時(shí)間：2024-03-01 16:18:07
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇積極性財(cái)政政策，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
促進(jìn)供給側(cè)改革的財(cái)政政策
折疊降低稅率 供給學(xué)派斷言，在經(jīng)濟(jì)增長的自然動(dòng)力被窒息的地方用財(cái)政支出刺激需求的增長，只能帶來通貨膨脹，而累進(jìn)的高所得稅率則是窒息經(jīng)濟(jì)增長和抑制生產(chǎn)發(fā)展的主要障礙。
供給學(xué)派認(rèn)為減稅，特別是降低邊際稅率，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生多方面的積極影響，如鼓勵(lì)人們加班加點(diǎn)，積極經(jīng)營，推遲退休，縮短待業(yè)期，從而提高收入。這樣人們就可以有更多的錢用于支出，特別是有更多的錢用于儲(chǔ)蓄,而儲(chǔ)蓄與收入刺激相結(jié)合,又可以鼓勵(lì)投資。在這一點(diǎn)上，正好體現(xiàn)出它與凱恩斯學(xué)派認(rèn)為減稅的作用只在于增加總需求的不同著眼點(diǎn)。供給學(xué)派主張，減稅必須按照激勵(lì)儲(chǔ)蓄和工作并給投資者以鼓舞的方向去設(shè)計(jì)，主張實(shí)行累進(jìn)稅和公司稅的削減。它與主張對(duì)高收入階層增稅而僅僅對(duì)低收入階層減稅的自由主義者完全對(duì)立。供給學(xué)派認(rèn)為，當(dāng)高額累進(jìn)稅率阻止企業(yè)家積累財(cái)富時(shí)，社會(huì)遭受的損失遠(yuǎn)較稅收為多，它喪失的是企業(yè)家發(fā)展自己事業(yè)時(shí)所具有的發(fā)明革新、敢冒風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新的精神(見供給學(xué)派稅收思想)。+
改革福利
供給學(xué)派認(rèn)為，在財(cái)政支出方面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起窒息作用的是社會(huì)福利開支。他們認(rèn)為所得轉(zhuǎn)移──福利、社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)補(bǔ)助等等，對(duì)個(gè)人進(jìn)取心的消極影響和高累進(jìn)所得稅率相同。這是由于救濟(jì)金的水平并不比個(gè)人從工作中得到的凈所得低多少，在發(fā)放救濟(jì)、津貼前對(duì)申請(qǐng)人作家庭調(diào)查以后所公開課征的實(shí)際稅率，使領(lǐng)救濟(jì)金變成一些人賺取另一些人個(gè)人所得的行為。因此這種制度鼓勵(lì)的是那些不想干活的人，而挫傷的則是積極進(jìn)取的人。他們認(rèn)為，美國現(xiàn)行的福利制度在許多場合使靠福利為生的人獲得超過許多辛勤工作者凈所得水平的救濟(jì)金。這種不合理的現(xiàn)象將會(huì)導(dǎo)致更高的失業(yè)率。工人們知道失業(yè)救濟(jì)金將幫助自己渡過失業(yè)期后情愿找季節(jié)性工作，而雇主則愿意在淡季辭退工人，因?yàn)楣と丝梢灶I(lǐng)到失業(yè)補(bǔ)助。供給學(xué)派抨擊美國聯(lián)邦政府的福利政策是過時(shí)的凱恩斯觀點(diǎn)的體現(xiàn)。它只關(guān)心維持個(gè)人的收入水平，而不管他們是否工作和儲(chǔ)蓄，只要能消費(fèi)就行。當(dāng)人們靠領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)比靠辛勤工作能生活得一樣好甚至更好時(shí)，這種制度就是完全荒謬的。
實(shí)現(xiàn)平衡
供給學(xué)派反對(duì)赤字財(cái)政政策。他們認(rèn)為，預(yù)算赤字的增加只能剝奪私營企業(yè)所需要的資本，并且造成金融市場的"擠出效應(yīng)";或者當(dāng)政府所發(fā)生的虧空是用增加貨幣發(fā)行量去彌補(bǔ)時(shí)，就會(huì)造成通貨膨脹。如果說稅收和政府開支等量增加，那么私營企業(yè)的積極性受到挫傷又會(huì) 使經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步蕭條。他們雖然反對(duì)赤字財(cái)政，卻不贊成把平衡預(yù)算作為實(shí)行減稅的前提條件。他們把主張先有財(cái)政盈余再實(shí)行減稅的人稱為"傳統(tǒng)的預(yù)算平衡論者"加以抨擊。他們認(rèn)為，對(duì)付大手大腳花錢的自由主義者的最好辦法，就是把減稅置于優(yōu)先地位。供給學(xué)派還反對(duì)赤字財(cái)政造成通貨膨脹的見解。他們指出，通貨膨脹基本上是一種貨幣現(xiàn)象。如果美國聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)不適當(dāng)?shù)卦黾迂泿殴?yīng)量，那么不管預(yù)算是否平衡也會(huì)發(fā)生通貨膨脹。如果財(cái)政部向公眾出售自己的全部債券以彌補(bǔ)赤字，那只不過是把等量的私人儲(chǔ)蓄吸收過來并且提高利息率。把私人投資者從市場上排擠出去肯定不是一種合適的做法，但它不是通貨膨脹的根本原因。不超額增加貨幣數(shù)量，就不會(huì)有物價(jià)水平的普遍上漲。
積極財(cái)政政策助力供給側(cè)改革
■供給管理與需求管理是互補(bǔ)而非對(duì)立的關(guān)系，二者在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)協(xié)同實(shí)施。作為需求管理的重要手段，財(cái)政政策應(yīng)積極發(fā)揮作用以配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確保穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的有機(jī)平衡，從而使國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中高速可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)階段性適度提高財(cái)政赤字率;全面落實(shí)減稅政策，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);營造有助于PPP深化推進(jìn)的市場環(huán)境，積極優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并重視有效投資;構(gòu)建與我國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展時(shí)代背景契合的激勵(lì)相容機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方政府科學(xué)發(fā)展的積極性。通過多措并舉，確保財(cái)政調(diào)控精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)提振有效需求，在長期內(nèi)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)與質(zhì)量的目標(biāo)。
供給側(cè)改革需要積極財(cái)政政策予以配合
2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”今后一段時(shí)期，國民經(jīng)濟(jì)管理重點(diǎn)將向供給管理側(cè)重，但這并不是對(duì)需求管理的否定。就理論層面來講，供給側(cè)與需求側(cè)其實(shí)是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一體兩面：短期內(nèi)，繁榮與蕭條的更替源于總需求圍繞總供給波動(dòng)所引起的經(jīng)濟(jì)景氣度的周期性變換;但長期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長的恒久動(dòng)力源自有效供給對(duì)有效需求的回應(yīng)與引導(dǎo)。供給管理與需求管理是互補(bǔ)而非對(duì)立的關(guān)系，二者在具體政策實(shí)踐中應(yīng)協(xié)同實(shí)施。作為需求管理的重要手段，我國財(cái)政政策仍有廣闊操作空間并且應(yīng)積極發(fā)揮作用以配合供給側(cè)改革。不妨從兩個(gè)方面展開釋疑。
一方面，應(yīng)以需求適度擴(kuò)張來舒緩結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革所衍生的外溢性張力。近年來，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，其中有世界經(jīng)濟(jì)長周期與我國經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)行周期共同交織的因素，也有我國過去長期粗放型發(fā)展累積下的結(jié)構(gòu)性因素?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡所引發(fā)的潛在總供給弱化是經(jīng)濟(jì)增速下降的根源。“供給側(cè)改革”就是通過優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與效益，使供給結(jié)構(gòu)有效適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化，完成市場出清，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。但應(yīng)當(dāng)注意，首先，目前國民經(jīng)濟(jì)需求側(cè)仍較為疲軟(PPI、CPI和PMI等指數(shù)走低、產(chǎn)能過剩、市場投資與消費(fèi)信心不足、出口相對(duì)低迷)，源于歐文·費(fèi)雪所謂的“通縮債務(wù)效應(yīng)”——該理論近期被學(xué)術(shù)界廣泛討論。而宏觀經(jīng)濟(jì)前沿理論中的“薩伊逆否命題”即“持續(xù)的短期需求不足必然引致中長期供給能力的削弱，造成潛在增速下滑，引發(fā)中長期持續(xù)低迷”，更是給當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)以深刻警示。所以說，要認(rèn)識(shí)到持續(xù)性低迷可能成為未來中國經(jīng)濟(jì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)有效的需求管理政策亟待推出。其次，即使大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革也應(yīng)用需求適度擴(kuò)張協(xié)同配合。不可否認(rèn)，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整方案，短期內(nèi)不可避免地會(huì)加大經(jīng)濟(jì)下行壓力，其間的勞動(dòng)力失業(yè)與再就業(yè)、舊業(yè)態(tài)淘汰與新業(yè)態(tài)重塑等問題，均要需求管理予以托底。需求管理通常借助于貨幣政策與財(cái)政政策。但較之財(cái)政政策，我國貨幣政策總量性特征較為突出，而結(jié)構(gòu)性特征仍不甚理想。當(dāng)下貨幣政策在傳導(dǎo)機(jī)制與調(diào)控參數(shù)等方面仍不順暢;作為調(diào)控信號(hào)接收端的微觀主體仍未實(shí)現(xiàn)優(yōu)化重構(gòu)，“僵尸企業(yè)”有待清理，剛性兌付與預(yù)算軟約束普遍存在，這使得微觀基礎(chǔ)對(duì)貨幣調(diào)控信號(hào)靈敏度缺失。為化解這些梗阻，需進(jìn)一步深化金融改革和市場化改革，優(yōu)化貨幣調(diào)控的金融生態(tài)環(huán)境與微觀基礎(chǔ)。眼下若貿(mào)然采取大規(guī)模貨幣寬松，無疑會(huì)形成“大水漫灌”，不但無法有效緩解市場中結(jié)構(gòu)化的流動(dòng)，而且會(huì)干擾市場出清、助漲資產(chǎn)價(jià)格泡沫并加大資本外流壓力，甚至可能會(huì)給今后幾年埋下新一輪通脹風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性矛盾持續(xù)固化。因此，以需求適度擴(kuò)張為結(jié)構(gòu)性優(yōu)化改革營造穩(wěn)健宏觀環(huán)境的任務(wù)也就主要靠財(cái)政政策，而貨幣政策需配合財(cái)政政策發(fā)揮輔助對(duì)沖作用。
另一方面，也不應(yīng)忽視財(cái)政政策的供給效應(yīng)。凱恩斯主義框架中，財(cái)政與貨幣政策被局限于通過相機(jī)抉擇來發(fā)揮對(duì)總需求“逆經(jīng)濟(jì)風(fēng)向”調(diào)節(jié)之功。但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，較之供給效應(yīng)偏弱的貨幣政策，財(cái)政政策在長期內(nèi)卻能有效發(fā)揮供給效應(yīng)。若將財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、微觀政策、改革政策協(xié)調(diào)配合，就能產(chǎn)生微觀與中觀層面的效果，改善供給結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。例如，運(yùn)用稅收、補(bǔ)給和再分配政策，可以降低生產(chǎn)成本，調(diào)動(dòng)企業(yè)與勞動(dòng)者生產(chǎn)積極性，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和區(qū)域結(jié)構(gòu)。微觀與中觀范疇經(jīng)過有機(jī)加總，宏觀層面的供給質(zhì)量與效率就會(huì)得到提高。另外，具有供給效應(yīng)的財(cái)政投資(設(shè)備更新、基礎(chǔ)設(shè)施與廠房改造、教育投資等)不僅短期內(nèi)可以拉動(dòng)需求，而且長遠(yuǎn)看亦能形成高效率資本積累，這將優(yōu)化潛在總供給，為經(jīng)濟(jì)長期增長注入穩(wěn)健動(dòng)力。
綜上所述，以積極財(cái)政政策(輔之以穩(wěn)健略偏寬松的貨幣政策)助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)作為近期宏觀調(diào)控理念的明智抉擇。既不搞大規(guī)模、低效率強(qiáng)刺激，也要防止結(jié)構(gòu)性改革所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)順周期收縮，確保為供給側(cè)改革提供穩(wěn)健的宏觀環(huán)境，并逐步為其構(gòu)筑起健康的微觀基礎(chǔ)。
實(shí)施積極財(cái)政政策需化解哪些困局
不可否認(rèn)，過去傳統(tǒng)的財(cái)政政策已顯現(xiàn)疲態(tài)。近期相關(guān)部門雖倡導(dǎo)積極財(cái)政政策，但不少地方政府以及私人部門都處于自發(fā)式去杠桿狀態(tài)，加之財(cái)政收支缺口短期難以彌合等因素的共同疊加，其間產(chǎn)生的對(duì)沖效應(yīng)某種程度上可能弱化財(cái)政政策效果。實(shí)施積極財(cái)政政策過程中，需妥善化解以下困局。
第一，財(cái)政收入與支出缺口亟待彌合。近年來，因周期性與結(jié)構(gòu)性因素疊加，各地經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)回落。與往年比，各級(jí)政府收入增速降低，但支出壓力依然高企。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2015年全國一般公共預(yù)算收入同口徑增長5.8%，但一般公共預(yù)算支出同口徑增長則為13.17%。在降杠桿動(dòng)機(jī)下，地方政府以土地出讓獲得債務(wù)收入與預(yù)算外收入等渠道被堵死，而新的規(guī)范性融資渠道相對(duì)有限。地方政府仍承擔(dān)著較多事權(quán)與支出責(zé)任，積極財(cái)政政策使其承受更大壓力，出現(xiàn)了地方配套資金空擋現(xiàn)象;地方債務(wù)置換只是緩解了部分存量債務(wù)的成本壓力，余下11萬億存量債務(wù)高額利息支出不容忽視;隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保領(lǐng)域改革，社保支出負(fù)擔(dān)未來亦會(huì)上升。上述因素使得財(cái)政收支失衡，對(duì)地方財(cái)政發(fā)力空間構(gòu)成一定考驗(yàn)。
第二，傳統(tǒng)財(cái)政投資的邊際產(chǎn)出效果弱化，并對(duì)全要素生產(chǎn)率和生產(chǎn)效率形成了擠壓。過去傳統(tǒng)的低效、重復(fù)性投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)效力日趨衰減，其間引發(fā)的產(chǎn)能過剩和資本錯(cuò)配亦使得資本回報(bào)率弱化，并擠壓著全要素生產(chǎn)率。若對(duì)投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行考量，通常而言，先進(jìn)設(shè)備投資促進(jìn)全要素生產(chǎn)率提高，而以房地產(chǎn)等投資標(biāo)的為主的建筑安裝投資則抑制全要素生產(chǎn)率。2008年以后，我國房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施投資快速擴(kuò)張，累積一定的泡沫，給中小城市房地產(chǎn)市場帶來風(fēng)險(xiǎn);但設(shè)備投資占總投資比例卻呈快速下降趨勢，全要素生產(chǎn)率和生產(chǎn)效率受到擠壓其來有自。應(yīng)將財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)并重視有效投資，改善投資邊際效率，促進(jìn)全要素生產(chǎn)率提升，從而達(dá)到短期內(nèi)適度擴(kuò)需求，長期內(nèi)優(yōu)化供給質(zhì)量與結(jié)構(gòu)的效果。
第三，因地方政府原有的考核機(jī)制被打破，部分地區(qū)出現(xiàn)不適應(yīng)的現(xiàn)象，削弱了財(cái)政政策執(zhí)行效果。首先，近一段時(shí)期，財(cái)政項(xiàng)目投資審批力度雖然很大，但資金實(shí)際到位率與項(xiàng)目開工率不容樂觀。很多重點(diǎn)項(xiàng)目與民生項(xiàng)目推進(jìn)遲緩，包括鐵路、高速公路、電網(wǎng)與通訊設(shè)施改造、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與危房改造等涉及國家長久發(fā)展大計(jì)的項(xiàng)目，出現(xiàn)了資金落實(shí)不到位現(xiàn)象。其次，與過去相比，2015年我國財(cái)政支出增速整體放緩，而地方財(cái)政支出回落更為顯著。地方財(cái)政存款增速加快，累積了大量固化性資金沉淀。據(jù)相關(guān)專家測算，近年來政府部門銀行存款以每年約20%速度攀升，占M2比重不斷增加。地方政府因缺乏盤活存量資金的積極性導(dǎo)致大量資金結(jié)余。財(cái)政資金運(yùn)作效率低下壓縮了宏觀政策實(shí)施空間，拖累了經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)然，這也與近年來財(cái)務(wù)監(jiān)控收緊以及資金管理模式機(jī)械有關(guān)。中央財(cái)政資金在撥付過程中，不同部門之間分配過細(xì)且過度強(qiáng)調(diào)專款專用，削弱了資金使用靈活性，導(dǎo)致地方政府對(duì)中央下?lián)苜Y金使用的積極性與能動(dòng)性下降。
第四，PPP政策實(shí)施效果亟待優(yōu)化。通過創(chuàng)新投融資體制而引入PPP，有助于緩解資金壓力并拓寬投融資渠道，實(shí)現(xiàn)政府資本與社會(huì)資本的利益共贏。但PPP仍處于探索階段，實(shí)際操作中呈現(xiàn)出雷聲大、雨點(diǎn)小特征。國有企業(yè)與城司常常充當(dāng)主力，而政府部門同私人部門之間卻缺乏聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，政府資本仍難以大規(guī)模撬動(dòng)民間資本。究其原因，一方面是因經(jīng)濟(jì)法治化程度不高，政企關(guān)系不平等，導(dǎo)致民間資本對(duì)合作前景預(yù)期不明朗。另一方面，在PPP實(shí)施過程中，政府與企業(yè)之間契約關(guān)系尚待完善。PPP具有投資大、期限長、收益率較低、流動(dòng)性弱等特征，包含一定市場風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，但政府與企業(yè)在權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及利益補(bǔ)償?shù)确矫嫒越缍ú磺濉Ｔ赑PP合作中，兩者之間的利益協(xié)同機(jī)制欠缺影響了社會(huì)資本積極性。另外，PPP在實(shí)施中也出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象：例如，因融資平臺(tái)被切斷，有些地區(qū)以PPP為名，卻采取明股實(shí)債與保本回購等行變相融資之實(shí)。這不但未能拖動(dòng)PPP，反而使其聲譽(yù)受到一定程度影響。
供給側(cè)改革背景下優(yōu)化財(cái)政調(diào)控的思考
為給供給側(cè)改革營造良好宏觀環(huán)境，今后需貫徹積極財(cái)政政策，確保“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”與穩(wěn)增長并駕齊驅(qū)。應(yīng)階段性適度提高財(cái)政赤字率;全面落實(shí)減稅政策，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);營造有助于PPP深化推進(jìn)的市場環(huán)境，積極優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并重視有效投資;構(gòu)建與我國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展時(shí)代背景契合的激勵(lì)相容機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方政府科學(xué)發(fā)展的積極性。通過多措并舉，確保財(cái)政政策精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)提振有效需求，在長期內(nèi)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)與質(zhì)量的目標(biāo)。為中國經(jīng)濟(jì)中高速發(fā)展注入持久動(dòng)力，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)巨艦行穩(wěn)致遠(yuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。
第一，找準(zhǔn)舒緩財(cái)政資金壓力的著力點(diǎn)，階段性提高赤字率，釋放可用資金空間，為財(cái)政政策精準(zhǔn)發(fā)力創(chuàng)造條件。理論上講，財(cái)政政策在實(shí)施中面臨著減稅、增支和控制債務(wù)三個(gè)目標(biāo)之間的三難困境。在增支及減稅的目標(biāo)下，為緩解財(cái)政壓力，那么提高赤字率就成為彌合收支缺口的必然選擇。令人欣慰的是，我國的財(cái)政赤字與政府債務(wù)仍有很大延展空間。就赤字而言，當(dāng)下2.3%赤字率遠(yuǎn)低于馬約所設(shè)3%紅線;就債務(wù)而言，中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較低，地方債務(wù)雖有局部性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，但與歐美國家的福利型、消費(fèi)型債務(wù)相比，我國絕大多數(shù)的地方債務(wù)都有著規(guī)?？捎^的實(shí)物資產(chǎn)作支撐。若再加上政府可調(diào)配的其他資源(土地、森林和礦產(chǎn)等)，則債務(wù)占政府廣義資產(chǎn)的比重就更低。所以說，依靠適度擴(kuò)大赤字來緩解資金壓力的宏觀策略仍有著廣闊施展空間。如果今后能夠用PPP成功撬動(dòng)社會(huì)資本的話，那么3%左右的赤字率應(yīng)該就能基本滿足財(cái)政資金需要。就政策慣例來說，擴(kuò)大赤字、增發(fā)債務(wù)和地方債置換應(yīng)協(xié)同操作。首先，可借助國開行、財(cái)政部等部門來發(fā)行專項(xiàng)債券或特別國債，并以項(xiàng)目資本投入、股權(quán)投資等方式來支持地方重點(diǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施與民生項(xiàng)目建設(shè)，其間適度擴(kuò)大中央出資比例，緩解地方項(xiàng)目資金短缺問題;其次，應(yīng)完善地方債務(wù)管理與處置機(jī)制，加快對(duì)余下的11萬億存量地方債置換消化，有效降低債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。同時(shí)，未來的社保資金支出缺口亦當(dāng)重視。應(yīng)合理調(diào)整國有資本布局，可以把一部分國有資本及收益補(bǔ)進(jìn)一般預(yù)算和養(yǎng)老等社?；痤A(yù)算，這將降低社保繳費(fèi)率，緩解社保資金壓力。當(dāng)然，對(duì)于涉及“五大重點(diǎn)任務(wù)”的領(lǐng)域，為配合特別國債和專項(xiàng)債券發(fā)行，央行也應(yīng)及時(shí)地定向?qū)捤韶泿乓允婢徹?cái)政壓力，并化解因結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革所衍生的潛在通縮風(fēng)險(xiǎn)。
第二，積極落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅和全面性清費(fèi)，有效發(fā)揮稅收政策的需求效應(yīng)與供給效應(yīng)，以短期稅費(fèi)收入的減少為經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)發(fā)展增加勢能。切實(shí)做到降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)稅收負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)擴(kuò)張需求，在長期內(nèi)激發(fā)微觀主體生產(chǎn)積極性，優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)總供給。第一，在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與全局謀劃前提下，嚴(yán)格落實(shí)稅收法定原則，全面推進(jìn)“營改增”改革，降低制造業(yè)增值稅稅率，并堅(jiān)決清理不規(guī)范的行政收費(fèi)、基金和加價(jià)收入，降低企業(yè)運(yùn)營負(fù)擔(dān)，提高其生產(chǎn)和創(chuàng)新積極性。同時(shí)，需進(jìn)一步壓縮三公經(jīng)費(fèi)和不必要的行政開支，避免“面子工程”等低效投資，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減負(fù)拓寬空間。第二，加大對(duì)企業(yè)設(shè)備投資與更新改造的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)對(duì)先進(jìn)設(shè)備的采購置換，加速資本折舊，提高生產(chǎn)效率和全要素生產(chǎn)率。第三，完善對(duì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新等新業(yè)態(tài)的稅收激勵(lì)，取消對(duì)重化工業(yè)等舊業(yè)態(tài)投資的稅收優(yōu)惠。加大對(duì)新產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保等新興經(jīng)濟(jì)模式及其對(duì)應(yīng)消費(fèi)的稅收支持，減免高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各環(huán)節(jié)稅收;按照能耗度、污染度等指標(biāo)對(duì)高耗能、高污染企業(yè)實(shí)施結(jié)構(gòu)性稅率激勵(lì)，倒逼舊業(yè)態(tài)加快技術(shù)更新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。確保減稅政策在短期內(nèi)擴(kuò)大需求，在長期內(nèi)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。
第三，注重財(cái)政支出的科學(xué)性，提升財(cái)政投資效率，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)與需求側(cè)的雙重優(yōu)化。尤其在投資領(lǐng)域，相關(guān)部門需重視對(duì)投資方向與投資結(jié)構(gòu)的考量，全面體現(xiàn)出政府投資的戰(zhàn)略性、全局性、基礎(chǔ)性與長遠(yuǎn)性，有效改善財(cái)政資金的邊際產(chǎn)出效率，提升社會(huì)的全要素生產(chǎn)率和人民的生活水平。根據(jù)五大發(fā)展理念，今后應(yīng)將支出重點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面。其一，加大對(duì)中小城鎮(zhèn)、中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資(如棚戶區(qū)改造、城市管道、城際交通、水利、電力與通訊設(shè)備)以優(yōu)化公共服務(wù)供給水平。配合戶籍制度改革，促進(jìn)人本型城鎮(zhèn)化，向農(nóng)民發(fā)放購房補(bǔ)貼以鼓勵(lì)其進(jìn)城落戶，其間亦能改善民生、釋放消費(fèi)需求及消化房地產(chǎn)庫存，有效降低市場風(fēng)險(xiǎn)。其二，加大對(duì)重大科技創(chuàng)新項(xiàng)目公共投資支出，建立協(xié)同式、集群式國家創(chuàng)新系統(tǒng)。政府應(yīng)出資構(gòu)建創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)集群以整合研發(fā)力量，突破微觀個(gè)體的創(chuàng)新約束，促進(jìn)企業(yè)間優(yōu)勢互補(bǔ)與技術(shù)擴(kuò)散;提高對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的扶持力度，構(gòu)建政府、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)協(xié)同式國家創(chuàng)新系統(tǒng);加大基于質(zhì)量與效益的戰(zhàn)略性創(chuàng)新投資，搶占新興科技制高點(diǎn)，確保我國對(duì)前沿技術(shù)的掌控力。其三，加大扶貧支出和各類補(bǔ)短板支出。積極落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，重視對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧、移民扶貧和最低生活保障等領(lǐng)域資金支持，以轉(zhuǎn)移支付加快貧困階層收入增長，促進(jìn)國內(nèi)整體消費(fèi)需求提升;財(cái)政部門也應(yīng)配合去產(chǎn)能以及清理僵尸企業(yè)的任務(wù)，支持企業(yè)兼并重組，做好勞動(dòng)力失業(yè)保障、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)與再就業(yè)等社會(huì)政策托底工作。另外，在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療健康、生態(tài)保護(hù)、國土綠化和高端服務(wù)業(yè)等涉及民生質(zhì)量與福利體系建設(shè)的領(lǐng)域，也有著廣闊投資空間。最終實(shí)現(xiàn)以科學(xué)高效的財(cái)政支出在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，有效提高供給側(cè)的質(zhì)量，推動(dòng)我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)與收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。
第四，營造有助于PPP項(xiàng)目推進(jìn)的市場環(huán)境，充分釋放社會(huì)資本尤其是民間資本的潛力。PPP是助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵之舉，完善PPP制度是落實(shí)積極財(cái)政政策、優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制的重要手段。今后應(yīng)通過營造法治化運(yùn)營環(huán)境、確立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、完善契約精神等方式，積極引入社會(huì)資本以降低財(cái)政資金壓力。首先，積極構(gòu)建法治化的運(yùn)營環(huán)境，發(fā)展平等的政企關(guān)系，完善政府與企業(yè)之間的契約精神。中央需加大對(duì)地方政府的監(jiān)管力度，堅(jiān)決杜絕以PPP為名來為融資平臺(tái)實(shí)施變相借債融資，從而避免因PPP聲譽(yù)受損所造成的融資環(huán)境弱化現(xiàn)象。建立地方政府與企業(yè)在PPP項(xiàng)目合作中的利益協(xié)同機(jī)制，制定科學(xué)、平等的合作計(jì)劃并提前做好風(fēng)險(xiǎn)處理預(yù)案，確保在PPP合作中，雙方均能夠按合同規(guī)章辦事，有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)等后續(xù)問題。其次，將一部分有較高收益的項(xiàng)目納入PPP范圍，以提高對(duì)民間資本吸引力。同時(shí)，在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管基礎(chǔ)上，通過金融創(chuàng)新發(fā)展PPP金融(如資產(chǎn)證券化)，解決PPP在前期融資和落地后資本流動(dòng)性不足以及股權(quán)退出問題。最后，因PPP主要集中于基建項(xiàng)目，具有期限長、收益低和流動(dòng)性弱等特征，政府部門應(yīng)主動(dòng)作出承擔(dān)一定法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)的合同承諾，確保政企之間實(shí)現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，以增強(qiáng)社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目投資安全感與信任度。
第五，探索構(gòu)建與我國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的時(shí)代背景密切契合的激勵(lì)相容機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，提高財(cái)政政策在基層的貫徹效果。推進(jìn)央地關(guān)系優(yōu)化重構(gòu)，使地方政府在制度框架內(nèi)積極貫徹中央政策要求，使其充分發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀能動(dòng)性，從而鑄就中央與地方協(xié)同推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的內(nèi)源驅(qū)動(dòng)力。首先，應(yīng)推進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理法治化，制定與完善《宏觀調(diào)控基本法》。我國宏觀調(diào)控僅側(cè)重政策實(shí)施，在宏調(diào)的目標(biāo)、原則、程序、中央與地方關(guān)系等方面立法不足，且過度依賴行政權(quán)力，缺乏法律保障與制度建構(gòu)。這與市場化改革目標(biāo)不符，一定程度上也造成了央地博弈和政策自上而下貫徹過程中逐層減弱。推進(jìn)宏調(diào)法治化將在制度層面大幅度增強(qiáng)中央政策的權(quán)威性，提高財(cái)政政策在基層的執(zhí)行效率。其次，應(yīng)優(yōu)化政績考核機(jī)制，對(duì)基層政府的科學(xué)發(fā)展實(shí)施正向激勵(lì)，調(diào)動(dòng)地方政府積極性。在弱化但不拋棄GDP指標(biāo)的前提下，更加注重經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)成效，強(qiáng)化綠色和民生等涉及群眾切身利益指標(biāo)的考核，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與效益。既要破除“唯GDP主義”，又能激勵(lì)地方政府通過科學(xué)有效的投資手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。另外，在推進(jìn)反腐和清理灰色收入的基礎(chǔ)上，為行政人員構(gòu)建更加科學(xué)化、陽光化、合法化的收入機(jī)制，使其得到與其工作付出相匹配的體面收入。最后，應(yīng)深化財(cái)政體制改革，處理好央地財(cái)政關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。在收入上，構(gòu)建更加科學(xué)的地稅體系，配合“營改增”實(shí)施，完善增值稅稅制，增加地方稅收分成比，改善地方收入來源(亦能緩解對(duì)土地財(cái)政依賴)。在支出上，建立事權(quán)和支出責(zé)任更加匹配的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)及支出責(zé)任;在加強(qiáng)法治化監(jiān)管的前提下，優(yōu)化財(cái)政資金使用機(jī)制，提高地方政府對(duì)資金使用的靈活性與科學(xué)性，從而調(diào)動(dòng)其科學(xué)化投資的積極性與能動(dòng)性，盤活財(cái)政沉淀資金，提升財(cái)政政策執(zhí)行效率。激勵(lì)相容機(jī)制的構(gòu)建是今后一段時(shí)期財(cái)政政策能否落實(shí)到位的關(guān)鍵，也是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及全面建成小康社會(huì)的重要保證。
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（一）積極財(cái)政政策取得的效果
幾年來，我國實(shí)行了發(fā)行長期建設(shè)國債，以及停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，免征房地產(chǎn)稅，投資抵免所得稅，提高出口退稅率等一系列稅收優(yōu)惠政策為主的積極財(cái)政政策。透過各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，積極的財(cái)政政策取得了明顯的效果。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的分析和統(tǒng)計(jì)，1998年通過增發(fā)國債，擴(kuò)大政府的投資規(guī)模，拉動(dòng)GDP增長1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年達(dá)到2個(gè)百分點(diǎn)，2000年達(dá)到1.7個(gè)百分點(diǎn)。到2000年底，財(cái)政共累計(jì)發(fā)行長期建設(shè)國債3600億元，連同配套資金的投入，約完成1.5萬億元的投資量。利用國債資金進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，有力地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長，加快了結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。2001年GDP增長7.3個(gè)百分點(diǎn)，2002年上半年增長7.8個(gè)百分點(diǎn)。
從物價(jià)指數(shù)來看，到2000年4月，連續(xù)32個(gè)月的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)下跌已經(jīng)全面止跌，并首次出現(xiàn)正增長，2000年消費(fèi)價(jià)格指數(shù)比1999年上升0.4%，2001年同比增長0.7%。社會(huì)消費(fèi)品零售總額2000年同比增長9.8%，2001年6月同比增長10.3%，2002年上半年同比增長8.6%。從固定資產(chǎn)投資增長率來看，1998年下半年，投資需求增幅明顯上升，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)力明顯增強(qiáng)，全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比上年增長15%，增幅比上年提高了6個(gè)百分點(diǎn)。2000年固定資產(chǎn)投資額比上年同期增長9.7%，增幅比上年提高3.4個(gè)百分點(diǎn)；2001年固定資產(chǎn)投資額比上年同期增長12.1%?？梢姡e極財(cái)政政策確實(shí)取得了不可忽視的效果。
（二）實(shí)施積極財(cái)政政策過程中存在的問題
雖然積極財(cái)政政策取得明顯的效果，但是沒有預(yù)期的那樣理想，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)較小，經(jīng)濟(jì)形勢依然嚴(yán)峻。
1.對(duì)消費(fèi)需求的拉動(dòng)作用還不明顯。在實(shí)施積極財(cái)政政策的過程中，沒有有效的措施來改革分配不公、貧富差距過大的問題，沒有具體有效的措施來增加農(nóng)民收入，沒有有效地解決農(nóng)村勞動(dòng)力過剩、企業(yè)下崗職工問題。因而居民消費(fèi)水平?jīng)]有明顯提高，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上升的幅度很小而且很不穩(wěn)定。
2.沒有很好地啟動(dòng)民間社會(huì)投資。實(shí)施積極財(cái)政政策以來投資需求的上升，很大程度上依賴于國債的發(fā)行。從投資資金來源看，投資的增長主要依賴于國有經(jīng)濟(jì)和政府的投資。1998年全社會(huì)新增投資額對(duì)預(yù)算內(nèi)投資的依賴度由上年34.66%上升到101.27%；1999年社會(huì)新增投資對(duì)國有投資的依賴度約為90%；2000年上半年，國有及其他類型經(jīng)濟(jì)投資增長12.1%，集體和個(gè)人經(jīng)濟(jì)投資則分別增長7%和8.6%。
3.國債資金的使用缺乏效率。一是部分國債項(xiàng)目缺少科學(xué)論證，配套資金不足，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需所起到的作用有限。二是存在挪用和擠占國債資金現(xiàn)象，沒有使相應(yīng)的國債資金發(fā)揮應(yīng)有的作用。
4.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有加大的趨勢。我國僅實(shí)行積極財(cái)政政策的前三年就發(fā)行長期建設(shè)國債3600億元，累計(jì)發(fā)行國債11206億元，雖然對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)起了積極的作用，但不可否認(rèn)的是，這對(duì)本來就相對(duì)薄弱的中央財(cái)政造成了一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
5.在實(shí)行積極財(cái)政政策過程中，未能始終如一地堅(jiān)持?jǐn)U張性方向。如1998年財(cái)政收入方面在增發(fā)1000億國債的同時(shí)，增加稅收約1000億元，盡管從加強(qiáng)稅收征管本身來說是必要的，但在時(shí)機(jī)上此時(shí)實(shí)行卻使增發(fā)國債的擴(kuò)張性效應(yīng)在很大程度上被緊縮性的稅收政策所抵消。
二、對(duì)未來幾年積極財(cái)政政策實(shí)施的展望
（一）積極財(cái)政政策還應(yīng)繼續(xù)實(shí)行
積極財(cái)政政策是否實(shí)行是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢而定的。當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)整體上由通貨緊縮、物價(jià)低迷轉(zhuǎn)向輕度通貨膨脹，物價(jià)上漲接近或超過3%和財(cái)政收支差額縮小的情況下，積極的財(cái)政政策可以淡出；國民經(jīng)濟(jì)處于輕度的通貨緊縮狀態(tài)，社會(huì)金融資金較為充裕，可以實(shí)行中度的財(cái)政政策；如果國際經(jīng)濟(jì)形勢急轉(zhuǎn)直下，并嚴(yán)重影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的景氣指數(shù)，則還需要加大財(cái)政政策的力度。當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中還存在一些不容忽視的問題，需要繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策。
首先，供給相對(duì)過剩的格局尚未有根本性的改變。1997年以來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出供過于求的買方市場格局。據(jù)第三次工業(yè)普查的數(shù)據(jù)，我國900多種工業(yè)品生產(chǎn)能力的利用率不足60%。由于長期以來的過度投資、重復(fù)建設(shè)以及企業(yè)淘汰機(jī)制不健全，企業(yè)生產(chǎn)能力閑置的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。積極財(cái)政政策主要是從總量上緩解了供給相對(duì)過剩的局面，但對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整還相當(dāng)有限。要解決無效供給的問題，還必須加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，深化國有企業(yè)的改革，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這些在一定程度上還依賴于積極財(cái)政政策的有力配合。
其次，我國經(jīng)濟(jì)形勢雖有轉(zhuǎn)機(jī)，但在整體上仍處于通貨緊縮之中。今年7月22日人民日?qǐng)?bào)資料顯示，2002年上半年，全國居民消費(fèi)價(jià)格總水平同比下降0.8%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比增長8.6%，增幅比上年同期回落1.9個(gè)百分點(diǎn)。我國經(jīng)濟(jì)至今尚未走出社會(huì)商品供大于求、物價(jià)低迷、通貨緊縮、擴(kuò)大內(nèi)需壓力大的圈子。
再次，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與增長趨于硬化，使積極財(cái)政政策成為必需。一是從我國1999年全國財(cái)政支出總額為13187億元分析，除了占15%的行政管理費(fèi)支出應(yīng)當(dāng)壓縮（但難度很大）以外，其余的各項(xiàng)支出都應(yīng)逐漸增加而不是減少。二是由國家法律規(guī)定的支出欠賬較多，如：要求國家公共教育投入和科學(xué)技術(shù)研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)分別占GDP的4%和1.5%以上，但實(shí)際只占2.79%和0.83%。
最后，國際方面變數(shù)較大，需謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)。近期，美國經(jīng)濟(jì)增速放緩。這對(duì)于世界經(jīng)濟(jì)包括我國經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生一定的消極影響。我國已加入WTO，但近期內(nèi)我國出口產(chǎn)品技術(shù)含量低、競爭力不強(qiáng)的狀況很難改變，出口前景不容樂觀，隨著關(guān)稅的大幅度降低和非關(guān)稅壁壘的逐步消除，進(jìn)口將會(huì)增長得更快一些，貿(mào)易順差有可能縮小。
由此可見，為了保持GDP以較高速度增長，國家在爭取出口的同時(shí)，采取各種措施擴(kuò)大內(nèi)需、增加投資、提高消費(fèi)和活躍市場，在通貨緊縮趨勢還未根本改變的情況下，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策是完全必要的，但力度可以酌情減輕，有重點(diǎn)地實(shí)施。
（二）實(shí)施積極財(cái)政政策的重點(diǎn)
1.注意控制國債規(guī)模，提高國債資金的使用效率。我國已經(jīng)連續(xù)幾年實(shí)行積極的財(cái)政政策，財(cái)政赤字和國債規(guī)模都有較大幅度的增長，考慮到我國中央財(cái)政收入占GDP比重較低，財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)是需要注意的。從全局看，雖然我國發(fā)行國債的空間還很大，但是，在發(fā)債的同時(shí)不能不考慮到中央財(cái)政的脆弱性，必須同時(shí)進(jìn)行財(cái)政體制的改革，加快稅費(fèi)綜合改革的步伐，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管，在不提高企業(yè)與家庭總體稅負(fù)的前提下，逐步提高中央財(cái)政收入占GDP的比重。在確保使國債規(guī)模保持在適度范圍內(nèi)的同時(shí)，必須確保國債資金的使用效率。對(duì)國債投資項(xiàng)目立項(xiàng)及管理方法進(jìn)行改革。如采用公開招標(biāo)的方式在全國范圍內(nèi)篩選確定國債投資項(xiàng)目，做好國債投資項(xiàng)目的可行性論證和前期準(zhǔn)備工作，對(duì)符合要求的項(xiàng)目，政府可以視其彌補(bǔ)市場缺陷，帶動(dòng)民間投資的程度，實(shí)行參股、全資、貼息等多種方式。目前形勢下，應(yīng)適當(dāng)減少直接投資比重，逐步增加間接投資比重，今后發(fā)行的國債在基建項(xiàng)目上，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)在建項(xiàng)目后續(xù)資金的不足，使國債資金真正起到“四兩撥千斤”的作用。
2.進(jìn)一步嘗試稅收減免。積極的財(cái)政政策包括兩方面：一是增加政府支出，二是減稅。事實(shí)上我國實(shí)施積極的財(cái)政政策，在稅收減免方面做得是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更加嚴(yán)重的是稅收之外的各種收費(fèi)急劇增加，這都大大減弱了積極財(cái)政政策的效果。
長期以來我國稅收增長率一直低于GDP的增長率，即稅收的收入彈性小于1，然而1997年至1999年，稅收的收入彈性大幅度提高，這三年分別為：2.23、2.4、3.33，即稅收增長率幾乎為GDP增長率的2倍還多。由于稅收增長率大大高于GDP的增長率，因此帶來宏觀稅率，即稅收收入占GDP的比重不斷提高。盡管國家稅務(wù)總局一再宣稱，稅收收入增加是加強(qiáng)征管、防止逃漏稅和關(guān)稅收入增加的結(jié)果，但這只是次要原因，主要還是稅負(fù)水平太高。根據(jù)拉弗曲線闡明的道理，減稅不一定帶來稅收收入的減少，隨著稅負(fù)的降低，投資的積極性、經(jīng)營者積極性會(huì)有所提高，經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，稅基擴(kuò)大相應(yīng)會(huì)增加稅收收入。同時(shí)減稅政策還能有效優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于高新技術(shù)、生物工程、信息技術(shù)等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。所以筆者認(rèn)為，在增發(fā)國債，擴(kuò)大政府支出的同時(shí)，應(yīng)輔以適當(dāng)?shù)臏p稅政策，這將有利于我國宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的好轉(zhuǎn)?？紤]到我國現(xiàn)行稅制和財(cái)政的承受能力，雖然全面減稅的條件還不具備，但結(jié)構(gòu)性的減免稅收還是完全可以得到的。具體包括：變“生產(chǎn)型”增值稅為“消費(fèi)型”增值稅以減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)投資；適當(dāng)提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)和企業(yè)所得稅計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，增加居民和企業(yè)的可支配收入，擴(kuò)大消費(fèi)需求；對(duì)吸納下崗職工的勞動(dòng)密集型企業(yè)，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)亩愂照疹?；?duì)高新技術(shù)企業(yè)適當(dāng)減免稅收，實(shí)行投資抵免、加速折舊等政策，以促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展；開征遺產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅等新稅種，以緩解個(gè)人收入差距過大等矛盾。
首先，物價(jià)總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費(fèi)價(jià)格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1—6月各月，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計(jì)同比下降0．8％，其中，食品價(jià)格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個(gè)人用品、交通和通信價(jià)格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價(jià)下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費(fèi)價(jià)格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價(jià)格下降0．9％，衣著類價(jià)格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價(jià)格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價(jià)格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費(fèi)兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費(fèi)需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費(fèi)需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費(fèi)增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實(shí)現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費(fèi)較大比例的消費(fèi)品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個(gè)百分點(diǎn)。居民儲(chǔ)蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實(shí)施積極財(cái)政政策以來，總體上消費(fèi)需求有所回升，但主要靠的是政策拉動(dòng)，在目前居民對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費(fèi)增長點(diǎn)尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費(fèi)需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實(shí)施的積極財(cái)政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會(huì)投資的主體，政府投資對(duì)民間投資的帶動(dòng)效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟(jì)的投資增長為12．8％，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強(qiáng)勁，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟(jì)類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個(gè)體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個(gè)體投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對(duì)滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機(jī)制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟(jì)沒有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動(dòng)力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動(dòng)力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實(shí)施的積極財(cái)政政策，社會(huì)投資總量可能會(huì)變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動(dòng)力，積極的財(cái)政政策也就不能中止。
第三，我國財(cái)政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計(jì)發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財(cái)政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財(cái)政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財(cái)政支出，估計(jì)今年財(cái)政赤字可能略超過但不會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲(chǔ)蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動(dòng)員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財(cái)政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動(dòng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實(shí)施積極財(cái)政政策的中長期化是必要的，也是可能的。
上述分析可知，目前我國物價(jià)低位運(yùn)行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時(shí)間我國經(jīng)濟(jì)工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財(cái)政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會(huì)穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長速度，是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進(jìn)的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費(fèi)更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會(huì)保障制度以及保證國家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財(cái)政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財(cái)政解決。
目前，我們選擇積極的財(cái)政政策，不僅是出于啟動(dòng)國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個(gè)角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財(cái)政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時(shí)候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財(cái)政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財(cái)政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點(diǎn)放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財(cái)政政策中長期化會(huì)引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，力求保持我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。
1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國債，把握國債投向；強(qiáng)化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數(shù)量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進(jìn)長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實(shí)施以發(fā)行國債、擴(kuò)大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財(cái)政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設(shè)國債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。
在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項(xiàng)目如期竣工投產(chǎn)，嚴(yán)格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項(xiàng)國債，建設(shè)好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動(dòng)內(nèi)需，可以適當(dāng)增加國債對(duì)企業(yè)技術(shù)改造投資的貼息規(guī)模、擴(kuò)大貼息范圍，加強(qiáng)對(duì)科技發(fā)展的支持。特別是要增加對(duì)國有企業(yè)技術(shù)改造和符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產(chǎn)品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。
在國債管理方面，不但要加強(qiáng)對(duì)國債資金的監(jiān)管，保證專款專用，堅(jiān)決防止重復(fù)建設(shè)，而且要通過不斷完善工程招標(biāo)監(jiān)理制度和完工審計(jì)程序，切實(shí)提高國債資金的效益；對(duì)用于技改的項(xiàng)目也必須合理選擇、科學(xué)論證、謹(jǐn)慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據(jù)需要適當(dāng)做出調(diào)整。比如，可以適當(dāng)加大國債投資資金中轉(zhuǎn)貸給地方使用的比例，使地方獨(dú)立地對(duì)自己的負(fù)債行為承擔(dān)責(zé)任。這樣不但能夠減輕中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對(duì)社會(huì)投資的基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性和引導(dǎo)性作用。
2．不斷完善積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式，切實(shí)擴(kuò)大政策實(shí)施效果。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國際治理通縮的經(jīng)驗(yàn)，積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式有兩種：擴(kuò)大支出和減稅。要進(jìn)一步提高積極財(cái)政政策的實(shí)施效果，也應(yīng)該從以下兩個(gè)方面下工夫。
一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。為了提高積極財(cái)政政策的效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，政府財(cái)政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，為使積極的財(cái)政政策與市場化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，必須盡快改變競爭性領(lǐng)域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、國防等方面的支出，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時(shí)通過支持財(cái)政貼息、稅費(fèi)改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實(shí)改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)活力并調(diào)動(dòng)民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算制度、財(cái)政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實(shí)提高財(cái)政支出的效益。
二要靈活運(yùn)用稅收杠桿，有效啟動(dòng)投資和消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。在當(dāng)前國內(nèi)需求不振的形勢下，運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為積極財(cái)政政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然走向。由于目前我國稅負(fù)水平并不高，稅收占GDP比重這一指標(biāo)與國際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過有針對(duì)性地調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)和不斷完善稅收制度，努力培育和擴(kuò)大稅源，在不至于大幅增加財(cái)政赤字的同時(shí)，切實(shí)擴(kuò)大積極財(cái)政政策的實(shí)施效果。為此，首先要對(duì)目前不合理的稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，或者根據(jù)需要，進(jìn)行局部減稅。其中，包括將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，以增強(qiáng)企業(yè)的活力，并調(diào)動(dòng)投資、生產(chǎn)的積極性；統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負(fù)，激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情；完善個(gè)人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時(shí)改革稅扣標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)高收入階層的征收力度，促進(jìn)收入分配趨向公平；按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對(duì)環(huán)境污染等存在外部負(fù)效應(yīng)的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中對(duì)股息紅利所得的重復(fù)課征問題。其次，要加強(qiáng)稅收征管工作，一方面，要嚴(yán)厲打擊各種走私活動(dòng)，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要通過各種渠道提高納稅人的納稅意識(shí)，變被動(dòng)納稅為主動(dòng)納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項(xiàng)稅費(fèi)改革的步伐，取締不合理、不合法的收費(fèi)，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，以求擴(kuò)大和培育國內(nèi)需求。
3．調(diào)整收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入，不斷縮小收入差距。當(dāng)前，制約經(jīng)濟(jì)增長的主要問題仍然是有效需求不足。據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委今年上半年對(duì)600種商品供求情況的調(diào)查，供過于求的商品占86．3％，供求基本平衡的占13．7％，沒有供不應(yīng)求的商品。要緩解需求不足，必須在提高居民收入上下工夫。目前，社會(huì)低收入階層在不斷擴(kuò)大，城市貧困線以下的人口在增加，農(nóng)民收入增長也十分緩慢。在這樣的情況下，要想有效啟動(dòng)居民消費(fèi)，有必要進(jìn)一步集中財(cái)政資金，用于提高居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)和東西部地區(qū)收入差距，以及在完善社會(huì)保障制度上，從治本的角度改善居民的預(yù)期消費(fèi)需求，達(dá)到拉動(dòng)消費(fèi)的目的。為此，第一，繼續(xù)適當(dāng)增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資，為下一步啟動(dòng)消費(fèi)創(chuàng)造必要的條件。第二，政府應(yīng)通過落實(shí)有關(guān)就業(yè)優(yōu)惠政策、結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整廣開就業(yè)門路、強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)等措施，力爭解決好當(dāng)前就業(yè)和再就業(yè)問題，從根本上增加居民收入、提高居民的消費(fèi)能力。第三，繼續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，制定各種優(yōu)惠政策，促進(jìn)中西部地區(qū)就業(yè)和居民收入的增長。第四，增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育的投入，支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革步伐，促進(jìn)農(nóng)民增收減負(fù)。
1996年以來，財(cái)政收入每年以14％－20％的速度增長，也引起了一部分人的擔(dān)心，認(rèn)為會(huì)抵消擴(kuò)大財(cái)政支出的作用。積極財(cái)政政策重點(diǎn)由擴(kuò)大財(cái)政支出向減少財(cái)政收入轉(zhuǎn)變，即實(shí)行減稅或所謂的供給政策的主張開始流行起來。那么實(shí)際情形到底怎樣呢？
1996年以來國家財(cái)政預(yù)算收入的快速增長，主要是體制改革中建立公共財(cái)政的結(jié)果，并非意味著我們實(shí)行了與擴(kuò)張性財(cái)政支出政策相抵消的緊縮性財(cái)政收入政策。1994年以來，我國各項(xiàng)稅種的稅率水平并沒有提高，法定稅基也沒有擴(kuò)大。國家財(cái)政收入快速增長的真實(shí)原因是，分稅制改革調(diào)動(dòng)了中央與地方的積極性，使得它們都對(duì)收入歸自己支配的稅種加強(qiáng)了征收管理，偷漏稅等現(xiàn)象顯著減少。因此，實(shí)際稅基比分稅制改革前有所擴(kuò)大，國家財(cái)政預(yù)算收入顯著增加就是很自然的事情了。
實(shí)際上，我國宏觀稅負(fù)水平到2001年也只是上升到15％的水平，低于世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的水平。在這么低的稅負(fù)水平下，如果微觀經(jīng)濟(jì)主體仍然不能取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，說明現(xiàn)實(shí)條件下的微觀主體的生產(chǎn)經(jīng)營效益對(duì)稅收并不十分敏感，進(jìn)一步減稅對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的刺激作用不會(huì)很大。
退一步講，如果考慮到宏觀調(diào)控的需要而實(shí)行減稅，應(yīng)該做的是選擇若干稅率較高、影響面比較大的稅種進(jìn)行規(guī)范的減稅處理，即通過稅法的統(tǒng)一變動(dòng)調(diào)整國家法定稅率和稅基，比如將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為收入型或消費(fèi)型，降低我國企業(yè)所得稅稅率等。
但是，真正能夠?qū)ζ髽I(yè)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的是稅外負(fù)擔(dān)的消除。一些主張減稅的人正是考慮到我國稅外負(fù)擔(dān)沉重的現(xiàn)實(shí)才得出減稅結(jié)論的。然而，因此就主張我國應(yīng)該通過減稅來減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，刺激民間投資，則是走錯(cuò)了方向。
既然我國企業(yè)正稅負(fù)擔(dān)水平并不高，就不能將重點(diǎn)放在減稅上，而是應(yīng)該大力推進(jìn)財(cái)政體制改革，加快建立公共財(cái)政體制，取締政府的不合理收費(fèi)行為。應(yīng)該借著實(shí)施積極財(cái)政政策的時(shí)機(jī)，沖破既得利益的阻撓，盡快完成費(fèi)改稅、財(cái)政集中收付制度和預(yù)算管理制度改革，徹底解決企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)問題。
目前實(shí)施的積極財(cái)政政策當(dāng)然也需要根據(jù)形勢變化做出相應(yīng)調(diào)整，但是調(diào)整的重點(diǎn)不應(yīng)該是減稅，而應(yīng)該是加快財(cái)政體制改革，盡快建立公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展的良性互動(dòng)。
20世紀(jì)70年代末以來，財(cái)政領(lǐng)域推行了放權(quán)讓利式改革，這種改革對(duì)于打破傳統(tǒng)財(cái)政體制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)育起到了至關(guān)重要的作用。但是，這種改革方式也存在一些缺陷，當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架基本瓦解，向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性突破的時(shí)候，財(cái)政體制改革就應(yīng)該有目的地以全面建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制為目標(biāo)了，繼續(xù)簡單地沿襲過去放權(quán)讓利式改革的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)不合時(shí)宜了。
1994年開始的分稅制改革標(biāo)志著放權(quán)讓利式改革方式的結(jié)束，我國改革從此進(jìn)入全面建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的自覺的高級(jí)階段。繼續(xù)墨守以前的改革成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持無原則地向地方政府和企業(yè)分權(quán)是沒有理論根據(jù)的，對(duì)我國改革和發(fā)展事業(yè)也沒有好處。市場經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能要求由中央政府統(tǒng)一行使，地方政府只是起配合作用，已經(jīng)不再需要地方政府直接參與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)事務(wù)，相反，形勢的發(fā)展已經(jīng)開始要求建立和完善全國統(tǒng)一的大市場，要求地方政府盡快轉(zhuǎn)換職能，企業(yè)盡快轉(zhuǎn)變行為方式，實(shí)現(xiàn)政企分開，讓企業(yè)真正成為獨(dú)立自主的市場主體，尊重市場機(jī)制，而不是像過去那樣依靠政府的優(yōu)惠政策甚至尋租活動(dòng)。地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)不再依靠提供稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，或者直接出面創(chuàng)辦企業(yè)進(jìn)行投資開發(fā)，而是依靠提供良好的地方公共品和服務(wù)，改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施等投資環(huán)境。所以，已經(jīng)沒有必要對(duì)地方政府和企業(yè)進(jìn)行籠統(tǒng)的“放權(quán)讓利”。
實(shí)行積極財(cái)政政策與財(cái)政體制改革并不矛盾，兩者完全可以相互促進(jìn)，不能因?yàn)閷?shí)施積極財(cái)政政策而放慢財(cái)政體制改革步伐。建立公共財(cái)政并不包含對(duì)積極財(cái)政政策的實(shí)施帶有負(fù)面影響的內(nèi)容。相反，財(cái)政收入和預(yù)算管理方面的改革能夠有效增強(qiáng)國家財(cái)力，特別是中央政府的相對(duì)財(cái)力，從而為實(shí)施積極財(cái)政政策提供充分的國家信用保障，解決大規(guī)模發(fā)行國債可能產(chǎn)生的國家債務(wù)負(fù)擔(dān)問題。
費(fèi)改稅和取消不合理收費(fèi)實(shí)際效果等于減稅。財(cái)政預(yù)算和支出管理體制方面的改革也為提高財(cái)政資金使用效率提供了制度保障。當(dāng)然，實(shí)施積極財(cái)政政策也有利于加快財(cái)政體制改革步伐。潛在的國債還本付息負(fù)擔(dān)逼迫我們不得不在擴(kuò)大財(cái)政支出的同時(shí)嚴(yán)格財(cái)政收入的征管，對(duì)國債融資項(xiàng)目的支出管理有利于建立國庫集中支付制度，加上加入WTO對(duì)政府職能，特別是對(duì)地方政府職能的影響。實(shí)施積極財(cái)政政策將是我們?cè)谑袌鼋?jīng)濟(jì)的大背景下從事宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的第一次嘗試，客觀上必然會(huì)提出相應(yīng)的財(cái)政體制改革要求。
實(shí)行積極財(cái)政政策，目的是緩解國民經(jīng)濟(jì)的通貨緊縮困境，保障國民經(jīng)濟(jì)在困境中仍然能夠維持比較高的增長速度?，F(xiàn)在，我國整體上仍然是個(gè)發(fā)展層次很低的國家，而且體制改革的任務(wù)還沒有完成，如果不能維持國民經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展，各種社會(huì)問題和社會(huì)矛盾就有可能尖銳化，后果也將不堪設(shè)想。
（作者單位：北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心）
自1997年以來，針對(duì)不利的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，我國政府采取了一系列政策措施，特別是持續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策擴(kuò)大內(nèi)需，使得國民經(jīng)濟(jì)勉力維持了7％以上的年增長速度。然而，不利的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境至今沒有大的改觀，通貨緊縮的壓力依然存在，內(nèi)需增長乏力。加上實(shí)行積極財(cái)政政策拉動(dòng)內(nèi)需主要依靠增發(fā)國債、擴(kuò)大財(cái)政支出，財(cái)政赤字和國債負(fù)擔(dān)增長比較快，一些人開始對(duì)積極財(cái)政政策的效果和實(shí)施策略產(chǎn)生了懷疑。
1996年以來，財(cái)政收入每年以14％－20％的速度增長，也引起了一部分人的擔(dān)心，認(rèn)為會(huì)抵消擴(kuò)大財(cái)政支出的作用。積極財(cái)政政策重點(diǎn)由擴(kuò)大財(cái)政支出向減少財(cái)政收入轉(zhuǎn)變，即實(shí)行減稅或所謂的供給政策的主張開始流行起來。那么實(shí)際情形到底怎樣呢？
1996年以來國家財(cái)政預(yù)算收入的快速增長，主要是體制改革中建立公共財(cái)政的結(jié)果，并非意味著我們實(shí)行了與擴(kuò)張性財(cái)政支出政策相抵消的緊縮性財(cái)政收入政策。1994年以來，我國各項(xiàng)稅種的稅率水平并沒有提高，法定稅基也沒有擴(kuò)大。國家財(cái)政收入快速增長的真實(shí)原因是，分稅制改革調(diào)動(dòng)了中央與地方的積極性，使得它們都對(duì)收入歸自己支配的稅種加強(qiáng)了征收管理，偷漏稅等現(xiàn)象顯著減少。因此，實(shí)際稅基比分稅制改革前有所擴(kuò)大，國家財(cái)政預(yù)算收入顯著增加就是很自然的事情了。
實(shí)際上，我國宏觀稅負(fù)水平到2001年也只是上升到15％的水平，低于世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的水平。在這么低的稅負(fù)水平下，如果微觀經(jīng)濟(jì)主體仍然不能取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，說明現(xiàn)實(shí)條件下的微觀主體的生產(chǎn)經(jīng)營效益對(duì)稅收并不十分敏感，進(jìn)一步減稅對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的刺激作用不會(huì)很大。
退一步講，如果考慮到宏觀調(diào)控的需要而實(shí)行減稅，應(yīng)該做的是選擇若干稅率較高、影響面比較大的稅種進(jìn)行規(guī)范的減稅處理，即通過稅法的統(tǒng)一變動(dòng)調(diào)整國家法定稅率和稅基，比如將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為收入型或消費(fèi)型，降低我國企業(yè)所得稅稅率等。
但是，真正能夠?qū)ζ髽I(yè)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的是稅外負(fù)擔(dān)的消除。一些主張減稅的人正是考慮到我國稅外負(fù)擔(dān)沉重的現(xiàn)實(shí)才得出減稅結(jié)論的。然而，因此就主張我國應(yīng)該通過減稅來減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，刺激民間投資，則是走錯(cuò)了方向。
既然我國企業(yè)正稅負(fù)擔(dān)水平并不高，就不能將重點(diǎn)放在減稅上，而是應(yīng)該大力推進(jìn)財(cái)政體制改革，加快建立公共財(cái)政體制，取締政府的不合理收費(fèi)行為。應(yīng)該借著實(shí)施積極財(cái)政政策的時(shí)機(jī)，沖破既得利益的阻撓，盡快完成費(fèi)改稅、財(cái)政集中收付制度和預(yù)算管理制度改革，徹底解決企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)問題。
目前實(shí)施的積極財(cái)政政策當(dāng)然也需要根據(jù)形勢變化做出相應(yīng)調(diào)整，但是調(diào)整的重點(diǎn)不應(yīng)該是減稅，而應(yīng)該是加快財(cái)政體制改革，盡快建立公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展的良性互動(dòng)。
20世紀(jì)70年代末以來，財(cái)政領(lǐng)域推行了放權(quán)讓利式改革，這種改革對(duì)于打破傳統(tǒng)財(cái)政體制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)育起到了至關(guān)重要的作用。但是，這種改革方式也存在一些缺陷，當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架基本瓦解，向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性突破的時(shí)候，財(cái)政體制改革就應(yīng)該有目的地以全面建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制為目標(biāo)了，繼續(xù)簡單地沿襲過去放權(quán)讓利式改革的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)不合時(shí)宜了。
1994年開始的分稅制改革標(biāo)志著放權(quán)讓利式改革方式的結(jié)束，我國改革從此進(jìn)入全面建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的自覺的高級(jí)階段。繼續(xù)墨守以前的改革成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持無原則地向地方政府和企業(yè)分權(quán)是沒有理論根據(jù)的，對(duì)我國改革和發(fā)展事業(yè)也沒有好處。市場經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能要求由中央政府統(tǒng)一行使，地方政府只是起配合作用，已經(jīng)不再需要地方政府直接參與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)事務(wù)，相反，形勢的發(fā)展已經(jīng)開始要求建立和完善全國統(tǒng)一的大市場，要求地方政府盡快轉(zhuǎn)換職能，企業(yè)盡快轉(zhuǎn)變行為方式，實(shí)現(xiàn)政企分開，讓企業(yè)真正成為獨(dú)立自主的市場主體，尊重市場機(jī)制，而不是像過去那樣依靠政府的優(yōu)惠政策甚至尋租活動(dòng)。地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)不再依靠提供稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，或者直接出面創(chuàng)辦企業(yè)進(jìn)行投資開發(fā)，而是依靠提供良好的地方公共品和服務(wù)，改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施等投資環(huán)境。所以，已經(jīng)沒有必要對(duì)地方政府和企業(yè)進(jìn)行籠統(tǒng)的“放權(quán)讓利”?！啊卑鏅?quán)所有
實(shí)行積極財(cái)政政策與財(cái)政體制改革并不矛盾，兩者完全可以相互促進(jìn)，不能因?yàn)閷?shí)施積極財(cái)政政策而放慢財(cái)政體制改革步伐。建立公共財(cái)政并不包含對(duì)積極財(cái)政政策的實(shí)施帶有負(fù)面影響的內(nèi)容。相反，財(cái)政收入和預(yù)算管理方面的改革能夠有效增強(qiáng)國家財(cái)力，特別是中央政府的相對(duì)財(cái)力，從而為實(shí)施積極財(cái)政政策提供充分的國家信用保障，解決大規(guī)模發(fā)行國債可能產(chǎn)生的國家債務(wù)負(fù)擔(dān)問題。
2015年，中國為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，選擇了有力度的積極財(cái)政政策。赤字率的提高就是這一政策在預(yù)算安排上的集中體現(xiàn)。具體說來，一是減稅減費(fèi)減基金;二是擴(kuò)大支出規(guī)模。要更好地發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，預(yù)算安排好的資金必須真正支出，才能發(fā)揮其在穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生中的作用。
現(xiàn)實(shí)中，由于種種原因，一些預(yù)算安排好的資金卻不能真正花出去。錢趴在賬上，積極財(cái)政政策效果就會(huì)受影響?！芭扛C”的錢越多，積極財(cái)政政策的效果就越差。因此，為了達(dá)到政策的預(yù)期目標(biāo)，就要想方設(shè)法把預(yù)算安排好的資金花出去。當(dāng)然，錢不能亂花，無謂的浪費(fèi)所帶來的效果會(huì)更加糟糕。
對(duì)于未能真正支出的預(yù)算資金，應(yīng)區(qū)分原因，采取合理措施。預(yù)算資金不能支出，有許多是預(yù)算編制環(huán)節(jié)出了問題。這種問題要視具體情況而處理。有些支出是因?yàn)樾蝿葑兓鵁o法支出;有些則是因支出安排不接地氣所致。對(duì)于前者，預(yù)算支出安排很可能已不復(fù)需要;對(duì)于后者，更合理的做法可能是重新配置預(yù)算資金，讓預(yù)算可以更好地適應(yīng)實(shí)際情況。
財(cái)政資金“趴窩”是老問題。只要體制機(jī)制不作根本性變化，問題就可能持續(xù)存在。從根本上看，只有強(qiáng)化預(yù)算管理，做好預(yù)算編制工作，增強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，問題才可能真正得到解決。預(yù)算編制工作千頭萬緒，最重要的當(dāng)數(shù)相關(guān)的公共部門財(cái)務(wù)管理制度是否切合實(shí)際。不切實(shí)際的財(cái)務(wù)制度很容易導(dǎo)致財(cái)政資金“趴窩”。典型的如支出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與市場不接軌。從市場上購買服務(wù)，卻設(shè)定了比市場價(jià)格要低得多的支出標(biāo)準(zhǔn)，那么服務(wù)就可能會(huì)買不到，錢就花不出去。隨著市場在資源配置中決定性作用得到越來越多的強(qiáng)調(diào)，政府與市場的關(guān)系也應(yīng)得到進(jìn)一步規(guī)范。政府作為市場主體購買商品和服務(wù)，不可能凌駕于市場之上，而只能尊重市場，按照市場規(guī)律辦事。
從短期來看，一些部門單位對(duì)于花不出去的錢，仍會(huì)想方設(shè)法把它花出去。當(dāng)然，這絕不是亂花。相反，在“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算改革目標(biāo)約束下，財(cái)政資金的支出只能在規(guī)范的制度約束下進(jìn)行。
按照規(guī)定，對(duì)地區(qū)和部門結(jié)余資金及連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律收回統(tǒng)籌用于重點(diǎn)建設(shè)。顯然，“一律”的規(guī)定在短期內(nèi)可以發(fā)揮“立竿見影”的效果。但是，這勢必對(duì)未來的預(yù)算支出產(chǎn)生影響。地區(qū)和部門會(huì)不會(huì)受到影響而有負(fù)面情緒，從而導(dǎo)致未來預(yù)算執(zhí)行的負(fù)激勵(lì)增加？按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的要求，不足兩年的結(jié)轉(zhuǎn)資金，要加快預(yù)算執(zhí)行，也可按規(guī)定用于其他急需領(lǐng)域。這樣的規(guī)定可以督促地區(qū)和部門在不影響積極性的前提下加快合理配置財(cái)政資金。
推進(jìn)重點(diǎn)科目資金整合，可以加快部門內(nèi)消化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。跨部門資金調(diào)配是財(cái)政資金統(tǒng)籌的難點(diǎn)所在。現(xiàn)實(shí)中，資金固化問題不同程度存在，資金在一定程度上成為某個(gè)部門利益的體現(xiàn)。資金固化會(huì)影響資金效率。每個(gè)部門的資金需求本來就會(huì)隨著形勢的變化而變化。最優(yōu)策略無疑是找到有效的辦法，統(tǒng)籌資金使用。讓地方各級(jí)政府在部門資金統(tǒng)籌中發(fā)揮作用，可以在很大程度上減少部門資金統(tǒng)籌的壓力。項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理整合，都注意到同級(jí)財(cái)政和地方政府的作用，強(qiáng)調(diào)地方統(tǒng)籌。
現(xiàn)行預(yù)算體系中的子預(yù)算除社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算外，其他三本子預(yù)算之間的資金統(tǒng)籌可以進(jìn)一步提高公共資金的效率。債務(wù)資金統(tǒng)籌、政府性基金的統(tǒng)籌使用，調(diào)入一般公共預(yù)算的國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的加大，都可以更好地發(fā)揮一般公共預(yù)算在預(yù)算體系中的主導(dǎo)作用，讓資金不會(huì)因?yàn)轭A(yù)算分列而沉淀在某本子預(yù)算中。
財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，實(shí)際上提出了一個(gè)財(cái)政功能如何才不會(huì)被肢解的問題。統(tǒng)籌使用財(cái)政資金，將更好地保證財(cái)政支出落到實(shí)處，積極財(cái)政政策的目標(biāo)才容易達(dá)到。
內(nèi)容摘要：由于科技創(chuàng)新具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，并具有效益外溢性、不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。因此，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，只有通過政府的合理干預(yù)，更加積極地保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；采取積極的財(cái)政政策；加大高層次科技隊(duì)伍建設(shè)力度，提升科技人才支撐能力；構(gòu)建科技資源共享的合作創(chuàng)新平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，才可能有效地克服科技創(chuàng)新過程中的市場失靈，從而形成科學(xué)、有效的科技創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。
關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新 經(jīng)濟(jì)學(xué) 政府干預(yù) 知識(shí)產(chǎn)權(quán) 財(cái)政政策
科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的巨大推動(dòng)作用，已經(jīng)成為當(dāng)代世界的主要時(shí)代特征之一。各國政府不斷把推進(jìn)本國科技創(chuàng)新作為提升本國競爭能力的重要內(nèi)容。我國政府已經(jīng)制定并了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，明確提出到2020年，我國要進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列，并為我國在本世紀(jì)中葉成為世界科技強(qiáng)國奠定基礎(chǔ)。與此同時(shí)，相關(guān)部門出臺(tái)了一系列配套措施，建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略部署已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段。
本文運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些原理對(duì)科技創(chuàng)新的性質(zhì)進(jìn)行了分析，就如何提高我國科技創(chuàng)新能力進(jìn)行探討，并提出具體建議。
科技創(chuàng)新的性質(zhì)
科技創(chuàng)新作為科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合體，具有明顯的公共產(chǎn)品的性質(zhì)，并具有效益外溢性、不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。這表明科技創(chuàng)新過程中也存在著明顯的市場失靈，導(dǎo)致科技資源配置的低效。
（一）科技創(chuàng)新具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)及效益外溢性
所謂公共產(chǎn)品，是指將該商品的效用擴(kuò)展于他人的成本為零，因而也就無法排除他人共享的商品，一般包括公共設(shè)施、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、國防、外交等領(lǐng)域。一般而言，公共產(chǎn)品性包括非排他性和非競爭性兩個(gè)本質(zhì)特征。非排他性是指該產(chǎn)品一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰來得到它，更無法通過定價(jià)的方式來影響人們對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)。人們可以不付任何費(fèi)用就能享受到公共產(chǎn)品帶來的所有益處。非排他性不可避免會(huì)導(dǎo)致“搭便車”行為，甚至?xí)霈F(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：人人都希望別人來提供公共產(chǎn)品，而自己坐享其成，結(jié)果很可能是大家都不提供公共產(chǎn)品。非競爭性是指一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人的消費(fèi)，即對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)的邊際成本為零。
在國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界，無論是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家，還是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家，多數(shù)學(xué)者都肯定科技創(chuàng)新具有公共產(chǎn)品性。目前國內(nèi)高校使用最多的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書，如保羅•薩繆爾森的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》、約瑟夫•斯蒂格里茨的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》以及格里高利•曼昆的《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，都認(rèn)為科技創(chuàng)新具有明顯的公共產(chǎn)品特征，即創(chuàng)造成本極高，傳播成本卻極低。極高的創(chuàng)新成本主要表現(xiàn)在其需要投入巨額的研究與開發(fā)投資，而仿造的成本卻極低。這極易導(dǎo)致對(duì)科技創(chuàng)新成果的剽竊使用，使知識(shí)產(chǎn)品的生產(chǎn)者無法獲得成本補(bǔ)償和合理的回報(bào)。當(dāng)然，從某種意義上來說，科技創(chuàng)新的效益外溢性也還是具有一定積極作用的，因?yàn)橐豁?xiàng)新技術(shù)產(chǎn)生的社會(huì)效益往往大于私人效益。換言之，科技創(chuàng)新的外溢性雖然會(huì)傷害創(chuàng)新者的創(chuàng)新積極性，但有益于全社會(huì)。
（二）科技創(chuàng)新具有不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性
科技創(chuàng)新過程是一個(gè)曲折復(fù)雜過程，由于沒有直接可以參考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)，其中存在許多不同的環(huán)節(jié)和跳躍關(guān)鍵點(diǎn)，每個(gè)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)都可能產(chǎn)生許多意想不到的情況。與此同時(shí)，科技創(chuàng)新過程也是一個(gè)各種角色共同參加的過程，受不同利益的驅(qū)動(dòng)，科技創(chuàng)新的發(fā)展道路和發(fā)展方向有著不同的價(jià)值選擇和風(fēng)險(xiǎn)偏好，創(chuàng)新者往往也不能準(zhǔn)確掌控研發(fā)工作的進(jìn)度、方向、影響以及結(jié)果?？萍紕?chuàng)新的不確定性必然導(dǎo)致科技創(chuàng)新的高風(fēng)險(xiǎn)性，嚴(yán)重影響了私人企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)科技創(chuàng)新活動(dòng)的積極性，從而導(dǎo)致市場對(duì)科技創(chuàng)新資源配置的失靈，造成了科技創(chuàng)新時(shí)滯，即從最初的設(shè)計(jì)思想或者發(fā)明專利到最終作為實(shí)用化商品進(jìn)入市場并為消費(fèi)者所接受的過程延長。此外，由于風(fēng)險(xiǎn)過大和需要投資規(guī)模大，戰(zhàn)略性關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新往往是企業(yè)所回避的，或者是無力承受的。
提高我國科技創(chuàng)新能力的建議
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，只有通過政府的合理干預(yù)，才可能有效地克服科技創(chuàng)新過程中的市場失靈，從而形成科學(xué)、有效的科技創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。
（一）政府積極保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)
科技創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的、漫長的系統(tǒng)過程，涉及基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)性開發(fā)研究、產(chǎn)品生產(chǎn)和商業(yè)運(yùn)用等一系列經(jīng)濟(jì)技術(shù)活動(dòng)階段。由于個(gè)人收益與社會(huì)收益在技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)中存在著太大的差距，如果不能有效界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，個(gè)人的積極性會(huì)大大地降低，那么創(chuàng)新的積極性只能靠一些零星的自發(fā)性來維持。20世紀(jì)80年代以來，我國已經(jīng)先后頒行了《中華人民共和國專利法》、《中華人民共和國商標(biāo)法》、《中華人民共和國著作權(quán)法》等法律法規(guī)，并且加入了10多項(xiàng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的國際公約，主要包括《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS協(xié)定）、《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》、《商標(biāo)國際注冊(cè)馬德里協(xié)定》、《專利合作條約》等，已經(jīng)初步建立起一個(gè)基本能夠適應(yīng)國家發(fā)展需要、符合世貿(mào)組織要求的、比較完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)體系。但我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作面臨的挑戰(zhàn)依然十分嚴(yán)峻，還大量存在地方保護(hù)主義、處罰裁量權(quán)不規(guī)范等問題。
總之，加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)力度，打擊嚴(yán)重侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的犯罪，這不僅是中國開展對(duì)外合作，也是進(jìn)行自主創(chuàng)新，建設(shè)創(chuàng)新型國家的迫切需要。
（二）政府采取積極財(cái)政政策促進(jìn)企業(yè)和其他社會(huì)組織提升科技創(chuàng)新能力
財(cái)政政策主要由支出政策、收入政策、預(yù)算平衡政策構(gòu)成。
1.財(cái)政科技支出政策。支出政策是一種直接促進(jìn)科技進(jìn)步與發(fā)展的公共政策手段。財(cái)政支出政策運(yùn)用的方式多種多樣，主要包括財(cái)政撥款、政府采購、財(cái)政貼息等。
政府運(yùn)用財(cái)政撥款方式從財(cái)力上直接支持科技進(jìn)步與發(fā)展，是市場體制國家近年來普遍采用的主要財(cái)政政策手段?；A(chǔ)性科研具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，創(chuàng)造該成果的人一般得不到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，私人不愿提供此類產(chǎn)品，因而基礎(chǔ)性科研應(yīng)由政府財(cái)政撥款承擔(dān)。
政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。就我國的現(xiàn)狀而言，既要注重在對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的科技先導(dǎo)部門，如計(jì)算機(jī)、航空、光電、精密機(jī)械、通信、新材料、生物制藥等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，通過政府采購開發(fā)出一個(gè)有保證的市場，又要注重在民用技術(shù)領(lǐng)域采取政府采購方式，以促進(jìn)民用科技的發(fā)展。在實(shí)施政府采購時(shí)，對(duì)科技發(fā)展的促進(jìn)既要體現(xiàn)鼓勵(lì)、照顧、傾斜的政策，也應(yīng)體現(xiàn)公平原則。
財(cái)政貼息是政府財(cái)政為鼓勵(lì)非政策性銀行和金融機(jī)構(gòu)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)或科技創(chuàng)新項(xiàng)目給予貸款支持，對(duì)其貸款利息給予的財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政擔(dān)保是指以政府信用對(duì)企事業(yè)單位或個(gè)人從事具有高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)進(jìn)行負(fù)責(zé)，承諾承擔(dān)活動(dòng)失敗的責(zé)任。它們都是國家財(cái)政支持高新技術(shù)企業(yè)或科技創(chuàng)新項(xiàng)目的發(fā)展，幫助他們承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的常見形式。
2. 財(cái)政收入政策。收入政策對(duì)科技進(jìn)步與發(fā)展的促進(jìn)作用是通過政策引導(dǎo)間接實(shí)現(xiàn)的，它有利于按照市場規(guī)律引導(dǎo)資源的配置，而不是扭曲資源的配置。稅收作為財(cái)政收入最主要的形式，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生越來越大的影響，稅收優(yōu)惠作為財(cái)政收入政策最主要的組成部分已普遍為各國所重視和運(yùn)用。通過稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向作用，可以激勵(lì)納稅人增加研發(fā)經(jīng)費(fèi)，建立技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)研發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化，提高產(chǎn)品的科技含量，增強(qiáng)競爭力，促使企業(yè)成為科技投入的主體。
3.預(yù)算平衡政策。包括支出及收入兩個(gè)層面。政府支出包括國防、教育文化、公共建設(shè)、償付公債利息等項(xiàng)目，收入面主要是各種稅收及公營事業(yè)盈余繳庫兩大項(xiàng)。當(dāng)收支相等時(shí)，稱為預(yù)算平衡。進(jìn)入信息化時(shí)代之后，一般基礎(chǔ)設(shè)施的作用正在下降，而科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的重要性正在凸顯。國家與國家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，已經(jīng)不再由一般資源的占有量和一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模決定，更多地取決于對(duì)科學(xué)技術(shù)資源的開發(fā)和利用能力。由于科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為發(fā)展科學(xué)而進(jìn)行，而科學(xué)的目的又是為了滿足人類的好奇心和增進(jìn)全社會(huì)福利，不能直接為個(gè)人或企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)收益，因而為了社會(huì)的全面進(jìn)步、全面發(fā)展，國家必須高度重視和加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。為了促進(jìn)國家科技創(chuàng)新能力的發(fā)展，我國政府應(yīng)加大對(duì)科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的直接投資，使之在國家預(yù)算中占據(jù)更大的比重。
此外，由于創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性、高風(fēng)險(xiǎn)性和收益長期性，依靠傳統(tǒng)的商業(yè)金融體系支持創(chuàng)新勢必會(huì)受到制約。為此，可以做好以下工作：在現(xiàn)行金融政策和體制框架下，積極探索設(shè)立科技支行；大力發(fā)展私人風(fēng)險(xiǎn)投資，鼓勵(lì)開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款和科技保險(xiǎn)；組織企業(yè)家協(xié)會(huì)建立 “企業(yè)應(yīng)急互助基金”；搭建銀企溝通橋梁，積極推動(dòng)銀企合作；積極鼓勵(lì)有條件的科技企業(yè)上市，通過資本市場籌措資金。從而，幫助更多的科技型企業(yè)獲得充足的資金，有效防范企業(yè)因融資渠道不暢而發(fā)生資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。
（三）加大高層次科技隊(duì)伍建設(shè)力度且提升科技人才支撐能力
重視高層次人才和科技人才的培養(yǎng)。充分發(fā)揮創(chuàng)新人才的核心支撐作用，應(yīng)實(shí)施“創(chuàng)新型拔尖人才培養(yǎng)計(jì)劃”和“緊缺人才倍增計(jì)劃”，著力培養(yǎng)一批科技創(chuàng)新人才、高技能人才、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才和自主創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)的企業(yè)家，造就培育一批具有較強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和科技領(lǐng)軍人才。
加大國外優(yōu)秀人才的引進(jìn)。利用國際創(chuàng)新資源加速流動(dòng)的契機(jī)，加強(qiáng)人才載體建設(shè)，完善柔性引進(jìn)機(jī)制，推進(jìn)海外留學(xué)人才集聚計(jì)劃，促進(jìn)國外高層次人才集聚，重點(diǎn)引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域急需的高層次人才。
創(chuàng)新人才管理機(jī)制。各地應(yīng)積極探索人才管理的新辦法、新途徑，創(chuàng)新人才評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)人才積極性，發(fā)掘人才潛能；完善科技人才梯隊(duì)建設(shè)規(guī)劃，促進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)造充分發(fā)揮人才作用的良好環(huán)境。
（四）構(gòu)建科技資源共享的合作創(chuàng)新平臺(tái)以促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作
隨著投入的增加，我國科技資源越來越雄厚，但由于這些資源分屬各個(gè)不同的部門，缺乏圍繞發(fā)展目標(biāo)形成分工合作的科技創(chuàng)新機(jī)制，造成資源浪費(fèi)和低水平重復(fù)。為了克服這種情況，應(yīng)加強(qiáng)政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立部門聯(lián)合會(huì)議制度，加強(qiáng)各種科技資源的整合，聯(lián)手推動(dòng)重大科技行動(dòng)。尤其應(yīng)鼓勵(lì)高校、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)聯(lián)合申報(bào)國家和省部級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心，并進(jìn)行整體規(guī)劃，促進(jìn)資源共享。
企業(yè)、高校和其他科研機(jī)構(gòu)可按照共建共享的精神，加強(qiáng)合作創(chuàng)新平臺(tái)的制度體系建設(shè)。進(jìn)一步完善相關(guān)的管理辦法、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，營造合作共贏的創(chuàng)新環(huán)境。應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)和完善科技公共基礎(chǔ)設(shè)施，制定科學(xué)數(shù)據(jù)共享的規(guī)范，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)收集、管理和應(yīng)用，建成各類國家自然科技資源數(shù)據(jù)庫群，并形成規(guī)范化、開放式的應(yīng)用服務(wù)體系。同時(shí)，應(yīng)整合科技文獻(xiàn)資源，重點(diǎn)建成信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的科技報(bào)告、成果、專利、科技圖書、科技期刊與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法、工藝等大型文獻(xiàn)資源庫，創(chuàng)建多功能的網(wǎng)絡(luò)科技環(huán)境，為科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)的運(yùn)行提供現(xiàn)代化的信息技術(shù)支撐。
總而言之，科技創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族振興的必由之路。當(dāng)前，我國處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善的進(jìn)程中，科技與經(jīng)濟(jì)尚未實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合，企業(yè)尚未真正成為科技創(chuàng)新的主體，國家科技創(chuàng)新整體能力還不夠強(qiáng)。因此，只有通過政府的合理干預(yù)，更加積極地保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，采取積極的財(cái)政政策，才可能有效地克服科技創(chuàng)新過程中的市場失靈，從而形成科學(xué)、有效的科技創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。
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【關(guān)鍵詞】節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè) 財(cái)政制度 對(duì)策
一、吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度的現(xiàn)狀
吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了快速成長期，但其產(chǎn)業(yè)還相對(duì)弱小，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、發(fā)展水平與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)相比還有較大差距，難以滿足“十一五”之后長期推進(jìn)節(jié)能、有效支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高要求。吉林省已將“節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”確立為其基本政策，并將建設(shè)節(jié)約型、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)列為長期戰(zhàn)略任務(wù)。而節(jié)能環(huán)保財(cái)政制度已被證明是一種比較符合吉林省省情、切實(shí)可行的節(jié)能環(huán)保新制度，如何引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展已被列入吉林省政府節(jié)能環(huán)保工作的優(yōu)先議事日程。
近幾年，吉林省通過制定實(shí)施“綠色”財(cái)政政策，節(jié)能環(huán)保工作取得了明顯進(jìn)展，2010年吉林省單位總能耗比上年下降3.21%，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別下降3.13%和4.56%。2010年吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)收入約120億元，從事環(huán)境保護(hù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)單位為500余戶，其中企業(yè)400余戶。實(shí)施的“綠色”財(cái)政政策如下：
第一，在財(cái)政預(yù)算中安排一定資金，采用補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持節(jié)能環(huán)保重點(diǎn)工程、高效節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)能新機(jī)制推廣、節(jié)能管理能力建設(shè)及污染減排監(jiān)管體系建設(shè)等。進(jìn)一步加大財(cái)政基本建設(shè)投資向節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的傾斜力度。健全礦產(chǎn)資源有償使用制度，改進(jìn)和完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。開展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。研究建立高能耗農(nóng)業(yè)機(jī)械更新報(bào)廢經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。
第二，積極支持節(jié)能服務(wù)公司申請(qǐng)國家財(cái)政合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金。獎(jiǎng)勵(lì)資金由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，其中：中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為240元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為60元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
第三，全力支持既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造工程建設(shè)。2011年省財(cái)政加大了資金補(bǔ)助力度，提高了既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，即由2010年每平方米補(bǔ)助45元提高到55元，市縣財(cái)政每平方米補(bǔ)助40元。2011年省財(cái)政通過預(yù)算安排、發(fā)行地方政府債券等途徑，籌措安排既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造工程補(bǔ)助資金33億元。為支持各地加快工程建設(shè)進(jìn)度，省財(cái)政已撥付省級(jí)補(bǔ)助資金11億元，撥付中央補(bǔ)助資金5.2億元。省財(cái)政廳還出臺(tái)了《吉林省既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，確保資金?？顚Ｓ?。
第四，制定鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、開發(fā)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、服務(wù)取得的收入，免征營業(yè)稅。對(duì)納稅確有困難的，可按規(guī)定申請(qǐng)減征或免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。企業(yè)購置并使用規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，該專用設(shè)備投資額的10%可從當(dāng)年應(yīng)納稅額中抵免；當(dāng)年不足抵免的，可在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。同時(shí)，對(duì)節(jié)能減排設(shè)備投資給予增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。企業(yè)從事沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目所得，自取得收入所屬納稅年度起，前3年免征、后3年減半征收企業(yè)所得稅。對(duì)企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品取得的收入，在計(jì)征企業(yè)所得稅時(shí)實(shí)行減計(jì)收入的政策。落實(shí)鼓勵(lì)先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策。C75設(shè)備安全技術(shù)監(jiān)督資源網(wǎng)。
二、吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度存在的主要問題
近幾年，通過制定實(shí)施“綠色”財(cái)政政策，吉林省的節(jié)能環(huán)保工作取得了明顯進(jìn)展，但在運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)還存在一些問題:
（一）財(cái)政政策手段單一，激勵(lì)性優(yōu)惠政策較少
吉林省制定財(cái)政政策時(shí)以鼓勵(lì)為主，而在限制低能效類產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面基本處于空白，未能有效利用組合政策促進(jìn)節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。財(cái)政支出方面，除了預(yù)算內(nèi)直接支持節(jié)能減排項(xiàng)目研發(fā)和技改的財(cái)政資金外，缺少其他手段。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，其財(cái)政政策手段簡單，懲罰性和激勵(lì)性措施的力度小、不配套。
（二）對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入嚴(yán)重不足
吉林省用于節(jié)能投資的公共資金僅占總產(chǎn)值的1.2%，其中還包括企業(yè)、民間和其他投資，實(shí)際財(cái)政投資所占比重不到1%。且在吉林省現(xiàn)行的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中，只有環(huán)保支出科目，沒有具體的節(jié)能支出科目，也沒有建立獨(dú)立的節(jié)能發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)節(jié)能的投入只是臨時(shí)性的，缺乏長期和經(jīng)常性的支出預(yù)算，對(duì)節(jié)能產(chǎn)業(yè)的直接財(cái)政投入也只局限于研發(fā)和生產(chǎn)（技改）領(lǐng)域，在節(jié)能產(chǎn)品銷售、使用、服務(wù)、回收及信息傳播等方面幾乎空白。
（三）財(cái)政政策對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向還不太清晰
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和稅種結(jié)構(gòu)，未充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。例如，財(cái)政支出中用于增補(bǔ)企業(yè)流動(dòng)資金和企業(yè)虧損補(bǔ)貼的開支還占較大比重，而用于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新特別是自主創(chuàng)新的支出，以及促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)的支出所占比重較小，還不足以發(fā)揮財(cái)政投入的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用。又如，財(cái)政政策對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和投資項(xiàng)目激勵(lì)力度不足，對(duì)限制或禁止的產(chǎn)業(yè)和投資項(xiàng)目的懲罰力度也不夠，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策關(guān)于鼓勵(lì)類、限制類、禁止類投資項(xiàng)目的導(dǎo)向作用。
（四）財(cái)政政策的公平性和協(xié)調(diào)性不夠
財(cái)政制度存在所有制歧視和地區(qū)差別，財(cái)政預(yù)算和分配不公平；在財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政投入、政府采購等方面，對(duì)各類企業(yè)和地區(qū)還沒有一視同仁，不利于公平競爭，也不利于引導(dǎo)各類企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排、提高質(zhì)量方面的技術(shù)改造和產(chǎn)品升級(jí)換代。此外，相關(guān)財(cái)政政策缺乏整體協(xié)調(diào)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變過程中還沒有形成足夠的合力。例如，在資源循環(huán)利用，發(fā)展節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水、節(jié)地的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府采購制度和相關(guān)稅收政策缺乏有力的協(xié)調(diào)配合。又如，對(duì)于生態(tài)保護(hù)力度，還缺乏健全的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制。
三、完善吉林省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)財(cái)政制度的對(duì)策
（一）加大財(cái)政支持力度，建立節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)資金
吉林省政府可在經(jīng)常性預(yù)算中增設(shè)節(jié)能環(huán)保支出科目,在建設(shè)性預(yù)算中加大對(duì)節(jié)能環(huán)保的投資力度，建立節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)資金，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能環(huán)保的積極性。如支持資源節(jié)約和綜合利用方面的重大課題研究；鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)節(jié)能技術(shù)，推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)、工藝和設(shè)備；采用補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持節(jié)能減排重點(diǎn)工程、高效節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)能新機(jī)制推廣、節(jié)能管理能力建設(shè)及污染減排監(jiān)管體系建設(shè)；支持能源審計(jì)項(xiàng)目；加大對(duì)節(jié)能產(chǎn)品銷售、使用、服務(wù)、回收及信息傳播方面的投入；建設(shè)有利于節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套公共設(shè)施，如大型水利工程、綠色園林城市建設(shè)等。
（二）優(yōu)化財(cái)政資金使用結(jié)構(gòu)，提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金的使用效率
一是盡可能降低人員經(jīng)費(fèi)所占比重，將有限的資金真正用到節(jié)能環(huán)保上。二是實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)支持和一般支持結(jié)合，提高財(cái)政資金的使用效率。三是強(qiáng)化統(tǒng)籌意識(shí)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生產(chǎn)生活統(tǒng)籌、政府調(diào)控與市場調(diào)控統(tǒng)籌。
（三）建立多元化的籌資渠道，發(fā)揮財(cái)政資金乘數(shù)效應(yīng)和“杠桿”作用
吉林省政府的財(cái)政資金有限，應(yīng)運(yùn)用多種投入方式，建立多元化籌資渠道，充分調(diào)動(dòng)信貸資金、社會(huì)閑散資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)和“杠桿”作用。如建立節(jié)能基金或通過專項(xiàng)貼息貸款方式來支持節(jié)能項(xiàng)目；通過財(cái)政貼息，吸引金融資本參與；通過財(cái)政融資，吸引社會(huì)資金參與；推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，視項(xiàng)目實(shí)施效果給予獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)市場微觀主體參與節(jié)能事業(yè)的積極性。
（四）制定有利于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府采購政策，發(fā)揮財(cái)政導(dǎo)向作用
吉林省政府應(yīng)把環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、資源節(jié)約與合理開發(fā)利用等特定政策目標(biāo)納入政府采購的通盤考慮，制定相關(guān)的采購政策來促使市場鼓勵(lì)再循環(huán)利用，在其需要采購的眾多商品和勞務(wù)中優(yōu)先選擇節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)，從而促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有效實(shí)行綠色采購，在法律法規(guī)、采購標(biāo)準(zhǔn)、信息公開經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、宣傳教育和績效考評(píng)等方面加以完善，抓好工業(yè)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證，擴(kuò)大產(chǎn)品品種范圍，為規(guī)范工業(yè)節(jié)能產(chǎn)品市場和納入政府采購做好技術(shù)準(zhǔn)備。在進(jìn)行政府采購時(shí)對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)給予優(yōu)先考慮，并建立長期合作關(guān)系。
(五)加強(qiáng)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性及部門之間的配合，提高節(jié)能環(huán)保政策措施的整體效益
有關(guān)加強(qiáng)能源開發(fā)利用的管理和促進(jìn)能源環(huán)保效率提高方面的政策措施是一個(gè)綜合的，長期的系統(tǒng)工程，相互之間需要進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合，財(cái)政政策需要有一定的法律、法規(guī)及行政手段相配合。同時(shí)，法律、法規(guī)及行政手段需要綜合運(yùn)用和體現(xiàn)適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策措施和調(diào)控意圖，只有這樣才能充分發(fā)揮財(cái)政政策在節(jié)能環(huán)保事業(yè)中的積極作用,提高節(jié)能政策措施的整體效益。
（六）建設(shè)吉林省生態(tài)工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮財(cái)政在其中的重要作用
加大園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。依據(jù)園區(qū)生產(chǎn)狀況統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低企業(yè)投資的不確定性、盲目性和重復(fù)性，吸引更多企業(yè)進(jìn)入園區(qū)；建立淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)的財(cái)政機(jī)制。對(duì)落后產(chǎn)能實(shí)施差別化的資源價(jià)格政策并對(duì)其征收工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展附加費(fèi)。利用此費(fèi)和企業(yè)所繳納的排污費(fèi)，設(shè)立起政府專項(xiàng)發(fā)展基金，主要用于補(bǔ)助重點(diǎn)排污單位污染治理以及補(bǔ)償關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等落后產(chǎn)能企業(yè)后所需費(fèi)用；建立長期有效的財(cái)政投入機(jī)制。在經(jīng)常性預(yù)算中設(shè)立節(jié)能支出科目，并單列生態(tài)工業(yè)園區(qū)子科目，對(duì)生態(tài)工業(yè)園區(qū)實(shí)施獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算管理，降低給各級(jí)財(cái)政運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。
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1.1教材同質(zhì)化，教學(xué)內(nèi)容選擇無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)
隨著改革開放與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政學(xué)領(lǐng)域也有了較大的發(fā)展，各種不同財(cái)政學(xué)教材也相繼出版。但是這些教材并未有針對(duì)性地區(qū)分不同層次高校的需求，導(dǎo)致教材同質(zhì)化。而各高校選擇教材時(shí)往往容易忽視應(yīng)該賦予學(xué)生怎樣的知識(shí)結(jié)構(gòu)這一問題。任課教師，尤其是沒經(jīng)驗(yàn)的年輕教師，在使用涵蓋內(nèi)容不同的財(cái)政學(xué)教材時(shí)，不注重教學(xué)內(nèi)容的選擇，導(dǎo)致教學(xué)內(nèi)容無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和明確的范圍。
1.2教學(xué)內(nèi)容選擇上不能體現(xiàn)不同專業(yè)特點(diǎn)
財(cái)政學(xué)是一門跨經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的綜合性學(xué)科。由于財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容對(duì)專業(yè)設(shè)置的針對(duì)性不強(qiáng)，使得教師不能在授課時(shí)既體現(xiàn)各專業(yè)掌握財(cái)政學(xué)基本原理上的共性，又突出各專業(yè)的特性。例如，金融學(xué)專業(yè)的學(xué)生應(yīng)該多了解國債、財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，結(jié)合現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)來分析，但教材內(nèi)容只限于理論介紹，不能針對(duì)專業(yè)突出重點(diǎn)，缺乏理論與實(shí)踐連接的點(diǎn)。
1.3偏重理論知識(shí)講授，忽視實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)
目前，學(xué)生對(duì)財(cái)政學(xué)這門課程積極性并不高，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這是既抽象又不太實(shí)用的課程。這與任課教師在內(nèi)容選擇上重視理論知識(shí)，忽視了與實(shí)踐相結(jié)合有關(guān)。獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)相對(duì)薄弱，在授課時(shí)加強(qiáng)理論知識(shí)講授是必要的，但不能忽視學(xué)生的理論運(yùn)用能力的培養(yǎng)。很多教師在授課中的理論與實(shí)踐結(jié)合點(diǎn)少，加上學(xué)生很少會(huì)主動(dòng)用所學(xué)知識(shí)去分析社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，這樣的教學(xué)不能激發(fā)學(xué)生的興趣，也不能培養(yǎng)學(xué)生學(xué)以致用的能力。
1.4教學(xué)內(nèi)容過多與教學(xué)時(shí)間有限的矛盾
財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容是非常多的，大致包括以下7個(gè)內(nèi)容：基本理論（公共產(chǎn)品理論與公共選擇理論）、財(cái)政收入與財(cái)政支出、國債與國債制度、預(yù)算管理、財(cái)政政策、開放經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政問題。一般財(cái)政學(xué)課程只安排短短幾十個(gè)課時(shí)講授，很難完成規(guī)定的教學(xué)任務(wù)。
1.5財(cái)政學(xué)授課與其他學(xué)科融合度不高
大多數(shù)教師在財(cái)政學(xué)授課時(shí)，僅單純地從財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)理論來組織教學(xué)，不能很好地結(jié)合相關(guān)學(xué)科知識(shí)深入講解，也就無法從根本上展示財(cái)政學(xué)的實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)，也無從提升學(xué)生對(duì)知識(shí)的融會(huì)貫通。
2獨(dú)立學(xué)院財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容改革的相關(guān)建議
作為獨(dú)立學(xué)院開設(shè)財(cái)政學(xué)課程，在授課時(shí)需要結(jié)合獨(dú)立學(xué)院的培養(yǎng)目標(biāo)及學(xué)生特點(diǎn)來進(jìn)行教學(xué)內(nèi)容改革。
2.1規(guī)范和明確教學(xué)內(nèi)容
財(cái)政學(xué)主要研究政府的經(jīng)濟(jì)行為，首先必須明確政府與市場的關(guān)系，界定政府的職能范圍；其次，在此基礎(chǔ)上研究實(shí)現(xiàn)政府職能的財(cái)政支出內(nèi)容，進(jìn)而研究財(cái)政收入，最后，通過國家預(yù)算展開各項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)，以提高國家的宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。根據(jù)這樣的思路，高校財(cái)政學(xué)教學(xué)的基本內(nèi)容應(yīng)該包括：①市場與政府的關(guān)系，公共產(chǎn)品理論；②市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政概念、財(cái)政職能；③財(cái)政支出理論及我國的財(cái)政支出與政府預(yù)算；④財(cái)政收入理論及我國的財(cái)政收入（稅收、國債及政府投融資制度；⑤國家預(yù)算管理體制、多級(jí)政府與政府間的財(cái)政關(guān)系；⑥財(cái)政政策與宏觀調(diào)控等。獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)較弱，任課教師應(yīng)該適當(dāng)側(cè)重一些重要理論的講解并補(bǔ)充相關(guān)知識(shí)。
2.2教學(xué)內(nèi)容選擇突出專業(yè)特色
教師應(yīng)該有針對(duì)性地結(jié)合學(xué)生的專業(yè)及特點(diǎn)，合理安排授課內(nèi)容，在體現(xiàn)該課程公共性的同時(shí)，將專業(yè)特性也體現(xiàn)出來。對(duì)于財(cái)稅專業(yè)的學(xué)生，學(xué)習(xí)財(cái)政學(xué)的要求比較高。在授課中應(yīng)將重點(diǎn)放在基本理論的講授上，例如公共產(chǎn)品理論、財(cái)政收支理論及政府間的財(cái)政關(guān)系等。為了避免內(nèi)容重復(fù)，可以將一些實(shí)務(wù)性、制度性的內(nèi)容留到后續(xù)的專業(yè)課程講解。對(duì)非財(cái)稅專業(yè)的學(xué)生而言，授課時(shí)應(yīng)該以財(cái)政政策與制度介紹和業(yè)務(wù)操作為主。不同專業(yè)側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該不一樣。例如，對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)的學(xué)生，要側(cè)重于財(cái)政基本理論和運(yùn)行機(jī)制的講解，并適當(dāng)增加稅收實(shí)務(wù)方面的內(nèi)容；而對(duì)于工商管理類的學(xué)生，可以從管理學(xué)的角度考察財(cái)政，側(cè)重于財(cái)政管理機(jī)制的構(gòu)造和操作等知識(shí)講授。
2.3注重理論與實(shí)踐相結(jié)合
本著獨(dú)立學(xué)院培養(yǎng)應(yīng)用型與實(shí)踐型人才的目標(biāo)，財(cái)政學(xué)授課時(shí)應(yīng)該更加注重理論聯(lián)系實(shí)踐。這便要求教師在授課時(shí)不能只就教材的內(nèi)容來講理論，應(yīng)該把實(shí)踐有效地融入課堂中。例如對(duì)現(xiàn)行的稅收制度、現(xiàn)行的財(cái)政體制、財(cái)政政策的分析和理解，可以很好地銜接理論和實(shí)踐，使學(xué)生做到學(xué)以致用。同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生有著綜合素質(zhì)較高的特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐問題比較感興趣。教師在講解理論的同時(shí)，補(bǔ)充相應(yīng)的實(shí)踐內(nèi)容，既可以提高學(xué)生積極性，又可以培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)踐與分析能力。例如，結(jié)合當(dāng)前政府管理面臨的新問題、新挑戰(zhàn)進(jìn)行專題闡述：人口老齡化問題、資源環(huán)境問題、“上學(xué)難”反映的教育問題、“看病難”反映的醫(yī)療問題等。
2.4根據(jù)教學(xué)時(shí)間合理選擇教學(xué)內(nèi)容
由于時(shí)間的剛性很強(qiáng)，處理教學(xué)內(nèi)容與時(shí)間矛盾關(guān)鍵在于教學(xué)內(nèi)容的選擇。而教學(xué)內(nèi)容選擇的基本標(biāo)準(zhǔn)需要做到“因材施教”。
2.5提高財(cái)政學(xué)與其他學(xué)科知識(shí)的融合度
教師在講授財(cái)政學(xué)的理論內(nèi)容時(shí)，應(yīng)該不斷融入管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科內(nèi)容，以激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣，拓展學(xué)生在未來經(jīng)濟(jì)工作和社會(huì)工作方面的視野，使其看問題能更全面、更深刻。特別是針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生更應(yīng)該加強(qiáng)這方面的知識(shí)貫通。教師可以嘗試從以下的角度來融合：①運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的價(jià)格理論來分析比較公共定價(jià)和自然壟斷行業(yè)的定價(jià)；用消費(fèi)理論中的替代效應(yīng)和收入效應(yīng)來分析稅收的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的IS-LM-BP模型來分析財(cái)政政策與貨幣政策的配合問題。②將管理學(xué)中的“決策”“、計(jì)劃”、“組織”、“創(chuàng)新”等職能應(yīng)用于財(cái)政收支管理、預(yù)算管理等方面，思考如何運(yùn)用管理學(xué)原理來理解財(cái)政管理的創(chuàng)新。③可以嘗試從社會(huì)哲學(xué)角度拓展財(cái)政本質(zhì)。從財(cái)政的公共性特征，沿著“信仰-權(quán)力-表達(dá)-幸?！边@條哲學(xué)線索，去分析個(gè)體接受公共生存方式、以稅費(fèi)形式將收入轉(zhuǎn)移給政府等問題。④財(cái)政的講解不能缺失歷史脈絡(luò)，可以說中國歷史是一部財(cái)政改革史，教師可以利用財(cái)稅改革的歷史經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律來分析改革深化的財(cái)政之路。
2.6其他建議
一、稅收政策對(duì)保險(xiǎn)政策的影響。
稅收政策是國家財(cái)政為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)而制定的稅收行為規(guī)范。稅收政策對(duì)保險(xiǎn)政策的影響體現(xiàn)在國家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的稅收政策上。國家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的稅收政策是指國家對(duì)保險(xiǎn)的稅率、稅種以及稅收分配等設(shè)定行為規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)稅收征收和合理的分配。國家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的稅收政策是否合理和完善，關(guān)系著保險(xiǎn)政策的實(shí)現(xiàn)以及保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。
我國長期以來對(duì)保險(xiǎn)實(shí)行的是嚴(yán)格的稅收政策，并且稅收制度不盡合理和完善。
1．長期的高稅率和不合理的保險(xiǎn)調(diào)節(jié)稅的設(shè)置（1994年以后取消調(diào)節(jié)稅），削弱了保險(xiǎn)公司的積累能力。保險(xiǎn)公積金是按稅后利潤的一定比例計(jì)提的，稅率的高低、稅種的多寡對(duì)稅后利潤的影響是顯而易見的。較高的稅率和不合理的調(diào)節(jié)稅的設(shè)置必然減少保險(xiǎn)公司的稅后利潤，保險(xiǎn)公積金的積累也就自然減少。由于保險(xiǎn)公積金是保險(xiǎn)償付能力的重要組成部分，因此，長此以往必然會(huì)影響到保險(xiǎn)公司的償付能力。這有礙培育保險(xiǎn)市場主體，穩(wěn)定保險(xiǎn)市場的保險(xiǎn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2．不公平的所得稅率政策，破壞了保險(xiǎn)市場秩序的重要基礎(chǔ)——公平競爭。1997年以前，原中保集團(tuán)公司的所得稅率高于國內(nèi)其他股份保險(xiǎn)公司。外資保險(xiǎn)公司的所得稅率一直低于內(nèi)資保險(xiǎn)公司。這種不公平的所得稅率政策導(dǎo)致保險(xiǎn)市場各競爭主體競爭起點(diǎn)的懸殊。競爭的不公平影響了建立規(guī)范有序的保險(xiǎn)市場的保險(xiǎn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
3．實(shí)行統(tǒng)一的營業(yè)稅率不利于保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的完善。我國現(xiàn)行營業(yè)稅除壽險(xiǎn)、農(nóng)險(xiǎn)免稅外，其他一切險(xiǎn)種都不分稅種實(shí)行統(tǒng)一的8％比例稅率，難以體現(xiàn)國家對(duì)各險(xiǎn)種的政策導(dǎo)向，使保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策難以配合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的需要。
4．不盡合理和完善的保險(xiǎn)稅收分配制度，影響了地方政府對(duì)保險(xiǎn)業(yè)支持的積極性。我國保險(xiǎn)營業(yè)稅和涉外保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的所得稅一直歸地方財(cái)政支配。（1997年后提高的3％征收的營業(yè)稅歸中央政府）國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所得稅的分配如上所述經(jīng)歷了一個(gè)變化過程，但總的來講，現(xiàn)行保險(xiǎn)稅收分配制度難于體現(xiàn)保險(xiǎn)公司對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)，因而影響地方政府對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的支持，也在一定程度上削弱了保險(xiǎn)公司對(duì)地方財(cái)政的影響，而且現(xiàn)行分配制度上兼顧了中央財(cái)政與省級(jí)地方財(cái)政之間的利益，并沒有兼顧到省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政的分配關(guān)系。
5．缺乏居民個(gè)人購買保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策，影響了保險(xiǎn)需求的有效擴(kuò)大。我國目前只對(duì)法定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行免稅，而對(duì)個(gè)人自愿購買壽險(xiǎn)則沒有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，未能為引導(dǎo)人們將儲(chǔ)蓄和投資中具有保險(xiǎn)因素的部分轉(zhuǎn)向保險(xiǎn)市場提供相應(yīng)的政策環(huán)境。版權(quán)所有
二、建立合理完善的保險(xiǎn)稅收制度。
由前所述，恢復(fù)國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來，財(cái)政與保險(xiǎn)的關(guān)系逐步理順，保險(xiǎn)稅收制度逐步建立和完善，保險(xiǎn)稅收政策也逐漸寬松，但總的來講，保險(xiǎn)稅制仍不完善，保險(xiǎn)稅收政策仍然嚴(yán)格，制約了保險(xiǎn)政策的實(shí)施以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為充分發(fā)揮保險(xiǎn)稅收政策對(duì)保險(xiǎn)的促進(jìn)作用，國家財(cái)政應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)施行寬松的稅收政策，建立合理、完善的保險(xiǎn)稅收制度。
1．降低保險(xiǎn)稅率，取消外國保險(xiǎn)公司的“超國民待遇”?？紤]到保險(xiǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位以及我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平還很低，還不足以為社會(huì)提供較好的保障的實(shí)際情況，我國保險(xiǎn)稅率應(yīng)適當(dāng)降低。另外，為增強(qiáng)民族保險(xiǎn)公司的市場競爭能力，國家應(yīng)取消外資保險(xiǎn)公司的優(yōu)惠稅收政策，對(duì)外資保險(xiǎn)公司在稅收上實(shí)行國民待遇。
預(yù)計(jì)2015年，中國經(jīng)濟(jì)增長7%左右，主要是考慮到以下幾個(gè)方面：
第一，世界經(jīng)濟(jì)還是處于脆弱的低速增長，所以外需難以顯著提升。第二，消費(fèi)總體保持平穩(wěn)。第三，因?yàn)橹圃鞓I(yè)產(chǎn)能過剩以及創(chuàng)新技術(shù)相對(duì)不足，受到制約。房地產(chǎn)投資因?yàn)閹齑姹容^高，受到制約。基礎(chǔ)設(shè)施投資還會(huì)發(fā)揮主要作用，但是也因?yàn)橥度谫Y體制的制約，難以更高規(guī)模長期維持一個(gè)高速增長，并且投資回報(bào)率在降低。第四，當(dāng)前投資對(duì)穩(wěn)增長還是起到關(guān)鍵的作用，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)效應(yīng)在減弱。剛剛講到，我們很多高端制造業(yè)產(chǎn)品需要進(jìn)口，我們很多基礎(chǔ)公共服務(wù)是供不應(yīng)求的，還是需要大量投資的，但是這些投資需要通過深化改革來釋放它的潛力。
預(yù)計(jì)2015年中國固定資產(chǎn)投資將達(dá)到59.5萬億元，名義增長14.7%，實(shí)際增長14.3%，增速將進(jìn)一步降低。社會(huì)消費(fèi)品零售總額名義增長率和實(shí)際增長率分別為11.4%和10.4%，仍然保持較為穩(wěn)定的增長。綜合考慮國內(nèi)外需求因素以及大宗商品價(jià)格因素，預(yù)計(jì)2015年出口和進(jìn)口分別增長6.9%和4.6%，外貿(mào)順差比今年會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。
關(guān)于投資消費(fèi)和進(jìn)出口，2015年在這方面要挖掘新動(dòng)力，促進(jìn)內(nèi)需與外需平衡發(fā)展，使得我們經(jīng)濟(jì)增長更多依賴一些新的動(dòng)力，挖掘新的潛力。在投資方面，要加快行政審批和壟斷行業(yè)的改革，促進(jìn)現(xiàn)代供給不足的高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資。另外，要加快落實(shí)3P模式，財(cái)政部去年做了很多工作，也出臺(tái)了相應(yīng)的方案，要加快落實(shí)。針對(duì)不同領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，采取不同形式的3P模式，充分調(diào)動(dòng)民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，要完善多渠道投入回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制，形成可持續(xù)的融資使用和償還機(jī)制。因?yàn)檫@個(gè)方面有很大的潛力，但是如果機(jī)制搞不好，它的作用很難得到有效發(fā)揮，所以投資方面還是有很大的潛力。
在外需方面，可以利用當(dāng)前大宗商品價(jià)格比較低的環(huán)境，增加石油等戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備，增加技術(shù)和資本密集型產(chǎn)品的出口，積極引進(jìn)技術(shù)裝備和人才，構(gòu)建面向全球的高水平自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以開放促改革。
在財(cái)政政策方面，雖然是繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，但是要使得財(cái)政政策真正發(fā)揮積極的作用，切實(shí)實(shí)施逆周期的宏觀調(diào)控，通過改革提高積極財(cái)政政策宏觀調(diào)控的效果。我們一方面有大量的財(cái)政資金沒有盤活，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在是個(gè)多方面管理的體制，有中央基金收入，有地方政府基金收入，有公共財(cái)政收入，支出方面有一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，條條塊塊比較多，限制了財(cái)政宏觀調(diào)控的效果。實(shí)際上，如何來切實(shí)盤活財(cái)政存量資金，用于增加減稅力度或者增加民生投資，完全可以發(fā)揮更大作用，保持積極財(cái)政政策應(yīng)有的力度，使得在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮更好的效果。要適度增加國債和省政府的發(fā)債規(guī)模，適度擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模，加快推進(jìn)生活業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)營改增，使得營改增擴(kuò)大到主要的服務(wù)業(yè)，產(chǎn)生更好的績效。另外，完善在營改增政策過程中存在的問題，進(jìn)一步完善政策。
我們2015年重點(diǎn)工作，一個(gè)是穩(wěn)增長，二是促改革，把這兩方面結(jié)合起來。在新常態(tài)背景下，我們穩(wěn)增長不是要搞大規(guī)模的刺激，不管是新的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，還是財(cái)政貨幣政策，還是從“三駕馬車”方面來看，都是為了保證一種穩(wěn)定增長，保持穩(wěn)健貨幣政策的一個(gè)合理的流動(dòng)性水平，保持一個(gè)中性的操作，即使是降低存款準(zhǔn)備金率或者降低利息，也未必代表貨幣政策的轉(zhuǎn)向，它是為了保證流動(dòng)性的適度，還是一個(gè)穩(wěn)健的取向。但是在這個(gè)過程中，要加快關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出九個(gè)方面重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，這些改革包括行政審批、投資、價(jià)格、壟斷行業(yè)、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、資本市場、民營銀行準(zhǔn)入、對(duì)外投資。我覺得除了這些改革，特別重要的是要加強(qiáng)他們之間的配套，使改革舉措有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展的動(dòng)力，糾正不合理的激勵(lì)機(jī)制，讓生產(chǎn)要素更多地從高耗能、高污染、高杠桿的行業(yè)中逐步退出，更多進(jìn)入到綠色產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、民營企業(yè)和小微企業(yè)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
一、積極財(cái)政政策的負(fù)面效應(yīng)
積極財(cái)政政策是針對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩，社會(huì)總需求不足而采取的一項(xiàng)“反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”的主要政策手段，其目的就是要在短期內(nèi)通過大規(guī)模的財(cái)政資金投入，迅速擴(kuò)大社會(huì)有效需求，增加社會(huì)購買力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。積極財(cái)政政策實(shí)施三年來，已取得了明顯成效，有效地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，解決了一些多年來想辦而沒能力辦的大事，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，改善了城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)和生活條件，推進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但同時(shí)也帶來了一些負(fù)面效應(yīng)，主要包括以下三個(gè)方面：
1、赤字和債務(wù)規(guī)模過大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。實(shí)施積極財(cái)政政策以后，每年發(fā)行上千億元的建設(shè)國債，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)財(cái)政增收的同時(shí)，而財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模卻在急劇擴(kuò)大，1998�；2000年，中央財(cái)政赤字分別為958億元、1792億元和2598億元，1999年中央財(cái)政赤字和債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重為2.2%和12.7%，2000年中央財(cái)政赤字和債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重為2.9%和14.5%，如果再把各種財(cái)政隱性債務(wù)或或有債務(wù)算進(jìn)去，包括社會(huì)保障制度的大量缺口，政策性銀行的呆賬壞賬，國有商業(yè)銀行的不良債權(quán)，國有企業(yè)特別是國有糧食企業(yè)的巨額虧損，地方政府債務(wù)，企業(yè)外債等，我國政府綜合債務(wù)余額占GDP的比重已達(dá)到或超過國際警戒線。我國目前的債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入占當(dāng)年財(cái)政支出的比例）已高達(dá)58%，大大超過國際公認(rèn)的30%的標(biāo)準(zhǔn)；國債償債率（當(dāng)年債務(wù)還本付息額占財(cái)政收入的比重）已高達(dá)25%，而國外一般不超過8%.如果巨額的國債發(fā)行出現(xiàn)問題，其債務(wù)危機(jī)就會(huì)不期而遇。
2、投資效益低下，非市場化運(yùn)作明顯。財(cái)政投資本身是一種政府行為，其投資行為、方式、領(lǐng)域和目的都帶有明顯的非市場化特征。政府投資在非市場化運(yùn)作的情況下，地方爭投資、爭項(xiàng)目以及不切實(shí)際盲目上馬項(xiàng)目、搞“形象工程”等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的惡習(xí)又開始抬頭。由于政府投資的過快擴(kuò)張，項(xiàng)目投資只重?cái)?shù)量和速度，忽視質(zhì)量和效益的弊病比重明顯。從近幾年中央對(duì)國債資金使用情況的檢查情況來看，國債投資的擠占挪用問題、效益低下問題、浪費(fèi)問題已經(jīng)在一定范圍內(nèi)存在。
3、對(duì)民間資本產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”。從固定資產(chǎn)投資增長率和全社會(huì)投資資金來源增長率看，1998年和1999年國有經(jīng)濟(jì)單位固定資產(chǎn)投資增長率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資增長率。1999年全社會(huì)投資資金來源中，財(cái)政資金增長了43%，銀行貸款增長4.8%，企事業(yè)單位自有資金僅增長1.2%，利用外資下降26.7%，這充分表明積極財(cái)政政策在擴(kuò)大政府投資的同時(shí)對(duì)民間資本產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”，政府投資替代了一部分私人投資。同時(shí)也表明，在供過于求的經(jīng)濟(jì)形勢下，由于中央政府投資結(jié)構(gòu)比較單一，對(duì)刺激地方和公共投資作用有限，積極財(cái)政政策的“乘數(shù)效應(yīng)”難以充分發(fā)揮。
二、積極財(cái)政政策的完善建議
積極財(cái)政政策是針對(duì)一個(gè)時(shí)期國家經(jīng)濟(jì)狀況而采取的應(yīng)對(duì)之策，在目前內(nèi)需不足的情況下，我們還必須堅(jiān)持實(shí)施積極財(cái)政政策，以實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。正如財(cái)政專家陳共所言：“積極財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，如同加大馬力推動(dòng)汽車爬坡，沒有到達(dá)坡頂就減退馬力，汽車就會(huì)退回?！薄爱?dāng)前正是積極財(cái)政政策充分發(fā)揮作用的時(shí)候，一旦撤下來，就可能出現(xiàn)反復(fù)，甚至全功盡棄?！钡趯?shí)施積極財(cái)政政策的同時(shí)，應(yīng)對(duì)增發(fā)國債引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)予以高度重視，認(rèn)真處理和解決好以下幾個(gè)問題，以促使積極財(cái)政政策能發(fā)揮最大作用。
1、增加財(cái)政支出與減稅雙管齊下
從國外的經(jīng)驗(yàn)看，用擴(kuò)張性財(cái)政政策來刺激經(jīng)濟(jì)增長，主要有兩種手段：一種是增加財(cái)政支出，另一種是減稅。而目前我國實(shí)行的積極財(cái)政政策，是以擴(kuò)大支出為主要手段，同時(shí)對(duì)稅收政策作一些局部性的調(diào)整，以此來擴(kuò)大社會(huì)總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定。從實(shí)際情況看，這種單一依靠增發(fā)國債增加政府投資的做法，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用有限，而且存在一定的負(fù)面效應(yīng)。在我國目前貸通緊縮的條件下，由于物價(jià)的負(fù)增長或低增長，企業(yè)盈利的空間不斷減少，甚至大面積虧損，特別是下崗工人的大量存在，農(nóng)民收入長期徘徊不前，只實(shí)行政府?dāng)U大投資搞基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，難以解決目前“企業(yè)盈利難、職工上崗難、農(nóng)民增收難”的問題。如果在增加支出的同時(shí)，配合以減稅政策，一方面就會(huì)使企業(yè)稅負(fù)降低，盈利空間增加，企業(yè)和個(gè)人投資的積極性就會(huì)明顯增加，民間投資信心就會(huì)逐步恢復(fù)；另一方面會(huì)使廣大農(nóng)民和個(gè)體工商戶有一個(gè)休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)。日本曾經(jīng)一度把消費(fèi)稅的稅率由5%降到3%，使市場的銷售轉(zhuǎn)好，經(jīng)濟(jì)開始上升，但隨即又把消費(fèi)稅的稅率由3%提高到5%，結(jié)果經(jīng)濟(jì)又下滑。這一實(shí)例充分說明稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用不可小視。從近年來我國工商稅收大幅增長的情況來看，減稅應(yīng)該有一定的空間?！熬盼濉睍r(shí)期，我國稅收收入的年均增長率為15%，而這一時(shí)期GDP的年均增長率僅為8.3%，兩者相差6.7個(gè)百分點(diǎn)。稅收收入的高增長充分表明我國稅收政策是偏緊的。雖然有人認(rèn)為我國財(cái)政收入占GDP的比重仍比國外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家低許多，但實(shí)際情況是由于運(yùn)用的統(tǒng)計(jì)方法不同，造成了觀點(diǎn)上的差異，事實(shí)上，如果把我國龐大的預(yù)算外收入作為財(cái)政收入來計(jì)算，其比重就會(huì)與國外相差無幾。
當(dāng)然，減稅政策的運(yùn)用是要根據(jù)財(cái)政承受能力來定的。根據(jù)目前我國的實(shí)際情況，減稅政策可采取有限度地重點(diǎn)推進(jìn)的辦法。減稅的重點(diǎn)應(yīng)放在：一是對(duì)增值稅的稅基進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)增值稅稅基由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)型，并適當(dāng)降低增值稅稅率；二是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，改變內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)不公平的現(xiàn)狀，盡可能將企業(yè)所得稅降低到20—25%；三是積極推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，將壓在農(nóng)民頭上過重的費(fèi)和稅都同時(shí)減下來。當(dāng)然，在減稅的同時(shí)，對(duì)當(dāng)前GDP中法定稅負(fù)較輕的，應(yīng)適當(dāng)增加稅負(fù)，以實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。減稅的幅度應(yīng)限定在財(cái)政收入增幅超過GDP增幅的增長部分。通過減稅使稅收收入的增長基本上與同時(shí)GDP的增長相一致。
2、財(cái)政政策與貸幣政策協(xié)調(diào)配合
財(cái)政投資和銀行投資性貸款都是社會(huì)總投資的重要組成部分。在啟動(dòng)財(cái)政投資政策的同時(shí)，貸幣政策必須與之協(xié)調(diào)，只有這樣積極財(cái)政政策的積極效應(yīng)才能充分發(fā)揮。當(dāng)前要認(rèn)真研究和做好以下三項(xiàng)工作：
一是積極擴(kuò)大銀行投資性貸款，切實(shí)有效地帶動(dòng)社會(huì)民間投資的擴(kuò)大。隨著市場化改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，在當(dāng)前的國民收入總體分配格局中，銀行信貸資金的比重呈現(xiàn)出日益上升的趨勢，居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)6萬多億元，為銀行信貸支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了雄厚的資金來源。但從當(dāng)前貸幣政策的運(yùn)用的結(jié)果來看，出現(xiàn)的情況是：貸款增長始終不活躍，存貸不斷擴(kuò)大，通貸緊縮日趨明顯。這是金融政策上的制度性收縮在很大程度上抵銷了技術(shù)性的松動(dòng)效應(yīng)。一些防范金融風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施，從長遠(yuǎn)看有利于金融健康發(fā)展，但在短期內(nèi)卻緊縮了企業(yè)特別是中小企業(yè)的信貸來源，造成了以中小企業(yè)為主的非國有經(jīng)濟(jì)大幅回落。為了帶動(dòng)民間投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，下一步銀行信貸政策的基本取向應(yīng)該是：配合財(cái)政投資，積極擴(kuò)大銀行投資性貸款，縮小和消除“存差”，實(shí)現(xiàn)銀行信貸資金的良性循環(huán)。
二是注重發(fā)揮銀行政策性信貸的作用。銀行投資性貸款大致可分兩個(gè)類型：一是一般性投資，它完全按照市場化原則進(jìn)行安排，銀行是否投放貸款主要考慮投資項(xiàng)目的盈利狀況。二是政策性投資貸款，主要是依據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策和投資政策，重點(diǎn)支持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些薄弱環(huán)節(jié)及重要產(chǎn)業(yè)，并實(shí)行利率優(yōu)惠政策。從國外情況看，銀行投資性貸款結(jié)構(gòu)也不完全是純市場化或商業(yè)性的，政策性投資貸款占有相當(dāng)比重。我國信貸資金運(yùn)行要努力適應(yīng)這一國際化趨勢，針對(duì)我國政府財(cái)力不足和有限的矛盾，通過調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，更加有效地發(fā)揮政策性投資貸款支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。
三是運(yùn)用財(cái)政貼息手段，帶動(dòng)銀行信貸。財(cái)政貼息是指財(cái)政只代為支持部分貸款利息，而由項(xiàng)目本身負(fù)責(zé)本金和其他利息的償還。它是政府投資性投融資的一種有效工具，可以彌補(bǔ)項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)方面的缺陷，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策要求，同時(shí)也可以有效動(dòng)員和擴(kuò)大銀行信貸資金，對(duì)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)投資具有十分重要的導(dǎo)向作用。近幾年來，在企業(yè)的技術(shù)改造方面，我們運(yùn)用了這種手段，取到了較好的作用。今后，要繼續(xù)使用這種手段，并且還要擴(kuò)大規(guī)模和范圍。
3、適度控制國債規(guī)模，優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
為了防范因增發(fā)國債而導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮國債投資的積極作用，今后要考慮三個(gè)問題：
一是適度控制國債規(guī)模。從當(dāng)前情況看，我國國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重雖然較低，但債務(wù)依存度和國債償債率卻較高，已經(jīng)超過了國際警戒線，這說明我國目前發(fā)行國債雖有一定的空間，但國債所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也在逐步加大。拉美一些發(fā)展中國家70年代以來紛紛擴(kuò)大赤字和債務(wù)，試圖以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但高赤字和高債務(wù)難以為繼，到80年代初期引發(fā)了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)和惡性通貨膨脹。“前車之覆，后車之鑒”。中國作為一個(gè)發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)總體水平不高，國家財(cái)力集中程度有限，國家對(duì)債務(wù)的承受能力比較脆弱，長期的高赤字和高國債無疑會(huì)增加未來國民經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。因此，今后在考慮增發(fā)國債時(shí)，必須考慮國民經(jīng)濟(jì)的較低承受能力，考慮國家一定時(shí)期內(nèi)的償債能力，把國債規(guī)模適當(dāng)控制在一個(gè)合理的區(qū)間內(nèi)。
二是優(yōu)化國債的結(jié)構(gòu)。首先，調(diào)整國債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加短期和長期國債的比重。一般來說，西方發(fā)達(dá)國家短期（一年以下）國債在全部國債中約占40——50%，這既有利于籌集資金，又有利于擴(kuò)大央行的公共市場業(yè)務(wù)。而增加長期國債的比重，可以滿足國家長期投資的需要，延緩政府的償債壓力，加強(qiáng)財(cái)政資金使用的連續(xù)性。其次，優(yōu)化國債品種結(jié)構(gòu)，除發(fā)行國庫券外，可增加建設(shè)債、可轉(zhuǎn)換債券、儲(chǔ)蓄債券等品種，以適應(yīng)居民不同的投資需求，使居民應(yīng)債能力盡可能得到釋放。第三，優(yōu)化國債使用結(jié)構(gòu)，提高債務(wù)支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的比重，減少用于彌補(bǔ)非生產(chǎn)性的赤字的比重，提高國債的使用效益，形成“以債養(yǎng)債”的國債良性循環(huán)體系。
三是實(shí)行國債的市場化改革。把目前有限的國債回購業(yè)務(wù)擴(kuò)展成有效率的公開市場業(yè)務(wù)，使之成為調(diào)控貨幣流通、活躍貸幣供求的主要市場。同時(shí)考慮恢復(fù)國債期貨市場，使持債者減少對(duì)將來利率受損的疑慮。
4、加強(qiáng)財(cái)政投資管理，提高財(cái)政投資效益
積極財(cái)政政策除了加大財(cái)政的投入力度外，更應(yīng)注重財(cái)政投資的效益，以保證積極財(cái)政政策作用的有效發(fā)揮。在財(cái)政投資過程中，財(cái)政部門負(fù)有重要的管理職責(zé)，其核心是要著力強(qiáng)化投資的資金管理和財(cái)務(wù)管理，確保財(cái)政投資資金能夠正確使用，避免國家財(cái)力的損失浪費(fèi)。
一是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政投資的全過程監(jiān)管。對(duì)投資項(xiàng)目工程進(jìn)行概預(yù)算審查，參與工程招標(biāo)標(biāo)底編制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政投資資金使用的事前控制；參與投資工程采購和對(duì)項(xiàng)目年度財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審查，嚴(yán)格控制投資資金使用；對(duì)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審查，核減不合理開支，真正做到把有限的資金用在刀刃上，發(fā)揮出最大的投資效益。
【關(guān)鍵詞】國民經(jīng)濟(jì);行政管理;宏觀經(jīng)濟(jì);財(cái)政政策;貨幣政策;供求平衡
國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的行政管理是一項(xiàng)重要的國家職能。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制伴隨著改革開放的深化而不斷完善，國家執(zhí)行經(jīng)濟(jì)的行政管理職能的方法也由過去的行政指令轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控。歷史證明，過去一些西方國家單純依靠市場調(diào)節(jié)只會(huì)使經(jīng)濟(jì)危機(jī)愈演愈烈，而我國過去所奉行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體質(zhì)也會(huì)打擊社會(huì)生產(chǎn)的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，阻礙了我國綜合國力的提升。而我國當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)體制通過市場靈活反映價(jià)格的變化，使國民經(jīng)濟(jì)能夠通過市場自主運(yùn)行，當(dāng)市場運(yùn)行出現(xiàn)故障時(shí)，政府能及時(shí)出臺(tái)合適的財(cái)政政策和貨幣政策。這樣的經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)于單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單一的市場調(diào)節(jié)更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，更有利于推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步，文明的發(fā)展。本文將分別介紹與宏觀調(diào)控，財(cái)政政策和貨幣政策相關(guān)的一些理論知識(shí)和它們?cè)趪窠?jīng)濟(jì)行政管理中的應(yīng)用。
一、宏觀調(diào)控
(一)何為宏觀調(diào)控。
宏觀調(diào)控是國家綜合運(yùn)用各種方法和策略對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行的調(diào)節(jié)與控制的過程，是國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行政管理的職能。由于只有中央政府才能反映運(yùn)行總的經(jīng)濟(jì)需求，所以宏觀調(diào)控的權(quán)利只能屬于國務(wù)院。宏觀調(diào)控的目標(biāo)是保持社會(huì)總供給與社會(huì)總需求的動(dòng)態(tài)平衡。為了達(dá)到特定的目標(biāo)，政府需要通過有效的經(jīng)濟(jì)政策和制度來調(diào)節(jié)這種總的平衡。一旦市場因?yàn)楣┣箨P(guān)系失調(diào)等原因發(fā)生問題或者產(chǎn)生了混亂，政府就能夠通過出臺(tái)相關(guān)的專門針對(duì)該類問題的經(jīng)濟(jì)政策來在宏觀上調(diào)節(jié)市場的運(yùn)行，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和均衡增長。
(二)為什么要宏觀調(diào)控。
1．市場不能夠調(diào)節(jié)所有的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。
像槍支彈藥等武器，公共產(chǎn)品等涉及到國家人民切身利益的領(lǐng)域就不能讓市場去按照市場的規(guī)律調(diào)節(jié)，而應(yīng)該根據(jù)有關(guān)情形，由政府來調(diào)節(jié)。
2．市場存在自發(fā)性、盲目性和滯后性的缺點(diǎn)，市場也會(huì)失靈。
如:外部效應(yīng)，公共產(chǎn)品，市場壟斷，不完全市場，不完全信息，收入分配不公平，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)定等。
3．宏觀調(diào)控有利于幫助人們認(rèn)識(shí)市場的弱點(diǎn)和缺陷。
合理的宏觀調(diào)控政策有利于實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，促進(jìn)收入分配公平，進(jìn)而維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，最終使社會(huì)生活質(zhì)量得到提高。
(三)宏觀調(diào)控的手段。
宏觀調(diào)控的手段一共有三種。分別是經(jīng)濟(jì)手段，行政手段和法律手段。經(jīng)濟(jì)手段一般是通過經(jīng)濟(jì)政策來實(shí)現(xiàn)。而行政手段一般通過政府的有關(guān)命令實(shí)現(xiàn);法律手段則主要指政府制定的相關(guān)法規(guī)。宏觀調(diào)控，要將這三種手段綜合運(yùn)用，要使這三種手段之間達(dá)到相互適應(yīng)的效果，只有這樣，才能最大程度地發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。需要注意的是，必須要堅(jiān)持直接與間接相結(jié)合的調(diào)節(jié)方法，并以間接調(diào)節(jié)為主。直接調(diào)控一般是通過行政手段和法律手段實(shí)現(xiàn)，比較生硬而不緩和。而間接調(diào)控則通過經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，一般會(huì)利用價(jià)值規(guī)律，并且順應(yīng)了市場規(guī)律，更為緩和，更容易被受眾接受。直接調(diào)控可能見效更快，有利于快速解決當(dāng)前問題，但卻很有可能治標(biāo)不治本，而間接調(diào)控恰好彌補(bǔ)了直接調(diào)控的缺點(diǎn)，盡管間接調(diào)控產(chǎn)生效果會(huì)慢一些，到更能從根本上解決問題，長遠(yuǎn)來看，對(duì)解決問題更為有利。因此，要將這三種手段有機(jī)地結(jié)合運(yùn)用，發(fā)揮出宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的最大功能。
二、財(cái)政政策
(一)何為財(cái)政政策。
一般情況下，財(cái)政政策是指政府在一定的歷史背景下，為完成社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)公平和效率相協(xié)調(diào)的任務(wù)，通過稅收、公共支出等方法來分配社會(huì)財(cái)富，而制定的財(cái)政政策和策略。另外，要注意財(cái)政政策有階段性和相對(duì)穩(wěn)定性，有導(dǎo)向，協(xié)調(diào)，穩(wěn)定的功能。
(二)財(cái)政政策的分類。
財(cái)政政策由于其分類標(biāo)準(zhǔn)的不同，可分為三種情況。一是由于財(cái)政政策具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的作用不同，可以把財(cái)政政策劃分為自動(dòng)穩(wěn)定的財(cái)政政策和相機(jī)抉擇的財(cái)政政策。二是依據(jù)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的不同功能，這樣就又可以劃分為擴(kuò)張性財(cái)政政策、緊縮性財(cái)政政策和中性財(cái)政政策。三是根據(jù)財(cái)政政策發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的地方不同，將財(cái)政政策劃分為總量政策和結(jié)構(gòu)政策。
(三)財(cái)政政策的應(yīng)用。
如果供大于求，可以選擇使用積極的財(cái)政政策。這樣就能通過擴(kuò)大財(cái)政支出，增加財(cái)政赤字來拉動(dòng)社會(huì)總需求，刺激消費(fèi)，進(jìn)而消費(fèi)掉多出的社會(huì)產(chǎn)品。但如果當(dāng)供小于求時(shí)，就可以使用緊縮性的財(cái)政政策，通過減少財(cái)政赤字，增加國債發(fā)行，減少投資需求和財(cái)政補(bǔ)貼等手段刺激生產(chǎn)，適當(dāng)減少社會(huì)總需求，這樣就可以緩和社會(huì)總供給不足所造成的矛盾。當(dāng)社會(huì)總供給大于社會(huì)總需求時(shí)，可以搭配使用積極和消極這兩種財(cái)政政策，要增加財(cái)政補(bǔ)貼減少國債發(fā)行等政策刺激總需求增長。另外，還要抑制社會(huì)總需求，使二者逐漸趨于平衡。社會(huì)總供給小于社會(huì)總需求也可以同時(shí)使用這兩種戰(zhàn)略。通過縮減財(cái)政開支，縮減財(cái)政赤字，增發(fā)國債，減少居民消費(fèi)補(bǔ)貼等方式來縮小社會(huì)總需求。另外，也要刺激社會(huì)總供給的增加。就我國目前的經(jīng)濟(jì)形勢來看，仍應(yīng)實(shí)施積極的財(cái)政政策。
三、貨幣政策
(一)何為貨幣政策。
貨幣政策是國家通過各種工具和方法來調(diào)節(jié)貨幣的總量和利率以實(shí)現(xiàn)某些特定宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的政策，是國家為實(shí)現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所制定的貨幣供應(yīng)和貨幣流通管理的基本準(zhǔn)則。通過市場利率的變化來影響民間的資本投資，影響總需求來影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各種方針措施。調(diào)節(jié)總需求的貨幣政策的三大工具為法定準(zhǔn)備金率，公開市場業(yè)務(wù)和貼現(xiàn)政策。
(二)貨幣政策與財(cái)政政策的配合。
貨幣政策與財(cái)政政策的配合不是絕對(duì)的，要根據(jù)不同時(shí)期的具體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢作出合理的搭配和選擇。一般情況下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱，總需求又過于旺盛時(shí)，應(yīng)該采用雙緊政策。在當(dāng)市場疲軟，經(jīng)濟(jì)過冷時(shí)，要采用雙松政策。在結(jié)構(gòu)失調(diào)但是經(jīng)濟(jì)又有一定熱度時(shí)，應(yīng)采取緊貨幣，松財(cái)政的政策。在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，應(yīng)采取松貨幣，緊財(cái)政的政策。
四、結(jié)語
當(dāng)前要更好地通過宏觀調(diào)控這雙有形的手輔助市場這個(gè)無形的手，使市場與政府協(xié)調(diào)平衡，保證我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，持續(xù)發(fā)展;合理運(yùn)用貨幣政策和財(cái)政政策，遵循并利用價(jià)值規(guī)律，綜合運(yùn)用計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段來維持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展，不斷提高我國綜合國力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。
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