時間：2022-05-10 00:56:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農業法論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
論文摘要：鑒于自然災害頻繁發生對農業生產造成的巨大損失，在研究其他國家和地區農業災害救助法律制度的基礎上，提出在我國構建此制度的構想
構建農業災害救助法律制度對于保護農民利益、提高農民收入、促進農業生產、鞏固農業在國民經濟中的基礎地位具有非常重要的現實意義，對于法學研究亦具有極其重要的理論意義。世界上很多國家和地區都有農業災害救助法律制度，但我國關于此制度在《農業法》中僅有幾條原則性的規定，缺乏可操作性，需要加以補充和完善。為此，筆者在研究其他國家和地區農業災害救助法律制度的基礎上，提出了在我國構建該制度的構想。
1構建農業災害救助法律制度的必要性
1．1自然災害頻繁發生2007年，《時代》雜志評出世界十大自然災害。其中，朝鮮洪水席卷了朝鮮南部，據世界糧食署估計，谷類產品減產量是45萬t；希臘森林大火導致近70人喪生，整整燒掉了近40．5萬h森林；據民政部報告，2037年中國氣候異常，降雨嚴重不均，極端天氣事件頻繁，多災并發，點多面廣，部分地區重復、連年受災，局部地區雨情、汛情、旱情災情超歷史記錄。2008年南方雪災和四川I省汶川縣發生的8．0級強烈地震又使我國遭受了巨大的人員傷亡和財產損失。單靠政府財政撥款和民間捐款等傳統救濟方式已無法滿足現實需要，而農業災害救助法律制度在抵御重大損失方面具有顯著的優勢。因此，探索和制定適合我國國情的農業災害救助法律制度為現實所必需。
1．2農業是國民經濟的基礎農業是人類社會的衣食之源、生存之本，我國又是一個人口大國，只有擁有了充足的糧食才能在錯綜復雜的國際關系中謀求自身的繁榮和強大。另外，農業是工業特別是輕工業原料的主要來源，是國家建設資金積累和出口物資的重要來源，為第二、三產業的發展提供了廣闊的市場。我國經濟發展的歷史證明，農業發展速度快，整個國民經濟發展的速度就快；反之，農業生產出現倒退，就會給國民經濟的發展和人民生活帶來嚴重損害。由于自然災害對農業生產造成的破壞，國民經濟必然會受到不同程度的影響，尤其是以經營農業為生的農民的收入會大幅度減少，甚至絕收。如果不給予救助，會大大打擊其經營農業的積極性，影響農業的可持續發展。
1．3我國農業災害救助法律制度缺失世界上很多國家和地區對農業災害救助都有具體明確的法律規定，如美國、西班牙、臺灣地區等。目前，雖然我國大陸也有一些自然災害發生后對農民進行救助的政策，如國務院的5件自然災害類突發公共事件專項應急預案(國家自然災害救助應急預案，國家防汛抗旱應急預案，國家地震應急預案，國家突發地質災害應急預案，國家處置重、特大森林火災應急預案)，但對農業災害救助的規定少之又少，如“國家自然災害救助應急預案”中僅有2條涉及到自然災害發生后對農民的救助。
2008年汶川地震后，民政部會同財政部向四川地震災區應急下撥中央自然災害生活補助應急資金，就是根據國家應急預案作出的重大決策。但這只是對農民生活上的救助，對于災后恢復農業生產還遠遠不夠。另外，很多國家規定了農作物保險制度，我國雖然也有規定，但僅限于雹災和風災的保險，對洪澇、干旱災害，雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害則沒有涉及。
2其他國家和地區的農業災害救助法律制度
2．1農業保險
2．1．1美國。美國農業部提供了數個經永久授權的計劃，幫助農民從自然災害中恢復經濟。其中，農業保險是美國農業災害救助的主要方式之一。美國農業保險具有以下顯著特點：一是美國農業保險歷史悠久，至今已有近70年的歷史。二是美國農業保險實行“雙軌制”的經營模式，即聯邦政府(由美國農業部的風險管理局負責)制定法規，提供政策支持；私營保險公司負責具體業務經營。三是美國農業保險實行自愿保險和利益誘導相結合。但(J994年農作物保險改革法》規定，不參加政府農作物保險的農民不能得到政府其他福利計劃，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等。四是美國農業保險覆蓋面廣和險種多，其已覆蓋100多個農作物品種。聯邦政府提供保險費補貼以及支持這些保險政策的再保險。1980年通過的《聯邦作物保險法》規定，美國農業部為所有保險物提供30％的保險費補貼，向提供作物保險銷售和服務的私人公司支付一定費用。另外，根據特別災害援助法，如果受到大范圍的嚴重自然災害，所有遭災的農場主都可以得到應急災害援助。
2．1．2西班牙。西班牙農業保險比較成熟，不僅險種齊全，而且管理機制完善，政府支持有力，保險公司發展健康，為農業創新體系發展起到重要的保障作用。西班牙農業保險具有明顯的特點：一是重視農業保險立法，以法律約束政府行為，保證農業保險的順利開展。二是政府大力支持。三是農業保險帶有準強制性的特征，對不參加保險的農戶，政府不給予救災方面的援助。四是農業保險組織形式多樣。目前，糧食作物(小麥、玉米等)、加工用農產品(棉花、甜菜、煙葉等)、園藝產品以及畜、禽和水產品等基本上都開設了險種。近年來，西班牙不斷拓展農業保險領域，又開展了森林火災保險、動物防疫保險和土地價格保險等。農民可以個人投保，也可以聯合起來集體投保，目前以集體投保為主。政府對農業保險采取補貼政策，主要體現在3個方面：一是在補貼標準上，對不同的投保主體實行不同的保費補助標準。如對全職農民的補貼標準比兼業農民高出5％14％；塒集體投保的農民補貼標準比個人投保高5％等。同時，對不同農作物的保費實行不同的補貼標準，稀有珍貴作物的補貼標準比一般農作物高20％。二是對不同的投保標準實行不同的保險費率。三是政府通過調整保費補貼和保險費率的標準來調整農業種植結構。
2．2無保險援助計劃(NAP)
2．2．1美國。NAP用于那些農作物保險項目未涉及的農作物，以便對那些種植暫時還無法獲得農業保險農作物的農戶提供幫助。其特點與以前的特大災害性援助計劃相似：①凡合格農戶種植的無保險農作物的年均產量低于當地常年產量的65％時就可獲得不足部分的補償。②如果整個地區年均產量低于常年的65％的話，那么就農戶個體來說該年均產量只有在低于常年的50％時才可獲得援補償。③補償多少是根據每家農戶的具體受災情況而定，補償金額也是按該作物市場價的60％計算。④農戶必須及時向美國農業部當地辦事處(USDA)~告種植面積和生產歷史。⑤當地區性產量低于常年的65％時，農戶可根據經驗作出判斷，看自己的產量是否會低于50％，以便盡早向USDA提出申請等候評估。⑥受無保險援助計劃保護的農作物主要是一些經濟作物，包括蘑菇、芹菜、蘆筍、胡蘿b、萵筍、甘薯、花椰菜、甜櫻桃、草莓、西瓜、飼料草、薄荷、菠蘿、南瓜等。
2．2．2臺灣。農業的天然災害救助，是指農民因受臺風、豪雨、地震或寒流所造成的災害，臺灣地區給予紓困貸款及現金的救助。紓困貸款即應急救災貸款，現金救助即無保險援助計劃。1991年，臺灣地區專門制定了《農業天然災害救助辦法》，以輔助受天然災害的農民復耕、復建，并紓減其損失。《農業天然災害救助辦法》具體規定了災害發生之后農民申貸及現金救助的條件和程序。
2．3應急貸款計劃
2．3。1美國。應急貸款作為災害廣泛援助一攬子計劃的一部分，其在各種情況下為農場主提供貸款，而且降低了還款利率。為了得到貸款資助，發生損害的縣必須由農業部長或秘書指定為災區，與指定災區鄰近的縣也可得到貸款資助。
2．3．2臺灣。2005年2月24日臺灣當局對《農業天然災害救助辦法》進行了修正，其第l6條規定：“直轄市或縣(市)轄區內天然災害農業損失金額達下列標準者，由中央主管機關公告辦理低利貸款。第一級：新臺幣九千萬元以上；第二級：新臺幣五千萬元以上；第三級：新臺幣三千萬元以上；第四級：新臺幣七百萬元以上。天然災害農業損失金額未達前項標準者，經直轄市或縣(市)主管機關認為對農民產生嚴重影響者，須于天然災害發生后l4日內由直轄市或縣(市)主管機關備妥計算資料，報由中央主管機關核定辦理低利貸款。”
3我國農業災害救助法律制度的構建
3．1構建新的農業保險制度農業保險是現代各國分散農業生產經營中的各類風險、保障農業生產經營者收入水平的有效制度，也是國家彌補農業生產弱質性的重要干預手段，它源自基于農業保險產品的非商品性或準公共物品的特性所導致的市場機制在農業保險領域的失靈，而這又決定了農業保險在制度安排上的政策性。
我國《農業法》僅以一條(第46條)的內容規定了國家扶持農業保險的原則，這與我國作為一個發展中的農業大國，對農業政策性保險的需求不相適應_4J。鑒于此，筆者建議在《農業法》中專列“農業保險”一章，對相關制度進行基本的規范設計，主要包括：①鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織。②建立農業保險專項風險基金，通過減免營業稅、所得稅等優惠辦法，扶持其發展。③加強對農業保險的立法，進一步明確保險過程中農民的合法權益，對侵害行為依法追究行政、民事和刑事責任，為農民的利益提供法律保障。超級秘書網
3．2制定現金援助制度現金援助是指農業受到自然災害破壞后，國家有關機關對農民受災情況進行核實并直接以支付現金的形式對其進行救濟的制度。現金援助也是分散農業經營風險、保障農民收入水平的有效手段。我國《農業法》僅以一條(第47條)的內容規定了國家進行現金援助的原則，即：“各級人民政府應當采取措施，提高農業防御自然災害的能力，做好防災、抗災和救災工作，幫助災民恢復生產，組織生產自救，開展社會互助互濟；對沒有基本生活保障的災民給予救濟和扶持。”但這只是一條原則性規定，可操作性不強，需要加以完善。
論文摘要:當前實現農村經濟發展和農民增收致富最直接最現實的途徑，就是要解決農產品流通的問題。而農產品信息得到有效傳播是農產品流通的前提條件，對此大眾傳媒應該承擔重要責任。本文考察了報紙、電視和互聯網等大眾傳媒的農產品信息傳播現狀，分析其存在的問題，并就此提出相關建議。
研究緣起與研究對象
解決“三農”問題的根本辦法，在于農村經濟發展和農民增收致富。農業生產者所考慮的是如何把自己的農產品宣傳出去、推銷出去。所以，當下實現農村經濟發展和農民增收致富最直接最現實的途徑，就是解決農產品宣傳營銷的問題。
雖然事實上農民所依賴的信息傳播渠道往往來源于人際傳播，但是要實現農產品在更大范圍內的流通，就必須要重視大眾傳媒的作用、利用它們受眾面廣、傳播速度快、成本相對較低等優勢實現農產品信息及時而廣泛的傳播。因此，本文試圖對有關大眾傳媒進行考察，分析其農產品信息傳播的現狀及問題，探討新聞媒體對農產品流通和銷售應該承擔的責任，并就此提出一些參考性建議。
農產品信息主要包括農產品的價格、品性、產地、規格、質量、市場分布、流通信息等方面，其中，農產品流通信息主要指與農產品生產、經營、銷售有關的一切消息、情報、數據、資料等的總稱，是農情和商情的綜合反映。
從對農民有實際影響的角度考慮，并且為盡量反映媒體農產品信息傳播之全貌，筆者分別從傳統媒體(涉農報紙、農業電視頻道)、新媒體(農業網站)中同時選擇具有代表性的中央級媒體和地方媒體，對其在2009年3月的部分農產品信息進行隨機抽樣分析。這些媒體依次是《農民日報》和《山西農民報》;中央電視臺農業頻道和山東衛視農科頻道;中國農業信息網和農博網。
傳統媒體農產品信息傳播狀況
作為全國性大報，《農民日報》注重宏觀的報道。該報每期共有8個版面，但是并無專門的農產品信息版面或欄目，只有在周三的“市場信息”專刊中，每周定期國內外大宗農產品的價格信息。《山西農民報》每逢周二、周五出版，共16版，其中與農產品產銷直接相關的市場信息集中在第10版“種養參謀”和第9版“農村財富”兩個版面上。
央視七套農業頻道的節目內容比較豐富，向觀眾提供大量致富信息、科技信息、種養殖技術、成功典型事例等。山東衛視農科頻道是全國地方電視臺中開通的少數涉農專業頻道之一。該頻道擁有“鄉村季風”、“致富招招鮮”、“農資超市”、“城鄉大賣場”等節目，同時還建有比較完善的網絡平臺，提供節目在線直播。主要問題有:
報道面過寬，針對性不足。涉農報紙用大量版面來報道國際國內時事新聞，甚至地方農業報紙也有這種情況。3月4日《農民日報》的8個版面中有2個版(第3，4版)刊登的全部巧篇報道都與“三農”無直接關系。3月6日《山西農民報》的16個版面中，有“娛樂”、“新聞天下”、“新聞熱點”、“社會經緯”、“參考消息”、“時尚潮流”6個版面與“三農”沒有直接關系。筆者認為，雖然農民也需要獲知國內外的重大時事政治、經濟新聞甚至娛樂新聞，但這些新聞己經通過各種綜合媒體得到了廣泛的傳播，農民可以從這些媒體上獲知有關信息。而作為專業媒體的農業報刊，如果再進行報道，顯然是一種重復和浪費。
央視農業頻道主要涵蓋農業科技、致富信息、致富典型、農民工問題、農村問題深度報道等方面，內容非常集中。山東衛視農科頻道從6時到22時的30檔節目中有巧檔節目與“三農”相關，而這巧檔節目中有7檔是當日重播節目(主要包括“鄉村季風”、“農資超市、城鄉大賣場”、“致富招招鮮”)。從節目的時間長度來計算，涉農節 目總時長為329分鐘，占節目總時長(975分鐘)的33.7%。可以看出，山東衛視農科頻道的關注點非常豐富。然而，涉農節目數量偏少，重播率偏高，節目時間占總時間的比例偏低。
偏重各地農產品市場行情的綜合性宏觀報道。報紙的服務性和實用性距離農民的生產實際需求依然很遠。例如2009年3月3日((農民日報》第6版“監測信息”有“批發市場價格周報”、“熱點調查”、“統計分析”、“市場現象”、“市場說話”個欄目，共刊發4則蔬菜批發市場上市量消息，4則各地米價上揚消息，2則圖片新聞，1則關于養豬業市場行情的預測分析，1則與養殖業有關的玉米市場價格預測分析。這些信息對大部分農業生產者來說并不具有實際意義，因為中國幅員遼闊，各地情況復雜，個別地區的市場信息，對于分布廣泛的農村受眾來說，無疑是杯水車薪，缺乏針對性。
當然，作為全國性報紙，《農民日報》在報道取向上偏重于宏觀角度無可厚非。那么，地方農業報紙在這方面又做得如何呢?同日，《山西農民報》的“種養參謀”版共刊發5篇報道和一張山西農副產品市場行情表。“農村財富”版面共有7篇報道，其中有5篇分別介紹了5位農民的致富故事，另2篇則是關于如何理財和防止上當受騙。從中我們幾乎看不到與農產品直接相關的有用信息。
傳統媒體與受眾互動不足。在《農民日報》、《山西農民報》樣本中，并無讀者來信來電，或“讀者聲音”之類的欄目或版面。央視農業頻道和山東衛視農科頻道也同樣如此。究其原因，一是我國農村經濟社會發展水平低下，決定了農民媒介消費能力不足，導致農民接觸媒體的機會較少，更難進行信息反饋與交流。二是農民遠未樹立起信息消費的意識，缺乏和媒體進行有效溝通的動力和能力。三是媒體自身對農民渴望表達的需求不夠重視，尚未建立起完善的平臺，這就使農民無法獲得有效渠道來傳播自己的聲音。
網絡媒體農產品信息傳播現狀
網絡媒體的優勢在于能夠讓網民免費各種供求信息，門檻低，信息更新速度快，覆蓋面廣，信息來源廣泛。在各省(區、市)農業行政主管部門中，已有83%的地級和45%的縣級農業部門建立了農業信息網站。中國農業信息網是農業部官方網站，其最大特點是權威性和可信度高，統領農業和農村經濟社會發展的全局，高屋建領地傳播各種信息。農博網的投資主體是北京一家農業信息科技企業，集行業在線媒體與專業性農業商務于一體。中國農業信息網中僅“資訊信息”和“服務社區”兩個頻道就設置了“批發市場”、“供求”、“網上展廳”、“農技推JL ?，“優質產品”、“促銷平臺”、“價格行情”、“分析預測”等近30個欄目。農博網除開設一般信息欄目外，專門設有“商務”板塊，下轄“供應”、“求購”、“產品”、“網店”個欄目。網絡的一大特色就是信息傳播速度快、更新頻率高，時刻保持信息更新是網站的生命之本。中國農業信息網的“農村供求一站通”，截至3月13日12時，當天更新農產品求購信息25條、供應信息30條。與此同時，農博網新增供應信息更是高達419條，新增需求信息高達72條。
在網絡媒體中電子商務得到發展，農產品網店已經走進互聯網的視野。比如，農博網設立電子商務平臺，網民只要免費在線注冊，即可開通網上店鋪。雖然目前農產品電子商務平臺還遠遠不夠完善，但是我們可以預見其巨大的上升空間。主要問題有:
內容重復。網站之間信息重復率較高。幾乎每一個綜合性農業網站都設有“農業法律法規”這一專欄，而每一個專欄里都包括《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國種子管理條例》等法律法規。在這兩家網站中也存在內容重復的現象。3月26日，這兩家網站都了“農業部部署2009年定點扶貧及援疆、援藏工作”、“農業部發出緊急通知要求各地保障春耕生產用種，加強種子市場管理”等新聞。
信息不夠全面立體，圖文、視頻內容太少。農業生產技術的操作性很強，單純依靠文字說明無法完整準確地指導農民。受到文化水平的限制，農民很難對復雜的文字說明產生興趣。因此應該將圖片和視頻作為農業網站的重要傳播方式。然而，這兩家網站圖文及視頻信息很少。比如，中國農業信息網的“農業科技”頻道的所有文章均沒有配備相應圖片或視頻。農博網雖然設有“視頻”頻道，但是其節目大部分是人物訪談、要聞剪輯、會議報道等，沒有充分重視農業技術或農產品的推介。
服務性、實用性仍不足。涉農網站基本上仍然處于信息“傳聲筒”的初級階段，習慣于自上而下傳播信息，還沒有將農戶的實際需求放到最重要的位置。例如，農博網雖然開辟了“專家在線”專欄，然而其內容并非是專家在線咨詢，而是專家個人成就介紹，只是專家的個人風采錄而已，沒有很好地發揮其專業指導作用。
討論與對策
囿于樣本覆蓋范圍小、數量少，本研究很難全面深刻地透析大眾媒體農產品信息傳播之現狀，但是我們仍然能夠從中窺斑見豹。筆者認為，涉農媒體要從以下幾個方面積極推進農產品信息有效而廣泛的傳播:
加強信息源建設。目前我國涉農傳統媒體的信息主要來源于記者的采訪報道，直接來自基層生產一線的信息還非常少，所占信息總量的比例很低。這就導致了媒體無法在最短的時間內獲得農產品信息，而市場又是瞬息萬變的，這必將造成信息時效性滯后，從而使得受眾大量流失。農業網站的情況也類似，多數沒有統一的架構和應用平臺，也沒有面向農村的、有效的農業科技信息服務模式，一直沿用傳統網站建設和信息采集方法，使得農業信息資源匾乏。如綜合信息多，科技文獻信息少，實用技術信息少，可用中文數據庫資源零散，不成系統。因此，涉農媒體要廣開信息源，充分發揮廣大農戶、養殖大戶、專業合作社、購銷商的信息渠道功能。
推動涉農傳統媒體與網絡媒體的進一步融合。報網融合是媒體發展的一大戰略趨勢，涉農媒體也在這方面邁出了堅實的步伐。在2005年舉行的全國農業媒體高層論壇上，百家與會媒體聯合提出創建“全國農業媒體聯盟”。而一些理念超前的媒體已經付諸實施，并取得了良好的效果。例如，2004年江蘇農業科技信息網與《江蘇農業科技報》實現報網整合，雙方都獲得了快速的發展。
關鍵詞：綠色農業；科技創新；困境
1我國綠色農業科技創新現狀
1.1研發現狀
從我國專業從事農業研究的機構數量來看，現在只有1400多個，比改革開放初期的500來個增長了將近3倍。但是目前存在科研機構僅僅是數量多的問題，機構人員匱乏和重疊，出現了數據上的失真。近年來，我們也發現國內在綠色農業科技創新方面的投入逐年增加，這些投入的增長大部分由政府主導與負責，雖然投入得到了增加，但是總體的情況還是偏低。從國內在農業方面的科技創新體系和制度的角度來分析。進入新世紀之后，國家對當前的科研體制嘗試進行改革，政府將農來科技創新研究拋向了市場，由市場這只看不見的手來推動綠色農業科技創新的發展。
1.2傳播現狀
我國從成立之初就高度重視農業技術的推廣與傳播，從上到下形成了一個五層的技術傳播系統，主要以農技推廣站、種子管理站、土肥技術站、植保技術站為主體。但是隨著經濟體制改革的深入，政府在以上主體上的關注度、資金投入逐年減少。近幾年來，基層縣、鄉的農技、種子、土肥、植保等機構幾乎是名存實亡，人員全部都被抽調開展其他工作，導致了當前技術傳播渠道的不暢通，傳播手段、方式、信息內容嚴重脫離科技前沿與生產需要。同時，由于國家投入的減少，經費得不到有效保障，出現了從業人員流失、人才缺乏、素質普遍低下的情況。
1.3教育現狀
由于我國高等教育改革，很多高等院校出現了生存壓力與憂患，現實逼迫他們向綜合性、多學科的大學發展，導致農業科技知識培訓方面資源被擠壓。但隨著農業發展的多元化發展，各農業院校向綜合大學邁進的步子也促進了農業科學的整合發展。單就農業高等教育來說，主要還是存在一些學科不健全、機構不完善的情況，而且整體來說缺乏世界性的農學科學家和創新團隊，對于國家重大農業課題的研究和創新結果的產出難以承擔。
1.4企業現狀
就目前國外對農業科研企業的研究來看，我國主要是有新品種、新技術、新產品的公司在從事農業科研，這些企業能夠將較多的人、財、物投入到研發工作中來，通過借鑒、吸收、應用的方式能夠進行產品的開發。農業發展因其周期長、投資大、風險不可控等原因，導致風險資金進入較少，企業生存較為困難，但仍然存在一些人才聚焦度較高、資金密集度大的企業。因為綠色農業的特性，科技創新型農業企業的資金需求通常是傳統農業的30多倍，這也成為企業發展的瓶頸。
1.5政策現狀
政策方面，主要分為支持農業科技創新的法律法規、減少農業市場不確定性的法律法規、增加農業收益分配確定性的法律法規、減少制度給科技創新帶來不確定性的法律法規。從具體的法律政策來看，可以分為《人類環境宣言》、《生物多樣性公約》等國際公約，《環境保護法》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業法》等法律法規，以及《星火計劃》、《農業科技發展綱要》、《科研單位技術轉化免營業稅》等政策措施。上述政策體現了我國利用科技手段支持綠色農業發展的態度，但還有很多地方需要完善。
2我國科技創新推進綠色農業發展中存在的困境
綠色農業科技創新是一個政府為主導，社會各界力量共同參與的一個系統。本會以各個參與主體為角度探討我國綠色農業科技創新過程中存在的問題。
2.1創新能力不足
綠色農業科技創新的組織是多元化主體參與的，但是目前政府公共機構的創新能力很難滿足日益增長的需求。綠色農業科技創新的工作條件差、激勵力度不夠大，導致綠色農業科技創新機構的吸引力比政府、高等院校、企業和其他機構差很遠。而且，我國農業在科技貢獻率上一直沒有發揮主要作用。
2.2人才資源匱乏
隨著經濟發展，第三產業所占比重日益擴大，作為第一產業的農業對于人才的吸引力逐年下降。從全國來看，綠色農業科技創新人才的培育所占比重雖然在增加，各行業的高端人才也開始涉足農業發展，但是總體來說比重是偏低的。畢竟，農業科技創新的工作條件相對艱苦，而創新激勵又比不上金融等行業，導致了綠色農業科技創新機構的吸引力比不上高校、政府等機構。
2.3資金后勁不足
由于綠色農業投入大、風險高、收益高的特性，企業收回成本時間周期較長。在人才、信息、營銷等方面資金的需求較大，而農業企業想要自行參與綠色農業科技創新成本壓力較大。國家在資金投入、稅收征稽、金融支持等方面的體制機制不完善，企業無法獲得足夠資金進行科技研發，降低了企業的科研動力。
2.4創新體制不暢
由于機制不暢，導致我國出現了科研脫離實際、創新成果無人用、各部門之前無法溝通等問題。目前，各高校和研究機構幾乎處于封閉狀態，科研人員熱衷于爭取國家課題，撰寫脫離實際的論文，為自己評職稱增添砝碼。而企業在自行開展農業科技創新過程中，也不愿意邀請高校、機構的科研人員參與，他們也無法參與。高校獲得科研課題之后，企業也無法加入進來共同獲得課題經費的支持。農戶更是完全被排除在農業科技創新之外，他們只能通過自己所能接觸到的商業廣告獲得最新的農業發展技術。
參考文獻：
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論文摘要闡述數字農業的概念及其作用，指出數字農業建設中存在的問題，包括農業信息化水平低、信息化意識及利用信息能力不強、管理和標準化工作有待進一步加強等，并對數字農業的建設進行了展望和設想。
在我國2000年的《農業科技發展綱要》中，將數字農業放在農業信息技術的首要位置，引起了人們的普遍關注。本文試圖談談對數字農業的認識、存在的問題和建設數字農業的基本設想，以供參考。
1對數字農業的認識
數字農業（digitalagriculture）就是用數字化技術，按人類需要的目標，對農業所涉及的對象和全過程進行數字化和可視化的表達、設計、控制和管理。其本質是把信息技術作為農業生產力要素，將工業可控生產和計算機輔助設計的思想引入農業，通過計算機、地學空間、網絡通訊、電子工程技術與農業的融合，在數字水平上對農業生產、管理、經營、流通、服務以及農業資源環境等領域進行數字化設計、可視化表達和智能化控制，使農業按照人類的需求目標發展[1]。
有的學者認為[2]，數字農業是“數字地球”在農業領域的延伸。正如“數字地球”的概念一樣，數字農業這一概念體現了數據和技術的綜合集成。數字農業可以有廣義和狹義之分。廣義的數字農業，即信息化農業，包括農業要素（生物要素、環境要素、技術要素、社會經濟要素等）、農業過程（生產、管理、儲運、流通等）的數字化、網絡化、自動化以及智能化，形成數字驅動的農業生產管理體系。狹義的數字農業，是以農業空間信息機理為基礎的、以“3S”技術為支撐的農業系統空間信息技術體系。
事實上數字農業是一個學術性很強的綜合概念。近年來，與數字農業技術體系有關的理論基礎和應用技術研究，已經成為主要發達國家發展高新技術農業的側重點，成為極其活躍的科技創新領域。數字農業是一項集農業科學、地球科學、信息科學、計算機科學、空間對地觀測、數字通訊、環境科學等眾多學科理論與技術于一體的現代科學體系，是由理論、技術和工程構成的三位一體的龐大系統工程。數字農業是對有關農業資源（植物、動物、土地等）、技術（品種、栽培、病蟲害防治、開發利用等）、環境、經濟等各類數據的獲取、存貯、處理、分析、查詢、預測與決策支持系統的總稱。數字農業是信息技術在農業中應用的高級階段，是農業信息化的必由之路；農業信息化、智能化、精確化與數字化將是信息技術在農業中應用的結果。實現農業農村現代化、保障我國的食物安全、全面建設小康社會的關鍵在于推動農業科技的發展，創造條件進行一次新的技術革命，促使傳統農業向現代農業轉變，促使粗放生產向集約化經營轉變。可以預言，數字農業及其相關技術的快速發展和推廣應用，必將成為新世紀農業科技革命不可缺少的重要內容，必將推動農業向高產、優質、高效及可持續方向發展，在帶動廣大農民致富和全面建設小康社會中發揮越來越重要的作用[3]。
2存在的問題
2.1農業信息化水平較低
收集信息、處理信息、傳播信息的軟硬件設備與網絡體系不健全；已開發的大量農業經濟信息系統、農作物病蟲害數據庫、作物品種資源管理數據庫系統、農業土壤系統分類數據庫系統等大多不涉及空間維度，難以適應當前對空間數據信息的需求；對于來源多種多樣、格式也不盡相同的各種數據的實時性、地域性、綜合性處理還需作出很多努力。
2.2農業信息化意識和利用信息的能力不強
一方面，許多基層農技人員和廣大農業從業者，知識老化，整體素質有待進一步提高，對于利用現代技術，收集、處理、利用農業信息的意識和能力不強；另一方面，農業信息加工處理的技術人員缺乏，當前，就連最基本的能夠及時、準確地提供農產品供需信息，對網絡信息進行收集、整理，分析市場形勢，回復網絡用戶的電子郵件，解答疑問等方面的人才也不多，更談不上能夠滿足數字農業發展對于人才的需求。2.3農業信息化效益不明顯
數字農業還剛剛起步，在國內總體上尚處于探索階段，實用性、普遍性的技術應用還很少，直接帶來的經濟效益還沒有很好地顯現出來。
2.4農業信息數據的管理和標準化工作有待進一步加強
地理信息系統（GIS）以及其他農業信息管理系統為了完成某種分析工作所要求的各種農業數據往往格式與結構不同，而且往往掌握在不同的管理部門或研究機構中。因此，未來建立在網絡上的農業地理信息系統要具備獲取和分析分布式存儲數據的能力，也就是說我們要使所謂的WebGIS能夠協同處理來自不同組織和機構的農業數據[2]。
3建設數字農業的基本設想
隨著經濟社會的快速發展和科技進步，臺州在數字網絡建設、原始數字化數據積累、數字化信息采集及其處理等
方面的工作已有一定的基礎，起動發展數字農業不僅是必要的，而且是可行的。借鑒許多學者的研究結果[4，5]，提出建設臺州數字農業的基本設想，就是要在臺州已有農業信息化建設成果基礎上，建立可視化的臺州農業地理信息系統，構建直觀形象的農業信息管理與輔助決策視頻體系，實現農業信息的現代化綜合管理、分析、共享和，徹底改造臺州傳統的農業管理模式，全面提升臺州農業工作的信息化和現代化水平。
3.1整合已有的農業信息
在國家、省級信息基礎設施建設的基礎上，以各級農業部門為依托，建設中央一省一市縣信息骨干網絡系統，形成一個功能完善、性能優良的農業綜合信息網絡系統，并與其他網絡互聯，成為一個全方位的農業資源和經濟信息網絡系統。
3.2信息表達要直觀、形象，并要實現信息系統的聯網
把市內的地形、地貌、交通、村鎮、行政區劃等基礎地理信息以及耕地分布、土壤類型、種植結構、水肥狀況、農作物生長發育、氣象、病蟲害、農民知識、鄉鎮企業、農業法律法規等各種農業信息以圖形圖像等直觀形象的可視化電子地圖與相關信息的形式在投影視頻系統上進行顯示和表達，隨著數字農業的發展，逐步做到與省級、國家級類似的信息系統進行交互式查詢等。
3.3強化對科研、管理等的服務工作
通過對基礎地理信息和農業專題信息的空間分析、網絡分析和追蹤分析等，實現農業科研、管理和決策人員在全市三維農業電子模型上，對農業生產中的現象、過程進行模擬，高效、直觀、形象地為農業工作的規劃、設計、建設、經營、管理、服務、決策等提供科學依據。
4參考文獻
[1]蔣建科.“數字農業”帶動農業現代化[J].農資科技，2003（5）：41.
[2]薛領，雪燕.數字農業與我國農業空間信息網格（Grid）技術的發展[J].農業網絡信息，2004（4）：4-7.
[3]曹宏鑫，王家利，鄭宏偉.發展“數字農業”推動農村信息化[J].農業網絡信息，2004（1）：17-20.
關鍵詞：城鄉協調發展經濟政策財政政策
1城鄉發展不協調的主要表現
1.1城鄉居民經濟收入不協調
2004年，中國城鎮居民人均可支配收入為9422元，農民人均純收入僅為2936元，城鄉收入差距為3.23。城市居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入的比率，還不能真實地反映城鄉之間的實際收入上的差別。首先，城鎮居民人均可支配收入指標和農村居民人均純收入指標的統計口徑存在較大差距。論文百事通農民人均純收入不僅包括實物性收入，而且還包括用作生產資料的投入，如果僅考慮貨幣收入，剔除農民純收入中的實物部分，按現金收入計算，目前的城鄉收入差距將擴大為4倍多。其次，城鎮居民人均可支配收入指標和農村居民人均純收入指標沒有反映城鄉居民在福利方面的差別，城市居民在住房、社會保障、公共衛生、教育等方面享有國家的補貼。如果考慮到城鄉在這些方面的差異，城鄉居民真實的收入差距將進一步擴大。第三，從現行的統計調查制度的實際情況來看，由于存在樣本偏誤，高收入戶難以涵蓋，城鎮居民人均可支配收入水平存在一定的低估。若考慮城市居民的各種福利性補貼，城鄉居民實際收入差距將進一步拉大到5~6∶1。
1.2城鄉居民社會保障不協調
我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。在我國，已初步對立起覆蓋城市人口的社會保障體系，但農民由于“身份”的制約，沒有真正享受到國家應當為他們提供的基本公共產品。經濟社會發展歸根結底是為了人的發展，要給人們以更多、更切實的“人文關懷”。由于改革發展實踐中的某些偏差，農村的社會發展出現某些十分突出的問題，主要是養老、醫療和貧困問題。一是養老問題，我國已進入人口老齡化國家的行列，約有1億老年人生活在農村，缺乏生活來源，養老問題十分突出。二是醫療問題，農村醫療條件差，農民看病難。1998年全國衛生總費用為3776億元，其中政府投入為587.2億元，用于農村的衛生費用為92.5億元，僅占政府在城市投入的15.9%。三是農村貧困問題。我國還有3000多萬貧困人口，其中80%生活在農村。因此，必須建立農村社會高度，為農民的的生存提供最基本保障。
1.3城鄉居民享受教育不協調
長期以來，我國在文化教育領域采取城鄉分割的教育投資模式和不公正的高校招生政策，在教育資源的分配上大大向城市傾斜。據統計資料顯示，1997年，農村和城市學生平均受教育年限比是1∶1.39；1998年，每百萬人口中的在學校學生數比是1∶2.21。另據一些學者的抽樣調查，1995年城鎮職工的平均受教育年限為10.58年，而農村從業人員平均受教育的年限僅為6.66年。同樣數量的初中畢業生，在城市能夠升入高中的比例大概是60%左右，而在農村卻只有30%左右。據第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠低于城市人口占65.4%的水平。農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成，這足以說明中國城鄉之間居民享受教育不不協調。
2城鄉發展不協調的主要原因
2.1國家對農業的投入偏低
首先，建國50多年來，我國財政對農業投入的總量約5000億元，僅占財政總支出的6.5%左右。其中，解放初期占財政支出的5%左右；其次，在“二五”時期和國民經濟調整時期，財政對農業的支持有所增加，達到10%左右；再次，在“”時期又有所下降，比重大約在8%左右，以后的10余年間，財政支農的力度又有所加強，提高到了10%；但20世紀90年代以后財政支農的力度逐步減弱，特別是最近幾年相對數降到了歷史最低點，僅為財政總支出的3%～4%，無法保障我國農業健康快速發展和農民持續增收。據統計，發展中國家財政對農業的投入一般保持在10%左右，像印度、泰國、巴基斯坦等發展中國家，財政對農業的投入要占到財政總支出15%以上，大大高于我國的水平。
2.2農村居民缺少社會保障
目前，我國的社會保障制度主要在經濟發達的城市進行，農民的保障方式主要是家庭保障、土地保障和集體保障，但這三種保障方式都存在問題。一是家庭小型化使得家庭保障能力下降，由于我國實行計劃生育國策，家庭人口規模小型化，保障功能下降，特別是養老負擔過重；由于工業化和城鎮化的發展，大量的農村勞動力涌向城市，家庭保障功能更加弱化。二是土地保障，由于我國人均耕地少，再加上農產品價格低廉，靠種地收入不可能解決養老、醫療等社會問題。三是集體保障，少數經濟發達的農村，已經建立起和城市相似的社會保障制度，但由于我國90%以上的村集體負債經營，成為名符其實的“空殼村”，村集體已喪失了過去的養老、醫療等功能。
2.3農村教育經費緊缺
中國農民在中國工業化進程中已經做出了很大的犧牲，在城鄉分割教育投資體制的作用下，各種教育資源越來越集中到城市學校，農村學校卻窘困到發不出教師工資、缺乏正常辦公費用的尷尬和寒酸的地步。盡管社會各界不斷呼吁，中央政府也多次采取措施，企圖解決長期拖欠教師工資、挪用教師經費這一頑癥，但往往事倍功半。幾百萬農村教師難住了國家財政，教師的工資無著落，農村骨干教師大量流失。據統計，1992年全國大約流失45萬名中小學教師，且大多數是青年骨干，流失的教師又大多集中在農村。據統計，2002年，全國共計新欠中小學教職工國標工資22億元，中西部25個省份尚有中小學危房4000萬m2。一些農村中小學公用經費緊張。目前，中西部農村地區有貧困學生2400多萬名，受到各種資助的人數有限。
3促進城鄉協調發展的經濟政策
3.1加大財政支農的力度
各級財政部門都要按照《中華人民共和國農業法》的要求增加農業投入。中央和地方各級財政預算內每年用于農業支出增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度，每年財政支農支出的增長水平要高于上年財政支農支出的增長水平。中央和地方各級財政支援農業生產支出、農林水利氣象部門事業費、農業綜合開發資金支出占財政總支出的比重要逐年提高。另一方面要提高農業自我積累和發展能力并積極利用外資。積極引導農村集體和農民增加對農業的資金投入，國家財政對農業的投入，在一定意義上說，是為集體和農民增加對農業的投入創造良好的外部條件。國家財政資金可以引導農民和集體明確農業投入方向，而貼息或補貼性投入又對農民、集體投入給予一定的經濟刺激。農村集體和農民投入是農業投入的大頭。通過國家財政引導，使農民對農業的投入有一個合理的回報，以增加投入的積極性。新晨
3.2建立農村社會保障制度
在向市場經濟轉軌的過程中應盡快建立農村社會保障體系，使之與城市社會經濟發展相適應。
在農村社會保障制度中，需要建設的具體制度很多，就目前而言，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“老有所養，病有所醫，生有所靠，因而農村養老保險、農村醫療保險和農村最低生活保障三項制度的建設是其重點：一是建立農村養老保險制度。主要包括社會保險的實施范圍、籌資模式、保險形式和管理體制等。二是建立農村合作醫療制度。農村合作醫療制度是指在政府的指導下和集體經濟的扶持下，以農民為保障對象，按照自愿、適度與受益的原則，通過多種合作形式建立的滿足基本醫療需求的醫療保險制度。在目前情況下，政府的財政支持是關鍵，各級政府要有適當的財政投入，作為農村合作財政支持是關鍵，各級政府要有適當的財政投入，作為農村合作醫療的啟動資金，特別是對貧困地區這就顯得尤為重要。三是農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是指國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。保障對象一般應包括：因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；因災因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力，無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。
【摘要】我國政策性生豬保險自2007 年出臺以后，短短幾年時間就得到了很大的發展。但如何確保政策性生豬保險充分發揮其政策性功能這一問題始終得不到解決。本文從生豬保險監管的現狀出發，分析如何確保政策性生豬保險充分發揮其政策性功能，實現其經濟政策目標，并提出相應的實現路徑。
關鍵詞 農業保險；生豬保險；政策性；監管目標
【基金項目】本文是國家社會科學基金項目（13BJY097）、湖南農業大學國家級優秀博士學位論文培育基金項目（GYB201003） 和湖南省哲學社會科學基金項目（12YBA168） 的研究成果之一。
【作者簡介】黃亞林，湖南農業大學經濟學院講師，博士，研究方向：農業保險。
政策性生豬保險作為國家支持農業和農村發展戰略的重要組成部分，具有不同于其他保險的政策經濟意義，但如何確保政策性生豬保險能充分發揮其政策性功能這一問題始終得不到解決。本文將分析我國生豬保險監管的現狀及其存在的問題，并針對其問題提出相應的建議。
一、生豬保險監管的必要性
（一） 生豬養殖的風險
我國自古以來就是一個農業大國，農業作為基礎產業，在整個再生產循環過程中，由于自身的弱質性和生產過程的特殊性， 面臨著許多風險。生豬養殖作為農業養殖業的一大重點，是典型的風險產業，其風險主要有以下幾種。
第一種是自然風險。從概念上來說自然風險即由自然災害造成的欠產欠收，主要表現為區域性、難以預見性的特點。農業作為自然界的一部分，它的發展離不開自然界， 自然受到多種自然因素的影響。尤其是我國國土面積大，經緯跨度也不小，各個地區的地理環境和氣候千差萬別，使得農業風險更加復雜。我國的自然災害（包括農作物病蟲害等） 種類繁多，如氣象災害、地質災害、海洋災害、森林草原火災和重大生物災害等。就生豬養殖業來說，自然風險主要體現在暴雨、雷電及泥石流、地震等引起的豬棚坍塌等事故中。
第二種是疫病。我國目前的養豬產業處在發展的階段，有規模化的趨勢。對于生產、養殖越來越集中的生豬來說，疫病就是一大威脅。近年來，由于豬病種類的增加，細菌和病毒的變異、出現非典型性疫病、耐藥性的增強、生物安全措施不力，多種疫病混合感染，生豬之間交流頻繁，疫病傳播迅速，加之豬肉流通渠道增多，疫病檢疫防疫和診斷治療滯后等原因，使養豬業遭遇動物疫病侵襲的風險加大。表1反映了近年來我國生豬（含能繁母豬)產量的變化趨勢。
第三種是社會風險。有時也被稱之為行為風險，是指由于個人或團體的社會行為不當導致社會沖突、危及社會穩定和社會秩序的可能性。從生豬養殖的角度來說，社會風險包括買賣偽劣飼料等生產資料、不正確的行政干預、工業污染、農業政策等經濟環境變化和故意投毒等行為給農業生產和經營帶來的損失。
第四種是市場風險。生豬養殖業的市場風險主要是指因為生豬在通過市場轉化為商品的過程中，由于市場行情變化、消費者需求轉移等不確定性因素引起市場價格波動導致養殖戶收入減少的風險。由于生豬市場調節的滯后性和市場信息的不對稱性等原因， 生豬的價格易發生較大的變動。特別是近10 年內，盡管生豬養殖業發展很快，但周期性波動特征依然非常明顯，并且波動幅度很大，生豬市場風險的影響日趨上升。
需要指出的是，一般說來，生豬保險主要是豬流感、豬藍耳病等疫病以及泥石流、地震之類的自然風險和價格波動的市場風險。其中因為現在生豬養殖趨向于規模化，所以對疫病等自然災害的保險最為普遍和重要。
（二） 生豬保險的特殊性
生豬養殖產業屬于弱質產業，受自然災害和豬流感等疫病影響較大，同時，由于生豬保險屬于準公共物品，所以具有很強的政策性和非盈利性，這與商業性保險公司追求效益最大化的經營目的相矛盾。另外一方面，生豬保險的保費收入低，風險大，對經營生豬保險的商業性保險公司來說會帶來虧損，這也與商業性保險公司的經營目標相背離。因此，在缺乏政府的費用補貼、稅收優惠等政策支持的情況下，商業性保險公司缺乏經營動力。但是就目前的情況來說，我國生豬保險監督管理主要由監管商業性保險的中國保監會來實施，但政策性保險的監管與商業性保險的監管除之前提到的經營目的和目標的不同外，在監管的性質、內容等方面均有很大差異，特別是政策性生豬保險業務管理較之商業保險業務管理要更加復雜，涉及到農林經濟的各個方面，需要各部門之間的相互配合。
目前在我國，由于養殖戶對政策性生豬保險的作用和性質的不了解及政府關于生豬保險的宣傳不到位等原因，養殖戶的生豬保險意識還很淡薄。而養殖戶作為生豬保險的投保人和受益人，這種狀況在很大程度上限制了生豬保險市場的發展，導致我國目前的生豬保險市場仍然處于起步階段，市場發育不健全。這會在一定程度上使政策性生豬保險市場的交易費用上漲，甚至破壞市場的交易秩序。所以，必須對我國的生豬保險實施監管，在問題造成危害之前采取前瞻性的措施，消除或減輕損失。
二、生豬保險監管存在的問題
2007年國務院為有效降低能繁母豬養殖的風險，鼓勵和支持能繁母豬生產，了《國務院關于促進生豬生產發展穩定市場供應的意見》，根據該文件， 能繁母豬的保險金額為1000 元/頭，保險費為60 元/頭。保險費由中央財政補貼50%，省財政補貼30%，養殖戶交納20%。現行生豬保險監管機構是1998 年11 月成立的中國保險監督管理委員會。但目前生豬保險的監管還存在一些問題。
（一） 監管成本高
生豬保險自2007年出臺以來，在我國發展的年限并不長，在監管方面存在很多不足。我國目前采取的是較為嚴格的實體監管方式，重點監管條款以及費率的審批、手續費標準等理賠的流程，而對保險公司賠付能力、資產負債質量等方面的監管還很薄弱。導致成本過高，還不具備有效性。
（二） 有效性差
按業務性質不同實施不同監管是國際慣例，具有非常明顯的政策性，而我國對生豬保險一般按照商業保險來監管，致使一些生豬保險的政策難以落實。中央及地方政府對每頭生豬的補貼保險費是48 元，養殖戶交12 元。同時對國有農業保險經營組織、農業相互保險社、相互保險公司和保險合作社免除一切稅收，對商業保險公司經營政策性生豬保險，根據具體情況，或予以免稅，或予以減稅。被保險人獲得的賠償金，也不會被課稅。若按商業保險的規定來，這些補貼、稅收優惠養殖戶就享受不到了。表2反映了2012年生豬和能繁母豬的承保數據，從這些保費收入的情況可以看出，生豬保險的稅收優惠政策并沒有有效地實施。
三、生豬保險監管存在問題的原因分析
（一） 生豬保險監管的特殊性
1.較難統一費率標準和賠償標準。一方面，生豬養殖的風險主要是自然風險和疫病，如暴雨、冰災、干旱、豬流感、豬藍耳病等，其發生極不規則且一般都有伴發性，以往災情和疫情累積的統計資料，對預測未來災情和疫情的作用不大。另一方面，生豬品種繁多，各畜齡期生長差異較大，災害定損標準難以量化。以一頭能繁母豬為例，在生豬市場行情不同，品種不同時，每頭差價可達1000～2000元。而我國目前的監管手段很難應對這種狀況。生豬保險條款僅規定了生豬不同生長期的最高賠付比例，而沒有公認的、具體的、可操作的定損標準。表3 反映不同行情、不同品種生豬的經濟價值。
2.保險價值難以確定。生豬同所有的農產品一樣具有鮮活性的特點，這一特點使生豬保險的受損現場容易毀失，對生豬保險查勘時機和索賠時效產生約束。如果被保險人在出險以后不及時報案，則會失去查勘定損的機會。如能繁母豬出險后沒有佩戴耳標的就不予賠付，因病死亡的能繁母豬不做無害化處理的不予賠付，補欄的母豬未及時補辦保險的不予賠付。這也是農業保險更容易引發道德風險的重要原因。因此，生豬保險合同對理賠時效的約定比普通財產保險嚴格得多。
3.生豬保險的政策性經營方式不夠明確。迄今為止，我國的生豬保險試點一直局限在“政策性保險+商業化經營”的經營模式當中，風險投資再加上政府補貼始終是其經營的一個主要做法。從而導致政策性保險業務和商業性保險業務的核算不能夠明確地劃分開來。政府在提供補貼時無法準確判斷經營政策性保險業務的商業保險公司的虧損究竟是來自政策性業務，還是商業性業務，難以確定合適的補貼額度，難以科學評價商業保險公司經營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性生豬保險業務的開展。
生豬保險具有準公共物品的性質。它作為一種保險商品，既不是完全的私人物品，也不是純粹的公共物品，而是準公共物品。生豬保險的利益是外在的，從長期利益來說，生豬保險最終真正的受益者是消費者而不是保險公司。生豬保險的外部屬性決定了生豬保險應該是一種政策性保險，應該由政府參與經營管理，生豬保險的經營費用和部分保費應該由全體消費者(或者政府)承擔。
（二） 生豬保險的法制不健全
到目前為止，我國的生豬保險監管仍然存在很多問題。農業保險法律制度處于真空狀態在一定程度上是造成這種狀況的一個重要原因。政策性生豬保險作為國家支持農業、農村發展的一項措施，它的非營利性使它對相關的法律法規具有很強的依賴性，它是準公共物品的一種，具有非常明顯的公益性。它是國家農業和農村發展政策的有機組成部分，法律法規的制定與完善是政策性生豬保險發展的前提和保證。而我國對政策性保險業務至今尚無一套完整的法律、法規及相應政策予以扶持。《中華人民共和國農業法》對農業保險的規定是，“農業保險必須自愿加入，任何人不得強制”。
（三） 生豬保險的監管機制有待完善
在我國，生豬保險監管由中國保監會監管，沒有設立獨立的監管機構，其他政府部門不得干預農業保險經營管理機構的經營與管理。但是由于農業生產本身所具有的同其他產業不同的風險，從而對農業保險的經營運行與監督管理有不同的要求，然而對傳統的農業保險來說，經營與監管技術只是簡單地套用財產保險技術與監管體系。這樣，就難以實現對農業風險的有效識別、計量以及損失控制，會使農業保險經營失去方向，增加經營的成本，從而無法吸引商業保險公司進入到農業保險市場，進而抑制了農業保險的發展。我國農業保險市場監管體制是中央保監會到各省保監局自上而下的模式。在我國2009 年保監會的《關于規范政策性農業保險業務管理的通知》中，對政策性農業保險的經營主體所要達到的條件做出了規定，還提到了加強監督管理、提高服務質量等內容。
四、實現生豬保險監管目標的途徑
（一） 加強基層監管力量
在建立專門監管農業保險的機構的同時，可考慮根據各地區生豬保險業發展的實際情況，合理鋪設監管分支機構，讓地方政府參與監管。加大監管的延伸觸角，同時又要以法律的形式規定地方政府的監管職能、監管范圍以及監管權限等，發揮地方政府機構的監管職責和地區優勢，既不能越位又能及時補位，起到對于監管職能的良好補充與配合的作用，從而提高監管效果。
（二） 引進外部監督力量
可考慮適當引入外部力量對生豬保險進行監管。例如像國外一樣，引入審計師會計師事務所等社會審計力量對保險公司日常經營狀況及財務報告進行審計。明確規定獨立審計機構的審計范圍、頻率和質量要求，將審計機構出具的審計報告作為監管部門評價保險機構，采取監管措施的一項重要參考依據，使得對保險企業經營的定期審計成為防范和化解行業經營風險的一項重要措施。
（三） 加強社會監督
建立生豬保險參保農戶消費者監督機制。要按照維護一般消費者應有權利的要求，通過電視媒體、互聯網、報刊和社會調查等方式，加大生豬保險政策的宣傳力度，認真保障生豬保險參保農民的知情權，鼓勵引導參保養殖戶積極維護自身合法權益并主動向相關監管部門反映生豬保險運行中的各類違法違規行為，使廣大養殖戶信息靈通，以切實發揮公眾監督作用。
關鍵詞：水源地；生態敏感區；有機農業；生態補償；外部性
1水源地生態敏感區發展有機農業的必要性
眾所周知，化肥、農藥等人工化學品的過量使用所造成的農業面源污染已成為現代農業生態化面臨的主要問題和挑戰。“綠色革命”以來，以石油農業為特征的現代農業在提高農業生產效率，大幅度提高單位面積產量并帶來巨大經濟效益的同時，也產生了明顯的負外部性影響。20世紀初期，美國學者富蘭克林•金訪問了東亞中日朝三國，認為東方農耕是世界上最優秀的農業，并著成《四千年農夫：中國、朝鮮和日本的永續農業》一書[1]，認為農業可持續發展的關鍵是保持土壤的肥沃，東方農耕的核心技術是豆科綠肥、人畜糞便還田和多熟種植等。東方農耕類似于有機農業，有機農業生產系統強調生物動力驅動而非人工物質與能量，在實現環境保護、動物福利、食品安全和人體健康、資源可持續利用、社會公信目標時，有機農業是解決農業負外部性問題的一個途徑[2]。雖然有機農業的理念重新出現在20世紀初期，但直到80年代才受到各國重視。僅靠消費者的青睞和支持并不能從根本上促進有機農業的發展，它主要還是依賴政府的政策扶持和引導。歐盟理事會1991年EC法規第20929/1號首次在歐洲確立了有機生產、有機產品標識和檢測的大體法律框架[3]。受益于得力的政策，歐洲的有機農業在20世紀90年代增長率超過了75%。美國農業部1980年編寫并了《關于有機農業的報告與建議》，1985年農業法案制訂農地保護計劃，1990年明確發展有機農業和認證制度。日本民眾從20世紀70年代開始就在實踐有機農業，并在“產消合作（提攜）”原則的基礎上建立了生產者和消費者之間的信任關系，但90年展起來的種植標準和農產品認證卻沒有歐美嚴格[4]。20世紀90年代，現代有機農業開始引入中國[5]，但常規農業化學投入品仍居高不下，2010年全國的化肥施用量達到了5460萬噸，而農藥的施用量平均每年140多萬噸，其中主要是化學農藥，占世界施用總量的1/3。2015年，國家農業部公布了“一控兩減三基本”政策，并計劃在2020年實現化肥、農藥兩個“零增長”。現代農業生態化轉型是中國實施綠色經濟戰略和生態文明建設的重要任務之一，在生態敏感區發展有機農業并對其進行生態補償，解決生態敏感區的負外部性問題尤為重要。徐留福等[6]提出了農田、水源地、海岸帶、河岸帶、城鎮5種主要生態敏感區類型。對于水源生態敏感區的水質保護而言，減少或改變農業化學品投入是核心。同時，有機農業發展與水源生態敏感區的生態安全維護息息相關，科學合理地對有機農業進行生態補償，是促進水源地有機農業發展的重要激勵手段[7]。以南水北調沿線水源區為例，為保證一江清水北上，2014年出臺的《南水北調工程供用水管理條例》提出了“三先三后”的原則，即“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”。南水北調丹江口水庫庫區主要有兩類水污染：一為工業廢水和城鎮生活污水排放；二為化肥農藥使用、畜禽養殖和農村居民生活污水排放[8-9]。前者是點源污染，易于發現和監控；后者是面源污染，難以防治。按照《河南省淮河流域、“南水北調”中線工程沿線區域農業面源污染調查工作方案》，南陽市從2005年開始就對淅川、桐柏、鎮平、方城、鄧州、宛城、臥龍、西峽8個縣的化肥、農藥等農用化學物質、畜禽養殖廢棄物、農村生活廢棄物和水產養殖廢棄物等造成的農業面源污染進行了調查，并逐步在水源區開展了有機農業示范工程[10-11]。2015年的《丹江口水庫（河南轄區）飲用水水源保護區劃》規定了陶岔取水口至上游中線距離10千米為一級保護區水域，還分別規定了二級保護區及準保護區的水域和陸域，湖北省也制訂了相應規劃和保護方案。2016年河南省南水北調水源區的淅川縣、西峽縣、內鄉縣和盧氏縣被劃入國家重點生態功能區，把發展有機農業作為重點方向，但水源生態敏感區的有機農業生態補償才剛剛起步。
2國內外流域生態補償研究進展
生態補償在國際上又稱作生態系統／環境服務付費（PES），是一種使外部成本內部化的環境經濟手段，誰補償誰、補償多少、如何補償是其核心問題。Wunder[12]認為PES應包含以下幾方面內容：一種自愿的交易行為；能夠很好地被定義的生態系統／環境服務（ES）；至少有一個ES的購買者；至少有一個ES的提供者；確保ES的提供。2007年，關于流域生態補償的貝拉吉奧會談[13]達成一致意見，即流域生態補償中的下游服務使用者從上游土地利用實踐中獲益，這會確保諸如土壤免受侵蝕和河流穩定性等服務的供給。Pigou提出政府干預是解決經濟外部性帶來的市場失靈的一種手段，比如稅收和補貼金。Coase[14]認為外部性問題的實質在于雙方產權界定不清，出現了行為權力和利益邊界不確定的現象。要解決外部性問題，必須明確產權。在國際環境與發展研究所（IIED）的研究著作中，Landell-Mills&Porras[15]對PES做了分類，同時強調了政府和市場的作用以及它們之間互相依賴并合作的關系。其先驅性工作對之后的研究有著極大影響和借鑒。補償主體不僅是政府，還有供水公司、基金會、非政府組織以及用水戶，而受償主體有上游種植戶，包括村委會、社區，還有地方政府。要實現諸如好的水質和健康的環境等正外部性，避免市場失靈，當實際行為不可盈利的情形下，政府需出面以逐步達成雙贏狀態。多元化的項目發起人和中間“人”也是有力保障。在流域生態補償領域，特別是關于南水北調水源區的生態補償，國內的相關研究較多。王金南等[16]指出，狹義而言，生態補償指國際上生態服務付費的行為，或者增加污染者付費和受益者補償的內容；廣義而言，指有利于生態環境保護的經濟手段，不僅包括對生態環境成本內部化的手段，也包括與自然地域環境相關的區域協調發展政策。俞海和任勇[17]認為由于環境資源產權界定或權利的初始分配不同，造成了流域上下游發展權利事實上的不平等，這就需要一種補償來彌補這種權利的失衡以及生態環境保護產生的正外部性。朱桂香[18]闡述了生態補償主體的范疇，包括對生態環境本身的補償、對生態保護做出貢獻者給予補償、對在生態破壞中的受損者進行補償、對減少生態破壞者給予補償和對個人或區域保護生態環境的行為進行補償等。俞海和任勇[17]指出南水北調中線工程下游沿線享受生態服務的中央、地方政府應當是提供補償的主體，而上游水源涵養區的地方政府、企業法人與社區居民等是接受補償的主體。生態補償的范圍包括生態建設和保護的額外成本和發展機會成本的損失等。如何建立合理的生態補償機制，制定合理的生態補償標準是流域生態補償研究的主要方向和核心內容。Brouwer等[19]對世界47個案例的分析表明，服務提供者的選擇、社區參與、量化目標的監督和中間“人”的數目使得項目參與期限和條件達成的環境目標效果顯著。曹明德和王鳳遠[20]認為生態補償機制是自然資源有償使用制度的重要內容之一，其包括兩層含義：一是自然資源作為資源性資產，具有經濟價值和生態價值，是所有權人實現其經濟利益的方式；二是對生態環境保護做出貢獻并付出代價者理應得到相應的經濟補償，因為生態功能是具有價值的。邵毅[21]基于博弈論和前景理論的視角，將南水北調工程的水源區和受水區看作兩個“個體理性人”，當兩者陷入“理性陷阱”.缺乏主動合作的行動時，中央政府的監督懲罰機制變得十分必要；當“集體理性”得以實現時，雙方會主動尋求合作，監督懲罰機制的作用越來越小。李平[22]指出建立南水北調中線工程生態與水資源補償機制的條件已趨于成熟，輸水地區經濟落后，為水資源保護付出代價大，流域用水矛盾突出，經濟社會發展對生態環境的壓力大等。而解決水源地經濟發展和環境保護兩難處境的突破口就在于建立南水北調水源保護區的利益補償機制[23]。喬旭寧等[24]對流域生態補償的關鍵問題，諸如補償主體和對象的界定、補償標準的確定等進行了探討，并在此基礎上構建了流域多種生態要素、多元主體間的流域生態補償機制研究框架。李雪松和李婷婷[25]強調建立真正的生態補償機制，關鍵問題是如何分配和使用補償資金，誰來征收，誰來使用，分配到何處，如何監督和評價政策或機制的效果。因此國家需要建立責權利統一的生態補償行政責任機制。外部性的生態補償量很難直接貨幣化，往往要從成本彌補的角度來考慮。不僅要考慮生態建設和保護的直接成本，還要考慮損失的發展機會成本和政策投入等[26]。所采用的計量方法包括機會成本法、費用分析法、生態系統服務價值評估法、水資源價值法等，條件價值評估法更是被廣泛用于生態補償實踐[27-28]。可以將其歸納為兩種，即核算法和協商法[18]。近年來，各位學者對南水北調受水區的各個省市應該給予水源區的各個省市的生態補償量做了標準計量。李懷恩等[29]、史淑娟等[30]以陜西水源區水土保持補償量為著眼點，對各種補償量模型進行了估算，表明基于保護水源所付出成本的水源區生態服務補償支付較為可行。周晨等[31-32]運用CVM方法對農戶的支付意愿和受償意愿進行了估算。Li等[33]、Wei等[34]分別采用了生命周期評價和水足跡的方法對受水區的水資源和作物進行了考察。李亦秋[35]、韓德梁[36]利用3S技術及數理統計方法，對丹江口庫區和上游生態系統服務價值進行了分析和估算。胡儀元[37]對漢水流域生態環境狀況的歷史變遷、生態保護與生態補償的現狀及未來對策進行了考察和調研。譚秋成[8]認為為保護丹江口水庫水質，減少氮、磷流入水體，可考慮以生態補償方式鼓勵農民將部分土地休耕或退耕，并估算種植小麥須補償259.69元/畝（1畝=1/15公頃，下同），玉米須補償331.64元/畝，水稻須補償567.31元/畝等。由上述研究可以看出，基于不同方法對不同地域甚至相同地域的標準估算值還存在著一定差異，其標準的實際可行性還有待進一步商酌。總體上看，國內外關于水源生態敏感區有機農業生態補償的研究文獻并不多見。
3水源區有機農業生態補償實踐
國內外流域及水源區有機農業與生態補償積累了一些典型案例和實踐經驗，通過對其補償機制進行分析和比較，可以為水源地生態敏感區尤其是南水北調丹江口水庫庫區的有機農業發展與生態補償提供可行的參考依據。
3.1國際案例
在歐洲，1987—1992年對有機農業轉換的財政資助包括了丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、瑞士、奧地利和德國。歐洲經驗表明，轉換補貼可以促進有機農業份額的增長[38]。歐盟通過歐洲農業保障基金補貼到各國。2000年，歐洲各國政府簽署了水框架指令（EEC/60），有強制義務在2015年達成優質地表和地下水的目標。2004年，歐盟出臺《歐洲有機食物和農業行動計劃》，這一計劃表明了有機農業在歐洲農業政策下的相關性，指出了有機農業提供公共物品服務和受到消費者關注的雙重社會角色，但發展目標沒有設定清楚。2007年，CE834定義了“轉換（conversion）”為從常規農業向生態（有機）農業的轉變，包括在一段時期內有機生產的供應。該文件還明確了一年作物的轉換期為兩年。歐盟除轉換期補貼外，還有維持補貼、認證補貼、農業環境補貼等多種有機農業補貼形式。新歐盟共同農業政策改革（2014—2020年）保留了市場支持和直接補貼、農村發展這兩個支柱，更加注重政策的統籌協調，兼顧公平和效率，注重促進有機和可持續農業的發展。羅馬尼亞西北部的Satu-Mare縣有450公頃農場，主要生產小麥、玉米、向日葵和大豆等作物。2010年羅馬尼亞政府759號決議規定，如果農場在有機農業系統中注冊并且處于轉換期，其種養業生產將受到特別資助，具體補助金額為5公頃以下補償540歐元，5～20公頃補償611.43歐元，20公頃以上補償510歐元。有機農業的面積從2006年的4.56萬公頃增加到2012年的17.46萬公頃，增長了3.8倍。相關研究表明，在羅馬尼亞有機作物的經濟效率要略高于常規作物[39]。德國的農業生態補償實行政府補償為主、市場補償為輔的復合型補償機制[40]，包括直接補貼、生態轉型補貼等。德國巴伐利亞州首府慕尼黑南部的Mangfalltal流域下游有130萬住戶，年需供水1億立方米左右，供水公司發現由于上游農業和畜牧業活動導致水質逐步惡化，他們決定采取用水保護措施。1992年，公司與三個有機農業聯合會一起在該流域發起了一個有機農業項目，旨在減少水中的硝酸鹽和農藥含量并改善水質。至2010年，流域上游150戶簽約，他們需要加入其中一個有機農業聯合會來獲得認證從而得到現金補償。在該項目中，受益者是慕尼黑的用水戶，他們繳納稅金享受供水。供水公司作為中間“人”代表了用水戶的利益，他們負責項目的準備、簽約，而監管則屬于有機農業聯合會。2008年，大約有2500公頃土地轉向了有機農業。1992—1998年，有機農業補助為281歐元/(公頃•年)，1998—2010年為230歐元/(公頃•年)，2011年以后補償分為三個區，每年最多補償380歐元[41-42]。德國巴伐利亞州的另一城市Augsburg南部有30萬居民，2011年接受供水1680萬立方米，上游流域是農牧混合區。當地90個農戶中有60個簽約了有機補償計劃，1991—2009年，若不用農藥補助175歐元/(公頃•年)，不用農藥、化肥補助250歐元/(公頃•年)，若通過有機農業認證則補助400歐元/(公頃•年)。控制硝酸鹽分三個標準給予0～100歐元的生態補償資金，2009年以后分11個標準，以上補償標準每5年更新一次[42]。法國是歐洲第一農業生產大國，其農業產值占歐盟農業總產值的1/5，農產品出口長期位居歐洲首位。法國1990年以后開始發展生態（有機）農業。Lons-le-Saunier市西北的Villevieux地區有2.5萬人，2011年接受供水180萬立方米。Vallière流域有75個農戶，65%的耕地種植小麥和玉米，30%為永久牧場，5%為葡萄園。20世紀80年代以后，該流域開始為控制硝酸鹽和農藥污染按面積分區進行補償。1993—2006年，若減少使用20%的化肥和農藥，則給租地戶補助170歐元/(公頃•年)，農場主補助260歐元/(公頃•年)，補償標準每3年更新一次。2006—2009年，共計對1500公頃農地給予了生態補償[42]。在哥倫比亞，20世紀90年代甘蔗種植的擴張直接面臨著缺水問題，用水戶自己成立了一些聯合組織來節約用水，Asobolo就是這樣的中間組織之一，創立于1993年。該案例的ES目標是水流調節和水量，提供者是上游Bolo河流域的農戶，他們通過社會和農業環境發展項目接受實物補償。受益者是下游的用水戶，他們自愿支付稅金來實施補償。Asobolo作為一個中間“人”，負責項目的準備、簽約和運行，他們也希望能夠改善農戶的生活質量[41]。美國的有機農業生態補償也是由政府和市場共同主導的。隨著美國環境質量激勵計劃的出臺，1997年，愛荷華州成為首個實踐有機農產品質量激勵計劃的州。2002年出臺的農業法案規定，農業部通過實施生態保護補貼計劃，以現金補貼或計劃援助等方式，把資金直接分發到農戶手中或用于各種生態保護補貼項目。2003—2007年，美國每年撥付300萬美元用于資助有機農業研究[43]。非政府組織（NGO）在生態補償中發揮著十分重要的作用，有機農業的發展是以政府的直接政策為依托，但同時也離不開自下而上的非政府組織的建立和發展。國際有機農業運動聯盟（IFOAM）是最具影響力的非政府組織之一，1972年在法國成立，成立之初僅有英國、瑞典、南非、美國、法國5個會員國，目前已經成為一個擁有來自100多個國家700多個集體會員的國際有機農業組織，通過定期召開有機大會將世界各地的有機農業從事者們聯合在一起，并且制定了基本的有機生產規范[44]。IFOAM是有機農業生態補償的重要力量之一，建立政府、市場等多方聯動的生態補償機制，是實施有機農業生態補償的根本發展趨勢。
3.2國內案例
關于水源地生態敏感區有機農業生態補償的實踐，國內相關研究還不多見。以下以北京市密云水庫退稻還旱項目、云南省洱海流域農業生態補償、云南省哈尼梯田受償意愿、云南省松華壩水源保護區農業發展模式、遼寧省大伙房水源保護等生態補償項目為例進行總結分析。2001年5月公布的《21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續利用規劃》在北京市密云水庫上游的潮河、白河、黑河流域實施了退稻還旱工程，以改善水質與來水量。2003年開始試行，涉及北京市與河北省多個縣市。2006年，在張家口赤城縣黑河流域成功實施了1.74萬畝稻改旱試點項目。2007年正式在赤城縣和承德豐寧、灤平兩縣開始實施稻改旱的項目。北京市每年補貼5665萬元支持河北張家口承德地區，共實施了10.3萬畝稻改旱，其中，承德市兩縣7.1萬畝，張家口赤城縣全縣境內3.2萬畝水稻全部退出耕種，改種節水型大田作物。補償金額也從補貼450元/(畝•年)到2008年以后提高到550元/(畝•年)。云南大理州洱海流域2003—2009年累計推廣“控氮、減磷增施有機肥，隔年隔季施肥”的農業生態補償實踐20.78萬公頃，每畝農田每年補貼100元，全部用于購買肥料，由大理州政府在栽種前以實物的形式發放到農戶。項目實施后，平均每畝減少施用純N2.49千克，P2O52.23千克，增施K2O2.14千克，糧食平均每畝增產4.5%。具體措施包括：首先，開展“一池三改”工作，即改廁、改廚、改廄，建設三位一體沼氣池，累計建成沼氣池8984口，發展種養結合型生態農業模式，不僅減少了畜禽糞便的污染，而且為農產品生產提供優質肥料。其次，實施稻田養魚，每畝產水稻619.1千克，較普通農田增產1.71%，魚成活率80%，畝產65千克，平均增重2.6倍，每畝稻魚新增純收入240元；減少了化學農藥的使用，平均每畝減少使用除草劑100克，尿素18千克，普鈣40千克，既節約了成本又改善了農田生態環境。農產品質量安全認證工作以產地認證和產品認證為重點，實施以綠色食品為先導，以有機食品、地理標志認證為補充的“三位一體”監管模式。洱海流域目前生態補償主要來源于3個方面：一是國家各部委行業單項補償資金；二是州、縣市視財力財政專項轉移支付；三是征收洱海水費、風景名勝資金費等[45]。在云南哈尼梯田的案例研究中，劉某承等[46]以受償意愿問卷調查為基礎對補償標準進行了探討，分別估算了在農藥化肥各自減半為零、同時減半或同時為零的情形下，哈尼梯田稻田養魚戶接受的政府直接補貼形式的生態補償意愿值為3727～8732元/(公頃•年)，與人工化學品投入限制標準成正相關。從生態補償的收益來看，以高收益的化肥用量減半農藥禁用情況為例，當1千克稻米價格提高1元時，如果每公頃補貼7112元，政府投入盈余為335元。昆明市政府對松華壩水源保護區實施了“全面禁牧、禁漁業、禁花限菜、限制規模化養殖”等環境保護政策，加強了對城市水源地的保護力度。儲博程[47]在充分考慮水源保護區政策、資源、市場、技術、農戶意愿五大因素的基礎上，提出了幾種水源地農業發展模式，包括核桃間種、林藥模式、有機野生菌和人工食用菌結合。
4生態補償機制分析
生態補償機制主要包括生態系統/環境服務目標、補償主體、受償主體、中間組織等。通過對國內外典型案例進行比較和分析，可以看出其異同點.從生態/環境目標看，在國外案例中的主要生態系統服務目標都是為了控制硝酸鹽、減少化肥農藥等化學物質的使用以及改善水質，并保障下游地區的正常用水，與我國基本一致；從生態補償發起人和生態補償主體來看，國外既有政府、也有公司和中間組織，而我國的生態補償項目多是以政府為主導開展生態補償。國外項目在由誰發起的問題上更為靈活，多為市場主導，也有以政府為主導。法國案例表明在當地政府和用水公司之間有競爭關系；而在德國，用水公司則從屬于市政，運作更有效。補償主體在我國是由政府出面來對上游農戶進行補償，法國同樣是政府出面，而德國則通過供水公司和用水戶，哥倫比亞通過用水戶聯合會。參與項目的各利益相關者主要有四類任務：分配水資源、通過運作項目改善水質、資助項目和技術支持。德國的供水公司雖然屬于私有性質，但也從屬于市政部門，同時具有分配水資源、運作和資助項目的作用和職能。不同項目有著不同的中間“人”，生態補償協議的簽署也取決于當地的社會經濟和政治環境，達成協議的過渡期會比較長。羅馬尼亞Satu-Mare項目由政府發起和主導，為了保證農產品質量，政府規定如果農場處于轉換期其有機產品生產會得到補助，但限制最大面積為20公頃，而農場的收入還是要依賴市場需求，由政府和市場共同進行補償。通常情況下，生態補償是按區給予的，在德國，分區決定基于一個標準——雨水向井水的轉變時期，在法國，是根據水文學、實踐經驗和限度的社會認可程度[42]。但德國Augsburg和法國Lons-le-Saunier的案例并不成功，當地農戶渴望一種更有效的用水種植模式。Lampkin&Padel[38]所指出的現象仍在一定程度上存在，即盡管社會認可和公共支持度在增加，但鄉村社區對大范圍轉向有機農業生產仍有抵觸情緒。我國的生態補償需要逐步建立起以政府、企業、市場和非政府組織為主體的多元化補償主體，實踐經驗表明，生態補償只有政策支持還遠遠不夠，還要跨過技術和經濟這兩大門檻。
5結論及建議
關鍵詞：發達國家;農村職業教育;研究;啟示
作者簡介：劉穎（1975-），女，山東平度人，天津職業技術師范大學
縱觀世界范圍內，無論是發達國家還是發展中國家，其農村職業教育在國家經濟社會發展進程中所扮演的重要角色是不言而喻的。尤其在社會主義新農村建設和構建社會主義和諧社會背景下，農村職業教育則是我國當前職業教育發展的重點和難點，在大力推進城市化進程、提高農民工綜合素質、加速農村體制創新過程中扮演著重要角色。本文根據中國知網（CNKI）全文數據庫為主參照，以2005-2014為時間周期，以“發達國家農村職業教育”為關鍵詞進行檢索，共發現130篇相關文獻資料與論文。從發文數量上來看，平均每年大約有10篇左右，2014年相關文章數量有明顯增加，達到20篇。也客觀反應出目前大力發展農村職業教育的重要性與緊迫性。本文通過對上述文獻的疏理、歸納與總結，從不同維度對發達國家農村職業教育的經驗進行系統分析與評述，希望借他山之石，為我國農村職業教育未來發展提供理論依據和借鑒作用。
一、發達國家農村職業教育的特點與成功經驗
（一）健全立法制度，為發達國家農村職業教育快速發展提供有效的法律保障
發達國家農村職業教育在其發展進程中所取得矚目成績，得益于這些國家立法和政策的有利保障。本人根據中國知網（CNKI）檢索結果，綜合國內外諸多學者的相關文獻，將美、法、英、澳、日等國出臺的農村職業教育的相關法律匯總為表1所示。
作為世界第一大經濟體的美國，其農村職業教育的起步較早，從1862年頒布的第一部職業教育法案《莫雷爾法》起，美國政府先后修訂并頒布了多項農村職業教育的政策與法案。法案依照美國農村職業教育不同發展時期，針對農民職業能力教育與培訓、農業補貼、農村職業教育培養目標、辦學主體、財政投入等方面以法律的行式，給予了農村職業教育全方位的指導與詮釋。同時也為美國農業經濟發展及社會進步做出了突出貢獻，使得美國成為全世界農業發展中最成功的國家之一。其成功之處是用占全美人口比重僅2.4%（2010年統計數據）的農業勞動力，生產并供養了全美3億人口所消費的優質、廉價食物。法國自1848年由國會批準建立第一所農業技術學校起，也相應出臺了一系列的法規，對農村職業教育進行了多次調整與改革。如1919年，頒布的《阿斯蒂埃法案》，1960年頒布的《農業教育法》，1989年頒布新的《教育方針法》。其中《教育方針法》規定：接受10年義務教育的所有適齡青年，需經過兩年理論與實踐相結合的學習與培訓后，至少要取得“職業能力證書”或“職業學習證書”后方可成為農民。兩年的培訓要求2/3的時間在農場進行實踐培訓，1/3時間在農業培訓中心進行理論學習。這一規定與法國的近鄰英國有著異曲同工之處。英國政府也非常重視農村職業教育與技能培訓，先后制定和頒布一系列法律、法規，成立專門的培訓機構，制定專門的培訓計劃。并依托互聯網絡，將農民、高校、農業科研咨詢部門、農業培訓機構等有機地結合起來，構建一個層次分明、結構合理、高效有序的教育培訓體系。澳大利亞聯邦政府早在1975年就制定了《技術與繼續教育法》，后于1990年又頒布實施了《澳大利亞培訓保障法》，法令規定：年收入在22.6萬澳元以上的雇主（包括農牧場所主或農業企業主）應將工資預算的1.5%用于員工的職業技能培訓上，以法律的方式對農業從業人員的職業與技術培訓做出了明確的規定。對于亞洲兩個近鄰日本和韓國，其完備的立法也為兩國農村職業教育的快速發展提供強有力的政策保障。政府對于農村教育的重視和政策層面的支持也很值得借鑒。日本早在1949年頒布了《社會教育法》，該法律規定：充分利用圖書館等公共設施對農村青少年、婦女以及成人開展并實施相應的教育與培訓。隨后又出臺了《青年振興法》、《農業通則》等，主要針對農村職業教育發展政策、資金來源與投入、辦學主體、培訓目標、課程設置等方面給予法律的規范與要求。德國“雙元制”的職業教育模式，成為全世界國家積極學習和效仿的典范。但其政府在政策立法上也對農村職業教育提出了基本要求：1969年頒布了《職業教育法》、《培訓條件總綱》，農牧場主必須經過正規的職業教育培訓，取得“農業師傅”的資格證書后，方可獲得農牧場（企業）經營權。
（二）充足財政投入和資金來源，為發達國家農村職業教育健康發展提供強有力的支撐
發達國家農村職業教育發展速度之快，除了與政府的高度重視和大力扶持之外，則與其充足的財政投入和多渠道拓展資金來源密不可分。無論是歐美還是亞洲近鄰，充足和穩定的資金投入是直接影響農村職業教育快速發展的基礎，也是強有力的支撐與保障。綜合來看，發達國家農村教育經費來源與投入主要有兩種類型：一是國家或政府的直接性財政投入，如美國，政府在頒布的各項法律或法案的相應條款中，都直接規定或明確了國家財政投資的比例與數額，涉及配套的各項事業經費和專項使用經費;二是政府部門要求企業或私人投入一定比例的經費用于職業教育領域，如法國，政府規定：各個企業在承擔完成各項繳稅義務后，必須要承擔至少兩項經費支出：即按上一年職工工資總額1.5%提取繼續教育經費，用于本企業職工的職業技能培訓;按上一年職工工資0.5%繳納“學習稅”，用于支持職業教育的發展。下面具體來看看美、韓兩個典型國家教育投入的基本狀況。
美國政府一直以來非常重視農業在國民經濟中的戰略地位，將農業作為研究與開發長期投資的重點領域之一。根據資料顯示：自1958年以來，美國政府對于農村科技與教育的投入以8%的增長率逐年增加。作為美國財政投入的主渠道，政府每年用于農民教育的經費高達600億美元。大約83%的經費來自于州和聯邦財政預算撥款，11%來自區和縣，3%來自于企業和個人，其余則來自于社區。除此之外，美國農業法案批準農牧場主發展計劃（BFRDP）規定：2009-2012年，政府每年提供7500萬美元的專項資金用于新型農民生產技能和農業經營管理能力的培訓。韓國自上世紀70年代興起著名的“新村運動”，真正將韓國的農村教育推到了一個快速發展的軌道上來。無論從政策立法與宏觀管理層面，還是財政預算與投資層面上，均引起了政府對于農村教育的高度重視。從1971-1978年財政預算中用于農村開發項目的經費增加了7.8倍，中央和地方財政投資合計增長了82倍。進入21世紀，韓國政府又加大對于新型農民培訓的投入，投入資金119億韓元，人均農民培訓經費為300萬（約合人民幣2.6萬元）。同時，韓國教育與人力資源部共同實施農村建設與振興計劃，每年投入3000多億韓元，采用與高校進行產教結合的模式，共同培育農民和發展農村職業教育，取得了豐碩的成績。除此之外，日本、法國、澳大利亞等發達國家，對于農村職業教育投入力度之大，也是支撐本國農村職業教育快速、健康發展的最有效的資金保障。
（三）多元化辦學主體和多樣化的辦學模式，為發達國家農村職業教育有序發展奠定了基礎
發達國家在農村職業教育的發展過程中，有個共性特點則是：社會參與辦學的積極性高，辦學模式靈活多樣。各國除了注重發揮政府核心作用和職能外，往往會調動并聯合非政府部門和社會組織協同合作，共同參與農村職業教育的培訓與管理。例如，德國農村職業教育的一個主要特點：聯邦政府與地方教育局共同對農村職業教育培訓進行管理和協調。同時，政府還批準國內2萬多個私人農業技能培訓企業和機構可以直接參與農民的職業技能培訓。日本也是以國家辦學為主，積極鼓勵行業、企業、社會團體和個人共同參與，逐步建立并形成了多層次、多形式的農村職業教育辦學模式。既有正規農村職業學校主辦，也有企業和社團舉辦的公共職業培訓機構，還有以農村青年為對象的縣域農村職業教育培訓機構，方便農民就近入學。因此這些機構從布局上來看，均設立在農村周邊與附近，學校整體規模小、分布廣、效率高。美國農村職業教育辦學主體不僅僅拘泥于政府為主，而是多元化的辦學主體共同促進農村職業教育的發展。美國農村職業教育由聯邦和州政府、社區學院和大量的企業或私人投資承辦。除此之外，還有教會參與開辦農村職業學校，與政府聯合對農民進行職業培訓。例如，美國目前現有農民俱樂部5萬多個，均面向本地區或社區開展農業技術培訓，幫助農村青年學習并掌握各種專業技術，制定相應的生產計劃，提高農業經營管理能力等。澳大利亞和法國也是實施多元化的辦學主體：以政府辦學為主，實行社會、學校和家庭協作的辦學方式，鼓勵大農場主和企業集團等開辦農村職業培訓機構，社會力量參與農村職業教育熱情高，效果顯著。
（四）多層次、完備的農村職業教育體系，是發達國家農村職業教育發展的成功秘笈
發達國家的農村職業教育體系非常完備，無論從正規的學校教育還面向成人的農業職業培訓，均建立多層次、比較完備的農村職業教育體系。筆者基于中國知網（CNKI）文獻資料的梳理與歸納，結合法、澳、日、韓幾個典型發達國家的農村職業教育體系的特點，分別用簡圖來闡述和說明其各自國家農村職業教育體系的基本概況。
法國農村教育分為中、高等農村職業教育和農民職業技術培訓三個部分（如圖1所示）。中等農村職業教育由農業職業高中和農業技術高中組成。農業職業高中接收初中畢業生，學制2年，畢業后可獲得農業職業能力證書或農業職業學習證書。農業技術高中接收初中畢業生，學制作2年，畢業獲得農業技術員證書。兩類學校均開設針對繼續升入高等農業技術學校所需要的高中會考文憑課程，主要是為有意愿的優秀學生開通升入高等職業院校的通道。高等農業教育則為高中后教育，包括兩年制高等技術教育，以及4-5年的農業院校的本科教育和6-8年的研究生教育。還有一些實用性較強、靈活多樣的長、短期農業技術培訓課程。
澳大利亞也是一個農村職業教育體系相對完備的國家（如圖2所示）。主要包括中等與高等農村職業教育。同時澳大利亞也通過農業遠程教育、成人教育、農業推廣教育等形式為學習者提供了更多的學習機會。澳大利亞的中等農村職業教育以3年制職業和技術高中為主，學生畢業后可轉入技術專科學院、高等教育學院或TAFE學院繼續學習。同時，也有機會進入農業大學或大學中的農科學院繼續深造。除此之外，澳大利亞也十分注重涉農專業碩士和博士的培養，畢業后可從事高層次農業顧問和教學科研工作。因此，澳大利亞農村遠程教育的靈活性、農村成人教育的廣泛性、農業推廣教育的針對性使本國農村職業教育體系更加完善合理。
圖1 法國農村職業教育體系簡圖
圖2 澳大利亞農村職業教育體系簡圖
日本農村職業教育包括文部科學省與農林水產省兩大部分（如圖3所示）。文部科學省即教育系統，其農村教育體系由初、中、高三層次農村職業教育構成。中等農村職業教育包括普通高中的農科與農業高中，其培養目標在于培養專門從事農業生產的合格勞動力，以及有意愿繼續升入高等學校學習農業及相關專業的人才。高等農村職業教育主要包括綜合大學農學院和農業大學，同時還有短期大學農業系、高等農業專門學校以及專修學校，這些院校均為渴望繼續深造的農業人才提供接受高等農村職業教育的機會。而農林水產省（農業）系統則通過農業改良中心、農協等組織形式積極帶動并推進日本農村職業教育的發展。圖3所示是文部科學省職業教育體系簡圖。
韓國農村職業教育體系包括兩部分（如圖4所示）：一是正規教育系統中的農村職業教育，包括中、高等農村職業教育;二是韓國農林部門系統、農民協會承辦的農村職業教育。教育系統中的中等農村職業教育的主要機構是職業高中，高等農村職業教育包括農業專科大學和綜合性大學的農學院，主要招收高中畢業生。韓國農林部門系統的農村職業教育主要分為三個層次：4H教育、農漁民后繼者教育、專業農民教育。農協會也通過農協大學、研究院等方式完善韓國農村職業教育。
圖3 日本文部科學省農村職業教育體系簡圖
圖4 韓國農林部門、農協職業教育體系簡圖
二、發達國家農村職業教育對我國的啟示
（一）完善農村職業教育法律法規，增強政策的針對性和權威性
我國農村職業教育自改革開放以來，先后制定了一系列政策，推動農村職業教育發展。例如：“燎原計劃”、“綠色證書工程”、“農村勞動力轉移培訓計劃”等，還出臺了一系列相關規定，為農村的穩定和農村職業教育的發展起到了良好地政策保障。但是農村職業教育的發展，不僅需要宏觀政策的推動，更需要完備的法律、法規支持。相應的政策和立法要不斷實踐、不斷改進、不斷調整和完善，以適應不同時期農村發展的特點。當前，我國農村職業教育法律體系尚不健全、立法比較薄弱、保障力度不足，嚴重制約了農村職業教育的發展。加之長期以來，農村職業教育在各級各類教育中處于劣勢，從事農村職業教育的教師也成為了教師群體中的絕對弱勢群體。國家雖然曾多次想通過頒布相應的政策加以解決，例如頒布《關于加強農村、林區中等職業技術學校和農民中專農林專業師資隊伍建設的幾點意見》（1993年）和《關于加快發展和面向農村的職業教育的意見》（2011年）等。但農村職業教育發展依然步履蹣跚、跌跌撞撞，發展速度之慢、社會認可度低等現象仍是制約農村職業教育快速發展的主要問題。農村職業教育的發展，必須要依賴強有力的政策保障，要制定切實可行的具體化政策條款與細則，制定符合我國目前農村經濟發展的現實情況，適合農民群體特點的人性化的，有較強針對性與權威性的政策與法律為基礎。對于農村職業教育師資評聘和農業專門人才培養應有政策的絕對傾斜，對于農村職業教育的財政投入、辦學體制等方面應用法律條文的行式加以明確。因此，借鑒發達國家的成功經驗與作法，盡快建立完善我國農村職業教育的實施辦法，以法律的形式給予農村職業教育的應有地位和保障。到目前為止，我國雖然出臺了《職業教育法》，對我國職業教育的整體發展有了宏觀的指導，但尚無建立一部針對農村職業教育的相應法律與法令。面臨現階段建設社會主義新農村的重要時期和全面建設和諧社會的發展進程中，單獨制定并頒布專門的《農村職業教育法》則非常有必要。在完善立法的基礎上，加大執法力度，走依法辦學、依法管理、依法發展之路，讓立法真正成為保障農村職業教育順利有序發展的最有效措施，從根本上保障農村職業教育的有效實施與健康發展則具有非常重要的現實意義。
（二）創新農村職業教育辦學模式，增加辦學體制的靈活性和多樣性
發達國家農村職業教育辦學模式的多樣性和靈活性，是農村職業教育得到以快速、有效發展的主要因素。歐美等發達國家，在農業人才職業教育培訓上，采用正規的學校教育與成人培訓相結合，將長短期課程設置和遠程教學覆蓋每一個村落和農業職業教育培訓機構。面對不同受教育者，采用彈性學分制，理論與實踐相結合，突出實踐環節，經常田頭地間動手操作，教室學校動腦學習。而我國農村職業教育辦學模式較單一，長期存在的“城鄉二元結構”導致的城鄉職業教育資源分割。加之，每年面臨大量農村剩余勞動力的轉移與培訓，和社會主義新農村對于新型農民工的職業培訓，都給農村職業教育提出了新的要求。這些群體的文化基礎較差，有些是無教育背景的文盲或半文盲。因此，如何能夠建立有效的辦學模式，讓它們隨時可以選擇適合自己的培訓方式，達到“學以致用，急學急用”，真正達到能夠解決他們就業問題則是我們目前亟待解決的問題。目前，農村職業教育整體辦學水平較低，社會影響力和吸引力不高，傳統以學校教育為主導的農村職業教育模式無法適應這樣的變化與人才培養的需求。因此，建立符合社會主義新農村建設所需要的新的辦學模式，適合不同受教育者需求的課程體系和教育方式則顯得尤為重要。因此要合理有效地利用和結合農村職業教育資源，加強農科教結合和“三教”統籌，利用城鄉教育資源互補，優化縣、鄉、村三級農村教育網絡。同時，鼓勵各地民辦、公辦民營、民辦公助、捐資辦學等多種辦學形式，調動社會各界舉辦農村職業教育的積極性，滿足農村經濟發展的需求。打破現有農村職業學校定向培養方式，打破入學年齡和學制限制，構建一套學歷與非學歷教育并舉、職前和職后教育相結合的多層次、多形式辦學模式，是新時期農村職業教育的重要任務。
（三）加大農村職業教育投入，促進農村職業教育可持續發展
我國農村職業教育一直被邊緣化發展，無論從政策支持還是財政投入均無法與其他教育相比，這也是多年來制約農村職業教育發展的不可回避的實際問題與瓶頸。從政策層面上來看，財政投入不足說明國家對于農村職業教育的重視不夠。與發達國家相比，美國財政每年用于農業教育的經費高達600億美元，同時還不包括各州和企業與個人投入到該領域的補貼費用。穩定而充足的財政投入是推動美國農村職業教育長足發展的重要支撐，也是其農村職業教育蓬勃發展的重要保障。相比之下，目前我國政府對于農村職業教育投入不足，投入比例失衡。根據教育部的統計數據：2005-2013年，職業教育國家財政性經費達1.23億元，年均增長25%。職業教育生均公共財政預算經費也大幅增長。這充分說明國家在近十年里對于職業教育的戰略決策和大力發展職業教育的決心和信心。
但在加大對于職業教育財政投入過程中，投資的去向基本偏重于城市職業教育，真正投入到農村職業教育的費用則微乎其微。導致農村職業學校的基礎設施差，辦學條件不好，教育設備陳舊落后，校舍狀況破爛，教師的工資待遇較低，實驗儀器、圖書資料均無法與城市職業學校相比。試想這樣的教學條件培養出來的學生，如何能夠適應社會主義市場經濟發展與新農村建設的需要。因此如果不改變這種現狀，農村職業學校的畢業生將繼續成為了被邊緣化的新的群體。因此，當務之急，是要建立符合我國實際需要的公共財政體制，把政府的財力優先并真正投入到急需的農村職業教育上來。除此之外，學校自身要積極擴大教育投資來源和渠道，鼓勵社會和個人資金投入到農村教育上。以政策或法律形式規范和完善經費投入體制與實施，嚴格按照中央或地方政府的規定，化簡財政投入的審批手續。建立一套由中央、省級財政、縣級財政職責分明，合理高效的財政投入機制，保證農村職業教育的可持續發展。
（四）統籌規劃，優化資源配置，構建符合社會主義新農村建設需要的農村職業教育新體系
職業教育體系是一個復雜的系統，而農村職業教育體系作為職業教育體系的一部分，主要包括：農村職業學校體系、職業與技能培訓體系和農村職業教育管理體系。整個系統龐雜不一，效能較低，存在著諸多問題。從普職銜接與融合，農村職業教育的學制與課程設置，農民工職業培訓形式和面向農村地區的各類學歷教育、國家與地方及縣域以下管理職能重疊、分工不明確等方面，都存在著許多亟待解決的問題。加之農村職業教育資源極度短缺，因此，整合和合理利用城市與縣域間有效的教育資源，實現資源互補，優化資源配置，建立適應新農村建設需要的現代農村職業教育新體系，則當下面臨的、不容忽視實際問題。因此，在社會主義新農村建設宏觀政策背景下，必須打破原有農村職業教育發展的瓶頸與羈絆，重新定位適合我國農村未來發展規劃的新目標。必須及時調整農村職業學校的辦學思路，統籌規劃、統一領導。要進一步擴大縣域以下農村辦學的自，要逐步建立實現農村職業教育的“三化”――“多元化、市場化、產業化。”要特別加強縣、鄉、村三級教育培訓網絡建設，大力開展針對農村勞動力的實用技術培訓，構建農業普通教育、農業成人教育、繼續教育相輔相成，科研、推廣、開發互為補充、緊密相聯，層次豐富、靈活多樣、協調發展的農村職業教育新體系。
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[關鍵詞]耕地;集約利用;遜克縣
Xunke County arable land intensive use evaluation study
Tang Shou-ying LEI Guo-ping
(College of Resource and Environment, Northeast Agriculture University, Harbin, 150030, China)
[Abstract]Intensive use of arable land in China is much less people, and quality of arable land and decline in the context of the times and the inevitable requirement for development. In this paper, Xunke County in Heilongjiang Province as an example, from the input intensity, the output effects of three aspects of the use of the extent of the county to build a feature of the arable land suitable for intensive use of the evaluation index system, from space in 2006 on the township Xunke county differences in the use of arable land intensive to carry out a comprehensive evaluation. The results showed that: Xunke County in the intensive use of arable land has been some progress, but because of the rapid economic development and building a substantial growth area, highlighting the phenomenon of non-arable land, the gradual flow of rural labor force will be non-agricultural industries, resulting in land use efficiency reduced, at the same time due to natural disasters, soil erosion, agricultural restructuring and other reasons, the introduction of arable land resources and have significantly lower levels of output, on the whole, intensive use of arable land of the village and township level. To further enhance the Xunke county level intensive use of arable land, it is necessary to strengthen the agricultural infrastructure, land use structure optimization, as well as increasing investment in agriculture, such as strengthening the management aspects.
[Key words]arable land; intensive utilization; Xunke County
當前我國人口的數量和建設用地面積不斷增長,但土地資源的供給,尤其是耕地的供給卻非常有限,再加上耕地利用過程中對耕地資源的破壞和浪費等現象,直接導致了耕地數量的減少,人多地少的矛盾日益突出。在這一現實情況下,挖掘現有耕地的利用潛力,對耕地實行集約利用,通過對耕地增加投入,使之能夠提供更多的農產品,已成為緩解我國目前緊張的人地關系和確保糧食安全的重要途徑。耕地集約利用程度直接關系到區域土地的可持續利用,與區域社會經濟發展密切相關[1]。
遜克縣隸屬黑河市管轄,是全省36個商品糧大縣之一,因此其耕地利用是否集約、糧食產量是否充足,將對全省乃至全國的糧食安全能否得到有效保障起到巨大影響。遜克縣土地利用類型比較齊全,土地利用率高達84%。土地利用類型中林地占的比重最大,反映山區縣土地利用特點,境內森林覆蓋率達64%;耕地面積居第三位,截至2006年末,全縣土地總面積為1 702 747公頃,耕地面積109 803.23公頃(變更調查數據),僅占轄區內土地總面積的6.45% 。而且耕地總體質量不高,中低產田面積為40 681.87公頃,占耕地總量的37.05%。全縣的后備耕地資源比較豐富,但是集中連片的可肯荒地較少,難于大面積開發利用[2][3]。
當前遜克縣耕地集約利用水平不高,耕地利用過程中存在著很多嚴重的問題。突出的有:田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多、農村居民點用地利用率低,“空心村”多等現象,這種耕地利用狀況難以適應當前人地矛盾愈發嚴重的現實情況的要求,也難以適應全省糧食生產保有量的切實需要。近幾年來遜克縣耕地的質量、面積和糧食生產水平持續下降,為此當地政府高度重視耕地集約利用工作,提出“加強耕地特別是基本農田保護,積極推進耕地開發整理工作”的基本土地政策,明確了耕地利用的方向和基本方針,實施耕地可持續發展戰略,為耕地集約利用提供了廣闊的發展空間[4]。
一、研究對象及評價標準
1.研究對象的界定
本文研究對象為黑龍江省黑河市遜克縣,研究時點的選取為2006年。空間范疇的研究包括遜克縣2006年7鄉2鎮的集體耕地,不包含遜克農場和森工系統的耕地。
2.評價標準的確定
目前,對于耕地集約利用評價還沒有專門的評價標準,就本文而言,本文中耕地集約利用評價標準設定是借鑒美國斯坦福大學社會學家英克爾斯教授提出的現代化10項標準,聯合國社會發展研究所1970年提出的按貧富區分的社會指標體系21項國際標準,以及其他專項國際標準,同時參閱了高德山提出的農業現代化指標體系等相關文獻[5],確定了遜克縣耕地資源集約利用評價體系中各類指標的標準目標值。并以其為參評標準,對遜克縣耕地集約利用評價的各項指標進行標準化。如:單位農村機械總動力為15kw/hm2、單位化肥投入量為200kg/hm2、地均產值為20 000元/hm2、糧食單產為7 500kg/hm2、勞均產值為24 780元、灌溉指數60%、人均耕地面積為0.053hm2等。
根據上述評價標準,依照諸多學者的研究分級經驗和常用做法,將遜克縣9個鄉鎮耕地集約利用評價結果分為4個級別(見表1所示)。
二、耕地集約利用評價指標體系的構建
根據耕地集約利用的內涵、評價系統的構建原則,結合遜克縣的各鄉鎮的實際情況,本文以耕地集約利用為總目標層(A),以土地投入強度(B1)、土地產出效果(B2)、土地利用程度(B3)三個準則層,各個層面又以資源綜合利用效率及節約用地為重點來選取指標,建立耕地集約利用評價指標體系(見表2)。其中指標層包括單位勞動力投入、單位機械動力投入、單位化肥施用量、單位農用塑料薄膜投入、單位農藥施用量、單位農用柴油使用量、單位農村用電量、糧食單產指數、勞均產值、地均產值、勞均產量、產投比指數、糧食安全系數、灌溉指數、機械化率、農民人均耕地指數、墾殖率共17個指標。
三、耕地集約利用狀態測算
1.評價指標權重的確定
綜合評價過程中,各評價指標權重的確定至關重要,直接關系到評價結果的準確性。權重確定方法主要分為兩類:主觀賦權法和客觀賦權法。所謂主觀賦權法就是人為地憑經驗確定權重,如德爾菲法;客觀賦權法則依據評價對象各指標數據,按照某個計算準則得出各評價指標權重,如“熵”值法;半主觀半客觀賦權法,在人為主觀經驗的判斷基礎上,結合客觀的計算得出評價指標權重的方法,如層次分析法。主觀賦權法由于主觀因素較重,難免會造成一些誤差和誤判,而客觀賦權法雖然可以減小主觀因素影響,但是當前在耕地集約利用的評價指標方面,現今仍沒有一個確定的評價體系,而且各地區的實際情況有所不同,所選指標和指標的重要程度也就不可能相同,因此客觀賦權法就反而會比較死板和不準確,難以體現不同地區耕地利用的不同特點。鑒于此本文選用半主觀半客觀的層次分析法(AHP)來確定各參評指標的權重。考慮到AHP法在求解高階判斷矩陣時計算復雜且容易出錯,因此文中在AHP法的基礎上參考重慶大學劉渝琳提出的確定權重的簡化方法確定各項指標的權重[6]。
根據各層次單排序的數據進行層次總排序,最后得出因素權重值結果(見表2)。
經一致性檢驗,各項的CI和CR均小于0.1,一致性較好,權重計算結果可以接受。
2.評價指標標準化處理
首先,根據對遜克縣2006年統計年鑒和遜克縣國土資源網數據資料的整理和計算,匯總出遜克縣各鄉鎮耕地集約利用評級指標實際值。其次,對于準則層中的土地投入強度、土地產出效果、土地利用程度狀況下的指標,為統計一個指標量綱與縮小指標之間的數量級差異,使各項指標數據具有可比性,采用極差標準化方法,對原始數據進行標準化處理。借鑒南京農業大學黃賢金提出的標準化方法[7],對原始數據進行無量綱化計算,并表示在[0,1]區間內。本文采用的表達式為:
式中:X′ij為第i項第j個指標的標準化值,Xij為該指標的實際值,Xz為指標的標準目標值。當指標具有正效應時取①式,其值越大說明耕地集約利用程度越大,反之具有負效應的指標時,取②式,其值越大說明耕地集約利用程度越小,其數值大于和等于“1”的取“1”。
3.遜克縣耕地利用集約度評價
根據耕地集約利用評價原則、指標值標準化和權重的計算,利用綜合指數模型評價遜克縣耕地集約利用水平,公式如下:
上式求出的參評對象單一綜合指標即反應土地集約利用程度的高低,其值取值范圍Yi∈[0,1],當Yi=0時,土地利用系統處于最不成熟的狀態,即土地利用集約度最低,而當Yi=1時,土地利用系統達到理想的成熟狀態,其土地利用的集約度最高。
本論文根據所選取的評價指標,收集相關的數據資料,把相應數據指數化,依據所確定的權重,利用公式(5),以遜克縣所轄的9個鄉鎮(不含農場)為評價單元對全縣耕地集約利用進行多目標綜合評價,并且對其組成部分的指數進行測算,得到相應的得分情況如表3所示。
四、綜合評價及對策建議
(一)綜合評價
從整體上看,遜克縣當前耕地集約利用水平不高,全縣沒有Ⅳ級利用區分布,耕地集約利用水平主要集中在Ⅱ、Ⅲ級上,其耕地面積為52 925公頃,占全縣耕地總面積的66.6%。Ⅰ級區域耕地面積為26 600公頃,占全縣的33.4%。近幾年來,遜克縣在耕地集約利用方面取得了一些進步,耕地面積減少的趨勢也照2005年有了明顯的緩解,人均耕地面積也較以往有了一定的提高。但是通過研究分析,我們不難發現,在遜克縣耕地利用過程中也存在著一些問題和隱患,如不及時、有效地解決,將會給遜克縣未來的發展,乃至全省糧食生產帶來嚴重的影響。具體體現在以下幾個方面。
1.投入水平差異較大
2006年遜克縣各鄉鎮耕地集約利用投入水平差異較大。從評價結果得分情況來看,遜河鎮和寶山鄉為全縣投入水平最高地區,其分值為0.623和0.595,遠高于投入水平最后兩位的新鄂鄉和克林鄉的0.129分和0.114分。以化肥投入為例,2006年遜克縣化肥總投入量(實物)與2005年相比有所提高,2006年全縣化肥總施用量為17 427噸,比2005年16 433噸高出6.05%,但是2006年全縣平均每公頃農作物播種用地化肥施用量243.86千克,低于2005年253.33千克,更是大幅低于全國平均水平307千克。從各地區來看,2006年遜河鎮、車陸鄉施用量較高,分別達到每公頃386和306千克,遠高于全縣平均投入水平,化肥施用量最小的是松樹溝鄉,僅為171千克,兩者相差近2.3倍。而施用量最大的是2005年的新興鄉,達到每公頃900千克強,是2006年投入量的3.69倍。
2.產出水平較低
遜克縣部分鄉鎮2006年耕地利用投入水平與全縣平均水平相比相對較高,而產出效果卻相對較低。其中以遜河鎮和寶山鄉最為明顯。2006年遜河和寶山農作物播種面積占全縣的23.85%,投入系數分別為0.786和0.746,是遜克縣投入系數最高地區,其化肥、農藥、勞動力以及用電量均處于高投入水平,而兩個地區的產出系數卻處于各鄉鎮中低水平,分別為0.375和0.233,2006年兩地糧食總產僅為14 886噸和2 256噸,僅占全縣總產的15.8%。其余各項產出指標也都較其他鄉鎮有明顯差距。
3.耕地總量不足
遜克縣土地利用類型比較齊全,土地利用率達84%,其中林地占的比重最大,反應山區縣土地利用特點,境內森林覆蓋率高達64%,但是耕地總量相對較小,而且總體質量不高, 中低產田面積40 681.87公頃,占耕地總量的62.3%。2006年遜克縣耕地總量為79 525公頃,比2005年的73 297公頃增長了8.49%,比2004年的58 949公頃增長了34.9%。但是從總體上看,遜克縣耕地總量仍然嚴重不足。2006年遜克縣耕地總量僅占黑龍江省耕地總量的0.232%,占黑河市耕地總量的9.8%,與耕地總量最大的嫩江縣相比,相差了31.18%。
(二)遜克縣耕地集約利用對策建議
1.加強農業基礎設施建設,提高耕地資源綜合效益
要充分利用科技進行中低產耕地的改造,繼續加強農業基礎設施建設,通過采取改水、改土和綜合農藝技術相結合的辦法,提高耕地質量、抗災能力和集約利用水平。其主要的技術工作是:①降低地下水位,改善土壤水分狀況,通過開溝(環田溝、田間暗溝、中心排水溝)排水,深溝抬田,水旱輪作。②適當加深耕作層,改善作物生長環境,要因地制宜,采用牛耕或機耕等手段,適當加深耕作層,改善土壤環境。③調整肥料結構,提高利用效率。目前,遜克縣在肥料施用上,存在著重無機化肥,輕有機肥和生物肥的問題,今后在化肥的利用上,要進一步通過狠抓綠肥高產栽培技術措施,以磷增氮、充分利用好豬牛糞肥和沼氣等辦法增施有機肥,提高耕地肥效。④加強耕地基礎設施建設,維修和完善已損壞、老化的水利設施,興建一批水利設施,提高有效灌溉能力和抗旱能力。
2.嚴格保護耕地,確保耕地的“數量”和“質量”
在遜克縣耕地保護的過程中,既要保護耕地的數量總體不下降,更應確保耕地的質量不下滑和農產品的質量的提高。應加快制定耕地資源保護的管理體系,實現規劃與管理、技術與制度并重,明確耕地保護目標責任制,重點保護好基本農田保護區。要對建立健全Gis技術建立耕地空間與屬性數據庫,利用RS技術及時監測耕地的變化,利用GPS技術進行基本農田保護區和開發區的定位,利用專家系統指導耕地管理,做到“地動人知”;還應加強政府的管制,以防止種種直接的利益驅動而誘使決策失誤。同時按照《土地管理法》嚴格執行政策,并結合做好城鎮基準地價和農用地分等定級與估價工作,全方位加強對城鎮建設用地和農村宅基地的管理,堅決制止非法買賣、越權審批等行為。
3.加大耕地開發整理工作力度
遜克縣現有農田存在著田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象;農村居民點用地利用率低,空心村多,這種土地利用狀況難以適應全面建設小康社會的需要。一是要通過合理規劃,對中低產田的整理改造和零散耕地、小地塊進行綜合整理,整治道路與溝渠,平整歸并零散地塊,充分利用零星土地;二是要加強農村居民點內部空間結構調整和外部遷村并點整理力度,對現有農村居民點逐步實施遷村并點,治理空心村、退宅還田等整理措施;三是要確保未利用地開發合理、有效,加強開發耕地的用途管制,大幅增加有效耕地面積。
4.提高投入水平
要切實根據農業生產發展的需要,充分發揮自然資源與農業生產的優勢,按照投入產出的基本原理,應用科學的方法,進行全面和科學規劃,因地制宜,制定出適用、可行和有效的耕地集約利用投入標準體系;要完善有關制度,加強耕地投入立法。應依據《農業法》中關于農業投入的內容,制定具體的實施細則,同時,加快制定《耕地投資法》,以法律形式把基本農田保護區各類生產性投資比例固定下來。要建立耕地保護基金,專項用于耕地集約利用和耕地保護等方面的投入,并對資金的使用審批、監督檢查、使用后的審計進行嚴格的把關,確保專款專用,防止農業資金非農化。
參考文獻:
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