時間：2023-09-24 15:55:48
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共事務管理學，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
眾所周知，公共事務的管理最早出現在西方。在現代西方國家，為了維護社會成員的共同利益、提高社會公眾的生活質量，促進社會整體協調發展，通常由政府運用公共權力，采取各種手段，對涉及全體社會成員的共同利益的社會公共事務，進行有效的調節和控制。其主要內容包括公共政策的制定、公共資源的管理、公共服務的提供等。
我國對公共事務管理問題的研究始于20世紀90年代中后期，其主要背景為黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制，這是我國改革在關鍵問題上的關鍵性突破，極大地推動了我國社會主義市場經濟和現代化事業的發展。我國社會的功能分化，迅速打破了原先的行政一體化結構，形成了市場―政府―社會的三元結構，政府由“無限政府”變成了“有限政府”。在這種背景下， “小政府，大社會”的發展趨勢，對社會公共事務管理提出了新的要求。
進入21世紀，關于我國公共事務的內涵界定，學術界已基本達成共識，即認為“公共事務就是伴隨社會發展過程發生的關系國家、集體、個人共同利益的社會性事務。公共事務包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展”①。而“公共管理是公共權力機關和非盈利社會組織為了更有效地提供公共物品，保障和增進社會公共利益公平分配，促進社會整體發展，正確運用公共權力和各種行之有效的科學方法，依法對社會公共事務的管理活動”②。這些定義基本概括了我國公共事務管理的內涵和主要特征。
盡管現階段我國作為發展中國家還處于社會經濟發展的轉型期，政府的公共管理還處于未定型和不成熟的狀態之中，但轉變傳統的政府工作方式，以科學發展觀為指導，加強政府社會管理與公共服務職能，構建公共服務型政府已成為普遍共識。
而大眾傳媒作為現代社會重要的信息傳播的平臺、監測社會環境的雷達、整合社會的調適器，近年來在涉及我國醫療衛生、食品安全、住房改革、社會保障等社會公共事務管理過程中所發揮的巨大作用，已經成為公眾矚目的焦點。
如何正確認識大眾傳媒與我國社會公共事務管理之間的內在聯系，對于深刻認識大眾傳媒在我國社會公共事務管理過程中發揮的重要作用將產生積極的影響。以下筆者就二者之間的內在關聯作粗淺的分析與探討。
二者的內在關聯
眾所周知，大眾傳媒即大眾傳播媒介，它包括報紙、期刊、書籍等印刷傳播媒介和廣播、電視等電子傳播媒介以及新興的網絡傳播媒介，其主要功能包括：傳播和溝通信息、幫助個人實現社會化、監測社會環境、促進社會整合、推動社會進步和國家發展等。筆者認為大眾傳媒在以上諸方面的功能特點，使它在推動社會發展進程中成為傳遞公共信息的平臺、監測社會環境的雷達、整合社會的調適器。大眾傳媒也因此而具有了強烈的公共性色彩和公共品格。這使得它與公共事務的管理間存在某種內在的關聯：
價值取向的契合。如前文所述，公共事務管理的基本目標是維護社會成員的公共利益，為公眾提供各種服務，促進社會的協調發展，即“公共事務的理性目的是公共事務所覆蓋的公眾利益的最大化”③。而大眾傳媒產生與發展的根本原因則在于它能最大限度地滿足社會（公眾）在信息傳遞溝通方面的需要。同時，它在監測社會環境、整合社會關系方面的職能客觀上也起到了維護公眾利益、推動社會發展的作用。這表明，大眾傳媒與公共事務管理在價值取向上存在著契合之處，即它們共同的價值目標是維護公眾利益，推動社會發展。
事實上，大眾傳媒的傳播行為與以公共事務管理為己任的政府行為都是人類文明發展的結果。在民主社會，政府與傳媒都應是公眾利益的代表。只是由于歷史文化傳統的不同，中、西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現形式上存在一些差異。
在我國，公共事務管理的目標是增進社會公共利益的公平分配，促進社會整體發展。我國的社會主義性質決定了黨和政府作為公共權力機關運用公共權力依法對社會公共事務進行管理，其價值取向是維護最廣大人民的利益。與西方不同的是我國政府傳媒之間的關系是領導與被領導的關系，政府對新聞媒介的控制是直接的剛性的控制。傳媒作為黨、政府、人民的喉舌，要求要忠實地宣傳黨的路線、方針、政策，要維護大局，維護社會和政治穩定。黨和政府采取的策略是以穩定求發展，這與我國歷史文化傳統及目前我國正處在轉型期的現實有關，但其出發點還是為了代表維護人民的利益。
盡管不同的歷史文化傳統決定了不同的社會控制理念（如西方的制衡理念、我國的穩定理念），導致中西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現形式上的差異，但它們根本的價值取向是完全一致的，即政府傳媒應當是社會利益的代表，其行為的出發點和歸宿點應當是以追求和實現社會公共利益的最大化為最終目標。
信息傳播機制與社會整合機制的互補。如前文所述，大眾傳媒由于其強大的信息傳播功能已經成為社會系統的信息樞紐，而隨著信息社會的到來，作為消除不確定性因素的信息本身的意義與價值逐步得到人們的廣泛認同。在現代社會，由于大眾傳媒能最大程度地接觸信息本身，最大范圍地接觸公眾，憑借其獨特的社會角色，大眾傳媒作為公開龐大的社會信息系統對公共事務的管理影響越來越顯著：
一方面，大眾傳媒傳遞信息直接、迅速、公開的特點，可以彌補政府信息系統的缺陷。一般而言，雖然政府也設置了種種渠道收集民意，但行政系統內部科層制的傳遞渠道往往具有單向度傳遞的特點，即信息主要沿自上而下的方向傳遞，而相反方向的傳遞則會遇到眾多的阻滯，這樣就會導致基層民意無法傳遞或傳遞失真。而大眾傳媒信息傳遞的特點使它成為政府部門收集信息、了解情況、發現問題的重要渠道。另一方面，由于大眾傳媒能最大范圍地接觸公眾，它對公眾關注的社會熱點問題所進行的廣泛報道和深度分析，可以成為普通公民向政府反映問題表達訴求的重要方式。這意味著大眾傳媒作為聯系政府與公眾之間的橋梁在現代社會中發揮著越來越重要的作用――政府通過大眾傳媒獲取決策所需的信息；同時通過大眾傳媒向公眾傳遞政府運行的相關信息，以爭取公眾的理解、支持。而公眾通過大眾傳媒表達自己的愿望和要求，引起政府的關注，以伸張自己的權利、保護自己的利益。從這個意義上說，大眾傳媒的信息傳播機制應是政府公共信息傳播機制的有效補充，也是廣義上的公共信息傳播機制的重要組成部分。
另一方面，大眾傳媒作為促進社會整合的重要工具，可以通過反映和引導社會輿論對公眾的認知態度產生潛移默化的影響，進而來緩解社會利益集團的矛盾與沖突，協調各個部分的利益關系，從而保證社會的正常秩序，促進社會和諧發展。這表明，大眾傳媒的整合機制對社會發展具有深刻的影響。政府應當意識到社會穩定機制中的一個很重要的部分就是經常把人民的不滿情緒發泄出來，并及時化解。而從這個意義上說，大眾傳媒的社會整合機制也應是社會穩定機制的重要組成部分。而且，與政府調控機制（公共權力運行）的強制性相比較，大眾傳媒社會整合作用的非強制性，更容易為社會成員接受，可以幫助政府有效地實現公共事務管理的目的。
結語
基于以上分析，筆者認為：大眾傳媒與公共事務的管理部門在維護公眾利益、推動社會發展這一價值取向上的契合之處以及大眾傳媒的傳播活動與公共事務管理部門的管理活動在信息傳播機制、社會整合機制方面存在的互補現象，是兩者發生內在聯系的關結點，而二者之間的內在關聯正是傳媒因素能夠對公共事務的管理活動產生影響的根本動因。正確認識大眾傳媒與我國社會公共事務管理之間的內在聯系，不僅有利于加深對大眾傳媒在我國社會公共事務管理過程中發揮作用的認識，而且對于現代社會政府加強與媒體的溝通與合作，以更為積極主動的公共管理活動引導、推動和促進我國社會和諧穩定地發展也將產生積極的影響。
注 釋：
①王敏、王樂夫：《公共事務的責任分擔與利益共享》，《學術研究》，2001（11）。
②陳富榮：《公共管理學前沿問題研究》，黑龍江人民出版社，2002年版。
③毛壽龍：《公共事務與制度選擇》，《現代化進程中的政治與行政》（上冊），北京大學出版社，1998年版，第303頁～304頁。
內容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會公共管理；在此基礎上，闡釋了社會性是三大公共管理學科共同內涵。另外，簡要闡述了社會性與政治性的相互關系，提出了有關公共管理學科建設的建議。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性
公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題
上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談,僅就中國學界的研究來說,我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。
當20世紀80年代行政學在中國恢復時,學者們提出:行政管理是伴隨著國家而出現的,有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動,凡不屬于國家機關的管理活動,便不屬于行政。也有一些學者認為:把行政確定為國家機關的管理活動,不僅更符合漢語中行政概念的本意,而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來,我國學界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政,是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明:行政的主體是政府,而不是其他社會組織”,“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。(注:曾明德,羅德剛:《公共行政學》,北京:中央黨校出版社,1999.2)
80年代前后的西方行政改革,使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限,因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支(即立法、司法、行政)部門,包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次,而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”(注:張夢中:“美國公共行政(管理)歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”,《中國行政管理》,2000,(11):44.)人們今天所講的公共管理,與名義上稱之的“行政管理”,而實際上的“政府管理”不同,公共管理的主體不僅有政府,而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后,西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”,其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
【關鍵詞】國外公共管理理論公共事業管理專業建設
1公共管理理論概述
19世紀末期，馬克斯•韋伯創建了傳統公共行政學的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權威基礎上的一種高度理性化的組織機構，其特點是：在職能專門化的基礎上進行勞動分工；嚴格規定等級層次結構；運用規章制度清晰明確劃分責權；人際關系非人格化；遵守嚴格的系統工作程序；以業務能力作為選拔提升的依據。管理效率是官僚制的核心價值觀念。
傳統公共行政學獲得了極大成功，為世界各國政府廣泛采用。20世紀60、70年代，以美國行政學家弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對官僚制行政理論的效率至上原則提出質疑。他們認為傳統公共行政學只重視效率，將公民當作實現政府目標的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對話、溝通、互動的機制，使政府能對公民的需求積極地做出響應，從而實現公共行政的社會性效率。
20世紀70年代全球石油危機以后，伴隨著信息化及全球化時代的來臨以及公民社會的興起，公眾對政府官員和公共機構管理人員的服務品質要求更高，于是在世界范圍內掀起了一股持久不衰的政府機構改革潮流，出現了以市場機制逐漸取代政府干預；減少政府開支、鼓勵私人投資；縮小文官隊伍的規模；鼓勵公司競爭及公共事務向私營部門轉移為特征的“新公共管理運動”。新公共管理運動對傳統的行政管理進行了反思，強調調整政府和社會管理公共事務職能之間的關系，重塑政府管理自身和社會事務的手段、過程和模式。基本的做法是為了提高政府提供公共服務的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉移給非政府組織，實現公共服務的市場化、社會化、民營化。［2］經濟合作與發展組織(OECD)關于西方政府改革的研究報告總結了新公共管理的核心內容：關心服務效率、效果和質量方面的結果；高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環境所取代。在分權的環境中，資源配置和服務提供的決策更加接近第一線，并為顧客和其他利益集團的反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制；更加關心公共部門直接提供服務的效率，包括生產力目標的設定，在公共部門組織之間建立競爭性的環境；強化國家核心戰略能力，引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反應。
2西方公共事業管理學科的產生與發展
科學意義上的公共事業管理起源于20世紀早期的美國，美國前總統威爾遜把科學管理的方法運用到政府的公共部門，形成了公共管理，它的理論基礎來源于泰勒的科學管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發展是迅速和曲折的，1887年伍德羅•威爾遜發表了《行政學之研究》的論文，是美國公共管理教育開始的標志。1911年，紐約市政研究局創辦“公共服務培訓學校”，美國公共管理教育正式啟動。1924年，“公共服務培訓學校”遷到了錫拉丘茲大學，并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務學院”合并，面向公共管理領域創辦了綜合性的教育與培訓課程。大學開設公共管理教育的目的是為公民社會的管理培養專職的優秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀80年代以來，西方國家普遍掀起了對公共事務研究的熱潮，公共事業管理專業已成為很多國家培養高層次、應用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設置公共事務專業得到證明，如哈佛大學的公共事務專業；紐約大學的公共、非營利事業管理專業；康奈爾大學的公共事務專業等等。
公共管理的一個重要理念是對公共精神和社會責任的推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵教師和學生通過做項目參與社會實踐，或到政府掛職，或鼓勵邊工作邊學習的學生結合工作實際寫策論，還聘請在管理崗位上的市政經理和部門領導為學生開課。美國公共管理教育的培養目標通常是培養從事公共事務管理和公共政策研究與分析等方面的高級應用型人才，為政府機關和非贏利組織培養具有現代公共管理理論和公共政策素養，掌握先進分析方法及技術，精通某一具體政策領域的專業化管理者、領導者和政策分析人才。在培養過程中，注重實際能力與素質的培養，教學內容面向公共領域中所面臨的實際問題。目前，美國開設公共事業管理課程的學校有220多所，在讀學員達3萬多人。到目前為止，根據彼德森大學指南，美國有312個公共管理院系，其中244個重公共管理方向，81個有公共政策方向。美國公共管理的學科原則和傳統有三大重要理念：培養專業化管理人才(Professionalism)，注重公共服務精神(publicservice)，強調實踐和操作(practice)。例如，作為美國最早的公共管理專業化教育課程體系，美國錫拉丘茲大學馬克斯韋爾公民與公共事務學院的公共管理課程，注意培養學員的四方面技能：量化統計方面的技能、經濟分析方面的技能、預算和公共財政方面的技能以及公共管理知識技能。為此，該學院為學員開設了五類核心課程，分別是公共行政與民主類、統計分析類、經濟分析類、預算和公共財政類、公共管理類。美國哈佛大學的肯尼迪政府學院的辦學目標是培養高層次的公共管理人才和從事高質量的公共政策分析人員。在其研究生教育中，要求學生掌握三方面的基本知識：即政策和制度分析、公共組織的戰略管理、政治主張和領導藝術。
3我國公共事業管理專業學科建設基本情況
1996年，東北大學婁成武教授和云南大學崔運武教授，到國外考察公共事業管理發展情況后開始醞釀在我國高校建設公共事業管理專業。1997年東北大學、云南大學分別向教育部報告，申請將公共事業管理專業列入本科專業目錄。1998年原國家教委(現為教育部)在新的普通高等學校專業目錄中，設立了公共事業管理本科專業。1999年在云南大學和東北大學首開公共事業管理專業以來，該專業發展迅速。到2000年，全國有57所高校招收公共事業管理專業本科大學生。2001年全國招收公共事業管理專業的本科大學生的高校發展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。對這個專業的招生，教育部原本是想由東北大學、云南大學兩校通過四年的專業建設，取得經驗后再在全國推廣，但由于各高校自主辦學，特別是教育部對各省屬高校難以控制。如此增長速度，可稱得上中國教育史上的一大“奇觀”。
雖然在公共事業管理專業建設的過程中已經取得了較大成就，但公共事業管理在我國僅有十年的發展過程，作為一個有發展前途的新興專業，公共事業管理專業本應具有極強的生命力和發展空間，可現實的遭遇和形勢卻使該專業陷入了尷尬的局面。主要表現有：專業的社會認可度差、專業方向不明確、人才培養目標模糊、學生就業難等不少問題。其原因是各高校對公共事業管理專業認識不足，造成專業課程設置散亂甚至混亂；教學內容死板，教學方式單一，實踐教學環節薄弱；專業教材建設滯后、師資力量相對缺乏等。該專業目前的辦學規模和發展速度已超出了我國公共事業發展的速度和公共管理體制、公共事業單位改革的步伐；專業缺乏明顯特色，就業方向不明確，所培養的學生缺乏不可替代性，社會對該專業的認識和了解也比較少。因此，作為一個新興專業，如何構建更科學合理的課程體系，推進專業建設，進而提升公共事業管理專業的競爭力，成為當前公共事業管理專業建設面臨的棘手問題。
4公共管理理論視角下公共事業管理專業學科建設的改革途徑
4.1變革專業意識，塑造服務意識。新公共管理理論和善治理論指出，公共事業管理的主體除了政府這一核心之外，還應包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統治、社會管理之外，還需強調社會服務。公共事業管理專業人才服務除了面向于政府和事業單位，還應包括企業和相關社會團體。因此，公共事業管理專業要強調公共事業管理主體的非政府性和職能的服務性。
4.2以社會需求為導向確定應用型人才培養目標。公共事業管理是社會組織為了滿足社會全體或部分成員的共同需要和協調發展，采取各種形式，對社會的公共事務進行生產、調節和控制的過程。針對當前公共事業管理專業人才培養目標多樣化和模糊化的問題，在培養過程中注重實際能力與素質的培養，教學內容面向公共領域中面臨的實際問題。培養目標要強調注重公共服務精神，強調實踐和操作，使之與當前經濟社會的需求緊密結合起來，從而也保障了本專業學生更好的就業前景。以需求為導向，結合自身的教育資源優勢，靈活制定培養計劃。進一步加強對社會人才需求的調研，結合自身的教育資源優勢，靈活的確定培養方案。另外，人才培養方案是動態變化的，在實施專業人才培養方案的過程中，要進行全程就業信息管理工作。要依據就業市場、用人單位對人才的評價結果，檢驗專業方向人才培養方案，對不符合社會需求的人才培養方案及時修改完善。
4.3以市場需求為導向，培養學生各項技能。公共事業管理人才必須具有廣博的知識面，具備較高的辦事效能、實際策劃、運用理論及操作能力，必須具有良好的思維創新能力、自我學習能力和研究能力，必須具有動手操作能力和實際應用能力。主要包括以下幾項技能培養：一是社會調查技能。公共事業管理作為實踐性應用性學科，其理論來源于社會實踐，其理論也必須適合于并應用于社會實踐。能熟練應用社會調查的方法步驟，使學生了解社會、熟悉公共管理的實際，市場運作技能熟練。二是社會適應技能。社會是不斷發展變化的，這就要求公共管理專業人才能夠應付各種社會變化，具有應對各種困難和挫折的心理素質。三是熟練的表達技能。包括語言講述能力和應用寫作能力，這也是公共事業管理專業人才必須具備的能力。公共管理專業人才作為社會管理的決策人員和主要參與者，其設想、方案等要通過語言和文字準確、順暢表達出來，否則就會限制能力的發揮，無法履行管理職責。公共管理工作是對人的工作，只有通過有效地表達才能與人溝通，否則不會得到他人的配合，工作也將無法開展。
4.4強化實踐教育環節。由于公共事業管理專業具有明顯的跨學科特征，因此綜合的知識結構和管理素質是從事公共事業管理工作的先決條件。公共事業管理面對的問題涉及社會發展、公共利益、個人利益等不同的層次，涵蓋領域廣泛。這就要求公共事業管理人才具有全面的綜合素質，具有較強的創新能力和實踐能力。因此，學校要為本專業的學生創造各種時間平臺。除建立相關的實習基地為學生提供鍛煉機會外，還可以開設電子政務、案例分析等課程，邀請公共事業管理單位相關人員為學生提供講座和培訓；不僅要充分利用現有的實驗室、實習基地等開展好相關社會實踐，學校與當地政府部門和有關公共事業管理部門合作，建立專業見習、實習基地，并在學生見習、實習期間組織教師不定期進行指導、檢查、考核，保證專業見習、實習有場所，有人指導，有人監督，不走過程，不搞形式；在學生中大力提倡各種形式的社會實踐和學術研究活動，鼓勵學生利用假期、周末參與進行社會調查和實踐。通過參與社會調查、科研能力培養和論文撰寫，使學生社會調查與理論知識相結合，進一步擴大他們的知識面，培養他們分析和解決實際問題的能力。
4.5加強師資隊伍建設。公共事業管理專業的特點要求教師既要專又要博，既要通理論又要懂實踐，因此必須采取措施加強師資隊伍建設。一是針對師資缺乏的狀況，可采取多元化的師資引進模式，采用全職、兼職、訪問、榮譽四種師資任教形式，建立一支理論與實際并重、專兼職結合的多元化師資隊伍。二是加強教師的公共管理實踐經驗，通過人才交流、掛職鍛煉等形式提供專業教師到政府部門、公共事業單位掛職實踐，提高社會實踐能力和社會公共政策分析能力，促進課堂教學與社會實踐結合。同時要提供條件鼓勵教師走出去，通過進修或參加各種專業培訓、學術研討會，提高教師自身的水平；三是加強科研水平，實現教學與科研的有機結合，形成教學與科研的良性互動。
隨著我國社會管理改革的不斷深入，特別是隨著公共管理實踐中各種問題的不斷出現，人們對管理主體、管理客體范圍界定的不斷認識以及管理方法的不斷革新與完善，公共事業管理專業必將進一步完善，培養的人才方能更加符合社會管理發展的需要，培養的人才方能為社會所承認和接受。公共事業管理專業必將成為高等院校一個迅速發展的實用型社會科學的熱門專業。
參考文獻：
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［2］VernonBogdanor.TheBlackwellEncyclopediaofPoliticalInstitutions［M］.Oxford：BasilBlackwell，1987：504-506.
自我國設置公共管理碩士學位(MPA)教育以來,有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清,基礎理論膚淺薄弱,學術論著自相矛盾的現象相當普遍。本文試圖規范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義,理順三者的相互關系,以促進我國的公共管理碩士學位(MPA)教育和研究健康深入發展。
1.何謂公共管理?有人認為,公共管理(學)就是行政管理(學)。例如,夏書章教授就是這樣看的。他指出,行政管理學是從西方引進的,英文為administration,意為行政、管理,因此,有人把它譯為行政學,有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質,因此,英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾,所以,有人也把它譯為公共行政學,有人譯為公共管理學。[1]我理解夏老的意思,公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題,并無實質性的內容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么,有幾個問題是值得商榷的。其一,假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義,但是也不是對國外在這一個領域全部研究現狀和歷史的全面概括,至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二,既然我們把外國在這個方面的理論引進國內,那就遇到一個與中國歷史和現實相結合的問題,而夏老的看法沒有完成這項工作。其三,當前中國教育部在專業設置上把公共管理設為一級學科,把行政管理置于公共管理之下設為二級學科,表達了公共管理與行政管理有差別的意向,此時再把行政管理等同于公共管理,值得商榷。當然,夏老強調公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理,而且在實踐中更有重要的現實意義,因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位,扮演著主導者的角色;舍棄政府的行政管理,公共管理只是一句空話。
2.有人認為,公共管理不是行政管理,而是新公共管理。陳振明教授說“:說到底,公共管理與公共行政還是有相當大的區別的,而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此,我寧愿將公共管理視為一種傳統的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式,我稱之為‘第三種途徑’,而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”,就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”,它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發展的前沿趨勢,令人欽佩。但是,他的觀點也值得商榷。其一,他把公共管理等同于新公共管理模式,忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇,顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二,他只看到新公共管理引進私人管理方法的優點,沒有看到這種模式存在的缺點。據我觀察,當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西,相反,強調政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三,有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理,另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內容,這種論著上面的互相矛盾表現了作者自己研究中的困惑。
3.陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭論的學者之一。他認為,公共管理(publicmanagement)與公共行政(publicadministra-tion),不僅英文譯名不同,含義也不同,公共管理與公共政策在本質上是一致的。他說“:所謂公共管理是指那些不以營利為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。“”從本質上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則,因此,公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規范。”[4]陳慶云教授強調公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的,因為當今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是,他的觀點也值得商榷:其一,就譯名而論,publicmanagement僅僅是西方新公共管理的譯名,不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現實。administration在英文里既有行政含義,也有管理的含義,因此,publicadmin-istration既可譯為公共行政,也可譯為公共管理,怎么能說publicadministration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢?
4.上述情況表明,當前我國學者對公共管理概念的理解是相當混亂不清的,對公共管理和行政管理、私人管理的關系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當代中國公共管理學界的現狀。它既說明了學界對公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段,也說明學界正在積極熱情地探討公共管理這門學問的科學真理。
首先,傳統公共管理專業人才培養模式的教育目標相對滯后與單一。雖然很多高校已經意識到時展對公共管理專業人才提出了更高的要求,但大部分高校在實際的教育體系設計與執行中卻很難真正及時轉換觀念、轉變教育模式,跟上時代的發展。而且,傳統公共管理專業人才培養偏重于儲備政府公共部門的管理人員,強調對學生行政素質的培養,卻缺乏對學生進行公共服務精神的塑造。這是由于我國公共管理教育沒有完全擺脫長期以來的官本位思想,公共服務理念未得到應有的重視與體現。
其次,傳統公共管理專業人才培養模式的教育內容上存在問題。(1)專業設置不規范且有些雷同,人才培養特色不明顯。公共管理專業英文名為PublicAdministration,在國內相關專業有公共行政學、行政學、行政管理學、公共事務管理學等。不同的名稱在一定程度上表明了國內高校公共管理專業設置不規范的事實。現行本科教學設計中的“寬口徑、厚基礎”的特點又在客觀上導致了不同高校人才培養的高趨同性。(2)課程體系不科學,專業內容比較狹窄。我國公共管理教育體系的建立時間較短,一些院校的公共管理類專業直接是從政治學、法學、哲學、經濟管理等學科分化或轉變而成。這導致其專業教育底蘊不足,學科基礎薄弱,專業課程設置較亂。而且,傳統公共管理人才培養的專業內容主要局限于培養政府管理人員,缺乏對非政府公共部門所需人才的針對性培養。(3)能力培養重視不夠,專業技能訓練不足。從目前國內公共管理本科教育的課程設置上看,基本原理類的課程所占的比例達50%~60%,而培養學生行政能力和技術方法方面的課程不到20%,后者比例明顯偏小。
再次,從教育方法上看,一方面,傳統公共管理專業人才培養模式重課堂理論教學,輕社會實踐教學。應用性和實踐性是公共管理專業的顯著特點。然而,現有公共管理專業人才培養的實踐性教學主體地位仍不突出,學生的專業實踐技能得不到有效訓練。另一方面,課堂教學方法單一,教學效果不理想。現行公共管理的課堂教育以抽象的理論講解居多,優秀的案例研究和教學極為欠缺,傳統的“滿堂灌”、“填鴨式”的單向溝通方式還十分常見。
一、新形勢下公共管理專業人才培養的基本原則與目標定位
高等學校人才培養歸根結底是“人才培養模式的選擇問題,即‘培養什么樣的人’和‘怎樣培養’的問題”。如何科學、準確地定位公共管理人才的培養目標,構建合理的公共管理人才培養體系,搭建有效的培養平臺,是現代公共管理專業人才培養中所必須解決的問題。構建新型的公共管理專業人才培養模式應秉持幾個基本原則。第一,必須真正適應社會的需求。建立高校適應社會需求的人才培養機制是提高人才培養質量的根本前提。第二,以學科內涵為導向,遵循學科發展的規律。正確認識學科涵義與特點,充分利用學科優勢,合理配置教育資源,擬定人才培養規格,是建立新的公共管理人才培養模式的重要依據。第三,堅持知識、能力和素質的協調發展與綜合提高。在傳授多學科知識的基礎上,注重學生綜合素質與能力的提高,尤其要加強對學生實踐能力和創新意識、創新能力的培養。第四,堅持因材施教的個性化原則。在努力保證人才培養質量的前提下,更加注重學生個性的培養,盡可能滿足學生不同的發展要求。
在社會建設背景下,公共管理專業人才培養模式的改革,要樹立新的教育理念,瞄準復合型、應用型、創新型的本科人才培養目標,建構起一種新的以能力培養為核心的、多層次個性化人才培養模式。該模式的目標定位于著力培養學生具有與時代精神相適應的公共管理理念、創新公共管理的知識素養、別具一格的公共事務管理運作技能,使他們成為能在政府機構、事業單位、社會團體及其他非政府公共機構以及企業行政管理部門從事相關管理工作的高素質的復合型、應用型、創新型的本科專業人才。
復合型人才的主要特征是基礎扎實,知識面廣,應用能力強,素質全面。復合型人才不僅要具有非常淵博的知識,而且還應具有很強的綜合素質以及基本能力、專業能力和專業技能。綜合素質是指具有良好的思想道德素質,正確的世界觀、人生觀、價值觀,具有維護正義、獻身公益、服務公眾的精神特質,以及健康的身體與心理素質等。基本能力是指文字表達能力、口頭表達能力、組織協調能力、公關交往能力等。專業能力是指領導能力,政策規劃、制定、協調和決策能力。以及一定的科學研究能力。專業技能則包括計算機應用能力、調查研究和實證分析能力、文獻搜集與處理能力、處理實際公務的操作技能等。
培養應用型的人才,就是要根據社會經濟發展需要,以就業為導向設置應用型的學科和專業,以能力培養為核心,以實踐教學為手段,適應不同行業、崗位的需要。培養公共管理專業應用型人才的關鍵在于讓學生把學到的知識轉化為實際的需要,達到理論與實踐的有機結合。其重要方法就是加強實踐教學環節,提高學生的應用能力。創新型公共管理專業人才可以通過對不同學科知識和能力的轉換與融合,實現對自身原有知識和能力的超越,并能獲得一種更新的思維、方法和技能,即能用一種全新的思維方法來應對所遇到的問題并提出新的解決方法。對創新型人才的培養,就是要愛護和鼓勵學生的好奇心、求知欲,幫助學生自主學習,獨立思考,鼓勵學生的探索精神、創新思維、競爭意識和批判精神。
需要說明的是,“復合型、應用型、創新型”這三個詞語所包含的內容并不是截然分開的,而是相互交織在一起的,只是側重點有些不同。比如,具有復合知識與能力的學生更容易具有創新意識;復合型的人才必須把復合知識與能力運用到實踐中去,進而成為應用型人才;應用型的人才在實踐環節中比較容易激發出創新思維。
二、優化公共管理專業人才培養的途徑
在社會建設背景下,要培養出適應當前社會發展需要的公共管理專業人才,就必須優化人才培養的途徑。
1.優化培養方案,調整課程體系。
課程體系是人才培養模式的核心,也是培養方案的主要內容。公共管理專業課程體系應突出公共管理的特點和規律,體現素質教育和專業教育的有機結合,專業基本理論、基礎知識和基本技能的有機結合,知識、素質、智慧、技能與社會實際情況有機結合,理論和應用有機結合,富于啟發與獨立思考有機結合,有利于人才全面成長。公共管理學專業的課程設置還需要保持工具性課程與價值性課程設置的動態平衡。公共管理專業人才必然要掌握和運用高精尖的科學技術和手段,但又不能片面強調效率導向的實用性的工具理性。因為公共管理專業承擔社會管理的責任,須維護和堅持公民社會的基本價值,即自由、秩序、正義和責任。如果片面注重開設工具性的課程,不但誤導學生的世界觀和價值觀,可能會導致公共管理內在價值的喪失。因此,公共管理專業課程設置必須把握好工具性與價值性的適度平衡。“平衡”不等于課程的課時數量對等,而是把公共管理內涵的價值觀念滲透到所有課程中,喚起公共管理者神圣的職業倫理,即通過“追求卓越的專業技術而服務于公共利益”。
2.優化教學內容,改進教學方法。
公共管理專業的教學內容要密切聯系實際,關注學科發展動向。首先應反映出我國政府管理為適應市場經濟體制出現的新變化和新進展,并運用公共管理知識對我國部門行政和基層行政中存在的現實問題深入分析和研究;其次是關注國外公共管理學發展的新動向、新成果,在教學過程中給予概括總結。因此,要適時改造公共管理專業舊的課程體系,大量增加跨學科、前沿性和應用性的課程;要及時刪除或合并過時、重復、理論與實踐嚴重脫節的課程和教學內容,大量增加作為學科新基礎或反映學科前沿的實踐性、應用性強的課程。公共管理專業的教學內容涉及多門學科領域,相當一部分知識具有直接應用性和極強的實踐性,因此需要充分利用各種有效的教學方法。(1)研究討論式教學法,即教師按照教學要求從擬講內容中抽出若干重點作為討論題目,并指定相關參考書目,要求學生積極參與討論并發表自己的見解,老師最后歸納總結。(2)專題式教學法,即老師將本學科中最基礎、最核心或最受關注的內容以專題的形式進行講授,以突出重點,將內容講透。(3)開放式教學,如通過組織學生到政府部門進行調研,了解政府具體運作。(4)案例教學,即學生運用理論知識分析極具代表性的案例,或要求學生就某一知識點寫出相應的案例。(5)網絡教學,即利用信息網絡化,開設專業網頁和遠程教育教室以及公共管理專業模擬實驗室等。
關鍵詞：網絡治理；地方政府；公共管理
文章編號：978-7-5369-4434-3（2011）05-098-03
隨著信息社會、網絡社會、知識經濟以及全球化時代的來臨，21世紀無疑是一個新舊交替與極具變革的時代。伴隨著公共管理所處環境的更加多樣化、動態化和復雜化，傳統的管理理念、管理方法與管理模式受到了日益嚴峻的挑戰。作為回應新時代經濟社會發展要求的一種新型公共管理模式，網絡治理體現了公共治理理念和方式的根本轉變。網絡治理因其對公共問題的解決途徑具有明顯的創新性而成為學界關注的前沿和熱點問題。以至于有學者認為在公共治理浪潮中只有網絡治理才有新的特征，未來成功治理的關鍵在于實現有效的網絡治理。
行政體制改革行政體制改革既是中國特色社會主義制度建設的實踐探索，也是當代公共管理學研究的核心問題。加快推進行政體制改革，轉變政府職能，建設服務型、責任性、法制型和廉潔高效的政府，既是經濟社會發展過程中上層建筑適應經濟基礎的必然要求，也是進一步深化經濟體制與政治體制配套改革的一項緊迫任務。
網絡治理理論的興起是近年來世界性行政體制改革中取得的最新理論成果，對其學習借鑒并探索用以指導我國的行政實踐及體制改革，意義重大，影響深遠，前景光明。
一、網絡治理理論的內涵
治理理論興起于上世紀90年代，1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便廣泛地被用于政治發展研究中。羅西瑙認為治理是一系列活動領域里的管理機制，它雖無正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同目標支持的管理活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。
格里•斯托克指出治理理論的五種主要觀點：(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構及其行為；(2)治理意味著為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。現代國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即私人機構、社團組織、公民自組織正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個公共機構之間存在著權力依賴。致力于集體行動的組織必須依靠其它組織并互相交換資源，談判共同目標。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。并在構成網絡的特定領域擁有發號施令的權威,它與政府進行合作，分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府發號施令或運用權威。在公共事務的管理中,政府有責任使用其他管理方法和技術,更好對公共事務進行控制和引導。雖然治理理論已引起越來越多研究者的興趣，但治理理論本身也存在著諸多問題。如：各種術語相互矛盾，不同學者對其理念的理解和解釋也不完全相同，缺乏明確的分析性框架，構成所謂“治理理論叢林”亂象。隨著研究的深入和不同領域實踐的開展，治理理論所擁有的一系列弊端也開始顯現，強調多方參與卻無法明確的給出多方參與的具體框架；試圖整合政府、市場等多種力量，發揮社會管理和提供公共服務的作用，卻缺乏明確的操作章程；不同的學者嘗試用不同的政治學、經濟學等理論進行解釋，但是結果往往莫衷一是，缺乏統一的共識。在這種情況下，網絡治理作為一種易于構建組織框架和操作性更強，也更容易被政府論者和市場論者所接受的理論率先在企業管理領域被提出，隨著公共管理研究的進一步深入和科技的飛速發展，政府領域的網絡治理也逐漸被理論界所接受，成為當前公共管理領域研究的熱點問題之一。
網絡治理亦稱網絡化治理，由美國印第安納波利斯市前市長斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯提出。他們認為網絡治理象征著世界上改變公共管理部門形態的四種有影響的發展趨勢正在合流。即：利用私人公司和非營利機構從事政府工作的第三方政府模式；從顧客-公民的角度考慮，采取橫向“協同”，縱向減少層級的做法提供更為整體化的公共服務；數字化網絡技術大大減少了合作伙伴之間的合作成本，促進了網絡化組織模式的發展；公民希望增加公共服務選擇權的要求在不斷提高，而多元化服務需求和多用戶服務管理客觀上就要求建立便于互動和傾向于網絡化運行的服務模式。
在國內，陳振明(2003)最先對公共部門的網絡治理進行了概念界定，認為網絡治理是“為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。”從定義看出網絡治理強調三個方面：(1)實現和增進公共利益的目標；(2)政府部門和非政府部門(私營組織、非營利組織或公民個人)的多主體參與；(3)分享公共權力,共同管理公共事務。
網絡治理堅持了治理的多元參與和分權理念，又從技術進步和顧客(公民)選擇角度說明了網絡治理的必然性。所以說，網絡治理與治理并無實質性差別，網絡治理是治理網絡參與各方將治理理念付諸實踐，進行具體化操作，以實現其治理目標時，在相互依存的網絡化組織結構內發揮各自比較優勢，互濟資源，實現互動，并在網絡化數字技術支持下對內協同，對外部(如服務對象)反應即時反饋而產生的治理效果。而多層治理、多中心治理、公私伙伴關系等僅是網絡治理的具體運作形式。
網絡不同于市場,參與網絡的主體不是完全自由的、個體化的。它是以共同的價值為鏈接和中介的，網絡中的個體行為不同于市場中自由運動的原子化行為，它受其它網絡伙伴的約束。網絡不同于層級，網絡是自我組織立體構建的，它不是至上而下發號施令的層級制結構中的一部分。雖然網絡中會出現引導的行為，但卻沒有層級制的形式。網絡的要義在于，它是基于共同準則的相互性邏輯，不是正式的權威關系。如果網絡中的控制過于嚴密，網絡就不再是網絡，而就變成了層級結構。因此，權力不是單向運行的，權力的分配會有所差異，但總體上是一種相互依賴的結構。
網絡作為一種調控模式的結構而言，經常是在與層級政府和市場行為相比較的過程中呈現其特征的。
網絡結構位于市場協調和層級政府管理的治理結構之間，網絡既不是市場，也不是層級，而是處于自愿與強制之間的一種中間揉合體。網絡在市場和科層之間，或者說，網絡是市場與科層的重疊。在網絡中，每一個參與網絡的個體組織都在網絡中尋找相對比較優勢，從自己的優勢出發參與社會公共事務的治理。
公共管理歷史悠久，早在國家產生之前，原始社會的成員便以氏族組織為單位管理集體生產，共同安全等公共事務。進入階級社會后，公共管理在相當長一段時間內依附于政治統治，從根本上服從和服務于統治階級的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強制管理領域。從網絡治理的角度看，治理的主體可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。多元化的治理主體發展著相互依存的關系，推動著公共管理朝著網絡化的方向發展。所以說網絡治理理論從某種意義上是公共管理最新發展的理論范式。
二、網絡治理理論對地方政府深化行政體制改革的啟示
實施網絡治理是我國地方政府在社會主義市場經濟條件下，基于層級制政府模式基礎上，改革自身弊端，動員社會力量，引入市場機制，鼓勵公民參與，應用新技術和管理知識，建設服務型政府的可行選擇；是平衡政府與市場作用的有效手段，是克服市場失靈與政府失敗的根本途經，是行政民主的重要表現形式；是借用外力，解決公共資源約束，實施重大公共項目，應對各種挑戰，促進社會和諧，改善公共服務的理想模式。
同時，網絡治理理論也為地方政府在現階段如何改革自身，以適應和更好的發揮其主導公共服務的職能指明了方向。
基于對網絡治理理念的理解和治理實踐的體會，本文認為，我國地方政府行政體制改革應做好以下幾個方面工作：
一是要繼續解放思想，破除官本位思想，徹底擯棄政府壟斷公共服務的觀念。要勇于放權，要與社會組織與公眾分享公共權力，在提供公共服務過程中，引入多方主體參與，最大限度地利用社會資源。
二是盡可能地利用市場的力量和企業家精神改善公共服務，提高資源利用效率和公共服務效能。在履行政府職能時引入市場化的操作因素，承認企業等組織的公共地位。
三是要努力增加政府工作的協同性、整體性，優化政府結構，實施組織整合。其基本特征是縱向減少層級，橫向加強協同。以便于圍繞實施重大政策，完成重大項目而結網時的各方參與，便于實現與服務對象即時溝通與反饋的顧客導向型組織結構。這種基于網絡治理的組織整合應成為政府機構改革的基本目標。
四是要增強政府工作的靈活性(適應性)、迅捷性(快速反應能力)，建立在數字化網絡技術支持下的工作協同機制。其基本要求是為了實現網絡治理目標，各網絡參與主體可以實現相互協調、即時反饋，并能因應環境變化引致的網絡目標變化，并做出即時的適應性調整。這是信息化時代政府應有的基本技能和實施網絡治理的技術基礎。
五是建立一支適應于實施網絡治理的公務人員隊伍。其基本要求是敬業、精干、專業；其次要精簡數量，提高質量，使每個個體都成為其所從業領域解決具體問題開展創造性勞動的行家里手；第三要有能夠對網絡實施有效管理的政府高級官員。要從層級制政府環境下政府高級管理人員只重視對人員和項目的管理轉向網絡治理環境下，對更多合作網絡及其參與主體的管理，其主要職責是協調各種資源以創造更大的公共價值。公務人員的素質既是政府有效施政的保證，又是實施網絡治理的前提。
六是要制訂有利于推進網絡治理的政策、法規導向。在目前以層級制政府體制為基礎的條件下，推進網絡治理，必須明確方向，確立目標，制訂鼓勵支持實施網絡治理的領域、項目和政策。政策具有促進或抑制網絡治理發展的作用，特別是在公共管理理論研究滯后于網絡治理實踐發展的今天更是如此。
七是建立穩定和諧的社會環境，鼓勵支持，培育發展壯大社會組織，培育更多的網絡參與主體。公民社會的覺醒、社會組織的參與、社會秩序的穩定和諧是網絡治理得以實施的社會基礎。
21世紀公共治理面臨的一個重要挑戰就是在高度交互性的社會中不斷革新管理方式、機制。網絡治理以其水平協調、自我統合、相互聯結等鮮明特征回應了日益網絡化的現代社會并適應了這種治理變革需求。可以說，作為一種新興的治理理念和模式，網絡治理為眾多行動主體彼此合作、共同參與公共事務管理引入了新的機制，也為提升集體行動的能力提供了新的具有可操作性的實踐框架。網絡治理作為公共治理的一種新模式，將日益呈現出巨大的生命力，必將成為21世紀公共管理的一種重要治理途徑。
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關鍵詞：新公共管理運動；鄉鎮事業單位改革；企業型政府
20世紀70年代以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質上都是將私營企業管理的一整套原理和技術運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統公共行政模式采取了否定和批判的態度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。
雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉鎮事業單位改革借鑒的經驗。
一、新公共管理運動的內涵及實質
“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發達國家的公共部門管理已發生了轉變,曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現。”總體而言，新公共管理具有與傳統的公共行政不同的理論基礎和特征。
（一）新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。
首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設中獲得政府績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效益的依據；從成本?D效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等。
其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經錄用，永久任職，等等。
總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
1、以顧客為導向，引入私營部門的管理方法，建立企業型政府。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的回應能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站式”服務等，就是在這種新的政府?D社會關系模式下所施行的一些具體措施。與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門的職能和規模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
2、引入競爭機制，注重政府服務效率和質量。與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理重視政府活動的產出和效果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予公務人員以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的目標和總量控制，給基層公務人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規、制度控制，實現嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績為依據的績效工資制等等。
3、強調“政務”和“事務”的合作。在看待“政務”與“事務”的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動關系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治責任感，而不應將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應的政治責任，而且可以挖掘文官在專業知識、信息、任期等方面的優勢以提高政策制定和執行的效益。
二、對新公共管理運動的述評
西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現了對傳統公共行政的突破。
（一）適應了時展的要求
經濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業社會相適應的傳統官僚制不應主導公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統一的公共服務的做法，都應該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。
（二）積極探索了解決傳統行政管理體制弊病的途徑和方式
對傳統的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。
（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段
1、它否定了傳統行政所持有的政治和行政二分法，主張公務員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現良好的治理。
2、主張公共服務市場化，主張政府和企業在提供公共服務方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關系。
3、強調公共服務的顧客導向，提倡回應，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。
4、主張政府部門的領導者具有企業家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。
5、主張精簡機構和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。
（四）存在著一系列的缺陷
1、片面追求政府的企業化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質區別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調公共部門企業化，必然導致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態度的社會目標的實現”。在市場經濟條件下，如從本質上混淆政府與企業等私營部門的區別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。
2、過于注重效率原則，容易導致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環節，但公共管理的本質是以民主為基石，強調追求人民、自由平等權利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調效率必然導致社會公正和長期公共利益的缺失。
三、新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示
新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發和借鑒作用。
（一）明確鄉鎮事業單位的職能范圍和權力邊界
西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經過幾十年的演變，政府規模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉鎮政府來說，也經歷了一個職能不斷調整和機構不斷膨脹的過程，最終導致了近年來大規模的機構和人員精簡。這種現象主要反映在鄉鎮事業單位機構和人員的增減方面，可以說鄉鎮事業單位改革是我國鄉鎮機構改革的重要環節。
就我國的鄉鎮事業單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據宏觀政治、經濟、社會環境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構和人員配置。具體要劃清哪些基層事務是由政府直接管理的，哪些公共服務可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務要設置相應的機構和人員，對于可以回歸社會的公共事務要大膽放權。
（二）引入競爭機制，增強工作鄉鎮事業單位從業人員的工作積極性，提高基層公共服務的質量和效率
鄉鎮事業單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉鎮事業單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉鎮事業單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導致鄉鎮事業單位職能的虛化；在基層公共服務方面，實行的是由鄉鎮事業單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務提供主體之外。因此，提高我國鄉鎮事業單位的活力和服務水平，一方面要加強事業單位內部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務的質量和效益。
（三）推進基層公共事務管理改革
管理鄉鎮公共事務是鄉鎮事業單位的重要職能。推進基層鄉鎮公共事務管理體制改革是鄉鎮事業單位改革的重要內容。這需要在資金來源、資金監管、工作思路上等方面進行相應的改革。
1、加大對鄉鎮公共服務的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務的有效保障。長期以來，在城鄉二元體制下，我國政府對農村基層公共事務的投入較為薄弱。在以城帶鄉、工業反哺農業的新形勢下，必須按照統籌城鄉發展的要求，進一步加大對農村公共事業的投入，這既是加快農村發展的需要，也是促進城鄉和諧發展的需要。
2、加強對基層公共財政制度進行改革，優化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農村基層公共事務投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監管。
3、對一些公共服務項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設想還處于初始階段，規模較小，相關制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務項目，可以實行合同承包，嚴格規定服務的數量和質量標準，一方面可以提高基層公共服務的質量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現公共服務主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務狀況。
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1基于電子政務環境之下我國社區管理模式創新機制研究
如前所述，由于各方因素的影響，必須對當前社區管理模式進行創新，才能適應時展，那么在電子政務環境之下的創新究竟應該如何，筆者認為，在電子政務模式之下的創新，就是對當前已存在的東西或制度做出與時俱進的變革，使其同人們需求相一致。具體而言，大致包括以下幾點：首先，從政府層面來講，其對于社區及居委會的管理可以由當前所采取的行政化的管理模式不斷向服務、管理與指導型層面轉變。不斷強化在城市服務與管理過程當中各級政府的職能，淡化傳統政府行政對于居委會及社區管理的過度干預與覆蓋，提高其行政效率，通過對社會力量與社區組織的綜合性利用，來達到降低政府成本的目的。除此之外，在傳統社區及居委會的劃分之上，還要進一步整合其資源，成立新的社區及居委會行政事務全面受理中心，致使其形成為集服務社區、服務群眾于一體的綜合化服務平臺。在這個過程當中，行政受理中心與政府部門的關系理應是一種授權或者是委托的形式，它同相關政府部門之間的關系，可以歸結為單純的服務型關系。
其次，有效提高居民自身自治習慣、能力與意識水平，不斷完善在社區事務管理過程當中現代公民的理性參與度。現代公民是以積極參與各項社務事務、公共執法與決策的一種群體，他們是現代社區、現代企業管理的行為主體與源動力。而居委會與社區建設工作正是從廣大居民身邊最為深刻、最為直接的一系列公共領域體系當中不斷培養公民合作、協調、表達等方面的民主習慣入手的。第一，要將居委會或社區管轄范圍之內的監督權、活動組織權以及公益事業的一些決策權利交還于社區居委會當中，以不斷提高社區居委會在其解決問題以及公共事務管理方面的能力。第二，要賦予社區居委會可以代表社區廣大居民，依法享有一定的拒絕權的權利，對于各類不科學與合理的公共攤派性質的任務進行拒絕辦理與接受。第三，以人為本，落實與健全民主選舉、協商等制度，使社區居民能夠享有對其居委會成員進行監督、罷免與選舉方面的權利，逐步完成民主監督、民主決策與民主選舉等方面的制度。第四，建立公共政務公開機制與平臺，拓寬居民參政議政的各方渠道，不斷加強社區的電子化政務建設模式，切實落實群眾的提案權、建議權與知情權方面的權利，對于群眾所反饋的一些具有建設性的意見，必須及時進行處理與采納。
再次，建立健全的服務組織機構與自治型的現代化社區管理體系，以確保可以實現有效的社區整合。具體而言，第一，可以從社區層面出發，建立外部目標一致、內部互相制約的社區協調機構，以此改革傳統的單向型制約的行政權力結構，在協議及法規的雙重調節之下，創立新的互動社區模式。第二，建立縱橫交叉的現代化網絡結構體系，在這其中，最為重要的即是發展與創建橫向社會組織系統，形成自下而下的管理體系，將歸改于政府的個體、組織與群體進行互相交叉，以形成穩定牢固的現代化網絡管理體系。
最后，建立旨在全心全產電為居民服務的綜合化網絡平臺，有效將政府的服務、指導與管理功能發揮出來，建立系統的服務及管理體系，通過這些網絡平臺的聯系，不但能夠保障有部分需求的居民可以獲取平等的政府服務平臺，而且也能夠使公共資源操作層面得到監控與有效利用。筆者認為，構建新型社區居民服務網絡平臺應體現以下基本思路：采取政府統一投入模式，由相關職能主管部門進行統一的管理，與此同時，還必須向敞開其它的服務型資源，確保信息進口、各門部管理可以達到一體化程度。新型社區服務型網絡能夠使得居民信息得到共享，確保居民在公共服務等層面都可以達到共享，在這個過程當中，還必須堅持服務型網絡平臺的構建，政府部門也必須開放自身的一系列公共資源服務，比如像房管、公安、稅務等相關部門，均可遵循子目標的具體業務規范以及社區發展的整體目標，確保可以為廣大居民提供專項社區服務。
2總結
作為現代公民同我國政府部門接觸最為頻繁與最為直接的基層自治組織之一，社區與居委會發展直接同廣大民眾生活質量相聯系。而基于電子政務背景之下，現代化的信息手段為當前的社區及居委會管理帶來了極大變革，與以往社區管理模式相比，電子政務的引入可以說更為直接，也更為便利。對于這項工具的運用，不能只一味堅持拿來主義精神，從一定程度上來講，必須與當前實際相結合，聯系實際改革當前社區管理模式，才能從根本上實現社區創新管理。由于電子政務在我國起步較晚，其各方面還缺乏一定的完善性，因此，必須對其全面加強研究，在今后的工作當中，筆者借以希望各位業界同仁能夠不斷對其進行探索與分析，只有這樣，才能在實際的工作過程當中，從根本層面上創新信息社區管理模式，不斷完善社區管理體系，切實保障居民各項權利。
作者：韋凱瑩單位：河海大學公共管理學院
[關鍵詞]教育改革;《教育規劃綱要》;教育公共治理
[中圖分類號]G521
[文獻標識碼]A
[文章編號]1002-4808(2010)12-0019-04
當今,國際教育改革的一個重要方向是以治理理論為指導,力求突破傳統的教育行政體制,建立教育公共治理機制。我國于2010年7月29日正式的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)中也首次提到了“教育公共治理”這一概念,這標志著我國教育改革和發展的新趨勢,具有里程碑意義。在此背景下,筆者對教育公共治理的內涵及我國教育公共治理路徑進行了探索,以期能夠為我國教育改革和發展提供借鑒。
一、教育公共治理的意蘊
長期以來,教育作為政府特別是地方政府的一項主要公共事務,一直被認為是應由政府提供并生產的。20世紀70年代,由于國際原油價格的大幅振蕩,經濟合作與發展組織(0ECD)許多成員國的經濟狀況出現了滑坡,引起了世界范圍的經濟和財政危機。曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久并被譽為是行之有效的傳統公共行政,遭受到經濟“滯脹”的嚴峻挑戰,各派經濟學家激烈爭論,試圖為政治家們找到一條擺脫“滯脹”的經濟良方。于是,反對政府干預的新自由主義思潮在美國悄然興起。按照新自由主義觀點,在科層制的“官僚管理模式”下,公共教育服務壟斷性提供、效率低下、教育質量問題以及個體教育自由權利的保障問題成為福利國家的瘤疾,已經難以滿足現代社會人們個性化、柔性化、知識化、智能化和越來越高質量要求的公共服務需求,只有通過引入市場競爭機制,才能向公眾提供自由的市場選擇和優質的教育服務。這為教育市場化改革奠定了理論基礎。1979年,信奉新自由主義觀點的撒切爾夫人,堅持“小政府大市場的強調市場服務的執政思想”,率先領導并實行了英國歷史上規模最大的私有化運動。1981年美國總統里根掀起了“里根革命”,提出了“重塑政府”的口號,試圖把聯邦政府對經濟、教育的干預降到最低限度。在這種理論指導下,世界范圍內掀起了將市場競爭機制引入教育領域的改革熱潮,通過教育憑單、擇校運動、教育私營化等促進教育資源的優化配置。教育私營化就是在強化國家對教育內容等領域控制的同時,把市場機制引入教育領域。這一方面是要實現教育權力的轉移(或稱為“放權”),即將教育的具體管理、運營權限進一步下放給學校,以使學校類似于市場競爭中的獨立企業一樣,擁有可以進行創造性活動的充分的自和獨立性;另一方面是允許自由擇校,即建立家長自由選校制度,擴大家長替子女自由選擇學校的權利與機會,使家長、學生如同市場上的顧客、消費者一樣,成為教育的消費者,而不再僅僅是受教育者。
教育市場主導引發了教育的公共性危機。從20世紀90年代開始,西方學者開始尋求既能創造市場競爭又能維護教育公共性的治理路徑。“公民社會”開始進入教育管理的實踐。公民社會舉辦教育有利于打破政府壟斷教育的局面,也有利于避免市場提供教育時的趨利性。“公民社會”的這種獨特作用,被西方學者形象地稱為公共教育治理的“第三條道路”。“第三條道路”試圖在國家與市場、個人與政府、競爭與合作、權利與義務、公平與效率、人類與自然之間尋求新的平衡點,以建立一個既充滿活力又符合國家利益的新的教育管理秩序。在此思想指導下,英國推行了“教育行動區”計劃,美國頒布了特許學校法律。但公民社會作為教育供給與生產的領域,存在資金不足的問題,而資金不足會導致商業利益占控制地位,從而使政府、市場和公民社會三者之間的伙伴關系失衡,損害公共精神與公共價值。可見,教育公共治理的模式在政府、市場與公民社會三者之間經過利益博弈,呈現出這樣一種趨勢:政府管制進一步加強,市場和公民社會的力量也會進一步增強,模式會更為多樣化。
從教育治理的演化和發展趨勢中我們不難看出,教育公共治理是一個經過動態發展所形成的概念。教育政府壟斷供給和生產導致教育低效、低質、專制危機,從而將市場推到教育治理的前臺;市場的競爭性、趨利性導致教育公共性的喪失,呼喚公民社會的出現。事實上,作為教育的主體,政府、市場和公民社會應是共生共榮的關系,市場催生效率,政府兼顧公平,公民社會可以看作是二者平衡的杠桿。政府只有通過機制設計和制度安排協調三者的關系,才能保證教育公共治理健康發展。因此,教育公共治理的意蘊可概括為:政府通過機制設計和制度安排來保障政府、市場、公民社會共同參與教育公共事務管理,并承擔相應責任,在充分調動利益相關人積極性的基礎上,達成公共利益實現最大化的過程。教育公共治理的特征主要表現在以下五方面。
第一,教育公共治理是教育行政發展的歷史必然。教育雖然具有公共產品的性質,但就教育投入來說,它是一種公共池塘資源,資源的有限性決定了政府包辦的時效性。因此,伴隨著人們對教育需求的不斷擴大,特別是在面臨較大規模的經濟危機時,政府必然將教育的生產讓位于市場,市場的趨利性導致教育的公共性危機,使公民社會加入到教育主體的行列。所以,今天的教育公共治理是歷史進步的結果。
第二,教育公共治理也是政府使然的結果。政府通過制度安排賦予市場和公民社會生產教育的合法地位,為教育生產的健康發展保駕護航。因此,教育公共治理可以看作是政府的政策工具。
第三,教育公共治理的關鍵是教育供給與教育生產的分離。教育作為一項公益性的公共事業,政府負有義不容辭的責任,但要滿足公民多元化的教育需求,還需要教育的自主,1生生產。只有將教育的供給與教育的生產相分離,充分發揮學校生產教育的自主性和創造性,才能滿足公民多元選擇的需要。同時,將教育的供給與生產相分離,讓學校在自主的競爭中求得生存和發展,也是教育按市場機制運行所必需的。
第四,教育公共治理的健康發展必須有人性化的機制作為激勵。教育公共治理主體的多元化意味著利益主體需求的多樣性。這種多樣性的需求表現為:家長希望子女能夠受到良好的學校教育;學校管理者和教師希望學校持續繁榮,以保障其收益和地位的不斷提高;政府官員希望有出色的管理業績而得到升遷;等等。而這些正是人性化機制設計的
基礎。只有建立在能夠滿足^、性化需要基礎上的機制設計,才能充分調動人們的積極性、發揮人們的潛能,才能真正保證教育公共治理的健康運行,才能實現教育公益性的最大化,
第五,教育公共治理的實現必須有科學的績效評價作為保障。績效評價結果是利益分配的依據。如何打破目前教育管辦評一體的局面,造就一支強大的教育績效評價隊伍,是我國教育公共治理在今后發展中面臨的―項重要任務。
二、我國教育公共治理的路徑
西方發達國家教育治理經歷了從政府壟斷、市場選擇、社會參與到合作共治的發展歷程。順應世界發展的潮流,我國作為經濟轉制國家之一同樣作出了積極的回應,從20世紀90年代民辦教育的興起到近年來倡導并實施的教育均衡化運動,我國政府正在開辟一條適應我國教育發展特點的教育公共治理之路。歸納起來,我國教育公共治理路徑主要包括如下幾個方面。
(一)政府主導,多元參與
教育公共治理就其本質來說,就是一種政府工具。當前,我國教育公共治理研究存在一個典型的簡單嫁接式的理論誤區,即企圖將治理同我國教育發展和結構轉型相互鏈接,解決我國的教育問題。事實上,由于我國政治、經濟、文化等方面與西方國家不同,教育公共治理與全球教育治理存在諸多差異。我國對政府工具的選擇主要體現在以下幾方面。第一,在改革開放以前和改革開放初期,政府管理以計劃經濟為主體,對教育公共事務進行全面而微觀的直接干預。政府常用的管理手段是經濟手段、法律手段、行政手段與宣傳教育手段。這些手段比較簡單、直接,行政成本比較高,基本上屬于傳統的管理工具范疇。第二,經過30多年的改革開放,我國市場經濟發展的水平已經大大提高,國家綜合實力顯著增強,教育事業也有了很大發展,人們的思想狀況已經逐步適應了社會主義市場經濟和現代社會發展的要求。但與西方發達國家相比,由于受計劃經濟體制下傳統的思維定勢的影響,我國行政官僚化和教育行政化的局面依然存在。我國政府樂于參與公共事務的微觀管理,公民對政府仍存在依賴心理,參與公共事務的意識淡薄。
教育公共治理的顯著特征之一是強調多元參與。因此,我國教育公共治理的實現必須首先發揮政府的主導作用,通過政府的機制設計和制度安排,清政府、學校、社會和家庭參與教育公共治理的角色,并賦予其相應的地位與權利,才能逐步引導我國教育公共治理走向健康發展的軌道。對此,我國政府已經邁出了堅實的一步。《教育規劃綱要》第15章第45條指出:“以轉變政府職能和簡政放權為重點,深化教育管理體制改革,提高公共教育服務水平。明確各級政府責任,規范學校辦學行為,促進管辦評分離,形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。中央政府統一領導和管理國家教育事業,制定發展規劃、方針政策和基本標準,優化學科專業、類型、層次結構和區域布局。整體部署教育改革試驗,統籌區域協調發展。地方政府負責落實國家方針政策,開展教育改革試驗,根據職責分工負責區域內教育改革、發展和穩定。”∞這一指導思想確定了我國政府在今后教育發展戰略中的主導地位,明確了我國政府在今后教育公共治理具體事務中的責任邊界,這不僅有利于我國教育公益性的更好實現,也有利于政府職能的更好發揮。同時,《教育規劃綱要》第14章第42條指出:“堅持教育公益性原則,健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制,形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局。調動全社會參與的積極性,進一步激發教育活力,滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。”為我國教育公共治理的多元參與提供了合法化基礎。
(二)政校分離,自主辦學
政府集教育的管辦評于一體是我國教育體制的傳統,政府既是提供教育的主體,也是生產教育的主體,而學校則是政府的附庸,對政府負責。社會主義市場經濟的發展和完善對傳統僵化的教育體制帶來強烈沖擊。隨著我國民辦教育的興起,多元化辦學的格局逐步形成,人們開始從公共管理學、經濟學等多個角度審視教育管理問題,于是教育經濟與管理學科便應運而生。經濟學家在區分公共服務的“提供”和“生產”問題時指出:
“提供是指征稅和支出的決策,決定適當類型的服務及其供給水平,并安排生產和監督生產。生產是指把投入轉換成產出。作為供應一項公共服務之政治單位的組織不必一定生產該項服務。”[句公共服務提供與生產相分離的思想為教育公共治理提供了可靠的理論基礎。教育應由政府提供,政府的主要作用表現在教育制度的供給和資金的投入上;而學校是教育生產的主體,直接對政府、家庭和社會負責。學校辦學的自主性增強了,不同學校的比較優勢和特色才能真正顯現出來,社會和家庭選擇的機會才能不斷擴大,學校教職工的潛力和動力才能不斷得到發揮,學校辦學的質量和水平也才能得到真正的提高。因此,((教育規劃綱要》第15章第47條規定:“各級政府要改變直接管理學校的單一方式,綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施,減少不必要的行政干預。”當然,我國要真正實現政校分離、自主辦學將是一個漸進的過程。
(三)機制設計,激勵相容
教育公共治理說到底是人的問題。在傳統的理性思維中,政府以社會福利最大化為己任,是公共利益的代言人和促進者,社會要求政府強力保障公共產品的生產,并允許公民消費它們。但現實生活中,政府生產和供給公共產品所產生的低效、浪費,甚至是尋租腐敗等現象。打破了人們對政府生產和供給公共產品的神話。公共選擇理論認為,“理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的成理性的利益而采取行動”。因此,人性化的機制設計是教育公共治理機制有效運行的關鍵。
在教育公共治理中,政府、公民社會和學校間的委托―關系存在信息不對稱、分散化決策和不完全契約等問題。如何設計教育公共治理機制,才能避免這些問題的產生?2007年諾貝爾經濟學獎得主李奧?赫維茨(L.Hurwiez)、埃里克?馬斯金(E.Maskin)和羅杰?邁爾森(R.Myerson)提出了機制,設計理論。機制設計涉及以下兩個方面的問題:第一,信息成本問題,即所制訂的機制是否只需要較少的信息運行成本,較少的關于消費者、生產者及其他經濟參與者的信息;第二,機制的激勵問題,即在所制訂的機制下,每個參與者即使追求個人目標,其客觀效果是否也能正好達到設計者所需要實現的目標。20世紀70年代,赫維茨在《淪信息分散化的體系》中提出了“激勵相容”概念,即每個參與者在追求個人目標的同時,也正好能達到設計者所要實現的目標,成功地將參與者的激勵問題納入到了機制設計中,確立了機制設計理論的基本框架。繼赫維茨之后,吉巴德(A.Gibbard)又提出了顯示原理。所謂顯示原理,是指任何一種資源配
置的規則,如果能夠被某個機制所達到,那也一定存在一個直接機制可以實現這一資源配置的規則,并且在這一直接機制中,每個理性參與人都會真實地報告自己的信息。這里所謂的“直接”,是指參與人向外界發送的信息,不是別的,而就是其自身的類型。顯示原理沒有涉及到多個均衡的問題,因此馬斯金提出了實施理論。實施理論解決了機制設計理論中的一個難題――即使人們找到的一個機制可以幫助實現既定的社會目標,但在這個機制下可能產生多個結果,人們的社會目標只是多種可能結果中的一個,而且并不能保證這個機制一定能幫助人們實現目標。“馬斯金定理”認為,在一定條件下,人們可以找到實現社會目標的機制,而且該機制的結果一定和社會目標是一致的。
機制設計理論適合于教育公共治理的機制設計。例如,家長與學校的關系就是一種委托―的關系,家長和學校之間存在信息不對稱和不完全契約等問題,學校可以通過確保升學率的方式來獲取家長的信任,這樣也有助于激發學校工作的積極性。
(四)績效評價,管教評分離
教育公共治理的成效為何要靠績效評價來檢驗?這是由于長期以來我國政府集管辦評于一身,政府既供給教育、生產教育,又評價教育,難以保證教育評價的客觀、公平與公正。因此,《教育規劃綱要》明確提出要“促進管辦評分離”。管辦評分離的關鍵是建立獨立的中立性評價機構。《教育規劃綱要》第15章第47條指出:“培育專業教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監管和行業自律制度。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。”可見,完善和規范教育中介組織的行為,特別是發揮其在教育公共治理績效評價中的作用,是確保我國今后教育公共治理績效評價工作健康發展的正確方向。
[本文系國家自然科學基金2008年度面上項目“服務產品的顧客社會規范屬性研究”
(項目編號:70772096)研究成果]
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