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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇集體林權制度改革，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
如何在新時期實現林業又好又快的發展,深化鞏固現階段林改所取得的成績,配套改革尤為重要。
關鍵詞:集體林權；制度；舉措；改革
1 林權配套改革的舉措分析
林改破解了林業的難題,拓展了林業的功能,提升了林業的地位,是一次對以林地權益為核心的森林資產權益關系進行重大調整的改革,是從體制上、機制上進行的一次全面系統的綜合性改革。林改工作已經取得了顯著成效,但林改后面臨的問題也不容忽視,深層次的矛盾和弊端也日益顯現,各項改革必須予以實施,特別是森林資源管理、林業投融資、林業社會化服務管理以及科技創新等方面配套改革更是重中之重,全面推進配套改革迫在眉捷。
1.1森林資源管理改革
森林資源是林業生態建設和林業產業發展的物質基礎,是林業一切工作的出發點和落腳點。林改后,森林資源管理保護和利用、森林經營主體眾多和采伐指標分配不合理及盜伐、濫伐和亂收亂購違法行為等森林資源管理過程中存在的問題更加突顯,加強和完善森林資源管理是當前林業工作首先要解決的問題。
（1）建立森林資源保護利用的長效機制。當前,生態環境保護已是一項世界性的課題,生態環境的好壞直接關系到國家、地區的未來發展,人民群眾的生產生活,特別是在全球氣候變暖、洪澇干旱日趨嚴重的今天,各國高度重視本國本地區的生態環境保護建設工作。森林作為一種特殊的資源,其商品屬性和生態屬性決定了森林資源保護和利用的雙重屬性。林業要發展,利用就要優先,而建設生態家園,森林就要加以保護起來,森林資源管理處在“兩難”的尷尬境地。如何實現真正意義上的公平、公正、公開分配原則,做到用得科學,用得合理,該寬的,寬得合理；該嚴的,嚴得有度。建立健全森林資源保護和利用的長效機制,是今后林業發展的基礎性保障,森林資源的保護和利用要兩相兼顧,不能顧此失彼。森林資源總量的增加和質量的提高應作為今后森林資源保護和利用的根本原則。
（2）規范森林資源流轉。森林資源流轉又稱森林資源資產流轉(或稱“山林流轉”、“林權流轉”),主要是指林地使用權的流轉以及林地上附屬物——森林和林木的流轉。森林資源流轉著重在林地流轉,森林和林木作為地上附屬物,依所有人的要求可一并流轉或由所有人自行處理。林地流轉實質上是林地資產所有權及其派生的經濟權利的轉移。當前,森林資源流轉頻繁、林權流轉簽約隨意,合同管理混亂、流轉形式多樣等問題制約了森林資源的順利流轉,而森林采伐限制過嚴、流轉市場不夠完善、服務體系不健全等更擾亂林地流轉市場。
森林資源流轉尚未形成統一規范的流轉市場,流轉中介組織較少,信息傳播渠道不暢成為制約森林資源流轉的瓶頸,其次,林業經營外部環境還須加強,科技、信息服務還有待健全與完善。建立林地林木的市場機制,建立流轉監管機制,逐步代替政府干預,實現森林資源的競標拍賣；在資源豐富、人流物流量大的地方,建立區域性林業產權交易中心,實現跨區域性的森林資源交易。同時,針對資源評估問題,各地可組建森林資源評估機構,著力解決好森林資源評估資質問題,培育一批森林資源評估師；出臺相關森林資源流轉法律法規?？傊?我們要充分認識森林資源流轉的重要性,認識到森林、林木、林地流轉是社會經濟發展和市場經濟完善的內在要求。
1.2投融資體制改革
開展以林權證抵押貸款為主要內容的林業投融資改革,涉及面廣、政策性強,是一項復雜的系統工程。國家相關部門要建立和完善使資金快速且有效率地流向林業的相關體制和制度,采取有效對策來改革和完善我國林業投融資體制,從根本上解決林業建設和發展的資金瓶頸問題。從目前的做法來看,主要有以下幾種林業投融資新模式:①林權證直接抵押貸款；②政府信用貸款；③農戶聯保貸款；④擔保公司擔保貸款；⑤企業資產抵押貸款。
（1）推進林業投融資體制改革。積極探索投融資體制改革,擴大利用信貸和社會資金的規模。要多層次、多方面籌集資金建立林業發展基金,積極研究安排專項貼息資金、降低融資門檻、簡化貸款手續等一系列優惠政策,給林農抵押貸款創造條件。
（2）建立新型的林業合作經濟組織。林業合作經濟組織是林業產業化經營和林業社會化服務體系的重要組成部分,是加快林業產業結構調整和林業產業化進程的關鍵環節。林業合作經濟組織是林農進行自我服務、自我發展、自我保護的一種行之有效的組織形式和經營模式。隨著市場經濟體制的逐步完善,以家庭承包經營為基礎的分散小規模的林業生產單位與大市場之間的矛盾也越來越突出,要解決這一矛盾就必須重構與市場機制相銜接的林業合作經濟基礎。林改后,建立適合新時期林業發展的新型林業合作經濟組織,要從更新觀念上入手,強化引導。
1.3科技創新管理改革
（1）實施科技示范工程。集體林權制度改革后,森林的經營主體增加了,林農的造育林積極性明顯提高,森林的經營利用正在朝高科技、高水平、結構更優化的方向發展,但林農的現有的經營水平卻還處在一個較低的水平,實施林業科技示范工程就顯得尤為重要和迫切。實施林業科技示范工程,有效提高林業科技水平和林業建設水平,調整林業結構,增加農民收入,實現林業建設經濟效益、社會效益和生態效益的同步提高?？萍际痉豆こ炭梢酝ㄟ^林業技術培訓、試驗示范、林業科技推廣基地、林業科技普及教育等基地的形式輻射帶動林農的營造林積極性和科技投入水平。
（2）加大林業基礎性研究工作。基礎性研究的目的是探索自然規律,是科技發展、經濟振興和社會進步的基礎?？茖W和技術,既密切聯系,相互促進,又有不同的內涵和職能。技術可轉化為生產力,為經濟發展作直接貢獻,而科學則是技術的基礎。科技發展史表明,以發展科學為主體的基礎性研究,是誕生新技術的土壤。作為我國科學技術體系中第三層次的基礎性研究,應該真正有效地發揮其源泉、先導和后盾的作用。在林業基礎研究中,要遵循基礎性研究的特點和規律,緊緊把握國際重要科學前沿,突出創新,注重新興學科和邊緣交叉學科,在優勢領域努力拼搏,攀登科學高峰?；A研究是關系國計民生、推動社會進步的重要研究,林業基礎研究要在總體安排上與國民經濟的長遠發展需要結合起來,站在戰略的高度,把為國民經濟和社會發展提供動力作為中心任務。為提高我國綜合實力、提高勞動生產率、提高人民生活水平做出直接和間接貢獻,為未來經濟和社會發展提供后勁。
2 林權配套改革的關鍵環節
改革是一項系統工作,涉及到方方面面。既有部門內部管理的完善與創新,又有外部政策投資等軟環境的變革。作為改革的深化,配套改革的關鍵點在于:
（1）進一步完善相關法律法規。林地分山到戶,放活了林地林木的經營流轉,但目前我國還沒有相應的有關森林資源流轉的法律法規,亟需出臺森林資源流轉的法律法規,規范森林資源的流轉。
（2）強化內部管理。林改后,當前的林業管理方式已經不能完全適應改革后的管理模式,政府部門要強化內部管理,轉變工作作風。
（3）要認真總結試點經驗,全面推進林權配套改革。
3 結束語
林業,作為一類開放的、復雜的系統,它的特點是地域廣闊、生產周期長、系統層次結構復雜、功能綜合多樣,有許多不確定性的特點和滯后效應等。林改涉及面廣,改革力度大,觸及到林地制度的深層體制問題,是一種全新的制度創新探索,需要解決和協調各方面的關系,因此,林權配套改革的制定與實施,要綜合各方面因素,考量現階段實際情況,通過評價指標體系進行系統分析與系統綜合,并最終予以貫徹實施。
參考文獻:
關鍵詞：集體林權制度改革;改革績效;林業資源;資中縣
收稿日期：2011-12-26
作者簡介：李建芳（1968―），女，四川資中人，工程師，主要從事林業工作。
中圖分類號：S7
文獻標識碼：A
文章編號：1674-9944(2012)02-0192-02
1 資中縣推行集體林權制度改革概述
1.1 集體林權制度改革介紹
2008年,資中縣全面實施集體林權制度改革,這次集體林權制度改革涉及全縣,是土地聯產承包到戶后的又一次土地集體林權到戶的重大舉措,是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求,是促進農民就業增收、建設生態文明的重要內容,是推動現代林業發展的強大動力,是進一步理順林業生產關系,解放林業生產力,積極調動農民經營林業的積極性,充分挖掘生產力、生產關系、生產要素三者平衡量化體系,是實現農民得實惠、生態受保護的重要目標。
1.2 資中縣集體林權制度的改革實踐
資中地處四川盆地中部,成渝兩地中段,沱江河川流而過,幅員面積1 734km2,人口132萬人,是農業人口大縣。全縣林業用地面積4.67萬hm2,活立木蓄積230萬m3,森林覆蓋率34.5%,轄區33個鄉鎮,其中重點林區鄉鎮10個,集體林權制度改革涉及林地4.37萬hm2,分布在33個鄉鎮、782個村、8 243個社、25萬戶農戶、103萬人。林業在全縣經濟體系中占有非常重要的地位,涉及全縣的政治穩定、社會穩定、經濟快速增長。資中縣縣委、縣政府經過認真調查研究,精心制定集體林權制度改革方案,全面組織實施。
1.2.1 強化宣傳,提高認識
集體林權制度改革歸根結底就是“產權歸屬清晰、經營主體明確”,建立林農為主體的市場經營主體,落實林業經營者對林木的處置權,確保林地經營者的收益權,建立經營主體的多元化以及責、權利相統一的集體林權經營管理的新機制,實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”,實現“社會穩定、人心安定”,實現森林資源豐富,生態環境良好的總體目標。因此應明確指導思想,全面貫徹科學發展觀,用科學發展觀指導集體林權制度改革工作,充分調動農民和社會各界參與林業改革和建設的積極性,解放和發展林業生產力,為建設和諧資中而努力;堅持以人為本,注重實事,尊重農民意愿,確保全縣人民的知情權、參與權、決策權;堅持分類指導,先試點,后展開,確保集體林權的制度改革切合實際;堅持農村的基本經營制度,確保農民享有的集體林權改革的承包經營權利;堅持依法、公正、公平、公開的辦事原則。資中縣充分利用各種會議、廣播、電視臺、宣傳欄、標語、流動宣傳車形式廣泛宣傳集體林權制度改革的政策、目的、意義。全縣發放公開信30萬份,公告1 500份,政策問答1 500本,各種宣傳標語18 800條。
1.2.2 精心組織、周密布暑、扎實推進
縣主要領導高度重視,集體林權制度改革小組組長,將責任制度層層落實到各級領導,并把集體林權制度改革作為各級干部的考核、任用和獎懲的重要依據;切實加強林業管理,推進依法治林、綜合整治,妥善處理林權糾紛,調處和化解各類矛盾,營造有利于集體林權制度改革的社會氛圍;同時加強骨干力量的培訓學習。認真林權制度改革的骨干力量到外地考察、調研,學習外地典型經驗,開展現場練習,提高他們的業務水平和實際操作能力,資中縣共培訓骨干900余人次,確保了林改的有序進行;認真組織調查研究,用心制定集體林權制度改革的方案和措施。根據資中縣實際和外地林改經驗,制定該縣集體林權制度改革方案,以政府文件形式下發并貫徹執行。在方案中為確保政策落實、社會穩定,明確了集體林權制度改革“五不變”,即:“自留山穩定不變,責任山承包關系不變,分股不分山、分利不分林的政策不變,誰造誰有政策不變,退耕還林政策不變”的原則;這其中值得強調的是要確保集體林權制度改革的必備經費。
2 集體林權制度改革績效分析
2.1 資中縣集體林權制度改革績效
集體林權制度改革是否促進了林業生產力的發展,有利于林農的就業和收入增加,有利于促進經濟的發展和社會穩定,是否促進了森林總量增加和質量的提高,是否有利于完備森林生態環境的建立和森林可持續經營,這是集體林權制度改革的重要宗旨和目標,也是衡量集體制度改革的重要標準。
2.1.1 林業經營績效明顯提高
通過林權制度改革,資中縣4.37萬hm2林地權屬清晰,26萬農戶領取了《林權證》,同時林權經營者造林護林的積極性和林業資源保護意識大為高漲。通過廣泛開展《土地法》、《森林法》、《農村土地承包法》以及集體林權制度改革政策的宣傳,增強了林農的法制觀念,提高了法律意識、民主意識和依法維權意識,林農的利益得到了根本保障,有效遏制了亂砍濫伐林木。據林業部門統計,每年亂砍濫伐林木案件都在200起以上,通過林改,亂砍濫伐林木每年不足100起,前后對比,亂砍濫伐案件下降65%以上,下降率160%。通過林改,群眾的潛在生產力得到迸發,據調查統計,在2010年冬到2011年春,全縣新增造林面積0.1萬hm2由于利益的牽動關系,農戶大量進行補植補造,并向市場前景良好,經濟效益突現的經濟林、商品林發展,如巨桉、金錢桔、檸檬等。
林業投入加大,投入主體發生了變化。過去靠政府投資、財政補貼栽樹變為了現在的自我投資、銀行貸款栽樹,據調查統計2009年林改以來至今,新造林、補植補造、換代更新各種林木品種,其林業投入達1 500萬元。林地產權明晰后,群眾對山林資源十分珍惜,保護意識普遍增強,管好自己的山林,除草、施肥、防盜成為群眾的自覺行動。
2.1.2 林業產業迅速發展,規?；洜I提高
自改革推行以來資中縣直接為林業生產服務的企業增至15個,增幅為25%。其中年產5萬m3木材企業1個,年產0.5萬m3木材企業3個,林下養殖企業3個,松香生產企業2個(新增1個),林業產業企業6個。企業解決剩余勞動力350人,勞動力務工收入新增700多萬元。由于市場經濟因素,木材由過去的480元/m3增加到現在的620元/m3,增加率為30%,林地出租、轉讓、承包費用由林改前每畝150元上升為每畝320元,增加率為110%。2010年,全縣共計采伐自留山、責任山以及農戶房前屋后的零星林木18 000m3,僅此項就增加銷售收入400萬元。全縣擁現出一批家庭聯合經營實體,如資中的枇杷生產聯合社、塔羅科生產聯合社、檸檬生產基地等。
2.2 深化集體林權制度改革的建議
2.2.1 強化政府服務職能
以市場為導向,通過政府制定宏觀管理及相關優惠政策,吸引更多的社會各界支持林業的產業發展,使生態林、商品林統一協調發展。充分利用林地資源和景觀資源,開展林下套種和非木質利用,增強生態林、公益林自我補償能力。
2.2.2 加大科技服務力度,增加產品科技含量
做好林業人才的培養是集體林權制度改革后森林資源培育的關鍵,加快林業產業發展,以科技開路、優質品種為本,開發出優質的林產品,才能給林農帶來更大的經濟效益,要采取林業科技入戶工程,開展示范片,建立示范點,吸引科研單位和科技人才到林業生產經營體系中來,保證林業發展的科學性。
2.2.3 加強林業合作經濟組織建設
充分發揮現代林業合作組織作用,積極組建林業合作經濟組織或“公司+農戶+基地”等林業經營實體,合理利用資金、技術、人才,開創主導產業,大力發展規模經營、多種經營,開發森林旅游資源經營,使林農安心,政府放心,建立林業資源穩定增長、林產品銷售暢通的科學體系。
3 結語
在明確指導思想、堅持基本原則、實現總體目標的基礎上,經過一年多的努力,資中縣累計完成林權確權面積4.37萬hm2,其中公益林1.03萬hm2,商品林3.3萬hm2,確權率為100%,發放林權證26萬本,發證率98%,簽訂家庭承包合同13萬份,面積1.53萬hm2,林地家庭承包到戶率100%,該縣集體林權制度改革工作的推行以及達到的績效為我國其他地區集體林權制度改革提供借鑒。
參考文獻：
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朱冬亮,肖 佳.集體林權制度改革:制度實施與成效反思――以福建為例［J］.中國農業大學學報:社會科學版,2007(4):53~54.
關鍵詞 集體林權；制度改革；青海共和
中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2012）16-0219-01
保護和發展生態環境是一項世界性的課題，生態環境的好壞直接關系到國家生態安全和人民群眾的生產生活安康，特別是在全球氣候變化、人類不合理開發利用自然資源、洪澇干旱自然災害頻發的今天，各國政府高度重視本國本地區的資源、環境與發展問題，實現綠色增長，需要良好的生態環境承載力，需要綠色資源支撐經濟發展，需要先進的生態文化引領時代潮流，需要進一步增強林業在綠色增長中的作用，實現經濟社會可持續發展。林業在應對全球氣候變化中具有重要作用，發展林業是一種資源集約、環境友好、人與自然和諧的發展模式，是一條低排放、低能耗、低污染的綠色發展道路，體現著科學發展和可持續發展的理念。當前，我國正在積極探索建立健全森林資源保護和利用的長效機制和體制。開展集體林權制度改革是解決我國林業發展動力機制的一項根本性措施，是推進綠色發展的有效途徑，是繼耕地家庭聯產承包之后的又一次農村。
1 基本情況
共和縣地處青藏高原東北部，北依青海湖，南臨黃河，東以日月山與東部農業區為界，西與柴達木毗連，東西長221.5 km，南北寬155.4 km，總面積1.7萬km2。地形由西北向東南傾斜；平均海拔3 200 m，屬高原大陸性氣候，四季不明，晝夜溫差大，年平均氣溫0.7～6.3 ℃，年降水量250～420 mm，年蒸發量1 400～2 400 mm，無霜期平均88 d。全年日照時數達2 670.4～3 036 h，太陽能發電前景廣闊。黃河在境內通過90 km，縣境內有大型水利樞紐龍羊峽電站，總裝機容量128萬kW·h，年發電量60億kW·h。
共和縣隸屬青海省海南藏族自治州，其恰卜恰鎮是海南藏族自治州及共和縣首府所在地。全縣轄3鎮9鄉，7個社區居委會，93個行政村。總人口逾12.5萬人，有漢、藏、回、蒙、撒拉族等20多個民族，其中藏族占54.9%。共和縣是一個牧業為主、農牧結合的縣。全縣現有可利用草場121萬hm2，是青海省主要畜產品生產基地。全縣有林地面積為19.3萬hm2，其中集體林地為16.2萬hm2，90%以上為公益林。
2 開展集體林權制度改革的重大意義
林業是一項重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態建設、生態恢復、生態保護的主要功能。共和縣地處黃河源頭，龍羊峽水庫北岸，地理位置重要，但生態環境非常脆弱，干旱少雨、自然條件嚴酷、荒漠化嚴重，大力發展林業，改善生態環境，提高生態承載力意義重大?？h委、縣政府提出了“生態立縣”戰略，林業已成為全縣發展綠色經濟和農牧民增收的主要目標之一。探索集體林權制度改革，推進林業經濟發展有著重要意義：一是符合林業發展的根本目標。林改可以充分挖掘森林資源的市場潛力，匯集社會各種生產要素，提升林產品的產、質量。二是符合構建社會主義和諧社會的根本要求。通過林改，協調農民與山林、村民之間、村民與村集體之間的利益關系，緩解社會矛盾。三是符合農民的根本利益。通過林改，林地生產資料直接歸農民所有，提高了農民的生產積極性和生活水平。四是符合社會主義新農村建設的根本任務。林改對解決“三農”問題、促進農村文明建設具有重要意義[1-5]。
3 集體林權制度改革的目標
一是開展林權登記，發換林權證。查圖核證改革范圍的集體林所有權、林地使用權，及時發換全國統一式樣的林權證。對圖證不符、調處不順的待調處無爭議后，再進行登記換證。二是創新林業管理和運行機制。通過林改，建立“穩住公益林、搞活商品林、放開人工林”的運行機制，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的目標，調動全民的造林積極性，逐步建立和完善林業管理和運行體系，創建一批現代林業經濟組織。三是明晰所有權，放活經營權。落實集體林經營機制（以家庭承包經營為主體、多種經營形式并存），將林地使用權、林木所有權和經營權落實到戶、聯戶或其他經營主體，并確權發證。四是規范流轉機制。遵循林地使用權和所有權相分離的原則，在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，建立規范的林木所有權、林地使用權有序流轉機制[1-5]。
4 集體林權制度改革的具體做法
4.1 確定試點村
共和縣集體林業產權制度改革試點工作領導小組經常深入調查研究，在全縣范圍內選擇確定倒淌河鎮、鐵蓋鄉作為這次改革的試點鄉鎮。倒淌河鎮拉乙亥麻村作為牧業村，鐵蓋鄉委曲村作為農業村進行集體林業產權制度改革的試點村。確立先行試點，總結經驗，然后推廣的實施路線。
4.2 試點內容
4.2.1 明晰集體林地資源的經營主體，落實全體村民的林地權益。首先是明晰集體林地的所有權、林木的所有權和使用權（或經營權）。把集體所有林地的使用權和林木的所有權承包給集體經濟組織內的成員，落實其對集體林地的經營主體地位。在落實農牧民對林地經營主體地位的同時，積極探索經營方式，鼓勵和支持農牧民積極開展創新經營，
成立林業經營合作社。對于村委會集體保留的不分配給集體經濟組織內部成員的集體林地，明確經營主體，集體經濟組織內部每個成員的利益體現方式，由村林改工作組提出方案，村民代表進行討論，經全體村民大會2/3以上村民表決同意，方可組織實施。采用自下而上參與式工作方法，落實經營主體和村民的利益。
4.2.2 落實林改的配套政策。一是落實公益林管護補償資金，用于對農牧戶管護林地的補助，配套造林申報獎補制度。二是積極爭取政策支持，開展包括林權抵押貸款、森林保險、林地流轉、林下產業發展等方面的試點。
4.3 試點工作步驟和時間安排
共和縣集體林權制度改革試點工作分準備、培訓、宣傳動員、制定林改方案、組織實施、總結驗收6個階段進行。時間從2008年6月到2009年8月。
4.4 工作要求
加強領導、健全機構；明確分工、落實責任；保障資金、確保運轉；明確責任、確保質量；因地制宜、分類指導。
5 集體林權制度改革的經驗
實行集體林權制度改革的目的，就是要把山地產權真正落實到戶，確定經營主體，使林業生產關系與生產力的發展水平相適應，釋放林地潛力。林權制度改革后，通過林權證抵押，不僅可以從銀行貸款，而且還可以流轉，有效地促進人才、資金、科技等各種生產要素向林業、農村聚集，盤活了資源，激活了機制[1-5]。
我國山地和林地面積遠遠大于耕地面積，要進一步發揮農村的發展潛力，必須全面發揮山地和林地的作用。實行集體林權制度改革，就是將由平原延伸到山區，由耕地延伸到林地；就是要充分挖掘林地資源的生產潛力，提高林地的作用；就是要在林地集體所有權屬不變的前提下，依法保障實現農民對林地的使用權和經營權、對林木的處置權和收益權，在以林地為核心的生產資料分配上，使集體成員享有同等的權益、責任和義務，使林業生產關系進一步適應林業生產力的發展，從而使林業生產力得到更大的解放，進而使整個農村的生產潛力得到更大程度的釋放[1-5]。
在少數民族集中、公益林為主地區，開展集體林權制度改革，必須堅持6個原則：一是堅持以人為本，尊重農牧民意愿。該給的利益要給足，該減的負擔要減夠，增加農牧民的收入，改善農民的生產生活條件。二是堅持因地制宜，分類指導。三是堅持管住公益林、放活商品林。四是堅持尊重歷史，著眼未來，保持政策的延續性和穩定性，要嚴格把握好改革的范圍。五是要堅持依法辦事和公開、公平、公正。做到改革的內容、程序、方法和結果公開，確保廣大群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。六是在少數民族地區，注重地區特點，結合草原承包、耕地承包以及退耕還林退牧還草政策開展集體林權改革，創新民族地區林改工作新方法新途徑[1-4]。
6 參考文獻
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[2] 王衡芽，鄧俊.淺談常寧集體林權制度改革[C]//第二屆中國林業學術大會——S1集體林權制度改革與科技支撐論文集.北京：中國林學會，2009.
關鍵詞：吉林??；集體林權；改革
中圖分類號：S7-05 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-02-0161-1
1 依法保證集體林地的主體地位
要依法保證林區農戶對林地所享有的承包經營權和林木所有權，參照集體土地承包經營的做法，以戶為單位，對林地進行承包經營。集體所有的集體林，以人口為基礎，按照均山、均林、均股、均利的原則明晰農戶對林地的產權。通過完善相關的政策，規范和完善已承包到戶和流轉的集體林。
2 規范林地、林木流轉
建立規范的林地、林木流轉制度，可以增強林權改革的活力。按照合法、自愿、等價有償的原則，林地承包經營權中的流轉林地經營權和林木所有權都可以流轉，只要流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途，政府都應予以認可支持。需要注意的是，集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權轉讓流轉需要征得集體成員的同意，受益要歸屬全體居民享有，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。
加快林地、林木流轉制度建設，建立健全產權交易平臺，加強流轉管理，加強對森林資源流轉工作的指導。依法規范流轉，探索限期限量流轉的辦法，保障公平交易，防止農民失山失地。探索限定受讓方資格的辦法，限制沒有林業生產經營能力的工商企業和個人受讓森林，抑制過度炒買炒賣森林的行為；加快森林資源流轉平臺建設，建立集信息、市場交易、林權登記、中介服務、法律政策咨詢于一體的資源流轉的要素市場，建立森林資源流轉信息庫，逐步實現流轉信息化、網絡化；加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規范評估行為，維護交易各方合法權益。
3 分步驟進行
吉林省集體林權的改革要分步驟按一定的計劃進行，具體可以分成三個步驟進行：
第一步是要進行廣泛的宣傳教育活動，組織林區農民認真學習了解相關政策知識。利用各種新聞媒體，開展廣泛深入宣傳發動工作，搞好組織發動。加大政策培訓力度，提高指導能力。
第二步的工作是調查摸底，摸清家底。利用各種方法，尤其要借助先進的科技手段，開展林區情況調查摸底，弄清家底，特別要搞清楚森林資源底數以及流轉情況和參改人口狀況。這些情況是改革的基礎，嚴格把關，逐級審批方案。在調查摸底情況的基礎上，結合本地集體林實際狀況和農民的意愿，制定集體林權制度改革實施方案。
第三步是具體的落實階段，在基層政府的指導下，村民自治組織按照政策規定結合每個鄉村的實際情況，以村組為單位，由村兩委會組建的各個小組具體進行林改操作，改革結果要張榜公示。抓好林改的檔案建設和管理。還要注意檢查驗收，及時地核（換）發林權證。
4 解決后續關鍵問題，做好配套改革
4.1 加大商品林采伐管理制度改革
吉林省集體林權改革的目標是明確林地和林木的產權，對于不同林區的不同林木資源，要分類經營，采取不同的采伐管理制度，實施不同的森林資源管理的不同方法，實行不同的森林采伐管理形式，從而保證林權所有者對不同林區的合法權益，確保林區農民享有集體林權改革成果；有利于貫徹嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用方針，引導林農提高森林經營水平；有利于樹種、林種、齡組結構調整，提高森林資源質量。
具體來說，吉林省商品林采伐管理制度改革要注意從以下幾個方面著手：首先按照縣（市、區）為單位制定縣級森林經營規劃，對不同林區采取不同的管理辦法，加強對林木采伐的宏觀控制，保證森林覆蓋率逐年增長、森林蓄積量不下降、林分質量更優更好的目標；其次指導林業經營者自主編制森林經營方案，逐步落實林業經營者對商品林的采伐處置權、自，引導林農樹立可持續經營理念，科學制定森林培育、保護與合理利用的經營方案；最后簡化管理程序和手續，強化服務，方便林農。徹底改變以往采伐申請程序復雜、采伐內容限制復雜、林木采伐限額量明顯不足的情況。
4.2 實現林業經營方式的變革
實現共同經營和委托經營的目標，加快林業合作經營組織建設。以親情、友情、資金為紐帶，成立家庭林場或股份合作林場，克服林權到戶后小農化經濟傾向，實現林業生產的規?；图s化；在資金、技術的連接下，提高加工企業與林農合作水平，建立原料林基地；發揮國有林場技術、管理上的領導位置，與林農合作成立股份合作林場。企業在尊重林地擁有者意愿的前提下，也可通過租賃、合作、聯辦、委托等多種形式，與林農合作建工業原料林基地，實行定向培育，促進林紙、林板、林化一體化經營。
提高互助合作水平，在林區建立各類專業合作經濟組織和行業協會，提高林區農民參加協會的積極性，通過各類專業合作協會的有效運作，切實維護林區農民的合法權益。
提高服務水平，加快社會化中介組織建設。圍繞林業生產經營，建立森林資源評估、木竹檢尺、伐區設計、信息咨詢、技術培訓中心等，為廣大林農和林業經營者提供方便快捷的服務。林區社會中介組織應一方面可以搜集相關信息功能，為林權流轉和林木轉讓的談判、訂立合同提供中介服務，并監督合約執行情況，調解交易過程中出現的問題和糾紛。
參考文獻
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關鍵詞：破解；林改；難題
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0277-02
一、問題的提出
集體林權制度改革是繼農村“大包干”之后，農村生產關系的又一次大調整，農村社會生產力的又一次大解放，是20世紀80年代林業“三定”產權制度安排的延續與完善，把當時沒有很好解決的問題加以解決，尤其是解決林地家庭經營不徹底、不到位問題。此次集體林權制度改革不是針對全部集體林地的改革，其改革僅僅局限于商品林，不包括生態林和有爭議的其他林地[1]。雖然有爭議的林地不列入這次集體林權制度改革的范圍，但是筆者認為這是不可回避的問題。林地、林權糾紛是這次集體林權制度改革的難題，必須千方百計破解。
二、林地林權糾紛的現狀
由于歷史遺留問題，集體林區存在大量山林權糾紛，特別是隨著近年林權制度改革的不斷深入、林業稅費改革逐步推進與林產品價格的節節攀升，經營林地的經濟效益顯著提高，林農對林地的依賴性越來越強，這些潛在隱患極易成為社會矛盾的爆發點，是林區社會穩定的極大不確定因素，也成為“確權發證”工作全面落實的障礙[2]。廣西林權糾紛的主要類型如下：
1.村屯山林界址糾紛，多次協調都沒有解決，引發毀林。集體林權制度改革的核心是明晰產權，承包到戶，有爭議的林地暫不列入改革的范圍。但是一些群眾受比較利益驅動和擔心政策多變，他們迫切希望盡快拿回林權，如果糾紛遲遲得不到解決，他們就有可能被迫采取非法的方式來抗爭，包括盜砍盜伐、林木走私、甚至以群體行為的方式直接從林權經營實體手中“奪回”林權，很容易導致沖突升級，影響改革進程。據2013年4月28日百色早報報道，田林縣潞城瑤族鄉各煙村渭社屯與南那屯歷來存在山界糾紛，多次多方協商都沒有解決。2012年5月10日潘某某等人組織渭社屯的幾十名村民到糾紛地界的“渭端”、 “渭橋”（地名）一帶，砍伐南那屯群眾種植的桐果7 229株、杉木26株，造成直接經濟損失86 788元。
2.國有林場和周邊村屯山界糾紛。由于歷史原因，國有林場林地和周邊村屯的荒山荒坡沒有明確的林地界址，雙方都沒有土地證、宗地圖，有的宗地圖是20世紀80年代后國有林場劃定的邊界宗地圖，沒有邊界群眾的簽字，得不到邊界群眾的認可。筆者的家鄉的荒山荒坡就同田陽縣三雷林場營林區相連，從我懂事起，就沒有聽說也沒有看到我的村屯的荒山和三雷林場的林地界址，只要是荒山荒坡，三雷林場就種上樹苗，因此，目前，與三雷林場營林區相臨的林農都不能辦理林權證。田陽縣三雷林場和周邊的東江村多年來發生林地糾紛，2009年位機場附近的糾紛地被田陽縣人民政府征用建設東盟物流園，由于雙方各持己見，調解無效，征地款多年無法劃拔。云桂鐵路征用田陽縣田州鎮三雷村三今屯3畝芒果園地，這個芒果園位于田陽縣三雷林場營林區附近，被征用前三雷林場沒有對這塊果園的土地權屬提出異議，但林地被征用后，三雷林場認為這塊林地是屬于他們的，征地款應劃拔給他們，經過田陽縣調處辦多次調解，最后征地款由三雷林場和三今屯5∶5分成。
3.由于歷史遺留問題或者林改程序、方案不公平、不公開，引發林農與林農、組與組、村與村、甚至縣與縣之間的糾紛。據2013年4月1日百色早報報道，平果縣同老鄉那錄村六王屯韋英儒在本屯的坡王山種植的速生桉，今年3月16日和22日被田東縣朔良鎮六羊村那坡屯的楊某生夫婦砍了500多株，直接經濟損失6 000多元。這些桉樹兩年前種，如果是成材的桉樹可以賣到五六萬元。據悉，對于這塊地的歸屬，雙方都認為是屬于自己的，而據韋英儒介紹，他們家有這個坡地的林權證。韋英儒從小就在坡王山長大，當年他爺爺從海城移民到同老的時候，他們家就一直住在坡王山，直到1994年因為火災，一家人才搬到現在的這個地方。問題的關鍵是楊某認為韋家是移民，韋家的林地是楊家的祖宗地，想爭奪回來。
2011年春節期間，田陽縣玉鳳鎮朔柳村發生一場森林火災，火勢曼延到與玉鳳鎮相臨的田州鎮三雷村、百育鎮六聯村，這片林地的速生桉已有2米多高，全部被大火燒死，損失很大。事后經深入調查確定是有人故意放火，主要原因是這片林地是糾紛地，玉鳳鎮朔柳村和田州鎮三雷村都認為這片林地是自己的，多年多次協調都沒有解決。
現在無糾紛并不意味著糾紛不存在。由于目前農業生產效率高于林業，是大部分農戶生產活動的重心，他們無暇關注山林，所以糾紛未顯露。一旦經濟利益格局發生變化，糾紛必然出現[3]。田陽縣田州鎮東江村有一片林地，20世紀70年代末村委會已把它分到各個村民小組，20世紀80年代后期第1村民小組的兩個群眾到第5村民小組的林地內種植芒果，第5村民小組的群眾沒有反對，第1村民小組的這兩個群眾一直經營著這片果園。2009年5月份，田陽縣人民政府征用這片果園建東盟物流園，這時，第5組的群眾說，這片果園的土地是他們的，除了春苗補償費外的征地款應歸他們，而第1組的群眾則認為他們已經經營這片果園二十多年，按物權法的規定，這片果園應歸他們第1組所有，征地款應劃拔給他們。
據百色市林業局統計，到2010年8月30日止，全市發生林地糾紛5 922件，面積121萬畝，調解3 640件，面積72萬畝，糾紛調處率61.5%，林地糾紛面積占宗地勘界公示面積的5.6%[4]。截至2013年，廣西林改工作已基本完成，但林改工作現在已進入深水區，遺留問題是林權糾紛沒有完全解決。
三、林地糾紛的調處方法
和耕地相比，林地的產權權能分割更加復雜，因此林權糾紛也相對比耕地糾紛更加復雜，調處起來的難度也非常大。如果處理不當，極易釀成大規模上訪，甚至引發更嚴重的[5]。不同的林權糾紛，有不同的調處解決方式。但總的調處原則是要以《森林法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》和《土地承包法》、《物權法》為法律依據，以追求社會政治穩定；遵循相關法律、合情合理為基本原則。
1.對國有林場與周邊林屯群眾的山林糾紛，要以尊重歷史、尊重事實為原則，即自國家林業“三定”后國有林場一直經營到現在的林區，應認定為國有林場的林地林權，任何單位、個人都不得侵占。對一些群眾侵占、蠶食國有林場林業經營區的現象，各級政府要堅決制止，切實穩定國有林場經營區[6]。同時國有林場要主動處理與周邊群眾的關系，盡量充分尊重歷史，或通過扶貧幫困、合作開發等形式，與周邊群眾實現共贏，和睦相處，做到既照顧群眾利益，又防止國有資產流失。
2.對個人與個人、村民小組與村民小組、村與村、鄉與鄉、縣與縣、省與省之間界址分岐的歷史遺留的林地糾紛，如果沒有檔案備案，沒有界址標志，從來沒有分清界址 的林地，應以穩定為首要原則，維持現狀。但要指定專人專案跟蹤，調處部門要有備案，防止糾紛擴大，影響社會穩定。
3.對群眾的來信、來訪，要熱情接待，深入林地糾紛現場調查取證，查閱歷史資料。充分發揮村級調解理事會和有威望的“四老”人員（老村干、老教師、老黨員、老村民）的作用，及時妥善調處糾紛，化解不穩定因素[7]。調處人員要客觀公正地調處，避免搞人情案，留下后患，和林地糾紛案件有親屬關系和利害關系的調處人員應當回避。要實行調解問責制、限期調處制、專案專辦制，能調解的要千方百計調解，調解不了的，也要給來信來訪的群眾一個滿意的答復，不能推諉，把群眾推出門了事。
4.對因林地糾紛而盜砍盜伐森林、到黨政機關無理取鬧的人要堅決打擊，并在媒體公開曝光，要讓群眾明白破壞森林是犯法行為。要加強森林公安隊伍建設，配備充足的人力、物力、財力，保護我們的綠色家園安全。
5.林權糾紛涉及農民利益，他們講究的是公平合理，強調的是倫理秩序，其次才是法律秩序。由于林權糾紛的復雜性以及國家林權制度建設的滯后性，決定了調處林權糾紛在很多場合必須講道理，講人情，強調以情感人，以理服人。利用人性善良、同情的一面，換取雙方各退一步，最終圓滿解決雙方的爭議。實際上，很多林權糾紛的解決，最終靠的就是這個原則。
毫無疑問，林權糾紛與集體林權制度的變遷過程有密切關系。任何的林權糾紛，在本質上都必須具備兩個主要的前提：一是相關制度對林權糾紛的界定；二是糾紛的起因在于利益分配不均。廣西這次集體林權制度改革也留下一些可能引起林權糾紛的隱患：“誰造誰有”是中國林業建設中長期堅持的一項基本政策。該原則只適用于森林和林木的所有權[8]。然而，在林改實踐中也存在著一些實際問題。有的地方均山不徹底，誰種誰有，有的人擁有一二百畝林地，而有的人只有一兩畝甚至沒有林地；林改前有些村集體的林地已流轉到經營大戶，承包期限是三十年左右，現在雖然均山但群眾有證無山；有些村集體林場不均山、不均股、不均利，林場收入由村委會支配。可見，林權糾紛將是長期的問題，必須引起高度重視。
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××鄉按照縣委、縣人民政府對林改試點工作的安排部署，把林改試點村選擇在密馬村進行。密馬村轄密馬、大院子、愛其、張家坡4個村民小組169戶715人，有彝、漢、苗等民族。海拔2400米，植被良好，生態優越。
這次林權制度改革是繼土地家庭聯產承包后農村經濟改革的一件大事，鄉黨委、政府及時成立了“加快林業發展改革林業產權制度工作領導組”，全面負責這次林權制度改革的組織領導、協調和監督工作。由于鄉黨委政府的高度重視，措施到位，工作得力，歷時三個多月的試點工作，取得豐富經驗和成效。
一、組織強有力的領導機構和工作隊伍，
密馬村雖然面積小、人口少，但是林改工作涉及方方面面。富恒鄉黨委、政府及時成立了富恒鄉林改試點工作領導組，主要領導親自抓，同時組建了鄉、村、組三級林改工作領導小組，由46人組成。其中從全鄉6個掛鉤村中抽調業務骨干13人，組建4個駐村工作組，與縣駐村工作組一道進駐試點村。村黨支部和村委會成立了林權改革工作領導小組，配合縣、鄉工作組負責本村的林權改革工作。各村民小組也組建了由村民小組長、原林業“三定”時的社長和村民代表3人組成工作組，負責本村民小組的林改工作。鄉黨委政府還充分考慮到林改工作將要全面鋪開，從試點村外的五個村委會主任或書記中，抽調出一名得力村干部到試點村參加林改工作，為全面鋪開林改工作打下了良好基礎。
二、再困難也不耽誤林改
鄉黨委政府一班子人意識到：林權改革是我國改革開放以來的第二次農村革命，這次改革的成功與失敗，直接關系到富恒鄉經濟發展的快慢。為開展好林改試點工作，在鄉財政比較困難的情況下，擠出1.7萬元資金用于林改工作的資料制作、車旅費、宣傳費以及駐村工作組人員的生活補助費，有效促進了林改試點工作順利開展。
三、抓死痕跡管理，強化規范操作
為了嚴格按照《實施意見》的“五條原則”、“六個明晰”和“七點政策”，保證公平、公正、透明，群眾滿意，鄉黨委政府對工作組提出明確要求。一是制定駐村工作組管理辦法，嚴明學習、工作、生活紀律，強化工作隊員的管理。二是嚴格要求縣級工作組和村組干部在工作中必須辦事公道，禁止，，嚴格按程序開展工作，不得違規操作，更不得自行其事，另搞一套。三是堅決防止出現借林權改革之機亂砍濫伐林木、亂開濫墾林地，堅決制止未經規劃設計和林業部門批準擅自改造低產低效林。對違反《森林法》等有關法規、政策的，林業站依照“林業行政執法委托事項”依法處理。四是重視痕跡管理。召開群眾會議必須進行會議簽到，各類材料、表格、記錄都必須做到字跡清晰，內容詳實，規范整潔，便于查閱、監督和保存。各類調查表格需由參加人員簽名，實行長期負責制。五是加強集體資金管理。
富恒鄉在這次林權制度改革試點工作中，做到“五卷”管理規范。五卷，即：縣、鄉、村組機構卷；各級會議記錄卷；方案、表決、結論卷；調查摸底情況及調處、解決糾紛情況卷；確權情況卷。
四、工作組扎實工作，試點工作成效明顯
（一）工作組成員責任到人，落實到戶。縣、鄉、村工作隊員分別編為4個小組駐組入戶開展工作。做到既分工又合作的關系，試點工作有條不紊。
（二）宣傳發動扎實。首先，非常重視抓好骨干培訓，工作組成立后，及時集中縣、鄉、村、組四級駐村工作隊員進行了為期2天的業務培訓，確保參加林改的干部全面、準確掌握林改的內容與政策；工作組充分利用會議、標語、黑板報、簡報等形式，宣傳中央和省、州、縣的林改試點工作會議精神，以及縣林改試點工作實施意見，大力宣傳林權改革的目的、意義、做法以及有關法律、法規、政策，使廣大農戶了解改革、支持改革、參與改革。工作組共召開村、組、戶會議20次，1800人參加，張貼宣傳標語80幅、出黑板報5期、簡報3期，為試點工作順利開展打下堅實基礎。
（三）抓死調處林權糾紛環節。在開展林權制度改革的過程中，林地林權關系是老百姓最敏感的問題。工作組認真細致的調處好矛盾糾紛，做到戶與戶的糾紛不出組，組與組的糾紛不出村，在調處工作中既尊重歷史，又結合實際。在林改試點工作中調處糾紛25起，其中戶與戶之間的糾紛20起，組與組之間的糾紛5起。
關鍵詞：集體林權制度;林權流轉;規范建議
1 引言
為了實現森林資源的盤活、農民收入的增長、生態環境的優化,國家先后制定了一系列的有關集體林權改革的制度和政策。改革意見指出林地改革分為兩個階段,一是落實林地的承包權問題,二是要釋放林地的經營權,林地可以通過多種形式進行流轉。林地作為重要的資源,林權的流轉問題引起了社會的普遍關注,由于目前林地流轉中出現了很多的問題,造成資源的流失和浪費,因此,如何規范林權流轉成為當前集體林權改革的重點問題。到目前為止,規范林地使用權流轉的法律法規還未頒布,因此,對集體林權制度改革中的林權流轉問題的做出研究探討,對于促進我國集體林權制度改革和林權流轉的規范化進程,提供了理論依據。
2 集體林權制度改革中的林權流轉存在的問題
2.1 林權流轉的政策法規存在滯后性
我國目前沒有一部與林權流轉相配套的政策法規,沒有行之有效的外部拉動政策,林地流轉相關的法律法規存有嚴重的滯后性,阻礙了現代經濟活動快速發展的需要,造成很多地方林地流轉無法可依,無章可循,其最終結果致使林地流轉隨意性大、流轉行為不規范、操作有失公平性、合同不合乎法律依據等現象。
當前很多地區林地的價格都是由村委會自行目測估算進行確定的,加之政府的行政干預,致使公眾利益受到極大損失。多數地區沒有建立林地流轉評估機構和中介機構,缺乏信息平臺,林地流轉消息無法得到正常流通,造成現有林地無法進行公開競拍。
2.2 林地使用權流轉行為不規范
很多地方的干部和農民群眾對于林地的流轉尚且認識不足,加之沒有健全的林地流轉制度,使得林地流轉行為相當不規范。不規范的行為具體表現為在對承包政策不十分了解,對經營制度不十分明確的情況下,片面的強調林地流轉的作用,夸大強調林地集體所有權的好處,利用權力強力推行。把林地承包權的短期內不變更同林地流轉進行對立。為謀取政績和利益,將林地流轉片面的定性為是壯大本村經濟,增加收入的主要途徑,把流轉得來的收益私自留歸本村。對于私自進行林地轉包的行為,不加干預,不予制止,致使集體的林地被不合法侵犯,經濟利益受到嚴重損害。
2.3 林地使用權流轉程序混亂
林地進行流轉沒有相關的正規程序,流轉手續不夠齊全,給后期的管理帶來隱患。很多地區林地的流轉只是口頭協議,沒有合同文本,即便有合同文本,其中的條款也不規范,權利義務劃分不清,沒有明確的違約責任。承包者認為在其所承包的年限里,對于林地可以任意為之,私自將林地再轉租給第三方;個別地區利用林地流轉的名義,對林地的用途私自更改,用于修建一些固定設施、建立一些工程項目等。
2.4 林地使用權流轉市場不成熟
目前我國各級政府只關注林地一級流轉市場的培育,即林地根據使用途徑依法將使用權分戶到林農,但是我國林地流轉的二級市場還不成熟,致使林地的二次流轉受限。部分地區已建立的林地的流轉中介機構,但是尚且沒有健全的管理制度,從某種程度上,阻礙了林地流轉市場的發展。
目前我國還沒有建立林地流轉評估服務、林地流轉管理和經濟仲裁等機構,林地流轉的登記備案和變更登記相對滯后。很多地區在進行林地使用權轉讓時沒有專業的評估機構,對樹木的存活條件、地理環境、交通條件等缺乏調查,不能夠通過科學的方式對價格作出合理的評估,致使近似的林地地塊價格懸殊很大。同時,林地的流轉價格在估測時沒有考慮到資金的時間價值問題,致使對集體的資產造成大量流失。很過林地由于沒有評估機構給予專業的評估,致使林地因沒有資質得不到認可,給其流轉帶來困難。
2.5 林地使用權流轉中出現倒賣現象
在集體林權制度改革中明確要求集體林權要在本村范圍內進行公開拍賣,使本村所有的農民都可以有機會進行參與。但是在實際進行公開拍賣時,由于普通農民的資金有限,沒有足夠的實力同政府部門的工作人員和非本村的投機者等外部人士進行競爭,因此后者通過提高籌碼獲得了大片的林地使用權,之后再用高價轉手進行倒賣,從中賺取高額利潤。
有部分人借助職權和雄厚的資金實力,假借促進林權流轉的名義對林地進行兼并,擾亂了正常的流轉秩序,加大了林業的風險投資。有些人通過林地的頻繁流轉,迅速的發家致富,造成林業資源的部分流失,使林業資產成為個人的私人財產,各地出現很多非法的林業大戶,他們的倒賣行為破壞了林地的有序流轉,埋下了林業投資的風險隱患。
3 對策與建議
3.1 建立健全流轉制度,對林權流轉實行規范管理
政府要在尊重林權自由交易的基礎上,做好政策引導,幫助林農對于林地使用權流轉的方式做出合理的選擇,避免林農因盲目選擇造成不必要的經濟損失;對于林地使用權流轉要做好規范登記,制定規范管理的法律條例,提供良好的政策環境,規范林地流轉合同制度,以此提供法律保障,防止出現違約現象,造成不必要的經濟損失;完善林地流轉的管理和監督機制,維護林地所有者的經濟權益,保障林地的保值增值效益,規范林地的流轉行為;制定科學的評估制度,建立林地評估機構,對評估人員進行統一的專業培訓,以此提高他們的專業水平和操作能力,在此基礎之上,確保林地流轉的規范性和科學性;為確保林地流轉交易的信息的通暢,建立林地交易網絡中心,為林農提供咨詢業和服務,辦理相關的林地產權交易手續,確保林地產權交易的合理性、公正性和公開性;規范林地的流轉的審核制度和檔案管理制度。
3.2 建立林權流轉服務信息平臺
建立林地流轉辦公室,指導農民的林權流轉,使其具有規范化的管理,調解因林地使用權流轉所引起的糾紛。大力培養林地流轉中介機構,加快完善林業服務體系,建立有序、公開、公正、規范化的交易平臺,搭建林權流轉交易的信息網。對外通過各種渠道搜集的林地流轉的供求、價格信息,使投資者能夠及時獲取和掌握真實的流轉信息,為林地流轉的有效達成創造良好的條件。加強對林地所有權和使用權的管理,通過林業部門的合法登記,予以承認,給發證書,當權屬身份發生變化時,要依法給予證書更換,對經營者的合法權益給予法律的保護,加強林地的保護,杜絕亂砍亂伐現象。
3.3 推進林權流轉制度的輔助
(1)加快林業農民勞動力的再就業。建立有償的林地流轉政策,對于下山移民和需轉移就業的農民給予適當的補助,有助于引導和鼓勵農民進行林地流轉。建立林地有償使用權的市場,將生態性弱的分散性經營的林地(例如:閑置的高山林地、產能低下失管的林地),流轉到懂技術、會管理、有資金、能經營的專業林戶手中,大力發展非公有制的林業經營,促進現代林業技術的推廣,推動農村產業化的進程和經濟結構的改良。
(2)政府需通過實行各種優惠政策培養符合現代林業發展要求的經營主體,壯大各種林業協會和林業合作組織,鼓勵社會各界進行跨地區、跨行業的林業投資,確保林地經營者的合法權益。
(3)推進建立失地失林農民的生活保障機制,保護農戶的流轉利益,健全農戶的救濟制度、社會保障制度和戶籍制度,有效地確保農戶在林權流轉之后沒有后顧之憂,以基金的方式作為農民林權流轉后的生活保障。
(4)制定林權流轉的法律制度,確保流轉行為有法可依。盡快建立林業承包和流轉的法律制度,規范林業的生產技術、投資行為,防止缺乏能力和對林地從事不正當經營的人對林地資源造成浪費或謀取暴利,對于林地的承包、流轉、轉讓、出租規定最低面積標準。
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關鍵詞：集體林權制度、改革、林地流轉
中圖分類號：D651文獻標識碼： A
一、前言
改革開放以來，隨著科學技術的進步，我國集體林業經濟取得了較快發展，為我國經濟社會發展做出了重大貢獻，但是，集體林權界定不明確，經營主體落實不到位，經營機制嚴重滯后，利益分配有失公平等各種深層次矛盾日益凸顯，這些嚴重制約著我國林業持續健康協調發展，同時也存在很多引起社會不穩定的因素。集體林權制度改革是解決我國“三農”問題的重大舉措，是鞏固我國農業基礎地位、發展農村經濟和提升農業國際競爭力的重要前提。為了解放林業生產力，提升現代林業經濟水平，保護生態環境，增加農民收入，建設社會主義小康社會，全面推進我國集體林權制度改革已勢在必行。
二、林權流轉的含義
1、林權的概念
一般認為，林權是指森林、林木、林地等森林資源的所有權和使用權。森林林木的所有權是指所有人依法對森林、林木享有占有、使用、收益和處分的權利。本研究認為：(1)林權是指森林資源物權引，即森林資源的所有權和使用權；(2)廣義的森林資源包括林地、林木以及依托林地、林木生存的植物和微生物，而狹義(如物權法意義上)的森林資源僅指林地和林木；(3)林木是未脫離地面的樹木和竹子，包括活立木和枯立木。由于在中國林地所有權禁止流轉，因此，林權流轉一般是指林地使用權與林木所有權的流通轉移。
2、林權流轉與林權變動
林權流轉是林權的分離、異動和轉移，從而使林權權利人能靈活處分所有權和經營權，盤活既有資產，實現森林資源價值的最大化。而林權變動是林權從無到有或從有到無的過程，即林權變動強調的是人與林的結合或分離，而林權流轉強調的是權能的分離和變化。
三、中國現行林權流轉制度和實踐中存在的主要問題
1、林地使用權流轉法律依據不全
林地流轉有關法律法規滯后，缺乏切實可行的外部拉動政策。至今國家尚未制定一部規范林地流轉的法律法規，現有法律法規中的有關條款已明顯阻礙當今快速發展的經濟活動的需要。地方性法規規范作用相對有限。人們對這種低階位的規定的權威性存在疑惑，并且極大部分地方林地流轉處于無章可循的狀態，其結果導致了流轉行為不規范、隨意性大，沒有中介機構參與，操作上缺乏透明度和公平性，圖文資料不全，合同文本不一致，林地價格基本上由村委會采用目估毛測法進行簡單的估算。
2、流轉程序不規范和流轉后管理薄弱
流轉程序與手續不夠規范，帶來了矛盾和隱患。有相當部分林地流轉只是口頭約定，有些合同條款不規范，權利義務違約責任不清。有些林農片面認為林地承包50年不變，這些林地就是自己的，可以任意處置，于是私租包給他人；有的林農在其周邊山林已經流轉的情況下，也不愿意流轉，影響了林業產業結構調整的整體布局，顯示不出規模效應，不能有效地盤活林地資源。也有個別地方借林地使用權流轉之名，隨意改變流轉林地的林業用途，修建固定設施。
3、流轉的管理和中介服務機構不夠健全
林地流轉的市場化中介服務體系剛剛建立，還缺少完備的管理制度和規范操作程序。制約了林地流轉市場的發育。目前各地還沒有建立相應的林地流轉管理機構、森林資源資產評估服務機構、經濟仲裁機構等，流轉后沒有及時登記備案，林地權屬變更登記滯后。值得關注的是，在很多地方轉讓林地使用權時，由于缺乏專業的森林資產評估機構，沒有對林木的生長狀況、地理位置、林地的立地條件、交通和市場條件等進行調查，沒有進行科學合理的價格估測，價格基本上由村兩委采取目估毛測法進行簡單的估算，主觀性、隨意性較大。且流轉多數屬偶發，地區性、封閉性強，缺乏市場參照依據，導致相似經營條件和立地等級的地塊價格高低相差懸殊。另外，林地流轉價格沒有考慮資金的時間價值。這將造成集體資產的大量流失。由于沒有專門的評估機構，市、縣林業局有時會對一部分林地進行評估，但是由于沒有資質，也得不到承認，為林地的流轉帶來一定的困難。
四、規范集體林權流轉的政策建議
1、加快林權流轉立法步伐，規范流轉行為
要在明確所有權、穩定承包權、保護收益權、尊重處分權的基礎上，推動林地使用權的流轉。1998年7月1日修改實施的《森林法》第15條規定：防護林、特用林的林地使用權不得轉讓，至今近10年過去了，原有的規定已不適應甚至阻礙了當前的經濟活動和生產發展。為此建議對其不適合搞活林地使用權的相關條款作適當修改，盡快制定行政法規《林地流轉管理辦法》，以適應形勢發展的需要。建議在經濟活動比較活躍的地區，商品林和公益林地(含防護林、特用林)只要權屬明確，不改變經營目的，不改變林地用途，不改變林地現狀，其林地使用權可以轉讓，可以流轉。要盡快完善承包和流轉的法律制度。對受讓人的投資能力、從事林業生產的技術經驗等要進行規范，防止無能力及無心從事林地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利。限制出租、轉包、轉讓的最低林地面積 。
2、構建高水平的集體林權流轉信息平臺，提高政府公共服務能力
要盡快建立健全林地流轉管理機構。如建立林地流轉管理辦公室，其職能是規范、指導、管理林地流轉行為，調解、仲裁因林地流轉而引起的糾紛。要進一步完善林業社會化服務體系，大力培育市場化的中介組織，為林地流轉搭建規范、有序、公開、公平、公正的交易平臺。要盡快建立流轉交易信息網絡。通過各種渠道調查、搜集林地流轉的供給和需求、市場價格等信息，并加以統計、分析和預測，對外進行，使廣大農戶和有意投資林業的經營者及時、準確地獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯系，為達成林地流轉創造條件。要切實加強對林權流轉的管理。首先是要加強林地權屬管理。對林地所有權和使用權的管理，林業主管部門依法在登記造冊的基礎上，核發證書，予以確認。權屬發生變更，要依法更換證書，有效地保護經營者的合法權益。其次是加強林地的保護管理，實現林地的宏觀調控，堅決制止亂占濫用林地 。
3、加快推進林權流轉制度的配套改革
第一，各級政府要大力培育符合現代林業要求的產業化經營主體，通過實施各項優惠政策，促進各種林業專業合作組織、林業產業協會組織的形成和壯大；同時鼓勵各種社會主體跨所有制、跨行業、跨地區投資發展林業，確保經營者權益。第二，要加快農村林業勞動力轉移再就業。對下山移民和就業轉移的林農流轉林地給予適當的補助，從政策上引導和鼓勵林農流轉林地。第三，要建立健全失地農民的社會保障機制。推進農村社會保障體系建設，保護流轉出林地的農戶利益。完善農村社會保障制度、農村救濟制度、戶籍制度等相關的制度，解決林農對林地使用權流轉的后顧之憂。把長期以來林農主要依靠林地作為唯一保障向依靠基金方式的社會保障轉變，進而為林地流轉創造良好條件。
五、結束語
目前，中國的集體林權制度改革將進一步向縱深推進。充分重視和研究中國林權流轉中存在的問題，并完善林權流轉的法律制度，使林權流轉有法可依，有法必依，朝規范有序的方向發展，對于順利推進集體林權制度改革不僅必要，而且具有十分重要的意義。
參考文獻：
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[2] 張永明 陳興祥：《集體林權制度改革對森林可持續經營的影響及對策》，《林業調查規劃》，2010年01期
關鍵詞 集體林權；制度改革；問題；對策；寧夏彭陽
中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2012）22-0177-02
彭陽縣集體林權制度改革工作涉及全縣156個行政村779個村民小組54 686戶23.5萬人。全縣納入集體林改面積13.03萬hm2，其中退耕地造林5.04萬hm2，有林地2.47萬hm2，疏林地0.17萬hm2，灌木林地0.37萬hm2，未成林造林地3.67萬hm2，荒山宜林地1.31萬hm2。
1 林改工作進展
2009年8月，寧夏回族自治區黨委、政府將彭陽縣確定為全區集體林權制度改革試點縣以來，縣委、縣政府高度重視，堅持把集體林權制度改革作為林業建設工作的重中之重，反復研究論證，將草廟鄉和白陽鎮確定為該縣林改試點鄉鎮，制定了實施方案，于2010年3月召開全面開展集體林權制度改革動員會議，全面安排部署，強化政策措施，狠抓任務落實，著力推動生態型林業向生態經濟型林業轉變，林改試點工作總體進展順利，初步實現了“山定權、樹定根、人定心”的目標。
2 林改工作存在的問題
按照“先行試點、循序漸進、分步實施、穩步推進”的原則，草廟鄉、白陽鎮2個鄉鎮開展了林改試點工作，其余10個鄉鎮在試點的基礎上逐步開展了林改階段性工作，但工作成效不明顯。部分鄉鎮存在思想認識不到位、林改措施不得力、工作進展不平衡等諸多問題，導致林改工作相對比較滯后。
3 林改工作對策
為進一步加快彭陽縣集體林權制度改革工作進程，確保2012年10月底前全面完成該縣集體林權制度改革勘界確權、資料歸檔、林權證發放等工作，迎接區政府的檢查驗收，提出如下建議。
3.1 統一思想，充分認識開展集體林權制度改革的緊迫性和重要性
根據自治區黨委、政府《關于全面推進集體林權制度改革工作的意見》和市政府辦公室文件，以及自治區林業局2012年4、5、8月召開的集體林權制度改革調研和促進會議精神，2012年10月，區政府要對集體林地明晰產權、承包到戶的基礎改革工作進行全面檢查驗收。全縣要進一步轉變觀念，把思想和行動統一到區、市、縣關于開展集體林權制度改革的決策部署上來，切實增強做好林改工作的責任感和緊迫感，克服被動應付、等待觀望等畏難情緒，下決心采取硬措施，加大林改工作進程，確保集體林權制度改革工作如期完成。
3.2 注重宣傳，營造開展集體林權制度改革的輿論氛圍
為了使廣大群眾真正認識到集體林權制度改革的重要性及其深遠意義，要采用懸掛橫幅、開設專欄、印發宣傳資料等多種形式，全方位、多層次、廣角度宣傳林改政策，做到家喻戶曉，人人皆知。通過各種行之有效的宣傳，逐步消除群眾的思想疑慮，增強群眾參與林改的主動性、積極性，使農民群眾對林改政策的知曉率達到100%[1-2]。
3.3 嚴格政策，進一步規范集體林權制度改革內業檔案
嚴格按照《彭陽縣集體林權制度改革工作實施方案》要求，進一步規范林改工作操作程序，按照林權登記縣、鄉、村和林權所有者四級備案的要求，統一表格規格樣式，統一組織填寫，統一裝訂歸檔，做到一組一盒、一戶一卷，使林權檔案管理全面有序、科學規范。林業部門要利用GPS等先進技術設備，對集體林地實地勾圖作業。各鄉鎮要扎實做好集體林地調查摸底、勘界確權、規范檔案、登記發證等工作，使集體林地確權率、林權證登記合格率、檔案管理合格率均達到100%。
3.4 強化管理，確保集體林權制度改革經費專款專用
集體林權制度改革工作時間緊、任務重、政策性強，技術要求高，為了按期保質保量完成各項工作任務，縣財政專門安排了林改專項資金，主要用于林權改革辦公設備的采購、圖表的印刷及村、組干部工作經費補助。辦公設備的采購和圖表的印制具體由縣林業部門負責落實，村、組干部工作經費補助待各鄉鎮完成勘界確權任務，上報各種表冊后，由縣林業和生態經濟局將林改補助資金一次性撥付鄉鎮[3]。
3.5 加強領導，強化集體林權制度改革工作責任
集體林權制度改革是一次生產關系的大調整、經濟利益的再分配，事關全縣經濟社會發展全局。要把集體林權制度改革工作列入重要議事日程，加強領導，精心組織，周密安排，真正形成“縣級直接領導、鄉鎮負責實施，村組具體操作、部門搞好服務”的工作機制，切實把林改工作作為深化農村改革，加快生態彭陽建設，加快扶貧攻堅的重要舉措。要進一步強化工作措施，加大工作力度，務必于10月底之前完成12個鄉鎮36個重點村的改革任務，其余村組要同步推進，確保12月底前全面完成主體改革任務。
3.6 嚴格考核，確保林改目標實現和工作有序進行
集體林權制度改革工作納入鄉鎮年終考核范圍，建立考核和責任追究制度，在年度考核中獎優罰劣?？h林業部門要將林改的任務、目標、責任層層分解到鄉（鎮）、村組，縣政府與各鄉鎮簽訂《彭陽縣集體林權制度改革工作目標管理責任書》，明確責任、目標和任務指標?？h上成立林改督察組，加大督查檢查力度，并將督察情況在全縣范圍內通報。各部門要加強協作，發揮各自的職能作用，形成強大合力，推進林改工作健康有序進行。要高度重視林改糾紛調處，切實做好各類林權糾紛的排查化解工作，民政、國土、林業等部門要按照有關規定切實做好行政界線爭議、土地權屬爭議、林權爭議等各類爭議的調查處理工作，把矛盾解決在基層，化解在萌芽狀態。對在林改中不認真履行職責、工作作風不實、落實政策不到位，造成亂砍濫伐林木、群眾集體上訪等嚴重問題的，要追究有關領導責任[4]。
4 參考文獻
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[2] 李然，嚴立冬.我國林權改革制度窺見[J].當代經濟，2005（2）：59-60.
一是加強領導，精心組織。林改開始后，我縣高度重視此項工作，把集體林權制度改革當作農村工作頭等大事來抓，統一思想，提高認識，各方配合，齊抓共管。先后召開了4次全縣林改工作會議，制定并下發了《縣集體林權制度改革實施方案》、《林權制度改革工作程序》、《林權制度改革操作流程》、《檢查驗收方案》等林改工作文件，對此項工作進行了周密的安排部署。首先，縣委、縣政府成立了以縣委副書記、縣長為組長的全縣林改工作領導小組，設立縣林改辦，負責日常工作，并從縣級部門抽調30名同志組成林改指導組，分赴全縣20個鄉鎮指導林改工作。其次，各鄉村也成立了相應的組織機構，組建鄉鎮林改小組20個，村級林改組織194個，設立專門辦公地點，開展林改工作。第三，及時撥付40萬元林改經費。并給20個鄉鎮按任務量的大小分別撥付3000-5000元經費，共撥付8萬元。同時在縣級財政相對困難的情況下，投入了20多萬元的工作經費，保證了林改工作順利開展。由于領導重視，機構健全，措施得力，為全縣林改順利實施提供了堅強的組織保證，全縣上下建立了協調一致、整體聯動的工作推進機制，構筑了橫向到邊、縱向到底的工作網絡，形成了任務明確、責任分明、獎懲到位的工作體系。
二是發動群眾，夯實基礎。全縣林改工作動員會后，我們及時在縣電視臺開辦林改宣傳欄，組裝宣傳車，召開林改動員會、村民大會，充分利用板報、標語、簡報、公開信等形式，加強宣傳，廣泛發動。8-9月13次舉辦林改領導小組成員和全體林改工作人員參加的業務培訓，以會代訓，現場指導培訓，共培訓人員1500多人次。各鄉鎮也召開了鄉村林改工作動員培訓會，學習林改政策，掌握林改程序，明確林改任務。鄉村培訓人員達7000多人次。通過宣傳培訓，廣大群眾切身感受到林改的大氣候、大環境，切身感受到縣委、縣政府抓林改工作的決心和力度，看到了林改的美好前景，領會政策，消除疑慮，進而關心林改、理解林改、支持并參與林改。
三是規范操作，嚴把關口。集體林權制度改革重點和核心是林地和林木權屬的確定。在具體操作中，我們嚴把“五關”即：政策法規關、方案制定關、外業調查關、質量督查關和確權發證關，認真開展確權工作。特別是在外業測繪、勘界確權時，堅持做到“四統一”、“四相符”、“五到戶”即：記載的地塊、地類、面積和四至界線“四統一”；實際面積、承包合同、林權證面積和確權卡面積“四相符”；承包面積、承包位置、承包合同、確權卡面積和林地林木標注“五到戶”，林地林木的產權落實到農戶，歸屬清楚、產權明晰，不遺留任何問題，為林權證發放、林地林木流轉提供可靠依據，保證了林改工作穩步推進。
四是認真調處，全力化解。由于多方面的原因，我縣林改過程中先后有21起林權糾紛發生，矛盾分散，調處難度較大，一度影響林改工作進度和社會穩定。為了及時協調處理好這些問題，我們采取主要方法有：一是實行分級化解。組與組之間的權屬糾紛由村級調處，村與村之間的糾紛由鄉鎮調處，鄉鎮之間的糾紛由雙方協商觖決，少數協商不成的由縣政府組織調處。二是實行分類化解。對于插花山地，主要采取相互協商、自愿調換，租賃經營、合理劃分收益等方式予以解決。三是實行分工化解。對于各類糾紛矛盾,視其復雜程序、處理難易，由行政部門通過行政調解渠道進行解決。在整個林改中,全縣共調處各類山林權屬糾紛21起，糾紛調處率達100%，涉及面積0.75萬畝。
五是嚴格考評，確保質量。為了抓好全縣的林改工作進度和質量，采取定期不定期的方法，深入鄉村認真督促檢查發現問題，及時糾正。堅持每一階段進行一次資料展評，評優樹模，通報情況，激勵后進，不斷促進工作，確保工作提高。并將林改工作納入年度目標責任制考核，量化打分，全面考核，對按時完成工作任務的部門和鄉鎮領導及工作人員給予獎勵；對工作滯后，措施不力，不能按時完成工作任務的鄉鎮，除全縣通報批評外，并限期整改，直至合格，確保全縣林改工作保質保量按時完成任務。
二、全縣集體林權制度改革工作完成情況
我縣轄20個鄉鎮，256個行政村，57萬人口。涉及林改任務的有194個行政村（247個自然村），共4.95萬戶。全縣總面積150萬畝，林地總面積28.91萬畝，其中集體林地面積27.39萬畝。扣除退耕還林已發證面積9.87萬畝，我縣實際集體林權改革任務17.52萬畝，其中有林地0.36萬畝，未成林地5.98萬畝，宜林荒山荒坡11.18萬畝。道路林木9.5萬株，涉及道路112條242.3公里,其中鄉村道路97條218.9公里，生產路15條23.4公里。
我縣林改任務27.39萬畝，已全部完成了勘界確權任務。本次林改新承包面積16.55萬畝，完善合同面積0.97萬畝。勾圖面積16.55萬畝，占應勾圖面積的100%。簽訂合同1.8萬份， 簽訂合同面積17.52萬畝，占應簽訂面積的100%。林權證錄入面積22萬余畝，占應錄入面積的80%；發證戶數1880戶，發證780本，發證面積19萬畝，占應發證面積的69%。
三、改革取得的成效
集體林權制度改革工作開展以來，全縣共成立林改機構215個，培訓各級林改工作人員578名，審批并實施林改方案194份，完成外業勘界確權16.55萬畝，占任務的100%；完成簽訂林地承包合同1.8萬份，占計劃任務的100%；落實管護林地17.52萬畝，占林地總面積的100%；初步建立了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、規范流轉”的產權制度，改革工作取得了階段性的成果。主要表現在：
一是群眾法制意識顯著提高。集體林權制度改革是一項政策性很強的工作，林改的過程實際上是一次全面、深入、生動的民主法制教育的過程。通過印發宣傳資料、發放給全縣林農的一封信、辦專欄、張貼標語、舉辦培訓班等形式，使全縣廣大干部群眾的法律意識有了明顯增強，群眾主動學法，運用法律手段解決山林糾紛的積極性得到很大提高，依法維權觀念正在逐步形成，對推動社會主義新農村建設和構建和諧社會產生了積極作用。
二是林地產權進一步明晰。在改革方案制定、界址勘查、產權明晰等方面中，我們始終堅持“只組織不干預、只引導不拍板、只協調不做主”的工作原則，一切由村民大會代表會議決定；對林權現狀、踏界勾圖、票決結果等實行三榜公示，確保村民的知情權和參與權。在改革過程中，我們堅持尊重歷史，尊重群眾意愿，穩定自留山，維護承包經營、招標拍賣，依法依規均山均地明晰產權。由于方法得當，措施到位，從而使全縣17.52萬畝的林地權屬明確到戶，占全縣林地總面積的100%，共涉及4.95萬戶，其中家庭承包經營的4.812萬戶，自留山經營的1380戶，集體林地林木權屬得到進一步明晰。
三是林業發展氛圍已基本形成。通過林改，農民造林營林，管林護林的積極性明顯提高，“選好苗、栽活樹、育成林”已成為農民群眾自覺行動，農民巡山護林的積極性明顯增強，共自發成立護林防火應急隊457個，落實管護人員5300名，在全縣上下形成了人人愛林、護林、造林、營林的新風尚。在今年6000畝雜果經濟林建設中，任務分解到石牛、注泔、漠西、陽峪、城關等五個鄉鎮。由于分地到戶，當地群眾營造林積極性空前提高，一改過去“要我造林”為“我要造林”，主動向縣鄉村要任務。在栽植過程中，廣大群眾嚴把苗木關，將未嫁接好的苗木一律退回。同時，自發組織了護林防火隊，對苗木進行管護。
四是林業部門職能進一步轉變。改革使林業部門把工作重心轉移到指導、協調、服務上來，進村入戶，精心指導，培訓農民，積極引領群眾大力發展林業產業成為林業部門的主要任務。五是社會大局和諧穩定。林改前，部分村集體林的處置權主要由村干部說了算，處置轉讓的資金主要用于村里公益事業，有的被挪做它用，對此，群眾意見較大。林改后，產權明晰，歸屬清楚，經營者“權、責、利”三位一體，從根本上杜絕了干部擅自處理的問題，也有效地解決了以前歷史遺留的山林糾紛，群眾高興，干部滿意，農村基層組織的領導核心作用得到充分發揮，干群關系明顯好轉，農村社會大局和諧穩定。
關鍵詞：集體林權制度改革 制圖 坐標系 轉換 應用
Coordinate system transformation in the reform of collective forest right system application
Jiang Fu Juang
（QingHai DaTong Forestry Investigation Team Chase Qinghai 810100）
Abstract：This paper introduces the coordinate systems’ application and conversion in drowing of the reform of collective forest right system in detail.
Key words：the reform of collective forest right system drawing coordinate system；conversion application
1、在林改制圖過程中遇到的問題
青海省正在進行的集體林權制度改革意義重大，它是以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要內容的綜合性改革，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的改革目標。我縣的林權改革工作自始至終都在有條不紊地進行，除了正常的外業勘界等工作外，其中的林權制圖即集體林地宗地圖的繪制也是必不可少的一項工作。筆者作為大通縣集體林權制度改革工作中的繪圖人員，在制圖的過程中，充分利用GIS技術解決難題，及時并有效地完成了宗地圖的繪制工作。
在制圖中遇到的最有難點的問題便是北京54坐標系和西安80坐標系之間的轉換問題。我國地形圖一般采用高斯投影，通常要轉化成高斯平面坐標顯示到地圖上。而在轉化的過程中，需要用到橢球參數，因此要考慮所選的坐標系，我國常用的坐標系有北京54和西安80，不同的坐標系對應的橢球體是不一樣的。北京54坐標系采用的是克拉索夫斯基（Krassovsky）橢球體，而西安80采用的是IAG75地球橢球體。由于我們縣在制圖時所用的掃描地形圖是西安80坐標系，而林權勘界人員野外采集的GPS數據是北京54坐標系，兩個數據的坐標系不同，這就導致GPS點落到地形圖上后有偏差，與實際位置不符合，對林權勘界圖的繪圖精度有了很大的影響。
為此，必須進行由北京54坐標系向西安80坐標系的轉換工作。下面就北京54坐標系向西安80坐標系轉換的問題做一個詳細的探討。
2、坐標系介紹
（1）坐標系是指在一個國家或一個地區范圍內以統一規定地圖投影的經緯線作為坐標軸，以確定國家或某一地區所有測量成果在平面或空間上的位置的坐標系統。
54坐標系和80坐標系在描述一個位置A時給的是（X，Y，Z），單位是m，其中X代表A地離赤道的垂直距離，Y代表A地離中央經線的距離，Z代表A地相對于黃海海平面的高度。
（2）北京54坐標系（BJZ54）。北京坐標系是將我國一等鎖與原蘇聯遠東一等鎖相連接，然后以連接處呼瑪、吉拉寧、東寧基線網擴大邊端點的原蘇聯1942年普爾科沃坐標系的坐標為起算數據，平差我國東北及東部區一等鎖后得來的。它屬參心大地坐標系，采用克拉索夫斯基橢球的兩個幾何參數，大地原點在原蘇聯的普爾科沃，采用多點定位法進行橢球定位，其高程基準為1956年青島驗潮站求出的黃海平均海水面，橢球坐標參數為長半軸a=6378245m，短半軸=6354950m，扁率α=1/273.8。
（3）西安80坐標系（C80）。1978年，我國在西安召開了“全國天文大地網整體平差會議”，并且在新的大地坐標系統中進行全國天文大地網的整體平差，由此產生了1980年西安坐標系。其大地原點在陜西省涇陽縣永樂鎮，屬于參心坐標系，橢球參數采用國際地理聯合會IGU1975年大會推薦的參數，長半軸a=6378140±5（m），短半軸b=6356755.2882（m），扁率ɑ=1/298.257，采用多點定位，大地高程以1956年青島驗潮站求出的黃海平均水面為基準。
3、北京54坐標系轉西安80坐標系的操作步驟
西安80坐標系與北京54坐標系其實是一種橢球參數的轉換，不存在一套轉換參數可以全國通用的，在每個地方會不一樣，因為它們是兩個不同的橢球基準。兩個橢球間的坐標轉換，一般而言比較嚴密的是用七參數布爾莎模型，即X平移，Y平移，Z平移，X旋轉，Y旋轉，Z旋轉，尺度變化。要求的七參數需要在一個地區尋找至少3個已知點，已知點如下：
其轉換步驟如下：
（1）啟動MapGIS軟件的“投影變換模塊”，單擊“文件”菜單下“打開文件”命令，將建立的演示數據“演示數據_北京54.WT”、“演示數據_北京54.WL”、“演示數據_北京54.WP”打開。
單擊“投影轉換”“單下“S坐標系轉換”令。
①在“輸入”一欄中，坐標系設置為“北京54坐標系”，單位設置為“線類單位-米”；
②在“輸出”一欄中，坐標系設置為“西安80坐標系”，單位設置為“線類單位-米”；
③在“轉換方法”一欄中，單擊“公共點操作求系數”項；
④在“輸入”一欄中，輸入北京54坐標系下一個公共點的（x、y、z）；
⑤在“輸出”一欄中，輸入西安80坐標系下對應的公共點的（x、y、z）；
⑥單擊“輸入公共點”按鈕，右邊的數字變為1，表示輸入了一個公共點對；
⑦依照相同的方法，再輸入另外的2個公共點對；
⑧在“轉換方法”一欄中，單擊“七參數布爾莎模型”項，將右邊的轉換系數項激活；
⑨單擊“求轉換系數”菜單下“求轉換系數”命令，系統根據輸入的3個公共點對坐標自動計算出7個參數，將其記錄下來。計算出的參數記錄如下：
X平移X：-61.3800000435149
Y平移Y：-94.2500001428853
Z平移Z：4.60941009805538e-008（如表1）
X旋轉Wx：1.39378526081702e-014
Y旋轉Wy：-1.33248446998468e-016
Z旋轉Wz：9.64506252643105e-015
尺度變化dm：1.13173359572727e-014
然后單擊“確定”按鈕；
（2）單擊“投影轉換”菜單下“編輯坐標轉換參數”命令，在“坐標系選項”一欄中，設置源坐標系為北京54坐標系，目的坐標系為西安80坐標系，轉換方法是七參數布爾莎模型，長度設為米，角度設為弧度；然后單擊“添加項”按鈕，則在窗口左邊的“不同橢球間轉換”列表中將該轉換關系列出。在“參數設置”一欄中，將上一步得到的七個參數依次輸入到相應的文本框中，單擊“修改項”按鈕，輸入轉換關系，并單擊“確定”，接下來就是文件投影的過程了。
（3）單擊“投影轉換”菜單下“MAPGIS投影轉換/選轉換線文件”命令，系統彈出“選擇文件”對話框，選中待轉換的文件“演示數據_北京54.WL”，單擊“確定”按鈕；
設置文件的Tic點，單擊“投影轉換”菜單下“編輯當前投影參數”命令，系統彈出“輸入投影參數”對話框，設置地圖參數如下：
坐標系類型：大地坐標系 橢球參數：北京54
投影類型：高斯-克呂格投影 比例尺分母：1
坐標單位：米 投影中心點經度（DMS）：1230000
然后單擊“確定”按鈕；
（4）單擊“投影轉換”菜單下“設置轉換后參數”命令，系統彈出“輸入投影參數”對話框，轉換后的參數設置為：
坐標系類型：大地坐標系 橢球參數：西安80（注意橢球參數的變換）
投影類型：高斯-克呂格投影 比例尺分母：1
坐標單位：米 投影中心點經度（DMS）：1230000（注意前后中央經線保持一致）
單擊“投影轉換”菜單下“進行投影變換”命令，系統彈出“輸入轉換后位移值”對話框，單擊“開始轉換”按鈕，系統開始按照設定的參數轉換線文件。
以同樣的操作步驟和參數設置，將“演示數據_北京54.WL”、“演示數據_北京54.WP”文件進行投影轉換；
（5）單擊鼠標右鍵，選擇“復位”命令，系統彈出“選擇文件名”對話框，可以看到系統生成了三個新的文件：“NEWLIN.WL”、“NEWPNT.WT”、“NEWPNT.WP”，依次選中這三個文件，單擊“確定”按鈕；
至此，轉換工作完成，新生成的三個文件就是西安80坐標系下的文件；
4、結論說明
（1）本文中所選的三組北京54坐標均位于青海省西寧市大通縣一比五萬的地形圖，圖幅號為J47E019023。特別需要說明的是，來自不同圖幅號的坐標，轉換時的七參數布爾莎模型數據會有所不同，但是差距不是很明顯。三組數據均由測繪院提供。
（2）本文數據不涉及跨帶投影的問題。我們知道高斯-克呂格投影采用了分帶投影的思想，每一個投影帶的坐標都是對本帶坐標原點的相對值，所以各帶的坐標完全相同，使用時只需變一個帶號即可，這樣就存在如果不考慮帶號，會有重疊的情況出現，如果要想將重疊的圖框回到其實際所在的位置上，這時就會用到跨帶投影。
（3）通常情況下，轉換過來的數據會有一定的誤差存在，所以有時為了保證數據的精度，在轉換的過程中通過設置橫坐標和縱坐標的偏移量來修正轉換后的坐標值。
（4）經過轉換后的制圖，精度上有了很大的提高，林改宗地地塊基本能落到地形圖上的相應位置，也符合了林改制圖的相關要求。
參考文獻
[1]黃江勇等，青海省集體林權制度改革工作手冊[S].青海省林業廳，2010，222-235.
關鍵詞：集體制林權制度改革；林業；生態建設
1 阜康市林地林權基本情況
1.1 林地資源現狀
阜康市森林資源根據地形地貌、植被、氣候等因素，由南向北有南部山區天然林、中部平原人工林、北部荒漠沙漠灌木林3大部分組成。林業用地總面積192710hm2，占土地總面積的16.43%。
1.2 林權現狀
阜康市林地權屬分為國有和集體2種，國有林主要包括山區天然林、北部荒漠灌木林及部分人工林組成，面積為185870hm2。國有天然林林權全部落實，并分別納入天保工程和中央森林生態效益補償范圍；人工林均未落實，目前暫由市政府相關部門管理。
1.3 確權頒證情況
按照林權頒證的要求，阜康市林權頒證工作啟動于2009年，截止目前，發證面積為188763hm2，發證率為97.9%。其中：國有公益林發證率為98%。集體林區發證率為42.3%。
2 阜康市林權制度改革存在的問題
2.1 現行的林權體制已嚴重制約了阜康市的林業發展
由于集體林存在產權不明晰、經營主體沒落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題，造成林地管理粗放，林木生長緩慢，經濟效益很低。
2.2 林牧、林農用地矛盾突出，一地兩證問題制約著人工林的發展
一是前山和沙漠荒漠區，由于歷史的原因，阜康市土地類型主要以草地為主，約占總土地面積的80%以上，林業沒有發展空間，造成天然灌木林地與草地矛盾突出，存在一地兩證的問題；營造人工林時經常受到牧民阻攔，林權即便落實，在辦理林權證時畜牧部門也不同意，嚴重挫傷單位個人參與造林的積極性。二是經濟林（特別是特色林果業）與基本農田用地矛盾突出，土管部門不允許在基本農田用地上種植林木，而阜康市經濟林大多數都在基本農田用地上，造成這部分林權難以落實。
2.3 集體林地林木基礎數據資料不完善，而林權改革經費缺乏，阻礙了林權改革的步伐
按照林業規程要求，人工林應每5年開展1次森林資源二類調查，每年進行1次補充調查，才能做到林地林木基礎數據資料詳實可靠，但由于資金的限制，從20世紀80年代至今，阜康市的森林資源二類調查只開展過2次，分別在1989和1998年，到現在阜康市的集體林地林木基礎數據資料已很不完善，已無法適應林權體制改革的需要，數據不清很難將林權落實到人頭、地頭。因林權改革經費不足，林權改革進度緩慢。
3 建議措施
3.1 加強領導，落實責任，確保集體林權體制改革順利推進
林業在經濟建設和社會發展中具有重要戰略地位，以科學發展觀為指導，緊緊圍繞生態建設、生態安全、生態文明要求，按照嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用的原則，加快林業發展，是實現可持續發展的重要舉措。
3.2 妥善處理林牧矛盾，解決一地兩證問題，促進林牧業共同發展
要積極采取有力措施，充分利用森林資源調查和土地二調的有利時機，利用5年時間，將天然灌木林（列入重點公益林）林地及植被蓋度低、生態區位重要、可能引起水土流失和沙漠荒漠化的宜林荒山（沙）荒地，應從草地中剝離出來，將其納入林地范疇，其辦法是收回草原使用證，變更為林權證，除新造幼林和封禁育林等情況外，允許在林地中放牧，并由市人民政府發放《林地放牧證》，可從根本解決一地兩證問題。
3.3 鼓勵土地流轉，確保林改規范有序
對于集體所有林地、林木所有權和使用權流轉，應當由本集體經濟組織成員民主決定，可采取公開拍賣、招標的方式，不具備公開拍賣、招標條件的，可以采取競爭性談判、協商等方式進行；對于實在轉讓不出的，由集體統一經營管理林地林木。
3.4 加快制定林業發展專項規劃，抓國有造林立項工作，鼓勵社會投資人開發生態建設
要加快對國省道兩側、前山丘陵地、水庫周邊及北部沙漠等重要地帶制定林業發展專項規劃，積極爭取國家項目資金，配套相關優惠政策，鼓勵各類社會投資人開發生態建設，大強度地搞植樹造林，以達到“政府要生態、投資人要效益”的目的。
