時(shí)間：2023-10-02 09:02:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地市場管理，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
第一條 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）及其他有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地市場管理。本辦法所稱土地市場包括：
（一）國有土地使用權(quán)出讓；
（二）國有土地使用權(quán)租賃；
（三）國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；
（四）國有土地使用權(quán)出租；
（五）國有土地使用權(quán)抵押；
（六）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等；
（七）集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等。
第三條 依照本辦法取得的土地使用權(quán)受法律保護(hù)。
第四條 旗縣以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地市場的監(jiān)督與管理。
第二章 國有土地使用權(quán)出讓
第五條 城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓，由旗縣以上人民政府制定土地使用權(quán)出讓方案，由具備資質(zhì)的地價(jià)評估機(jī)構(gòu)評估，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，由旗縣以上土地行政主管部門組織實(shí)施。
第六條 土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。
第七條 土地使用權(quán)出讓遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，并接受社會和上級土地行政主管部門的監(jiān)督。
第八條 自治區(qū)土地行政主管部門依法對全區(qū)的出讓土地供應(yīng)總量、土地用途、供應(yīng)方式、出讓價(jià)格、權(quán)屬登記等進(jìn)行監(jiān)督檢查。
第九條 以出讓方式取得土地使用權(quán)的，要按照土地使用權(quán)出讓合同的約定使用土地；確需改變該幅土地用途的，經(jīng)旗縣以上土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。
第十條 以出讓方式取得土地使用權(quán)的受讓人，超過出讓合同規(guī)定的開發(fā)期滿1年未開發(fā)利用土地，造成土地閑置，由旗縣以上土地行政主管部門收取相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20％以下的土地閑置費(fèi)；閑置費(fèi)2年未進(jìn)行開發(fā)利用的，旗縣以上人民政府依法無償收回土地使用權(quán)。
第十一條 土地使用權(quán)出讓年限依據(jù)土地用途合理確定，但最長不得超過下列法律規(guī)定的期限：
（一）居住用地70年；
（二）工業(yè)用地50年；
（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；
（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；
（五）綜合或者其它用地50年。
第十二條 土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)以拍賣、招標(biāo)方式為主，輔以協(xié)議出讓方式。
第十三條 商業(yè)、旅游、娛樂和房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目用地的出讓，必須采用招標(biāo)或拍賣的方式。
屬于下列情況之一的，采用拍賣方式：
（一）以獲取最高出讓金為主要目標(biāo)，以出讓價(jià)最高為條件確定使用者的；
（二）對土地使用者的資格沒有特別限制，一般單位或個(gè)人均可能有競爭意向；
（三）土地用途無特別限制及要求。
屬于下列情況之一的，采用招標(biāo)方式：
（一）除獲取較高出讓金外，還有其他綜合目標(biāo)或特定的社會、公益建設(shè)條件；
（二）土地用途有嚴(yán)格限制，只有少數(shù)單位或個(gè)人可能有競得意向。
第十四條 招標(biāo)、拍賣出讓土地使用權(quán)程序，按照自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十五條 出讓、租賃國有土地使用權(quán)的出讓金、租金不得低于出讓、租賃底價(jià)和國家規(guī)定的最低價(jià)。土地使用權(quán)劃撥、出讓、租賃結(jié)果和協(xié)議出讓的地價(jià)評估報(bào)告要逐級上報(bào)自治區(qū)土地行政主管部門備案。
第三章 國有土地使用權(quán)租賃
第十六條 城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)租賃是指旗縣以上人民政府將城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)租賃給土地使用者，并向國家支付土地租金的行為，是出讓方式的補(bǔ)充。
第十七條 下列建設(shè)用地可以實(shí)行國有土地租賃：
（一）原劃撥的國有土地用于經(jīng)營性用地或因發(fā)生轉(zhuǎn)讓、出租和改變土地用途的；
（二）企業(yè)改造或改組為股份制公司、組建企業(yè)集團(tuán)、改組為股份合作制企業(yè)、企業(yè)實(shí)行租賃經(jīng)營和非國有企業(yè)兼并國有企業(yè)；
（三）新增建設(shè)用地確屬必須以租賃方式處置的；
（四）國家和自治區(qū)土地行政主管部門核準(zhǔn)的其他適宜租賃的土地。
第十八條 對于商品房、高中檔別墅、新建工商企業(yè)等經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實(shí)行出讓，不實(shí)行租賃。
第十九條 租賃土地使用權(quán)的審批權(quán)限、程序，與出讓方式相同。
第二十條 國有土地租賃可以采取招標(biāo)、拍賣的方式。按照自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第二十一條 國有土地租賃可以根據(jù)具體情況由出租方和承租方按照國有土地租賃合同的約定確定租賃期限，但租賃的最高年限不得超過法律規(guī)定的同類用途土地的出讓最高年期。
第二十二條 國有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地用途、區(qū)位條件等因素綜合評定，并與地價(jià)水平相均衡。承租方取得土地使用權(quán)時(shí)未支付其他土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)按照全額地價(jià)折算；承租方取得土地使用權(quán)支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)按照扣除有關(guān)費(fèi)用后的地價(jià)余額折算。
第二十三條 承租方取得租賃土地使用權(quán)，在按照國有土地租賃合同的約定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，符合本辦法第六十一條規(guī)定的，經(jīng)土地行政主管部門同意并按照國有土地租賃合同約定，可以將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押期限不得超過租賃合同約定期限扣除原承租方已使用年期的剩余年限。
第二十四條 對批準(zhǔn)的租賃土地使用權(quán)，由旗縣以上土地行政主管部門進(jìn)行土地登記，頒發(fā)《國有土地使用證》。
第四章 國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓
第二十五條 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須到旗縣以上土地行政主管部門辦理申請、審批和變更登記等手續(xù)，并按稅法規(guī)定繳納土地增值稅。
第二十六條 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，原出讓合同中所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。
第二十七條 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須如實(shí)申報(bào)成交價(jià)格。旗縣以上土地行政主管部門要根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)對申報(bào)價(jià)格進(jìn)行審核和登記。申報(bào)土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20％以上的，盟行政公署、市、旗縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。
土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格不合理上漲時(shí)，旗縣以上人民政府應(yīng)規(guī)定最高限價(jià)以平抑地價(jià)。
第二十八條 未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定足額交納出讓金或不符合本辦法第六十一條規(guī)定的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。
第五章 國有土地使用權(quán)出租
第二十九條 土地使用者以出讓方式取得的土地使用權(quán)，可以在出讓期內(nèi)出租土地使用權(quán)。但是不符合本辦法第六十一條規(guī)定的，土地使用權(quán)不得出租。房屋所有權(quán)人出租房屋的，出租人和承租人必須到旗縣以上土地行政主管部門申請土地使用權(quán)出租登記，由土地行政主管部門向承租人頒發(fā)《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》后方可出租。
第三十條 凡出租原劃撥土地上的房屋、鋪面或其他地上建筑物、構(gòu)筑物的，出租人必須到旗縣以上土地行政主管部門依法補(bǔ)辦出讓或租賃手續(xù)，交納出讓金或租金。如因合同終止或其他原因不再出租，出租人須在終止出租合同后15日內(nèi)到旗縣以上土地行政主管部門申請土地注銷登記。
第六章 國有土地使用權(quán)抵押
第三十一條 以出讓方式取得的土地使用權(quán)，可以抵押。但是不符合本辦法第六十一條的，土地使用權(quán)不得抵押。被抵押的土地使用權(quán)，由具有土地估價(jià)資格的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價(jià)評估，經(jīng)抵押權(quán)人認(rèn)可后，抵押人和抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)簽訂抵押合同。抵押出讓土地使用權(quán)的，抵押期終止期限不得超過土地使用權(quán)出讓終止期限。
第三十二條 土地使用權(quán)抵押人未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物轉(zhuǎn)讓、出租、再抵押或以其他方式處分。
第三十三條 土地使用權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立、變更和消滅應(yīng)依法到旗縣以上土地行政主管部門辦理土地登記手續(xù)。土地使用權(quán)抵押合同經(jīng)登記后生效，未經(jīng)登記的土地使用權(quán)抵押權(quán)不受法律保護(hù)。土地使用權(quán)抵押權(quán)的合法憑證是土地行政主管部門頒發(fā)的《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》。《國有土地使用證》、《集體土地所有證》和《集體土地使用證》不作為抵押權(quán)的法律憑證，抵押權(quán)人不得扣押土地證書。
第三十四條 以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)抵押必須進(jìn)行地價(jià)評估，并由抵押人和抵押權(quán)人簽訂抵押合同。由抵押人委托具有土地估價(jià)資格的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價(jià)評估，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的土地行政主管部門批準(zhǔn)，核定出讓金數(shù)額后，方可簽訂抵押合同。
第三十五條 設(shè)定房地產(chǎn)抵押的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，受讓人應(yīng)當(dāng)依法與旗縣以上土地行政主管部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同，從拍賣價(jià)款中繳納土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。
第三十六條 辦理抵押登記，申請人應(yīng)向旗縣以上土地行政主管部門支付登記費(fèi)用。抵押登記費(fèi)按國家及自治區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第七章 國有土地使用權(quán)劃撥
第三十七條 通過劃撥方式取得的土地使用權(quán)，不得進(jìn)入市場。如需要轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，必須經(jīng)旗縣以上土地行政主管部門批準(zhǔn)后，辦理出讓或租賃手續(xù)，交納出讓金或租金。
第三十八條 以劃撥方式取得的土地使用權(quán)用于經(jīng)營性用地或改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，必須簽訂土地使用權(quán)出讓或租賃合同，一律實(shí)行有償使用。
第三十九條 原以劃撥方式取得的土地使用權(quán)用于經(jīng)營性用地的，每年要向當(dāng)?shù)厝嗣裾患{年地租，年地租額不得低于租賃式供地確定的年地租標(biāo)準(zhǔn)的40％。
第四十條 舊城改造中涉及的原劃撥土地使用權(quán)，必須明確界定土地權(quán)屬界限，由原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后依法收回。除國家法律規(guī)定可以繼續(xù)劃撥用地外，其他用地一律實(shí)行有償、有限期使用。在評估土地使用權(quán)價(jià)格后，以出讓或租賃方式提供用地。
第四十一條 以劃撥方式取得的土地使用權(quán)屬于自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)或者中央、自治區(qū)直屬的企業(yè)、事業(yè)單位，其劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，必須經(jīng)自治區(qū)土地行政主管部門審查后，報(bào)自治區(qū)人民政府審批。
第四十二條 國有企業(yè)使用的劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)依法逐步實(shí)行有償使用制度。
第四十三條 對改組或設(shè)立股份制企業(yè)的，國家可將土地使用權(quán)作價(jià)入股，土地資產(chǎn)折為國家股。由旗縣以上土地行政主管部門與國有持股單位簽訂委托持股合同。
第四十四條 對于國有企業(yè)破產(chǎn)，政府將原劃撥土地使用權(quán)收回拍賣，或以其他方式再行出讓，所得收入優(yōu)先用于下崗職工安置。
第四十五條 企業(yè)因分立、合并、遷移、撤銷及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等原因，引起的土地變更，必須到旗縣以上土地行政主管部門依法申請辦理土地變更登記，否則不受法律保護(hù)。
第四十六條 土地估價(jià)、土地登記的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依照國家和自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第八章 集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
第四十七條 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法征為國有土地，方可進(jìn)入市場交易。
第四十八條 經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的旗縣以上人民政府批準(zhǔn)，集體所有的荒山、荒地、沙地、鹽堿地等，按照土地利用總體規(guī)劃，可以采用拍賣、承包、出租等方式，治理、開發(fā)為農(nóng)用土地，使用年限最長不超過50年。開發(fā)為建設(shè)用地，須按法定權(quán)限和程序報(bào)批。
第四十九條 集體土地使用者經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，在不改變農(nóng)用土地用途的前提下，經(jīng)村民討論同意并報(bào)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和旗縣農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，可以采用出租、互換、轉(zhuǎn)包、入股、競價(jià)承包等方式進(jìn)行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
第五十條 經(jīng)旗縣以上人民政府批準(zhǔn)，農(nóng)村、牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織可以用本集體所有的已批準(zhǔn)的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)。
第五十一條 國內(nèi)外投資者依法治理、改造、開發(fā)集體土地的審批權(quán)限，參照《實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十四條的規(guī)定執(zhí)行。
第五十二條 蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村企業(yè)廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權(quán)的，及以承包方式取得的集體土地使用權(quán)抵押的，須進(jìn)行地價(jià)評估，報(bào)旗縣以上土地行政主管部門批準(zhǔn)，明確抵押方式，簽訂抵押合同。其合法憑證是土地行政主管部門頒發(fā)的《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》。
第九章 地價(jià)評估
第五十三條 建立健全城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦區(qū)和建制鎮(zhèn)的基準(zhǔn)地價(jià)評估和公布制度。
城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)評估成果經(jīng)自治區(qū)土地行政主管部門驗(yàn)收后，由當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T報(bào)同級人民政府審核后報(bào)上級人民政府批準(zhǔn)。呼和浩特市、包頭市的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)評估成果經(jīng)國土資源部審核，由自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)的基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，由旗縣以上人民政府公布執(zhí)行。
第五十四條 各地要嚴(yán)格按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)程編制基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)并定期修訂。經(jīng)批準(zhǔn)的基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，不準(zhǔn)隨意降低或提高標(biāo)準(zhǔn)。
第五十五條 自治區(qū)土地行政主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，制定協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)后下達(dá)盟市、旗縣土地行政主管部門執(zhí)行。
協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行并向社會公開。旗縣以上人民政府均不得低于協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓土地。
第五十六條 凡從事土地估價(jià)人員，必須經(jīng)過國土資源部和自治區(qū)土地行政主管部門組織的土地估價(jià)專業(yè)培訓(xùn)考試，取得資格證書后，方能從事土地估價(jià)工作。
第五十七條 改組或新設(shè)上市的股份制公司，必須選擇具有A級地價(jià)評估資格的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價(jià)評估。
第五十八條 土地估價(jià)中介機(jī)構(gòu)，必須持有營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)國家或自治區(qū)土地行政主管部門批準(zhǔn)備案的土地估價(jià)資格證書，方準(zhǔn)予承擔(dān)土地估價(jià)業(yè)務(wù)。實(shí)行土地估價(jià)資格審驗(yàn)、資質(zhì)評審制度。土地估價(jià)結(jié)果，必須按規(guī)定報(bào)送旗縣以上土地行政主管部門備案。
第十章 土地交易監(jiān)督管理
第五十九條 旗縣以上人民政府在其管轄范圍內(nèi)的土地應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理，并建立土地儲備制度，達(dá)到政府壟斷土地一級市場，搞活土地二級市場的目的。
第六十條 土地交易應(yīng)當(dāng)遵循自愿平等、誠實(shí)信用、公開的原則。
第六十一條 不符合《實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十四條規(guī)定的，土地使用權(quán)不得交易。
土地交易實(shí)行許可制度，土地行政主管部門對符合本辦法規(guī)定的土地交易申請者，發(fā)放《土地交易許可證》。未領(lǐng)取《土地交易許可證》的，不得交易。
第六十二條 任何單位和個(gè)人都不得私下轉(zhuǎn)讓、出租、經(jīng)營土地使用權(quán)。土地交易必須進(jìn)入土地行政主管部門指定的土地交易場所進(jìn)行，并接受土地行政主管部門的監(jiān)督。
第六十三條 土地交易應(yīng)當(dāng)使用書面合同，土地交易合同格式由土地行政主管部門按國家規(guī)定統(tǒng)一制定。
第六十四條 土地交易實(shí)行合同鑒證制度，土地行政主管部門對土地交易雙方簽訂的合同進(jìn)行審核、鑒證。未經(jīng)鑒證的，交易行為無效。
【關(guān)鍵詞】：土地市場；建設(shè)；問題；措施
中圖分類號：D651.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
1、我國土地市場建設(shè)存在的問題
1.1 國家的土地所有者角色定位和政府管理土地市場的職能還不協(xié)調(diào)
市場經(jīng)濟(jì)客觀要求政府必須將職能定位于制定市場規(guī)則，維護(hù)市場秩序和營造市場環(huán)境上，通過法律和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控市場，減少對市場的直接干預(yù)。在土地公有制條件下，國家還是國有土地的所有者，是土地供給的市場主體。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會以及市場成長的特定階段上，國家的土地所有者角色和政府管理土地市場的職能還沒有分化好，地方政府以土地供給者、土地需求者、土地開發(fā)者、市場規(guī)則制定者、市場秩序調(diào)控者等身份參與土地市場，這就造成地方政府往往重土地審批供應(yīng)，輕市場調(diào)控、監(jiān)管與服務(wù)，不利于形成統(tǒng)一、公開、公平、有序的競爭性土地市場，從而無法建立反映市場供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源價(jià)格形成機(jī)制。
1.2 規(guī)劃與市場在土地資源配置中的分工及配合還需要改進(jìn)
土地利用總體規(guī)劃(包括土地利用年度計(jì)劃)和土地市場是現(xiàn)階段我國土地資源配置的兩種基本機(jī)制，目前這兩種機(jī)制的關(guān)系還沒有理順。土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的土地管理制度的重要手段，具有針對性和階段必要性。但是，指令性的土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃無疑也在很大程度上壓縮了土地市場的空間，影響市場在土地資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃的剛性以及對各地情況和未來情勢變化的不適應(yīng)性，使土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃的效果打了折扣。科學(xué)地劃分土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃與土地市場的職能定位，探索二者相互支撐、相互配合、相互促進(jìn)的銜接方式，是當(dāng)代中國特色土地市場建設(shè)面臨的關(guān)鍵問題之一。
1.3 集體建設(shè)用地市場管理不規(guī)范
我國對國有和集體兩種不同的所有制實(shí)行不同的管理制度。在城鎮(zhèn)國有土地市場得到迅猛發(fā)展的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到法律的嚴(yán)格限制，壓抑了集體土地的價(jià)值和資產(chǎn)屬性，導(dǎo)致集體建設(shè)用地配置效率低，利用率不高，不利于節(jié)約集約利用土地，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí)，由于龐大的存量集體建設(shè)用地長期沒有納入規(guī)范的市場管理，造成集體建設(shè)用地隱形交易大量存在，出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)民宅基地?zé)o序交易等混亂現(xiàn)象。
1.4 現(xiàn)行的土地征收制度不符合市場化改革的要求
我國的征地制度為工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)作出了巨大貢獻(xiàn)。但由于土地征收范圍大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使地方政府可以通過土地征收獲得發(fā)展空間和大量的經(jīng)濟(jì)收入，因而加劇了地方政府?dāng)U張用地的內(nèi)在沖動。這既增加了耕地保護(hù)的壓力，也不利于土地的節(jié)約集約利用，還扭曲了市場價(jià)格，不利于土地市場的健康發(fā)展。
1.5 尚未實(shí)行符合土地市場發(fā)展要求的不動產(chǎn)稅制
我國現(xiàn)行土地稅收制度的基本框架，如城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和房產(chǎn)稅等，主要是在20世紀(jì)80年代末90年代初形成的，當(dāng)時(shí)是要突出和強(qiáng)化資產(chǎn)管理，而且在稅制設(shè)計(jì)上，保有環(huán)節(jié)稅種少、稅負(fù)輕，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種多、稅負(fù)重，導(dǎo)致土地使用者保有土地成本低、轉(zhuǎn)讓成本高，不利于土地的高效利用。這種稅制設(shè)計(jì)已經(jīng)嚴(yán)重落后于土地市場與房地產(chǎn)市場深度融合，房地產(chǎn)業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)、土地資產(chǎn)不動產(chǎn)化的新形勢。國際上通行的不動產(chǎn)物業(yè)稅還沒有進(jìn)入我國，制約了土地市場的成長和發(fā)展。
2、加強(qiáng)土地市場建設(shè)的意義
2.1 是增強(qiáng)政府調(diào)控能力的有效途徑
規(guī)范和有序的土地市場有利于政府對土地資源和社會資源以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀調(diào)控。只有規(guī)范土地供應(yīng)渠道，才能夠有效保證全省的建設(shè)用地需求和糧食生產(chǎn)安全，也才能保證可持續(xù)發(fā)展有較為充足的土地資源。
2.2 有利于節(jié)約土地資源，實(shí)現(xiàn)集約利用
對投資者來說，在規(guī)范管理的環(huán)境下，越是公平取得的資源包括土地，越是會全力以赴地加以利用，絕不會粗放利用，更不會讓它長久閑置。要實(shí)現(xiàn)在集約用地的同時(shí)，保障建設(shè)用地的需求，就必須建立由市場主導(dǎo)配置資源的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對土地資產(chǎn)的有效調(diào)配和集中統(tǒng)一管理，最終使國家受益、企業(yè)和個(gè)人投資者受益。
3、完善土地市場建設(shè)的措施
3.1 從實(shí)際出發(fā)，選擇具有本國特色的土地市場模式
不同國家土地市場的結(jié)構(gòu)和模式往往因受該國的政治制度、土地權(quán)利制度、法律體系、文化歷史傳統(tǒng)和發(fā)展階段等的影響而有很大不同。土地市場的培育和建設(shè)大都從本國實(shí)際出發(fā)，形成各具特色的土地市場模式。我國的土地市場建設(shè)也需要從中國的獨(dú)特土地公有制、政治體制、法律體系出發(fā)，充分考慮我們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處的階段，特別是要與過去三十年土地制度改革的成果相銜接。
3.2 促進(jìn)土地市場結(jié)構(gòu)簡單化，降低交易費(fèi)用
發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的土地市場結(jié)構(gòu)都比較簡單，交易規(guī)則都很簡明，都由平等的市場主體自由交易，政府只是根據(jù)相應(yīng)的法律、政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。我國應(yīng)逐漸簡化土地市場結(jié)構(gòu)，公平對待國有土地和集體土地，明確所有權(quán)和使用權(quán)主體的權(quán)、責(zé)、利，通過稅收、規(guī)劃等政策來調(diào)控市場。
3.3 對土地市場的管理應(yīng)更多使用經(jīng)濟(jì)和法律手段，減少對土地資源配置的直接干預(yù)
土地市場不同于其他市場，政府的介入是必不可少的，而且政府在介入土地市場時(shí)出于不同的目標(biāo)對土地市場的管制和監(jiān)控程度也存在一定差異，但其共同點(diǎn)是政府干預(yù)更多使用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，盡量減少對土地具體交易的干預(yù)，減少行政手段的使用。在我國土地市場建設(shè)中，今后應(yīng)加強(qiáng)土地法律制度建設(shè)，要協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃等行政手段與土地市場的關(guān)系，更多依靠稅收、利率等經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)控市場。
3.4 土地市場管理的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向保持市場穩(wěn)定，防止市場波動
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)顯示，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)化階段，土地市場的管理轉(zhuǎn)向保持市場穩(wěn)定，防止市場波動。土地市場調(diào)控政策的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向采用稅收的手段調(diào)控市場投機(jī)，其中土地保有稅和增值稅是抑制土地市場投機(jī)的重要手段。經(jīng)過20多年發(fā)展，目前我國土地市場的基礎(chǔ)框架已經(jīng)建立起來，地產(chǎn)泡沫問題已經(jīng)出現(xiàn)。今后我國土地市場調(diào)控政策應(yīng)該是培育市場與防范地產(chǎn)泡沫并重。目前，我國土地保有稅稅負(fù)過低，且征收范圍狹窄，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種過多，不利于土地的合理有效利用，不利于抑制地價(jià)的上漲。因此，我們需要盡快改革現(xiàn)行稅制，創(chuàng)設(shè)并建立完善的不動產(chǎn)保有稅體系，降低土地增值稅。
3.5 注意解決土地資源配置中的效率與公平問題
土地資源配置中的效率與公平問題是土地市場建設(shè)的永恒主題。在土地市場成長的不同階段上，土地資源配置的效率與公平這一對矛盾的重點(diǎn)及表現(xiàn)形式都有所不同。如韓國1990年代土地資源配置的公平問題凸顯，政府隨之開始土地政策的轉(zhuǎn)向，通過國家公司開發(fā)土地、增加住房（特別是中低檔住房）的措施來緩解土地供需的結(jié)構(gòu)性矛盾和社會公平問題，取得較好效果。隨著中國特色土地市場的基礎(chǔ)框架的建立，在土地資源配置效率的問題逐步得到解決的形勢下，土地資源配置的公平問題也將出現(xiàn)，在一定時(shí)期甚至可能成為社會矛盾的焦點(diǎn)。這就要求我們在土地市場建設(shè)過程中，關(guān)注和解決土地資源配置中的效率與公平問題。
4、結(jié)束語
綜上所述，土地市場的健康發(fā)展對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定有著至關(guān)重要的意義。由于我國的土地市場起步晚，發(fā)展尚不完善，在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了諸多問題，對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大。只有不斷地對我國的土地市場建設(shè)進(jìn)行完善，才能夠保證我國市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
Abstract: Since the establishment of the land market, primary market develope rapidly, while the secondary market is still at a relatively slow and lagging situation. However, with the transformation of country's economic development pattern, and upgrade and optimization of the industrial structure, to actively promote the stock of land transfer and accelerate the development of land in the secondary market has become an important part of land management.
關(guān)鍵詞:土地二級市場;問題;對策
Key words: land secondary market;problems;countermeasures
中圖分類號:F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-4311(2010)24-0142-01
0引言
土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入市場,必然會在市場上流轉(zhuǎn),形成土地二級市場。土地二級市場對繁榮土地市場,優(yōu)化重組土地資源配置有著積極的作用。但是,如不加以規(guī)范管理,土地二級市場無序發(fā)展就會沖擊土地一級市場,影響土地市場健康發(fā)展,導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失,擾亂經(jīng)濟(jì)秩序。
1土地二級市場現(xiàn)狀
據(jù)了解,目前各地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等二級市場交易十分頻繁,其中土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓存在私下交易較多等不規(guī)范狀況,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn):
①交易的自發(fā)性。土地私下交易、隱形交易較為普遍。存在大量土地私下交易的原因,一方面固然和當(dāng)事人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動有直接關(guān)系,但和土地二級市場不完善,土地交易沒有固定場所,交易信息不靈也有關(guān)系。土地交易當(dāng)事人互相隔絕,不能及時(shí)掌握交易信息,致使買家找不到賣家,賣家找不到買家,就只能托親戚、找熟人打聽信息,私下談價(jià)成交。在交易過程中,由于當(dāng)事人不懂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律及政策規(guī)定,對劃撥土地、工業(yè)用地、集體土地甚至未經(jīng)處理的違法占地,也進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)。
②交易的非法性。城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的存量土地,大多為國有劃撥用地。有些用地者違反法律規(guī)定,采取作價(jià)、入股、合資等方法變相、私自流轉(zhuǎn)這些土地;有的將拆遷安置用地或多余的安置用房,私下買賣轉(zhuǎn)讓;還有的私自改變土地用途,改變土地的使用條件進(jìn)行交易。
在城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)村鎮(zhèn),部分單位、村委和農(nóng)民擅自出租、出售房屋,造成了集體土地的非法流轉(zhuǎn)。
③管理的多頭性。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等交易行為,主要有三個(gè)部門的介入。一是房產(chǎn)管理部門。目前地產(chǎn)和房產(chǎn)分別屬于國土部門和建設(shè)部門管理。城市國有土地使用權(quán)的房屋轉(zhuǎn)讓交易還比較規(guī)范,但集體土地使用權(quán)的房屋轉(zhuǎn)讓交易十分不規(guī)范,處于“各掃門前雪”的狀態(tài)。二是人民法院。有些法院在裁定涉及土地使用權(quán)方面的案件時(shí),沒有充分考慮土地權(quán)屬是否合法,未經(jīng)國土部門批準(zhǔn)將土地使用權(quán)裁定給相關(guān)當(dāng)事人。三是拍賣公司。少數(shù)拍賣公司在拍賣房產(chǎn)時(shí),將土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移,擾亂了土地二級市場健康、穩(wěn)定發(fā)展。
④交易多樣性。在土地隱形市場中,既有國有土地交易,又有集體土地交易,交易的形式也多種多樣。一是純土地非法買賣或變相買賣流轉(zhuǎn)。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織借辦福利、公益事業(yè)或籌集舊村改造資金之名,未經(jīng)批準(zhǔn)私下將集體土地使用權(quán)賣給其他單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。有的村甚至擅自招標(biāo)出賣二、三產(chǎn)業(yè)用地。二是集體建房和農(nóng)民拆遷安置住宅買賣。部分村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村居民,在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下,以轉(zhuǎn)讓為名,出售拆遷安置用地,從中牟取暴利。區(qū)位較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地為條件,吸引外地單位和個(gè)人興辦企業(yè),流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。三是企業(yè)將因遷移、轉(zhuǎn)產(chǎn)、改制、兼并非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán),以作價(jià)入股、聯(lián)營等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。四是出租房屋同時(shí)出租土地使用權(quán)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村鎮(zhèn),部分單位和農(nóng)村居民憑借地理環(huán)境優(yōu)勢,通過出租房屋,實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)租賃。對城郊結(jié)合部的村集體組織和農(nóng)戶而言,轉(zhuǎn)讓、出租土地、房屋獲取的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入,因而有的甚至擅自把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或違章建房出售、出租,獲取高額回報(bào)。
2規(guī)范土地二級市場管理的對策
在管理中要兼顧土地一、二級市場。國土部門在強(qiáng)化對土地一級市場壟斷的同時(shí),必須加強(qiáng)對二級市場的管理。一級市場經(jīng)營不善,就會促成二級市場混亂無序,二級市場不能有效管理,也會擾亂一級市場的正常秩序,最終影響到土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用。
認(rèn)真落實(shí)國土資源部關(guān)于建立土地有形市場,促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范交易的有關(guān)規(guī)定。在土地市場各方面相對健全完善的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)化職能,落實(shí)責(zé)任。建立固定的交易場所,創(chuàng)造條件,建成類似于行政審批式的土地交易大廳;要暢通交易信息,采取多種手段,公布和提供土地供求信息,收集、儲存、土地交易行情和交易結(jié)果;委托中介機(jī)構(gòu)代辦土地交易相關(guān)事務(wù),積極拓寬業(yè)務(wù)渠道和范圍,提供土地政策法規(guī)、土地市場管理規(guī)則、土地利用投資等方面的咨詢。
加強(qiáng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理。在農(nóng)戶住宅用地審批過程中,要嚴(yán)把一戶一宅關(guān),從源頭上制止農(nóng)村集體土地非法轉(zhuǎn)讓。同時(shí),盡快制定出臺農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及流轉(zhuǎn)的意見和辦法,促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。
加強(qiáng)對非法土地市場的打擊力度。土地交易機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是事業(yè)單位,不具備執(zhí)法的職能,但應(yīng)積極協(xié)助國土執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)查處打擊非法土地交易。交易機(jī)構(gòu)要多深入基層、加強(qiáng)調(diào)查研究,拓寬渠道,為專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供線索和信息。督促交易者主動辦理相關(guān)手續(xù),最大限度地減少違法交易行為的發(fā)生。
土地是人類社會生存發(fā)展的基礎(chǔ)，既是重要的資源，也是重要的資產(chǎn)，還是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深化，隨著各級黨委政府對土地管理工作的不斷加強(qiáng)，我國的土地市場建設(shè)獲得了較大發(fā)展，土地資本運(yùn)營已成為土地管理工作的重要課題。**是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，人多地少，耕地后備資源不足，加大土地使用制度改革力度，加快國有土地資本運(yùn)營顯得尤為重要。20xx年下半年實(shí)施縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，新組建**縣國土資源局，在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和上級業(yè)務(wù)主管部門的大力支持下，我局圍繞中心，服務(wù)大局，以提高土地對可持續(xù)發(fā)展的保障能力為目標(biāo)，堅(jiān)持資源保護(hù)與資產(chǎn)管理并重，建立健全土地收購儲備各項(xiàng)制度，加大國有土地儲備交易工作力度,嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性用地“招拍掛”出讓規(guī)定，土地市場的培育發(fā)展和規(guī)范管理工作取得了一定的成效。
一、 **土地市場建設(shè)的現(xiàn)狀
近年來，我國土地使用制度改革在不斷深化，如何盤活土地，抓好土地儲備交易工作成為經(jīng)營城市的一大課題。為此，我們按照縣委政府的統(tǒng)一部署，創(chuàng)新工作思路和方法，在改造舊城、開發(fā)新城工作中，為實(shí)現(xiàn)政府壟斷土地一級市場，在完善土地儲備交易制度方面結(jié)合縣情做了大量艱苦細(xì)致的工作。
（一）成立機(jī)構(gòu) 建章立制
土地收購儲備制度的產(chǎn)生是政府壟斷土地一級市場、調(diào)控土地二級市場的內(nèi)在需求，也是深化土地有償使用制度改革的必然結(jié)果。由于我縣城鎮(zhèn)規(guī)模較小，布局分散，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城市建設(shè)資金短缺，過去長期實(shí)行無償、無期限的土地使用制度，大部分存量國有土地以劃撥方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，非法入市現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)征土地出讓金隨意減免現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成大量國有土地資產(chǎn)流失，政府難以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，也為土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。針對這一情況，為全面貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[20xx]15號)和國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部第39號令）等文件精神，依法規(guī)范土地市場，確保政府對土地一級市場的高度壟斷。20xx年8月，我縣成立了土地儲備交易中心，隸屬**縣國土資源局，定編5人，主要從事土地征收征用、土地收購、土地儲備、國有建設(shè)用地出讓等工作。
確定土地收購儲備中心是接受縣政府委托實(shí)施國有土地資本運(yùn)營工作的法定機(jī)構(gòu)，代表縣政府對城鎮(zhèn)國有土地實(shí)行統(tǒng)一征收、儲備、經(jīng)營和管理，做到“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。同時(shí)，結(jié)合我縣實(shí)際，制定出臺了《**縣國有土地收儲運(yùn)營管理暫行辦法》、《**縣國有土地收儲運(yùn)營程序》和《**縣土地使用權(quán)交易市場管理暫行辦法》等制度，為規(guī)范有序地實(shí)施土地儲備交易提供了保障。
（二）清理整治土地市場，優(yōu)化土地儲備交易環(huán)境
20xx年2月20日，國土資源部召開土地市場秩序電視電話會議，下發(fā)相關(guān)通知，針對一些地方土地管理松馳，制度不健全，土地市場混亂問題，決定在全國范圍開展土地市場秩序治理整頓。為優(yōu)化土地儲備交易環(huán)境，我縣以進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序?yàn)槠鯔C(jī)，抓好土地市場秩序治理整頓，促進(jìn)土地市場建設(shè)，進(jìn)一步深化土地使用制度改革，明確劃撥供地范圍，切實(shí)抓好經(jīng)營性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作。自20xx年以來，我縣就完善土地儲備交易機(jī)制，加大土地市場配置力度，連續(xù)推出了一系列舉措。結(jié)合我縣實(shí)際，下發(fā)了《**縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的土地管理“五統(tǒng)一”的原則；根據(jù)土地市場的變化，及時(shí)修改我縣的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，并就土地儲備范圍、土地儲備工作程序、儲備土地的處置程序等內(nèi)容進(jìn)一步明細(xì)化、規(guī)范化；相繼出臺《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理的通告》、《關(guān)于加強(qiáng)土地市場秩序管理、嚴(yán)禁非法買賣土地轉(zhuǎn)讓土地的通告》，堅(jiān)決凍結(jié)縣城區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的供應(yīng)和審批，查處非法買賣、轉(zhuǎn)讓土地。一系列文件的出臺，為搞好土地收購儲備和規(guī)范土地市場提供了法律法規(guī)支持。
（三）多形式并舉，廣泛宣傳國土資源法律法規(guī)
為使國土資源法律法規(guī)家喻戶曉，人人皆知，我縣在宣傳力度上花了很大的力氣，收到很好的效果。近年來，我們始終把國土資源法律法規(guī)、土地國情、國策的宣傳教育工作放在首位。采用書寫張貼懸掛標(biāo)語、出動宣傳車、利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、舉辦專欄板報(bào)、演講比賽、印發(fā)資料、召開座談會等貼近實(shí)際、貼近群眾、貼近生活的形式，廣泛、深入地宣傳土地管理特別是耕地保護(hù)的重要性、必要性和緊迫性。通過每年開展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣傳活動，使全縣人民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識到我縣國土資源保護(hù)與利用的現(xiàn)狀及所面臨的嚴(yán)峻形勢，明白土地是不可再生的資源，以此增強(qiáng)土地憂患意識，全面提高耕地保護(hù)和合理利用土地的 自覺性。這樣，使國土資源法律法規(guī)更加深入人心，干部、群眾的法律意識有了明顯提高，也為我縣推進(jìn)土地儲備工交易工作和規(guī)范土地市場營造了良好的氛圍。
（四）認(rèn)真履行職責(zé)，實(shí)施土地交易“陽光工程”
招拍掛出讓國有建設(shè)用地是《土地管理法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部第39號令）及相關(guān)法律法規(guī)要求的公開土地出讓的方式。法律規(guī)定，經(jīng)營性用地必須實(shí)行“招拍掛”。近年來，我縣不斷完善經(jīng)營性用地“招拍掛”出讓制度，著力于掛牌出讓精心打造土地交易“陽光工程”。全縣經(jīng)營性用地掛牌出讓一律實(shí)行市場化運(yùn)作，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，采取招拍掛方式公開出讓。并通過《中國土地網(wǎng)》、廣播電視等媒體和張貼公告等形式對外公告，實(shí)施陽光交易。參加競買土地者有縣內(nèi)、縣外，州內(nèi)、州外，也有省內(nèi)、省外的投資商、開發(fā)商。每宗地掛牌出讓公告期滿后，有兩家以上要求現(xiàn)場競價(jià)，均由縣政府牽頭組織新區(qū)建設(shè)指揮部、國土資源、建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政等部門聯(lián)合舉行現(xiàn)場競價(jià)會，在媒體上交易結(jié)果，接受社會監(jiān)督，取得了良好的成效。
土地儲備交易中心成立以來，嚴(yán)格按照規(guī)定對國有土地實(shí)行統(tǒng)一征用、儲備、經(jīng)營和管理，依法按程序?qū)θh經(jīng)營性用地實(shí)施了招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作，自土地儲備交易成立至今的5、6年時(shí)間，**縣土地儲備交易中心在**縣國土資源局的領(lǐng)導(dǎo)下，以盤活存量國有建設(shè)用地、合理流轉(zhuǎn)土地資源為工作出發(fā)點(diǎn)，供應(yīng)國有建設(shè)用地32.4840公頃，其中劃撥21.39公頃，出讓11.0940公頃，收取土地出讓金5054.2625萬元，為**縣城新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)提供了必要的資金保障，解決了72個(gè)黨政機(jī)關(guān)及社會團(tuán)體單位的辦公用地問題，為**縣城特別是縣城新區(qū)的建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。
二、 **土地市場建設(shè)存在的主要問題
我縣的土地市場建設(shè)正處于發(fā)育起步階段，經(jīng)過五年多的培育和規(guī)范，雖然取得了一定的進(jìn)展，但也存在一些問題。
一是市場機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還未得到充分發(fā)揮，出讓供地、招標(biāo)拍賣掛牌出讓供地的比例還有待提高。由于行政行為和部門利益驅(qū)動，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、企業(yè)改制和招商引資等方面供地操作不夠規(guī)范，低價(jià)出讓、甚至減免出讓金的現(xiàn)象依然存在，影響了市場機(jī)制配置土地資源作用的充分發(fā)揮。
二是土地市場管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度有待進(jìn)一步落實(shí)，政府對土地市場的宏觀調(diào)控還有待加強(qiáng)。土地市場發(fā)展的前提是政府控制土地供應(yīng)總量,但社會上部分人員國土資源政策、法律意識淡薄，違法占地、隨意占用耕地的現(xiàn)象屢禁不止，少數(shù)開發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議圈占土地搞建設(shè)，多頭分散供地久治不絕，影響了政府對土地供應(yīng)宏觀調(diào)控的實(shí)施和耕地保護(hù)。
三是由于我縣是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，年供地量不大，競爭力不強(qiáng)，加上收購?fù)恋氐馁Y金無來源，財(cái)政提供不了專項(xiàng)周轉(zhuǎn)金，銀行貸款困難，造成收儲資金無著落，從客觀上給土地“招拍掛”工作帶來了一定的制約。
四是土地私下交易行為比較突出，少數(shù)單位和個(gè)人為逃避稅費(fèi)，不依法申報(bào)辦理變更手續(xù)，部分企業(yè)、行政事業(yè)單位利用原劃撥土地直接非法入市或用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，造成土地交易市場混亂。
上述問題的產(chǎn)生，既有國土部門內(nèi)部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的諸多原因，主要表現(xiàn)在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落實(shí)。建設(shè)項(xiàng)目用地選址隨意性大，未能按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行選址，在項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃時(shí)，往往實(shí)行規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，隨意調(diào)整規(guī)劃。多數(shù)情況下，用地單位或個(gè)人忽視城市規(guī)劃，認(rèn)為只要獲得政府批準(zhǔn)的土地，建設(shè)過程中隨意性較大，不嚴(yán)格執(zhí)行供地過程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；部門間的相互協(xié)調(diào)不夠，宗地管理無法實(shí)現(xiàn)，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是土地收購儲備中心的職能不到位，政府不能集中統(tǒng)一供地，多頭供地現(xiàn)象依然存在，使“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的原則得不到真正的落實(shí)。三是一些單位和個(gè)人對土地政策、法律法規(guī)意識不強(qiáng)，違法占地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)過分強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨意提供工業(yè)用地，只顧當(dāng)前利益，不顧長遠(yuǎn)計(jì)劃。為引進(jìn)資金，興辦企業(yè)，一味遷就企業(yè)不合理要求，以犧牲土地和農(nóng)民利益為代價(jià)，不要求企業(yè)主嚴(yán)格地完善依法用地手續(xù)，造成農(nóng)村土地市場混亂。四是缺乏土地儲備資金，從而對老城區(qū)企業(yè)改制、劃撥用地改變用途等國有土地管理的難度加大，無法按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出讓金未按上級要求管理、分配使用，致使在應(yīng)對上級檢查時(shí)捉襟見肘。
三、解決**土地市場建設(shè)問題的對策措施
規(guī)范土地市場就是政府用市場的眼光看待國有土地，通過運(yùn)用市場機(jī)制和市場規(guī)律，最大限度地優(yōu)化配置土地資源、資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益的行為，它對于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。針對上述我縣土地市場建設(shè)存在的問題，我們堅(jiān)信在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督指導(dǎo)下，通過自身的努力一定能逐步加以解決。
一是繼續(xù)深入開展宣傳教育工作。采取多種有效方式，從發(fā)展和規(guī)范土地市場、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的高度，大力宣傳規(guī)范土地市場、實(shí)施經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的重要意義，為深入推進(jìn)經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作營造良好的氛圍。
二是進(jìn)一步健全和完善土地公開供應(yīng)制度。建立土地市場集中統(tǒng)一供應(yīng)制度，國有土地招標(biāo)、拍賣制度和依法行政工作制度。促進(jìn)土地“招拍掛”工作公開、公正、公平。
三是要同相關(guān)協(xié)作部門共同研究解決土地招拍掛工作中的問題，完成供地前期規(guī)劃、供地后期管理的基礎(chǔ)工作和驗(yàn)收工作；建立統(tǒng)一協(xié)作關(guān)系，共同促進(jìn)和培育規(guī)范的土地市場。
一、廣東省國有建設(shè)用地二級市場建設(shè)的總體情況
廣東省長期以來積極探索培育和完善國有建設(shè)用地二級市場，從1999年起就開始建立土地有形市場，本著“公開、公平、公正”的原則，建立了專門的二級市場交易平臺，促進(jìn)了土地有形市場的正常運(yùn)作和健康發(fā)展。目前，廣東省國有建設(shè)用地二級市場總體情況良好，為增加土地供給、促進(jìn)集約節(jié)約用地、優(yōu)化土地資源配置發(fā)揮了積極作用。在廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的國有建設(shè)用地二級市場尤為活躍。在廣東國有建設(shè)用地二級市場的交易形式中，轉(zhuǎn)讓和抵押的宗地?cái)?shù)量相對較多，出租的情況較少甚至沒有。由于在廣東許多地區(qū)，國企改制都已經(jīng)完成，在企業(yè)改制過程中，對國企劃撥土地的處置已基本完成，所以劃撥土地作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營的情況也較少。從交易主體看，二級市場相比一級市場政府壟斷不同，呈現(xiàn)出主體多元化特征，既有含農(nóng)村集體和鎮(zhèn)街道下屬企業(yè)在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)組織，也有個(gè)人，還有各類房地產(chǎn)開發(fā)公司。從土地用途看，類型多樣，既有工業(yè)倉儲，也有商住用途。
二、廣東省培育和完善國有建設(shè)用地二級市場的主要做法和經(jīng)驗(yàn)
1.制定并出臺規(guī)范國有建設(shè)用地二級市場的有關(guān)政策法規(guī)和規(guī)范性文件
2008年，廣東省人大常委會修改出臺了《廣東省實(shí)施辦法》，專設(shè)“第六章 建設(shè)用地使用權(quán)交易管理”，對國有建設(shè)用地包括出讓和劃撥兩類土地的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押所涉及到的相關(guān)問題進(jìn)行了嚴(yán)格明確的規(guī)定，對規(guī)范二級市場交易具有指導(dǎo)意義。廣東省政府1998年出臺了《廣東省城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)公開招標(biāo)拍賣管理辦法》（粵府令第39號），以規(guī)范國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣行為。廣東省政府2002年出臺了《廣東省土地使用權(quán)交易市場管理規(guī)定》（省政府第79號令），其中涉及規(guī)范土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定。2003年，廣東省國土資源廳出臺了《廣東省土地使用權(quán)公開交易規(guī)則》、《土地交易機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作制度》、《土地使用權(quán)交易成交證明書》（粵國土資（利用）字[2003]231號），其中《廣東省土地使用權(quán)公開交易規(guī)則》專設(shè)“第三章土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前期工作”。廣東省國土資源廳出臺了《關(guān)于加快金融機(jī)構(gòu)抵債土地處置的若干意見》（粵國土資發(fā)[2004]73號），明確了金融機(jī)構(gòu)抵債土地的四種處置方式。
廣州市2003年印發(fā)了《廣州市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)則的通知》（穗國房字[2003]309號），同時(shí)要求實(shí)施《廣州市國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定（試行）》。佛山市出臺《佛山市土地市場管理辦法》（佛府[2002]34號），專設(shè)“第三章國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”和“第五章土地使用權(quán)抵押”，對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押中的一些具體細(xì)節(jié)問題予以了明確；還出臺了《佛山市實(shí)施辦法》（佛府[2004]24號）。佛山市所轄各區(qū)還根據(jù)本區(qū)的實(shí)際情況出臺了相關(guān)規(guī)定，如：禪城區(qū)制定了《佛山市禪城區(qū)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓公開交易規(guī)則》（佛國土資禪[2007]93號）；順德區(qū)制定了《關(guān)于規(guī)范土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的通知》（佛國土資順[2007]154號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地房產(chǎn)管理工作的通知》（順府辦發(fā)[2007]103號）、《關(guān)于規(guī)范以土地作價(jià)出資入股方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)審批的通知》（佛國土資順[2008]38號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場管理的實(shí)施辦法》（順府辦發(fā)[2011]25號）。廣東省通過完善國有建設(shè)用地二級市場制度建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)地方土地市場管理，優(yōu)化土地公開交易環(huán)境，規(guī)范土地市場秩序，加大對土地市場的調(diào)控力度，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
2.明確將國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入土地公開交易平臺，確保“公開、公平、公正”
廣東省國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《廣東省土地使用權(quán)交易市場管理規(guī)定》、《廣東省土地使用權(quán)公開交易規(guī)則》等相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定實(shí)施。符合公開交易的轉(zhuǎn)讓行為主要參照一級市場出讓的交易規(guī)則和交易程序。廣東省政府2002年出臺的《廣東省土地使用權(quán)交易市場管理規(guī)定》（省政府第79號令），明確規(guī)定屬于以下四類情形的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在土地交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行，“1、國有企業(yè)、集體企業(yè)和公有經(jīng)濟(jì)成分占主導(dǎo)地位的公司、企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（含以土地使用權(quán)為條件進(jìn)行的合營合作建房）；2、以劃撥方式取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。但必須依法經(jīng)過批準(zhǔn)，簽訂土地使用權(quán)出讓合同，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金；3、為實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)而進(jìn)行的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；4、判決、裁定需要拍賣的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”。按規(guī)定必須進(jìn)行公開交易的，嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。如不按規(guī)定進(jìn)行公開交易的，則不予以辦理土地變更登記。
廣州市國土房管局在土地轉(zhuǎn)讓過程中，要求國土證、出讓合同、地塊資料、轉(zhuǎn)讓合同（樣本）等有關(guān)信息必須在廣州市國土房管局網(wǎng)站予以公布，從而保證信息的全面公開，廣州市國土房管局網(wǎng)站已成為各房地產(chǎn)企業(yè)了解土地交易信息的重要渠道。在申請人申請公開轉(zhuǎn)讓時(shí)，要求他們提供國資部門或授權(quán)經(jīng)營管理部門同意轉(zhuǎn)讓的批文作為申請要件，廣州國土房管局根據(jù)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保轉(zhuǎn)讓的公平、公正。在受理協(xié)議轉(zhuǎn)讓案件時(shí)，為避免國有資產(chǎn)流失，嚴(yán)格審查轉(zhuǎn)讓人的股東及工商登記情況，在明確轉(zhuǎn)讓人不屬于公有經(jīng)濟(jì)成分占主導(dǎo)地位的公司、企業(yè)，才同意辦理協(xié)議出讓。
1.加強(qiáng)節(jié)約集約用地的必要性
從國家的宏觀政策看，加強(qiáng)節(jié)約集約用地已成為土地管理的一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容。從2003年初開始，中央加大了耕地保護(hù)和土地調(diào)控力度，出臺了一系列政策和措施進(jìn)行土地市場治理整頓。切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高、符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國應(yīng)長期堅(jiān)持的一貫方針。
2.節(jié)約集約用地中存在的問題
2.1用地空間組織形式相對落后，結(jié)構(gòu)不合理 許多地方的工業(yè)項(xiàng)目用地基本上以傳統(tǒng)獨(dú)立式院落為主，且面積較大。工業(yè)規(guī)劃區(qū)塊內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)廠房及多層廠房等先進(jìn)的空間組織形式所占的比例很低，土地空間未得到充分利用，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
2.2土地閑置現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，工業(yè)用地投資強(qiáng)度過低 造成這些問題既有思想上缺乏對節(jié)約集約用地重要性、緊迫性認(rèn)識的原因，也有土地利用總體規(guī)劃與各類專項(xiàng)規(guī)劃不能有效銜接，建設(shè)用地總量控制不能有效執(zhí)行，政府宏觀調(diào)控力度不夠的原因。當(dāng)前，許多地方正處于加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵階段。發(fā)展和建設(shè)必然要用地，包括要占用一部分耕地，而我們的土地尤其耕地又極為稀缺。根本的出路就在于節(jié)約集約用地，使有限的土地產(chǎn)出最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，絕不能大手大腳、亂占濫用土地，特別是不能盲目圈占、破壞浪費(fèi)耕地。
3.節(jié)約集約用地的對策措施
3.1強(qiáng)化土地規(guī)劃管理，引導(dǎo)節(jié)約集約用地 超前預(yù)測，充分認(rèn)證，科學(xué)劃定土地功能區(qū)域，使用地空間布局更為合理，引導(dǎo)合理、集約利用土地，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。搞好各項(xiàng)規(guī)劃銜接。要協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，并通過規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向開發(fā)區(qū)集中，努力提高區(qū)域性社會資源共享程度，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，確保有限的土地資源得到充分合理利用。
3.2強(qiáng)化用地預(yù)審管理，確保節(jié)約集約用地 把住用地預(yù)審關(guān)，可以有效防止用地單位粗放用地，也可以有效遏制部分用地單位存在的圈地傾向。加強(qiáng)用地預(yù)審，要設(shè)好和把好下面三道關(guān)：提高建設(shè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入“門檻”。對引進(jìn)的項(xiàng)目，要設(shè)好準(zhǔn)入關(guān)，合理設(shè)置用地“門檻”，有選擇地引進(jìn)科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、污染程度低的項(xiàng)目。要提高用地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出密度標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先發(fā)展單位用地產(chǎn)出率高的產(chǎn)業(yè)；嚴(yán)格用地審批。對要求新增建設(shè)用地的用地單位，必須已經(jīng)充分消化使用了現(xiàn)有批準(zhǔn)的土地，才能安排新的用地指標(biāo)。對存在閑置土地傾向的用地單位，不報(bào)批新的建設(shè)用地項(xiàng)目；嚴(yán)格審查用地規(guī)模。按照“建設(shè)用地雙控指標(biāo)”的要求，嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模。對投資強(qiáng)度、建筑容積率、非生產(chǎn)用地比例達(dá)不到要求的，要相應(yīng)核減用地面積，并由項(xiàng)目單位重新進(jìn)行總平圖設(shè)計(jì)。計(jì)劃、規(guī)劃和國土部門在項(xiàng)目審批、總平圖審查、用地計(jì)劃安排、具體建設(shè)項(xiàng)目供地各個(gè)環(huán)節(jié)中，都要對建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的審核。
3.3強(qiáng)化土地市場管理，激勵節(jié)約集約用地 強(qiáng)化土地市場管理，重點(diǎn)是要全面落實(shí)經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，提高土地資源的市場化配置程度，增強(qiáng)市場主體用地成本意識，提高全社會珍惜土地、節(jié)約用地的自覺性。
3.4強(qiáng)化存量土地管理，推進(jìn)節(jié)約集約用地 通過鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)依法轉(zhuǎn)讓或出租閑置廠房，實(shí)施廠房加層、改造老廠、內(nèi)部整理和余缺調(diào)劑，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備，節(jié)約生產(chǎn)空間等途徑將存量變增量，提高土地利用效率。在符合城市規(guī)劃的條件下，鼓勵用地單位充分利用現(xiàn)有廠區(qū)存量土地?cái)U(kuò)建、新建、翻建標(biāo)準(zhǔn)式多層廠房，盤活閑置廠房、倉儲等用地。
關(guān)鍵詞：政府角色；土地市場；外部性
中圖分類號：F120文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751（2013）03—0033—05
長久以來，人們普遍認(rèn)識到土地利用中存在廣泛的外部性現(xiàn)象。出于最大化社會總收益的考慮，政府——包括土地私有的國家——往往會在價(jià)格機(jī)制外加大對土地資源利用的管制。在我國的土地市場上，同樣存在著廣泛的外部性現(xiàn)象，而政府也同樣通過各種方式影響土地市場的配置。學(xué)界已有對政府矯正土地市場外部的研究，這些研究有的集中在土地外部性的特點(diǎn)和解決的主要方向，有的則集中在具體的某項(xiàng)矯正行為的實(shí)施績效分析。筆者認(rèn)為，還有必要對現(xiàn)行的各項(xiàng)矯正行為之間的分工和協(xié)調(diào)情況進(jìn)行探討。分析政府在土地市場上的不同職能，是理解政府矯正行為以及和市場價(jià)格機(jī)制分工協(xié)調(diào)的一個(gè)較好方式。從分工的角度講，土地市場影響重大、機(jī)制復(fù)雜，政府在土地市場上的矯正行為需要達(dá)到多個(gè)目標(biāo)。一方面應(yīng)不影響價(jià)格機(jī)制正常運(yùn)行，另一方面要平衡經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益和社會利益，而不同職能隱含了政府矯正行為中不同的目標(biāo)函數(shù)，是對政府矯正行為的分工；同時(shí)，各職能之間也存在著互相的約束和補(bǔ)充，對彼此實(shí)施的成本和績效均會產(chǎn)生影響。從這個(gè)角度看，只有在了解各矯正方式之間的分工協(xié)調(diào)后，才能對政府的矯正行為有更全面更準(zhǔn)確的認(rèn)識。
一、政府在土地市場上的職能及行為模式
一般而言，政府在土地市場上主要是作為規(guī)則制度的建立者和維護(hù)者。政府根據(jù)一系列的法律法規(guī)制定土地市場的基本規(guī)則，如確立產(chǎn)權(quán)和交易方式，形成由一系列包括土地征用制度、土地儲備制度等在內(nèi)的土地市場體系。其次，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展戰(zhàn)略等制定土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過此類規(guī)劃綜合安排成片區(qū)域內(nèi)土地的使用。在某些國家和地區(qū)，政府會直接參與土地市場交易。我國的情況即是如此，作為城市土地一級市場的壟斷供應(yīng)方，我國政府通常會制定土地供應(yīng)計(jì)劃，決定土地一級市場的潛在供應(yīng)情況——包括土地的供應(yīng)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，從而對土地市場的預(yù)期和供給需求比例帶來更直接的影響。而當(dāng)政府作為集體土地所有權(quán)受讓方和國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方這兩個(gè)角色直接出現(xiàn)在土地市場上時(shí)，政府就直接成為市場的參與者。
1.政府作為土地市場建立者的行為模式分析
從影響外部性的角度看，作為土地市場的建立
收稿日期：2013—02—22
作者簡介：孫超，男，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生（北京100872）。
者，政府最主要的工作包括明晰土地交易的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束、建立運(yùn)行良好的交易體系以降低交易成本。我國城市土地市場建立的時(shí)間相對較短。在一定程度上，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)有關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于城市土地歸國家所有、農(nóng)村土地歸集體所有，土地的資產(chǎn)價(jià)值并不被完全承認(rèn)，也因此未設(shè)立可供交易的土地權(quán)利。改革開放后，這一情況有所好轉(zhuǎn)。城市土地使用權(quán)從國有產(chǎn)權(quán)體系中分離，成為可以被賦予私人所有的權(quán)利。這也是土地市場建立的前提條件，由此，土地使用權(quán)從無償、無限期、無流動向有償、有限期、有流動轉(zhuǎn)變，并逐步開始出現(xiàn)普遍性的土地使用權(quán)交易。之后，隨著土地管理法的修訂、物權(quán)法的出臺，關(guān)于城市土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置逐步強(qiáng)化，與農(nóng)村集體用地相比，城市土地的使用權(quán)從主體到權(quán)利束設(shè)置上看相對都較為明晰，大大推動了土地市場的發(fā)展。在土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)的初期，土地市場出現(xiàn)過一段時(shí)期的混亂狀況，主要表現(xiàn)在土地的多頭供應(yīng)，土地的原使用權(quán)人能夠較自由地進(jìn)入土地市場出讓土地使用權(quán)。這種現(xiàn)象雖然在短時(shí)間內(nèi)活躍了土地市場，但由于當(dāng)時(shí)的市場機(jī)制尚不完善，無法對價(jià)格信號形成良好的反饋和調(diào)整，再加上部分土地交易具有一定的短期投機(jī)性，土地市場出現(xiàn)了不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，政府對土地權(quán)利的設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整，逐步收緊了土地供應(yīng)的權(quán)利，同時(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度、建設(shè)用地指標(biāo)制度、土地用途管制制度等一系列配套體系的確立使得土地的部分發(fā)展權(quán)繼續(xù)由政府控制，最終使得政府成為城市土地一級市場上的壟斷供應(yīng)者。
由于土地權(quán)利之前長時(shí)期為國家所有，政府通過行政命令的方式按照規(guī)劃全盤主持分配土地資源，因此具有整體利益最大化的取向。在不考慮對外部性的測量準(zhǔn)確程度的情況下，可以認(rèn)為至少在資源分配時(shí)，外部性通過政府直接決定配置的方式得到了矯正。但由于缺少價(jià)格機(jī)制的衡量，因此矯正后的效果是否能夠符合預(yù)期則難以衡量。在土地產(chǎn)權(quán)設(shè)立后土地交易活躍，尤其是周邊區(qū)位條件良好的土地價(jià)值上升明顯，可以認(rèn)為外部性逐步在土地價(jià)值中得到了顯現(xiàn)。
從交易方式上看，初期的土地交易市場化程度相對較低，主要采用協(xié)議出讓的方式，協(xié)議出讓能夠較好地反映交易雙方的利益訴求，因此理論上，政府在達(dá)成協(xié)議的過程中可以更全面地考慮出讓地塊的價(jià)值中包含的外部性影響，以及出讓土地開發(fā)過程中可能對周邊造成的外部性影響。但隨著出讓規(guī)模的擴(kuò)大，協(xié)議出讓的方式制約了市場的進(jìn)一步擴(kuò)展。首先，當(dāng)土地市場涉及的交易擴(kuò)大到多個(gè)地塊以及多個(gè)潛在的市場參與者時(shí)，政府作為壟斷的供應(yīng)者要在出讓土地時(shí)進(jìn)行較多的信息收集和討價(jià)還價(jià)工作，而這所需的成本過高，實(shí)際中難以完成，只能放棄一部分利益。這一方面給尋租提供了空間，另一方面，當(dāng)交易量達(dá)到某個(gè)臨界點(diǎn)時(shí)，過高的交易成本會限制市場規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。
土地交易的市場化程度真正大幅度提高，是在我國推動經(jīng)營性用地出讓的招拍掛制度后。由于招拍掛出讓制度相對公開、公正，信息的收集相對方便，使得土地市場的交易費(fèi)用下降，刺激了土地市場的活躍度。這其中，拍賣和掛牌的方式相對而言市場化程度更高，主要是采取價(jià)高者得的方式，既降低了交易成本，也提高了土地市場的競爭性，使得土地更有效地流向經(jīng)濟(jì)效益更好地使用者。
雖然市場的配置效率大幅提高，能夠較好地將土地的外部性納入市場交易的一部分。但這往往表現(xiàn)出一種不對等的現(xiàn)象。相對而言，作為外部性的承受者，土地使用者往往能夠更合理地評估外部性對土地價(jià)值的影響，例如，周邊地塊對土地的利用有正的外部性效果，則土地使用者愿意支付更高的價(jià)格。但作為外部性的制造者，土地使用者往往難以準(zhǔn)確地考慮其土地利用行為對周邊地塊可能造成的影響，無論這種影響是正面的還是負(fù)面的。
2.政府作為土地市場管理者的行為模式分析
在土地市場上，政府的作用不僅僅在于確立和維護(hù)市場交易的規(guī)則和秩序。政府還往往承擔(dān)了一部分配置資源的職能，即通過制定城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等方式，確定土地利用的規(guī)模和功能分塊。土地規(guī)劃以及規(guī)劃下的用途管制，是政府對土地市場因外部性等因素而導(dǎo)致市場失靈的重要應(yīng)對方式。土地規(guī)劃的理念是以社會總效益最大化為目標(biāo)，因此能夠綜合性地考慮各類土地使用的社會邊際收益和邊際成本，進(jìn)行統(tǒng)籌安排。但規(guī)劃作為指導(dǎo)市場的方式也具有其局限性，其一，規(guī)劃往往針對于較長的一個(gè)時(shí)期的發(fā)展，而現(xiàn)實(shí)中可能由于發(fā)展過快或規(guī)劃制定時(shí)的其他種種原因而出現(xiàn)規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)不符的情況，尤其是我國當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期，規(guī)劃往往面臨著較短的修改周期。其二，規(guī)劃是一種相對較被動的調(diào)整方式，需要市場參與者根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整才能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，而這個(gè)過程和結(jié)果都難以受到控制。其三，規(guī)劃實(shí)際上很難對土地利用的外部性進(jìn)行十分準(zhǔn)確的分析。因?yàn)檎⒎鞘且?guī)劃土地的實(shí)際使用者，因此既難以了解土地的實(shí)際使用方式和使用狀況，也難以了解周邊群體的偏好，因此很難準(zhǔn)確地評估外部性，更難以對外部性造成的成本或收益進(jìn)行測量。這在一定程度上限制了規(guī)劃干預(yù)市場的績效。因此，一般情況下，政府往往在規(guī)劃制定時(shí)加大公眾的意見反映，或根據(jù)規(guī)劃管制，設(shè)定相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)，使得這種干預(yù)更具有合理性。
除了規(guī)劃這種量的干預(yù)方式，政府還往往采取價(jià)格的干預(yù)方式。主要包括針對某種土地利用的稅費(fèi)或補(bǔ)貼。通過稅費(fèi)或補(bǔ)貼，使得某種土地利用者相對于其他利用方式的成本或收益發(fā)生變化，從而影響其對土地資源的利用。例如，耕地與建設(shè)用地相比，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出相對有限，土地的資產(chǎn)價(jià)值相對較低。不過，耕地具有較大的生態(tài)、社會方面的外部性，這一點(diǎn)無法在市場上反映出來，耕地使用者的私人凈收益和社會凈收益不符，結(jié)果導(dǎo)致大量的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而社會總收益受到較大的影響。因此，政府往往通過耕地補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等市場化運(yùn)作方式，激勵耕地保護(hù)。
隨著政府管制行為應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展，一方面，管制的運(yùn)行成本、精確度均有了一定的提高；另一方面，管制行為也往往在不斷的演化。例如保護(hù)耕地是由于耕地具有較強(qiáng)的正外部性。但這種正的外部性對于不同區(qū)域的收益不同，而獲得這部分外部性的成本也不同，強(qiáng)制性的保護(hù)行為不利于土地的高效利用，因此產(chǎn)生了異地代保等行為。
這些管制行為的演變體現(xiàn)了政府作為土地市場管理者和土地市場建設(shè)者之間的協(xié)調(diào)和融合，使市場機(jī)制和政府管理機(jī)制更好地相互配合，使管制行為能夠更多地采取市場化的手段并且不對市場的運(yùn)行產(chǎn)生過多干擾。作為土地市場的管理者，與管制其他市場時(shí)的一項(xiàng)不同之處在于，土地資源的管制不僅包括其用途上的配置，也包括空間上的配置。這是因?yàn)椋瑢τ谕獠啃远裕环矫嫫溆绊懢哂蟹秶裕以谄溆绊懛秶鷥?nèi)有可能均勻分布，也有可能效果遞減；另一方面，對于外部性的承受者來說，其對外部性的影響大小的評估與其對外部性影響的偏好直接相關(guān)，且這種偏好對于不同的群體有著較為明顯的區(qū)別。一般而言，作為普通的土地使用者，對于負(fù)的外部性往往具有更多的趨同性，如污染、噪聲等，而對于正的外部性則因?yàn)閭€(gè)人的偏好不同而表現(xiàn)出較大的差異性。如教育、醫(yī)療等資源對于處于不同年齡段的效用不同。因此同樣的外部性產(chǎn)品，可能因?yàn)樗巺^(qū)域的不同而效果大相徑庭。
3.政府作為土地市場參與者的行為模式分析
作為市場參與者，政府的職能一方面在于通過土地儲備計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃等，向土地市場釋放信號。由于儲備計(jì)劃包含了政府在一段時(shí)間內(nèi)可能投放的土地供應(yīng)的“庫存”總量以及儲備開發(fā)進(jìn)度，因此會在一定程度上影響市場參與者的預(yù)期；而土地供應(yīng)計(jì)劃往往直接包含了政府供應(yīng)土地的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。這種資源配置的模式通過政府的計(jì)劃規(guī)劃等能夠和市場上的價(jià)格信號結(jié)合在一起，對市場參與者的決策產(chǎn)生影響。另一方面，政府根據(jù)制定的土地儲備和土地供應(yīng)計(jì)劃，進(jìn)行土地收儲和土地出讓行為，作為市場參與者買（收儲）賣（出讓）土地使用權(quán)。
與其他的市場參與者不同，政府無論是在制定計(jì)劃還是實(shí)際操作時(shí)，并不完全依據(jù)價(jià)格信號作為其調(diào)整依據(jù)，而這所造成的就是土地資源配置的結(jié)果與市場的均衡結(jié)果可能存在差異。這種差異有相當(dāng)一部分情況是由于政府對土地配置結(jié)果的外部性的認(rèn)識和考慮。例如，政府可能認(rèn)為大型的工業(yè)園計(jì)劃能夠吸引投資、拉動地方就業(yè)、帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，也即是造成較大的正的外部性。因此政府可能會加大此一部分用地的供應(yīng)規(guī)模，或降低其供應(yīng)價(jià)格，如我國之前曾經(jīng)出現(xiàn)的大量興建工業(yè)園區(qū)并低價(jià)出讓工業(yè)用地的現(xiàn)象。這種行為邏輯事實(shí)上是政府通過對潛在的外部性進(jìn)行估價(jià)，并取代市場競價(jià)交易的方式直接對其進(jìn)行分配。因此，這種舉措可以被視為政府購買外部性的行為。由于政府壟斷了土地供應(yīng)市場，作為成片土地的擁有者，假設(shè)這種土地利用中的外部性效應(yīng)確實(shí)存在，其必然會反映在周邊土地的價(jià)值上，而這部分土地增值的收益仍然至少部分地會歸土地的所有者即政府所有。因此，在這種情況下，政府的讓利行為，實(shí)際上可以被視為科斯所設(shè)想的市場參與者之間對外部性進(jìn)行交易，進(jìn)而自發(fā)地調(diào)整資源配置的行為。
二、政府行為對土地市場外部性的影響與矯正
1.制度層面
從制度層面看，政府作為土地市場上規(guī)則制度的確立者，其建立的市場規(guī)則和政府管理規(guī)則：（1）決定了市場機(jī)制和政府管理機(jī)制的成本；（2）為政府在操作層面的各種矯正行為設(shè)置了約束，并對其進(jìn)行調(diào)整。
政府制定的產(chǎn)權(quán)制度確定了土地市場上的產(chǎn)權(quán)體系，而產(chǎn)權(quán)體系除對產(chǎn)權(quán)者的激勵和約束效果之外，也對土地本身及其所衍生出的各種權(quán)益進(jìn)行了界定。當(dāng)產(chǎn)權(quán)體系不夠完善、權(quán)益分配不夠清晰時(shí)，就會產(chǎn)生外部性。而由于界定產(chǎn)權(quán)是有成本的，因此可以說外部性必然會存在，只是程度大小的問題。此外，已界定的權(quán)益如果由于交易成本過高而難以自由交易時(shí)，則潛在的可能得到矯正的外部性也會持續(xù)存在，無法通過市場機(jī)制內(nèi)部化。
我國實(shí)行的是土地的公有制，政府掌握了主要的土地產(chǎn)權(quán)。因此，與一般的土地使用者相比，出現(xiàn)在土地市場上時(shí)的政府具有更大的影響力。其次，與其他土地非國有的國家的政府相比，由于我國政府在土地市場上具有足夠多的資源和權(quán)利，因此在進(jìn)行土地管制行為時(shí)能夠采取更豐富、更順暢的市場化方式或?qū)⑿姓缘姆绞脚c市場化的方式更好地結(jié)合。最后，政府制定的產(chǎn)權(quán)規(guī)則在框架上決定了政府能夠?qū)ν恋乩弥械耐獠啃赃M(jìn)行干預(yù)的范圍、程度和方法，因此對政府的外部性矯正行為產(chǎn)生了約束。
2.操作層面
在操作層面上，政府在可能的外部性矯正路徑中進(jìn)行選擇時(shí)，不僅需要考慮制度層面設(shè)置的約束，同樣需要考慮其在土地管理中的各項(xiàng)目標(biāo)的先后輕重。由于各目標(biāo)彼此之間可能存在著沖突和權(quán)衡，因此政府的外部性矯正行為也往往在發(fā)生著變化。
首先，不同的發(fā)展階段，政府矯正外部性的重點(diǎn)目標(biāo)也可能存在著不同。在經(jīng)濟(jì)增長為主的階段，土地市場參與者往往對能夠增進(jìn)總產(chǎn)出的外部性矯正行為比較敏感，而對于生態(tài)、社會方面的外部性則放在其次。不僅政府如此，對于普通的市場參與者而言，其偏好也往往集中于經(jīng)濟(jì)方面的外部性效應(yīng)，而對生態(tài)等方面的外部性則不甚重視。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，良好的經(jīng)濟(jì)外部性往往比良好的生態(tài)外部性更受歡迎，換句話說，經(jīng)濟(jì)外部性的邊際效益大于生態(tài)外部性的邊際效益，因此，即使對經(jīng)濟(jì)外部性進(jìn)行矯正的邊際成本更高，政府也更愿意采取措施對這部分資源配置進(jìn)行矯正。而隨著經(jīng)濟(jì)的增長，經(jīng)濟(jì)外部性的邊際效益下降，生態(tài)外部性的邊際效益上升，政府和公眾對生態(tài)利益更加關(guān)注，則政府將調(diào)整目標(biāo)函數(shù)和相應(yīng)的矯正行為，加大對生態(tài)外部性的矯正力度。
其次，在具體的操作層面上，不同的政府角色可能表現(xiàn)出不同的目標(biāo)函數(shù)。而實(shí)際中，作為實(shí)際的執(zhí)行者即土地市場的參與者時(shí)，政府由于直接受到外部性效果的影響，因此，其外部性矯正行為表現(xiàn)出一部分市場化行為的屬性，而與其他角色下的政府在矯正行為可能存在著目標(biāo)的偏離，影響最終的矯正效果。而這時(shí)，政府往往會在制度層面進(jìn)行新一輪的調(diào)整，以改進(jìn)政府的外部性矯正行為。
3.政府矯正行為的影響和矯正方式的演變
就土地市場而言，目前已有的研究中與外部性問題有關(guān)的一項(xiàng)重要領(lǐng)域即在于土地增值收益的獲取和分配，尤其是在農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生的增值收益。從我國土地增值收益分配的過程中可以看出政府矯正市場外部的實(shí)際影響，這種影響可能由于政府的一些具體行為在某種程度上偏離了政府的目標(biāo)。因此影響了外部性的矯正效果。而政府則會進(jìn)一步調(diào)整土地市場的運(yùn)行規(guī)則和自己的矯正行為，使矯正效果向自己預(yù)期的方向改進(jìn)。以下就以土地增值收益的分配為例，分析這一調(diào)整的出現(xiàn)的原因和調(diào)整的過程。
在土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論中，某一地塊的價(jià)值除取決于自身初始情況外，還受該地塊上的投資、周邊地塊的投資以及社會的整體投資等因素影響。因此，社會的進(jìn)步、周邊土地的利用情況等因素都可能使得土地價(jià)值增加，這其中除對地塊本身的投資與私人行為有關(guān)外，其他更多地取決于他人的或社會整體的行為。具體而言，社會的進(jìn)步更多是導(dǎo)致土地總體價(jià)值的增加，但這部分增加的價(jià)值在分配的過程中并不一定在所有土地上均勻分布，而是往往集中在地段良好、周邊設(shè)施完善的區(qū)域，也即社會進(jìn)步的增值在受到外部性影響較大的區(qū)域份額相對更大、比例相對更高。因此，這種增值在某種程度上可以被視為是外部性的影響。
在現(xiàn)實(shí)中，這種增值收益的分配在較大程度上受到了政府的影響。首先，由于產(chǎn)權(quán)制度的安排和政府的管制職能，政府能夠以較低的價(jià)格獲得土地；其次，由于政府掌握了城市土地一級市場上的供給，因此，政府能夠以相對較高的價(jià)格出讓土地，因此獲得了土地增值收益的大部分。這種成本的低約束和收益的高激勵在一定程度上影響了政府某些外部性矯正行為，進(jìn)而影響了實(shí)際的矯正效果。
例如，耕地保護(hù)具有較強(qiáng)的正外部性，因此政府往往會加大耕地保護(hù)的力度，包括制定耕地占補(bǔ)平衡、劃分基本農(nóng)田等政策，以獲得這部分外部性效果。因此理論上，在政府的矯正行為之下，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的數(shù)量應(yīng)小于市場自由配置下的數(shù)量。但由于現(xiàn)實(shí)中，政府能夠在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中獲得較多的增值部分收益，這在一定程度上強(qiáng)化了政府占用耕地的動機(jī)，因此，政府往往加大了占用耕地的規(guī)模，使實(shí)際的農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模甚至大于市場自由配置下的規(guī)模。這反映了政府在矯正外部性過程中實(shí)際效果和目標(biāo)之間的偏離。
此外，以政府在出讓工業(yè)用地時(shí)的購買外部性的行為來看，由于政府掌握了增值收益分配的方式，進(jìn)而能夠以較低的價(jià)格獲得土地。因此，政府在購買外部性時(shí)往往受到的成本約束較小，能夠以更優(yōu)惠的政策——也就意味著更高的支付價(jià)格——獲得這部分外部性效果。而由于地方政府間較普遍存在著的招商引資過程中的競爭，這種優(yōu)惠在早年間往往發(fā)展到低地價(jià)、零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)的程度。這在一定程度上影響了土地市場的價(jià)格信號，使土地存在著過度供應(yīng)的傾向，同時(shí)也反過來強(qiáng)化了政府過度占用農(nóng)地的動機(jī)。
由于政府的矯正行為可能存在與矯正目標(biāo)的偏離，尤其是作為土地市場參與者的政府矯正行為與作為土地市場建設(shè)者和管理者的矯正目標(biāo)的偏離，影響了作為后兩個(gè)角色時(shí)政府的目標(biāo)函數(shù)的實(shí)現(xiàn)。因此，政府往往會對土地市場上的一般規(guī)則和管理行為進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整，以矯正這種偏離。
在農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域，首先，政府強(qiáng)化了占補(bǔ)平衡等政策的實(shí)施力度，例如制定詳細(xì)的考核文件、建立土地督察制度等，強(qiáng)化耕地保護(hù)政策對政府行為的約束。其次，對政府在土地出讓過程中的行為進(jìn)行約束，例如制定工業(yè)用地出讓的最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定工業(yè)用地必須采取招拍掛出讓的方式等等。最后，從增值收益分配的角度來看，近年來，政府逐步調(diào)高了實(shí)際中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而隨著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，以及實(shí)際征地工作中農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利意識提升，農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化過程中獲取的增值收益呈逐步上升趨勢。因此，增值收益中有較大的一部分逐步轉(zhuǎn)向土地的原使用者部分。這種分配方式上的調(diào)整進(jìn)一步弱化了政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的利益激勵，使其外部性矯正行為更合理。
從政府調(diào)整后的行為效果來看，耕地的保護(hù)工作具有一定的好轉(zhuǎn)，占用農(nóng)地的規(guī)模雖然仍然較大，但開發(fā)復(fù)墾的規(guī)模也逐漸填補(bǔ)了上來；政府在購買外部性的過程中由于受到了種種約束，因此能夠以更合理的方式更準(zhǔn)確地評估外部性的影響，進(jìn)而采取合理的支付價(jià)格，同時(shí)也避免了地方政府間的過度競爭。
三、結(jié)論
在土地市場上，政府扮演的不同角色賦予了其通過多種方式矯正市場外部性的路徑可能，在一定時(shí)期的制度安排下，各種路徑方式對政府具有不同的成本約束；同時(shí)，在土地市場上，政府具有多元化的目標(biāo)函數(shù)，在一定時(shí)期的發(fā)展階段內(nèi)，政府對各目標(biāo)函數(shù)具有不同的偏好，因此也就有不同的收益激勵。在現(xiàn)實(shí)中，政府往往綜合二者，選取對其而言成本收益最優(yōu)的矯正行為組合。而隨著制度的變遷和發(fā)展階段的不同，無論是成本約束還是收益激勵都在不斷變化，因此，政府需要根據(jù)具體階段的具體情況，調(diào)整自己的矯正行為組合。在現(xiàn)實(shí)中，由于多重角色的影響，政府具體的矯正行為可能與總體目標(biāo)存在一定的偏差，使其矯正結(jié)果與預(yù)期不符。而政府的多重角色往往會相互作用，對矯正的行為進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整，以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：城市土地資源；管理現(xiàn)狀；對策
1 引言
城市土地資源是城市化建設(shè)的重要載體。城市建設(shè)就是在對城市土地資源合理利用的基礎(chǔ)上為城市的居民提供良好的生活、工作和學(xué)習(xí)環(huán)境。有效的利用城市土地資源能夠?yàn)槌鞘械木用裉峁┍憷龠M(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，但是若是不對城市的土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃利用，便會造成土地資源的浪費(fèi)，阻礙城市的持續(xù)發(fā)展。如何提高城市土地資源的利用率，促進(jìn)城市化進(jìn)程，提高城市化水平，是當(dāng)前各個(gè)城市土地資源管理局共同關(guān)注的問題。下面我們在分析我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀中存在的問題的基礎(chǔ)，提出幾點(diǎn)解決的對策，以供參考。
2 我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀
2.1 城市土地的規(guī)劃利用與城市的發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)
城市的總體規(guī)劃是城市建設(shè)的重要依據(jù)，其規(guī)劃主要是由城市建設(shè)的相關(guān)管理部門負(fù)責(zé)制定，而城市的土地規(guī)劃則是由城市的土地管理部門負(fù)責(zé)，兩個(gè)管理部門之間缺乏良好的交流與溝通，各自為政，這便造成了城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的矛盾，嚴(yán)重的影響了城市的整體建設(shè)。例如，土地管理部門將一些基本農(nóng)田列為保護(hù)區(qū)內(nèi)，而城市建設(shè)的相關(guān)管理部門在城市的規(guī)劃中卻對這部分的規(guī)劃為用地控制區(qū)內(nèi)，這便造成了城市土地資源管理的困難。兩種規(guī)劃內(nèi)容的不同是土地不合理規(guī)劃的表現(xiàn)，無論是采用哪一種方案，都具有不科學(xué)性。
2.2 土地管理與建設(shè)規(guī)劃管理步調(diào)不夠一致
法律法規(guī)對土地管理和建設(shè)規(guī)劃管理程序都有比較明確的規(guī)定，但是實(shí)際執(zhí)行過程中由于部門之間相互配合不力，導(dǎo)致兩個(gè)方面的管理時(shí)常脫節(jié)，給城市建設(shè)和土地管理造成影響，不能保證城市建設(shè)有序進(jìn)行，或者造成辦事效率低下影響建設(shè)速度。這主要還是一個(gè)管理體制和領(lǐng)導(dǎo)體制問題，這要求城市建設(shè)管理部門與城市土地管理部門要協(xié)調(diào)一致。
2.3 城市用地緊張與土地浪費(fèi)并存
我國的城市化進(jìn)程中，一些城市的政府為了追求城市發(fā)展的短期經(jīng)濟(jì)效益，對土地資源過度開發(fā)與利用，造成了土地生態(tài)系統(tǒng)的破壞。雖然隨著我國的城市化進(jìn)程的加快，城市的用地面積得到了不斷的增加，但是人均占地面積卻依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)的落后于世界的平均水平。城市用地的緊張，交通不便，住宅擁擠以及教育文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不全，這都大大的降低了城市化的水平。另外城市土地使用過程中的浪費(fèi)現(xiàn)象十分突出，由于長期以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現(xiàn)了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現(xiàn)象。
3 城市土地資源可持續(xù)發(fā)展的對策
3.1 制定科學(xué)的城市土地資源的規(guī)劃管理，確立合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略
城市的土地規(guī)劃必須切實(shí)的對城市建設(shè)過程中對土地資源開發(fā)管理的作用，必須具有超前意識，明確城市的各塊土地的用途，能做什么不能做什么。以你為只有這樣，才能對城市的土地開發(fā)起到約束作用，保證其合理的利用。城市土地利用總體規(guī)劃要對用地規(guī)模、各類用地的比重、空間控制標(biāo)準(zhǔn)、建筑密度控制標(biāo)準(zhǔn)、人口密度控制標(biāo)準(zhǔn)予以科學(xué)化和規(guī)范化，另外城市的土地規(guī)劃必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，重視城市的社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的多重效益，根據(jù)土地的級差合理的利用土地，發(fā)揮其用途。
3.2 挖掘城市土地的內(nèi)部潛力，提高城市土地的利用率
提高城市土地的利用率，關(guān)鍵要做好以下幾點(diǎn)：
（1）提高城市土地的利用集約程度，通過調(diào)查對城區(qū)的閑置土地有明確的把握，籌集資金開發(fā)利用存量土地，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。
（2）合理規(guī)劃城市土地，優(yōu)化利用土地，力爭每一寸土地都發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。
（3）利用科學(xué)技術(shù)的手段，對城市的存量土地潛力進(jìn)行分析，挖掘城市土地的內(nèi)部潛力，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用。
（4）建立和諧的人地關(guān)系，保持土地的更新能力。在保護(hù)現(xiàn)有的土地資源的基礎(chǔ)上，要嚴(yán)格的控制開發(fā)程度，合理的規(guī)劃其土地資源的用途，維持好土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力。
3.3 轉(zhuǎn)變城市地方政府觀念，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展
發(fā)展是硬道理，可持續(xù)發(fā)展的前提是發(fā)展。政府應(yīng)該科學(xué)合理制定開發(fā)整理土地供應(yīng)計(jì)劃，并綜合考慮經(jīng)濟(jì)、人口、城市化、環(huán)境保護(hù)、文化教育等因素。開發(fā)管理土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)該是公開的、透明的競爭。政府要實(shí)行土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的整體思路，確保土地的永續(xù)利用，從而促進(jìn)城市的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。
3.4 建立和完善城市土地市場，規(guī)范城市土地市場管理。
國家應(yīng)該對土地市場嚴(yán)加控制，政府要高度壟斷土地一級市場, 按照國家產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來配置土地，政府通過土地利用計(jì)劃壟斷一級土地市場的供給, 控制一級土地市場的出讓總量, 運(yùn)用政策影響土地供給價(jià)格。城市二級市場作為對城市土地資源的再配置, 其管理的重點(diǎn)應(yīng)放在嚴(yán)格審驗(yàn)土地使用者的土地用途及土地規(guī)劃，把住產(chǎn)權(quán)登記關(guān)，充分利用優(yōu)先購買權(quán)。
4 結(jié)語
總之，隨著我國社會的發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，對土地資源的需求會越來越迫切，環(huán)境的壓力也會隨之增長。能否對土地資源合理開發(fā)利用是有效的協(xié)調(diào)人口、資源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境關(guān)系，緩解矛盾的關(guān)鍵所在，同時(shí)對我國的城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。因此，各個(gè)城市發(fā)展的過程中，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，利用科學(xué)手段對土地市場進(jìn)行管理，規(guī)范市場運(yùn)作秩序，實(shí)現(xiàn)對土地資源的有效管理，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
從外部環(huán)境來看，目前推進(jìn)以房養(yǎng)老還存在著要面對社會觀念和傳統(tǒng)倫理的挑戰(zhàn)、協(xié)調(diào)溝通成本較高以及交易運(yùn)營成本比較高等三大劣勢。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，推動以房養(yǎng)老真正的障礙不是產(chǎn)品本身，而是中國房地產(chǎn)市場一二線城市房價(jià)不穩(wěn)定，而以房養(yǎng)老的試點(diǎn)也只能在有條件的一二線城市展開。
對于商業(yè)保險(xiǎn)公司，以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。首先是業(yè)務(wù)固有的風(fēng)險(xiǎn)，主要是貸款利率變化和被保險(xiǎn)人的長壽風(fēng)險(xiǎn)；其次，面臨房產(chǎn)價(jià)值大幅度波動的風(fēng)險(xiǎn)。
點(diǎn)評：以房養(yǎng)老是一個(gè)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，既有優(yōu)勢又有劣勢，由于各方對以房養(yǎng)老持謹(jǐn)慎態(tài)度，使得市場上的以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)開展受阻。
異常高價(jià)地塊備案率偏低
6月8日，國土資源部官網(wǎng)披露土地市場異常交易地塊備案情況通報(bào)。根據(jù)異常交易地塊備案數(shù)據(jù)庫，2015年以來，媒體報(bào)道的異常交易地塊備案率僅為18%。
2010年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》，要求各地加強(qiáng)地價(jià)動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)掌握地價(jià)異常變動，對招拍掛出讓中溢價(jià)率超過50%、成交總價(jià)或單價(jià)創(chuàng)新高的房地產(chǎn)用地，市、縣國土資源主管部門要在成交確認(rèn)書簽訂后2個(gè)工作日內(nèi)，上報(bào)國土資源部和省（區(qū)、市）國土資源主管部門。
2011年以后，國土部相關(guān)文件進(jìn)一步完善了異常交易地塊備案制度，明確了異常交易地塊的上報(bào)范圍、方式、條件、期限等，同時(shí)還要求在備注欄中認(rèn)真分析異常高價(jià)原因，省級國土資源部門應(yīng)對出現(xiàn)異常高價(jià)地塊的市縣進(jìn)行督促和約談。
點(diǎn)評：異常交易地塊備案制度利于房地產(chǎn)用地市場管理和調(diào)控，如果備案數(shù)據(jù)不實(shí)，將影響到土地市場健康平穩(wěn)發(fā)展。
自住房出租引爭議
“現(xiàn)金收房，可年付。”每天，寫著“年付”的中介公司收房廣告，就赫然擺放在小區(qū)的出入口，伴隨著來來往往的人群。金隅匯星苑，是北京市首批入市申購的自住房項(xiàng)目之一。然而，交付僅1個(gè)多月后，就開始有超過300套的新房對外出租，粗略估算占到房源數(shù)的兩成。
北京晚報(bào)記者查詢本市關(guān)于自住型商品房的管理辦法發(fā)現(xiàn)，對于購買之后的管理只有一句：自住型商品住房購房人取得房屋所有權(quán)證后，原則上5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。也就是說，對于自住房的出租，并無明文規(guī)定。業(yè)主對外出租并不算違規(guī)。不違規(guī)就意味著完全合理？
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃知識；土地價(jià)格評估；影響
土地價(jià)格尤其是城市土地價(jià)格不僅由土地利用現(xiàn)狀決定，對土地利用前景的預(yù)期也是影響土地價(jià)格的重要因素。土地的自然供給數(shù)量是固定的和無彈性的。因此，土地是一種稀缺資源。就城市土地而言，更是一種相對供不應(yīng)求的短缺資源。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各部門對土地的需求呈增長趨勢。為了合理地協(xié)調(diào)與均衡土地資源的供求關(guān)系，城市規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。城市規(guī)劃中歸根到底的問題是土地利用的問題。城市規(guī)劃的主要任務(wù)最終要靠土地的規(guī)劃與安排來實(shí)現(xiàn)，因而對土地價(jià)格的評估就顯得尤為重要。
一、土地價(jià)格評估概述
1.1、城市土地價(jià)格的內(nèi)涵
根據(jù)馬克思的勞動價(jià)值理論，土地是一種自然生產(chǎn)，是自然存在的，不是人類所勞動的產(chǎn)物，沒有凝聚人類的勞動力，因此土地是沒有任何價(jià)值的，也沒有由土地價(jià)值決定的價(jià)格。就如同很多商品一樣，土地也受供求關(guān)系的影響，而且土地市場的供求關(guān)系一直處于不平衡狀態(tài)。土地供給增長，需求不變，則土地價(jià)格下跌；土地供給減少，需求增加，則土地價(jià)格上升。當(dāng)城市發(fā)展采取保護(hù)農(nóng)田的政策時(shí)，意味著土地供給受到限制，城市開發(fā)將趨于高密度的建設(shè)方式，土地價(jià)格的整體水平將會上升。規(guī)劃如果是規(guī)定一種特定的用地總量，不但會造成該類用地土地價(jià)格水平上漲，而且還會因?yàn)橐?guī)劃方案造成的區(qū)位影響，對個(gè)別地塊的土地價(jià)格產(chǎn)生重要影響。
1.2、城市地產(chǎn)價(jià)格的特點(diǎn)
一般商品的價(jià)格以價(jià)值為基礎(chǔ)，同時(shí)，價(jià)格還受市場供求關(guān)系的影響，不過無論影響多大，它總是圍繞價(jià)值或生產(chǎn)價(jià)格上下波動的。而土地價(jià)格的決定則不是這樣的。土地市場的供求關(guān)系與一般商品市場的供求關(guān)系不同。由于土地資源的有限性、稀缺性以及不可再生性，土地的供給是沒有什么大的發(fā)展空間的。隨著近年來的城市化進(jìn)程不斷加快，人口不斷涌進(jìn)城市，以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展，城市土地的供求關(guān)系進(jìn)一步加劇，土地的供給減少了，地價(jià)則節(jié)節(jié)攀升。同時(shí)地產(chǎn)價(jià)格也受國家、地區(qū)或城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)情況、居民收入水平、財(cái)政收支等有關(guān)，通常來講，一個(gè)地區(qū)如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、經(jīng)濟(jì)增長快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、收入水平和投資水平高，地產(chǎn)需求量大，地產(chǎn)價(jià)格總體水平也就高，反之亦然。
1.3、城市規(guī)劃對地價(jià)的影響
土地價(jià)格尤其是城市土地價(jià)格不僅由土地利用現(xiàn)狀決定，對土地利用前景的預(yù)期也是影響土地價(jià)格的重要因素。當(dāng)城市的發(fā)展采取保護(hù)農(nóng)田的政策時(shí)，就表示土地的供給問題就受到限制，地價(jià)的整體價(jià)格就會上升。規(guī)劃如果限制某一特定用途用地的數(shù)量，不僅會造成該類用地地價(jià)水平上升，而且由于規(guī)劃方案造成的區(qū)位影響，還會對一些地塊的土地價(jià)格產(chǎn)生影響。
1.4、土地價(jià)格評估的重要性
在城市發(fā)展過程中，做為職能部門的土地價(jià)格評估中心，對土地價(jià)格的評估起到了至關(guān)重要作用，如負(fù)責(zé)政府公益性、職能性、社會服務(wù)性的土地評估和政府有關(guān)地價(jià)管理的技術(shù)協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)基準(zhǔn)地價(jià)，標(biāo)定地價(jià)，出讓底價(jià)的評估以及基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)查詢服務(wù)等。
首先 土地價(jià)格評估有助于土地交易的順利進(jìn)行。由于土地市場具有強(qiáng)烈的地域性，因而，在市場上不容易獲得完整的價(jià)格資料。而土地交易除專業(yè)經(jīng)營公司之外，一般人很少具有這方面的經(jīng)驗(yàn)，有必要事先對土地進(jìn)行估價(jià)。只有通過專業(yè)人士搜集的各種資料，分析評定后買賣的雙方才不致有上當(dāng)?shù)膿?dān)心，交易自然變得簡單快捷。
其次土地價(jià)格評估有助于企業(yè)投資。土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，常常是企業(yè)決策的主要目標(biāo)之一。根據(jù)替代原理，在資金一定的情況下，為了達(dá)到某一生產(chǎn)水平，土地投資的多少直接影響其他要素的投資。若地價(jià)昂貴，則可減少土地投資而增加資本、勞動的投入；反之亦然。
另外，作為資金融通的手段，也必須對土地進(jìn)行價(jià)格評估。而且土地估價(jià)有助于土地市場的完善。并且土地估價(jià)有助于土地市場管理。
二、土地價(jià)格評估可以控制對城市土地規(guī)劃并引導(dǎo)其朝良性方向發(fā)展
2.1、城市性質(zhì)
城市性質(zhì)是指某一城市在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中所處的地位和所起的作用，是城市的職能的反映。城市性質(zhì)反映著一個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展方向。城市的特征也應(yīng)該是不斷變化的動態(tài)過程，而不是一成不變的。確定城市性質(zhì)，必須建立在一定的時(shí)間范疇內(nèi)。
2.2、城市土地的合理化
當(dāng)今社會城市土地的合理利用成為了熱議話題，土地的稀缺，用地少，人口多已成為現(xiàn)在急需改變問題。如果進(jìn)行土地價(jià)格評估，我們就更能了解我們現(xiàn)在僅有的土地資源，減少不必要的開發(fā)，節(jié)省資金。所以我們更應(yīng)該對土地進(jìn)行價(jià)格評估，合理的利用資源、資金，遏止房地產(chǎn)泡沫化問題。
2.3、土地區(qū)位的通達(dá)性
如果進(jìn)行土地價(jià)格評估，就會預(yù)測出整個(gè)城市的規(guī)劃格局并進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃和推算。這樣既能充分利用有限的土地資源減少土地資源的浪費(fèi)。建設(shè)四通八達(dá)的交通，減少不必要的交通要道。使人們出行更方便，節(jié)省不少的時(shí)間。節(jié)約生產(chǎn)流通過程的時(shí)間，提高生產(chǎn)質(zhì)量。
2.4、城市的環(huán)境狀況
隨著社會的不斷發(fā)展我們步入了工業(yè)化社會，環(huán)境問題也日益嚴(yán)重，環(huán)境問題不僅困擾城市的發(fā)展，危及居民的切身利益，同時(shí)也直接影響土地的使用。在西方國家中，凡污染嚴(yán)重，環(huán)境低劣的地區(qū)土地價(jià)格都極其便宜，這樣我們的生活用地就更少了，所以我們要合理的規(guī)劃哪些工業(yè)用地范圍，這樣減少土地污染和空氣污染。
三、土地價(jià)格評估對城市規(guī)劃起著決定性的作用
城市規(guī)劃所確定的城市性質(zhì)對地價(jià)的影響屬戰(zhàn)略影響，將會直接影響到城市基準(zhǔn)地價(jià)總體水平的發(fā)展趨勢。城市的交通線路的設(shè)立及線路的改變，都在不同程度上影響著所在處土地的價(jià)格。反過來，土地價(jià)格的評估，會在一定程度上影響著政府部門在線路選址方面的考慮。土地用途的變化會引起土地價(jià)值的瞬時(shí)改變，因此，城市規(guī)劃與土地價(jià)格評估有著相互影響的關(guān)系，兩者相互作用，相互借鑒。
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一、城市土地資源管理現(xiàn)狀
（一）土地與城市不協(xié)調(diào)問題。在任何一個(gè)城市當(dāng)中，土地的數(shù)量都是固定的，即便近年來的很多城市都在區(qū)域上不斷的拓寬，可是能夠利用和隨意操作的土地范圍還是有限的，并且得到了國家相關(guān)部門的高度關(guān)注，需要在各個(gè)方面的建設(shè)上不斷的努力。我國在現(xiàn)代化的發(fā)展中，本身表現(xiàn)為發(fā)展中國家的狀態(tài)，土地與城市不協(xié)調(diào)問題，已經(jīng)引起了社會上的注意和不滿。首先，城市發(fā)展過程中，并沒有考慮到土地的綜合利用，而是一味的在土地買賣和各項(xiàng)建設(shè)工程上努力，表面上得到了較多的經(jīng)濟(jì)效益，但實(shí)際上未對廣大的百姓產(chǎn)生積極作用，反而是遭到了很多的輿論壓力，在社會上引起的詬病較多[1]。其次，土地利用的過程中，有些地方片面的開展植樹造林處理，公園建設(shè)數(shù)量龐大，不僅對城市的內(nèi)耗增加，同時(shí)無法在短期內(nèi)獲得預(yù)期的效果，后期的投入也需要不斷的提升，這就直接導(dǎo)致土地利用的初期、中期、后期都表現(xiàn)為力不從心的現(xiàn)象，而城市的各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)也因此出現(xiàn)了耽誤的現(xiàn)象，造成的損失較多。
（二）土地管理與建設(shè)規(guī)劃步調(diào)問題。我國的城市數(shù)量眾多，可是從已經(jīng)掌握的情況來看，多數(shù)城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)都表現(xiàn)為兩極化的趨勢，很多內(nèi)容的開展過程中，均是分開完成的，這就直接造成了土地管理與建設(shè)規(guī)劃步調(diào)不一致的問題。從表面上分析，兩項(xiàng)工作分開執(zhí)行的時(shí)候，可以獨(dú)自完成各自的任務(wù)，產(chǎn)生了互相不耽誤、不影響的狀態(tài)。可是，在一個(gè)城市當(dāng)中，土地管理與建設(shè)規(guī)劃，二者的界限并不清晰，又都是為了城市發(fā)展而執(zhí)行的任務(wù)，如果二者的步調(diào)表現(xiàn)不一致，那么很容易因?yàn)椴町惢膯栴}，造成很多的隱患。首先，土地管理開展的過程中，絲毫不考慮建設(shè)規(guī)劃的積極作用，片面的將土地管理執(zhí)行，雖然積累了很多的土地?cái)?shù)量，可是并沒有充分的開發(fā)利用，對環(huán)境、對社會、對民生而言，均不是最好的選擇。其次，建設(shè)規(guī)劃的過程中，片面從現(xiàn)代化的城市角度出發(fā)，很多工作執(zhí)行都是為了博得更多的經(jīng)濟(jì)利益，一度導(dǎo)致城市的內(nèi)部出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)兩極化現(xiàn)象，房價(jià)不斷的提升，真正需要的人卻無法購買，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，已經(jīng)給各大城市的生存造成了很強(qiáng)烈的威脅。
（三）城市用地緊張，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重
隨著中國城市建設(shè)的不斷加速以及人口數(shù)量的不斷增多，也使得中國城市土地資源使用不合理與人地矛盾尖銳的疑問日益凸顯。很多城市政府只是充沛注重經(jīng)濟(jì)的短期開展，對城市用地進(jìn)行大規(guī)模的擴(kuò)大，這么也就會嚴(yán)重破壞到城市土地的生態(tài)系統(tǒng)。但是，我們必需要充沛認(rèn)識到城市土地是一種非可再生資源，一旦使用不合理，那么就會影響到城市的開展與大家的日子質(zhì)量。當(dāng)時(shí)，在城市中存在用地嚴(yán)重以及路途阻塞等很多疑問。但是，與此同時(shí)也存在著土地資源大規(guī)模浪費(fèi)等景象。很多城市并沒有充沛恪守國家與政府提出的有關(guān)要求與規(guī)則。更有甚者會形成土地的曠費(fèi)，這樣就會形成土地資源的大肆浪費(fèi)，下降土地資源的使用率，影響了城市的開展與大家的生活質(zhì)量。
二、城市土地資源可持續(xù)發(fā)展的對策
在城市中，土地是一個(gè)重要的載體，其供應(yīng)情況跟城市的發(fā)展空間和發(fā)展前景息息相關(guān)。所以，要想使有限的城市空間的效用最大化，就要對土地資源的管理引起高度重視，通過提升土地資本利用率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益而努力。
（一）制定科學(xué)的城市土地資源的規(guī)劃管理，確立合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略。城市土地若不能進(jìn)行超前規(guī)劃，那么就難以對城市開發(fā)管理土地起到作用。土地使用者要在使用土地之前對城市規(guī)劃的注意事項(xiàng)有一個(gè)明確的了解。唯有如此，才可使土地的開發(fā)管理在城市規(guī)劃的框架下開展。在城市的土地利用和總體規(guī)劃中，對于用地規(guī)模、用地的比重、認(rèn)可密度的控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做明確的規(guī)定。與此同時(shí)，城市土地規(guī)劃也需要遵守社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定，使城市規(guī)劃保持可持續(xù)性發(fā)展。
（二）挖掘城市土地的內(nèi)部潛力，提高城市土地的利用率。增加城市土地的利用率，通過集約和節(jié)約的方法來對土地進(jìn)行開發(fā)，具體措施可從以下幾個(gè)方面入手：首先，可增強(qiáng)土地利用的集約度，通過掌握城區(qū)內(nèi)限制土地面積，集資開發(fā)現(xiàn)有的土地，走出一條正確的發(fā)展道路。其次，通過對城市土地進(jìn)行合理規(guī)劃，盡量使優(yōu)質(zhì)土地得到優(yōu)先使用。再次，通過開發(fā)土地提升容積率，地上和地下空間都要合理使用。最后，除了要對現(xiàn)存土地保護(hù)，要對土地開發(fā)的利用強(qiáng)度進(jìn)行合理控制，使土地所在的生態(tài)系統(tǒng)保持自我更新，防止城市土地資源被破壞。
（三）建立和完善城市土地市場，規(guī)范城市土地市場管理。在土地市場控制過程中，我國政府部門要對土地一級市場進(jìn)行壟斷，根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整情況分配土地。在這個(gè)過程中，政府對一級土地的市場出讓總量進(jìn)行合理控制，使用政策來對土地供給價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。城市二級市場作為對城市土地資源的再配置，其管理的重點(diǎn)應(yīng)放在嚴(yán)格審驗(yàn)土地使用者的土地用途及土地規(guī)劃上，把住產(chǎn)權(quán)登記關(guān)，充分利用優(yōu)先購買權(quán)。在土地的三級市場方面，國家要通過制定規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制來保障消費(fèi)者的權(quán)益，使土地管理制度更加完善，從而使我國的土地得到可持續(xù)性的使用。
結(jié)束語
本文對城市土地資源管理的現(xiàn)狀、對策展開討論，當(dāng)下工作發(fā)展基本都偏向良性循環(huán)，未造成特別嚴(yán)重的隱患。土地資源的可持續(xù)利用可在一定程度上減小人和城市土地之間的矛盾，為我國的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供保障。在可持續(xù)發(fā)展的前提下，政府要對土地市場進(jìn)行規(guī)范化管理，控制好城市土地經(jīng)營管理，使城市土地的效益最大化，進(jìn)而才能使城市建設(shè)朝健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：城市經(jīng)營；博弈；經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；制度創(chuàng)新
城市經(jīng)營是近些年來城市管理和學(xué)術(shù)研究的熱門問題，在我國許多城市也得到了有益的嘗試。雖然城市經(jīng)營便顯出來的形式多種多樣，但其內(nèi)涵和本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城市資源資本在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化與最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)、城市功能的提升及促進(jìn)城市社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。
城市經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)是與城市經(jīng)營過程結(jié)伴而生的，狹義地講，它主要是指城市管理人員由于自身知識水平、管理經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)能力等的不足，及國際國內(nèi)局勢、政策導(dǎo)向的不利影響，未能實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致城市資產(chǎn)損失或處于風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的可能性。導(dǎo)致城市經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，大致可以分為城市社會影響因素、經(jīng)濟(jì)影響因素以及環(huán)境影響因素[7]。其中，城市社會內(nèi)生因素的矛盾顯得尤為突出，這主要表現(xiàn)為城市經(jīng)營的制度缺陷，即特殊國情的約束條件下，政府追求自身效用最大化與作為整體的社會財(cái)富最大化之間的偏離，并且這種內(nèi)生的制度缺陷無法僅憑外部競爭有效化解，而必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)城市經(jīng)營制度的創(chuàng)新，有效彌補(bǔ)城市經(jīng)營的制度缺陷。本文將從城市經(jīng)營中的幾個(gè)典型政企博弈問題來深入分析城市經(jīng)營的制度風(fēng)險(xiǎn)。
一、城市經(jīng)營中政企博弈關(guān)系產(chǎn)生的原因
城市經(jīng)營中的博弈是用系統(tǒng)觀點(diǎn)即用辨證的思維方法去看待競爭問題，包括全局觀點(diǎn)、動態(tài)發(fā)展觀點(diǎn)、信息的觀點(diǎn)等。[1]從博弈論的角度來看，城市經(jīng)營的博弈主要可以反映在兩方面，制造博弈和參加博弈。從微觀角度來說，城市經(jīng)營是制造政企博弈場所，管理政企博弈行為；從宏觀角度來說，每一個(gè)城市經(jīng)營的主體都是城市經(jīng)營過程中的博弈者）都可能成為博弈者，參加更大范圍的經(jīng)濟(jì)博弈活動。城市經(jīng)營政企博弈關(guān)系產(chǎn)生的原因可以概括為以下幾個(gè)方面：
1、城市經(jīng)營中政府企業(yè)目標(biāo)的不一致
在城市經(jīng)營活動中，政府部門較少考慮項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益，更多注重的是宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。如南京地鐵一號線的建設(shè)以改善市區(qū)內(nèi)交通環(huán)境和改善居民出行條件為目標(biāo)，秦淮河綜合整治工程以環(huán)境綜合治理與提高居民生活環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)。其效益主要通過城市居民生活滿意度和舒適度指數(shù)提升、出行時(shí)間縮短以及交通擁堵現(xiàn)象緩解等得以體現(xiàn)。而企業(yè)考慮的目標(biāo)則不同，他們關(guān)心的是營業(yè)額、利潤、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率等指標(biāo)的高低。為了實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，政企雙方不得不根據(jù)各自所掌握的知識和信息采取各自的博弈行為，從而導(dǎo)致博弈關(guān)系形成。
2、城市經(jīng)營中政府企業(yè)的信息不對稱
由信息經(jīng)濟(jì)學(xué)我們知道，現(xiàn)實(shí)世界除了信息不完全以外，還存在信息分布不對稱的問題，即博弈雙方擁有的信息量是不對等的。在城市經(jīng)營的政企博弈關(guān)系中，對政府來說，企業(yè)常常會隱瞞自身情況，往往具有信息優(yōu)勢，處于人的地位；政府處于委托人的地位。在城市經(jīng)營活動中，信息不對稱就意味著理性的企業(yè)可以利用其信息優(yōu)勢謀取自身利益，從而發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。對企業(yè)來說，城市經(jīng)營是一種全新的城市建設(shè)與管理的理念，城市政府尚處于一種嘗試摸索的階段，企業(yè)更缺少相關(guān)經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)，有時(shí)很難把握政府的政策，因而對城市經(jīng)營中公共設(shè)施的投資風(fēng)險(xiǎn)缺少明確的把握，不敢貿(mào)然投資。
3、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政府企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變
我國的政府與企業(yè)之間在過去很長一段時(shí)間所存在的是一種行政命令關(guān)系，由于資源支配權(quán)的高度集中，政府對企業(yè)具有高度的控制能力，企業(yè)對政府制定的政策性措施不能及時(shí)作出市場反應(yīng)并采取行，造成了所謂的“博弈缺位”。當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)人市場經(jīng)濟(jì)軌道后，政府與企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，其中較為重要的趨勢就是政企關(guān)系向著契約式和交易性方向發(fā)展。政府與企業(yè)必須充分考慮對方的利益，否則，契約就無法達(dá)成，交易就不能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府與企業(yè)也必須對對方可能采取的行動保持高度的警覺。因此，從某種意義上來看，政府與企業(yè)之間博弈關(guān)系的形成，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果[2]。
4、城市經(jīng)營中政府相關(guān)制度框架的缺陷
除上述因素外，城市經(jīng)營活動中政企博弈關(guān)系的形成還有制度缺陷的原因。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，任何個(gè)人或組織都是追求“約束條件下的效用最大化”，而不是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)為的“利潤最大化”。城市政府作為城市經(jīng)營的一個(gè)行為主體，其追求自身效用最大化，與作為整體的社會財(cái)富最大化之間的偏離，這就是城市經(jīng)營中包括制度風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。我國現(xiàn)階段的“特殊國情”，在制度方面可大致概括為“漸進(jìn)式改革”以及政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。如對于城市而言，包括以公有制為主的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，政府財(cái)政預(yù)算軟約束，以任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長為重點(diǎn)的政績考核制，以及政府身兼“裁判員”與“運(yùn)動員”的雙重身份等，直接造成各種城市經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。
二、城市經(jīng)營中典型政企博弈問題制度分析
1、城市經(jīng)營的政府介入問題
新制度學(xué)派突破了把政府干預(yù)作為“外生變量”的傳統(tǒng)方法，而是把政府干預(yù)當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個(gè)“內(nèi)生變量”，從而大大拓寬了政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中進(jìn)行合理而有效干預(yù)的空間。城市政府是城市經(jīng)營主體之一，政府有必要介入城市經(jīng)營經(jīng)濟(jì)活動，但政府的介入必須是有條件和有原則的。通常來說，政府在運(yùn)用行政手段來參與城市經(jīng)營活動的時(shí)候，必須遵循間接干預(yù)原則，即不直接參與企業(yè)之間利益的分配，而是以制定公平的企業(yè)行為規(guī)則作為政府的主要工作職責(zé)。由于政府的基本功能之一是作為企業(yè)利益和社會利益的調(diào)節(jié)者，所以政府對企業(yè)經(jīng)濟(jì)博弈的直接介入將有違公平，必然會誘發(fā)相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)問題。而且，政府主體定位的錯(cuò)亂更會干擾市場機(jī)制的正常運(yùn)作，優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制將會失去效力，企業(yè)主體結(jié)構(gòu)的惡化就難以避免了。
甲（優(yōu)秀企業(yè)）
投資不投資
乙（不合格企業(yè)）投資-5+G,-51+G，0
不投資0，100，0
圖1城市經(jīng)營政府介入問題
如圖1，相對一個(gè)特定項(xiàng)目而言，盡管甲企業(yè)是一個(gè)優(yōu)秀開發(fā)企業(yè)，乙企業(yè)是一個(gè)不合格企業(yè)，甲企業(yè)在實(shí)際開發(fā)能力上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過乙企業(yè)，但由于存在政府對乙企業(yè)的不適宜支持（G），當(dāng)這個(gè)支持足夠大（G>5）時(shí)，劣質(zhì)企業(yè)就一定會投資，因?yàn)橥顿Y已是其優(yōu)超策略，此時(shí)，兩個(gè)企業(yè)的博弈將出現(xiàn)乙企業(yè)投資、甲企業(yè)放棄的均衡結(jié)果。正是由于政府對企業(yè)利益分配格局的直接介入，使不合格市場主體以一種不公平方式戰(zhàn)勝了合格市場主體，從而導(dǎo)致了社會利益過大損失的負(fù)面后果，投資主體結(jié)構(gòu)也大大惡化了。[4]從上述博弈分析可以看到，解決行政介入問題的基本途徑是：政府放棄這種對于特定企業(yè)的直接支持，而代之以確立一致性的企業(yè)行為規(guī)則。當(dāng)然，要避免政府支持隨意出現(xiàn)，要防止行政權(quán)力被濫用，就需要確立多元化的社會主體，需要建立對于行政權(quán)力的有效制衡機(jī)制。
2、城市經(jīng)營土地拍賣問題
招標(biāo)與拍賣，是市場化運(yùn)營的典型，也是非對稱信息博弈的典型。在我國城市土地的有效利用一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，所以，土地也就成為早期城市經(jīng)營的對象。有償使用土地，進(jìn)一步使土地資源市場化運(yùn)營是改革的方向，但我國城市土地的市場化仍還不成熟。作為土地市場化程度標(biāo)志的招投標(biāo)拍賣制度仍存在許多缺陷。造成這種現(xiàn)象的深刻原因是由于我國城市土地制度的創(chuàng)新與城市政府密切相關(guān)。更進(jìn)一步說，制度的創(chuàng)新是城市政府和城市企業(yè)博弈的結(jié)果，漸進(jìn)式改革的造成城市政府與企業(yè)的合謀。假設(shè)政府收入來自兩方面，一是企業(yè)的稅收，二是來自土地的收益，政府希望二者之和最大化；企業(yè)希望得到土地方面的優(yōu)惠，以達(dá)到增加利潤的目的。考慮下面博弈：
政府
市場化非市場化
企業(yè)進(jìn)入4，410，8
不進(jìn)入5，15，0
圖2城市經(jīng)營土地拍賣問題
上述城市政府與企業(yè)博弈的結(jié)果是NE（進(jìn)人，非市場化），政府只要從企業(yè)稅收中得到的收益大于土地的收益，那么政府就會采取土地的非市場化的策略，并作為優(yōu)惠條件來吸引企業(yè)和支持本地企業(yè)的發(fā)展。反之，則會實(shí)行市場化的運(yùn)營。當(dāng)面臨沉重財(cái)政壓力時(shí)，許多城市政府認(rèn)識到只要從土地市場化中獲得的收益大于從企業(yè)稅收中獲得的收益，市場化經(jīng)營土地就會變成一種發(fā)展趨勢。尋求一種較好的方式，即政府設(shè)計(jì)一種機(jī)制在非對稱條件下與土地的使用者博弈，以取得土地收益的極大化。[3]可見，城市土地的市場化經(jīng)營是基本原則，而設(shè)計(jì)最優(yōu)的土地市場化運(yùn)營機(jī)制才能減少制度風(fēng)險(xiǎn)，取得最優(yōu)的城市經(jīng)營績效。
三、城市經(jīng)營制度風(fēng)險(xiǎn)防范對策——制度創(chuàng)新
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長的核心要素是土地資金、技術(shù)和勞動力，而將制度作為一種既定不變的假設(shè)。而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)卻認(rèn)為，制度創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長非常重要的一個(gè)因素。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的先驅(qū)美國學(xué)者科斯就認(rèn)為交易成本影響著經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)交易成本增大到一定程度影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，需要通過制度創(chuàng)新、技術(shù)發(fā)展來降低交易成本，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長。在城市經(jīng)營中，應(yīng)以制度創(chuàng)新為中心.充分、合理地挖掘利用城市的各種資源要素，提高城市持續(xù)的競爭能力。從而有效的防范制度風(fēng)險(xiǎn)及其所造成的一連串各種經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)著重在以下方面加強(qiáng)制度創(chuàng)新：
1、找準(zhǔn)定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能
轉(zhuǎn)變政府職能是政府體制改革的核心，也是政治體制改革的組成部分。只有合理界定和明確城市政府在城市經(jīng)營中的地位和職能，才能積極高效地履行職責(zé)，有效地引導(dǎo)、規(guī)范、推動城市經(jīng)營戰(zhàn)略的實(shí)施。
新時(shí)期的高效的城市經(jīng)營所要求的城市政府職能應(yīng)當(dāng)是：（1）政府與微觀經(jīng)濟(jì)活動保持一定距離，以宏觀指導(dǎo)為主的經(jīng)濟(jì)管理職能。城市政府主要應(yīng)行使提供公共服務(wù)、創(chuàng)造并維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的環(huán)境，而不應(yīng)成為獨(dú)立的利益主體，必須從直接干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域退出。（2）政府作為國有資本管理者與所有者的職能必須分開。加強(qiáng)對政府經(jīng)營國有資本、公共資源的監(jiān)管是提高政府效率的必要步驟。（3）從強(qiáng)調(diào)政府“依法治國”向建設(shè)“法治”社會轉(zhuǎn)變。法治強(qiáng)調(diào)法律而不是政府在社會、經(jīng)濟(jì)管理中擁有主體地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，來約束政府行為、規(guī)范城市經(jīng)營。[5]
2、建立促進(jìn)競爭、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的有效制度
產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前一個(gè)比較棘手的問題，政府應(yīng)積極的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和行政體制改革，尤其是要在個(gè)人權(quán)益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保護(hù)自然人、法人的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益的產(chǎn)權(quán)制度。要建立規(guī)范政府，特別是規(guī)范政府與城市企業(yè)關(guān)系的制度，消除政府與企業(yè)之間的“不正當(dāng)關(guān)系”，加快建設(shè)刺激創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)動力的貢獻(xiàn)與報(bào)酬相對稱的經(jīng)濟(jì)刺激制度，同時(shí)要把目前大量產(chǎn)權(quán)邊界模糊，政企職責(zé)不分，內(nèi)部管理混亂的經(jīng)濟(jì)單位改造成為真正的企業(yè)。創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、公開的競爭環(huán)境。[8]
3、完善城市規(guī)劃制度，提高規(guī)劃的科學(xué)性、開放性和穩(wěn)定性
城市規(guī)劃是我國實(shí)施城市管理的一個(gè)重要手段，但是相當(dāng)一部分城市的規(guī)劃存在著朝令夕改、變化性大、規(guī)劃對某些方面限制過死、操作性不強(qiáng)、缺乏科學(xué)性、普通市民無緣參與城市規(guī)劃的編制、城市規(guī)劃不透明等問題，從而造成城市經(jīng)營的成本過大。[6]因此，科學(xué)地編制、實(shí)施規(guī)劃是十分必要的。城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的核心是提高規(guī)劃的科學(xué)性、開放性和穩(wěn)定性。為此，要進(jìn)一步規(guī)范我國城市規(guī)劃編制程序。尤其是要保證公眾參與這一程序能得到落實(shí)。城市規(guī)劃的編制應(yīng)該慎重，其實(shí)施應(yīng)得到落實(shí)。城市規(guī)劃一旦編制完成審批通過，就應(yīng)該作為法律規(guī)范進(jìn)行實(shí)施，對規(guī)劃的修改調(diào)整亦應(yīng)遵照法定程序。
4、加大土地市場管理力度，促進(jìn)土地市場管理制度的創(chuàng)新。
城市土地具有高度稀缺性特點(diǎn)。近年來我國的城市經(jīng)營，則是以土地出讓為重點(diǎn)，部分城市更是將土地出讓作為城市經(jīng)營的全部，以至于土地出讓速度過快、供給過多，造成土地貶值、國家財(cái)富流失。因此，城市經(jīng)營也必須注意加強(qiáng)對上地市場管理的創(chuàng)新。必須實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的制度。進(jìn)一步規(guī)范土地出讓的程序，控制土地出讓的速度和數(shù)量。完善土地出讓招投標(biāo)制度，將協(xié)議出讓土地控制在最小的范圍內(nèi)。處理好農(nóng)用地征用過程中用地權(quán)屬轉(zhuǎn)換過程中的利益矛盾。必須給予農(nóng)民必要的利希補(bǔ)償和發(fā)展出路，以有利于城市發(fā)展為前提，兼顧城市政府與農(nóng)民的利益。另外，還須加強(qiáng)土地出讓后的后續(xù)檢查，建立起規(guī)范的土地二級市場、三級市場，保障土地在法律范圍內(nèi)進(jìn)行流通。參考文獻(xiàn)
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