為福利包進(jìn)行融資。隨著條件的成熟，地方政府將逐漸轉(zhuǎn)向以財(cái)產(chǎn)稅作為主要地方稅基的公共財(cái)政體制后，隨房產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值增加而不斷增加的財(cái)產(chǎn)稅的收入將補(bǔ)齊由于城市擴(kuò)張過(guò)程的飽和及可征收土地資源減少而有所減少的土地增值稅收入，并與其他地方稅收一起共同構(gòu)成地方政府提供公共服務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)。

在上述討論中，設(shè)定每年城市將吸納300萬(wàn)左右失地農(nóng)民，400萬(wàn)左右外來(lái)遷移勞動(dòng)力，外加隨后者遷移的200多萬(wàn)子女，則每年城市吸納非農(nóng)化人口為900多萬(wàn)。這個(gè)方案綜合考慮了失地農(nóng)民的特點(diǎn)和外來(lái)遷移人口的收入分布。顯然，在中國(guó)目前的城市化過(guò)程中，由于失地農(nóng)民原來(lái)具有本地農(nóng)業(yè)戶口，對(duì)本地政府具有更大的影響力，加上土地被征用喪失農(nóng)業(yè)收入來(lái)源，無(wú)論其目前收入多少，在城市化過(guò)程中是必須優(yōu)先解決戶口和享受前述福利包的群體。對(duì)于外來(lái)遷移人口，則可以通過(guò)一定的收入門檻（如每月收入1000元以上）加以調(diào)控，使得其逐漸轉(zhuǎn)移到城市中來(lái)。

考慮到每年農(nóng)村新出生人口1000萬(wàn)左右，每年死亡人口500萬(wàn)，凈增加人口達(dá)到500萬(wàn)，如果不考慮地域分布的差異，平均而言，每年向城市轉(zhuǎn)移外來(lái)鄉(xiāng)村人口600多萬(wàn)人左右。在后者放棄農(nóng)村土地的情況下，雖然無(wú)法完全做到土地分配"死不減地"，但被遷移人口和死亡人口放棄的土地將足以應(yīng)付新增人口對(duì)于土地的需求，從而使得除因人口死亡之外的土地調(diào)整無(wú)須進(jìn)行。

此外，我們還模擬了另外兩個(gè)政策方案下財(cái)政預(yù)算的平衡情況。一個(gè)是假設(shè)每年有225萬(wàn)畝農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地，每年轉(zhuǎn)移500萬(wàn)外來(lái)勞動(dòng)力；另一個(gè)是假設(shè)每年有250萬(wàn)畝農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地，每年轉(zhuǎn)移600萬(wàn)外來(lái)勞動(dòng)力，同時(shí)，保持土地出讓價(jià)格，失地人口，福利包標(biāo)準(zhǔn)等其他假設(shè)不變。總體上該兩個(gè)方案除了收支規(guī)模有所增大外，財(cái)政收支模式都非常相似，兩個(gè)方案到2014年累積盈余分別為510億和144億。

七、結(jié)論

本文在分析城市化過(guò)程中的戶籍問(wèn)題，農(nóng)村土地調(diào)整問(wèn)題，以及農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中發(fā)展中大國(guó)的特點(diǎn)，提出了一個(gè)政策組合，嘗試著給出一個(gè)系統(tǒng)性的解決方案。雖然我們已經(jīng)盡可能地進(jìn)行了比較全面的分析，并基于上述政策組合給出了一個(gè)初步財(cái)政預(yù)算方案，但由于問(wèn)題的復(fù)雜性、篇幅的局限以及我們知識(shí)的有限性，上面提出的政策組合只能是拋磚引玉，期待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步的討論。但是，我們認(rèn)為，正是由于解決上述問(wèn)題的重要性和緊迫性，把這些問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行分析的研究相對(duì)還比較少，這樣的分析應(yīng)該有其必要性。顯然，我們的討論涉及到很多的問(wèn)題，也觸及到方方面面的利益，所提出的政策建議也需要全局性、系統(tǒng)性的改革，實(shí)施起來(lái)必然是困難的。比如，要實(shí)現(xiàn)上述政策組合，逐漸、但又堅(jiān)決地改革不利于城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)治久安的戶籍制度，就必然需要中央政府在全國(guó)范圍的統(tǒng)一行動(dòng)和地方政府的配合，特別是給予后者以適當(dāng)?shù)募?lì)。也可以通過(guò)在局部地區(qū)試點(diǎn)的方式來(lái)逐步推動(dòng)（如在個(gè)別省份之內(nèi)或兩到三個(gè)遷入-遷出地省份之間進(jìn)行試點(diǎn)）。但是，我們認(rèn)為，中國(guó)的改革，包括戶籍制度改革，土地產(chǎn)權(quán)制度改革，國(guó)有銀行和大型企業(yè)改革，地方財(cái)政改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)攻堅(jiān)的階段，即使改革仍然需要把握漸進(jìn)、避免過(guò)大利益調(diào)整和振蕩的局面（比如不可能一下放開戶籍制度，或馬上進(jìn)行土地私有化），但原來(lái)"那套摸著石頭過(guò)河"、缺乏整體性、根本性套路的改革模式也到了必須進(jìn)行調(diào)整的時(shí)機(jī)。

當(dāng)然，對(duì)上述政策組合可能存在一些潛在疑問(wèn)，如政府是否需要通過(guò)大規(guī)模的公共政策（如前述福利包）來(lái)推動(dòng)城市化進(jìn)程？人為設(shè)計(jì)的政策是否往往適得其反？如果土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的市場(chǎng)化和通過(guò)土地增值稅建立福利包將嚴(yán)重?fù)p害地方政府的財(cái)政利益和預(yù)算外收入，那么上述政策所導(dǎo)致的潛在利益格局調(diào)整是否會(huì)使得其無(wú)法實(shí)施？

我們認(rèn)為，由于任何政府行為、特別是大規(guī)模政府公共政策實(shí)施過(guò)程中都可能出現(xiàn)的問(wèn)題，在采納上述政策組合時(shí)，也需要配套相當(dāng)有力的具體措施來(lái)防止政府行為可能出現(xiàn)的偏誤。比如，城市福利包的建立要防止福利過(guò)高引起的副激勵(lì)和覆蓋面過(guò)廣導(dǎo)致的財(cái)政融資問(wèn)題，而這可以通過(guò)一定的機(jī)制設(shè)計(jì)，如設(shè)定獲得戶口（福利包）的條件，適當(dāng)增加申請(qǐng)低保的成本（如需要經(jīng)常提供詳盡的收入信息并接受監(jiān)督）來(lái)完成。如果為遷移人口建立基本的社會(huì)保障、居住與子女教育安排，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與保護(hù)等問(wèn)題本身就是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的題中應(yīng)有之意，那么就有必要進(jìn)行大力推動(dòng)；而正是由于傳統(tǒng)計(jì)劃體制是一個(gè)人為設(shè)計(jì)的整套體系，而現(xiàn)有戶籍制度、農(nóng)地制度以及其所帶來(lái)的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和現(xiàn)有農(nóng)地制度存在的弊端是該體系的殘留，要打破它們，就必須通過(guò)精心的、人為設(shè)計(jì)的政策組合來(lái)漸進(jìn)、但又有效地去完成；更進(jìn)一步來(lái)看，在當(dāng)前階段，進(jìn)一步的改革必須打破既得利益才能夠推進(jìn)。就農(nóng)地轉(zhuǎn)非制度來(lái)看，如果改革不能夠?qū)崿F(xiàn)一定的利益格局調(diào)整，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的話，那么目前侵犯農(nóng)民利益、降低土地利用效率，并最終危害社會(huì)乃至政治穩(wěn)定的局面就無(wú)法遏止，我國(guó)城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展中土地管理的活亂循環(huán)局面將一再出現(xiàn)。因此，從這個(gè)意義上看，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。